Regional Financial Arrangement di kawasan ASEAN + 3

INTEGRASI CMIM dan AMRO: menuju

Regional Financial Arrangement di kawasan ASEAN + 3

Yanuarita Hendrani Ivantia Mokoginta Miryam L. Wijaya Chandra Utama

Badan Kebijakan Fiskal

DAFTAR ISI

Executive Summary ........................................................................................ 1 I.

Pendahuluan

............................................................................................ 3

II.

Tujuan penelitian ............................................................................................ 12

III.

Perbandingan RFA di berbagai kawasan ........................................................ 13

IV.

International Monetary Fund (IMF)

V.

Permasalahan implementasi dan inisiatif pengembangan CMIM dan AMRO. 60

VI.

Proposal integrasi CMIM-AMRO ................................................................... 65

........................................................ 44

Executive Summary 







Regional Financial Arrangement (RFA) yang ada pada umumnya didirikan pasca krisis keuangan yang melanda kawasan masing-masing. Krisis keuangan menyadarkan akan adanya interdependensi regional dan biaya besar saat mengalami krisis keuangan yang sulit ditanggung secara mandiri. Ketidak puasan terhadap IMF dalam pelaksanaan bantuan semasa krisis keuangan juga berkontribusi terhadap motif pendirian RFA. RFA merupakan bagian dari Global Safety Nets dalam menghadapi krisis keuangan. National Safety Net berupa akumulasi international reserve adalah first line of defence yang bisa dilakukan oleh setiap negara. Namun cara ini dianggap kurang efisien mengingat return membawa international reserve adalah kecil. Bilateral safety net melalui bilateral swap dengan negara yang memiliki international reserve bisa menjadi alternatif. Tetapi karena biasanya tidak ada conditionality dalam pemberian bantuan, maka negara-negara yang dapat mengaksesnya adalah negara-negara yang diperkirakan tidak akan bermasalah dalam pengembalian dana. Ini berarti fasilitas ini hanya bermanfaat bagi negara yang mempunyai cadangan devisa besar dan mempunyai peran penting dalam pasar keuangan dan perdagangan regional. IMF adalah multilateral safety net yang bagi negara-negara yang dulu pernah mendapat bantuan menjadi alternatif terakhir untuk meminta bantuan karena stigma yang kurang baik di mata masyarakat. Oleh karena itu RFA dapat menjadi alternatif utama setelah national safety net Walaupun tujuan RFA bervariasi, namun tujuan utama mereka adalah membantu negara anggota yang mengalami kesulitan dalam neraca pembayaran dan liquiditas international reserve dalam jangka pendek. Sebagai pengecualian adalah ESM yang bertujuan membantu negara anggotanya yang mengalami krisis keuangan berat. ESM melayani kawasan Euro dimana Euro sendiri merupakan international reserve. Krisis keuangan yang mereka alami di masa global financial crisis yang lalu terutama disebabkan oleh sovereign debt dan housing / property bubble. Besarnya dana bervariasi dan yang terbesar adalah ESM yaitu hampir 1 trilliun USD, sedangkan CMIM menduduki peringkat kedua dengan 240 USD. Pada umumnya fasilitas bantuan yang diberikan RFA berbentuk pinjaman (loan). Hanya NAFA dan CMIM yang fasilitasnya berbentuk swap. Diantara RFA yang ada, hanya NAFA dan CMIM yang tidak berbentuk treaty (hanya agreement) dan tidak melakukan pooled fund. Bentuk treaty dianggap lebih permanen dan karenanya dianggap lebih serius. Tidak adanya dana riil di NAFA tidak terlalu menjadi masalah karena Amerika Serikat adalah pemilik international reserve utama di dunia, tetapi dapat menjadi masalah bagi CMIM. Tdak diwajibkannya anggota menepati komitmen bila sedang mengalami kesulitan keuangan dapat menyulitkan CMIM melakukan tugasnya bila terjadi krisis regional. Selain itu tidak adanya paid-in capital dapat mengurangi sense of ownership para anggotanya. 1







Diantara keenam RFA yang ada, hanya CMIM yang memiliki lembaga surveillance mandiri dan bahkan sekarang telah menjadi organisasi internasional. Hal ini menunjukkan keseriusan negara-negara ASEAN+3 untuk membentuk perangkat RFA yang dapat dipertanggung jawabkan. Eichengreen (2010) mengatakan bahwa:”...if countries are serious about establishing regional funds that make a meaningful contribution to regional and global financial stability, they will have to ante up real money. They will have to create stand-alone institutions with the capacity to engage in meaningful surveillance, and they will have to give these institutions the power to set the conditios that will be attached to emergency loans. Unless these conitions are met, RFAs will merely remain paper tigers.” Stand alone surveillance institution tidak berarti lembaga surveillance harus terpisah dari lembaga pemberi dana, melainkan harus dapat melakukan tugas surveillance secara objective, bebas dari intervensi dan tekanan pihak-pihak lain sehingga terjadinya moral hazard dapat diminimalisir. Dalam kasus AMRO, masalah yang diperkirakan dihadapi adalah masalah prinsip the ASEAN way dimana pada prinsipnya negara-negara ASEAN tak menyukai intervensi pihak luar atas masalah-masalah domestiknya. Masalah lain yang juga dihadapi oleh lembaga surveillance IMF adalah groupthink bahwa negara-negara yang lebih besar sudah pasti lebih mampu mengatasi masalah mereka sendiri karena mereka memiliki lebih banyak tenaga ahli. Rasa sungkan akan membuat lembaga surveillance menjadi tidak cermat dalam melaksanakan tugasnya. IEO menyarankan dibentuknya learning culture di lembaga surveillance IMF. Hal yang sama juga berlaku untu AMRO. Dengan menjadikan AMRO sebagai organisasi internasional, tentunya target ke depan adalah menjadi lembaga surveillance yang mandiri (tidak tergantung lagi pada IMF). Akan tetapi diperlukan waktu yang cukup bagi AMRO untuk menjadi institusi surveillance yang kuat, apalagi sampai sekarang belum ada negara anggota yang memanfaatkan fasilitas CMIM. Namun, bila AMRO menjadi kuat tidak berarti AMRO menjadi pesaing IMF. Kedua lembaga mempunyai keunggulan komparatif masing-masing dan akan saling memperkuat bila dilakukan kerjasama. Upaya yang masih perlu dilakukan adalah membentuk pooled capital, membangun sense of ownership diantara anggota ASEAN+3 terhadap RFA yang dibentuknya dan membentuk lembaga evaluasi (monitoring) independent bagi AMRO.

2

I.

Pendahuluan

Pasca perang Dunia II, muncul tiga lembaga multilateral yaitu IMF, World Bank dan GATT. World bank merupakan lembaga finansial internasional di bawah PBB yang berfungsi memberi bantuan keuangan kepada negara-negara berkembang yang membutuhkan untuk mendanai proyek-proyek pembangunn mereka, sedangkan IMF dan GATT berdasarkan tujuan pendiriannya nampak mempunyai fungsi yang lebih saling terkait. GATT yang tahun 1995 menjadi WTO berfungsi untuk mendorong perdagangan internasional dan menjaga agar perdagangan antar negara bersifat adil dan non diskriminatif. Karena perdagangan antar negara-negara yang sovereign melibatkan mata uang yang berbeda, maka diperlukan IMF sebagai lembaga yang menjaga stabilitas nilai tukar dan stabilitas sistim moneter internasional secara lebih luas. Walaupun mengalami kemacetan dalam putaran perundingan terakhir, secara keseluruhan GATT (WTO) telah berhasil menurunkan halangan perdagangan dan meningkatkan volume perdagangan secara signifikan. Tarif yang di awal berdirinya GATT di atas 40% kini rata-ratanya di bawah 5%. Seperti terlihat dalam Tabel 1 berikut, volume perdagangan dunia berlipat lebih dari dua kali setiap 10 tahun sejak tahun 60 an, bahkan di akhir perioda dalam tabel tersebut (2003 – 2008), volume perdagangan berlipat dua hanya dalam waktu 6 tahun. Pasca krisis keuangan global, dari tahun 2008 -2012 data ekspor menunjukkan terjadinya pelambatan. Ekspor dunia hanya tumbuh kurang dari 20% dalam 4 tahun. Peningkatan volume perdagangan barang sebelum krisis global ini tak lepas dari euphoria perdagangan bebas dan globalisasi yang didukung oleh kemajuan teknologi transportasi dan telekomunikasi. Lamanya waktu yang diperlukan untuk menyelesaikan putaran-putaran perundingan dan macetnya putaran Doha nampaknya menjadi pendorong menjamurnya Regional Trade Agreement. WTO mencatat, per November 2013 ada 432 RTA dan 250 diantaranya aktif berjalan. 114 RTA meliputi perdagangan barang dan jasa, 135 RTA hanya menyangkut perdagangan barang dan 1 RTA hanya perdagangan jasa saja. Walaupun sebagian pengamat mempertanyakan efektifitas keterlibatan sebuah negara dalam beberapa atau banyak RTA sehingga menimbulkan fenomena spagheti noodle bowl, namun tak bisa dipungkiri bahwa RTA punya andil cukup besar dalam peningkatan arus perdagangan barang dan jasa. Tabel 1 World merchandice trade 1943 – 2012 (billion$) 1948 59

1953 84

1963 157

1973 579

Merchandice export Merchandice 62 85 164 595 import Total 121 169 321 1174 Sumber: International Trade Statistics 2009

3

1983 1838

1993 3676

2003 7377

2008 15717

1882

3787

7692

16127

3720

7463

15069

31844

2012 18242

Liberalisasi perdagangan jasa (termasuk jasa keuangan) dan investasi menyebabkan aliran modal secara global meningkat sangat pesat seperti terlihat dalam gambar 1 dan gambar 2 berikut ini. Menjelang krisis finansial di tahun 2008, volume aliran modal ke luar maupun masuk masing-masing pada kisaran di atas 15% global GDP di negara-negara maju, walaupun masih dibawah 5% global GDP persentase aliran modal ke negara-negara berkembangpun mengalami peningkatan pesat. Gambar 1 Aliran modal ke negara-negara maju (% terhadap global GDP) dan billionUS$ (kanan) Developed Economies 2000000 1800000

FDI inflows

Millions of Dollars

1600000

FDI outflows

1400000 1200000 1000000 800000 600000 400000 200000 0

199519971999200120032005200720092011 Year

Sumber: IMF (2012) The liberalization and management of capital flows: an institutional view dan World Trade Statistics

Gambar 2 Aliran modal ke negara-negara berkembang (% terhadap GDP global) dan Billion $(kanan) Developing Economies

Millions of Dollars

800000 700000

FDI inflows

600000

FDI outflows

500000 400000 300000 200000 100000 0 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011

Year

Sumber: IMF (2012) The liberalization and management of capital flows: an institutional view

Walaupun dalam persentase terhadap GDP global dan dalam nilai nominal persentase dan nilai aliran modal ke negara-negara berkembang nampak kecil, tapi bila dibandingkan dengan GDP negara-negara berkembang sendiri, persentase aliran modal ke negaranegara berkembang nampak seimbang dengan yang di negara-negara maju. Bagian besar dari aliran modal ke negara-negara berkembang berupa FDI (Foreign Direct Investment). 4

Walaupun demikian, aliran modal dalam bentuk-bentuk lain seperti surat-surat hutang, ekuitas dan aliran dana yang terkait dengan perbankan terlihat meningkat sangat signifikan setelah tahun 2000. Hal ini menunjukkan peran globalisasi dan liberalisasi sektor keuangan. Gambar 3 Aliran modal ke negara-negara maju (% terhadap GDP negara-negara maju)


Gambar 4 Aliran modal ke negara-negara berkembang (% terhadap GDP negara-negara berkembang)


5

Aliran modal asing ke suatu negara dapat membawa keuntungan maupun kerugian (risiko). Keuntungannya adalah adanya pilihan dan fleksibilitas dalam pendanaan bagi perusahaan / perbankan maupun pemerintah. Selain itu, masyarakat juga mempunyai lebih banyak pilihan investasi untuk menyalurkan tabungan mereka. Dengan demikian akan terjadi alokasi dana yang efisien untuk mendukung pertumbuhan ekonomi dan penyerapan tenaga kerja yang lebih tinggi. Namun, untuk dapat memanfaatkannya secara optimal diperlukan infrastruktur yang memadai. Perkembangan infrastruktur sektor finansial inilah yang menjadi kendala pengembangan pasar keuangan di berbagai negara berkembang. Seperti terlihat dalam Gambar 3 dan Gambar 4 aliran modal neto bisa sangat volatile. Volatilitas ini terutama karena aliran modal jangka pendek yang relatif mudah untuk masuk dan keluar. Hal ini bisa mempengaruhi liquiditas sektor keuangan dan berdampak sistemik. Bila krisis finansial terjadi secara global, maka kesulitan likuiditas akan berdampak pada pengetatan kredit dan di sisi lain juga penurunan permintaan akan pinjaman secara hampir bersamaan di semua wilayah seperti terlihat dalam Gambar 5 pada masa krisis keuangan yang dimulai tahun 2008. Kelesuan permintaan akan pinjaman bank nampak masih berlangsung hingga kwartal 1 tahun 2012. Gambar 5 Kondisi perbankan di berbagai kawasan

Source: WEO April 2012

Stiglitz (2000) mengingatkan bahwa liberalisasi pasar modal tidak bisa dianalogkan dengan liberalisasi di pasar barang dan jasa. Dari pengalaman di negara-negara berkembang, liberalisasi pasar keuangan membawa kerugian lebih besar daripada manfaatnya. Karena itu Stiglitz mempertanyakan perlunya melakukan liberalisasi pasar keuangan secara penuh bagi negara-negara berkembang. IMF (2012a) mengemukakan bahwa liberalisasi pasar keuangan akan membawa lebih banyak keuntungan daripada risiko bila perkembangan institusi keuangan di negara yang bersangkutan telah melewati threshold tertentu. Namun, liberalisasi harus dilakukan secara terencana secara bertahap dengan timing yang tepat.

6

Menurut IMF (2012) dan Gosh and others (2009) krisis finansial dapat terjadi di suatu negara karena kombinasi dua hal, yaitu adanya kelemahan-kelemahan dalam negri dan adanya trigger (pemicu) terjadinya krisis. Kelemahan-kelemahan tersebut mungkin terkait dengan institusi perbankan, anggaran pemerintah, neraca pembayaran, konsentrasi investasi dan lain-lain. Sedangkan pemicu krisis bisa berasal dari dalam atau luar negri. Sebagai contoh dari data yang diambil dari IMF (2012) di atas, Uruguay mempunyai kelemahan dalam hal besarnya kewajiban eksternal perbankan di tahun 2002. Adanya pembekuan deposito di Argentina menjadi trigger yang membuat masyarakat beramairamai menarik depositonya dari perbankan Uruguay yang membuat terjadinya krisis keuangan. Krisis finansial bersifat global bila berimbas pada kegiatan ekonomi di mayoritas negara-negara di dunia seperti yang telah terjadi di tahun 2008-2009. Krisis finansial juga dapat menimpa sekelompok negara dalam kawasan tertentu sehingga muncul istilah krisis finansial Asia Timur, Amerika Latin, Uni Eropa, Eurasia dan lain-lain. Suatu kawasan mungkin mengalami krisis keuangan lebih dari sekali, seperti halnya yang terjadi di Amerika Latin di tahun 80an, 90an dan awal 2000an. Baik di Amerika latin (tahun 80an) maupun Uni Eropa ( sekitar tahun 2010) krisis terjadi karena hutang pemerintah yang tak bisa dibayar sedangkan di kawasan Asia krisis timbul karena kelemahan sistim perbankan, konsentrasi pinjaman di sektor properti dan hutang luar negri yang besar. Apakah krisis finansial terjadi secara global atau regional, bagi negara yang mengalaminya, biaya yang ditanggung seperti terlihat dalam grafik pertumbuhan ekonomi berikut (Gambar 6, Gambar 7 dan Gambar 8) sangatlah besar. Gambar 6: Pertumbuhan ekonomi beberapa negara ASEAN pada masa krisis Asia Timur

Sumber: IMF, World Economic Outlook data base 2014

7

Gambar 7 Pertumbuhan ekonomi beberapa negara Uni Eropa di masa krisis keuangan global


Gambar 8 Pertumbuhan rkonomi beberapa negara Amerika Latin dimasa krisis Amerika latin


Krisis finansial biasanya juga diikuti oleh memburuknya liquiditas sektor keuangan dan membuat negara yang bersangkutan insolvent dengan pengertian tidak memiliki cukup international reserves (cadangan devisa) karena besarnya capital outflow yang terjadi. Di masa lalu, dalam kondisi krisis yang berat seperti itu, satu-satunya tempat untuk meminta bantuan adalah IMF. Namun, banyak ketidak puasan yang dialami oleh negara-negara yang pernah mendapat bantuan dari IMF. Ketidak puasan tersebut terkait dengan conditionalities (syarat) pencairan dana yang dikritisi kurang sesuai dengan kondisi negara yang bersangkutan dan dicurigai menguntungkan negara maju tertentu. Berbagai upaya telah dilakukan untuk mencari Financial safety Net alternatif dalam mengantisipasi terjadinya krisis finansial. Rana (2012) membagi Financial Safety Net menjadi beberapa

8

layer. Beikut ini adalah bagan Financial Safety Net yang diambil dari Rana (2012) dan disederhanakan.

Multilateral safety Nets (IMF)

Regional Financial Safety Nets

Bilateral Financial safety Nets

National Financial Safety Nets

Dalam 1 dekade belakangan ini telah terjadi peningkatan akumulasi international reserves di hampir setiap negara. Dari data yang dikumpulkan oleh Wikipedia (2013) dari berbagai sumber, terlihat yang sangat mencolok adalah China yang mengakumulasi lebih dari 3.7 triliun US$, disusul oleh Jepang 1.78 triliun US$, saudi Arabia 737.7 milyar US$, Switzerland 548.8 milyar US$, Rusia 467.2 milyar US$, Taiwan 424.2 milyar US$, Brazil 366.7 milyar US$, dan Korea 355.8 milyar US$. Indonesia sendiri berada pada peringkat 22 dengan 105.5 milyar US$. Bisa dikatakan bahwa akumulasi international (official) reserves merupakan first-line of defence terhadap krisis financial. Namun, apakah akumulasi reserves yang besar saja mampu meyakinkan pasar (investor) untuk tidak beramai-ramai keluar dari negara yang sedang mengalami guncangan? Belajar dari pengalaman Korea Selatan dalam masa krisis keuangan global yang baru lalu, ternyata internasional reserve yang waktu itu sekitar 200 milyar US$ tidak menjamin pemodal asing tidak keluar dari Korea. Korea masih harus meyakinkan pasar bahwa tidak akan terjadi sesuatu yang buruk di Korea dengan melakukan bilateral swap dengan Amerika Serikat senilai 30 milyar US$ kemudian disusul dengan bilateral swap dengan Jepang dan China dengan nilai masing-masing sekitar 30 milyar US$. Dalam kasus ini terlihat bahwa ada komplementaritas antara National Financial Safety Nets dengan Bilateral Safety Nets. Namun, fasilitas bilateral swap antar bank sentral tidak selalu terbuka bagi setiap negara. Pada perioda yang sama, permintaan bilateral swap dari Indonesia ditolak oleh Amerika Serikat. Pemberian fasilitas currency swap dengan nilai yang besar tanpa conditionalities yang jelas tentunya mengandung risiko. Melihat negara mana yang mendapat dan tidak dapat, dapat disimpulkan bahwa international reserves yang besar dapat menjadi penjamin untuk mendapat bantuan currency swap. Aizenman, Jinjarak dan Park (2010) mengatakan bahwa terbukanya bilateral swap tidak otomatis membuat upaya menimbun reserve menjadi berkurang, tetapi malah sebaliknya. Tidak selalu tersedianya fasilitas bilateral swap membuka peluang Regional Financial Safety Nets sebagai alternatif. 9

Kecuali Arab Monetary Fund (AMF) yang didirikan tahun 1976, semua RFA yang lain didirikan dengan latar belakang pengalaman masa krisis yang cukup pahit di kawasan yang bersangkutan. FLAR (Latin American Reserves Fund) didirikan tahun 1989 setelah setelah masa debt crisis di Amerika latin. NAFA (North America Framework Agreement) didirikan tahun 1994 setelah sebelumnya Mexico mengalami debt crisis di tahun 80an dan di awal tahun 90an bersama dengan Brazil terimbas krisis di Rusia. CMI (Chiang Mai Initiative) didirikan tahun 2000 yang kemudian menjadi CMIM (Chiang Mai Initiative Multilateralisation) di tahun 2010, dimana negara-negara anggotanya sebagian besar mengalami krisis keuangan tahun 1997 – 1999. ACF (Anti Crisis Fund) atau EURASEC didirikan tahun 2009 oleh Rusia dan negara-negara pecahannya setelah mengalami krisis keuangan di tahun 1992-1994 dan 2009. EFSF (European Financial Stability Facility) dan EFSM (European Financial Stabilisation Mechanism) didirikan tahun 2010 yang kemudian menjadi ESM (Euroean Stabilisation Mechanism) tahun 2012, dimana negara-negara anggotanya mengalami krisis yang cukup parah di sekitar tahun 2010. Masih relatif barunya kebanyakan RFA yang ada membuat mereka minim dalam pengalaman mengatasi krisis keuangan, menghadapi keterbatasan dana dan SDM serta lemah dalam governance. Walaupun hanya CMIM yang secara eksplisit menyatakan batas penggunaan fasilitas yang bila dilampaui negara peminjam akan terikat dengan conditionalities dari IMF, RFA lainpun melibatkan IMF untuk hal-hal diluar kemampuan mereka seperti dalam hal pendanaan yang besar dan penetapan conditionalities. Dengan demikian sebenarnya financial safety nets antar layer dalam bagan di atas dapat saling melengkapi. Peta distribusi RFA per 2012 yang juga belum berubah jumlahnya samapai sekarang daat dilihat dari gambar 9 berikut ini. Gambar 9 Peta distribusi RFA

Sumber: http://acf.eabr.org/e/parthners_acf_e/RFAs_acf_e/ 10

Ada beberapa catatan dari peta di atas: Anggota CMIM menjadi 14 bila Hong Kong dihitung terpisah dari China. Dalam penelitian ini SAARC tidak dibahas karena belum merupakan RFA secara formal. Aktivitas yang terkait dengan RFA masih terbatas berupa dana swap dari India sebagai inisiator. Bagi IMF tindakan surveillance merupakan amanat dari articles of agreement yang ditanda tangani oleh negara-negara anggota IMF. Lembaga multilateral ini mempunyai tugas menjaga stabilitas sistim moneter internasional dan karenanya mewajibkan negaranegara anggotanya mengambil kebijakan-kebijakan yang selaras dengan tujuan tersebut. Sebagai konsekuensinya, diperlukan monitoring untuk memastikan bahwa kewajiban tersebut dilaksanakan dan bila terjadi gejala-gejala yang mengarah pada krisis keuangan, peringatan dapat diberikan pada negara yang bersangkutan. IMF juga bertugas untuk mengatasi dan mencegah menyebarnya krisis finansial yang terjadi di negara-negara anggotanya. Untuk itu IMF dapat menggunakan dana yang dimiliki dan dana yang dapat diakses untuk membantu negara-negara anggotanya yang mengalami krisis. Di sini surveillance kembali dibutuhkan untuk menjaga agar tidak terjadi moral hazard, agar dana digunakan sebagimana seharusnya dan dapat dikembalikan kelak. Tugas surveillance yang kedua ini melekat pada fungsi IMF sebagai lembaga financial safety net multilateral. Dalam situasi interdependensi yang besar antar perekonomian, terutama di sektor keuangan, tugas surveillance yang pertama tidak kalah pentingnya dari tugas surveillance yang kedua. Ketika CMIM diputuskan untuk mulai diberlakukan bulan Maret 2010, lembaga surveillance independent yang sebelumnya telah dibicarakan dalam 12th ASEAN + 3 Financial Ministers’ Meeting tahun 2009 di Bali, belum ada. Tugas surveillance untuk sementara dibebankan pada panel expert yang bekerja sama dengan ADB dan ASEAN secretariat. Lembaga surveillance independent yang sesungguhnya yaitu AMRO (ASEAN+3 Macroeconomic Research Office) baru berdiri pada bulan Mei 2011. AMRO dalam bentuk korporasi dan berdomisili di Singapura. Tidak seperti IMF, dalam kesepakatan pendirian CMIM tidak disebutkan kewajiban anggota dalam kaitannya dengan stabilitas regional yang membawa konsekwensi pada diperlukannya kegiatan surveillance. Kegiatan surveillance tentu saja melekat pada kegiatan pinjam meminjam dana. Dalam kaitannya dengan RFA, hal ini merupakan pengawasan terhadap negara peminjam ketika menghadapi krisis keuangan. Walaupun tidak dimandatkan dalam kesepakatan pendirian CMIM, tugas yang diberikan kepada AMRO meliputi monitoring di masa normal maupun masa krisis dimana terjadi penggunaan dana swap CMIM. Dalam masa normal AMRO mempunyai tugas melakukan analisis kondisi perekonomian negaranegara di kawasan ASEAN+3 agar dapat memberikan deteksi dini akan adanya krisis keuangan dan dapat memberikan analisis yang dibutuhkan bagi pengambilan keputusan pemberian bantuan pada negara yang mengalami krisis. Dalam masa krisis AMRO bertugas untuk mengawasi penggunaan dana dan dampaknya di negara peminjam dan

11

mengawasi pemenuhan persyaratan yang diberikan oleh negara pemberi bantuan kepada negara yang menerima bantuan. Sebagian RFA seperti EFSF dan EFSM, NAFA dan ACF langsung berhadapan dengan masalah krisis keuangan negara-negara anggotanya dan sekaligus mengucurkan dana bantuan. Berbagai ketidaksiapan kelembagaan dan kebijakan harus disempurnakan dalam proses pelaksanaannya. CMIM merupakan satu-satunya RFA yang mempunyai lembaga surveillance mandiri. Namun, sejak berdirinya, CMIM-AMRO belum pernah menangani permintaan dana swap dari negara-negara anggota ASEAN+3. Ketika krisis keuangan global berimbas pada beberapa negara di kawasan Asia, CMIM masih berbentuk CMI dengan fasilitas pendanaan yang lebih kecil (90 milyar $). Korea Selatan dan Singapura memilih untuk memperkuat posisi cadangan devisanya dengan melakukan bilateral swap dengan Amerika Serikat. Pada tahun yang sama Korea Selatan juga mengadakan perjanjian bilateral swap dengan China dan Jepang (dalam mata uang masing-masing) yang kemudian diperpanjang kembali pada tahun 2011. Belum pernah digunakannya fasilitas CMIM ini mengundang berbagai pertanyaan dan memerlukan evaluasi tentang kekuatan dan kelemahan CMIM-AMRO dengan referensi RFA lain yang telah ada dan lembaga Multilateral Financial Safety Net yaitu IMF. Evaluasi akan difokuskan pada besar dana dan jenis fasilitas yang diberikan, keterkaitan dengan IMF, struktur organisasi, governance dan SDM serta aspek legal dari Institusi.

II.

Tujuan Penelitian

Berdasarkan latar belakang di atas, penelitian ini bertujuan untuk: 1. 2. 3. 4.

Mengidentifikasi permasalahan implementasi dan inisiatif pengembangan CMIM Mengidentifikasi permasalahan implementasi dan inisiatif penngembangan AMRO Mengidentifikasi implementasi RFAs di berbagai kawasan lain Membuat proposal integrasi CMIM dan AMRO dengan spesifikasi resources, funding & lending, term of maturity, organisasi dan governance

Struktur organisasi penulisan laporan ini adalah sebagai berikut: bab III akan membahas implementasi dan perbandingan antar RFA di berbagai kawasan (termasuk CMIM). Bab IV membahas mengenai IMF dan hubungannya dengan RFA, bab V membahas permasalahan implementasi dan inisiatif pengembangan CMIM dan AMRO dan Ban VI membahas proposal integrasi CMIM dan AMRO dengan spesifikasi resources, funding & lending, term of maturity serta organisasi dan governance

12

III Perbandingan RFA di berbagai kawasan 1. Arab Monetary Fund (AMF) Profil AMF: Country members

Year of establishment Modus of establishment: treaty / agreement Objective

Type of fund: pooled / non pooled Size of fund Size of fund / GDP of region

22 countries: The Hashemite Kingdom of Jordan,The United Arab Emirates, The Kingdom of Bahrain, The Republic of Tunisia, The People's Democratic Republic of Algeria, The Republic of Djibouti, The Kingdom of Saudi Arabia, The Republic of Sudan, The Syrian Arab Republic, The Somali Democratic Republic, The Republic of Iraq, The Sultanate of Oman, The state of Palestine, The State of Qatar, The Comoros, The State of Kuwait, The Republic of Lebanon, The Great Socialist People's of Libyan Arab Jamahiriya, The Arab Republic of Egypt, The Kingdom of Morocco, The Islamic Republic of Mauritania, The Republic of Yemen 1976 Treaty: The Articles of Agreement of the Arab Monetary Fund 1. Correcting disequilibria in the balance of payments of member States; 2. Promoting the stability of exchange rates among Arab currencies, rendering then mutually convertible and striving for the removal of restrictions on current payments between member States; 3. Establishing such policies and modes of Arab monetary cooperation as will achieve the quickest pace of Arab economic integration and speed the process of economic development in the member States; 4. Rendering advice, whether called upon to do so, with regard to policies related to the investment of the financial resources of member States in foreign mergers, so as to ensure the preservation of the real value of these resources and to promote their growth; 5. Promoting the development of Arab financial markets; 6. Studying ways to promote the use of the Arab dinar unit of account and paving the way for the creation of a united Arab currency; 7. Coordinating the position of member States in dealing with international monetary and economic problems with the aim of realizing their common interests while at the same time, contributing to the settlement of world monetary problems; Setting current payments between member States in order to promote trade among them. Pooled fund USD2,7 billion 0.07% 13

Method of supporting

Type of facilities

(a) Providing short-term and medium-term credit facilities to member States with a view to assisting in financing their overall balance of payments deficits; (b) liberalising and promoting trade and the resulting current payments and encouraging capital movements between member States; (c) allocating from its resources, paid in the currencies of the member States, sufficient funds to provide regulations to be laid down by the Boards of Governors and within the framework of a special account to be opened by the Fund for that purpose; (d) managing any funds placed under the charge of the Fund by a member State or States; (e) holding periodic consultations with member States on their economic conditions and the policies they pursue in support of the realisation of the goals of the Fund and the State concerned; (f) conducting the research required to achieve the goals of the Fund; (g) providing technical assistance to banking and monetary institutions in member States. I. Loans for Balance of Payment support: (1) Automatic loan to finance BOP deficit. Type of required reform program: No requirement on reform program. Loan period: 3 years with 1.5 years grace period. Access limits of paid-up subscription: 75%. (2) Ordinary loan to finance BOP deficit exceeding automatic loans limit. Type of required reform program: Reform program extending for a period not less than one year. Loan period: 5 years with 2.5 years grace period. Access limits of paid-up subscription: 100% - 175% by adding automatic loan's limit. (3) Extended loan to finance BOP with a sizeable and chronic deficit. Type of required reform program: Reform program for not less than two years. Loan period: 7 years with 3.5 years grace period. Access limits of paid-up subscription: 100% - 175% by adding automatic loan's limit. (4) Compensatory loan to finance an unanticipated BOP deficit resulting from a shortfall in export earning of goods and services and/or an increase in the value of agricultural imports due to a poor harvest. Type of required reform program: No prior program on reform agreement. Loan period: 3 years with 1.5 years grace period. Access limits of paid-up subscription: 100%. II. Loans and Facilities in Support of Sectors and Areas falling under Fund's Mandate: (1) SAF to support structural reforms in the financial and banking sectors. Type of required reform program: Structural reform program in the financial and banking sector. Loan period: 4 years with 2 years grace period. Access limits of paid-up subscription: 175% (2) SAF to support structural reforms in government finance sector. Type of required reform program: Structural reform program in government finance 14

sector. Loan period: 4 years with 2 years grace period. Access limits of paid-up subscription: 175% (3) Trade Reform Facility to finance costs resulting from policies and measures of trade reforms. Type of required reform program: Structural reform program for external trade sector. Loan period: 4 years with 2 years grace period. Access limits of paid-up subscription: 175% (4) Oil Facility to assist net oil and gas importers affected by the rise in world prices. Type of required reform program: with an overall BOP deficit. No reform program required with an access limit of 100% out of the 200% access limit of the oil facility. A reform program is required to benefit from the remaining 100% of the overall access limit of the oil facility. In the absence of an overall BOP deficit, a reform program is required. Loan period: 4 years with 2 years grace period. Access limit of paid-up subscription: 100% in the absence of a program or 200% in the case of an existing program. (5) Short-term Liquidity to assist temporary problems with liquidity shortage affected by the global financial crises. Type of required reform program: No prior agreement on a reform program. Loan period: can be rolled over twice. Access limit of paid-up subscription: 100%. Graph 1. Distribution of Types of Loans to Total Loans in 1978 - 2012

Source: AMF (2013, p. 14). Max right to borrow Period / duration of support Surveillance actor

Speed of decision Conditionalities

475% of paid-up subcription

Up to 7 years Units under AMF, government agencies within member countries and other global financial institutions such as the IMF, the World Bank and the European Bank for Reconstruction and Development Approximately 1 - 5 month (AMF Annual Report 2012, pp. 1518) No conditionality for loan < 75% paid subcription, conditioned 15

Publication related to surveillance

Number of Staff Role of IMF How decisions are made

Experience in assisting member countries in financial crisis

on structural reform program if more than 75% AMF Annual Reports, Joint Arab Economic Report, Statistics on the Competitiveness of Arab Countries External Trade, Economic Statistical Bulletin for Arab Countries, Arab Capital Markets 36 staff with economics, finance and statistics background No explicit role for the IMF. Voting (Article 32). 1. Each member shall have 75 votes, regardless of the number of shares it holds, plus one vote for each share held by the member. 2. Except as otherwise provided, all matters before the Board of Governors shall be decided upon by an absolute majority of the voting power Jordania ( 2012) got Automatic loan; Yamen (2012) got compensatory loan; Moroco (2012) got compensatory loan; Tunisia (2012) got Automatic loan, compensatory loan and structural adjustment facility. As of end of 2004, the number of loans extended by the Fund reached 131 loans benefiting some fourteen member countries. The total value of the loans amounted to about AAD 1,037.2 million, or the equivalent of US $ 4.8 billion.

AMF didirikan pada perioda dimana harga minyak bumi naik sangat tinggi di tahun 70an. Negara-negara penghasil minyak ingin mengalokasikan sebagian pendapatannya dari minyak bumi bagi negara-negara yang lebih miskin di sekitarnya melalui pinjaman bunga rendah terutama untuk mengatasi masalah defisit neraca pembayaran mereka. Penggunaan dana tersebut juga diperluas untuk mendanai program-program pembangunan dan pengembangan pasar modal. Selain itu AMF juga membantu anggotanya mengatasi masalah fluktuasi harga komodii termasuk harga minyak bumi. AMF merupakan salah satu agency dari Arab League. Salah satu bagian penting dari AMF adalah the Arab Trade Financing Program (ATFP) yang didirikan tahun 1989. Tujuan ATFP adalah untuk mendorong perdagangan antar negaranegara Arab dan meningkatkan competitiveness produk ekspor negara-negara tersebut melalui pemberian kredit yang menarik. Kebijakan-kebijakan AMF ditentukan oleh Board of Governors yang terdiri atas governors dan deputy governors dari perwakilan masing-masing negara. Operasi harian AMF dikendalikan oleh seorang Director General dengan 8 profesional di bidang ekonomi dan keuangan yang membentuk Board of Directors. Director General merupakan kepala dari Board of Directors dan diangkat oleh Board of Governors untuk masa bakti 5 tahun.

16

2. FLAR Fondo Latino Americano de Reservas (FLAR): The Latin American Reserve Fund Profil FLAR Country members Year of establishment

Modus of establishment: treaty / agreement Objective

Type of fund: pooled / non pooled

Size of fund Size of fund / GDP of region Method of supporting

Type of facilities

Bolivia, Ecuador, Colombia, Peru, Venezuela, Costa Rica, Uruguay FAR (Andean Reserves Fund) in 1978 that was established based on Cartagena Agreement in response to meet the needs of Andean countries. FAR became FLAR in 1989 as it expands its mutual cooperation to Latin America countries. Thus, Costa Rica and Uruguay joined FLAR in 2000 and 2009, respectively. Treaty (a) Support the member countries balance of payments by providing credits or guaranteeing third party credits; (b) Improve investment conditions of international reserves made by member countries; (c) Contribute to the harmonization of member countries exchange, monetary and financial policies. Pooled fund. The primary source of funds: paid-in capital of member countries. Others: medium-term notes, demand deposits and interest-bearing term deposit placed by Central Banks and other government institutions. Since 2006 also from zero-coupon deposits. USD2,3 billion 0.14% 1. Granting of Credit Lines to Member Central Banks: Balance of Payments, Central Bank Public Debt Restructuring, Liquidity, Contingency, and Treasury. 2. Long Term Deposits: negotiated bilaterally between the client and FLAR. Productivity competitive with market rates, Instalments between 1 day and 12 months, No commission charged. 3. Assets Administration or Portfolio's Management: Active management of portfolios subject to risk or replica error budget compliance, Passive management through benchmark monitoring. Risks Measuring and Control of Investment Portfolios: Execution measuring, Risk metrics measuring, Execution responsibility analysis, Control of the investment guidelines' execution, Investment portfolios' accounting, Reports. 1. Balance of Payments: (a) Maturity: 3 years with 1 year grace period for capital amortization; (b) Access limits: 2.5 times paid-in capital; (c) Attribution for approval: Directors. (d) Specific conditions: the member country must declare itself in situation of insufficiency and the Board must 17

give this qualification. The member country will attach to its application a written report regarding the adopted measures that it will adopt and has adopted to reestablish the equilibrium in the balance of payments. The member country must promise that in case of implementing measures to resolve its deficit in the balance of payments, those will not affect import activities from the other member countries of the fund. 2. Central Bank Foreign External Debt Restructuring: (a) Maturity: 3 years with 1 year grace period for capital amortization; (b) 1.5 times paid-in capital; (c) Attribution for approval: Directors. (d) Specific conditions: There are no specific conditions, but in practice, these could be defined, ad hoc, by the Board. 3. Liquidity: (a) Maturity: up to 1 year; (b) Access Limits: paid-in capital; (c) Attribution for capital: Executive President. (d) Specific conditions: There are no specific conditions, but the Presidency must evaluate if the country justifies appropriately its illiquidity situation and if suitable conditions are available to guarantee the repayment. 4. Contingency: (a) Maturity: 6 months, renewable; (b) Access limits: 2 times paid-in capital; (c) Attribute for approval: Executive President. (d) Specific conditions: There must be a guaranty that satisfies the fund. This guaranty must be certified. 5. Treasury: (a) Maturity: 1-30 days; (b) Access limits: 2 times paid-in capital; (c) Attribute for approval: Executive President. Specific conditions: The credit has to be supported by a signed General Repurchase Operation Agreement between de Central Bank and the fund. Firstly percent of the disbursal must be guaranteed by titles which are negotiable in the international repos market and previously satisfactorily qualified for the fund. An institution approved by the fund will have custody of these titles. Max right to borrow Period / duration of support Surveillance actor

Speed of decision Conditionalities

Publication related to

1 – 2.5 times paid-in capital

1 month – 3 years Units under FLAR, government agencies within member countries and other global financial institutions such as the IMF. As a general rule FLAR has always guaranteed the program, presented by the corresponding central bank, without asking additional conditions in order to give credits. Memoria Anual 18

surveillance Number of Staff Role of IMF How decisions are made


52 FLAR complements the capacity of assistance of global funds the IMF. Requirements for credit approval: the requestor Central Bank presents to the Executive President of FLAR an explanation of the monetary, credit, exchange, fiscal and foreign trade policy measures adopted by the national authorities and those that they propose to adopt to correct or diminish the unbalance of payments. Liquidity credit facility and restructuring credit for Equador in 1998; Restructuring credit for Costa Rica in 2003

Pada tahun 1978 the ANDEAN group: Bolivia, Columbia, Equador, Peru dan Venezuela mendirikan the ANDEAN Reserve Fund (Fondo Andino Reservas). Tahun 1989 FAR berubah menjadi FLAR (Latin American Reserve Fund) dan membuka keanggotaannya menjadi lebih luas. Costa Rica masuk menjadi anggota tahun 1999 dan Uruguay tahun 2008. FLAR merupakan sebuah koperasi perkreditan (credit union) dimana Bank Sentral negara-negara anggotanya dapat meminjam sesuai dengan proporsi kontribusi modalnya. Untuk itu FLAR mendesign 5 jenis fasilitas: Tabel 2 FLAR credit facilities

Sumber: Ocampo and Titleman (2012), Regional monetary cooperation in Latin America

19

Selain pooled capital dari negara-negara anggotanya, FLAR juga mengeluarkan obligasi di tahun 2003 senilai $ 150 juta dengan masa jatuh tempo 3 tahun dan di tahun 2006 dengan nilai $ 250 juta dengan masa jatuh tempo 5 tahun. Selama ini negara-negara anggota selalu memenuhi kewajiban membayar kredit mereka sehingga FLAR memiliki credit rating terbaik di Amerika Latin. FLAR juga mempunyai fungsi sebagai Reserve Fund manager bagi negara-negara anggotanya. FLAR menangani portfolio cadangan devisa bank sentral maupun institusi publik di negara-negara anggotanya. FLAR memberi jasa konsultansi dan training di bidang international reserve portfolio management. Terdapat 3 organ dalam FLAR yaitu: Assembly yang terdiri atas menteri keuangan negaranegara anggota; the Board yang terdiri atas gubernur Bank Sentral negara-negara anggota dan Executive Presidency. Keputusan pemberian pinjaman dilakukan oleh the Board dan Executive President. 3. NAFA (North America Framework Agreement) Profil NAFA Country members Year of establishment Modus of establishment: treaty / agreement Objective

Type of fund: pooled / non pooled Size of fund

Size of fund / GDP of region Method of supporting Type of facilities Max right to borrow Period / duration of support Surveillance actor Speed of decision

United States, Mexico and Canada 1994 paralel to establishment of NAFTA Agreement no independent secretariat Provide short term liquidity support to avert exchange rate pressures and financial instability in the context of increased integration Non pooled, a network of bilateral currency swap arrangement US$ 9billion The NAFA brought together and enlarged three prior bilateral swap agreements between: i) The United States and Mexico (US$ 6 billion, with the Federal Reserve and the Treasury each participating up to US$ 3 billion); ii) Canada and Mexico (CAN$ 1 billion); iii) The United States and Canada (US$ 2 billion agreement between the Federal Reserve and Bank of Canada). These trilateral swaps were introduced in connection with a new consultative mechanism, the North American Financial Group, which brings Treasury and Central Bank officials together for annual meetings on macroeconomic and financial matters*. 0.045% Bilateral swap S 6 billion

90 days, can be renewed up to 1 year No direct surveillance

20

Conditionalities Publication related to surveillance Number of Staff Role of IMF How decisions are made Experience in assisting member countries in financial crisis

No conditionalities No publication No independent secretariat US treasury secretary requires letter from IMF managing director stating confidence in the borrower’s policy Direct application to the US Treasury Mexico crisis 1994-1995

NAFA didirikan paralel dengan NAFTA (North American Free Trade Agreement) pada tahun 1994. NAFA merupakan perluasan bilateral swap antara Amerika Serikat, Canada dan Mexico yang sebelumnya sudah ada. Hanya ada 3 anggota NAFA dan diantara ketiganya, Mexicolah yang paling mungkin memanfaatkan dana bantuan tersebut; dan memang sepanjang tahun 1980 – 2010 Mexico telah 3 kali dilanda krisis keuangan. Dalam ketiga krisis tersebut IMF selalu terlibat dalam pemberian bantuan. Pada krisis pertama tahun 80an, Mexico dinilai oleh IMF sebagai negara yang paling baik melewati masa krisis dan setelahnya perekonomiannya tumbuh dengan cepat sehingga kemudian disebut a star student. Pada krisis yang kedua tahun 1994-1995 Mexico telah menjadi anggota NAFTA dan NAFA. Masuknya Mexico dalam NAFTA membuat Mexico dipersepsikan sebagai negara dengan prospek baik sehinga terjadi aliran modal yang cukup besar ke Mexico. Ketika terjadi guncangan politik berupa pembunuhan calon presiden, modal berbalik keluar sehingga akhirnya Mexico terpaksa mengambangkan mata uangnya. Dalam kondisi tersebut Amerika Serikat memberi bantuan berupa swap senilai US$ 6 milyar, tapi dengan catatan swap akan diaktifkan bila IMF Managing Director memberi laporan bahwa kebijakan ekonomi dan keuangan Mexico adalah baik. Dana yang dibutuhkan dan dipenuhi olrh IMF adalah 40 – 50 milyar US$. Pada tahun 2008-2009 Mexico merupakan salah satu negara yang terimbas berat oleh krisis finansial global. Ekspor non migas turun 28%. Harga minyak bumi turun sehingga pendapatan pemerintah menurun. Pada bulan Oktober 2008 mexico menggunakan dana bilateral swap dengan Amerika Seikat senilai 30 Milyar. Mexico juga akhirnya dibantu oleh IMF melalui Flexible Credit Lint (FCL) senilai US$ 47 milyar 4. EURASEC Anti-Crisis Fund (ACF) Profil ACF Country members Year of establishment Modus of establishment: treaty / agreement

Armenia, Belarus, Kazakhstan, Kyrgyz Republic, Russia, and Tajikistan. 2009 treaty

21

Objective

Type of fund: pooled / non pooled Size of fund Size of fund / GDP of region Method of supporting Type of facilities

Max right to borrow Period / duration of support

To support stabilization programs by supporting budget, balance of payments, and currencies and to help implement large investment projects. pooled $8.513 billion 0.37 loan The Fund assists member states with two instruments : Financial credits (FC), available to governments only. FCs are extended only in case of budget deficit or balance of payment deficit or other negative consequences of financial crisis for the financial system of the member country. Investment loans, provided either to ACF member states or to companies implementing interstate national investment projectsthat spur integration between member states. ACF council sets the limit in proportion to GNI percapita

For financial credit: up to 3 years

Maturity (years)

Stabilization credits for lowincome member countries up to 20

Grace period (years)

up to 5

up to 5

Duration of the program (years)

up to 3

up to 3

Terms/conditions/Typ es of FCs

Sovereign loans for middleincome member countries up to 10

. Surveillance actor Speed of decision

Conditionalities Publication related to surveillance Number of Staff Role of IMF How decisions are made

Representatives of Fund Members in the Fund Council must be notified of the date, time,place and agenda of each meeting of the Fund Council.Such notices are sent by the Chairman of the Fund or on his/her behalf, by the Secretariat of theFund Council not later than forty five (45) days before the start of any ordinary meeting and 30(thirty) days before the start of an extraordinary meeting, unless the Fund Council decides otherwise. In case emergency circumstances such notifications may be sent at least 10 (ten) days No conditionalities Journal for Eurasian Integration, Eurasian Integration yearbook

No explicit role for the IMF While making a decision to extend a FC, the ACF Council considers: o Ability of the prospective borrower to incur additional debt. The Council takes into account the borrower’s sovereign credit ratings (if any) and the opinions of other IFIs on this; o Institutional capacities and the quality of governance of the prospective borrower (also taking into account the assessments of other IFIs). The provision of the FC begins when a prospective borrower 22


sends an Application to the ACF Manager. The Anti-crisis Program for which the FC support is sought should be attached to the Application. The ACF Council decision on the issuance of a FC is based on the recommendations of the ACF Manager In 2010-2011, the ACF authorised financial credit for Tajikistan (US$70 million) and Belarus (US$3 billion). To date US $2.63 billion has been disbursed under these loans. As of 31 December 2013, six investment projects totalling US $308 million were in the pipeline

Eurasec Anti Crisis Fund didirikan oleh Rusia dan negara-negara pecahannya di tahun 2009. Ada 2 instrument yang digunakan untuk membantu negara-negara anggotanya yaitu Financial Credit dan Investment loan. Financial Credit merupakan bantuan untuk masalah yang terkait dengan Neraca pembayaran, nilai tukar dan anggaran pemerintah. Investment loan diberikan pada pemerintah maupun perusahaan untuk mendanai proyek-proyek investasi yang berdampak lintas negara. Dana yang dikelola berasal dari kontribusi negara-negara anggota sebagai berikut: Armenia

US$ 1 million

Belarus

US$ 10 million

Kazakhstan

US$ 1 billion

Kyrgyzstan

US$ 1 million

Russia

US$ 7.5 billion

Tajikistan

US$ 1 million

Dana tersebut dikelola oleh ACF Council dan ACF Funds’ Manager. Selain kontribusi dari anggota, ACF Fund Manager juga memobilisasi dana dari berbagai sumber antara lain:    

Eurobonds under the EMTN programme; Bonds in local markets; Securities under the ECP programme; and Bilateral bank loans.

Struktur Organisasi The Council of the Fund merupakan top governing body yang menjadi pengambil keputusan-keputusan penting, beranggotakan menteri keuangan negara-negara anggota. The Council of Experts adalah pembuat draft keputusan the Council. Anggotanya adalah direktur-direktur departemen kementrian keuangan. Anti Crisis Fund Department merupakan pelakana proyek dan program. ACF Department merupakan bagian dari Resource Manager yang mempunyai berbagai macam tugas, antara lain: mengelola dana, mencairkan dana, membuat laporan pelaksanaan dsb. The secretariat of the Fund 23

membantu the Council of the Fund untuk mengatur meeting di berbagai level dan mendokumentasi kegiatan.

5. EFSF (European Financial Stability Facility), EFSM (European Financial Stabilization Mechanism) dan ESM (European Stability Mechanism) Profil ESM Country members

Year of establishment

Modus of establishment: treaty / agreement Objective

Type of fund: pooled / non pooled

Size of fund

Size of fund / GDP of region Method of supporting Type of facilities

EFSM: all 27 EU member countries EFSF and ESM: only 17 member countries of Euro zone, has became 18 countries since january 2014 when Latvia joined Euro area EFSM: 9 May 2010; EFSF 7 june 2010 (EFSF is a public limited liability company incorporated by the 16 countries sharing the euro), ESM: 8 October 2012 (to replace EFSF and EFSM) EFSM: agreement; EFSF: Agreement; ESM: treaty The EFSF’s objective is to preserve financial stability of Europe’s monetary union by providing temporary financial assistance to euro area Member States if needed. The EFSM objective is to provide loans to EU Member States in financial difficulty. The ESM objective is to provide stability support through a number of financial assistance instruments to ESM member states which experiencing or are threatened by severe financial problems. EFSM: from EU budget EFSF: issue bonds and other debt intruments ESM: pooled member capital contribution, issue capital market instruments and engage in money market transactions. EFSM: € 60 billion EFSF: € 780 billion guaranteed by head of goverments ESM: € 702 billion Loan, purchase of member country’s bond loans to countries experiencing or threatened by severe financing problems the purchase of bonds of an ESM Member State in primary and secondary debt markets precautionary financial assistance in the form of a credit line: Precautionary Conditioned Credit Line (PCCL) and Enhanced Conditions Credit Line (ECCL) loans to countries for the recapitalisation of banks direct recapitalisation of banks under certain conditions (political agreement of the euro area finance ministers subject to formal approval by all 18 euro area Member States)

24

Max right to borrow

EFSM: € 60 billion ESM: EC and ECB assess the actual / potential financing needs of the requesting country

Period / duration of support Surveillance actor Speed of decision Conditionalities

Depends on IMF program the country enters European Comission and ECB

Publication related to surveillance Number of Staff Role of IMF

How decisions are made


ESM: conditionality may range from a macro-economic adjustment programme to continuous respect of preestablished eligibility conditions. ESM Anual Report, ESM Factsheet ESM: 130 A Euro area Member State requesting financial assistance from the ESM is expected to address, wherever possible, a similar request to the IMF. The active participation of the IMF will be sought, both at technical and financial level. An ESM Member may address a request for stability support to the Chairperson of the Board of Governors. On receipt of such a request, the Chairperson of the Board of Governors shall entrust the European Commission, in liaison with the ECB, with the following tasks: (a) to assess the existence of a risk to the financial stability of the euro area as a whole or of its Member States, (b) to assess whether public debt is sustainable. Wherever appropriate and possible, such an assessment is expected to be conducted together with the IMF, (c) to assess the actual or potential financing needs of the ESM Member concerned. On the basis of the request of the ESM Member and the above assessment, the Board of Governors may decide to grant, in principle, stability support to the ESM Member concerned in the form of a financial assistance facility. If a decision is adopted, the Board of Governors shall entrust the European Commission – in liaison with the ECB and, wherever possible, together with the IMF – with the task of negotiating, with the ESM Member concerned, a memorandum of understanding (an "MoU") detailing the conditionality attached to the financial assistance facility. In parallel, the Managing Director of the ESM shall prepare a proposal for a financial assistance facility agreement, including the financial terms and conditions and the choice of instruments, to be adopted by the Board of Governors. The European Commission shall sign the MoU on behalf of the ESM. The ESM shall establish an appropriate warning system to ensure that it receives any repayments due by the ESM Member under the stability support in a timely manner. Under EFSF and EFSM: Greece, Ireland, Portugal, Romania, Latvia, Hungary Under ESM: •Spain(loan to government for bank recapitalisation): €41.3 bn was disbursed. The financial assistance programme was concluded on 31 December 2013.

25

•Cyprus(loans subject to macroeconomic adjustment programme): €4.6 bn has been disbursed out of total committed amount of approximately €9 bn.

Sebelum krisis hutang merebak, secara kelembagaan EU tidak dilengkapi dengan mekanisme penanggulangan krisis keuangan. EFSM dan EFSF didirikan secara adhoc ketika Greece mengalami kesulitan keuangan berat. Pada bulan April 2009 sudah diketahui oleh EC bahwa kondisi Greece memburuk. Defisit anggaran pemerintah mencapai 12.7% dari GDP dan debt / GDP ratio mencapai 113%, jauh di atas ketentuan Maastricht treaty. Pada bulan Februari 2010 EC memberi peringatan pada pemerintah Greece untuk menurunkan defisit anggarannya dan menyelaraskan kebijakan ekonominya dengan EU economic policy guidelines. Pada bulan April 2010 Greece meminta bantuan financial dan untuk pelaksanaan pemberian bantuan pada Greece maupun negara-negara lain yang mengalami hal yang serupa, didirikanlah European Financial Stabilization Mechanism (EFSM) pada bulan Mei 2010 dan European Financial Stability Facility (EFSF) pada bulan Juni 2010. EFSM mendapat dananya EU dan karenanya 27 negara EU eligible mendapatkan bantuan bila mengalami kesulitan keuangan. EFSF mendapat dana minimal dari EU tapi dapat mengeluarkan obligasi dan instrument surat hutang yang lain dan hanya melayani kebutuhan anggota Eurozone (Caminal, 2011). Bagan berikut tentang tanggal berbagai kejadian dan kebijakan penting terutama yang menyangkut Eurozone, menunjukkan bahwa mekanisme resolusi krisis keuangan memang belum terbentuk dari awal pendirian Eurozone. Berdasarkan treaty pendirian European Monetary Union (EMU), European Central Bank (ECB) dilarang melakukan bailout dan monetary financing untuk menjaga independencynya. EFSM dan EFSF merupakan lembaga yang bersifat sementara. Beberapa bulan setelah EFSF berdiri, penggantinya yaitu ESM sudah dirancang, namun membutuhkan waktu sekitar 2 tahun untuk disahkan secara legal dalam sebuah treaty. Sementara menunggu ESM berdiri kewenangan EFSF diperluas antara lain bilsa melakukan intervensi di pasar sekundair. Setelah 3 negara meminta bantuan (Greece, Ireland dan Portugal) para pimpinan negaranegara Eurozone secara serius mendiskusikan masalah sovereign debt ini dan pada perioda berikutnya dikeluarkan

26

EUROPEAN CRISIS MANAGEMENT

27

peraturan-peraturan yang terkait dengan kehati-hatian dalam kebijakan fiscal, perbaikan governance dan supervisi perbankan yang lebih ketat. Baik sebelum maupun sesudah beroperasinya ESM, proses pertimbangan pemberian bantuan, besarnya bantuan serta conditionalities yang akan diterapkan ditetapkan bersama oleh European Central Bank (ECB), European Commission (EC) dan IMF. Ketiganya dikenal dengan nama the Troika. Gambar berikut menunjukkan distribusi bantuan pada negara-negara anggota EU sebelum adanya ESM. Terlihat porsi yang ditanggung IMF tidak selalu sama dan pada umumnya tidak dominan. Selain dana dari EFSF dan EFSM, negara-negara tersebut juga mmanfaatkan sumber lain seperti bantuan bilateral, World bank maupun dari dalam negri sendiri. Walaupun demikian dalam hal conditionalities IMFlah yang banyak campur tangan. Composition of financial assistance programs

Sumber: Ferry, Sapir and Wolff (2013), EU-IMF assistance to Euro area countries: an early assessment

Sumber pendanaan ESM berasal dari obligasi yang dikeluarkan dan dialokasikan ke negara-negara anggota dalam bentuk paid-in capital dan committed callable capital (subcribed capital). Paid-in capital tidak dipinjamkan melainkan diinvestasikan dalam surat-surat berharga. Kontribusi masing-masing negara dapat dilihat dalam tabel berikut. Kepengurusan harian ESM dilakukan oleh seorang Managing Director dengan staff 28

berjumlah 130. Managing director bertanggung jawab kepada Board of Directors. Anggota Board of Directors ditunjuk oleh Board of Governors. Surveillance dilakukan oleh lembaga terpisah yaitu European Commission dan European Council. Dalam melakukan tugasnya mereka dimudahkan karena negara-negara anggota Eurozone terikat pada berbagai pakta, agreement dan guidelines

Sumber: ESM Factsheet 2014

Tabel 3 Contribusi modal anggota-anggota ESM

Sumber: ESM Factsheet 2014

Struktur organisasi ESM adalah sebagai berikut 29

Dalam melakukan surveillance ESM dibantu oleh European Commission (EC) dan European Central Bank (ECB). Masing-masing bukan spesialist lembaga surveillance, tetapi lembaga dengan tugas yang lebih besar. EC merupakan Executive body dari European Union yang bertugas untuk mengusulkan undang-undang, melaksanakan keputusan dan mengawal pelaksanaan Union treaties. ECB adalah Bank sentral kawasan Euro yang terdiri atas 18 negara. ECB bertugas menjaga stabilitas harga, stabilitas nilai tukar Euro dan mempromosikan integrasi keuangan Euro area. Dalam melaksanakan tugasnya ECB menjunjung tinggi kredibilitas, akuntabilitas dan transparansi. Baik EC 30

maupun ECB mempunyai struktur organisasi yang cukup kompleks dengan divisi surveillance di dalamnya.

6. CMIM-AMRO Profil CMIM-AMRO Country members

Year of establishment Modus of establishment: treaty / agreement Objective Type of fund: pooled / non pooled Size of fund

Size of fund / GDP of region Method of supporting Type of facilities

Brunei, Cambodia, China, Indonesia, Japan, Korea, Lao, Malaysia, Myanmar, Philippines, Singapore, Thailand, Vietnam 2010, Formerly CMI was established in 2000 as a network of bilateral swap arrangement Agreement To address short term liquidity and BOP difficulties and to supplement the existing multilateral financing arrangement Non pooled. Self managed reserved pooling. Contributions are not actually paid but remain in individual central banks US$ 240 billion Japan $76.8 billion, China $76.8 billion, Korea $38.4 billion, ASEAN-10 $48 billion (Indonesia, Malaysia, Thailand, Singapore, Philippines $9.104 billion each; Vietnam $2 billion; Cambodia $0.24 billion; Myanmar $0.12 billion; Lao $0.06 billion and Brunei $0.06 billion) 240 /23618.4= 1.016% Currency swaps Stability Facility

Max right to borrow Period / duration of support Surveillance actor Speed of decision Conditionalities

Publication related to surveillance Number of Staff Role of IMF

How decisions are made

Precautionary Line Up to 30% of quota for IMF-delinked portion Full quota subject to IMF conditionality IMF de-linked: 6 months with 3 renewals Full amount: 12 months with 2 renewals ASEAN+3 Macroeconomic Research Office (AMRO) 2 weeks Submission of a periodic surveillance report, and participation in the ASEAN+3 Economic Review and Policy Dialogue (ERPD) process. No publication. AMRO quarterly reports are not published CMIM has no secretariat. No. of AMRO staff: 30 Should a country avail of its full quota, the remainder of the amount to be disbursed would be tied to an IMF program. Presumably this link was intended to help protect the funds in the CMIM and address moral hazard issues The requesting country submits a request to the Coordinating Countries, i.e., the two co-chairs of the ASEAN+3 Finance 31

Exerience in assisting member countries in financial crisis

Minister Process (one from ASEAN and the other from the Plus Three countries). The Coordinating Countries deliver the swap request notice and other relevant information to the Executive Level Decision-Making Body (ELDMB), a nonresident body composed of deputy level representatives from ASEAN+3 finance ministries and central banks, and the Hong Kong Monetary Authority (HKMA). They then need to convene a meeting to decide on the swap request. The ELDMB must respond to the swap request within 2 weeks of receipt of the swap request notice. Decisions on drawings are made by a two-thirds majority (weighted voting system linked to contributions) of the ELDMB, meaning that the Plus Three countries do not individually have veto power. Once the request is approved, the swap providing countries transfer the funds to the account of the swap requesting party, which in turn transfers the equivalent amount in local currencies to the accounts of swap providing countries none

Pasca krisis finansial di Asia timur 1997 – 1999, negara-negara Asia Timur terutama Jepang dan China telah mengakumulasi devisa cukup besar sehingga bersama dengan adanya stigma dan pengalaman yang kurang baik dengan IMF mendorong Jepang untuk mengusulkan didirikannya Asian Monetary Fund sebagai Regional Financial Safety Net bila terjadi krisis kembali di wilayah Asia Timur. Pada tahun 1997 akumulasi reserves di Asia Timur telah mencapai US$ 720 milyar dan setiap tahun terus bertambah sehingga di tahun 2009 menjadi hampir 5 triliun US$ (Sussangkarn, 2011). Ide pembentukan Asian Monetary Fund ini dikritik Amerika Serikat dan IMF dengan alasan dikhawatirkan akan timbul moral hazard. Ide tersebut kemudian ditindaklanjuti dengan mendirikan sebuah network bilateral swap agreements (BSA) antar negara-negara ASEAN+3 pada 33rd Annual Meeting of the Board of Governors of the Asian Development Bank (ADB) di Chiang Mai, Thailand. Total dana meliputi $90 milyar, tetapi masing-masing negara hanya bisa menggunakan 20% dari quotanya tanpa harus melibatkan IMF. Bila menggunakan dana di atas 20%, negara yang bersangkutan harus membuat perjanjian stand by arrangement dengan IMF. Dengan kata lain dana dari CMI ditujukan untuk penanggulangan kebutuhan dana masa negara yang bersangkutan masih dalam proses negosiasi mendapatkan stand-by loan dari IMF. Berikut adalah bilateral swap di bawah CMI

32

Yang rumit dalam BSA di bawah CMI adalah bahwa negara yang membutuhkan dana (devisa) harus melakukan swap bilateral dengan masing-masing negara pemilik dana. Hal ini dirombak melalui Chiang Mai Initiative Multilateralization (CMIM) pada tahun 2010. Bedanya dengan CMI, bila negara anggota membutuhkan devisa (dalam US$), maka CMIM lah yang menghubungi negara-negara penyedia dana untuk menggunakan dana yang sudah merupakan komitmen bagi CMIM. Dari sisi keterlibatan IMF, CMIM tidak berbeda dengan CMI, yang berbeda adalah dalam persentasenya. Pada masa CIM, delinked portion hanya 20%. Dalam CMIM, besarnya IMF de-linked portion adalah 30% maximum swap amount. Penentuan quota bagi masing-masing anggota adalah sebagai berikut:

33

Tabel 4 CMIM quota dan voting power

Sumber: the amended CMIM (2014)

Dari tabel di atas, sebagai contoh, untuk Korea, quota maximum swap amount adalah $ 38.4 milyar yang berarti IMF delinked portion yang bisa dimanfaatkan adalah $ 15.36 milyar. Untuk negara dengan tingkat keterbukaan tinggi seperti Korea, capital outflow yang bisa terjadi di masa krisis bisa jauh lebih besar dari nilai tersebut. Oleh karena itu emungkinan Korea memanfaatkan fasilitas swap CMIM ketika mengalami krisis liquiditas akan kecil. Pada ASEAN+3 Finance Ministers’ Meeting yang ke 13, secara konsensus ditetapkan bahwa AMRO (ASEAN+3 Macroeconomic Research Office) menjadi lembaga surveillance CMIM. AMRO didirikan tahun 2011 dalam bentuk korporasi yang berdomisili di 34

Singapura. Mulai tanggal 10 Oktober 2014, AMRO, Ltd berubah menjadi sebuah organisasi internasional yang permanen. Berdasarkan article 2 dalam agreement pendirian AMRO dikatakan bahwa tujuan AMRO adalah memberi kontribusi terhadap stabilitas ekonomi dan keuangan dengan cara melakukan surveillance untuk menunjang implementasi Regional Financial Arrangement di kawasan ASEAN+3 dalam mengatasi masalah liquiditas dan Neraca Pembayaran baik yang riil maupun potensial. Secara lebih spesifik, tugas AMRO adalah sebagai berikut: Di masa kondisi normal: membuat laporan analisa kondisi ekonomi makro di kawasan ASEAN+3 dan di masing-masing negara anggota per kwartal. Di masa krisis keuangan: -

Membuat laporan analisa kondisi ekonomi dan keuangan negara yang menggunakan dana swap Memonitor penggunaan dana negara yang menggunakan fasilitas Swap dan dampaknya bagi perekonomian Memonitor ketaatan negara pengguna swap terhadap perjanjian dengan negara penyedia dana.

Berdasarkan article 4, masing-masing negara anggota mempunyai kewajiban membantu AMRO dengan memberi informasi yang diperlukan sjauh tidak bertentangan dengan hukum di negara yang bersangkutan, tetapi negara anggota tidak wajib memberi informasi yang sedemikian detail mengenai individu maupun perusahaan di negara yang bersangkutan. Dalam melaksanakan tugasnya AMRO dapat melakukan konsultasi dengan lembaga terkait di negara anggota dan membuat laporan yang disampaikan secara informal dan confidential kepada negara anggota yang terkait. AMRO juga akan mempublikasikan laporannya sesuai dengan ketentuan yang ditetapkan oleh executive committee. Yang tidak biasa dalam agreement pendirian AMRO ini adalah pernyataan dalam article 12 mengenai confidentiality yang berbunyi: “Deputies and their alternates, members of Advisory panel, the Director and staff. Experts performing missions for AMRO and any other persons who work or have worked for or in connection with AMRO shall not disclose information that they receive while discharging or purporting to dicharge their duties unless approved by the Executive Committee. Their obligation to maintain the confidentiality of such information shall continue after their duties to AMRO have ceased. Throughout this agreement, the term “expert” performing mission for AMRO” refers to professionals carrying out AMRO’s purpose and functions under contract with AMRO.” 35

Isi article 4 dan article 12 di atas menunjukkan kehati-hatian AMRO dan mungkin juga merupakan upaya untuk mendapat persetujuan mandat dari anggota ASEAN+3 dimana prinsip “the ASEAN way” berlaku. The ASEAN way menekankan pada: Non-interference in the internal affairs of other ASEAN members; Avoidance of the use of force in relations between members dan The peaceful settlement of disputes between members (Brown, 2009). Tetapi mengingat dalam article 4 dikatakan bahwa negara-negara anggota tidak wajib memberi informasi yang sangat detail, kemungkinan data yang diberikan bukan data yang sensitif yang harus dirahasiakan sehingga isi article 12 menjadi agak berlebihan. Struktur Organisasi AMRO adalah sebagai berikut:

Perangkat organisasi tertinggi di AMRO adalah Executive Committee yang terdiri atas Deputy Finance ministers dan Deputy of Central bank Governors dari negara-negara ASEAN+3 dan bertugas memantau kinerja Direktur dan staff AMRO dan memberi arah kebijakan bagi manajemen AMRO. Executive Committee mengangkat Director dan Advisory Panel. Advisory panel beranggotakan 6 orang (3 dari ASEAN dan 3 dari plus 3) Advisory panel bertugas memberi memberi input teknis, strategis dan profesional kepada Director

36

Struktur governance antara AMRO dengan CMIM adalah sebagai berikut:

Hal-hal yang fundamental seperti size of pool, contributions, borrowing multiples, membership dan term of lending diputuskan di tingkat AFMM berdasarkan konsensus, sedangkan keputusan mengenai lending renewal dilakukan oleh Executive Level Decision Making Body (ELDMB) di tingkat AFDM. Keputusan didasarkan pada 2/3 majority. Dalam hal ini negara-negara yang mempunyai voting power besar (lihat tabel di atas) seperti Jepang, China dan Korea mempunyai pengaruh besar Rangkuman perbandingan antara CMIM-AMRO dengan RFA lain Perbandingan RFA dalam tabel di bawah ini difokuskan dalam aspek pendanaan, fasilitas bantuan, conditionalities, struktur organisasi, governance, lembaga surveilance dan kecepatan pemrosesan bantuan Perbandingan RFA berdasarkan sumber dana, fasilitas dan conditionalities RFA AMF

Sumber dana Dana awal berasal dari negaranegara penghasil minyak yang mendapat windfall dari ekspor mereka. Masing-masing negara anggota mempunyai kontribusi dalam pooled fund yang

Fasilitas dan Conditionalities Dana yang bisa ditarik maksimum 475% paid subcription. Ada 2 kategori fasilitas:  Untuk mengatasi krisis neraca pembayaran  Untuk mendukung reformasi sektoral di 37

disebut paid subcription dan besarnya menentukan fasilitas pinjaman yang bisa ditarik. Dana yang ada dikelola

bidang perbankan, pasar keuangan & fiskal Ada 4 jenis pinjaman yang terkait dengan kategori pertama dengan durasi dari 3 – 7 tahun dan ada masa grace period dari 1.5 – 3.5 tahun. Ada 5 jenis pinjaman terkait dengan kategori kedua. 4 jenis pertama mempunyai durasi 4 tahun dengan grace period 2 tahun. Access limit 175 – 200% paid subcription. Jenis ke 5 adalah pinjaman untuk kesulitan liquiditas jangka pendek dg max access 100% paid subcription, bisa diperpanjang 2 kali. Untuk kategori pertama, pinjaman ≤ 75% paid subcription tanpa syarat, bila lebih ada syarat structural reform program. Untuk kategori kedua, pinjaman ≥ 100% paid subcription mensyaratkan structural reform program

FLAR

Dana berasal dari pooled fund dan obligasi yang dikeluarkan. FLAR mengelola dana tersebut dan menwarkan jasa menjadi reserves fund manager bagi negara-negara anggota

Ada 5 jenis fasilitas; masing-masing terkait dengan BOP, liquiditas, debt restructuring, contingency dan treasury dengan besaran masing-masing 2.5; 1; 1; 5; 2; dan 2 kali paid-in capital dengan maturity berturut-turut: 3 tahun, 3 tahun, 1 tahun, 6 bulan dan 1 – 30 hari. FLAR tidak mensyaratkan program, tapi ketika mengajukan proposal, pengusul harus menjelaskan program yang telah, sedang dan akan dijalankan untuk memperbaiki kondisi yang terkait dengan tujuan pinjaman. Untuk pinjaman yang terkait dengan debt restructuring, contingency dan treasury, diwajibkan adanya garansi yang certified

NAFA

NAFA tidak mempunyai dana riil. Dana bantuan swap baru diaktivasi bila ada permohonan yang dikabulkan

Fasilitas swap dimaksudkan untuk mengatasi kesulitan liquiditas dan instabilitas keuangan. Persetujuan NAFA ditentukan oleh adanya surat dari Managing Director IMF yang menyatakan keyakinannya pada kebijakan negara pemohon bantuan

EURASEC Dana berasal dari pooled fund / ACF yang dikelola olef fund manager. ACF juga mengeluarkan obligasi dalam mata uang lokal dan Euro

Ada 2 jenis fasilitas:  Financial credit untuk mengatasi masalah defisit BOP dan anggaran pemerintah  Investment loan bagi pemerintah dan perusahaan yang melakukan interstate projects Maturity berkisar 10 – 20 tahun dan tidak ada persyaratan. Tetapi ACF memperhatikan credit rating dari lembaga-lembaga internasional.

38

ESM

Dana berasal dari pooled fund dan dari surat hutang yang dikeluarkan dengan berbagai tingkat maturity. ESM juga melakukan transaksi di pasar uang.

Bantuan berupa: 1.Kredit: - Precautionary Conditioned Credit Line (PCCL) - Enhanced Conditioned Credit Line (ECCL) 2.Recapitalization of banks 3.Pembelian obligasi negara anggota di pasar primair dan sekundair PCCL dan ECCL dapat ditarik melalui pinjaman atau pembelian surat hutang di pasar perdana PCCL ditujukan untuk negra dengan fundamental ekonomi dan keuangan sehat. Kriteria sehat didasarkan pada kriteria dalam Stability and Growth pact; Excessive imbalance procedure dan Sustainable government debt and external position. Bila tidak memenuhi sebagian kriteria, maka masuk ECCL. Besarnya dana sesuai dengan hasil assessment European Commission dan ECB. Besarnya bantuan juga mempertimbangakan kondisi keuangan ESM

CMIMAMRO

Tidak ada dana riil. Bantuan swap baru diaktifkan bila ada yang menggunakan. Total kontribusi semua anggota per juli 2014 adalah 240 milyar $ IMF-delinked portion adalah 30% quota

Per Juli 2014 CMIM memiliki - CMIM Precautionary Line (CMPL) untuk Crisis Prevention - CMIM Stability Facility (CMSF) untuk Crisis Resolution Kedua fasilitas di atas dapat mengakses full quota dengan kualifikasi sebelum dan syarat setelah diterima (ex-ante qualification and ex-post conditionalities) yang didasarkan pada 5 elemen: - Posisi eksternal dan akses pasar - Kebijakan fiskal - Kebijakan moneter - Kesehatan finansial dan supervisi - Kecukupan data Tidak ada batasan pasti untuk masing-masing elemen. CMIMPL berdurasi 6 bulan dan dapat diperpanjang 3 kali dengan commitment fee 0.15%. CMIMPL dapat dialihkan ke CMIMSF melalui keutusan ELDM bila krisis benar-benar terjadi.

Perbandingan RFA berdasarkan Tujuan, struktur organisasi, governance, surveillance actor dan kecepatan pengambilan keputusan RFA AMF

Tujuan, Struktur Organisasi dan governance AMF mempunyai tujuan beragam, a.l.: mengatasi ketidak seimbangan BOP, stabilitas 39

Surveillance actor dan kecepatan keputusan Tidak dijelaskan posisi surveillance dalam organisasi.

nilai tukar, integrasi Arab, konsultasi dan technical assistance dll Posisi teras AMF terdiri atas Board of Governors dan Board of Directors dengan seorang Director General yang dipilih oleh Board of Governor. BOD terdiri atas 8 profesional di bidang ekonomi dan keuangan. Hal ini berbeda dengan BOD RFA lain yang biasanya diisi oleh para pejabat. Di luar itu juga ada 36 staff dengan background Ekonomi, keuangan dan statistik.

Keputusan akhir pemberian bantuan ditentukan oleh Board of Governors dengan proses yang memakan waktu cukup panjang dari 1 – 5 bulan

FLAR

FLAR mempunyai tujuan luas, a.l. stabilitas BOP, pengelolaan international reserves, dan harmonisasi kebijakan moneter dan finansial. Departemen teras terdiri atas The Assembly dengan anggota para menteri keuangan; The Board dengan anggota gubernur bank Sentral dan di bawahnya ada executive Presidency. Tidak ada informasi mengenai posisi divisi surveillance dalam organisasi

Keputusan pemberian bantuan dilakukan oleh the Board dan Executive President Tidak ada informasi tentang lama proses pengambilan keputusan

NAFA

Tujuan NAFA adalah memberi bantuan jangka pendek untuk mengatasi tekanan nilai tukar dan stabilitas keuangan NAFA tidak membentuk organisasi formal. Proses pelaksanaan pemberian bantuan dilakukan melalui aplikasi langsung ke US Treasury

Tidak ada surveillance dari NAFA. Dana swap diberikan bila negara pemohon dapat menunjukkan surat dari IMF Managing Director yang menyatakan kepercayaannya terhadap kebijakan ekonomi negara yang bersngkutan. Lama proses tentunya tergantung pada lamanya mendapatkan surat tersebut dari IMF

EURASEC / ACF

ACF tidak hanya memberi bantuan dalam rangka stabilisasi Anggaran, Neraca pembayaran dan nilai tukar, tapi juga mengurusi implementasi proyek-proyek besar lintas negara. Divisi teras dalam organisasi ACF terdiri atas the Council yang beranggotakan para menteri keuangan dan the Council of Expert yang beranggotakan pimpinan departemen di bawah kementriani keuangan. Tidak diketahui posisi surveillance dalam organisasi.

Pengambilan keputusan dilakukan oleh the Council dan the Council of Expert dengan mempertimbangkan credit rating dan assessment lembaga keuangan internasional. Dalam kondisi emergency, rapat pengambilan keputusan dapat dilakukan dalam 10 hari.

ESM

ESM bertujuan untuk menjaga stabilitas finansial Euro zone dengan memberi bantuan

Surveillance ditangani oleh European Commission dan

40

CMIMAMRO

keuangan bagi negara-negara yang mengalami atau terancam masalah keuangan berat. Pimpinan teras ESM terdiri atas Board of Governors yang beranggotakan menteri keuangan Euro area. Di bawahnya ada Board of Directors yang anggotanya ditunjuk oleh masing-masing governors. Di bawahnya adalah Managing Director yang dibantu oleh 2 senior advisors. Walaupun ESM memiliki divisi Deputy dan Economics and policy strategy, kegiatan surveillance ditangani oleh lembaga di luar ESM

European Central Bank dan dalam banyak hal juga melibatkan IMF untuk melakukan kegiatan surveillance. EC maupun ECB tentu saja bukan lembagalembaga yang menspesialisasikan diri dalam urusan surveillance. Mereka mempunyai tugas yang lebih besar. Kemungkinan mereka mendapat tugas tersebut karena mereka mempunyai sumber daya yang lebih mencukupi. Tidak diketahui berapa lama proses pengambilan keputusan dilakukan.

CMIM bertujuan untuk menangani masalah liquiditas dan neraca pembayaran jangka pendek dan menjadi pelengkap multilateral financial safety net yang ada. CMIM sendiri tidak memiliki organisasi formal dan sekretariat. Tetapi CMIM memiliki lembaga surveillance independent yaitu AMRO. Kepentingan CMIM diwakili oleh ASEAN+3 Finance Ministers and Heads of Central Bank yang melakukan pertemuan 1 tahun sekali yang memutuskan hal-hal yang bersifat fundamental. Untuk hal-hal yang lebih operasional ditangani oleh ASEAN+3 Finance and Central bank Deputies Meeting (AFDM) yang bertemu dalam Economic Review and Policy Dialoque (ERPD) 2 kali setahun dan menerima laporan dari AMRO director setiap kwartal. Penerima bantuan dana swap juga diwajibkan hadir dalam ERPD. AMRO memiliki Advisory panel yang memberi petunjuk pada AMRO director dan bertanggung jawab terhadap AFDM (Executive Committee)

Sebagai lembaga surveillance AMRO memiliki sejumlah staff dengan keahlian di bidang Fiskal, Moneter dan Pasar Keuangan. Dalam kondisi normal mereka melakukan bilateral dan regional surveillance. Dalam situasi krisis keuangan mereka memonitor kondisi perekonomian dan kepatuhan negara yang mendapat bantuan terhadap pemenuhan persyaratan dari pihak pemberi pinjaman. Proses diharapkan memakan waktu 1 – 2 minggu

Dari 6 RFA yang ada, hanya ESM yang tidak mengaitkan bantuannya dengan masalah Neraca Pembayaran dan satbilitas nilai tukar. Hal ini dapat dipahami karena Eurozone adalah pengguna Euro yang merupakan international reserve. Penyebab krisis yang utama di wilayah Euro adalah sovereign debt dan housing (property) buble. Greece mengalami excessive government debt dengan bunga yang makin tinggi sampai akhirnya S&P menurunkan ratingnya menjadi BB+ (junk) dan Greece tak lagi bisa meminjam dari 41

pasar. Hal yang sama juga dialami oleh Portugal yang mismanaged publuc fund. Krisis di Ireland dan Spain tidak disebabkan oleh sovereign debt, tetapi oleh housing (property bubble) yang membuat banyak bank harus di bailout oleh pemerintah. Yang berbeda adalah Cyprus, yang penyebab krisisnya adalah contagion dari Greece. Cyprus mengalami kerugian sebesar 22 milyar Euro akibat Greek debt haircut. Kecuali Jepang, hutang pemerintah di kawasan ASEAN + 3 masih cukup terkendali, tetapi mengingat mata uang yang digunakan bukan international reserve (kecuali Jepang), krisis keuangan akibat kehilangan (menurunnya) cadangan devisa dalam jumlah besar selalu dimungkinkan terjadi. Dalam hal pendanaan, CMIM dan NAFA merupakan RFA yang tidak memiliki dana riil. Dana baru dicairkan bila ada permohonan swap yanng dikabulkan. Keuntungannya bagi masing-masing negara adalah dengan masih beradanya dana di masing-masing bank sentral, mereka masih menikmati bunga atas dana tersebut. Bagi organisasi RFAnya sendiri, ada kemudahan untuk mendapat persetujuan peningkatan kontribusi dana dari para anggotanya karena keuntungan tersebut. Selain itu organisasi menjadi lebih simple, tidak harus mengeluarkan dana pengelolaan. Kerugiannya, bagi CMIM ada ketidak pastian dalam menarik dana kontribusi yang bisa digali yang ditimbulkan oleh peraturan bahwa bila suatu negara sedang mengalami kesulitan keuangan, negara tersebut tidak diwajibkan memberi kontribusi dana swap. Di samping itu, tidak adanya dana riil dalam jumlah besar yang dikeluarkan dapat membuat negara-negara anggota tidak terlalu serius untuk membuat RFA yang bersangkutan berjalan dengan baik dan secara serius menuntut pertanggung jawaban pada pengelola atas nama negara dan rakyatnya sebagai pembayar pajak. Di keempat RFA yang lain negara-negara anggota memberi setoran dana yang disebut paid subcription atau paid-in capital. Tapi dengan demikian organisasi harus memiliki Fund manager yang mengelola dana tersebut. Lebih jauh, FLAR, EURASEC dan ESM juga mengeluarkan obligasi sendiri dan melakukan transaksi di pasar keuangan. Dalam articles of agreement yang belum lama disahkan, AMRO tidak diperbolehkan meminjam uang. Dari sisi keorganisasian, CMIM adalah satu-satunya RFA yang memunyai lembaga surveillance independent yaitu AMRO dengan segala kelengkapan organnya. Namun karena selama ini CMIM-AMRO belum pernah menangani permohonan bantuan dari negara-negara anggotanya, kinerja AMRO belum teruji. Bila dibandingkan dengan variasi tugas-tugas yang dilakukan oleh RFA lain yang tidak memiliki lembaga surveillance mandiri, AMRO sepertinya underutilized. Dari segi modus of establishment hanya CMIM dan NAFA yang bukan treaty melainkan agreement. Pilihan bentuk treaty juga menunjukkan keseriusan pendirian lembaga. Satu-satunya contoh RFA yang bentuk bantuannya adalah swap adalah NAFA yang memang tidak terlihat serius menghidupkan lembaga ini bila dilihat dari kecilnya dana dan prosedur yang terlalu sederhana,tanpa surveillance (diserahkan pada endorsement dari IMF) dan tanpa conditionalities. Ketidakseriusan NAFA membentuk organisasi formal juga karena yang potensial diurusi 42

hanya satu, yaitu Mexico. Biaya organisasi akan terlalu tinggi dibandingkan dengan pemanfaatan program. CMII Swap arrangement dilakukan dalam mata uang US$ dan mata uang lokal negara pemohon. US$ adalah reserve currency yang berharga bagi negara-negara yang tidak menerbitkannya dan mestinya hanya bila berlebih saja mereka rela meminjamkan. Mudahnya China dan Jepang melakukan bilateral swap dengan banyak negara-negara lain adalah wajar karena dalam mata uang mereka sendiri, sama seperti yang dilakukan oleh Amerika Serikat. Dalam kondisi krisis global atau regional akan sulit bagi negara-negara anggota untuk memenuhi komitmen quota mereka ketika dibutuhkan. Mengingat juga bahwa RFA lain yang aktif berjalan adalah yang dananya pooled, perlu dipertimbangakan bentuk serupa, dimana porsi tertentu dari quota masingmasing dibayarkan pada masa kondisi normal. Pooled fund juga diharapkan dapat meningkatkan sense of ownership para anggotanya. Hal ini juga akan membuat hasil surveillance AMRO lebih banyak termanfaatkan. Dalam kaitannya dengan upaya mengatasi krisis, pada umumnya fasilitas yang diberikan RFA berupa bantuan jangka pendek dimana diasumsikan krisis belum menjadi berat. Hanya ESM yang dalam statement tujuannya menyatakan ditujukan untuk membantu negara-negara yang mengalami dan terancam krisis berat. Memang yang sudah dilakukan oleh ESM dan sebelumnya EFSF adalah membantu negara-negara yang mengalami kesulitan berat dan membutuhkan dana besar. Hanya ESM dan CMIM yang mempunyai fasilitas Precautionary credit line. Fasilitas ini ditujukan untuk negara yang mempunyai fundamental baik. Hanya di sini ESM mempunyai kelebihan dalam hal telah mempunyai standar ukuran kesehatan fundamental perekonomian. Hal yang sama belum terlalu jelas untuk CMIM. RFA lain di luar CMIM dan NAFA juga menangani masalah di luar kesulitan liquiditas dan BOP, seperti restrukturisasi perbankan, investasi, pengembangan pasar modal dll. Perluasan fasilitas seperti itu adalah di luar tugas yang digariskan untuk CMIM atau setidaknya untuk sementara belum dapat dieksplorasi. Yang menarik untuk diperhatikan adalah walaupun tidak menerapkan ex-ante dan ex-post conditionalities, credit yang diberikan FLAR tidak pernah macet. Ocampo dan Titelman (2012) mengatakan bahwa anggota FLAR memiliki sence of ownership yang kuat sehingga FLAR mendapat prefered creditor status. Fungsi surveillance di antara RFA masih terbatas. Untuk melihat apakah negara pengusul memenuhi persyaratan awal, ada yang menggunakan hasil credit rrating internasional, menggunakan informasi lembaga-lembaga internasional, dan ada yang menggunakan standar dalam pakta / commitment negara dalam integrasi regional. CMIM-AMRO sendiri memiliki rambu-rambu yang masih sangat umum. Untuk menentukan isi ex-post conditionalities, kebanyakan RFA menggandeng IMF. IMF masuk tidak hanya dalam menentukan conditionalities, tapi juga dalam monitoringnya. Dengan adanya IMF-linked dalam CMIM, berarti IMF akan masuk baik dalam penentuan conditionalities maupun pengawasannya, Masuknya IMF di sini dapat memperlemah fungsi lembaga surveillance yag ada. 43

IV. IMF (International Monetary Fund) Profil IMF Country members Year of establishment Modus of establishment: treaty / agreement Objective

Type of fund: pooled / non pooled Size of fund Size of fund / world GDP Method of supporting Type of facilities

188 countries 1944 treaty  Crisis prevention  Crisis response  Stability of reserves pooled US$ 368 billion from members’ quota + US$ 572 billion from NAB (New Arrangement to Borrow) 1.08% Loan Facilities: Flexible Credit Line (FCL) for crisis prevention and mitigation for countries with very strong policy framework n tract record in econ performance, large fund size with no conditionality for 3.5 – 5 years Precautionary and Liquidity Line (PLL) to meet liquidity needs of members with sound econ fundamentals but with some moderate vulnerabilities. Fund size: 500-1000% of quota with conditionalities focusing on remaining vulnerabilities Liquidity Window for crisis bystanders, 6 months PLL up to 500% quota, same conditionalities as PLL Extended Fund facilities (EFF) for countries with structural weakness, 3-4 years period, up to 600% quota, conditionalities strongly focus on structural adjustment Rapid Credit facility (RCF) provides rapid concessional financial assistance with limited conditionality to low-income countries (LICs) facing an urgent balance of payments need. The RCF was created under the newly established Poverty Reduction and Growth Trust (PRGT). RCF carries a zero interest rate through 2014, has a grace period of 5½ years, and a final maturity of 10 years Borrowing terms: 

Normal access. Borrowing limits were doubled in 2009 to give countries access of up to 200 percent of quota for any 12-month period, and cumulative 44







Max. Right to borrow

Period / duration of support Surveillance actor Speed of decision Conditionalities Publication related to surveillance No. of staff Role of other institutions How decisions are made

Exerience in assisting member countries in financial crisis

access over the life of the program of up to 600 percent of quota, net of scheduled repayments. Exceptional access. The IMF can lend amounts above normal limits on a case-by-case basis under its Exceptional Access policy, which entails enhanced scrutiny by the Fund’s Executive Board. During the current global economic crisis, countries facing acute financing needs have been able to tap exceptional access SBAs. Front-loaded access. The new SBA framework provides increased flexibility to front-load funds when warranted by the strength of the country’s policies and the nature of its financing needs. Rapid access. Fund support under the SBA can be accelerated under the Fund’s Emergency Financing Mechanism, which enables rapid approval of IMF lending. This mechanism was utilized in several instances during the recent crisis.

200-1000 times of country’s quota depending on the type of the program, but during the crisis Greece got more than 2000 times of its quota 6 months – 5 years depending on the type of facilities Fiscal affairs dept, Monetary n capital market dept, area dept Within 48-72 hours after agreement between IMF and the requesting country government is reached See the type of facilities above World Economic Outlook, Fiscal Monitor, Global Financial Stability Report 1800, more than half are economists G20, the World Bank, BIS (i) The Executive Board is informed about a member’s request for assistance; (ii) a staff team is quickly deployed to the country; and (iii) as soon as staff reaches an understanding with the government, the Board considers the request to support a program within 48-72 hours. In the past 20 years there are 147 non precautionary IMF Stand-By Arrangement and Extended Fund facilities FCL: Mexico ( USD 47 billion), Columbia (6.2 billion), Poland (33.8 billion). PCL: Macedonia, Moroco

Sumber dana IMF Sumber dana utama IMF adalah quota subscription negara-negara anggota yang merefleksikan besarnya perekonomian. 25% dari nilai kuota dibayarkan dalam international reserves (US$, Pound Sterling, Yen atau Euro), sisanya boleh dalam mata uang domestik. Quota menentukan voting power dan besarnya dana yang dapat dipinjam suatu negara. Selain itu pendanaan program-program IMF juga didukung oleh pinjaman 45

temporer dari pemerintah maupun lembaga keuangan non pemerintah yang disebut New Borrowing Arrangement. Dari 38 negara dan bank sentral diperoleh NAB senilai US$ 572 milyar di tahun 2011. Selain itu IMF juga dapat meminjam dari 11 negara industri plus Saudi Arabia dalam General Arrangement to borrow. Dari berbagai sumber tersebut saja bila terjadi krisis keuangan secara serentak di banyak negara anggota, IMF tak akan mampu melayani permintaan dana dari anggotanya. Oleh karena itu IMF masih mencari sumber dana melalui perjanjian pinjaman bilateral. Dari sumber ini di tahun 2012 terkumpul $461 milyar. Relatif mudahnya IMF dalam mengumpulkan dana merupakan salah satu kekuatan IMF sebagai Multilateral Financial Safety Net institution yang tidak dimiliki oleh lembagalembaga FSN lain. Selain dilindungi oleh perjanjian yang telah ditanda tangani oleh anggota yang mewajibkan mereka membayar kuotanya, hal-hal lain yang membuat cukup banyak negara bersedia meminjamkan dananya ke IMF adalah reputasi IMF dalam menerapkan disiplin perbaikan struktural dalam upaya pengembalian dana oleh negara penghutang dan dukungan aset berupa emas yang dimiliki oleh IMF. IMF adalah pemilik emas ketiga terbesar di dunia yaitu sebesar 2814.1 metric ton. Pada bulan Desember 2010, 1/8 nya dijual dan keuntungannya digunakan sebagai endowment fund. Hal lain yang juga menguntungkan IMF dalam hal meminimalisir kredit macet adalah ketentuan IMF memiliki prefered creditor status yang dimasukkan sebagai satu point dalam perjanjian peminjaman uang. Fasilitas pendanaan dan kecepatan menangai krisis Fasilitas pinjaman Stand-By Arrangement (SBA) telah dimulai sejak 1952. Bila suatu negara mengambil pinjaman dari IMF, negara tersebut harus setuju untuk melakukan perubahan kebijakan-kebijakan ekonomi yang menyebabkan negara tersebut mengalami kesulitan keuangan. Persyaratan ini disebut conditionalities dan dituangkan dalam letter of intent. Diharapkan pelaksanaan conditionalities ini dapat mengembalikan kondisi perekonomian negara peminjam menjadi lebih sehat dan dengan demikian dapat mengembalikan pinjamannya sesuai dengan tenggang waktu yang diberikan, dan bagi IMF hal ini dapat menyelamatkan uang kontributor dana. Namun, banyak kritik yang dilayangkan oleh negara-negara yang pernah berada dibawah program IMF. Keluhan mereka terutama dalam hal perubahan struktural yang dilakukan terlalu cepat tanpa mempertimbangkan kondisi sosial politik negara yang bersangkutan dan biasanya juga dilakukan penjualan aset-aset publik (swastanisasi) dengan harga murah yang menguntungkan pihak-pihak tertentu. Krisis Keuangan di Mexico tahun 1994-1995 merupakan contoh betapa sebuah pemerintahan sangat enggan dan dengan berbagai cara mencoba menghindar dari permohonan bantuan dari IMF sampai kondisi krisis menjadi berat dan pada akhirnya harus diselamatkan oleh IMF dengan bailout besar (lihat Tequila hangover: the Mexican peso crisis and its aftermath).

46

Menyadari hal ini dan melihat bahwa krisis keuangan juga dapat berimbas pada negaranegara yang fundamental ekonominya relatif baik, IMF melakukan perombakan cukup besar di tahun 2009 dalam hal fasilitas pinjaman yang ditawarkan dan conditionalities yang mengikutinya. Idenya adalah memberi fasilitas yang berbeda bagi negara dengan kondisi yang berbea. Berikut ini adalah jenis-jenis fasilitas yang ditawarkan dengan persyaratan-persyaratannya: Flexible Credit Line (FCL) dimaksudkan untuk crisis prevention and mitigation bagi negara-negara dengan kerangka kebijakan ekonomi yang kuat dan track record kinerja perekonomian yang baik. Tak ada batas besarnya dana yang diberikan dan tak ada conditionalities, dengan durasi 3.5 – 5 tahun. Jenis pinjaman ini merupakan upaya IMF untuk menghilangkan stigma kurang baik yang melekat pada tindakan meminta bantuan IMF dan mendorong negara-negara yang mengalami kesulitan keuangan untuk segera datang ke IMF tanpa menunggu krisis merembak. Precautionary and Liquidity Line (PLL) ditujukan untuk negara-negara dengan fundamental yang sehat dengan beberapa kelemahan dan membutuhkan bantuan likuiditas. Maksimum pinjaman 500-1000% dari quota negara yang bersangkutan dengan conditionalities difokuskan pada perbaikan kelemahan-kelemahan perekonomian yang bersangkutan. Liquidity Window for crisis bystanders, diberikan pada negara dengan kondisi fundamental yang relatif baik tapi mempunya risiko idiosyncratic crisis (the crisis bystanders). Bantuan ini diberikan pada masa terjadinya krisis regional atau global untuk mengurangi terjadinya contagion dan meningkatkan kepercayaan pasar sehinggan kerugian akibat krisis dapat diminimalisir. Dana ini diberikan dengan durasi 6 bulan dengan conditionalities sama dengan PLL dan besarnya dana bisa sampai 500% quota. Extended Fund facilities (EFF) for countries with structural weakness. Diberikan pada negara yang mengalami medium-term balance of payment problem yang disebabkan oleh kelemahan struktural perekonomian yang bersangkutan. Durasi kredit 3-4 tahun dengan besar dana sampai 600% quota, dan conditionalities difokuskan pada structural adjustment. Pemberian fasilitas di atas, terutama FCL termasuk sangat berani. Bantuan diberikan tanpa batas maksimum, dalam jangka waktu yang cukup panjang (3 – 5 tahun) dan tanpa conditionalities. Fasilitas ini dapat menjadi rival bagi bilateral swap yang juga besar nilai dananya, tanpa kerepotan adanya conditionalities dan dinegosiasikan dengan cepat dibalik pintu tertutup. Dilihat dari nama-nama negara yang mendapat bilateral swap dari the Fed dalam masa krisis global yang lalu, kita dapat simpulkan bahwa negara-negara tersebut kurang lebih adalah negara-negara yang eligible mendapatkan FCL IMF.

47

Pengkategorian fasilitas pinjaman di atas juga mengasumsikan bahwa bilateral surveillance di masa kondisi normal berjalan dengan baik sehingga dari informasi yamg diberikan dapat dilakukan pengkategorian kelompok negara dengan akurat. Ketidak akuratan pengkategorian kelompok negara, misalnya yang seharusnya masuk dalam PLL tapi mendapat fasilitas FCL, dapat menimbulkan moral hazard yang merugikan pemilik dana. Fasilitas-fasilitas bantuan IMF dengan conditionalities yang lebih ringan di atas juga dapat membawa kekhawatiran bagi RFA. Negara-negara anggota RFA terutama yang sebelumnya tidak mempunyai masalah dengan IMF akan bertanya-tanya, mengapa harus melalui RFA bila membutuhkan dana liquiditas bila lewat IMF bisa mendapatkan dana lebih besar dengan conditionalities yang tidak memberatkan. Proses pemgambilan keputusan pemberian dana IMF juga cukup cepat. Begitu Executive Board diberitahu ada negara yang meminta bantuan, mereka segera mengirimkan team ke negara yang bersangkutan untuk melakukan perundingan dengan otoritas di negara tersebut. Begitu kesepakatan tercapai, keputusan pemberian bantuan akan keluar dalam 2 – 3 hari. Ini berarti bila segala sesuatu berjalan lancar, keputusan pemberian bantuan bisa keluar dalam waktu kurang dari 2 minggu. Hal ini juga merupakan keunggulan IMF dalam memberikan layanan bagi negara-negara anggotanya. Struktur organisasi, governance dan surveillance Setelah eksis selama 70 tahun, IMF berkembang menjadi suatu organisasi dengan struktur yang kompleks dan spesialisasi yang cukup dalam untuk menunjang mandat yang telah digariskan. Bagan di bawah menunjukkan governance structure dan berbagai unsur penting yang menunjang pekerjaan IMF dalam melakukan surveillance. Bagian atas (Board of Governors, Executive Board dan International Monetary and Financial Commettee) menunjukkan fungsi pengambil keputusan puncak, pengarahan kebijakan dan keterwakilan negara-negara di dalamnya. Selain itu juga ada kerjasama dengan lembaga internasional lain yang terkait yaitu the World Bank. Seperti halnya organisasi lain, selalu ada divisi pendukung seperti divisi Human resource, Sekretariat, IT, Audit internal, Budget, Legal dan Informasi & LO. Agar masyarakat luas dan berbagai unsur pemerintah lebih memahami misi dan pekerjaannya, IMF juga mendirikan institute untuk memberikan training di beberapa negara. Divisi (department) penting lainnya adalah divisi Finance yang berfungsi mengelola dana dan aset IMF. Bagian terbesar dari bagan tersebut berisi divisi yang terkait dengan tugas surveillance IMF. Divisi-divisi tersebut adalah: Fiscal Affairs, Monetary and Capital Market, Strategy, policy and review, Reserch, Statistics dan seluruh Area Department. Sebagai pertanggungjawaban atas pekerjaan mereka terhadap publik, berbagai divisi (department) mengeluarkan publikasi, antara lain: Fiscal Monitor (oleh Fiscal affairs department), Global Financial Stability report (oleh Monetary and Financial Market department) dan World Economic Outlook (oleh Research department). Selain itu IMF juga mengeluarkan Fact Sheet yang berisi informasi tentang berbagai kebijakan yang 48

dilakukan IMF dan perubahan kebijakan yang dilakukan. Demikian pula, secara individu atau kelompok, staff IMF sering mempublikasikan hasil penelitian mereka.

Yang juga menarik dari struktur organisasi IMF di atas adalah adanya Independent Evaluation Office (IEO) yang didirikan tahun 2001. Lembaga ini berada di luar manajemen IMF dan bertujuan untuk meningkatkan “learning culture” internal IMF dan meningkatkan credibilitas IMF di mata masyarakat luas serta mendukung Executive board dalam menjaga governance IMF dan tanggung jawab monitoringnya. IEO banyak melakukan evaluasi tentang kinerja departemen-departemen yang terkait dengan fungsi surveillance dan konsultasi kepada pemerintah negara-negara anggota. IEO mempublikasikan temuan-temuannya dalam Evaluation Report tiap tahun. Salah satu 49

temuan yang perlu dipelajari oleh RFA yang mempunyai lembaga surveillance adalah hasil evaluasi yang dipublikasikan pada tahun 2011 yang berjudul “IMF performance in the run-up to the financial and economic crisis: IMF surveillance in 2004-2007.” Dalam laporan tersebut dikemukakan bahwa IMF kebanyakan tidak berhasil memprediksi akan kemungkinan adanya krisis keuangan dan dengan demikian tidak memberikan cukup peringatan dini kepada negara-negara yang kemudian mengalami krisis keuangan. Article ini juga membahas penyebab kegagalan tersebut dan memberi saran-saran perbaikan. Kegagalan di atas membuat departemen-departemen yang terkait dengan fungsi surveillance melakukan evaluasi terhadap kegiatan surveillance dan lingkup kewenangannya. IMF didirikan tahun 1944 ketika ada kevakuman dalam International Monetary System. International Monetary system yang berlaku sebelumnya yaitu Gold Standard berlangsung sampai 1914. Beberapa negara masih mempertahankan sistim ini sampai masa depresi dunia tahun 30an. Namun beberapa penelitian menunjukkan bahwa negara-negara yang melepas sistim ini lebih awal dapat keluar dari krisis lebih cepat. Masalah-masalah yang muncul pada era tersebut antara lain adalah penurunan pertumbuhan ekonomi, proteksi perdagangan, disequilibrium neraca pembayaran, competitive devaluation dan liquiditas alat pembayaran internasional. Oleh karena itu Objectives pendirian IMF seerti tertuang dalam Article 1, articles of Agreement berbunyi sebagai berikut: (i)

(ii)

(iii) (iv)

(v)

(vi)

To promote international monetary cooperation through a permanent institution which provides the machinery for consultation and collaboration on international monetary problems. To facilitate the expansion and balanced growth of international trade, and to contribute thereby to the promotion and maintenance of high levels of employment and real income and to the development of the productive resources of all members as primary objectives of economic policy. To promote exchange stability, to maintain orderly exchange arrangements among members, and to avoid competitive exchange depreciation. To assist in the establishment of a multilateral system of payments in respect of current transactions between members and in the elimination of foreign exchange restrictions which hamper the growth of world trade. To give confidence to members by making the general resources of the Fund temporarily available to them under adequate safeguards, thus providing them with opportunity to correct maladjustments in their balance of payments without resorting to measures destructive of national or international prosperity. In accordance with the above, to shorten the duration and lessen the degree of disequilibrium in the international balances of payments of members.

Article 4 dalam Articles of agreement merumuskan kewajiban negara-negara anggota IMF sebagai berikut:

50

(i)

(ii)

(iii)

(iv)

endeavor to direct its economic and financial policies toward the objective of fostering orderly economic growth with reasonable price stability, with due regard to its circumstances; seek to promote stability by fostering orderly underlying economic and financial conditions and a monetary system that does not tend to produce erratic disruptions; avoid manipulating exchange rates or the international monetary system in order to prevent effective balance of payments adjustment or to gain an unfair competitive advantage over other members; and follow exchange policies compatible with the undertakings under this Section.

Sebagai konsekwensi dari tujuan lembaga dan kewajiban anggota di atas, IMF berkewajiban: (a) Oversee the international monetary system in order to ensure its effective operation, and shall oversee the compliance of each member with its obligations under Section 1 of this Article. (b) In order to fulfill its functions under (a) above, the Fund shall exercise firm surveillance over the exchange rate policies of members, and shall adopt specific principles for the guidance of all members with respect to those policies. Each member shall provide the Fund with the information necessary for such surveillance, and, when requested by the Fund, shall consult with it on the member’s exchange rate policies. The principles adopted by the Fund shall be consistent with cooperative arrangements by which members maintain the value of their currencies in relation to the value of the currency or currencies of other members, as well as with other exchange arrangements of a member’s choice consistent with the purposes of the Fund and Section 1 of this Article. These principles shall respect the domestic social and political policies of members, and in applying these principles the Fund shall pay due regard to the circumstances of members. Tujuan yang dirumuskan di atas masih relevan sampai dengan akhir 80an. Ketika dunia makin mengglobal dengan intensitas aliran modal yang tinggi disertai dengan inovasi sektor keuangan yang tinggi pula, dirasa tujuan yang dirumuskan di awal pendirian IMF tersebut tidak cukup. Krisis keuangan yang terjadi tidak selalu pula terkait dengan disequilibrium neraca pembayaran. Menyadari tidak up-to datenya tujuan di atas, IMF melakukan revisi dengan merumuskan perannya sebagai berikut: -

Crisis prevention. Just as national regulatory oversight after the crisis is shifting from the risks in individual institutions to the risks in financial systems as a whole, the Fund’s oversight too must shift from a sum of its parts (bilateral surveillance of countries) to the system as a whole (multilateral surveillance). However the nature of bilateral surveillance (with its emphasis on members’ obligations relating to their own domestic and balance of payments stability) and multilateral surveillance (with its emphasis on systemic stability) are different. As such, new 51

modalities and outputs may be needed to tackle the systemic implications and interactions of country policies, along with a new conception of cooperation, data provision and peer review. The coverage of financial sector policies is particularly important if the Fund is to be ahead of the curve in crises. - Crisis response. The crisis has highlighted the risk of sudden runs on liquidity in advanced, emerging, and developing economies alike. The Fund can help by offering more flexible insurance facilities that build on recent reforms and expanding its lending capacity to be more effective in systemic crises. - Stability of reserves. The crisis has also cast a spotlight on the tension between the high demand for reserves by emerging market economies and, on the other hand, dependence on the stability of just a few suppliers of reserve assets. While strengthening both crisis prevention and response should help alleviate the perceived need for reserve accumulation, there may be a role for the Fund in promoting systemically preferable approaches, including the use of a global reserve asset. IMF (2012) kembali mempertegas scope multilateral surveillance dan konsep International financial system sebagai berikut: 





The scope of multilateral surveillance is determined by the obligation of the Fund under Article IV Section 3 (a) to oversee the international monetary system in order to ensure its effective operation. In the context of multilateral surveillance, the Fund may not and will not require a member to change its policies in the interests of the effective operation of the international monetary system. It may, however, discuss the impact of members’ policies on the effective operation of the international monetary system and may suggest alternative policies that, while promoting the member’s own stability, better promote the effective operation of the international monetary system. The international monetary system includes, in particular: (a) the rules governing exchange arrangements between countries and the rates at which foreign exchange is purchased and sold; (b) the rules governing the making of payments and transfers for current international transactions between countries; (c) the arrangements respecting the regulation of international capital movements; and (d) the arrangements under which international reserves are held, including official arrangements through which countries have access to liquidity through purchases from the Fund or under official currency swap arrangements. The international monetary system is considered to be operating effectively when the areas it governs do not exhibit symptoms of malfunction such as, for example, persistent significant current account imbalances, an unstable system of exchange rates including foreign exchange rate misalignment, volatile capital flows, the excessive build up or depletion of reserves, or imbalances arising from excessive or insufficient global liquidity. It is recognized that, typically, the international monetary system may only operate effectively in an environment of global economic and financial stability, and that its effective operation contributes to such stability. Both global economic and financial stability and the effective operation of the international monetary system may be affected by, among other factors, members’ own balance of payments and domestic stability, economic and financial interconnections among members’ economies and potential spillovers 52



from members’ economic and financial policies through balance of payments and other channels. Therefore, in its multilateral surveillance, the Fund will focus on issues that may affect the effective operation of the international monetary system, including (a) global economic and financial developments and the outlook for the global economy, including risks to global economic and financial stability, and (b) the spillovers arising from policies of individual members that may significantly influence the effective operation of the international monetary system, for example by undermining global economic and financial stability. The policies of members that may be relevant for this purpose include exchange rate, monetary, fiscal, and financial sector policies and policies respecting capital flows.

Yang berbeda antara tujuan dan peran IMF di awal dan hasil revisi adalah bahwa di awal, tugas surveillance IMF lebih ditekankan pada bilateral (individual country) surveilance sedangkan dalam peran yang direvisi dimasukkan multilateral surveilance yaitu pengawasan terhadap institusi dan kebijakan yang dapat berdampak sistemik terhadap negara-negara / kawasan lain. Dalam crisis response IMF berupaya meningkatkan kapasitas pemberian bantuannya dan menawarkan jenis-jenis pinjaman yang lebih fleksible terutama dalam menangani krisis yang bersifat sistemik. Peran IMF juga menyangkut penanganan ketidakseimbangan antara permintaan dan penawaran international reserves dengan mendukung pendekatan terbaik dalam penggunaan global reserve asset. Revisi di atas dilakukan setelah adanya global financial crisis tahun 2008-2009. Seperti telah dikemukakan sebelumnya krisis terjadi karena adanya kelemahan-kelemahan dalam perekonomian dan ada trigger yang membuat kelemahan-kelemahan tersebut berkembang menjadi krisis. IMF (2012) memberi beberapa contoh krisis yang terjadi di beberapa negara, kelemahan-kelemahan dan trigger yang mendorong terjadinya krisis sebagai berikut:

53

54

Menganalisis kelemahan-kelemahan sebuah perekonomian relatif lebih mudah daripada mendeteksi trigger krisis keuangan. Yang terakhir ini merupakan tantangan bagi IMF. Meskipun kewajiban IMF untuk melakukan surveillance didukung oleh hukum, namun masih dipertanyakan hak IMF untuk menggali informasi baik itu dari pihak pemerintah yang terkait dengan kebijjakan maupun informasi dari korporasi yang diperkirakan memberi dampak sistemik terutama informasi-informasi yang market sensitive. Demikian pula dipertanyakan kemampuan IMF untuk meyakinkan bahwa suatu kebijakan dapat berdampak sistemik terutama bila kondisi perekonomian tidak menunjukkan gejala mengalami kemunduran. Pada bulan November 2008 IMF diminta oleh G20 untuk bekerjasama dengan Financial Stability Board (FSB) untuk membuat Early Warning Exercises (EWEs). EWEs melakukan assessment berbagai risiko yang mempunyai kemungkinan rendah tetapi berdampak besar (low probability high impact risks) terhadap perekonomian global, dan berupaya mengidentifikasi kebijakan-kebijakan yang dapat memitigasinya. EWEs mengintegrasikan teori makro, keuangan, perangkat kuantitatif dan kualitatif. EWEs digunakan untuk memerkuat surveillance yang sudah dilakukan sebelumnya oleh IMF. Hasil EWEs dipublikasikan 2 kali dalam setahun. Seberapa penting informasi mengenai kegiatan surveillance IMF bagi RFA? Dalam taraf tertentu masing-masing RFA melakukan kegiatan monitoring dan memiliki divisi (departement) yang diberi tugas melakukan surveillance. Namun hasil kegiatan ini belum menjadi dasar (menentukan conditionalities) dalam pemberian bantuan financial dan 55

dalam pemberian konsultasi dalam perbaikan kondisis perekonomian. Sebagian bergantung pada IMF untuk fungsi penentuan conditionalities, monitoring dan konsultasi. Hanya CMIM yang secara serius membentuk lembaga riset economi makro independen (AMRO) yang deskripsi tugas-tugasnya ada kemiripan dengan IMF. Namun karena adanya IMF-linked portion dalam dana bantuan swap yang diberikan, pada dasarnya CMIM juga menyerahkan penentuan conditionalities dan monitoring kepada IMF. Yang bisa diambil oleh CMIM adalah fungsi surveillance di masa kondisi normal. Dalam hal ini diperlukan keahlian dalam melakukan analisis dan forecasting yang kemudian dilanjutkan dalam pemberian konsultasi yang bersifat preventif terhadap kemungkinan terjadinya krisis. Dalam hal pengumpulan informasi (data), IMF dan EU dimudahkan karena adanya kewajiban negara-negara anggota memberi informasi melalui kesepakatan yang mengikat (acrticle 1 dan article 4 untuk IMF dan Pact for the Euro untuk EU). Kerumitan multilateral surveillance yang dialami oleh IMF karena tingginya tingkat interdependensi antar negara dan antar pasar keuangan juga akan dialami oleh ASEAN +3 bila integrasi di kawasan ASEAN +3 makin dalam. Groupthink bahwa negara-negara besar akan imune terhadap crisis keuangan karene lembaga-lembaga keuangan yang mereka miliki lebih canggih tidak lagi berlaku. Apa yang terjadi di IMF dapat menjadi pelajaran yang baik bagi RFA. Kolaborasi dan rivalitas IMF, RFA dan bilateral swap sebagai lembaga Financial Safety Net Dengan struktur organisasi seperti diatas, dengan jumlah staf yang besar, pengalaman berpuluh tahun dan kemampuan untuk menggalang dana yang besar, sebenarnya sangat sulit bagi lembaga financial safety net lain untuk menyaingi IMF. Namun ketidaknyamanan dan kekecewaan negara-negara yang pernah mendapat bantuan dana di masa lalu membuat banyak negara mencari alternatif pendanaan yang lain, antara lain dari RFA dan bilateral swap. Sebagian dari RFA tidak menerapkan conditionalities atas fasilitas yang diberikan. Demikian pula halnya dengan bilateral swap. Dalam hal ini nampak seperti ada rivalitas diantara mereka. IMF sendiri menyadari bahwa motivasi pendirian RFA sebagian adalah karena ketidakpuasan terhadap (terutama) conditionalities yang diterapkan oleh IMF. Secara ringkas IMF (2013) menyimpulkan motif pendirian RFA sebagai berikut: Many of the motivations for the creation of RFAs are similar to those for multilateral institutions like the Fund. Specifically: 

If RFA resources can be readily accessed, they can provide insurance against shocks in a cost-efficient manner. Economic and financial interconnectedness create spillovers and contagion risks, particularly among countries with geographic proximity, but accumulating reserves at the country level is costly. Moreover, reserves might not be readily used by countries for ―fear of losing reserves.‖

56



Pooling resources can help countries gain access on better terms to international capital markets and can provide a source of countercyclical financing.



Sharing resources create incentives to put in place a regional peer review or surveillance mechanism to monitor members’ economic developments and policies, contributing to early identification of crisis risks and prevention of a regional crisis. In cases where such a mechanism already exists, its effectiveness is likely strengthened by sharing resources.



In a currency union, an RFA provides an additional mechanism to cushion country adjustment in response to idiosyncratic shocks

The emergence of RFAs may also have been prompted by dissatisfaction with past Fundsupported programs and/or governance of the international financial institutions. For example: 

Limited emphasis on conditionality attached to some RFA financing may be evidence that some RFA members consider Fund conditionality too onerous. For example, FLAR has always accepted the member’s program without adding conditionality, while any conditions attached with bilateral swaps under the NAFA are subject to the discretion of the institution that provides hard currency. At the other end of the spectrum, programs in Europe have tended to include significant conditionality.



RFAs may enable more rapid access to emergency financing as compared with the Fund or other multilateral institutions. The CMI and its successor, the Chiang Mai Initiative Multilateralization (CMIM), put in place a regional ―self-help‖ mechanism to provide ―sufficient and timely‖ financial support, and supplement international financing arrangements. They stemmed from the experience of the Asian crisis where financing by the Fund and other international financial institutions were perceived as insufficient to deal with the scale of external financing needs and/or too late (including because stigma concerns delayed countries from turning to the Fund until the crisis reached a critical level).



More generally, the existence of RFAs in emerging markets and developing economies may reflect a weak sense of ownership and concerns about the governance of multilateral institutions. It is also argued that emergence of RFAs as well as the wide use of bilateral swap arrangements is related to lingering political stigma associated with requesting Fund financial assistance

Kesimpulan di atas menunjukkan pengakuan IMF atas perlunya RFA sebagai first line atau second-line of defense terhadap kesulitas liquiditas dan ancaman krisis keuangan yang lebih murah, cepat dan efisien. Ketidakpuasan negara-negara yang pernah mendapat bantuan IMF yang kemudian berinisiatif mendirikan RFA dapat merefleksikan rasa kepemilikan mereka yang lemah terhadap lembaga finansial multilateral. Mengingat kedua lembaga tersebut bermanfaat dan dibutuhkan untuk menjaga stabilitas 57

perekonomian regional dan global, G20 dan ASEAN+3 mengusulkan kerjasama IMF-RFA seperti dituangkan dalam 6 non binding principles for cooperation between IMF and RFAs sebagai berikut: 1) An enhanced cooperation between RFAs and the IMF would be a step forward towards better crisis prevention, more effective crisis resolution and would reduce moral hazard. Cooperation between RFAs and the IMF should foster rigorous and even-handed surveillance and promote the common goals of regional and global financial and monetary stability. 2) Cooperation should respect the roles, independence and decision-making processes of each institution, taking into account regional specificities in a flexible manner. 3) While cooperation between RFAs and the IMF may be triggered by a crisis, ongoing collaboration should be promoted as a way to build regional capacity for crisis prevention. 4) Cooperation should commence as early as possible and include open sharing of information and joint missions where necessary. It is clear that each institution has comparative advantages and would benefit from the expertise of the other. Specifically, RFAs have better understanding of regional circumstances and the IMF has a greater global surveillance capacity. 5) Consistency of lending conditions should be sought to the extent possible, in order to prevent arbitrage and facility shopping, in particular as concerns policy conditions and facility pricing. However, some flexibility would be needed as regards adjustments to conditionality, if necessary, and on the timing of the reviews. In addition, definitive decisions about financial assistance within a joint programme should be taken by the respective institutions participating in the programme. 6) RFAs must respect the preferred creditor status of the IMF. Yang tidak dikemukakan dalam 6 principles di atas adalah bagaimana kerjasama dan pembagian tugas antara IMF dan RFA dilaksanakan. Dalam presentasi kami sebelumnya, kami mengusulkan untuk memperhatikan aspek-aspek berikut: -

The mandate / power / authority / purpose of the institution The scope of the problems to be solved Organization, resources and manpower Tacit knowledge

Mandat atau tujuan institusi seperti yang tertulis dalam treaty atau agreement merefleksikan ekspektasi tentang peran dan apa yang bisa / mampu dilakukan oleh sebuah lembaga. Bila dibandingkan antara keduanya, scope IMF lebih luas. Dalam RFA misalnya,tidak ada yang mencantumkan stabilitas sistim moneter internasional dalam tujuan / objectivesnya. Objectives institusi juga menentukan scope masalah yang dapat ditangani. RFA tidak diharapkan menangani masalah yang sifatnya multilateral/ global. Dalam kondisi pasar barang, jasa dan keuangan yang interdependent seperti sekarang ini, 58

tak terelakkan adanya kebutuhan lembaga multilateral yang punya kewenangan untuk melaksanakan multilateral surveillance dan punya wibawa untuk memberi peringatan kepada pemerintah / institusi yang tindakan / kebijakan yang diambil mempunyai dampak sistemik. Diantara RFA dan IMF, tentulah IMF yang lebih dimungkinkan untuk mempunyai peran dalam hal ini. Tujuan institusi sebagaimanapun scopenya harus didukung oleh organisasi, sumberdaya dan staff yang memadai untuk menjalankannya. Kebanyakan RFA yang ada saat ini, dari kacamata organisasi, sumber daya dan staff memang tidak didesign untuk menangani masalah krisis yang berat. Bilateral surveillance dan regional surveilance dilakukan oleh IMF dan kebanyakan RFA yang ada. Namun dengan pengetahuan primair karena berada di wilayahnya sendiri (mempunyai tacit knowledge), seharusnya RFA lebih bisa lebih dalam dan detail dalam laporannya dibandingkan dengan IMF yang melakukannya dengan standar demi perbandingan hasilnya antar negara. Dalam hal ini kedua lembaga dapat saling melengkapi. Ketika mengalami krisis di tahun 1994 -1995 Mexico menggunakan dana swap NAFA yang dilakukan dengan Amerika serikat senilai $ 6 milyar. Dana tersebut jauh dari cukup ketika krisis di Mexico menjadi lebih parah. Mexico harus dibantu oleh IMF yang mengeluarkan pinjaman 40 – 50 milyar dollar. Dalam krisis berikutnya di tahun 2008-2009, Mexico melakukan perjanjian swap dengan Amerika Serikat senilai $ 30 milyar, tapi kemudian juga menanda tangani Flexible Credit Line (FCL) di tahun 2009 dengan IMF untuk meyakinkan pasar walaupun kredit tersebut tidak jadi dimanfaatkan. Dalam tahun yang sama Korea juga mengalami kesulitan liquiditas ketika para investor hengkang dari negaranya. Korea Selatan tidak meminta bantuan IMF tetapi datang ke the Fed untuk mendapatkan swap senilai $ 30 milyar. Pada perioda tersebut the FED melakukan bilateral swap dengan 4 negara berkembang (Mexico, Brazil, Korea dan Singapore) dan dengan 14 negara maju lainnya. Karena tidak ada conditionalities, the Fed memilih negara-negara partner swap berdasarkan pada fundamental perekonomian dan pentingnya negara yang bersangkutan sebagai regional financial hubs yang mampu berperan menjaga stabilitas financial di kawasannya. Sebagian orang mungkin akan berpandangan bahwa hal ini dilakukan oleh Amerika Serikat sebagai tanggung jawab moral karena US$ masih merupakan international reserve yang terpenting dan yang menjadi trigger global financial crisis berasal dari negara tersebut. Sebagian orang lagi mungkin berpandangan bahwa hal tersebut dilakukan oleh the Fed karena political interest dari Amerika Serikat. Pertanyaan sebagian orang lagi adalah mengapa dana tersebut tidak disalurkan melalui IMF sehingga tidak ada pilih kasih. Tidak ada jawaban mengenai hal ini dan ini berarti opsi bagi negara-negara lain tinggal RFA dan IMF. Opsi lain adalah melakukan swap dalam mata uang non international reserve seperti antara Yuan dan Rupiah. Walaupun tujuan utamanya untuk memperlancar perdagangan, namun hal ini dapat mengurangi tekanan terhadap permintaan US$. Dua negara Asia yang banyak melakukan bilateral swap dengan mata uang lokal dalam masa Global Financial

59

Crisis dan setelahnya adalah Jepang dan China. Pentingnya negara China, Jepang dan juga Korea dalam perdagangan di kawasan Asia dapat terlihat dari grafik berikut ini. Gambar 10 Trade balance negara-negara ASEAN terhadap China, Korea, Jepang, EU, USA dan Australia 30000

AUSTRALIA

20000

USA

10000

EU 0

JAPAN

-10000 -20000

CHINA

-30000

KOREA

-40000 2009

2010

2011

2012

Dari grafik di ats terlihat bahwa ASEAN-10 selalu mengalami trade defisit yang besar dengan China dan Korea dalam perdagangan tahun 2009 - 2012. Demikian juga terhadap Jepang kecuali pada tahun 2011. Di tahun 2012 sendiri, defisit dengan China mencapai lebih dari $35 milyar, dengan Korea lebih dari $20 milyar dan dengan Jepang hampir $10 milyar. Sebaliknya trade balance dengan US, EU dan australia selalu positif. Dengan demikian bila pembayaran perdagangan antara negara-negara ASEAN dengan China, Korea dan Jepang dapat dilakukan dalam mata uang masing-masing, tekanan terhadap permintaan dollar akan berkurang dan dengan demikian akan mengurangi tekanan terhadap international reserves. Bagi China hal ini juga menguntungkan dalam konteks upaya mempromosikan Yuan sebagai international reserve.

V. Permasalahan implementasi dan inisiatif pengembangan CMIM dan AMRO CMIM-AMRO adalah RFA yang paling baru berdiri dibandingkan dengan yang lain. CMIMAMRO akan dapat terus berkembang dengan melakukan inovasi-inovasi dan benchmarking dengan RFA lain dan IMF. Berikut ini adalah kekuatan masing-masing FSN yang teridentifikasi. Kekuatan IMF, RFA lainnya dan CMIM IMF Kemampuan menggalang dana besar Memiliki prefered creditor status

RFA lain Sence of ownership Memiliki prefered creditor status

60

CMIM Mempunyai lembaga surveillance independent Memiliki jenis fasilitas yang berjenjang menyesuaikan dengan kondisi pengguna

Jumlah staff besar, mampu melakukan spesialisasi Mempunyai kemampuan melakukan bilateral dan multilateral surveilance

Mampu mengalang dana sendiri Bentuk organisasi adalah treaty

Keputusan diambil dengan cepat Biaya rendah bagi anggota karena dana kontribusinya masih berada di bank sentral masing-masing

Memiliki publikasi Memiliki Independent evaluation office Pooled fund sehingga dapat Memiliki Jenis Fasilitas pinjaman dengan dikelola conditionalities bertingkat sesuai dg kondisi negara yang bersangkutan. Disiplin dalam menerapkan conditionalities Memiliki publikasi sebagai pertanggungjawaban publik Proses pengambilan keputusan cepat

CMIM adalah satu-satunya RFA yang memiliki lembaga survei independent sendiri. Hal ini adalah suatu kemajuan bila lembaga ini dimanfaatkan dengan baik. Tugas AMRO adalah melakukan bilateral dan regional surveillance. Dari Siregar dan Chabchitrchaidol (2013) tersirat bahwa peer monitoring adalah hal yang sensitif di kalangan negara-negara ASEAN +3. Bagi negara-negara ASEAN kemungkinan hal ini karena adanya konsep the ASEAN way (non interference) dan bagi negara-negara anggota yang lebih maju perekonomiannya (Jepang, Korea, China, Singapore) seringkali ada pandangan bahwa mereka lebih mampu mengelola perekonomiannya dan telah memiliki lebih banyak ahli yang mumpuni. Ketidak terbukaan dan groupthink ini dapat mencelakakan diri sendiri seperti yang terjadi dalam global financial crisis yang baru lalu. AMRO menyiasatinya dengan melaporkan temuantemuannya dalam diskusi ERPD dua kali setahun dan tidak mempublikasikan temuantemuannya. Yang terakhir ini menyalahi prinsip transparancy and accountability pada publik dalam konteks good governance. Melalui article 8 dalam agreement pembentukan AMRO sebagai organisasi internasional (Oktober 2014), ada perubahan kebijakan dimana laporan hasil surveillance akan dipublikasikan dengan pengarahan dari Executive Committee. RFA lain (kecuali NAFA yang nampaknya memang tidak terlalu serius mengembangkan RFAnya) mendirikan lembaganya melalui treaty, sedangkan CMIM berdasarkan agreement saja yang tercantum dalam the 13th ASEAN+3 Finance Ministers’ Meeting statement in ANNEX 1, 2 May 2010, Tashkent, Uzbekistan sedangkan AMRO didirikan sebagai perusahaan terbatas (AMRO limited) berdasarkan Companies Act, Cap. 50, of the Republic of Singapore pada tanggal 20 April 2011. Per 10 Oktober 2014 AMRO sah menjadi organisasi internasional. Pendirian lembaga melalui treaty (hukum internasional) mempunyai kekuatan hukum lebih tinggi dari pada agreement. Kelebihan sebuah 61

lembaga yang didirikan berdasarkan treaty adalah diberikannya hak imunitas di semua negara anggota. Imunitas tersebut dalam hal perampasan aset, dokumen, data dan sebagainya yang menjadi milik institusi. Institusi dan staffnya juga terbebas dari pembayaran pajak di negara institusi tersebut didirikan. Perkembangan ini menunjukkan keseriusan negara-negara ASEAN+3 untuk memperkuat lemnaga surveillance bagi CMIM. Pertanyaan yang kemudian muncul adalah: mengapa CMIM tidak sekaligus menjadi lembaga internasional? Apakah AMRO menjadi lebih indipendent bila tidak menyatu dengan CMIM? Perangkat kedua di bawah Finance Ministers and Central Bank Governors meeting dalam CMIM adalah Deputy ministers meeting yang di AMRO disebut Executive Committee. Menurut pandangan ami akan lebih efisien bila keduanya bergabung. CMIM sendiri tidak mempunyai sekretariat sedangkan AMRO berdomisili di Singapura. Saat ini bila ada permohonan penggunaan dana, permohonan tersebut harus dikirim ke salah satu Menteri Keuangan koordinator (yang satu mewakili ASEAN, yang lain mewakili Plus three) baru kemudian diteruskan ke Executive Level decision Making Body. Pekerjaan ini mungkin sebaiknya dikerjakan oleh staff sekretariat yang bisa disatukan dengan sekretariat AMRO. Antara institusi CMIM dan AMRO juga tidak terintegrasi di bawah 1 atap. Hal yang sama juga terjadi di EU dimana lembaga surveillance (EC) dan ECB yang terpisah dari ESM. Tetapi ESM memiliki sekretariat dan ESM memiliki tugas pengembangan pendanaan. Perubahan AMRO Ltd menjadi organisasi internasional agak membantu mengikis pandangan bahwa “Asian Regionalism remains institution-light “ yang mempunyai kharakteristik few delegated powers, a lack of permanent secretariats, and a lack of formal rules and legal structures (Sussangkarn, 2011 dan ADB,2011). Perubahan yang terjadi pada AMRO menjadi organisasi internasional, tetapi tidak untuk CMIM dapat dibaca sebagai upaya memperkuat AMRO untuk kelak melepaskan diri dari IMF (IMF linked) sebelum CMIM serius menjadi organisasi permanen seperti AMRO, atau dalam CMIM sendiri masih ada masalah rivalitas antara China dan Jepang seperti pernah dikemukakan oleh Grimes (2011). Masalah independensi sendiri menurut kami tidak terkait dengan apakah AMRO terpisah atau satu atap dengan CMIM, melainkan dengan kenyataan apakah AMRO dapat menerapkan kaidah-kaidah surveillance secara objektif tanpa intervensi pihak lain. Dalam menjalankan tugasnya berdasarkan agreement 2014, AMRO mendapat pengarahan dari Executive Committee dan Advisory panel yang diangkat oleh Executive Committtee. Executive Commitee sendiri adalah bagian dari CMIM. Jadi aga sulit mengataan bahwa AMRO benar-benar independent dari CMIM. Per Juli 2014 CMIM memiliki fasilitas Precautionary line dan CMIM Stability Facility. Memiliki fasilitas dengan jenjang yang disesuaikan dengan kebutuhan pengguna menunjukkan kelebihan CMIM dibandingkan dengan yang lain (kecuali ESM yang juga memiliki fasilitas sejenis). Namun, pertanyaannya tetap, akankah prospective users menggunakan fasilitas ini bila memerlukan? Jawabnya tentunya tergantung pada apakah users bisa mengakses fasilitas yang lebih baik (lebih ringan conditionalitiesnya dan nilainya lebih besar) di luar CMIM. Alternatif sejenis yang bisa diakses anggota adalah dari 62

IMF. Berikut adalah perbandingan antara IMF Flexible Credil Line (FCL), IMF Precautionary and Liquidity Line (PLL) dan Liquidity Window for Crisis bystanders, CMIM PL dan CMIM SF.

Tabel 5 Perbandingan Fasilitas crisis prevention IMF dan CMIM Negara

IMF Quota (billion$)

Japan China Korea Indonesia Malaysia Philippines Singapore Thailand Vietnam Cambodia Myanmar Brunei Lao

23.59 14.38 5.08 3.14 2.68 1.54 2.12 2.17 0.69 0.13 0.39 0.32 0.08

FCL 3.5-5 years Large Large large Large Large large Large Large large Large Large large large

PLL 3-5 years

LW 6months

117,95 71,9 25,4 15,7 13,4 7,7 10,6 10,85 3,45 0,65 1,95 1,6 0,4

117,95 71,9 25,4 15,7 13,4 7,7 10,6 10,85 3,45 0,65 1,95 1,6 0,4

CMIM Quota PL (billion$) (2 years) 76.8 68.4 38.4 9.104 9.104 9.104 9.104 9.104 2.0 0.24 0.12 0.06 0.06

38.4 34.2 38.4 22.96 22.76 22.76 22.76 22.76 10 1.2 0.6 0.3 0.3

SF

38.4 34.2 38.4 22.96 22.76 22.76 22.76 22.76 10 1.2 0.6 0.3 0.3

Dilihat dari angka-angka di tabel di atas, mulai dari negara Korea ke bawah nampak fasilitas CMIM menjadi lebih menarik. Hanya yang belum bisa dibandingkan adalah conditionalities kedua belah pihak karena CMIM hanya menentukan aspek apa saja yang akan diperiksa tapi tidak ada standar kapan dikatakan sehat atau kurang sehat. Bila kondisi fundamental dan track record perekonomian bagus, maka fasilitas FCL IMF tentu saja jauh lebih menguntungkan. Walaupun nilai full access CMIM PL cukup tinggi, kebutuhan reserve suatu negara ketika terjadi krisis akan tergantung pada keterbukaan sektor keuangan negara yang bersangkutan. Kondisi Korea Selatan misalnya seputar masa krisis finansial yang lalu cukup rentan seperti yang terlihat dalam grafik berikut.

63

Gambar 11 International Reserves dan Exchange rate Korea 400000000

1400

RESERVES ER

350000000 1300 300000000 250000000

1200

200000000 1100

150000000 100000000

1000 50000000 0

900

1998 1999 2000 2001 2002 Reserve (kiri) dan Exchange Rate won/$ (kanan)

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Gambar 12 Short-term debt, Long-term debt dan International Reserves Korea 400000 350000

SHORTTERMDEBT LONGTERMDEBT RESERVE

300000 250000 200000 150000 100000 50000 0 1998 1999 2000 2001 Short term debt, Long term debt dan Reserve

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Dari akhir kwartal 2 tahun 2008 sampai akhir kwartal 4 tahun 2008, Korea kehilangan lebih dari 56 milyar international reservenya. Sementara itu nilai hutang luar negri jangka pendeknya sudah mendekati nilai international reservenya. Bila dijumlahkan total hutang luar negrinya melebihi international reservve yang dimiliki, walaupun saat itu international reserve yang dimiliki lebih dari 250 milyar $. Dalam kondisi seperti itu, dana swap CMIM saja menjadi tidak mencukupi. RFA lain (selain NAFA) mempunyai pooled fund, sedangkan CMIM tidak memiliki dana riil. Di satu sisi model non pooled lebih menguntungkan pemilik dana, tetapi dorongan negara-negara anggota untuk menggunakan dana swap juga rendah. Lain halnya jika mereka telah mengeluarkan dana melalui pooled fund, mereka akan berusaha menarik kembali apa yang telah mereka kontribusikan melalui penggunaan fasilitas yang ditawarkan. Kontribusi dana riil juga akan membuat negara-negara anggota lebih terlibat dalam pengawasan penggunaan dana tersebut dan membuat tugas AMRO menjadi sangat serius. Masalah lain yang bisa muncul untuk model non pooled fund adalah adanya kemungkinan kesulitan mengumpulkan dana yang telah menjadi komitmen 64

negara-negara anggota bila terjadi krisis global atau regional yang berdampak pada banyak negara anggota. Dari kesepakatan CMIM, negara yang sedang mengalami kesulitan keuangan boleh tidak memenuhi komitmennya.

VI. Proposal Integrasi CMIM-AMRO Bagaimana model sebuah Regional Financial Arrangement yang ideal agak sulit dikatakan. Yang kita ketahui, Financial safety net yang memiliki hampir segala hal yang dibutuhkan adalah IMF. Tetapi IMF mempunyai berbagai keuntungan yang sulit ditandingi oleh RFA yang ada. Secara umum, Eichengreen (2010) mengatakan bahwa:”...if countries are serious about establishing regional funds that make a meaningful contribution to regional and global financial stability, they will have to ante up real money. They will have to create stand-alone institutions with the capacity to engage in meaningful surveillance, and they will have to give these institutions the power to set the conditios that will be attached to emergency loans. Unless these conitions are met, RFAs will merely remain paper tigers.” Atas pertimbangan berbagai hal yang telah kami kemukakan sebelumnya, maka agar CMIM-AMRO berjalan lebih efektif, kami mengusulkan: 1.

2.

3.

Perubahan AMRO Ltd menjadi AMRO sebagai organisasi internasional menunjukkan adanya keseriusan negara-negara ASEAN+3 untuk mendukung RFA di kawasan ASEAN+3 dengan perangkat surveillance yang berarti. Tetapi sayangnya, lembaga internasional tersebut tidak termasuk CMIM sebagai pendukung dana. Hal ini kebalikannya dengan RFA lain yang sudah ada dimana yang berbentuk treaty adalah lembaga pendukung dana. Seperti dikemukakan oleh Eichengreen (2010) di atas, untuk menjadi sebuah RFA yang berarti, setidaknya ada keseriusan dari 2 sisi, yaitu pihak pendukung dana yang harus menunjukkan ada dana riil dan pihak surveillance independent. Setelah AMRO menjadi lembaga internasional, diharapkan CMIM juga akan menyusul. Menurut pandangan kami, independensi surveillance tidak ditentukan oleh apakah institusi pendukung dana dan institusi surveillance berada di bawah satu atap atau tidak, tetapi pada fakata apakah surveillance dilakukan secara objektif tampa intervensi atau tidak. Lembaga yang memonitor kegiatan surveillance inilah yang seharusnya terlepas dari manajemen AMRO dan CMIM untuk menjaga independensinya. Bila AMRO ingin menjadi lembaga surveillance yang berarti, diperlukan lembaga semacam Independent Evaluation Office (IEO) IMF. Adanya dana riil merupakan bagian penting dari RFA. Sebaiknya sebagian komitmen dana swap ditarik menjadi dana kontribusi riil atau paid-in capital yang bisa ditarik dalam kondisi ekonomi normal. Adanya pooled fund ini menjamin bahwa dana akan tersedia di masa krisis melanda banyak anggota CMIM. Seperti dikemukakan sebelumnya, negara-negara anggota akan cenderung ingin memanfaatkan dana tersebut dan serius mengawasi penggunaannya atau dengan kata lain terbangun ownership terhadap lembaga. Dengan adanya pooled fund ini tentunya dibutuhkan fund manager. 65

4.

5.

6.

7.

8.

Pooled fund CMIM ini juga nantinya dapat membantu menghidupkan the Asian Bond markets. Selain itu CMIM juga dapat mencoba mengakses dana dari Bank sentral negara-negara ASEAN yang kaya tetapi quotanya kecil seperti Singapura dan Brunei agar dana CMIM berkembang. Kami setuju dengan wacana yang dikemukakan oleh Siregar dan Chabchitrchaidol (2011) agar CMIM menangani bilateral swap di kawasan ASEAN+3 mengingat potensi nilainya yang cukup besar terutama dengan China dan Jepang dan potensial juga dengan Korea Selatan. Bagi China hal ini selaras dengan upaya mempromosikan mata uang mereka menjadi international reserve. Tetapi seperti diketahui bentuk bilateral swap biasanya juga sarat dengan kepentingan politik atau ekonomi politik sehingga perlu dipikirkan bagaimana mengakomodasi kepentingan tersebut tanpa mengurangi wibawa CMIM AMRO perlu memperjelas persyaratan ex-ante dan ex-post CMIM_PL dan CMIM_SF yang melibatkan 5 elemen. ASEAN atau ASEAN+3 tidak memiliki kesepakatan regional yang mengatur kebijakan fiskal atau moneter yang bisa diacu seperti halnya Eurozone. Apabila fasilitas tersebut termasuk IMFdelinked, CMIM dapat mensyaratkan prefered creditor status. Siregar dan Chabchitrchaidol (2011) mengemukakan bahwa bilateral surveillance AMRO berjalan baik karena hasil monitoring yang tidak dipublikasikan membuat masing-masing representative negara anggota lebih terbuka terhadap kritik dan saran staff AMRO. Sebagai awal membiasakan diri akan adanya peer review hal tersebut sangat positif dan nampaknya hal tersebut mampu mengatasi kesulitan yang timbul karena adanya prisip the ASEAN way yang pada dasarnya tidak menyukai adanya intervensi dari luar. Tetapi, dalam jangka lebih panjang sebagai lembaga publik AMRO juga harus memberi pertanggung jawaban terdadap publik antara lain melalui press conference dan publikasi. AMRO dapat memberi contoh dalam membangun learning culture dimana masing-masing pihak baik negara maju atau berkembang dapat saling belajar dan saling mengkoreksi karena dalam perekonomian yang makin terbuka, kebijakan suatu negara dapat mempengaruhi negara-negara lain. Dipublikasikannya hasil surveillance juga akan membuat staff AMRO bekerja makin serius untuk tidak membuat kesalahan fatal. Aspek positif lainnya adalah meningkatnya kepercayaan publik dan stake holders AMRO Karena seharusnya pertukaran informasi menngenai hasil surveillance regional juga diperlukan oleh IMF dan sebaliknya RFA juga memerlukan informasi mengenai hasil surveillance multilateral, sebaiknya kerjasama IMF dengan RFAs diformalkan; misalnya melalui pertemuan IMF-RFA tiap semester dengan pengundang bergantian antara IMF dan RFAs

66

Referensi ADB (2011). Institutions for Regional integration: toward an Asian Economic Community Aizenman, J, Y. Jinjarak and D. Park (2010). International reserves and swap lines: substitutes or complements? Presented at ADB On the future of Global reserve system, Tokyo Caminal, R.O. (2011). The EU architechture to avert sovereign debt crisis. OECD Journal vol 2011-Issue 2 Cung, Hee Chun. The bank of Korea policy response to the global financial crises. BIS Working Papers, 54, 257-266. Durrucci and McKay (2011) The International Monetary System after the financial crisis. European Central bank occational paper series no 123 / 2011 Eichengreen, B. (2010). Regional Fund: paper tigers or tigers with teeth? In Regional and Global liquidity arrangement, Volz, U. And Caliari, A. (eds) Eichengreen, Barry. (2012). Regional financial arrangements and the international monetary fund. ADBI Working Paper Series, 394, 1-18. Ghosh, A.R, Ostry, J.D and Tamirisa, N. (2009). Anticipating the next crisis. Finance and Development, September 2009. Ferry, J.P., Sapir, A. And Wolf, G.B. (2013). EU-IMF assistance to Euro area countries: an early assessment. Bruegel Blueprint no 19. Hill, H. And J. Menon (2012). “Financial safety nets in Asia: genesis, evolution, adequacy and way forward,” ANU working paper no. 2012/17. International Monetary Fund. (2010). Financial sector surveillance and the mandate of the fund. The Monetary and Capital Markets Department and the Strategy, Policy, and Review Department. International Monetary Fund. (2010). The fund’s mandate ― An overview. The Strategy, Policy, and Review Department. International Monetary Fund. (2010). The fund’s mandate ― The legal framework. Legal Department International Monetary Fund. (2010). Understanding financial interconnectedness. The Strategy, Policy, and Review Department and the Monetary and Capital Markets Department. 67

International Monetary Fund. (2011). Assesing reserve adequacy. Monetary and Capital Markets, Research, and Policy, and Review Department. International Monetary Fund. (2011). Strengthening the international monetary system: Taking stock and looking ahead. The Strategy, Policy, and Review Department and Research Department. International Monetary Fund. (2011). The multilateral aspects of policies affecting capital flows. The Monetary and Capital Markets Department and the Strategy, Policy, and Review Department. International Monetary Fund (2012a). The liberalization and management of capital flow: an institutional view International Monetary Fund. (2012b). Modernizing the legal framework for surveillance ― An integrated Surveillance decision. The Legal and Strategy, Policy and Review Departments. International Monetary Fund. (2012c). Modernizing the legal framework for surveillance ―Building blocks toward an integrated surveillance decision. The Strategy, Policy, and Review Department and Legal Department International Monetary Fund. (2013). Stocktaking the fund’s engagement with regional financing arrangements. Washington, DC: Regional Financing Arrangements International Monetary Fund. (2014). IMF-FSB warning exercise. Wahington, DC: Communications Department. Independent Evaluation Office (2011). IMF performance in the run-up to the financial and economic crisis: IMF surveillance in 2004-2007. Jost, Thomas., & Seitz, Franz. (2012). The role of the IMF in the European debt crisis. HAW Weidener Diskussionspapiere, 32, 1-28 Kim, Kyungsoo. Global financial crisis and the Korean economy. Asia Economic Policy Conference: Asia and the Flobal Financial Crisis, 277-284. Koo, Jahyeong., & Kiser, Sherry l. (2001). Recovery from a financial crisis: The case of South Korea. Federal Reserve Bank of Dallas: Economic and Financial Review, Q4, 24-36. Korea Institute of Finance. (2012). The role of regional financial safety nets in global architecture. Ocampo, J.A and Titleman, D. (2012). Regional monetary cooperation in Latin America. ADBI working paper series no.373 68

Rana, P.B. (2012). The Evolving multi-layered global financial safety net: role of Asia. RSIS working paper no. 238 Rhee, Sumulong and Valee (2013). ). Global and Regional Financial safety Nets: Lessons from Europe and Asia. Bruegel working paper series no. 2013/06 Ree, Jack Joo K., Yoon, Kyungsoo., & Park, Hail. (2012). Fx funding risks and exchange rate volatility-Korea’s case. IMF Working Paper, 12(268), 3-28. S. Rjaratnam School of International Studies. (2013). Policy report: Governance of East Asian regional economic architectures. Singapore: Centre of Multilateral Studies. Siregar and Chabchitchaidol (2013). “Enhanching the effectiveness of CMIM and AMRO: selected immediate challenges and tasks.” ADBI working paper series no. 403 Stiglitz, J.E. (2000). Capital market liberalization, economic growth and instability. World Development, vol. 28 no. 6. Stiglitz, J.E. (2004). Capital market liberalization, globalization and the IMF. Oxford Review of Economic Policy, vol 20, no.1. Sussangkarn (2011). “Institution building for macroeconomic and financial cooperation in East Asia.” Thailand Development Research Institute Sussangkarn, Chalongphob. (2012). Development of foreign exchange liquidity support mechanism in East Asia. Papers and Proceedings – Development of Foreign, Nov, 7486. AMRO website http://www.amro-asia.org/ IMF website http://www.imf.org/external/index.htm ADB website http://www.adb.org/ ECB website http://www.ecb.europa.eu/home/html/index.en.html EFSF website http://www.efsf.europa.eu/about/index.htm ESM website http://www.esm.europa.eu/ ACF website: http://eabr.org/e/acf/ FLAR website: http://www.comunidadandina.org/ingles/sai/estructura_8.html AMF website: www.amf.org.ae/

69

Regional Financial Arrangement di kawasan ASEAN + 3

Recommend Documents