SLOVENSKÁ POĽNOHOSPODÁRSKA UNIVERZITA V NITRE Rektor: prof. Ing. Mikuláš Látečka, PhD.
FAKULTA EURÓPSKYCH ŠTÚDIÍ A REGIONÁLNEHO ROZVOJA Dekan: prof. Ing. Húska Dušan, PhD.
Reforma strukturální a kohézní politiky pro programové období 2007 - 2013 Diplomová práca
Katedra európskych štúdií Vedúci katedry: doc. Dr. Ing. Pavol Fekete, PhD. Vedúci práce: Ing. Pavol Schwarcz, PhD.
Bc. Rudolf Dreiecker
Nitra 2008
SUMMARY In this diploma thesis I want to outline the reform structural and cohesion policy in the program period 2007 - 2013. There is a Regional policy of the European Union (so-called policy of economic and social cohesion (ESC), which is a reflection of the solidarity principle within the European Union because the richer countries contribute to the development of poorer states and regions in order to increase the living standard of the population throughout the entire European Union) determinated such as it’s system development and importace. The basic principles, the regional policy objectives and Horizontal priorities are described in the programme periods of 2000-2006 and 2007-2013 point of wiew. Next part of this work is intent on instruments of Structural and Regional policy of the European Union through the last and present programme period Structural funds, Cohesion Fund, Community Initiatives that complement other European Union programmes or make their implementation simpler; Inovational subsidies and Technical support. Other topic of this work reflects the necessary to ensure the restricts the possibilities of mutual statistical and economic equation of regions for ESC policy purposes the European Union established the uniform NUTS. Implementation of economic and social cohesion (ESC) policy follows the principle of programming is described in next passage – it means that Czech Republic also has to have a system of programming documents and necessary institutional assurance ready. This part of work is concluded by legal framework of The European Union and the Czech Republic line of vision. The next part is devoted to Regional operational programmes (ROP) with a wiew to The Regional Operational Programme NUTS II Northeast in programme periods of 2000-2006 and 2007-2013. The Interreg III initiative of EU coming from last programme period established a new objective of ESC entitled European Territorial Co-operation, which is implemented through cross-border, transnational and interregional forms of cooperation and has been described on the next part of work with enlargement about The Operational Programme Cross-border Cooperation Czech Republic – Poland. This work is ending by recapitulation of finding facts and disputing about them.
Keywords: European union, structural funds, Cohesion fund operational program, structural and cohesion policy, regional policy, program period
ZHRNUTIE Táto diplomová práca poukazuje na reformy štrukturálnej a kohéznej politiky v programovom období 2007-2013. Regionálna politika Európskej únie (tiež nazývaná aj politika ekonomickej a sociálnej Kohézie, ktorá je odrazom princípu solidarity Európskej únie, pretože bohatšie krajiny prispievajú k rozvoju menej rozvinutých a zle prosperujúcich regiónov, aby zvýšili životný štandard štátov Európskej únie) je tu rozdelená ako systém rozvoja a dôležitosti. Základné princípy regionálnych politických cieľov a horizontálnych priorít sú opísané v programovom období
2000-2006 a 2007-2013. Ďialej je práce zameraná na nástroje
Štrukturálnej a regionálnej politiky období, Štrukturálne fondy
Európskej únie v terajšom a minulom programovom
a Kohézny fond a Iniciatívy Spoločenstva - ktoré zahŕňajú
ostatné programy Európskej únie alebo uľahčujú ich implementáciu, inovačné dotácie a technickú podporu. Ďalšie časti práce poukazujú na nevyhnutnosť zabezpečiť ohraničenia možností spoločných štatistických a ekonomických rovností regiónov pre ESC politické ciele, pre ktoré založila Európska únia jednotky NUTS. Implementáciou Hospodárskej a sociálnej súdržnosti (ESC) politiky nasleduje princípy programovania opísané v ďalšej časti – čo znamená, že Česká republika by mala mať systém programovania dokumentov a potrebnú inštitucionálnu štrktúru. Táto časť práce je uzavretá právnym rámcom Európskej únie a Českej republiky. Dalšia časť je venovaná Regionálnemu operačnému programu (ROP) s pohľadom na Regionálny operačný program NUTS II severovýchod v programovom období 2000-2006 a 2007-2013. Interreg III je iniciatíva EÚ pochádzajúca z minulého programového obdobia zakladá nové ciele ESC nazývané Európska územná spolupráca, ktorá je implementovaná aj cez zahraničie, národnú a medzinárodnú formu spolupráce opísanú v dalšei časti, rozšírením o Operačný program cezhraničnej spolupráce Česká republika – Poľsko. Táto práca je ukončená prehľadným zhrnutím zistených faktov a diskusiou o nich.
Kľúčové slová: Európska únia, štrukturálne fondy, Kohézny fond, operačný program, štrukturálna a kohézna politika, regionálna politika, programové obdobie
ČESTNÉ PROHLÁŠENÍ Čestně prohlašuji, že jsem diplomovou práci vypracoval samostatně, a že jsem uvedl veškerou použitou literaturu související se zaměřením diplomové práce.
Nitra 2.5. 2008
.................................................
Touto cestou chi vyslovit poděkování panu Ing. Pavolu Schwarczovi, PhD. za pomoc, odborné vedení, cenné rady a připomínky pri vypracovaní mé diplomové práce.
Nitra 2.5.2008
..................................................
SEZNAM POUŽITÝCH ZKRATEK
CF
Cohesion Fund (Kohézní fond, Fond soudržnosti)
CSF
Community Support Framework (Rámec podpory společenství)
ČR
Česká republika
EAGGF
European Agricultural Guidance and Guaranree Fund (Evropský zemědělský orientační a záruční fond)
EHS
Evropské hospodářské společenství
EK
Evropská komise
EP
Evropský parlament
ERDF
European Regional Development Fund (Evropský fond regionálního rozvoje)
ES
Evropská Společenství
ESF
European Social Fund (Evropský sociální fond)
EU
Eurpean Union (Evropská unie)
FIFG
Financial Instrument for fisheries guidance (Finanční nástroj pro podporu rybolovu)
FS
Fond solidarity (Kohézní fond)
HDP
Gross Domestic Produkt (Hrubý domácí produkt)
HND
Hrubý národní důchod (Hrubý národní produkt)
HSS
Hospodářská a sociální soudržnost
ISPA
Nástroj předvstupních strukturálních politik
JEA
Jednotný evropský akt
JPD
Jednotný programový dokument
LAU
Local Administrative Units (Lokální administrativní jednotky)
MMR
Ministerstvo pro místní rozvoj
NOK
Národní orgán pro koordinaci
NRP
Národní rozvojový plán
NSRR
Národní strategický referenční rámec
NUTS
Nomenclature of Units for Territorial Statistics (Nomenklatura územních statistických jednotek)
OP
Operational Program (Operační program)
OPI
Operační program Infrastruktura
OPPP
Operační program průmysl a podnikání
PCO
Platební a certifikační orgán
PHARE
Všeobecný finanční nástroj pčdvstupní strategie
ROP
Regionální operační program
ROP SV
Regionální operační program NUTS II – Severovýchod
RPS
Rámec podpory Společenství
SAPARD
Speciální vstupní program pro rozvoj zemědělství a venkova
SES
Smlouva o založení Evropského společenství
SEU
Smlouva o Evropské unii (Maastrichtská smlouva)
SF
Strukturální fondy
SOZS
Strategické obecné zásady Společenství
SPD
Single Programming Dokument (Jednotný programový dokument)
SROP
Společný regionální operační program
TEN
Transevropské sítě
OBSAH ÚVOD.................................................................................................................................... 10 1
PŘEHLED O SOUČASNÉM STAVU ŘEŠENÉ PROBLEMATIKY...................... 12 1.1 Evropská unie, význam a cíle ................................................................................... 12 1.2 Regionální a strukturální politika ............................................................................. 14 1.3 Historie a koncepce strukturální a regionální politiky EU ....................................... 21 1.3.1 Historie regionální politiky ............................................................................. 21 1.3.2 Historie a koncepce strukturální politiky ........................................................ 22 1.4 Strukturální fondy ..................................................................................................... 23 1.5 Současná regionální a strukturální politika............................................................... 24 1.6 Prameny práva Evropské unie .................................................................................. 25 1.6.1 Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství ........................ 25 1.6.1.1 Stanovené cíle Preambule.................................................................... 25 1.6.1.2 Úkol Společenství – čl. 2 ..................................................................... 26 1.6.1.3 Činnost Společenství – čl. 3................................................................. 26 1.6.1.4 Hospodářská a sociální koheze ............................................................ 27 1.6.2 Jednotný evropský akt ..................................................................................... 27 1.6.3 Maastrichtská smlouva – čl. 2/ex-čl. B Cíle ................................................... 28 1.6.4 Amsterdamská smlouva................................................................................... 29 1.6.5 Smlouva z Nice................................................................................................ 29
2 CÍL PRÁCE..................................................................................................................... 30 3 METODIKA PRÁCE ..................................................................................................... 32 4 VÝSLEDKY PRÁCE ..................................................................................................... 34 4.1 Vývoj a význam regionální a strukturální politiky EU............................................. 34 4.2 Principy regionální a strukturální politiky ................................................................ 35 4.3 Cíle regionální a strukturální politiky....................................................................... 37 4.3.1 Programovací období 2000 – 2006................................................................. 37 4.3.2 Programovací období 2007 – 2013................................................................. 39 4.3.3 Komparace ..................................................................................................... 42 4.4 Horizontální priority regionální a strukturální politiky ............................................ 43 4.4.1 Programovací období 2000 – 2006................................................................. 43 4.4.2 Programovací období 2007 – 2013................................................................. 44 4.4.3 Komparace ...................................................................................................... 44
4.5 Nástroje politiky hospodářské a sociální soudržnosti.............................................. 45 4.5.1 Programovací období 2000 – 2006.................................................................. 45 4.5.2 Programovací období 2007 – 2013.................................................................. 50 4.5.3 Komparace ....................................................................................................... 52 4.6 Územní jednotky pro alokaci prostředků ze strukturálních operací ........................ 53 4.7 Programovací procedury.......................................................................................... 55 4.7.1 Programovací období 2000 – 2006.................................................................. 56 4.7.2 Programovací období 2007 – 2013.................................................................. 59 4.7.3 Komparace ....................................................................................................... 62 4.8 Institucionální rámec čerpání pomoci...................................................................... 63 4.8.1 Evropská úroveň .............................................................................................. 63 4.8.2 Národní úroveň ................................................................................................ 64 4.8.3 Regionílní úroveň ............................................................................................ 65 4.9 Právní rámec čerpání pomoci .................................................................................. 66 4.9.1 Legislativa EU ................................................................................................. 67 4.9.2 Legislativa České republiky............................................................................. 70 4.10 Regionální operační programy................................................................................ 72 4.10.1 Programovací období 2000 – 2006................................................................ 72 4.10.2 Programovací období 2007 – 2013................................................................ 73 4.10.3 Komparace ..................................................................................................... 75 4.11 Evropská územní spolupráce .................................................................................. 75 4.11.1 Programovací období 2007 – 2013 ............................................................... 76 4.11.2 Programovací období 2007 – 2013................................................................ 76 4.11.3 Komparace ..................................................................................................... 78 5 ZÁVĚR .......................................................................................................................... 79 6 SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY A ZDROJŮ INFORMACÍ .......................... 84 PŘEHLED TABULEK, GRAFŮ A OBRÁZKŮ ....................................................... 88
ÚVOD Regionální politika má dlouhou tradici a historii, díky jejímuž vývoji dochází neustále ke zdokonalování či hledání stále nových nástrojů k vykonávání právě regionální politiky. Základy regionální politiky byly položeny již smlouvou o Evropském hospodářském společenství, kde byl definován cíl zabezpečení trvalého a vyrovnaného rozvoje. První, kdo získal kompetence v koordinaci regionální politiky, byly národní státy. Změnu přinesla až ekonomická krize v 70.letech doprovázená plánovaným rozšiřováním Společenství a zároveň prohlubováním integrace. V první řadě je nutné říci, že Regionální politika EU je nezbytnou a nedílnou součástí ostatních evropských politik. Efektivní je především díky předvstupní pomoci, která se snaží slabým regionům pomoci ještě dříve než se stanou jejími členy a umožnit jim tak, co nejhladší vstup mezi bohatší země. Regionální politika a její programy a cíle se orientují na budoucnost, nesnaží se peníze držet v oblastech již rozvinutých, stagnujících, naopak podporuje lidský potenciál a vědu, která znamená budoucnost. Nezbytné je správné zacílení pomoci spojené se spolehlivým lidským faktorem,
neustálou
informovaností evropských občanů o tom, jak Regionální politika funguje, jaké má cíle, jak jim může pomoci a jak a kdy mohou o tuto pomoc požádat . Efektivita Regionální politiky především závisí na zpětné vazbě, tedy kontrole, zda bylo s pomocí naloženo tak, jak bylo předloženo v původním projektu, a pokud ne, navrhnout takové sankce, aby bylo napříště takovýmto chybám či dokonce podvodům zamezeno. V neposlední řadě je nezbytná i naprostá průhlednost přidělování dotací. Regionální a strukturální politika Evropské unie si klade za cíl především podporu těch regionů, které jí potřebují nejvíce k tomu, aby se alespoň částečně svou úrovní přiblížily vyspělejším regionům. Mezi jednotlivými regiony v rámci Evropské unie, existují velké rozdíly v životní úrovni jejich obyvatel, které jsou neustále prohlubovány s postupným posouváním hranic Evropské unie. Hranice se významně posouvají směrem na východ, kde stále přetrvávají následky komunistické ideologie. Čím více na Východ, tím blíže Blízkému východu, který je neustále ohrožována nejen národnostními, ale také náboženskými, politickými i ekonomickými problémy. V rámci Evropské unie tak nyní existují propastné rozdíly v životní úrovni jejích obyvatel. Nejbohatší regiony nalezneme ve Velké Británii, nejchudší naopak v Polsku. Úroveň jednotlivých regionů tak neustále připomíná rozdělení Evropy na bohatý západ a chudý východ. Cílem regionální politiky je právě co největší setření těchto rozdílů. V zájmu Evropské unie, resp. Regionální politiky ovšem není úplné vymizení těchto rozdílů, naopak pouze přiblížení se jednotlivých regionů. Úplné setření - 10 -
rozdílů by znamenalo ztrátu konkurenceschopnosti, a tak drobné rozdíly mezi regiony jsou vítané. Ke slovu se tak dostává i ekonomická pomoc, která pomáhá danému regionu k růstu. Zmiňovaná pomoc tak také sbližuje jednotlivé regiony, které tak v návaznosti na pomoc ekonomickou, rozvíjí i další formy pomoci, např. vzdělávací programy, pomoc v oblasti zemědělství apod. Spolupráce mezi regiony existuje ve formě mezivládní, což představuje především výměnu zkušeností mezi zúčastněnými regiony, a spolupráci přeshraniční, do které jsou zapojeny i nevládní organizace.
- 11 -
1 PŘEHLED O SOUČASNÉM STAVU ŘEŠENÉ PROBLEMATIKY
1.1 EVROPSKÁ UNIE, VÝZNAM A CÍLE Proces sjednocování Evropy se začal po druhé světové válce jako politická vize zakládajících otců Evropské unie. Jejich hlavním záměrem bylo navždy zabránit válečnému ničení Evropy, kterou válečné konflikty provázely celá století. K vybudování co nejefektivnější a nejstabilnější jednotné Evropy vedly pragmatické důvody. Evropská solidarita se začala ve velmi praktických oblastech: uhlí a ocel, jednotný trh, zemědělská politika, hospodářská soutěž (Lipnická, 2004).
Současná Evropská unie je výsledkem úsilí těch, kteří od roku 1950 Evropské společenství podporovali. Pařížská smlouva, kterou bylo v roce 1951 založeno Evropské společenství pro uhlí a ocel, Římské smlouvy, kterými se v roce 1957 založilo Evropské hospodářské společenství a Evropské společenství pro atomovou energii doplněné Jednotným evropským aktem v roce 1986, Smlouvou o Evropské unii přijatou v Maastrichtu v roce 1992 a Amsterodamskou smlouvou podepsanou v roce 1997 jsou ústavní základnou tohoto seskupení. Ta vytváří vazby mezi členskými státy, které z právního hlediska sahají za rámec vztahů mezi suverénními státy (MP SR, 1999).
Únie je založená na hodnotách úcty k lidské důstojnosti, svobodě, demokracii, rovnosti, právnímu státu a respektování lidských práv včetně práv osob patřících k menšinám. Tyto hodnoty jsou společné členským zemím ve společnosti, ve které převládá pluralismus, nediskriminace, tolerance, spravedlnost, solidarita a rovnost mezi ženami a muži (Smlouva o Ústavě pro Evropu, 2004).
Evropská unie je institucionálním vyjádřením integrace členských zemí do společenství, kterého cílem bylo a zůstává zabezpečení mírové spolupráce členských zemí. Je postavená na společných hodnotách a principech. Jejich uplatňování je v nejvlastnějším zájmu každé svobodné společnosti (Figel', 2004).
Evropská unie znamená pro každého něco jiné. Pro mnoho lidí je zárukou zachování míru na kontinentě, který byl během předešlých let poznamenaný nezdravým soupeřením a vnitřním napětím. Jiní, naopak, poukazují na její nízkou akceschopnost při řešení mezinárodních konfliktů a neschopnost řešit problémy dnešní společnosti. Pro mnohé - 12 -
znamená Evropská unie v první řadě společný trh, možnosti a výhody, které poskytuje obchodníkům, studentům, důchodcům a dovolenkářům (Otelliová, 1999).
Evropská unie je jedinečné seskupení 27 demokratických států Evropy, které se dobrovolně spojily do politického a ekonomického seskupení na dosažení společných cílů a jednoty v Evropě pomocí jednotné zahraniční a vnitřní politiky svrchovaných členských států. (http://www.euroinfo.gov.sk )
Článek 3 Římské smlouvy formuloval cíle Evropského hospodářského společenství takhle: -
odstranění cel a kvantitativních omezení mezi členskými státy při dovozu a vývozu zboží, jako i všech ostatních opatření s podobným účinkem
-
zavedení společné celní tarifikace a společné obchodní politiky vůči třetím státům
-
zrušení překážek volného pohybu osob, služeb a kapitálu mezi členskými zeměmi
-
zavedení společné zemědělské politiky
-
zavedení společné dopravní politiky
-
uplatňování procedur, které umožní koordinovat hospodářskou politiku členských zemí a předcházet nevyrovnanosti jejich platebních bilancí
-
sblížení národních zákonodárství do takové míry, aby odpovídaly řádnému chodu společného trhu (Michník, 1998).
Co je Evropská unie, přesněji řečeno jaké má cíle, je uvedené ve Smlouvě o Evropské unii, která byla schválená a podepsaná
7. února. 1992 v holandském městě Maastricht
(Panfil, 2003).
Cíle Evropské unie se dají shrnout do bodů: -
podporovat vyrovnaný a trvalý ekonomický a sociální pokrok, a to především prostřednictvím vytvoření prostoru bez vnitřních hranic, posílení ekonomické a sociální soudržnosti a založení hospodářské a měnové unie zahrnující i společnou měnu
-
na mezinárodním poli prosazovat evropskou identitu, především uplatňováním společné zahraniční a bezpečnostní politiky včetně případného formulování společné obranné politiky, která by časem mohla vést ke společné obraně
-
posílit ochranu práv a zájmů občanů členských zemí zavedením občanství Unie - 13 -
-
rozvinout úzkou spolupráci v justičních a vnitřních bezpečnostních záležitostech
-
udržovat společné výdobytky a stavět na nich při posuzování otázky, do jaké míry politiky a formy spolupráce zavedené Smlouvou o Evropské unii revidovat cílem zabezpečit efektivnost institucí EU (Šíbl, 2001).
Smyslem těchto opatření má být harmonický rozvoj ekonomické aktivity, nepřetržitý a vyrovnaný růst, zvýšení stability, zrychlený růst životní úrovně a užší vztahy mezi členskými státy (Šíbl, 2005).
1.2 REGIONÁLNÍ A STRUKTURÁLNÍ POLITIKA Základ regionální politiky v Evropské unii je položený v jednotném evropském aktu z roku 1986, který v článku 130a identifikuje harmonický rozvoj všech regionů v členských státech jako dlouhodobý cíl. (Devimeux, 2000)
Historie počátků regionální politiky v Evropě sahá do období po první světové válce a velké hospodářské krize v 30-tých letech dvacátého století. Tato situace ukázala potřebu zaměřit se na hospodářskou politiku státu a na snižování regionálních rozdílů. Dalším historickým mezníkem bylo období po 2. světové válce, kdy bylo potřeba obnovovat válkou zničené země. To byly klíčové momenty, které přispěly k tomu, že se regionální politika stala neoddělitelnou součástí hospodářských politik v Evropě (Úřad vlády SR, 2006).
K základním myšlenkám, které vedly ke vzniku a k rozšiřování Evropské unie, patří myšlenka vytvoření prostoru míru a stability v Evropě, zabezpečení trvalého ekonomického a sociálního rozvoje evropských zemí a posilování postavení Evropy ve světě. Evropská unie je heterogenní společenství a rozdíly mezi jejími ekonomicky silnými a slabými regiony byly, jsou a budou stále značné.Vzhledem k tomu, že Evropská unie nepředstavuje pouze politickou unii zemí, ale i sociální společenství, bohatší státy a regiony pomáhají méně rozvinutým regionům tak, aby se zmenšilo jejich zaostávání. Tato pomoc se uskutečňuje prostřednictvím regionální politiky a je projevem solidarity uplatňované uvnitř Evropské unie (Dobrovodský, 2003).
I když je Evropská unie bohatá a prosperující zóna světa, rozložení tohoto bohatství nebylo a stále není úplně rovnoměrné. Je velmi naivní doufat, že v každém koutě Evropské unie budou stejné podmínky a že ve všech regionech bude stejná vůle řešit vyskytující se - 14 -
problémy. Velké ekonomické a sociální rozdíly existují nejen mezi státy, ale i uvnitř jednotlivých zemí. Příčiny přetrvávající chudoby se liší, někde se jedná o upadající průmyslové oblasti s vysokou nezaměstnaností, jinde o bývalé nerentabilní zemědělské regiony s nízkým zalidněním. O hodně účinnější jako jen na národní úrovni, se dají tyto rozdíly odstraňovat společným úsilím v rámci celé Unie, která ctí principy solidarity a pomoci bohatších chudším (Hajšel, 2002).
Evropská regionální politika je především politikou solidarity. Je způsobem, kterým Evropská unie poskytuje pomoc zaostávajícím regionům, pomáhá při konverzi problémových průmyslových oblastí, při modifikaci venkovských oblastí s upadajícím zemědělstvím a při regeneraci zpustlých částí měst. Regionální politika je rovněž politikou pro lidi. Pomáhá lidem najít si práci a zlepšit život ve svých zemích, v regionech, městech a vesnicích. To je důvod, proč bylo postavených nebo opravených mnoho dálnic, rychlíkových tratí a letišť, které spojují odlehlé regiony s hlavními centry ekonomického růstu. V tradičních centrech těžkého průmyslu probíhají zlepšení v oblasti životního prostředí. Informační společnost zapouští kořeny na venkově. Služby v oblasti vzdělávání a volného času se rozšiřují na předměstí. Toto je jen několik příkladů fungování evropské regionální politiky, která působí v součinnosti s místními orgány (Barnier, 2002).
Přestože Evropská unie je jednou z nejprosperujících oblastí ve světě, rozdíly mezi členskými státy jsou velké, což je ještě zřetelnější při pohledu na 250 různých regionů Evropské unie. Ne všichni Evropané mají stejné možnosti a příležitosti úspěšně čelit výzvám globalizace. Solidarita mezi národy Evropské unie, ekonomický a sociální růst a posilněná koheze byly vepsány do preambule Amsterodamské smlouvy. Kromě toho se v článku 158 upravené smlouvy zakládající Evropské společenství říká, že: „…. Společenství se bude usilovat o zmenšování rozdílů v úrovni rozvoje regionů a zaostávání znevýhodněných regionů nebo ostrovů včetně venkovských oblastí.“ Proto členské státy realizují evropskou regionální politiku financovanou prostřednictvím evropských fondů, která odráží tuto solidaritu mezi občany Evropské unie. Evropská regionální politika je jedinečnou společnou politikou, založenou na finanční solidaritě. Umožňuje použití více jak 35% rozpočtu Evropské unie, který přichází především z bohatších členských států, v znevýhodněných regionech. Tento přístup nepomáhá pouze státům, které jsou přijímateli pomoci, ale rovněž těm, které jsou hlavním přispívateli do rozpočtu společenství, protože jejich podniky v důsledku toho profitují z velkých investičních příležitostí a z ekonomického a technologického transferu - 15 -
know-how především v těch regionech, kde různé typy ekonomických aktivit ještě ve skutečnosti nenastartovaly. Evropskou solidaritu vyjadřují především čtyři strukturální fondy, které mají ve všech členských zemích multiplikační efekt na ekonomické a sociální faktory stimulující ekonomiku některého regionu (Evropská komise, 2002).
Regionální politika se nejčastěji definuje jako soubor cílů, opatření a nástrojů vedoucích ke snižování rozdílů v socio-ekonomické úrovni jednotlivých regionů. Definování regionální politiky ve většině evropských zemích vychází z podpory rozvoje problémových regionů, včetně snahy redukovat meziregionální diference. Regionální politiku je třeba chápat jako integrální součást hospodářské politiky státu (Belajová, 2005).
Cílem regionální politiky EÚ je snižování rozdílů mezi úrovněmi rozvoje jednotlivých regionů a zmírňování zaostávání méně rozvinutých regionů. Jedním ze základních principů fungování Evropské unie je princip solidarity, ve smyslu kterého ekonomiky silnějších přispívají slabším (Figel', 2004).
Rozdíly v rozvoji a životní úrovni jsou už dlouhý čas skutečností v každém členském státě Evropské unie. V rámci Evropské unie jsou tyto rozdíly ještě výraznější. Markantní jsou v oblasti zaměstnanosti, vzdělávání a výcviku, infrastruktury, výzkumu a technologií. Na stimulování rozvoje hospodářské činnosti v méně příznivých regionech je proto potřeba investice ze soukromého sektoru doplnit státní podporou. Převážná část této podpory musí přijít ze samotných členských států, v rámci jejich národních programů regionální pomoci. Existující problémy jsou dostatečně závažné, aby oprávnily zapojení společenství ve společném úsilí o dosažení solidarity, kterou se zabezpečí plné využití jednotného trhu a hospodářské, jako i měnové unie všemi regiony a jejich občany. Toto je hlavním cílem regionální politiky společenství (Devimeux, 2000).
Nástroji realizace regionální politiky jsou strukturální fondy. Přesto, že všechny čtyři strukturální fondy působí společně, každý má svoje specifické tématické oblasti. Strukturální fondy nefinancují individuální projekty, ale víceleté programy regionálního rozvoje, které společně připravují regiony, členské státy a Evropská komise. Programy jsou připravené podle společných východisek navrhnutých Evropskou komisí pro Evropskou unii jako celek. Příspěvky do těchto fondů od počátku 90-tých let výrazně vzrostly. Nárok na využívání
- 16 -
strukturálních fondů mají pouze členské státy Evropské unie a programují se na sedmiletá období (Hajšel, 2003).
Strukturální fondy Evropské unie jsou v jejich členských zemích zaměřené především na podporu ekonomického růstu a rozvoj zaměstnanosti. Smyslem těchto fondů je zabezpečit víceleté financování ucelených regionálních rozvojových programů, sestavených z množství vzájemně zkoordinovaných opatření a ne jednotlivých projektů (Dobrovodský, 2003).
Evropské integrační procesy jsou naprostým fenoménem, který nemá v historii moderní civilizace ani předchůdce a dosud ani následovníka, její jedinečnost spočívá ve vytyčeném cíli, kterým je snaha o sdružení států s dlouholetým vlastním specifickým vývojem, kulturou, historií a národními tradicemi, jež sice mají řadu společných rysů, ale zároveň se v mnoha směrech diametrálně odlišují. Odstranění, či alespoň snížení těchto ekonomických a dalších rozdílů je úkolem politiky hospodářské a sociální soudržnosti a nástrojem k dosažení tohoto cíle jsou zejména strukturální fondy EU. Smyslem regionální politiky a politiky hospodářské a sociální soudržnosti je podporovat harmonický a vyvážený rozvoj regionů, snižování nezaměstnanosti a rozvoj lidských zdrojů, snižování
disparit, ochrana životního prostředí a zabezpečení
rovných příležitostí pro muže a ženy (Vilamová, 2005)
Hospodářská a sociální soudržnost je základním předpokladem existence Společenství. Společnost proto usiluje o její posilování, tj. především o snižování rozdílů mezi úrovní rozvoje různých regionů a o snížení zaostalosti nejvíce znevýhodněných regionů, ale také o podporu harmonického, vyváženého a udržitelného rozvoje ekonomických činností, vysoké úrovně zaměstnanosti, rovnosti mezi muži a ženami a o vysokou úroveň ochrany a zlepšování životního prostředí (Glosář základních pojmů, 2005).
Pojem region je pravděpodobně tak starý, jako geografie sama. Podle E.W. Gilberta (1960) je odvozený z latinského „regio“ (království, území, oblast). Pojem region jako objekt regionálního rozvoje, regionální a strukturální politiky je chápaný odlišným způsobem. Objektem regionální politiky bývají administrativně-správní regiony, ale mohou to být i regiony vymezené na základě jiných kritérií – ekonomických, ekologických, etnických nebo přírodně-geografických. Specifickým příkladem je vymezení regionu pro potřeby aplikace nástrojů strukturální politiky Evropské unie (Rajčáková 2005). - 17 -
Region je prostorovým podsystémem státu, který charakterizuje určitá prostorová struktura a úroveň ekonomického a sociálního rozvoje. Je tedy nejen prostorovou, ale i ekonomickou a sociální jednotkou Rozvinuté regiony jsou charakteristické tím, že struktura ekonomických činností, jako i meziregionální vazby, vytvářejí předpoklady pro hospodářský růst a rozvoj a uspokojování rostoucích potřeb a sociálních jistot obyvatelstva. Tyto regiony nepotřebují zvláštní opatření státu. Problémové regiony tvoří členitější skupinu regionů, protože existují různé příčiny, které podmiňují nepříznivé tendence v rozvoji regionů. V podstatě jde o regiony, které v důsledku uplynulého vývoje nebo změnou hospodářské politiky, či mimoekonomických podmínek se dostaly do takové rozvojové úrovně, kdy potřebují zvláštní pozornost státních a regionálních orgánů. Do skupiny problémových regionů se zařazují: 1. zaostávající regiony, které jsou charakteristické postupným poklesem produkce, poptávky, spotřeby, nedostatkem kapitálu především na rozvoj infrastruktury. Roste v nich sociální nespokojenost, která vede k posilování destruktivních sil. Mezi jejich hlavní charakteristiky patří: a) podprůměrné vybavení výrobními faktory b) vysoká míra nezaměstnanosti c) podprůměrný hrubý domácí produkt na obyvatele d) podprůměrná míra důchodů a spotřeby e) nízká úroveň využití přírodních zdrojů a zdrojů pracovních sil 2. strukturálně slabé regiony, které se nazývají i jako deprimované regiony. Pro tento typ regionů je charakteristické, že byly kdysi dynamicky se rozvíjející. Struktura jejich ekonomické činnosti byla založena převážně na tradičních odvětvích primárního sektoru, jako zpracování surovin, materiálů, zemědělství, těžba rud, uhlí, těžké strojírenství, jako i na odvětvích, o které výrazně opadl zájem na mezinárodním trhu. 3. regiony
s upadajícími
městskými
centry
jsou
charakteristické
nadměrnou
koncentrací ekonomických činností nebo obyvatelstva, která podmiňuje dynamický růst nákladů na rozvoj technické a občanské infrastruktury a uchování základních životních podmínek pro obyvatele a aglomerovaném prostředí. Nadměrná koncentrace ekonomických činností je tedy zdrojem dodatečných nákladů (nákladů z přelidnění), které eliminují aglomerační efekty (Belajová 2005). - 18 -
Jako problémový region lze označit region, který má vůči okolí, tzn. sousedním regionům, zvláště negativní hodnoty v některých kriteriích poměřovaných k průměrným hodnotám Společenství. Za základní kritéria problémovosti regionu tak EU dnes volí ukazatele: - hrubý domácí produkt na obyvatele - procenta zaměstnanosti obyvatelstva v zemědělství - podíl zaměstnanosti v upadajících průmyslových odvětvích - celková míra nezaměstnanosti - migrace obyvatel z regionu větší než 1% ročně Jako problémové tak mohou být identifikovány: - strukturálně postižené regiony - hospodářsky slabé regiony - zemědělsky problémové regiony - regiony potýkající se s vysokou nezaměstnaností
Regionální politika je soubor cílů, opatření a nástrojů vedoucích ke snižování příliš velkých rozdílů v socioekonomické úrovni jednotlivých regionů. Regionální politika se pokouší
napravit
určité
negativní
prostorové
důsledky
volné
tržní
ekonomiky.
Restrukturalizace přitom často zahrnuje regionální rozvoj tak významně, že regiony nejsou schopny zvládnout nezbytné strukturální změny vlastními silami. Na základě zkušeností z jednotlivých členských států Evropské unie lze regionální politiku charakterizovat jako určitou koncepční a cílevědomou činnost veřejné autority ( místních a regionálních orgánů, vlád, řídících orgánů EU ), usilující o eliminaci negativních důsledků teritoriálně nerovnoměrného ekonomického rozvoje a probíhajících strukturálních změn. Strukturální politika představuje rozšíření záběru regionální politiky o obecně problémové oblasti jako je zemědělství a sociální politika. Regionální a strukturální politiky jsou navzájem tak provázány, že je účelné jejich společné řešení. Proto se v terminologii Evropské unie hovoří o jedné Strukturální a Regionální politice. Strukturální a regionální politika Evropské unie je založena na principu solidarity, neboť umožňuje do nejméně rozvinutých regionů převádět až 35% rozpočtu EU, který je tvořen zejména příspěvky nejbohatších členských států ( Frková, Bukovský, 2003).
- 19 -
Strukturální politika EU je významnou součástí politiky EU a je výrazem solidarity zemí s vysokým ekonomickým potenciálem vůči těm, které za nimi ekonomicky zaostávají. Strukturální politika je v souladu s tímto principem zaměřena na vytváření srovnatelných podmínek pro hospodářskou soutěž mezi členskými státy. Je to politika ekonomické a hospodářské soudržnosti, která vyjadřuje vůli po solidaritě v EU ( Potluka, 2003).
Veškeré dokumenty EU věnované strukturální politice jsou dnes orientovány především k oblastnímu pohledu. Pojem strukturální politika je v dokumentech Společenství fakticky redukován pouze na regionální aspekt. Nicméně je jasné, že ne všechna opatření se dají realizovat pod titulem regionálních opatření, které mají přispět k dosažení některého ze strukturálních cílů Společenství. Jejím posláním je odstraňovat negativní důsledky integrace. Prvotní úkol regionální politiky byl definován jako vyrovnání rozdílů mezi jednotlivými členskými státy. Již s prvním rozšířením však dochází k jeho reorientaci a primárním úkolem se stává odstraňování zaostalosti některých regionů, snižování rozdílů jejich rozvoje, překonávání potíží regionů postižených velkou nezaměstnaností plynoucí ze zaostalosti jejich průmyslu. Cílem je vyrovnávání rozdílů na přibližně stejnou úroveň v rámci celé ekonomiky Společenství prostřednictvím regulace ekonomické aktivity. Maastrichtská dohoda zavádí pojem tzv. politiky koheze celého Společenství do skutečně integrovaného ekonomického celku ( Boháčová, Jeníček a Svatoš 2003).
S pojmem regionální politika souvisí i
pojmem politika soudržnosti (koheze). Jde
o politiku směřující k posílení hospodářské a sociální soudržnosti členských zemí EU vůči méně rozvinutým členským zemím i vůči asociovaným zemím. Jejím praktickým projevem je předvstupní pomoc EU kandidátským zemím prostřednictvím programů PHARE, ISPA a SAPARD a mnohých dalších podpůrných programů (Belajová 2005).
Základním nástrojem strukturální a regionální politiky Evropské unie jsou strukturální fondy a Fond soudržnosti EU. Jejich význam je pro hospodářskou a sociální soudržnost v rámci EU nezastupitelný. Lisabonská strategie zpracovala priority, do kterých je směřována hlavní část pomoci ze strukturálních fondů.
- 20 -
Jedná se o: -
zvýšení konkurenceschopnosti
-
zvýšení zaměstnanosti
-
reforma veřejných financí
-
udržitelný rozvoj
( Vilamová 2005).
Hlavním nástrojem regionální a strukturální politiky Společenství jsou strukturální fondy a v jednotlivých členských zemích poté až 25 základních opatření pomoci, která můžeme rozdělit do pěti základních skupin: -
subvence a dotace na vytváření pracovních míst
-
snížené odpisy základního kapitálu
-
daňová zvýhodnění
-
náhrada hodnoty projektu
-
poskytování finančních výhod
(Boháčová, Jeníček a Svatoš 2003).
1.3 HISTORIE A KONCEPCE STRUKTURÁLNÍ A REGIONÁLNÍ POLITIKY EU 1.3.1 Historie regionální politiky Historie regionální politiky měla tři období: První období – zahrnující roky 1958-1975 bylo charakteristické značnou ekonomickou rovnorodostí a nevyžadovalo žádné společné regionální politiky s výjimkou jižní Itálie, která byla zmíněna v zakladatelské Římské smlouvě. Druhé období – vymezené roky 1975-1985 proběhlo ve znamení výrazného posílení regionální dimenze celého instrumentáře integračních politik včetně vytváření
nových
nástrojů. Zájem o regionální redistribuci zdrojů zesílil, protože v tomto období narůstaly strukturální krize a navíc se uskutečnilo další rozšíření o státy, které měly podstatně nižší ekonomickou úroveň. Třetí období – kvalitativně nové a velkorysejší na regionální politiku otevřela druhá polovina 80-tých let, kdy počala třetí etapa vymezená schválením Jednotného evropského aktu a započetím projektu jednotného vnitřního trhu (Šíbl, 2003).
- 21 -
1.3.2 Historie a koncepce strukturální politiky 1957 Signatářské země Římské smlouvy v její preambuli konstatují, že je potřeba posílit jednotu ekonomik a zajistit jejich harmonický rozvoj snižováním existujících rozdílů mezi jednotlivými regiony a zmírňováním zaostalosti znevýhodněných regionů. 1958 Založení dvou sektorových fondů: Evropského sociálního fondu a Evropského zemědělského usměrňovacího a záručního fondu. 1975 Vznik Evropského fondu regionálního rozvoje, který slouží na přerozdělování části rozpočtových příspěvků členských států na rozvoj nejchudších regionů. 1986 Jednotný evropský akt vytváří podmínky pro reálnou politiku soudržnosti, která má pomoci zemím jižní Evropy a jiným znevýhodněným regionům při vyrovnávání se s nároky jednotného trhu 1989 – 1993 Zasedání Evropské Rady v Bruselu (únor 1988) určuje zásadní změnu ve fungování fondů solidarity, dnes nazývaných jako strukturální fondy. 1992 Ve Smlouvě o Evropské unii, která vstoupila v platnost v roce 1993, je soudržnost definovaná jako jeden z hlavních cílů EU, společně s hospodářskou a měnovou unií a jednotným trhem. Na základě smlouvy vzniká Kohézní fond určený na podporu projektů v oblasti životního prostředí a dopravy v nejméně prosperujících členských státech. 1994-1999 Zasedání Evropské Rady v Edingburgu ( prosinec 1992) rozhodlo o přidělení téměř 200 mld. ECU (v cenách z roku 1997) pro politiku soudržnosti, což představovalo jednu třetinu rozpočtu společenství. Strukturální fondy se rozšířily o Finanční nástroj na řízení rybolovu. Na zasedání Evropské Rady v Berlíně (březen 1999) byla přijata reforma strukturálních fondů a úprava fungování Kohezního fondu. V průběhu let 2000-2006 tyto fondy každý rok získají více jak 30 mld. Eur, což představuje celkem 213 mld. Eur v průběhu období sedmi let. Na podporu ekonomického a sociálního rozvoje a ochranu životního prostředí v kandidátských zemích střední a východní Evropy je určený Předvstupní nástroj strukturální politiky (ISPA) a Speciální program pomoci pro zemědělství a rozvoj venkova (SAPARD). Tyto jsou doplňkem programu PHARE, který funguje už od roku 1989. 2000-2001 Zasedání Evropské Rady v Lisabonu (březen 2000) schvaluje strategii zaměstnanosti s cílem přeměnit unii do roku 2010 na nejdynamičtější znalostní ekonomiku s nejvyšší schopností konkurenceschopnosti. Summit v Goteborgu (červen 2001) tuto strategii doplňuje o formulaci trvale udržitelného rozvoje. 2002 Zasedání Evropské rady v Kodani (prosinec 2002) přichází s dohodou o podmínkách přijetí deseti nových členských států do unie.
- 22 -
2004 Dne 18. února Evropská komise předkládá svůj návrh reformy politiky soudržnosti pro období 2007-2013: „Nové partnerství pro soudržnost: konvergence, konkurenceschopnost a spolupráce“. Dne 1. května 2004 do Evropské unie vstupuje Kypr, Česká republika, Estonsko, Maďarsko, Lotyšsko, Litva, Malta, Polsko, Slovenská republika a Slovinsko (Evropská komise, 2004). 2007 Dne 1. ledna vstupuje do Evropské unie Rumunsko a Bulharsko
1.4 STRUKTURÁLNÍ FONDY Jedním z cílů integračního procesu v západní Evropě je snaha o snižování rozdílů ekonomické úrovně regionů a členských států s vědomím, že může jít spíš o malý příspěvek. Proto i Smlouva o založení ES a Smlouva o Evropské unii mezi úkoly a cíle Společenství zařazuje rovněž neoddělitelnou součást cílového komplexu „podporu harmonického a vyváženého rozvoje hospodářských činností ve Společenství“ a „ hospodářskou a sociální soudržnost a solidaritu mezi členskými státy“. (Melíšek, 2005) Pod strukturální politikou se rozumí celý soubor opatření, nástrojů a institucionálních změn, které mají přispět k cíleným strukturálním změnám v hospodářství regionů a k řešení sociálních problémů, které jsou doprovodným znakem strukturálních změn (Belajová ,2005). Strukturální fondy jsou nástroji politiky hospodářské a sociální soudržnosti EU s cílem snížit rozdíly v stupni rozvoje regionů a podpořit hospodářský růst v méně vyvinutých oblastí (Bielik, 1996). Strukturální fondy působí společně, avšak každý má svoje specifické tématické oblasti. Strukturální fondy nejsou určené pro financování individuálních projektů, ale na víceleté programy regionálního rozvoje, které společně připravují regiony, členské státy a Evropská komise. Programy jsou připravené podle společných východisek navrhnutých Evropskou komisí pro EU jako celek. Příspěvky do těchto fondů od počátku 90-tých let výrazně vzrostly z 8 mld. Euro ročně v roce 1989 na 32 mld. Euro v roce 1999. Na léta 2000-2006 bylo na všechny čtyři strukturální fondy vyčleněno celkem až 195 mld. Euro (Balko, 2004).
Strukturální fondy vyplácejí nevratné podpory a za spoluúčasti členských států financují odpovídající regionální aktivity. Zdroje do fondů tvoří příspěvky členských států, které přispívají do společného rozpočtu EU ze svého hrubého domácího produktu (Šíbl, 2003).
Základním posláním fondů je podporovat ekonomický rozvoj a sociální soudržnost v zaostávajících regionech a ochranu životního prostředí. Jsou teda zároveň příležitostí - 23 -
i rizikem: jestli se použijí vhodné, mohou se stát klíčovým impulsem vyrovnávání regionálních rozdílů, smysluplného rozvíjení společenského i přírodního potenciálu jednotlivých území a jejich efektivního využívání, ale i zvyšování kvality života společnosti jako celku. Na druhé straně jejich netransparentní a nevhodné použití může dnešní problémy ještě více prohloubit (CEE Bankwatch Network, 2004).
Strukturální fondy finančně podporují víceleté programy, které vytvářejí strategie rozvoje navrhnuté v rámci partnerstev spojujících regiony, členské státy a Evropskou komisi. Tyto programy přitom berou do úvahy usměrnění vypracované Evropskou komisí s platností pro celou Evropskou unii. Jsou založené na ekonomických a sociálních strukturách s cílem: •
rozvíjet infrastrukturu, např. dopravu a energetiku;
•
rozšiřovat telekomunikační služby;
•
pomáhat podnikům a zabezpečovat školitele pro jejich pracovníky;
•
rozšiřovat nástroje a know-how informační společnosti (Evropská komise, 2002).
Nárok na využívání strukturálních fondů mají pouze členské země EU a programují se na sedmiletá období. Kandidátské země mohou čerpat finanční prostředky z těchto fondů po jejich vstupu do unie. Možnost získat prostředky ze strukturálních fondů má každý region, který splňuje požadavky příslušné legislativy EU (Balko, 2004).
1.5 SOUČASNÁ REGIONÁLNÍ A STRUKTURÁLNÍ POLITIKA Regionální a strukturální politika EU je v současné době plnohodnotnou komunitární politikou. Doplněná Smlouva o založení Evropského společenství ( ve znění Smlouvy z Nice) řadí podporu vyváženého rozvoje hospodářských aktivit, snahu o dosažení hospodářské a sociální soudržnosti a solidaritu mezi členskými zeměmi mezi hlavní úkoly Unie. Tyto teze uvedené v primární legislativě a nově navržené mechanismy rozhodování, jejichž změnu přinesla Smlouva z Nice, jsou odrazem pro jednání o budoucí podobě politiky hospodářské a sociální soudržnosti na úrovni Evropské unie. V současnosti provádí Evropská unie regionální politiku na několika úrovních: -
nadnárodní úrovni ( regionální politika prováděná relativně nezávisle přímo EU)
-
národní úrovni ( silně diferencovaná regionální politika uskutečňovaná jednotlivými členskými zeměmi, postupně však přijímající některá společná pravidla)
-
regionální úrovni ( ve většině zemí, dlouhodobě posilována) ( König, Lacina, 2004).
- 24 -
1.6 PRAMENY PRÁVA EVROPSKÉ UNIE Regionální a strukturální politika Společenství je zakotvena jak v primárních, tak i v sekundárních pramenech práva společenství, tzv. acquis communautaire (Boháčová, Jeníček, Svatoš, 2003).
Právním základem primárního charakteru jsou mezinárodní smlouvy, zvláště Smlouva o založení EHS, která byla přijetím JEA a smlouvy o EU modifikována a částečně rozšířena. Na těchto základech, na něž se odvolávají všechny orgány EU při zdůvodňování přípustnosti regionálně-strukturálních opatření, tedy stojí dnešní regionální a strukturální politika Společenství.
Právním základem sekundárního charakteru jsou: -
nařízení
-
směrnice
-
rozhodnutí a
-
doporučení a stanoviska,
která upravují konkrétní podmínky a pravidla pro praktickou realizaci strukturální a regionální politiky, kdy největší právní sílu mají Nařízení, která jsou závazná pro všechny členské země.
1.6.1 Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství 1.6.1.1 Stanovené cíle Preambule „Jeho Veličenstvo král Belgie, prezident Francouzské republiky, prezident Italské republiky, Její královská Výsost velkovévodkyně Lucemburska, Její Veličenstvo královna Nizozemska, prezident Spolkové republiky Německo rozhodnuti položit základy stále užšího spojení evropských národů, odhodláni zabezpečit společným postupem hospodářský a sociální pokrok svých zemí odstraněním překážek, které rozdělují evropský kontinent, potvrzující za základní cíl svého úsilí neustálé zlepšování životních a pracovních podmínek svých národů, uznávajíce, že odstranění stávajících překážek vyžaduje sladěný postup, aby byl zabezpečen trvalý rozvoj, vyvážený obchod a nenarušená soutěž, snažíce se posílit jednotu ekonomiky svých zemí a zajistit jejich harmonický vývoj zmenšováním rozdílů mezi jednotlivými regiony a odstraněním zaostávání regionů s méně příznivými podmínkami, přejíce si přispět společnou obchodní politikou k postupnému odstraňování omezení v mezinárodním obchodě, hodlajíce potvrdit solidaritu, která spojuje Evropu a zámořské - 25 -
země, a přejíce si zajistit rozvoj jejich blahobytu v souladu se zásadami Charty Spojených národů, rozhodnuti zachovat a upevnit tímto spojením mír a svobody a vyzývajíce ostatní národy Evropy, které jejich ideál sdílejí, aby se k jejich úsilí připojily, rozhodnuti podporovat rozvoj co nejvyšší úrovně vzdělanosti svých národů prostřednictvím co nejširšího přístupu ke vzdělání a jeho doplňování rozhodli se vytvořit Evropské společenství a jmenovali za tím účelem jako své zplnomocněnce ….“
1.6.1.2 Úkol společenství – čl.2 Úkolem Společenství je vytvoření společného trhu a hospodářské a měnové unie, stejně jako prováděním společných politik nebo činností uvedených v článcích 3 a 4 podporovat harmonický, vyvážený a trvale udržitelný rozvoj hospodářského života, vysokou úroveň zaměstnanosti a sociální ochrany, rovné zacházení s muži a ženami, trvale udržitelný a neinflační růst, vysoký stupeň konkurenceschopnosti a konvergence ekonomické výkonnosti, vysokou úroveň ochrany a zlepšování kvality životního prostředí, zvyšování životní úrovně a kvality života, hospodářskou a sociální soudržnost a solidaritu mezi členskými státy.
1.6.1.3 Činnost Společenství – čl.3 1. Činnosti Společenství zaměřené ke splnění cílů vymezených v článku 2 zahrnují za podmínek a v časovém sledu stanoveném touto smlouvou: a) zákaz cel a kvantitativních omezení dovozu a vývozu zboží mezi členskými státy, jakož i všech ostatních opatření s rovnocenným účinkem, b) společnou obchodní politiku, c) vnitřní trh, charakterizovaný zrušením překážek volného pohybu zboží, osob, služeb a kapitálu mezi členskými státy, d) opatření týkající se vstupu a pohybu osob na vnitřním trhu podle Hlavy IV, e) společnou politiku v oblasti zemědělství a rybolovu, f) společnou politiku v oblasti dopravy, g) systém zajišťující, aby na vnitřním trhu nebyla narušována soutěž, h) sbližování právních předpisů členských států v míře nutné pro náležité fungování společného trhu, i) podporu koordinace politik zaměstnanosti členských států s ohledem na posilování jejich účinnosti rozvíjením koordinované strategie zaměstnanosti, j) politiku v sociální oblasti zahrnující Evropský sociální fond, - 26 -
k) posilování hospodářské a sociální soudržnosti, l) politiku v oblasti životního prostředí, m) posilování konkurenceschopnosti průmyslu Společenství, n) podporu výzkumu a technologického rozvoje, o) podporu zřizování a rozvoje transevropských sítí, p) příspěvek k dosažení vysoké úrovně ochrany zdraví, q) příspěvek ke kvalitě vzdělání a výchovy a k rozkvětu kultur členských států, r) politiku v oblasti rozvojové spolupráce, s) přidružení zámořských zemí a území za účelem zvýšení obchodu a společné podpory hospodářského a sociálního rozvoje, t) příspěvek k posílení ochrany spotřebitele, u) opatření v oblasti energie, civilní ochrany a turistiky.
1.6.1.4 Hospodářská a sociální koheze Členské státy provádějí své hospodářské politiky se záměrem přispívat k dosažení cílů Společenství, uvedených v článku 2, a v návaznosti na hlavní směry uvedené v článku 99 odst.2. Členské státy a Společenství postupují ve shodě se zásadami stanovenými v článku 4 a v souladu se zásadou otevřeného tržního hospodářství s volnou soutěží, čímž je podporována účinná alokace zdrojů. Čl.99/ex-čl.103 Základy hospodářské politiky; řízení o ní 1. Členské státy považují své hospodářské politiky za věc společného zájmu a koordinují je v rámci Rady v souladu s ustanovením článku 98. Čl.125/ex-čl.109n Koordinovaná strategie zaměstnanosti Členské státy a Společenství pracují podle této hlavy na rozvoji koordinované strategie zaměstnanosti a zejména podpory kvalifikace, výchovy a flexibility pracovníků a pracovních trhů a jejich přizpůsobivosti požadavkům hospodářské změny tak, aby dosáhly cílů článku 2 Smlouvy o Evropské unii a článku 2 této smlouvy.
1.6.2 Jednotný evropský akt Z právního hlediska je akt o jednotné Evropě smlouva mezi 12 členskými státy, která mění a doplňuje tři výchozí
integrační smlouvy, a to o Evropském hospodářském
společenství z roku 1957, o Evropském společenství pro atomovou energii z roku 1957 a o Evropském společenství uhlí a oceli z roku 1951. Akt se týká především politického a institucionálního rozšíření Smlouvy o EHS. - 27 -
Těžištěm Aktu o jednotné Evropě je dodržení termínu pro konečnou realizaci vnitřního trhu do konce roku 1992. Další komplex, v jehož rámci se Aktem o jednotné Evropě převedly úkoly a kompetence na ES (čl.118a); vymezení rámce pro výzkum a technologický rozvoj (čl.130f-g); vytvoření základů pro budoucí politiku Společenství na ochranu životního prostředí (čl.130r-t); zavedení nové kapitoly ve Smlouvě o ES o spolupráci v hospodářské a měnové politice (čl.102a). Požadavek uplatňovat princip subsidiarity a proporcionality se stal součástí JEA a byl zahrnut do kapitoly o životním prostředí.
1.6.3 Maastrichtská smlouva – čl. 2/ex-čl. B – Cíle Unie si stanoví následující cíle: -
podporovat ekonomický a sociální pokrok a vysokou úroveň zaměstnanosti a dosahovat vyvážený a trvale udržitelný rozvoj, zejména vytvořením prostoru bez vnitřních hranic, posilováním ekonomické a sociální soudržnosti a zavedením hospodářské a měnové unie, nakonec zahrnující v souladu s ustanoveními této Smlouvy jednotnou měnu;
-
prosazovat svou identitu na mezinárodní scéně, zejména prováděním společné zahraniční a bezpečnostní politiky, včetně postupného vymezování společné obranné politiky, která by mohla vést ke společné obraně podle článku 17;
-
posilovat ochranu práv a zájmů státních občanů svých členských států zavedením občanství Unie;
-
zachovávat a rozvíjet Unii jako prostor svobody, bezpečnosti a práva, ve kterém se zaručuje volný pohyb osob ve spojitosti s vhodnými opatřeními, týkajícími se kontroly na vnějších hranicích, přistěhovatelství, práva azylu a předcházení a potírání zločinnosti;
-
v plném rozsahu zachovávat acquis communautaire a rozvíjet jej, přičemž se posoudí, do jaké míry je zapotřebí revidovat politiky a formy spolupráce, zaváděné touto Smlouvou s cílem zajistit efektivnost mechanismů a orgánů Společenství.
Cílů Unie se dosáhne za podmínek a v časovém sledu stanoveném touto Smlouvou, při respektování zásady subsidiarity, definované v článku 5 Smlouvy o založení Evropského společenství. Smlouva o Evropské unii, která vstoupila v platnost v roce 1993, definuje kohezi jako jeden z hlavních cílů Unie. - 28 -
Požadavek uplatňovat princip subsidiarity a proporcionality byl rozšířen na všechny politiky EU.
1.6.4 Amsterodamská smlouva Amsterodamská smlouva vstoupila v platnost 1. května 1999 po ratifikaci všemi členskými zeměmi Unie. Hlavním přínosem bylo doplnění Smlouvy o Evropské unii podepsané v Maastrichtu, Smlouvy o ES a dalších aktů. Byla posílena úloha Evropského parlamentu. Amsterodamská smlouva posiluje celou řadu politik, které mají vliv na pozitivní vztah veřejnosti k Unii, hlavně podpora vysoké úrovně zaměstnanosti, rozšíření dohody o sociální politice, zvýšení ochrany životního prostředí, zvýšení ochrany lidského zdraví, zvýšení ochrany spotřebitelů, respektování a podporu rozdílnosti kultur, boj proti podvodům, posílení spolupráce v oblasti cel, uznání role služeb obecného zájmu a systém veřejného vysílání v členských zemích.
1.6.5 Smlouva z Nice Niceská smlouva, podepsaná v roce 2000 pozměňující Smlouvu o Evropské unii, Smlouvy o založení Evropských společenství a některé související akty (2001/C 80/01) Cílem smlouvy je: •
Demokratická legitimita a transparentnost EU
•
Zlepšení fungování orgánů EU a jejich přiblížení občanům
•
Vymezení pravomocí mezi členskými státy a EU
•
Do budoucna řešit otázku Ústavy EU a rozhodnout o politickém uspořádání Společenství
Reformovala vrcholné orgány EU – připravila je na rozšíření o nové státy střední a východní Evropy.
- 29 -
2. CÍL PRÁCE Strukturální politika je v rámci jednotlivých politik Evropské unie jednou z nejvýznamnějších politik. Tato skutečnost vyplývá i z faktu, že na strukturální politiku vynakládá EU více jak jednu třetinu finančních prostředků ze společného rozpočtu. Strukturální politika se stala a do budoucna i zůstane podstatným nástrojem EU pro při řešení regionálních disparit a nerovnováh.
Hlavním cílem diplomové práce je charakteristika reformy strukturální a Kohézní politiky EU pro programové období 2007 – 2013 v porovnání s programovým obdobím 2000 – 2006.
Aby mohlo být dosaženo hlavního cíle, bylo nutné stanovit rovněž dílčí cíle práce, které vedou k naplnění cíle hlavního. Jak hlavnímu, tak i jednotlivým dílčím cílům je podřízena celá tvorba diplomové práce.
Jako dílčí cíle byly určeny:
-
shromáždění a prostudování tuzemských a zahraničních zdrojů
-
vytvoření struktury práce
-
sepsání samotné práce
Vlastní práce je tématicky rozčleněna do 11 podkapitol: -
cílem první podkapitoly je charakteristika vývoje a významu regionální a strukturální politiky EU
-
cílem druhé podkapitoly je charakteristika principů regionální a strukturální politiky
-
cílem třetí podkapitoly je charakterizovat a porovnávat cíle regionální a strukturální politiky v programových obdobích 2000 – 2006 a 2007 – 2013
-
cílem čtvrté podkapitoly je charakterizovat a porovnávat jednotlivé horizontální priority strukturální a regionální politiky v programových obdobích 2000 – 2006 a 2007 – 2013
-
cílem
páté
podkapitoly je
charakterizovat a porovnávat nástroje politiky
hospodářské a sociální soudržnosti v programových obdobích 2000 – 2006 a 2007 – 2013
- 30 -
-
cílem šesté podkapitoly je charakterizovat územní jednotky pro alokaci prostředků ze strukturálních fondů
-
cílem sedmé podkapitoly je charakterizovat a porovnat programovací procedury v programových obdobích 2000 – 2006 a 2007 – 2013
-
cílem osmé kapitoly je charakterizovat Institucionální rámec čerpání pomoci na úrovni EU, národní úrovni a regionální úrovni
-
cílem deváté podkapitoly je charakterizovat právní rámec čerpání pomoci z hlediska EU a České republiky
-
cílem desáté podkapitoly je charakterizovat a porovnat regionální operační programy České republiky v programových obdobích 2000 – 2006 a 2007 – 2013
-
cílem jedenácté podkapitoly je charakterizovat a porovnat Evropskou územní spolupráci v programových obdobích 2000 – 2006 a 2007 – 2013
- shrnutí výsledků práce v závěru
- 31 -
3. METODIKA PRÁCE Pro dosažení cíle diplomové práce jsem se snažil zpracovat problematiku reformy strukturální a Kohézní politiky pro programové období 2007 – 2013 v porovnáním s programovým obdobím 2000 - 2006, definovat její principy, cíle a nástroje především pomocí metod sběru a studia materiálů, dále pak analýzou, selekcí a komparací jednotlivých pramenů k sepsání vlastní práce. Při tvorbě diplomové práce jsem si vlastní práci rozdělil na několik částí, ve kterých jsem při jejich zpracování použil výše uvedené metody, na základě kterých jsem se pokusil zpracovat získané poznatky v jednotlivých částech diplomové práce.
Jedná se o následující části: •
přehled o současném stavu řešení problematiky regionální a strukturální politiky – z velkého množství získaných materiálů jsem vyselektoval ty pasáže, které obecně charakterizují současný stav regionální a strukturální politiky za použití metod analýzy, syntézy a kompilace údajů
•
diskuse – jako hlavní část diplomové práce zahrnuje: 1. v první podkapitole charakteristiku vývoje a významu regionální a strukturální politiky EU, ke které jsem dospěl selekcí, syntézou a kompilací dostupných materiálů; 2. druhá podkapitola charakterizuje základní principy regionální a strukturální politiky EU. Tyto informace jsem taktéž zpracoval za použití metody analýzy, selekce a kompilace; 3. třetí
podkapitola
charakterizuje
a
porovnává
jednotlivé
cíle
regionální
a strukturální politiky v období 2000 – 2006 a 2007 – 2013, které jsem zpracoval za použití metod selekce, syntéza a komparace; 4. čtvrtá podkapitola charakterizuje a porovnává horizontální priority regionální a strukturální politiky v období 2000 – 2006 a 2007 – 2013, které jsem zpracoval za použití metod selekce, syntéza a komparace; 5. pátá podkapitola charakterizuje a porovnává nástroje politiky hospodářské a sociální soudržnosti v období 2000 – 2006 a 2007 – 2013, zpracované za použití metod selekce, syntéza a komparace; 6. šestá podkapitola charakterizuje územní jednotky pro alokaci prostředků ze strukturálních operací, které jsem zpracoval za použití metod analýzy a syntézy;
- 32 -
7. sedmá podkapitola charakterizuje a porovnává programovací procedury v období 2000 – 2006 a 2007 – 2013, pomocí metod selekce, analýza a komparace; 8. osmá podkapitola charakterizuje institucionální rámec čerpání pomoci, ke které jsem dospěl pomocí metod indukce, analýzy a syntézy; 9. devátá podkapitola charakterizuje právní rámec čerpání pomoci, který jsem zpracoval za použití metod selekce a syntézy; 10. desátá podkapitola charakterizuje a porovnává regionální operační programy České republiky v programovém období 2000 – 2006 a 2007 – 2013, které byly zpracovány s využitím metod selekce, analýzy a komparace; 11. jedenáctá podkapitola potom charakterizuje a porovnává Evropskou územní spolupráci v programovém období 2000 – 2006 a 2007 – 2013 z hlediska jejího uplatňování v České republice, za použití metod selekce, analýzy a komparace.
- 33 -
4 VÝSLEDKY PRÁCE 4.1 VÝVOJ A VÝZNAM REGIONÁLNÍ A STRUKTURÁLNÍ POLITIKY EU Regionální politika EU se v současnosti opírá o definici uvedenou v článku 130A Jednotného evropského aktu z roku 1986, v němž se říká: „Společenství rozvíjí a uskutečňuje aktivity vedoucí k podpoře celkového harmonického vývoje a k posilování své hospodářské a sociální soudržnosti. Společenství se zaměřuje zvláště na snižování nerovnoměrností mezi různými regiony a soustřeďuje se na zaostalé regiony, jimž se dostává nejmenší podpory.“ Regionální a strukturální politikou se v tomto smyslu zabývá také „Smlouva o Evropské unii“ a na ní navazující akty (např. Amsterodamská smlouva a Agenda 2000). Nutnost najít efektivnější způsoby realizace integračních cílů ve sféře regionální politiky vyvrcholila v roce 1988 uskutečněním první reformy regionální politiky, kdy bylo rozhodnuto o integraci regionální politiky s částí sociální a částí zemědělské politiky do tzv. strukturální politiky. Strukturální politiku můžeme rozdělit podle následujících tří základních hledisek:
regionální - tržní vývoj, který prohlubuje disproporce na straně nabídky i poptávky. Hlavním cílem je proto zpřístupnění odlehlých regionů. Pozornost je zaměřena hlavně na dopravní a komunikační infrastrukturu, což je od Maastrichtu spojováno především s programem TEN (Transevropské sítě).
sociálně ekonomické - v EU existují jisté preferované skupiny, na jejichž zdárném vývoji má Unie eminentní zájem, a to například malé a střední podniky, mládež do 25 let, apod.. Znamená to, že v této rovině jsou opatření nasměrována na podporu podnikání a vytváření nových pracovních míst, popřípadě zvyšování kvalifikace.
oborové, odvětvové - v první řadě jde určitě o zemědělství, kdy v zájmu udržení alespoň části jeho rozsahu prosadily některé země centrální regulaci trhu jak co do cenové tvorby, tak i do objemu produkce. Patří sem dále i některá průmyslová odvětví - například komunikační technologie a od roku 2003 znovu také loďařství.
Ke druhé reformě strukturálních fondů došlo po podepsání Maastrichtské smlouvy, a to především ustavením Fondu soudržnosti. Následně celý sektor regionální a strukturální politiky zvýšil svůj podíl na celkových výdajích Evropské unie. Pro novodobou realizaci regionální a strukturální politiky EU je charakteristická především snaha o zvýšení efektivnosti využívání finančních prostředků, která se odrazila zejména ve snížení počtu jí realizovaných cílů a v období 2000-2006 také striktním oddělením finančních prostředků - 34 -
určených pro stávající členské země EU a nové země. K možnostem maximálně efektivního využití nabízených finančních prostředků by také mělo přispět pravidlo „n+2“, podle kterého lze v programovém období 2000-2006 čerpat prostředky ještě další dva roky od příslušného roku, což v praxi znamená, že limitní horní hranicí pro čerpání dotací může být u konkrétních projektů dokonce až rok 2008. V programovém období 2007 - 2013 je možnost čerpání prostředků z EU navíc prodloužena ještě o další rok, a to pomocí uplatnění principu „n+3“. Legislativním základem regionální politiky v České republice je zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, který ustanovuje podmínky pro poskytování podpory regionálnímu rozvoji s cílem vyváženého rozvoje státu nebo územního obvodu kraje, působnost správních úřadů, krajů a obcí, a vytváří podmínky pro koordinaci a realizaci hospodářské a sociální soudržnosti. Evropská unie vynakládá značné úsilí a množství prostředků na konkrétní zlepšování struktury v těch sférách a regionech členských zemí, které tuto pomoc potřebují. Problematikou rekvalifikace pracovní síly v postižených oblastech a bojem s nezaměstnaností se již od roku 1960 zabývá Evropský sociální fond ( ESF). V roce 1962 byl ustaven Evropský zemědělský podpůrný a záruční fond (EAGGF), jehož posláním je financování společné zemědělské politiky. Novým nástrojem pro realizaci regionální politiky se v roce 1975 stal Evropský fond regionálního rozvoje ( ERDF). Blíže se těmto fondům a dalším nástrojům politiky hospodářské a sociální soudržnosti Evropské unie budu věnovat v kapitole 4.5 .
4.2 PRINCIPY REGIONÁLNÍ A STRUKTURÁLNÍ POLITIKY EU Využívání prostředků ze strukturálních fondů a v podstatě i celá regionální a strukturální politika Evropské unie vychází z několika základních principů, které se odrážejí v programové a právní úpravě celého procesu poskytování pomoci. Jedná se to tyto principy:
Princip koncentrace - tento princip slouží k zajištění toho, aby byly prostředky z fondů využívány způsobem co nejúčelnějším, přispívaly tak k realizaci předem stanovených cílů a nebyly rozdrobeny na řadu menších a méně významných akcí. Cílem je poskytnout prostředky do regionů, které se potýkají s největšími problémy a pokud možno na projekty přinášející co největší užitek. Tento princip byl zaveden až reformou regionální a strukturální politiky z roku 1988, která znatelně zasáhla do fungování strukturálních fondů. Do reformy se totiž pracovalo s předpokladem, že všechny regiony (které byly podporovány v rámci národních regionálních politik) mohou využívat financování ze strukturálních fondů. Jeho účelem je tedy raději realizovat - 35 -
menší počet větších projektů, které by ale měly přinést maximální efekt a zviditelnění. Výhodou tohoto principu je mimo jiné i transparentnější a snazší kontrola i monitorování.
Princip partnerství - znamená spolupráci, a to ve dvou základních liniích – vertikální, která spočívá v úzké spolupráci mezi Evropskou komisí (dále také EK) a odpovídajícími orgány na národní, regionální a místní úrovni, určených každým členským státem pro všechny etapy programů a horizontální, jíž je spolupráce mezi partnery na stejné úrovni (např. členské státy nebo regiony). Od roku 1994 je spolupráce rozšířena i na orgány a osoby, které nejsou přímou součástí implementační struktur (tzv. „kompetentní orgány a osoby“ - hospodářské a sociální partnery určené členským státem – např. regiony, města, obce, soukromé subjekty, vzdělávací instituce apod.), čímž je průlomově zajištěno, že se na rozdělení konkrétních prostředků mohou podílet i samotní příjemci, pro něž je daná pomoc určena.
Princip programování - do osmdesátých let minulého století byla podpora ze strukturálních fondů poskytována na projektové bázi (to znamená, že se Evropská komise účastnila schvalování jednotlivých předkládaných projektů). Toto bylo nahrazeno přístupem programování, který umožňuje shrnout konkrétní aktivity do rámce jednoho širšího rozvojového plánu (programu rozvoje), zlepšit tak koordinaci celého implementačního systému a umožnit sladění jednotlivých financovaných aktivit tím způsobem, aby směřovaly k naplnění stanovaných cílů regionální politiky.
Princip adicionality (doplňkovosti) - princip doplňkovosti byl aplikován již před významnou reformou v roce 1988 se snahou omezit neefektivní využívání prostředků ze strukturálních fondů. Princip adicionality požaduje, aby prostředky vynaložené z rozpočtu Evropské unie doplňovaly, nikoliv nahrazovaly veřejné výdaje konkrétního státu. Má tedy zajistit skutečnou „přidanou hodnotu“ financování projektů z úrovně Společenství. V praxi to znamená, že se na každém opatření realizovaném v rámci strukturálních fondů podílí jak rozpočet EU, tak i subjekt, který má z realizace příslušného projektu prospěch (tzn. stát, region, obec, soukromý sektor apod.). Členské státy mají za úkol poskytnout finanční informace potřebné k ověření adicionality při vytváření plánů a poté pravidelně v průběhu poskytování pomoci, přičemž nesmí v důsledku podpory ze strukturálních fondů snížit vlastní výdaje. Výsledkem nezanedbatelné finanční - 36 -
zainteresovanosti příjemce by ovšem měla být také jeho vyšší zodpovědnost při nakládání s poskytnutými prostředky a snaha o jejich nejefektivnější využití.
Princip monitorování a vyhodnocování - jeho význam se neustále zvyšuje, neboť jde o důslednou kontrolu nejen věcného, ale i finančního plnění projektu. Jedná se o průběžné sledování a vyhodnocování prováděných opatření a celkové efektivnosti využívání prostředků ze zdrojů EU ve všech fázích procesu od podrobného hodnocení dopadů projektu ještě před jeho schválením („ex ante“) přes průběžné monitorování jeho realizace až k závěrečnému zhodnocení jeho skutečných přínosů („ex post“).
Princip solidarity - vychází ze základní filozofie celého integračního procesu, jehož hlavní myšlenkou je, že ekonomicky vyspělejší státy financují svými příspěvky do společného rozpočtu rozvoj států méně hospodářsky rozvinutých. Jedná se zejména o nové členské státy.
Princip subsidiarity - jde o princip širší, princip, na kterém je založena celá evropská integrace. Znamená nutnost realizovat akce na co nejnižší úrovni rozhodování. Pokud tento princip zúžíme jen na oblast regionální politiky, týká se výběru projektů a jejich následné kontroly k tomu určenými národními orgány.
4.3 CÍLE REGIONÁLNÍ A STRUKTURÁLNÍ POLITIKY EU 4.3.1 Programovací období 2000-2006 V každém programovacím období přispívají k dosažení tzv. prioritních cílů nejen Strukturální fondy, ale i jiné stávající finanční nástroje (viz kapitola 4.5), které se soustřeďují na určité, předem definované oblasti. V programovacím období 2000-2006 se na základě Nařízení Rady (ES) č. 1260/1999 o obecných ustanoveních o strukturálních fondech, zaměřovali finanční nástroje na dosažení následujících tří prioritních cílů:
Cíl 1 – Podpora rozvoje zaostávajících regionů -
Pomoc v rámci tohoto cíle byla určena regionům na úrovni NUTS II (viz kapitola 4.6.) s HDP na jednoho obyvatele nižším než 75% průměru EU, přičemž o zařazení regionu rozhodovala EK. V těchto regionech žilo 22% populace EU.
-
Pro tento cíl bylo určeno 69,7% prostředků fondů (tj. 136 mld. €).
-
Do tohoto cíle byly zařazeny rovněž regiony odlehlé (francouzská zámořská území a některé ostrovy) a řídce zalidněné (Finsko a Švédsko). - 37 -
-
Cíle 1 bylo dosahováno z prostředků Strukturálních fondů (viz kapitola 4.5.) ERDF, ESF, EAGGF a FIFG.
Cíl 2 – Podpora oblastí potýkajících se s restrukturalizací -
Zahrnoval oblasti, které se potýkaly se socioekonomickými a strukturálními problémy, ale již nespadaly pod Cíl 1 (celkový počet obyvatel v regionech čerpajících podporu z Cíle 2 ovšem nesměl překročit 18% celkového počtu obyvatel EU a každý členský stát měl předem stanoven horní populační limit).
-
Pro tento cíl bylo určeno 11,5% prostředků fondů (tj. 22,5 mld. €).
-
Pod tento cíl spadaly oblasti procházející hospodářskými a sociálními změnami v sektoru průmyslu a v sektoru služeb; venkovské oblasti, které značně upadaly pro nedostatek ekonomické diverzifikace; městské oblasti, které se v důsledku ztráty ekonomických aktivit dostaly do potíží a oblasti závislé na rybolovu procházející hospodářskou depresí.
-
Cíl 2 byl naplňován za podpory prostředků z ERDF, ESF a FIFG.
Přechodná podpora -
byla zřízena proto, aby v regionech, které v předchozím období spadaly pod stávající Cíl 1 a 2 a nyní již nesplňovaly daná kriteria pro čerpání pomoci, nedošlo k náhlé krizi a přiznala jim i nadále přechodnou podporu, která se ovšem postupně snižuje.
Cíl 3 – Podpora politiky zaměstnanosti a vzdělávání -
Tento cíl vycházel z Evropské strategie zaměstnanosti a Amsterodamské smlouvy, byl plošný a jeho záměrem bylo rozvíjení aktivit v oblasti lidských zdrojů: především modernizace systémů vzdělávání (možnosti celoživotního vzdělávání) a odborné přípravy, politika aktivní zaměstnanosti (důraz na rovné příležitosti mužů a žen, snižování nezaměstnanosti a zlepšování přístupu na trh práce se zřetelem na obyvatele ohrožené vyloučením ze společnosti).
-
Pro tento cíl bylo určeno 12,3 % prostředků fondů (24 mld. €).
-
Byl určen pro regiony, které nedosáhly na pomoc z Cíle 1.
-
Cíl 3 byl realizován z ESF.
Míra spolufinancování projektu ze strukturálních fondů -
byla závislá především na tom, pod který z Cílů spadala. Obecně platilo, že maximální míra spolufinancování z prostředků EU činila v případě Cíle 1 - 75% celkových nákladů a pokud měl členský stát navíc ještě nárok na podporu z Fondu - 38 -
soudržnosti, mohl tento podíl být dokonce 80-85%; u ostatních Cílů pak bylo horní hranicí podpory nejvýše 50% nákladů. Dalším pravidlem bylo, že pokud tyto investice vytvářely následné příjmy, byl podíl Unie výrazně nižší.
4.3.2 Programovací období 2007-2013 Regionální politika EU se v období 2007-2013 zaměřuje na tři prioritní cíle, k jejichž dosažení má v evropském střednědobém rozpočtovém rámci (tzv. finanční perspektivě) prostřednictvím Strukturálních fondů a Fondu soudržnosti k dispozici finanční prostředky ve výši 336,1 mld. €. Tabulka č.1: Alokace finančních prostředků fondů EU pro cíle KP na období 2007-2013 Cíl
Fondy pro EU27
v%
Konvergence
264 mld.€
78,54%
Regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost
57,9 mld.€
17,22%
Evropská územní spolupráce
13,2 mld.€
3,94%
Celkem
336,1 mld.€
100%
Zdroj: Fondy Evropské unie, Regionální politika, Cíle regionální politiky, staženo dne 7.4.2008, dostupné z: http://www.strukturalni-fondy.cz/regionalni-politika Tabulka č.2: Alokace finančních prostředků fondů EU pro cíle KP na období 2007-2013 (ČR) Cíl
Fondy pro ČR
v%
Konvergence
25,89 mld.€
96,96%
Regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost
0,42 mld.€
1,58%
Evropská územní spolupráce
0,39 mld.€
1,46%
Celkem
26,7 mld.€
100%
Zdroj: Fondy Evropské unie, Regionální politika, Cíle regionální politiky, staženo dne 7.4.2008, dostupné z: http://www.strukturalni-fondy.cz/regionalni-politika
- 39 -
Cíl „Konvergence“
-
Soustředí se na podporu udržitelného integrovaného hospodářského a sociálního rozvoje regionů, a to zejména na úrovni NUTS II, s hrubým domácím produktem (HDP) na obyvatele nižším než 75 % průměru tohoto ukazatele pro celou Evropskou unii. V České republice pod něj spadají všechny regiony soudržnosti (viz kapitola 4.6) s výjimkou Hl. m. Prahy.
-
K čerpání z tohoto cíle jsou dále způsobilé státy, jejichž hrubý národní důchod (HND) na obyvatele je nižší než 90 % průměru tohoto ukazatele pro celou Evropskou unii.
-
Tento cíl je financovaný z ERDF, ESF a Fondu soudržnosti.
Regiony, které byly postiženy tzv. „statistickým efektem“, kdy překročily hodnotu HDP 75 % průměru EU jen díky dalšímu rozšíření EU o chudší státy, jsou v zájmu dokončení započatého konvergenčního procesu podporovány v rámci tzv. „přechodné podpory“.
Obrázek č.1: Způsobilé regiony ČR pro programovací období 2007 - 2013
Staženo 9.4.2008, dostupné z http://ec.europa.eu/regional_policy/atlas2007/fiche/cz_en.pdf
- 40 -
Cíl „Regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost“
-
Zaměřuje se na podporu regionů na úrovni NUTS II nebo NUTS I, které převyšují limitní ukazatele pro začlenění do Cíle „Konvergence“ (např. regiony, které byly v minulém programovém období způsobilé pro čerpání podpory podle Cíle 1 a ostatní regiony EU s HDP nad 75 % průměru EU).
-
Tento Cíl je financovaný z ERDF a ESF (v České republice pod něj spadá pouze Hl. m. Praha).
Cíl „Evropská územní spolupráce“
-
Podpora přeshraniční spolupráce regionů na úrovni NUTS III nacházejících se podél všech vnitřních a některých vnějších pozemních hranic; a všech regionů úrovně NUTS III podél námořních hranic, které jsou od sebe obecně vzdáleny nejvýše 150 kilometrů. Dále je podporována meziregionální a nadnárodní spolupráce regionů.
-
Tento Cíl je financovaný z ERDF (v ČR pod něj spadají všechny regiony).
Graf č.1: Kohézní politika 2007 – 2013 – rozdělení finančních prostředků podle cílů v %
Kohézní politika 2007-2013 rozdělení podle cílů v %
17,22%
3,94%
78,54%
Konvergace Regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost Evropská územní spolupráce
Zdroj: www. strukturální-fondy.cz – vlastní zpracování
- 41 -
Tabulka č. 3: Kohézní politika 2007-2013 ( 336,1 mld. € )
Programy a nástroje
Oprávněnost
Priority
Cíl konvergence
78,5% = 264 mld. €
Regionální a národní programy
Regiony s HDP/obyv. < 75% průměru EU 25
EFRR ESF
Statistický efekt: Regiony s HDP/obyv. < 75% EU15 a > 75% v EU 25
*inovace *ŽPí/předcházení rizikům *dostupnost *infrastruktura *lidské zdroje *administrativní kapacita
Kohézní fond
Členské státy s HND/ obyv. <90% evropského průměru
*dopravní služby *udržitelná doprava *ŽP *obnovitelné zdroje energie
EFRR
ultraperiferní regiony
*kompenzace zvýšených nákladů
Cíl regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost
Regionální programy (EFRR) a národní programy (ESF )
Členské státy navrhují seznam regionů (NUTS 1 nebo NUTS 2) Regiony "Phasing-in" pokryté Cílem 1 v letech 200 až 2006 a nepokryté Cílem Konvergence
*inovace *ŽP/předcházení rizikům *dostupnost *evropská strategie zaměstnanosti
Cíl Evropská územní spolupráce
Přeshraniční a nadnárodní programy spolupráce (EFRR)
Příspěvky
67,34% = 177,8 mld. €
8,38% = 22,14 mld. €
23,86% = 62,99 mld € 0,42% = 1,1 mld. € 17,2% = 57,9 mld.€ 83,44% = 48,31 mld.€
16,56% = 9,58 mld.€
3,94% = 13,2 mld.€
Pohraniční regiony a velké regiony nadnárodní spolupráce
*inovace *ŽP/předcházení rizikům *dostupnost *kultura, vzdělání
35,61%=4,7 mld.€ přeshraniční spolupráce 12,12%=1,6 mld.€ Evropský nástroj sousedství 47,73%=6,3 mld.€ nadnárodní spolupráce 4,54%=0,6 mld. €-zdroje
Zdroj: Inforegio, súhrná informacia 2004, staženo 15.2.2008, dostupné z: http://eu.int/comm/regional_policy/index_cs.htm
4.3.3 Komparace V programovém období 2000-2006 byly k naplnění politiky hospodářské a sociální soudržnosti EU definovány tři Cíle, podle kterých měly členské země možnost čerpat prostředky ze Strukturálních fondů a jiných finančních nástrojů. Jednalo se o Cíl 1 – podpora - 42 -
rozvoje zaostávajících regionů, Cíl 2 – podpora strukturálně postižených oblastí a Cíl 3 – podpora politiky zaměstnanosti a vzdělávání. Tyto cíle byly realizovány vždy za podpory určitého Strukturálního fondu, a to následovně: Cíl 1 – ERDF, ESF, EAGGF a FIFG; Cíl 2
– ERDF, ESF a FIFG; Cíl 3 – ESF.
Programové období 2007-2013 vymezilo také
tři Cíle HSS Společenství, ovšem odlišně od období předcházejícího. Jde o Cíl „Konvergence“ – podpora hospodářského a sociálního rozvoje regionů, Cíl „Regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost“ – podpora regionů přesahujících limity pro zařazení do Cíle „Konvergence“ a Cíl „Evropská územní spolupráce“ – podpora přeshraniční spolupráce regionů. Celkem byla mezi Fondy EU (pro všech 27 členských zemí EU) v tomto období rozdělena částka 336,1 mld. €. Kč. Pro ČR bylo v tomto období alokováno 26,69 mld. €, což je cca 752,70 mld. Kč. (Pro srovnání: výše rozpočtu ČR pro rok 2007 je 1 040,8 mld. Kč - podpora z fondů EU, kterou může Česká republika v období 2007-2013 čerpat, tak odpovídá 74 % státního rozpočtu ČR roku 2007).
4.4
HORIZONTÁLNÍ PRIORITY 4.4.1 Programovací období 2000-2006 V předpisech ke Strukturálním fondům zdůrazňuje Evropská komise oblasti, které musí
být zohledňovány při naplňování Cílů strukturální politiky EU. Tyto oblasti jsou společné všem programům a iniciativám financovaným ze Strukturálních fondů. Jsou označovány jako horizontální priority a v období 2000-2006 se jednalo o:
Životní prostředí – s důrazem na dodržování ekologických standardů EU.
Rovné příležitosti – nejen pro muže a ženy, ale také pro skupiny obyvatel, jimž hrozí vyloučení ze společnosti.
Vyvážený rozvoj regionů
Informační společnost – se zaměřením na podporu vytváření nových pracovních příležitostí, a to zejména ve venkovských a odlehlých regionech a pro skupiny ohrožené sociálním vyloučením.
Horizontální priority jsou důležitým faktorem působícím nejen ve fázi programování, ale i při samotném posuzování konkrétních projektů. Každý z předkladatelů projektu musel vysvětlit, jaký dopad bude projekt mít na rovné příležitosti, životní prostředí a informační společnost. V projektové žádosti proto byla použita třístupňová škála, kde se uvádělo, zda je projekt buď zaměřený, pozitivní nebo neutrální vzhledem k dané horizontální prioritě.
- 43 -
4.4.2 Programovací období 2007-2013 Pro rozvoj Společenství jsou klíčové tzv. Horizontální priority, které jdou napříč veškerými oblastmi podpory EU a které by měly být dodržovány všemi žadateli o veřejné prostředky. V programovém období 2007-2013 musí programy a projekty respektovat následující dvě horizontální priority:
Rovné příležitosti – tato priorita je zakotvena v článku 16 Nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu a Fondu soudržnosti a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1260/1999, kde je stanoveno, že Členské státy a Komise zajistí nejen podporu rovnosti žen a mužů, ale i potírání všech forem diskriminace na základě pohlaví, rasy nebo etnického původu, náboženského vyznání nebo světového názoru, zdravotního postižení, věku či sexuální orientace a dodržování rovného přístupu všech ke zdrojům, vzdělání, službám, zaměstnání apod. Toto téma se ovšem v širším kontextu vztahuje také na další znevýhodněné skupiny, tzv. „skupiny ohrožené sociálním vyloučením.“ Jedná se především o imigranty a azylanty, osoby dlouhodobě nezaměstnané, o jedince s nízkou kvalifikací nebo bez ní, propuštěné vězně, osoby drogově závislé, ale také o absolventy škol a osoby z obtížně dopravně dostupných oblastí.
Udržitelný rozvoj – obecně lze tuto prioritu chápat jako snahu o dosažení rovnováhy mezi ekonomickou, sociální a environmentální oblastí. Strukturální fondy jsou svou povahou určeny zejména k podpoře a rozvoji ekonomické a sociální oblasti, ovšem za předpokladu, že jejich implementace přispěje také ke zlepšení životního prostředí. Toto téma má legislativní základ v článku 17 Nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu a Fondu soudržnosti a o zrušení nařízení (ES) č. 1260/1999.
Evropská unie považuje tato dvě témata za své zásadní politiky a principy a jako takové se je snaží podpořit prostředky ze Strukturálních fondů a Fondu soudržnosti. Zásadou zde samozřejmě je, že nesmějí být podpořeny projekty s negativním dopadem na životní prostředí nebo takové, jež by zhoršovaly postavení znevýhodněných skupin obyvatel.
4.4.3 Komparace Horizontální priority, coby zásadní témata politiky hospodářské a sociální soudržnosti EU, jsou průřezovými oblastmi, jež musí být zohledněny ve všech Strukturálních fondech, operačních programech i jednotlivých projektech, a to bez ohledu na jejich zaměření. Působí dlouhodobě, mají strategický význam pro intervenci Strukturálních fondů a jejich naplňování - 44 -
přispívá k vyváženému působení nástrojů strukturální politiky a k neustálému zkvalitňování předkládaných a realizovaných projektů. V programovém období 2000-2006 byl záběr horizontálních témat oproti programovému období 2007-2013 širší, kdy kromě rovných příležitostí a udržitelného rozvoje zahrnoval také informační společnost a vyvážený rozvoj regionů.
4.5 NÁSTROJE POLITIKY HOSPODÁŘSKÉ A SOCIÁLNÍ SOUDRŽNOSTI EU 4.5.1 Programovací období 2000-2006 Stěžejními nástroji regionální a strukturální politiky EU jsou Strukturální fondy ( SF) a Fond soudržnosti (FS), jinak nazývaný také Kohezní fond. Mezi další finanční nástroje, pomocí kterých jsou naplňovány cíle politiky hospodářské a sociální soudržnosti EU patří Iniciativy Společenství, Inovační akce a Technická pomoc. V této oblasti podpory zle též využít nástrojů poskytovaných Evropskou investiční bankou, a to převážně formou čerpání dlouhodobých úvěrů. Většina finanční pomoci je realizována na základě národních iniciativ (programových dokumentů předložených jednotlivými členskými státy), a to v rámci strukturálních fondů nebo tzv. přechodné pomoci.
Strukturální fondy Strukturální fondy Evropské unie jsou spravovány Evropskou komisí a slouží k financování strukturální pomoci Společenství, směřované zejména do chudších regionů členských států s cílem snížit rozvojové rozdíly mezi jednotlivými regiony a posílit hospodářskou a sociální soudržnost EU. SF také pozitivně přispívají ke zlepšování životního prostředí, podílí se na výstavbě infrastruktury, investují do lidských zdrojů a podporují podnikatelské a výrobní prostředí. Strukturální fondy poskytují nevratné finanční dotace na rozvojové aktivity členských států. Zdrojem financí pro SF jsou finanční příspěvky všech členských států do společného rozpočtu Unie, přičemž zde platí princip, že bohatší státy přispívají více a chudší méně. Částka určená pro regionální politiku, tedy Strukturální fondy, činí v posledních letech více než 35% výdajů celkového rozpočtu Evropské unie. Z principů regionální politiky vyplývá, že konkrétní fond může být použit pouze na podporu těch akcí, které jsou pro tento fond přípustné. Seznam takových přípustných akcí je definován v odpovídajícím nařízení Komise, a to včetně metodiky, jak pomoc požadovat a realizovat.
- 45 -
Základním legislativním kamenem regionální politiky EU a využívání dotací ze SF bylo Nařízení Rady (ES) č. 1260/1999 o obecných ustanoveních o strukturálních fondech. V programovém období 2000-2006 mohly členské státy čerpat finanční prostředky prostřednictvím následujících čtyř fondů: Evropský fond regionálního rozvoje (European Regional Development Fund, ERDF) – byl založen v roce 1975 vymezuje jej Nařízení Rady (ES) č. 1783/1999 o Evropském fondu pro regionální rozvoj. ERDF pomáhal při odstraňování problémů v zaostávajících regionech a v upadajících průmyslových oblastech, přičemž financuje investice do infrastruktury (transevropské sítě v oblasti dopravy, telekomunikací a energetiky), vytváření a zajištění stálých pracovních míst, podpory endogenního potenciálu regionů (lokální iniciativy pro místní rozvoj, zaměstnanost a malé a střední podnikání v problémových regionech) a dále vědu a výzkum. Ze zdrojů ERDF jsou rozdělovány prostředky především k naplnění Cílů 1 a 2, dále financuje iniciativu INTERREG III (přeshraniční, mezinárodní a meziregionální spolupráce) a iniciativu URBAN II (hospodářská a sociální obnova krizí postižených měst) a podporuje inovační akce a technická opatření (pro oblast regionálního rozvoje a výměny zkušeností). Je nejvýznamnějším ze strukturálních fondů. Evropský sociální fond (European Social Fund, ESF) – je nejstarším ze strukturálních fondů (byl založen v roce 1960), objemem finančních prostředků se řadí na druhé místo mezi SF, je hlavním nástrojem evropské sociální politiky zaměstnanosti a vymezuje jej Nařízení Rady (ES) č. 1784/1999 o Evropském sociálním fondu. ESF pomáhal s nezaměstnaností, rozvíjí lidské zdroje, podporuje integraci a rovné příležitosti na trhu práce, poskytuje pomoc nezaměstnaným a znevýhodněným skupinám při zapojování do pracovního procesu. Působí v rámci všech tří Cílů, iniciativy EQUAL, inovačních akcí, technické pomoci a financuje programy na podporu systému vzdělávání, rekvalifikací a zaměstnanosti. Evropský zemědělský orientační a záruční fond (European Agricultural Guidance and Guarantee Fund, EAGGF) - funguje od roku 1962, z jeho zdrojů je financován rozvoj venkovských oblastí a vymezuje jej Nařízení Rady (ES) č. 1257/1999 o Evropském orientačním a záručním fondu pro zemědělství. EAGGF je rozdělen do dvou sekcí – orientační a záruční. Podle Smlouvy je součástí SF pouze orientační sekce, která podporuje rozvoj venkova, modernizaci a racionalizaci zemědělské výroby. Některá opatření však lze financovat i ze záruční sekce (blíže Nařízení ES 1260/1999) - působí
- 46 -
např. v oblastech vývozních kompenzací, stabilizací cen, atp. EAGGF financuje opatření v rámci regionů spadajících pod Cíl 1, Cíl 2 a iniciativu LEADER+ (rozvoj venkova). Finanční nástroj pro podporu rybolovu (Financial Instruments for Fisheries Guidance, FIFG) – byl založen v roce 1994 - je tedy nejmladším SF - a co se výše prostředků týká je také nejmenším z nástrojů. FIFG je zaměřen na restrukturalizaci rybářského průmyslu (rozvoj chovu ryb, modernizace rybářských lodí, ochrana ohrožených přímořských oblastí, výroba a obchod s rybími výrobky, posilování konkurenceschopnosti rybolovného sektoru a oblastí na něm závislých, atd.). Prostředky z FIFG mohou být použity pro podporu Cílů 1 a 2.
Iniciativy společenství Iniciativy Společenství jsou zvláštní programy (nástroje strukturální politiky) navrhované
a centrálně řízené Evropskou komisí k řešení specifických problémů dotýkajících se celého území EU, které doplňují jiné programy Evropského Společenství nebo usnadňují jejich realizaci. Pro tzv. programovací období 2000-2006, v němž ČR vstoupila do EU, došlo v porovnání s předchozím programovacím obdobím ke snížení na pouhé 4 iniciativy, na které bylo vyčleněno 10,44 mld. €, což představuje maximálně 5,35 % rozpočtu Strukturálních fondů. (Česká republika mohla v tomto programovacím období využívat pouze pomoc ze dvou Iniciativ Společenství, a to EQUAL a INTERREG III).
INTERREG III - cílem této Iniciativy byla podpora přeshraniční, nadnárodní a meziregionální spolupráce za účelem harmonického, vyváženého a udržitelného rozvoje Společenství jako celku. Projekty této Iniciativy byly financovány jak Evropskou komisí (dále též EK) pomocí fondu ERDF (4,875 mld. €), tak i členskými státy. Tato iniciativa měla tři základní sekce: A. - zaměřená na přeshraniční spolupráci podporující integrovaný regionální rozvoj mezi pohraničními regiony. (V ČR je realizována prostřednictvím pěti samostatných programů, a to dle jednotlivých hranic – s Polskem, Slovenskem, Rakouskem a dvou německých hranic - Bavorskem a Saskem). B. – orientovaná na nadnárodní spolupráci přispívající k integraci území mezi státy Evropské unie. C. –
posiluje meziregionální
spolupráci
a podporuje politiky a techniky
meziregionálního ekonomického rozvoje, nemá geografické omezení; v jeho rámci mohou spolupracovat všechny regiony.
URBAN II – tato iniciativa byla zaměřena na podporu uskutečňování inovačních strategií pro hospodářskou a společenskou regeneraci měst a krizí postižených - 47 -
městských oblastí (např. renovace budov, rozvoj veřejné dopravy přátelské k životnímu prostředí, efektivní využívání energie, obnovitelných zdrojů energie, informačních technologií apod.). Byla financována prostřednictvím ERDF (0,7 mld. €). ČR se jí přímo neúčastní, je ovšem zapojena do zvláštního programu URBACT, určeného k vytváření sítí mezi městy s územními správními jednotkami.
LEADER + - tato iniciativa se soustředila na podporu vzniku vysoce kvalitních a náročných integrovaných strategií pro rozvoj venkovských oblastí s důrazem na spolupráci
a vytváření sítí mezi místními subjekty. Tato Iniciativa byla financována
ze zdrojů EAGGF, jeho orientační sekce (2,02 mil. €). V systému SF v ČR není otevřena jako samostatný zdroj, ale je začleněna do Operačního programu Rozvoj venkova
a multifunkčního zemědělství, kde je realizována jako přechodné opatření
LEADER+ v podobě výběru omezeného počtu pilotních místních akčních skupin a spolufinancování realizace jejich integrovaných strategií místního rozvoje.
EQUAL – cílem iniciativy bylo vytvoření nadnárodního partnerství, prosazujícího inovativní nástroje v boji proti všem formám diskriminace a nerovnosti na trhu práce. Tato Iniciativa čerpá prostředky z ESF (2,84 mld. €). ČR se této Iniciativy Společenství měla možnost zúčastnit již před svým vstupem do EU, kdy byla ovšem zastřešena prostředky programu Phare (50 %) a dotacemi z rozpočtu Ministerstva práce a sociálních věcí (50 %).
Inovační akce Inovační akce jsou výjimečným nástrojem regionální a strukturální politiky EU, neboť
spadají pod výlučnou pravomoc Evropské komise, což znamená, že zde neplatí
proces
vzájemných dohod mezi EK a členským státem. Na úrovni Společenství přispívají k podpoře pilotních projektů, studií a výměně zkušeností při realizaci inovačních metod a praktických postupů určených ke zlepšování kvality pomoci ze Strukturálních fondů. Na Inovační akce byla ze SF a Fondu soudržnosti vyčleněna jen velmi malá část prostředků (0,5 %). V programovacím období 2000-2006 byla EK pro inovační opatření stanovena tři hlavní témata financovaná z ERDF:
Regionální politiky založené na vědomostních a technologických inovacích.
Regionální rozvoj založený na informační společnosti
Regionální identita a udržitelný rozvoj.
Pokud Inovační akce splňovaly podmínky stanovené ESF a FIFG, mohly získat prostředky také z těchto fondů na projekty v oblasti zaměstnanosti a odborného školení nebo pro rybářský sektor. - 48 -
Technická pomoc Technická pomoc byla určena pro financování opatření přípravy, monitorování, hodnocení
a kontroly, nezbytné pro provádění pomoci ze Strukturálních fondů EU, kterými jsou např.:
Studie (i obecné povahy), které se zabývají činností fondů.
Opatření technické pomoci, výměny zkušeností a informace zaměřené na partnery, konečné příjemce pomoci z fondů a veřejnost.
Instalace, provoz a vzájemné propojení počítačových systémů k řízení, monitorování a hodnocení.
Zlepšování metod hodnocení a výměny informací o praktických postupech v této oblasti.
Fond soudržnosti (Kohezní fond) Fond soudržnosti (Cohesion Fund, dále také CF) byl založen Maastrichtskou smlouvou
a je jakýmsi nástrojem solidarity, jež má pomoci slabším členským zemím splnit kritéria pro vstup do Hospodářské a měnové unie a podřídit se evropským normám v daných oblastech. Vzhledem ke způsobu alokování prostředků, které se děje na národní úrovni (tedy v rovině členských zemí a nikoli regionů), stojí CF mimo strukturální fondy a je samostatným nástrojem politiky hospodářské a sociální soudržnosti EU. Fond soudržnosti vstupuje na celé území státu, přičemž nefinancuje programy, ale podílí se na spolufinancování velkých projektů v oblasti životního prostředí a transevropských sítí (až do výše 80-85 % veřejných nebo ekvivalentních výdajů). Prostředky z CF smí ovšem čerpat jen ty státy, jejichž hrubý národní produkt nedosáhl 90 % průměru Unie. V programovém období 2000-2006 byla třetina dotací z CF určena novým členským státům. Další podmínkou bylo, že při financování strukturálních operací z CF se nesměly tyto prostředky překrývat s pomocí ze Strukturálních fondů. Na následujícím grafu je vyobrazeno rozdělení finančních příspěvků ze strukturálních fondů prostředků EU. Graf znázorňuje poměrné rozdělení v rámci jednotlivých Cílů, Iniciativ Společenství, Inovativníchních akcí a
podílu Kohezního fondu na politice hospodářské
a sociální soudržnosti EU v programovém období 2000-2006.
- 49 -
Graf č. 2: Celkové alokace EU na strukturální fondy a Fond soudržnosti na období 2000-2006
Zdroj: Ministerstvo pro místní rozvoj ČR, Odbor vnějších vztahů Průvodce fondy Evropské unie 2004, staženo dne 2008-04-05, dostupné z: http:// www.strukturalnifondy.cz/rps/průvodce-fondy-eu
4.5.2 Programovací období 2007-2013 Politika hospodářské a sociální soudržnosti EU bude v tomto období naplňována pouze prostřednictvím Strukturálních fondů a Fondu soudržnosti.
Strukturální fondy Strukturální fondy jsou určeny pro chudší nebo jinak znevýhodněné regiony, kterými jsou
venkovské a problémové městské oblasti, upadající průmyslové oblasti, oblasti s přírodním nebo geografickým znevýhodněním – např. ostrovy, hornaté oblasti, pohraniční regiony a řídce osídlené oblasti. V programovém období 2007-2013 jsou na politiku hospodářské a sociální politiku využívány finanční prostředky pouze dva Strukturální fondy, a to:
Evropský fond pro regionální rozvoj ( ERDF)
-
podporuje stabilní a udržitelný rozvoj a pomáhá snižovat rozdíly mezi jednotlivými
regiony
EU.
ERDF
jsou
spolufinancovány
investiční
(infrastrukturní) projekty, kterými jsou výstavba silnic a železnic, odstraňování ekologických zátěží, podpora inovačního potenciálu podnikatelů, rozvoj a obnova sportovních areálů využitelných pro cestovní ruch, rekonstrukce kulturních památek, využívání obnovitelných zdrojů energie, výsadba regenerační zeleně, výstavba či oprava infrastruktury pro poskytování zdravotní péče, investice do dopravní a technické infrastruktury průmyslových zón, zavádění služeb elektronické veřejné správy, posilování spolupráce podnikatelů v příhraničních regionech, modernizace systému krizového managementu apod. - 50 -
–
finanční podpora z ERDF je určena pro všechny cíle politiky HSS.
Evropský sociální fond ( ESF) – úlohou ESF je napomáhat rozvoji lidských zdrojů a zaměstnanosti. Z ESF jsou podporovány neinvestiční projekty, kterými mohou být rekvalifikace nezaměstnaných, speciální programy pro osoby se zdravotním postižením, děti a mládež, etnické menšiny a další znevýhodněné skupiny obyvatel; rozvoj, zavádění
a
modernizace vzdělávacích
programů
včetně kombinovaných
a distančních forem studia a podpora celoživotního vzdělávání; stáže studentů, pedagogů a vědeckých pracovníků v soukromém i veřejném sektoru apod. Finanční prostředky z tohoto fondu budou rozděleny v rámci Cíle „Konvergence“ a „Regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost“.
Fond soudržnosti (Kohezní fond) Na rozdíl od strukturálních fondů je Fond soudržnosti určený na podporu rozvoje chudších států, nikoli regionů. Podobně jako u ERDF jsou z něj podporovány investiční projekty, ale pouze ty, které jsou zaměřené na dopravní infrastrukturu většího rozsahu ( výstavba dálnic, silnic I. třídy a železnic; inovace vodní dopravy; řízení silniční, železniční, říční, námořní a letecké dopravy, apod.) a na ochranu životního prostředí.
Nové nástroje regionální politiky a finančního inženýrství Za účelem pomoci členským státům a regionům se zavedením řádného a účinného řízení
fondů a efektivnějšího využívání nástroje finančního inženýrství (tj. kombinace různých forem financování, včetně přímých dotací) byly zřízeny tři nové nástroje regionální politiky EU:
JASPERS – jde o společnou pomoc při podpoře projektů v evropských regionech. Snaží se rozvíjet technickou pomoc a spolupráci mezi Evropskou komisí, Evropskou investiční bankou a Evropskou bankou pro obnovu a rozvoj za účelem shromáždění odborných zkušeností a pomoci členským státům a regionům při přípravě významných projektů podporovaných Fondem soudržnosti a ERDF (zejm. v oblasti dopravy a životního prostředí).
JEREMIE – jedná se o společné evropské zdroje pro mikropodniky až střední podniky. Vznikla jako společná iniciativa Evropské komise, Evropské investiční banky a Evropského investičního fondu v zájmu zlepšení přístupu k financování rozvoje mikropodniků, malých a středních podniků v regionech EU. - 51 -
JESSICA – cílem je společná evropská podpora udržitelných investic do městských oblastí. Jedná se o iniciativu Evropské komise ve spolupráci s Evropskou investiční bankou a Rozvojovou bankou Rady Evropy na podporu investic s dlouhodobým přínosem do městských oblastí.
Graf č.3: Celkové alokace EU na strukturální fondy a Fond soudržnosti na období 2007-2013
Zdroj: EU Regionální politika 2004, staženo 2008-04-05, dostupné z: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/informat/reg2007_cs.pdf
4.5.3 Komparace Nejmarkantnější změnou mezi nástroji politiky hospodářské a sociální soudržnosti EU, která nastala s novým programovým obdobím, je zajisté redukce z minulých tří Cílů a čtyř Iniciativ na současné „pouhé“ tři Cíle politiky HSS Unie. Tento fakt je reálným odrazem snahy Unie o ekonomický, sociální i teritoriální rozvoj a globální konkurenceschopnost. Novinkou je ustavení tří nových nástrojů regionální politiky a finančního inženýrství JASPERS, JEREMIE a JESSICA, které by měly pomoci členským státům a jejich regionům zjednodušit a zlepšit řízení a využívání prostředků ze SF.
- 52 -
Tabulka č. 4: Komparace programových období 2000 - 2006 a 2007 - 2013 2000 - 2006 Cíle
2007 - 2013
Finanční nástroje
Finanční nástroje
Cíle
Kohézní fond
Kohézní fond
Cíl 1
ERDF
Cíl 1
Kohézní fond
ESF
Konvergence a konkurenceschopnost
ERDF
EAGGF - usměrňování
ESF
FIFG Cíl 2
ERDF Cíl 2
ESF
Konkurenceschopnost Cíl 3
ERDF
regionů a zaměstnanost
ESF
- regionální úroveň
ESF
- národní úroveň = Evropská strategie zaměstnanosti INTERREG
ERDF
URBAN
ERDF
Cíl 3
EQUAL
ESF
Evropská územní spolupráce ERDF
LEADER +
EAGGF - usměrňování
Rozvoj venkova +
EAGGF - garanční část Problematika rozvoje venkova a rybolovu nebude nadále součástí politiky soudržnosti, ale zařadí restrukturalizace sektoru FIFG se rybolovu mimo cíle 1 9 cílů
pod Společnou zemědělskou politiku 6 nástrojů
3 cíle
3 nástroje
Zdroj: EU, dostupné z http://ec.europa.eu/regionalpolicy - vlastní zpracování
4.6
ÚZEMNÍ JEDNOTKY Vzhledem k samostatnému historickému vývoji územněsprávního členění každého
z členských států EU, respektujícího přirozené potřeby dané státní správy a jeho obyvatel, existuje dnes v Evropské unii 27 různých systémů správního členění. Vzájemné statistické monitorování a analýzy ekonomické a sociální situace v regionech, tak důležité pro účely politiky hospodářské a sociální soudržnosti EU, by v případě této nehomogenní skupiny různě velkých územních celků byly naprosto nemožné.
Z tohoto důvodu byla v roce 1988
ustanovena Nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1059/2003 tzv. Nomenklatura územních statistických jednotek – NUTS, a to na základě jednotných metodických principů - 53 -
statistického úřadu Evropské komise – EUROSTATu ve spolupráci s národními statistickými úřady členských států. Klasifikace NUTS je hierarchická - jednotlivé členské státy rozděluje na územní jednotky úrovně NUTS I (3 - 7 mil. obyvatel), každou z těchto jednotek dále dělí na územní jednotky úrovně NUTS II (800 tis. – 3 mil. obyvatel) a ty pak člení ještě na územní jednotky úrovně NUTS III (150 – 800 tis. obyvatel), přičemž každý členský stát může rozhodovat o případném dalším podrobnějším členění svého území (v období 2000-2006 to v ČR byly NUTS IV (okresy, příp. mikroregiony) a NUTS V (obce, resp. „pověřené“ obce), které byly v současném programovém období 2007-2013 nahrazeny termínem LAU (zkratka z „Local Administrative Units“) – tedy LAU I (okresy) a LAU II (obce)). Celá ČR, která tvoří region na úrovni NUTS I, byla historicky tradičně dělena na kraje, které odpovídají úrovni NUTS III. Ovšem se vstupem ČR do EU zde bylo nutno zavést mezi stát a kraje další mezistupeň (odpovídající chybějící úrovní NUTS II), kterým se staly tzv. regiony soudržnosti (skládající se z 1 - 3 krajů).
Tabulka č. 5: Rozdělení územních jednotek podle počtu obyvatel Doporučený maximální počet Doporučený minimální počet obyvatel obyvatel 7 000 000 NUTS I 3 000 000 3 000 000 NUTS II 800 000 NUTS 150 000 800 000 III Zdroj: Fondy Evropské unie, staženo 2008-04-09, dostupné z: http://www.strukturalnifondy.cz/regionalni-politika Úroveň
Územní členění ČR a rozložení jednotlivých regionů všech úrovní (NUTS I – LAU II), včetně jejich počtu, je patrné z následující tabulky. Pro lepší představu o velikosti těchto území je pak ještě graficky znázorněno na obrázku č.2, který je doplněn názvy jednotlivých regionů soudržnosti i krajů, z nichž se skládají. Tabulka č. 6: Členění území České republiky – Regiony pro regionální politiku EU Úroveň Název Počet jednotek Stát 1 NUTS I Regiony soudržnosti 8 NUTS II Kraje 14 NUTS III Okresy 76 + 15 pražských obvodů LAU I Obce 6 249 LAU II Zdroj: Fondy Evropské unie, Regionální politika, staženo dne 2008-04-09, dostupné z: http://www.strukturalni-fondy.cz/regionalni-politika - 54 -
Obrázek č. 2: NUTS II (regiony soudržnosti) a NUTS III (kraje) v České republice
Zdroj: Ministerstvo pro místní rozvoj ČR, Odbor vnějších vztahů Průvodce fondy Evropské unie 2005, staženo dne .2008-04-09, dostupné z: http:// www.strukturalnifondy.cz/rps/publikace-průvodce-fondy-eu
4.7 PROGRAMOVACÍ PROCEDURY Politika hospodářské a sociální soudržnosti EU by nemohla být realizována bez naplnění jednoho ze základních principů regionální a strukturální politiky EU, a to principu programování (viz kapitola 4.2.). Důležitým faktem je též skutečnost, že podpora EU nesměřuje adresně k jednotlivým projektům a aktivitám, ale realizuje se prostřednictvím tzv. programování. Účelem programování je vlastně rozdělování prostředků Strukturálních fondů na základě předem připravených víceletých rozvojových programů, které mají svůj vlastní rozpočet členěný podle priorit a jednotlivých opatření.
- 55 -
4.7.1 Programovací období 2000-2006 K využití finanční pomoci ze Strukturálních fondů EU byly vytvořeny základní programové dokumenty, které byly vzájemně provázány, a to tím způsobem, že dokument vyšší úrovně byl rozvíjen dokumenty úrovně nižší, až na úroveň jednotlivých projektů. Základem pro programování v tomto období bylo schválení předpisu upravujícího oblast strukturální pomoci (již výše zmíněného Nařízení Rady (ES) č. 1260/1999 o obecných ustanoveních o strukturálních fondech) Radou a Parlamentem. Dalším krokem bylo sestavení seznamu regionů vhodných pro Cíl 1 a Cíl 2, které provedla EK spolu s indikativním rozdělením celkového rozpočtu mezi jednotlivé členské země. Následovalo vypracování programových dokumentů (na základě principu partnerství – viz kapitola 4.2) iniciovaných členskými státy, jejich příslušnými orgány a za účasti partnerských subjektů. Obsahy a finanční plány těchto navrhovaných programových dokumentů byly projednávány členskými státy a EK, která je v závěru těchto jednání schválila; přičemž o detailech konkrétních programů (tzv. „programových dodatcích“ – viz níže) rozhodoval již samostatně členský stát či jeho řídící orgán a schvaloval je monitorovací výbor – Evropská komise o nich byla pouze následně informována. Jestliže tyto dokumenty prošly celým schvalovacím procesem, mohlo se začít s realizací daných projektů.
Druhy programových dokumentů: 1) Vícestupňový systém (pro regiony spadající pod Cíl 1)
Plán rozvoje (Development Plan) – tento dokument připravovaly členské státy v souladu s legislativou EU, především na základě priorit svých regionů a byl základním podkladem pro jednání s Evropskou komisí o budoucím čerpání pomoci. V případě členských zemí, spadající (podobně jako ČR) celé nebo velkou částí svého území pod Cíl 1, se jednalo o Národní rozvojový plán.
Rámec podpory společenství ( CSF) – tento dokument měl charakter smlouvy mezi EU a státem přijímajícím podporu. Byl schvalován Evropskou komisí na základě předloženého Plánu rozvoje. Jeho úkolem bylo koordinovat veškeré pomoci rozčleněné podle priorit a realizované prostřednictvím jednoho nebo více sektorových nebo regionálních operačních programů.
Operační programy ( OP) – jednalo se o dokumenty schválené Evropskou komisí, které byly určeny pro realizaci Rámce podpory Společenství. Obsahovaly kontinuální soubory priorit zahrnujících víceletá opatření. Mohly být financovány z jednoho nebo více fondů, různých stávajících finančních nástrojů nebo za - 56 -
přispění Evropské investiční banky. V České republice byly operační programy rozdělené na sektorově zaměřené operační programy a na operační programy sektorově zaměřené. a) Sektorově zaměřené operační programy:
OP Průmysl a podnikání (OPPP) -
jeho hlavním cílem bylo zvýšení na
politiku hospodářské a sociální politiku konkurenceschopnosti průmyslu a podnikatelských služeb a dokončení potřebných strukturální změn v oblasti průmyslu. Kromě zamýšlených ekonomických cílů zohledňoval i rovinu regionální, sociální, rovných příležitostí a nezbytně také environmentální aspekty. Řídícím orgánem programu bylo Ministerstvo průmyslu a obchodu ČR. Tento program byl financován částkou 260,8 mil. € z ERDF.
OP Infrastruktura (OPI) - byl zaměřen na snižování negativních dopadů dopravy na životní prostředí, jeho ochranu a zlepšování a dále na modernizaci, rozvoj a zkvalitňování dopravní infrastruktury celostátního významu při respektování principů udržitelného rozvoje s důrazem na naplňování standardů EU. Za přípravu programů odpovídalo Ministerstvo životního prostředí a Ministerstvo dopravy ČR. Na tento OP byla z prostředků ERDF vyčleněna částka 246,36 mil. €.
OP Rozvoj lidských zdrojů (OPRLZ) - byl vytvořen pro dosažení vysoké a stabilní úrovně zaměstnanosti, založené na kvalifikované a flexibilní pracovní síle, integraci sociálně vyloučených skupin obyvatelstva, rovných příležitostí pro muže a ženy na trhu práce, rozvoje specifického vzdělávání, zvýšení adaptability zaměstnanců a zaměstnavatelů na změny ekonomických a technologických podmínek. Za přípravu programu odpovídalo Ministerstvo práce a sociálních věcí ČR. V rámci tohoto OP bylo možno čerpat podporu až ve výši 318,82 mil. € z prostředků ESF.
OP Rozvoj venkova a multifunkčního zemědělství ( OPRVMZ) - jeho cílem bylo zvýšení podílu tohoto sektoru na tvorbě HDP a zaměstnanosti v ČR, zachování životního prostředí; zajištění adaptace českého zemědělství na evropský
model
trvale
udržitelný
rozvoj
multifunkčního
zemědělství,
zefektivnění role lesního a vodního hospodářství v integraci s kvalitním zpracováním zemědělských produktů. Za přípravu programu odpovídalo Ministerstvo zemědělství ČR. Tento OP byl spolufinancován z EAGGF, orientační sekce. Opatření chov ryb a činnosti prováděné odborníky v rybářství - 57 -
bylo podporováno z FIFG. Pro tento OP bylo z prostředků SF EU alokováno 250,61 mil. € b) Regionálně zaměřené operační programy
Společný regionální OP (SROP – viz kapitola) - cílem tohoto OP bylo především dosažení trvalého hospodářského růstu i růstu kvality života obyvatel regionů prostřednictvím nových ekonomických aktivit s důrazem na tvorbu pracovních míst v regionálním i místním měřítku, na zlepšení kvality infrastruktury a životního prostředí, na všeobecný rozvoj lidských zdrojů a na prohlubování sociální integrace. Vycházel z iniciativ veřejného, neziskového a soukromého sektoru. Od zbývajících operačních programů se lišil tím, že podporoval především aktivity, jejichž realizace spadla do působnosti obcí nebo krajů. Na tento program bylo vyčleněno 407,05 mil. € z prostředků ERDF a 47,28 mil. € z ESF. 2) Zjednodušený systém (užívaný pro regiony spadající pod Cíl 2 a 3)
Jednotný programový dokument (JPD) – tento dokument byl členských státem předkládán EK v případech, kdy celková výše podpory Společenství v rámci Cíle 1 byla nižší než 1 mld. € a zpravidla též v rámci Cílů 2 a 3. V ČR se jednalo pouze o dva JPD, a to:
JPD pro Cíl 2 region soudržnosti Praha (dále JPD 2) - Záměrem JPD 2 bylo odstranění nejvážnějších slabých stránek a rozvojových bariér regionu; byl
výrazně ekologicky orientován a určoval tři strategické
priority - Revitalizaci a rozvoj městského prostředí; Vytváření podmínek budoucí prosperity vybraného území a Technickou pomoc. Na tento JPD byly poskytnuty prostředky z ERDF ve výši 71,3 mil. €.
JPD pro Cíl 3 NUTS II hlavní město Praha (dále JPD 3) - Hlavním cílem JPD byl efektivní trh práce založený na kvalifikované pracovní síle, konkurenceschopnosti zaměstnavatelů, využití výzkumně-vývojového potenciálu regionu, sociální integraci ohrožených skupin
a rovnosti
příležitostí při respektování zásad udržitelného rozvoje. Šlo o program, který byl spolufinancován 50 % z prostředků ESF a druhou polovinou ze státního rozpočtu a rozpočtu hlavního města Prahy. Celkový objem finančních prostředků určených na program JPD 3 byl 117,6 mil €. Operační
programy
nebo
Jednotné
programové
dokumenty
byly
doplněny
o tzv. programový dodatek , který sloužil k implementaci programových dokumentů - 58 -
a obsahoval detailní prvky na úrovni opatření, definoval potenciální žadatele, typy způsobilých aktivit, kritéria pro výběr projektů, finanční alokace, apod. Tento dodatek vypracovával členský stát nebo řídící orgán a dával se na vědomí Evropské komisi.
4.7.2
Programovací období 2007-2013
Při sjednávání střednědobého plánu výdajů evropského rozpočtu, tzv. finanční perspektivy, se na vrcholné úrovni v Evropské radě (tvořené nejvyššími představiteli členských států – prezidenty a premiéry) rozhoduje o množství prostředků určených na nejrůznější politiky Evropské unie, mimo jiné také na politiku hospodářské a sociální soudržnosti. Dosáhne-li Evropská rada jednomyslné shody, musí Evropská komise připravit návrh evropské legislativy, zpravidla mající podobu nařízení, která přesně vymezují pravidla pro využívání prostředků z evropského rozpočtu, rozdělovaných prostřednicím jednotlivých fondů. Tato nařízení musí být ještě schválena Evropským parlamentem a Radou EU (složenou z ministrů vlád členských států). Rada EU pak schvaluje Strategické obecné zásady Společenství (dále též SOZS nebo CGS), vymezující priority rozvoje Evropské unie jako orientační sféry zájmů pro členské státy při přípravě jejich národních strategických referenčních rámců a operačních programů. Pak už jsou na řadě členské státy, aby připravily své Národní rozvojové plány (dále také NRP nebo NDP) a Národní strategické referenční rámce (dále také NSRR nebo NSFR) popisující prioritní rozvojové oblasti, strategie a jim vymezené cíle, jichž hodlají dosáhnout pomocí prostředků z fondů EU. NSRR tedy definuje soustavu operačních programů (OP), které chce členský stát využívat pro čerpání z fondů EU. Členský stát musí předložit NSRR a soustavu všech OP ke schválení Evropské komisi, která má za politiku HSS odpovědnost na evropské úrovni. Komise posuzuje soulad NSRR a OP s nařízeními a SOZS. Po schválení NSRR a OP Evropskou komisí může být zahájeno čerpání z evropských fondů, které je již plně v rukou členských států. EK jeho průběh jen monitoruje, vyhodnocuje a odesílá peníze z fondů EU na speciální účet zřízený pro tyto účely v každém členském státě. V případě problémů však může EK po členských státech vymáhat zdůvodnění a nápravu pod pohrůžkou zastavení čerpání, případně dokonce navrácení neoprávněně vyčerpaných prostředků zpět do evropského rozpočtu. V období 2007-2013 bude v České republice využíváno celkem 26 operačních programů, které jsou rozděleny mezi tři cíle politiky HSS: 1) Cíl „Konvergence“ – podporuje hospodářský a sociální rozvoj méně vyspělých regionů a členských států. V ČR pod něj spadají všechny regiony soudržnosti s výjimkou Hl. m. Prahy a je realizovaný prostřednictvím sektorových a regionálních - 59 -
operačních programů. Na Cíl Konvergence připadá v ČR částka 25,8 mld. €. Cíl konvergence je spolufinancován z ERDF, ESF a Fondu solidarity (Kohézní fond).
Sektorové OP (SOP)
Na sektorové operační programy cíle Konvergence je vyčleněno 21,2 mld. €. V rámci cíle Konvergence bylo pro období 2007-2013 připraveno celkem 8 sektorových operačních programů:
OP Doprava
OP Životní prostředí
OP Podnikání a inovace
OP Výzkum a vývoj pro inovace
OP Lidské zdroje
OP Vzdělávání pro konkurenceschopnost
Integrovaný operační program
OP Technická pomoc
Každý z těchto 8 operačních programů má specifické tematické zaměření a je určen pro celé území České republiky s výjimkou Hlavního města Prahy. Výjimku však tvoří projekty spolufinancované z Kohezního fondu, který je určen pro úroveň NUTS I, což znamená pro celou ČR včetně hlavního města Prahy. Jedná se o projekty v OP Doprava a OP Životní prostředí.
Graf č. 4: Alokace prostředků z fondů EU pro SOP – cíl Konvergence 2007-2013
Zdroj: WWW.strukturalni-fondy.cz (staženo 17.4.2008)
- 60 -
Regionální OP (ROP) jsou realizovatelné na úrovni regionů soudržnosti NUTS II. Na regionální operační programy cíle Konvergence je pro Českou republiku z fondů EU vyčleněno 4,6 mld. €. V rámci cíle Konvergence bylo pro období 2007-2013 připraveno v ČR celkem 7 regionálních operačních programům určených pro celé území České republiky s výjimkou Hlavního města Prahy.
ROP NUTS II Severozápad
ROP NUTS II Moravskoslezsko
ROP NUTS II Jihovýchod
ROP NUTS II Severovýchod
ROP NUTS II Střední Morava
ROP NUTS II Jihozápad
ROP NUTS II Střední Čechy
Regionální operační programy pokrývají několik tematických oblastí s cílem zvýšení konkurenceschopnosti regionů, urychlení jejich rozvoje a zvýšení atraktivity regionů pro investory. Graf č. 5: Alokace prostředků z fondů EU pro ROP – cíl Konvergence 2007-2013
Zdroj: WWW.strukturalni-fondy.cz (staženo 17.4.2008)
2) Cíl „Regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost“ – podporuje regiony nespadající pod Cíl Konvergence. V ČR pod něj spadá pouze Hl. m. Praha se dvěma operačními programy. Na cíl Regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost bylo
- 61 -
v České republice vyčleněno 0,42 mld. €. Cíl Regionální konkurence a zaměstnanost je financován z ERDF a ESF.
OP Praha Konkurenceschopnost
OP Praha Adaptabilita
3) Cíl „Evropská územní spolupráce“ – je určen pro podporu přeshraniční, meziregionální a nadnárodní spolupráce regionů. V ČR pod něj spadají všechny regiony a podporu lze čerpat z devíti operačních programů. Na cíl Evropská územní spolupráce připadá v České republice 0,39 mld. €. Tento cíl je financován z ERDF.
OP Přeshraniční spolupráce ČR - Bavorsko
OP Přeshraniční spolupráce ČR - Polsko
OP Přeshraniční spolupráce ČR - Rakousko
OP Přeshraniční spolupráce ČR - Sasko
OP Přeshraniční spolupráce ČR - Slovensko
OP Meziregionální spolupráce (všechny státy EU, Norsko a Švýcarsko)
OP Nadnárodní spolupráce (ČR, Rakousko, Polsko, část Německa, Maďarsko, Slovinsko, Slovensko, část Itálie a z nečlenských zemí část Ukrajiny)
Síťový operační program ESPON 2013 (všechny členské státy, Norsko, Švýcarsko, Lichtenštejnsko, Island, kandidátské státy EU)
4.7.3
Síťový operační program INTERACT II (všechny členské státy)
Komparace
Základem pro programování v období 2000-2006 bylo schválení předpisu upravujícího oblast strukturální pomoci - Nařízení Rady (ES) č. 1260/1999 o obecných ustanoveních o strukturálních fondech. Byly praktikovány dva programovací systémy - jeden z nich obsahoval (sestupně) Plán rozvoje, Rámec podpory společenství a Operační programy, které se dále dělily na sektorové a regionální. Tento systém byl používán pro regiony nebo státy spadající pod Cíl 1 strukturální politiky EU; druhý (zjednodušený) systém pak spočíval v sestavení Jednotného programového dokumentu (obsahujícího všechny výše uvedené úrovně), který byl určen pro pomoc Společenství v rámci Cílů 2 a 3 nebo pokud podpora ze SF v rámci Cíle 1 byla nižší než 1 mld. €. Základním legislativním předpisem pro programování v období 2007-2013 je Nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 ze dne 11. července 2006 o obecných ustanoveních o Evropském - 62 -
fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu a Fondu soudržnosti a o zrušení nařízení (ES) č. 1260/1999. Pro toto období byly stanoveny Strategické obecné zásady Společenství (strategický rámcový dokument, v jehož rámci byly stanoveny Priority a Cíle strukturální politiky EU), na jejichž podkladě měly členské státy připravit Národní rozvojový plán a Národní strategický referenční rámec. Nejprve bylo třeba sestavit Národní rozvojový plán (obsahující analýzu problémů regionů a jejich priority rozvoje, promítnuté do dílčích cílů, včetně rozpracování strategií k jejich realizaci a následné začlenění do struktury Operačních programů). Klíčové body byly následně transformovány do Národního strategického referenčního rámce, který je vnímán jako most mezi evropskými prioritami a národními prioritami politiky HSS rozpracovanými v NSRR a jednotlivých Operačních programech a stanovuje regionální a sektorové priority pro nastavení Operačních programů. Po schválení OP Evropskou komisí je pevně stanoven systém realizace i kontroly jednotlivých programů. Při procesu programování i samotné realizaci konkrétních projektů musely (a to v obou obdobích bez rozdílu) všechny členské státy EU nezbytně vycházet ze Základních principů politiky HSS (viz kapitola 4.2) a respektovat Horizontální priority (viz kapitola 4.4), prostupující všemi podporovanými aktivitami.
4.8 INSTITUCIONÁLNÍ RÁMEC ČERPÁNÍ POMOCI Přípravou, realizací a vyhodnocováním čerpání prostředků z fondů EU se zabývá celá řada různých subjektů, a to na evropské, národní i regionální úrovni (jedná se o instituce EU, národní ministerstva, regionální samosprávné celky, pověřené agentury i úřady). Stěžejním faktem je zde ta okolnost, že celková zodpovědnost za realizaci politiky hospodářské a sociální soudržnosti EU leží na členských státech.
4.8.1
Evropská úroveň
Evropská rada (bývá nazývána také jako „summit“) – sestává se z nejvyšších představitelů členských států (prezidentů nebo předsedů vlád) a předsedy Komise. Rozhoduje zásadně shodou. Předmětem jejích jednání jsou klíčová politická a politicko-právní rozhodnutí týkající se orientace EU (ES). Schází se minimálně dvakrát ročně. Rozhoduje, mimo jiné, o množství prostředků určených na politiku hospodářské a sociální soudržnosti EU.
- 63 -
Evropská komise (též Komise či Komise ES) – je vrcholným politickoadministrativním orgánem („vládou“) EU, který iniciuje vývoj práva EU, kontroluje jeho dodržování, stíhá jeho případná porušování a slaďuje výkon práva EU členskými státy. Každý členský stát jmenuje jednoho svého zástupce – člena Komise (tato osoba ovšem nehájí zájmy státu, jež ji nominoval, ale zájmy EU/ES). Komise je řízena jejím předsedou a ostatní členové pak vedou jednotlivé resorty nebo spravují zvláštní agendu. EK připravuje návrh evropské legislativy – Nařízení – definující pravidla pro využívání prostředků z evropského rozpočtu rozdělovaných prostřednictvím jednotlivých fondů. Má odpovědnost za politiku HSS EU.
Evropský parlament (dále také EP) - je jediným přímo voleným orgánem Evropské unie. Skládá se z 785 poslanců, kteří jsou voleni každých pět let voliči ve všech 27 členských státech Evropské unie. Podílí se zejména na rozhodování o většině legislativních aktů prvního pilíře - Nařízeních a Směrnicích EU (blíže viz. kapitola 4.9 ). Společně s Radou EU schvaluje Nařízení navrhovaná EK.
Rada EU (Rada ministrů nebo též Rada) – zastupuje členské státy a je tvořena reprezentanty jejich vlád (ministry), příslušných k projednávání dané problematiky (např. ministři zahraničních věcí; financí; zemědělství; dopravy nebo vnitra). Mimo pravidelné schůzky ministrů a jejich náměstků je Rada tvořena Výborem stálých zástupců, kteří zajišťují každodenní a kontinuální chod této instituce. Schvaluje Strategické obecné zásady Společenství a spolu s EP také Nařízení navrhovaná EK.
4.8.2
Národní úroveň Národní orgán pro koordinaci (dále též NOK) – subjektem, který má na starosti přípravu NRP, NSRR a vede vyjednávání s EK je v ČR Ministerstvo pro místní rozvoj (dále též MMR), v jehož rámci je zřízen NOK coby koordinační a metodický orgán odpovědný vládě ČR za realizaci NSRR. Je oficiálním partnerem vůči EK v otázce realizace politiky HSS jako celku, vytváří jednotný rámec implementačního prostředí pro řízení, realizaci, kontrolu, monitorování a evaluaci operačních programů (v praxi to znamená např. zajištění informační kampaně o fondech EU v ČR, vyhodnocení čerpání prostředků za všechny OP, zpracování metodik a manuálů pro všechny OP apod.). V období 2004-2006 byl koordinačním orgánem Rámec podpory Společenství (RPS) zřízený rovněž na MMR. - 64 -
Monitorovací výbor NSRR – Řídící a koordinační výbor - vznikl pro potřeby koordinace pomoci poskytované Evropskými společenstvími na úrovni státu na základě § 18 zákona č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje. Zajišťuje nejširší
koordinaci
nejen
orgánů
zapojených
do
implementace,
ale
také
hospodářských a sociálních partnerů (projednává a doporučuje finanční a věcné změny schválených OP, návrhy a změny procedurálních postupů a pravidel, koordinuje systémová opatření – např. monitorovací a informační systém, institucionální struktury, apod.) Odborné, organizační, administrativní a technické podmínky pro jeho činnost zajišťuje NOK. Výboru předsedá ministr pro místní rozvoj a činnost sekretariátu vykonává Odbor evropských fondů MMR ČR. Pro posílení koordinace jsou ustanoveny čtyři koordinační výbory podle čtyř strategických cílů NSRR: Koordinační výbor Konkurenceschopná česká ekonomika; Otevřená, flexibilní a soudržná společnost; Atraktivní prostředí a Vyvážený rozvoj území.
Platební a certifikační orgán – Národní fond - tok prostředků z fondů EU do České republiky zajišťuje pro všechny operační programy Odbor Národního fondu Ministerstva financí.
Auditní orgán – Centrální harmonizační jednotka pro finanční kontrolu - působí v rámci Ministerstva financí, centrálně odpovídá za provádění auditů k ověření účinného fungování řídícího a kontrolního systému realizace podpory z fondů EU.
4.8.3
Regionální úroveň Řídící orgán – do jeho kompetence spadá řízení jednotlivých operačních programů, výběr projektů, dohlížení a odpovědnost za jejich realizaci. V případě tématických OP jsou řídícími orgány vždy příslušná ministerstva a u regionálních OP pak regionální rady regionů soudržnosti.
Zprostředkující subjekt - Řídící orgán na něj může delegovat část svých činností, při nichž dochází k nejčastějšímu kontaktu se žadateli a realizátory projektů (např. vypisování výzev, vybírání a hodnocení projektových žádostí, konzultace se žadateli a realizátory projektů apod.). Jsou jimi často instituce s regionálními pobočkami (např. Úřady práce, CzechInvest, Kraje, Státní fond životního prostředí apod.), ale také různé odbory na ministerstvech. V případě regionálních OP, programů pro Prahu a programů Cíle Evropské územní spolupráce nejsou zřízeny zprostředkující subjekty, ale Společné technické sekretariáty, Regionální subjekty, případně vykonávají veškeré činnosti přímo Řídící orgány. - 65 -
Monitorovací výbor - má dohled nad realizací OP a spolu s Řídícím orgánem řeší především vzniklé problémy, schvaluje závěrečné a výroční zprávy za OP (které poté předkládá EK) nebo navrhuje změny v operačním programu a navazující soustavě programových dokumentů (např. programové dodatky).
Platební a certifikační orgán (dále též PCO) - V ČR je pouze jeden centrální orgán zajišťující tok prostředků z fondů EU do České republiky, a tím je odbor Národního fondu Ministerstva financí. Realizátoři projektů s PCO přímo nekomunikují - platby dostávají prostřednictvím Zprostředkujícího subjektu (příp.
Řídícího
orgánu)
přímo
ze
státního
rozpočtu,
který
projekty
předfinancovává. Teprve následně žádá PCO Evropskou komisi o převedení prostředků z rozpočtu EU na svůj účet a tyto prostředky jsou poté převedeny do příslušné rozpočtové kapitoly ministerstva, které odpovídající platby předtím předfinancovalo.
Auditní orgán - Auditem připravenosti řídícího a kontrolního systému všech OP, nastavením řídících a kontrolních systémů OP, metodickým vedením všech auditních subjektů zapojených do realizace OP a dalšími úkoly souvisejícími s auditem je v České republice opět pověřen jediný subjekt, a to odbor Centrální harmonizační jednotka pro finanční kontrolu na Ministerstvu financí.
4.9
PRÁVNÍ RÁMEC ČERPÁNÍ POMOCI Legislativa, kterou jsme povinni se v současné době řídit, nezahrnuje již pouze národní
právo, ale především jemu nadřízené komunitární právo. Tato skutečnost ovšem nenastala ze dne na den pouhým vstupem ČR do EU, ale formovala se a přizpůsobovala již během vyjednávání o přistoupení a čerpání prostředků z předvstupní pomoci. V první linii se tedy čerpání prostředků ze Strukturálních fondů EU musí řídit aktuálními předpisy Evropského společenství (právo primární a sekundární) a následně pak právem národním (reprezentovaným ústavními zákony, zákony a podzákonnými právními normami). Právní normy EU jsou publikovány v Úředním věstníku EU. Právní předpisy ČR jsou vydávány ve Sbírce zákonů České republiky.
- 66 -
4.9.1
Legislativa Evropské unie Primární právo
Základem práva EU jsou mezinárodní smlouvy uzavřené zakládajícími, resp. členskými a vstupujícími státy. Klíčovou zákládající smlouvou je Smlouva
o založení Evropského
společenství (tzv. Římská smlouva - dále též SES), sjednaná v roce 1957. Tato smlouva ustavuje orgány EU (ES), popisuje právní nástroje, jež má Evropské společenství k dispozici, vyjadřuje základní hospodářské svobody jednotného trhu, určuje hospodářské politiky a vymezuje také část spolupráce justiční a vnitřní. Zde je také v článku 158, hlavě XVII (Hospodářská a sociální soudržnost) stanoven odrazový můstek pro výkon politiky HSS EU, ve kterém se praví, že Společenství za účelem podpory harmonického vývoje rozvíjí a prosazuje svou činnost vedoucí k posilování hospodářské a sociální soudržnosti. Společenství se především zaměří na snižování rozdílů mezi úrovní rozvoje různých regionů a na snížení zaostalosti nejvíce znevýhodněných regionů nebo ostrovů včetně venkovských oblastí. Na základě ustanovení článku 159 SES pak členské státy uskutečňují a koordinují své hospodářské politiky za účelem dosažení výše uvedených cílů, což je podporováno prostřednictvím dotací ze SF, Evropské investiční banky a jiných dostupných finančních nástrojů. V rámci primárního práva EU se k SES přidávají ještě Smlouva o Evropské unii (dále také SEU - 1992; platná od roku 1993 - tzv. Maastrichtská smlouva), tzv. Novelizační smlouvy (např. Jednotný evropský akt z roku 1986, Amsterdamská smlouva z roku 1997 - platná v roce 1999 nebo Niceská smlouva z roku 2000 - platná v roce 2002) a tzv. Přístupové smlouvy (členské státy jich zatím sjednaly s kandidátskými zeměmi šest) – jejich základním posláním je přizpůsobení (změnami primárního práva) fungování institucí EU po rozšíření; zakotvení přechodných období, po která se plně neuplatní právo EU a dále např. trvalé výjimky a zvláštní postavení jednotlivých nových členských států. Mimořádný rozsah jejich textu je vyvolán nezbytností komplexní úpravy všech otázek souvisejících s rozšířením (Součástí přístupových smluv je vlastní smlouva v úzkém smyslu, obsahující podrobnější vymezení konkrétních podmínek a přílohy týkající se jednotlivých států, přílohy o právní úpravě jednotlivých oblastí integrace. Způsobují také nutné související četné změny sekundárního práva, protokoly, společná a jednostranná prohlášení). Součástí primárního práva EU jsou také smlouvy, které ES sama nebo společně se členskými státy uzavřela s třetími (nečlenskými) státy nebo jinými mezinárodními organizacemi, tzv. Externí smlouvy. Také tyto smlouvy se ve vnitrostátním prostředí členských států těší primátu.
- 67 -
První úplnou kodifikací primárního práva EU (nahrazující dosavadní zřizovací smlouvy) by měla být Smlouva zakládající Ústavu pro Evropu. První snahy o její přijetí se ovšem nezdařily a EU intenzivně pracuje na jejím dalším inovování tak, aby byla akceptovatelná pro všechny členské státy a její ratifikační proces mohl být zdárně dokončen. Na základě primárního práva pak mohou instituce EU vytvářet právo sekundární, které s ním musí být v souladu.
Sekundární právo
Sekundární právo ES je tvořeno právními akty přijímanými společnými institucemi EU. Jedná se o tzv. „akty Společenství“ (Community acts), které vytváří instituce EU na základě primárního práva (zřizovacích smluv, zejména SES, dílem také SEU a dalších smluv), zahrnuje normativní právní akty EU (ES). Orgány zmocněnými k přijímání těchto aktů jsou Rada nebo Rada společně s Evropským parlamentem a v některých případech i Evropská komise. Jejich vykonavateli jsou zpravidla členské státy pod dohledem Evropské komise, které v tom asistuje řada specializovaných výborů tvořených zástupci aparátu EU a členských států. Sekundární právo je "legislativou" EU a zahrnuje několik typových aktů s rozmanitou povahou. Klíčovými akty prvního pilíře (sekundárního komunitárního práva) jsou Nařízení a Směrnice; právní význam mají též "právotvorná" rozhodnutí, právně-politický význam pak doprovází nezávazná Doporučení a Stanoviska. Akty druhého pilíře (společná zahraniční, bezpečnostní a obranná politika) jsou hlavně společné postoje a společné akce. Akty třetího pilíře (spolupráce soudní a vnitřní ve věcech trestních) se nazývají Rozhodnutí a rámcová rozhodnutí. Budoucí „Ústavní smlouva“ počítá (v souvislosti s odstraněním pilířové struktury a splynutím ES a EU) se zjednodušením palety právních aktů a změnami jejich označení. Současné sekundární právo EU sestává z následujícího výčtu právních aktů: -
Nařízení – jsou právními akty, které jsou obecně a přímo závazné. Vztahují se na všechny účastníky integrace a stávají se součástí jejich právního řádu ihned po svém schválení. Pokud jsou v rozporu se zákony některého členského státu, pak mají přednost (tzn., že vždy platí nařízení ES, nikoli ustanovení domácího práva, které mu odporuje). Nařízení jsou tedy nástrojem právní unifikace a EU je užívá tam, kde je třeba společným rozhodnutím dosáhnout jednoty v obsahu i formě zákona. Pro realizaci regionální a strukturální politiky EU jsou v současné době pro členské státy základními stavebními kameny této problematiky následující nařízení:
Nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 ze dne 11. července 2006 o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním - 68 -
fondu a Fondu soudržnosti a o zrušení nařízení (ES) č. 1260/1999 – určuje společné zásady, pravidla a normy pro provádění těchto tří nástrojů soudržnosti a podstatou tohoto nařízení je jednání sdílené Unií, členskými státy a regiony, stanovení nových postupů programování, které se řídí strategickými obecnými zásadami Společenství pro soudržnost a jejich prováděním; společnými normami pro finanční řízení, kontrolu a hodnocení. Prováděcí systém prošel v posledních letech
zásadní
reformou,
která
má
zajistit
rovnoměrné,
jednodušší
a decentralizované řízení Strukturálních fondů a Fondu soudržnosti.
Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1080/2006 ze dne 5. července 2006 o Evropském fondu pro regionální rozvoj a o zrušení nařízení (ES) č. 1783/1999 – vymezuje poslání a oblast působnosti tohoto fondu.
Nařízení Rady (ES) č. 1084/2006 ze dne 11. července 2006 o Fondu soudržnosti a o zrušení nařízení (ES) č. 1164/1994 – stanoví okruhy podpory tohoto fondu a jeho působnost.
Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1082/2006 ze dne 5. července 2006 o Evropském seskupení pro územní spolupráci – účelem tohoto zcela nového právního instrumentu je usnadnění přeshraniční, nadnárodní, popř. meziregionální spolupráce regionálních i místních orgánů (na základě tohoto nařízení je sdružení nadáno právní subjektivitou k provádění programů územní spolupráce, založených na dohodě mezi zúčastněnými vnitrostátními, regionálními, místními nebo i jinými veřejnými orgány).
Nařízení Komise (ES) č. 1828/2006 ze dne 8. prosince 2006, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 o obecných ustanoveních týkajících se Evropského fondu pro regionální rozvoj, Evropského sociálního fondu a Fondu soudržnosti a k nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1080/2006 o Evropském fondu pro regionální rozvoj – stanoví prováděcí pravidla, týkající se uvedených nařízení, a to ohledně informací a propagace (např. informace o využívání finančních prostředků z fondů, řídící a kontrolní systémy, nesrovnalosti, osobní údaje, finanční opravy za nedodržení adicionality, elektronickou výměnu údajů, nástroje finančního inženýrství, způsobilost nákladů na bydlení a evropskou územní spolupráci).
-
Směrnice – jsou právními akty, které zavazují zúčastněné státy provést ve svém právním řádu k jednotnému datu určité změny tak, aby si právo jednotlivých států neodporovalo a poskytovalo srovnatelnou úroveň ochrany (jsou tedy nástrojem - 69 -
harmonizace národních právních řádů). Svým obsahem jsou pak jejich předpisy srovnatelné, formou se však mohou lišit (jeden stát např. přijme zvláštní zákon, jiný vydá vyhlášku a další jen novelizuje několik existujících zákonů). V tom tkví pružnost směrnice jako právního aktu: členské státy mohou v souladu se svými právními tradicemi rozhodnout, jak je budou nejlépe realizovat. -
Rozhodnutí – vztahují se pouze na ty členské státy, firmy nebo jednotlivce, jimž jsou adresována. Od nařízení se liší tím, že nemají obecnou platnost a od směrnic tím, že nemusejí být převáděna do národního práva. Platí přímo, ale jen na vybrané subjekty.
-
Doporučení a stanoviska – nejsou na rozdíl od nařízení, směrnic a rozhodnutí právně závazná. Nemají tedy právní, ale pouze politickou váhu. V EU někdy předcházejí přijetí závazných právních aktů, neboť Komise často nejprve zkouší regulovat určitou oblast cestou dobrovolných doporučení a až v případě nutnosti sahá k návrhům nařízení nebo směrnic.
4.9.2
Legislativa České republiky
Základním stavebním kamenem pro realizaci regionální a strukturální politiky EU je na území České republiky Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, Zakotvuje samosprávu územních samosprávných celků. Stěžejní právní normou, která v ČR vytváří právní rámec pro její účast na programech čerpání pomoci z finančních prostředků strukturálních fondů je zákon číslo 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje. Tento zákon vytváří nezbytné legislativní dispozice pro zřízení soustavy koordinačních a poradních orgánů, které mají plnit úkoly na úseku organizace a kontroly využívání pomoci z předstupních a Strukturálních fondů. Zákon zejména respektuje nařízeními preferovaný decentralizovaný model správy. Problematiky regionální politiky se bezprostředně dotýkají i další právní normy, spojené s aplikací zákona o podpoře regionálního rozvoje. Většina zákonů upravujících tuto oblast byla přijata v rámci přípravy vstupu ČR do EU (a nutnosti sladění naší a evropské legislativy). Jedná se zejména o následující právní předpisy – zákon č. 128/2000 Sb., o obcích; zákon č. 129/2000 Sb., o krajích; zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze; zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (tzv. rozpočtová pravidla); zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních
- 70 -
rozpočtů; Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů; zákon č. 215/2004 Sb., o úpravě některých vztahů v oblasti veřejné podpory a další. Jednou z nejdůležitějších norem jsou výše uvedená rozpočtová pravidla, která v hlavě X upravují hospodaření s prostředky Národního fondu, kde definuje Národní fond jako souhrn peněžních prostředků, které svěřují ES ČR k realizaci společných programů nebo projektů spolufinancovaných z rozpočtu EU (s výjimkou podpory pro rozvoj venkova a peněžních prostředků finančních mechanismů Evropského hospodářského prostoru, Norska a Švýcarska, které jsou ČR svěřeny na základě mezinárodních smluv). Jsou zde také stanoveny kompetence Ministerstva jako platebního orgánu (ve vztahu ke správě výše zmíněných prostředků). Důsledky porušení kázně při hospodaření s peněžními prostředky Národního fondu pak řeší § 38 tohoto zákona. Finanční kontrolou se zabývá Hlava XI tohoto zákona (pokud jsou ovšem prostředky ze zahraničí poskytovány prostřednictvím státního rozpočtu, postupuje se při jejich finanční kontrole podle zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů – viz § 43 zákona č. 218/2000 Sb.). Zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů stanoví podmínky pro poskytování podpory regionálnímu rozvoji s cílem vyváženého rozvoje státu nebo územního obvodu kraje. Dále jsou zde vymezeny priority podpory regionálního rozvoje; upraven postup stanovení regionů, jejichž rozvoj je třeba podpořit; formy realizace státní podpory regionálního rozvoje a upravuje dispozice pro zajištění koordinace politiky HSS. Důležitou okolností je fakt, že tímto zákonem byly zřízeny tzv. regiony soudržnosti, jejichž územní vymezení je totožné s územními statistickými jednotkami NUTS 2 (jednotky NUTS byly vytvořeny na základě Nařízení o zavedení společné klasifikace územních statistických jednotek - blíže viz kapitola 4.6). Tímto krokem nabylo právní opory spojení dvou (resp. tří) krajů do větších celků, které svojí rozlohou a počtem obyvatel odpovídají regionům úrovně NUTS 2 ES, jež v našem tradičním rozdělení území doposud chyběly a hrají důležitou roli při čerpání finanční pomoci z EU. Pro možnost bezproblémového zapojení ČR do systému čerpání finančních prostředků EU muselo být samozřejmě přijato množství dalších zákonů a podzákonných právních předpisů, provedena řada novelizací stávajících norem a dalších kroků. (Vzhledem k tomu, že se této problematiky dotýkají většinou pouze okrajově, nepovažuji jejich přímý výčet za nezbytný a důležitý pro účel této práce a nebudu je zde uvádět).
- 71 -
4.10 REGIONÁLNÍ OPERAČNÍ PROGRAMY
Regionální operační programy ( ROP) jsou spolu se sektorovými operačními programy (viz kapitola 4.7) programovými dokumenty určenými pro podporu a rozvoj regionů ČR. Jejich cíle, podporované oblasti, typové projekty i žadatelé vycházejí a navazují na sektorové operační programy, ovšem s tím rozdílem, že jsou zaměřeny pouze na konkrétní regiony soudržnosti (viz kapitola 4.6.) a řešení jejich typických problémů. Za správnou realizaci ROP odpovídá (v souladu s novým zněním zákona č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje,) nový právní subjekt - tzv. Regionální rada příslušného regionu soudržnosti - jež je zároveň i jeho řídícím orgánem. Jejím úkolem je administrovat finanční prostředky SF EU. Orgány Rady jsou výbor, předseda a úřad. Členové výboru jsou voleni ze členů zastupitelstev jednotlivých krajů a úřad Rady pak zpravidla sídlí ve významném centru daného regionu. Jeho pracovníci mají za úkol zajistit celý proces administrace projektů - od nastavení všech systémů implementace (finanční toky, veřejná podpora apod.) přes konzultace s žadateli o podporu; kontrolu a monitoring vybraných projektů až k jejich konečnému proplácení. V následující části se budu zabývat
problematice regionu soudržnosti NUTS II -
Severovýchod.
4.10.1
Programovací období 2000-2006
V tomto období byl příslušný OP nazýván „Společným regionálním operačním programem“. Jednalo se o souhrnný dokument, zastřešující rozvojové priority regionu soudržnosti NUTS II Severovýchod, skládající se z Libereckého, Královéhradeckého a Pardubického kraje, který mohl v tomto období čerpat pomoc ze zdrojů strukturálních fondů EU, v rámci Cíle 1. Důraz byl kladen na podporu vyváženého a udržitelného ekonomického rozvoje regionu vycházejícího z iniciativ veřejného, neziskového a soukromého sektoru. Program byl založen na eliminaci faktorů brzdících rozvoj potenciálu regionu a na využití výhod poskytujících možnosti pro jeho ekonomický růst. SROP podporoval především aktivity, jejichž realizace (z hlediska platné české legislativy) spadala do působnosti obcí nebo krajů, čímž se tento program lišil od zbývajících operačních programů, které byly zaměřeny na realizaci opatření, která byla (z hlediska české legislativy) převážně v působnosti státu. Cílem SROP bylo především dosažení trvalého hospodářského růstu a zvyšování kvality života obyvatel regionu (dosahovaného především prostřednictvím nových ekonomických - 72 -
aktivit) s důrazem kladeným na vytváření pracovních míst v regionálním i místním měřítku; na zlepšení kvality infrastruktury zohledňující environmentální hlediska; na všeobecný rozvoj lidských zdrojů a na prohlubování sociální integrace. SROP byl v tomto období v rámci NUTS II Severovýchod věnován oblastem a prioritám zobrazeným pro přehlednost v následující tabulce.
4.10.2 Programovací období 2007-2013 Regionální operační program NUTS II Severovýchod (ROP SV) je určen pro region soudržnosti Severovýchod, vytvořený z Libereckého, Královéhradeckého
a Pardubického
kraje. Zaměřuje se na zlepšení dopravní dostupnosti a propojení regionu; přispívá k rozvoji infrastruktury i služeb cestovního ruchu; přípravu menších podnikatelských ploch a objektů a zlepšování životních podmínek v obcích, a to zejména prostřednictvím zkvalitnění vzdělávací, sociální a zdravotnické infrastruktury. O podporu jsou v rámci tohoto programu oprávněny žádat Kraje; obce a jejich svazky, stát, organizace zřizované nebo zakládané kraji, obcemi či státem, profesní a zájmová sdružení, poskytovatelé zdravotních a sociálních služeb, nestátní neziskové organizace, podnikatelé a další. Řídícím orgánem ROP SV je Regionální rada regionu soudržnosti Severovýchod. Financován je z Evropského fondu pro regionální rozvoj (ERDF). ROP SV spadá mezi regionální operační programy v Cíli Konvergence a je pro něj vyčleněno 656,46 mil. € (tj. cca 18,51 mld. Kč), což činí přibližně 2,46 % veškerých prostředků určených z fondů EU pro Českou republiku. Z českých veřejných zdrojů má být navíc financování programu navýšeno o dalších 115,85 mil. €. ROP SV obsahuje pět prioritních os rozdělujících OP na logické celky, které jsou dále konkretizovány prostřednictvím dvanácti tzv. oblastí podpory, vymezujících profily projektů, jež mohou být v rámci příslušné prioritní osy podpořeny.
Prioritní osa 1 – Rozvoj dopravní infrastruktury Oblast podpory 1.1 - Rozvoj regionální silniční dopravní infrastruktury Oblast podpory 1.2 - Podpora projektů zlepšujících dopravní obslužnost území Oblast podpory 1.3 - Rozvoj veřejných mezinárodních letišť
Na prioritní osu 1 je z fondů EU vyčleněno 242,9 mil. €, tj. 37,0 % ROP SV a bude se jednat především o investice do modernizace, rekonstrukce a výstavby silnic II. a III. tříd, obchvatů, protihlukových stěn, tratí pro ekologickou veřejnou dopravu, přestupních - 73 -
terminálů; parkovišť s návazností na veřejnou hromadnou dopravu; letištní infrastruktury, cyklistických cest apod.
Prioritní osa 2 – Rozvoj městských a venkovských oblastí
Oblast podpory 2.1 - Rozvoj regionálních center
Oblast podpory 2.2 - Rozvoj měst
Oblast podpory 2.3 - Rozvoj venkova
Na prioritní osu 2 je z fondů EU vyčleněno 223,2 mil. €, tj. 34,0 % ROP SV a bude soustředěna na obnovu historických, kulturních a technických památek; revitalizaci náměstí, parků, veřejných prostranství a zeleně; výstavbu a modernizaci infrastruktury pro sportovní a volnočasové aktivity; podporu technického vybavení základních a středních škol; subvenci investičních aktivit pro rozvoj vzdělávání a sociální péče; nákup nových zdravotních přístrojů a vybavení, ale i zvýšení bezpečnosti ve městech a obcích apod.
Prioritní osa 3 – Cestovní ruch
Oblast podpory 3.1 - Rozvoj základní infrastruktury a doprovodných aktivit v
oblasti cestovního ruchu
Oblast podpory 3.2 - Marketingové a koordinační aktivity v oblasti cestovního ruchu
Na prioritní osu 3 je z fondů EU vyčleněno 144,4 mil. €, tj. 22,0 % ROP SV a bude zaměřena na rekonstrukce stravovacích a ubytovacích zařízení; budování turistických a cyklotras; revitalizaci kulturně-historických a technických památek, včetně zavedení navigačních systémů k nim; projekty hippoturistiky (venkovské, adrenalinové, pevnostní i relaxační turistiky); tvorbu analytických a strategických dokumentů v oblasti cestovního ruchu; síť informačních center; rezervační systémy; propagaci realizovaných projektů apod.
Prioritní osa 4 – Rozvoj podnikatelského prostředí
Oblast podpory 4.1 - Podpora rozvoje infrastruktury pro podnikání
Oblast podpory 4.2 - Podpora rozvoje spolupráce se středními školami a učilišti, dalšími regionálními vzdělávacími institucemi a úřady práce
- 74 -
Na prioritní osu 4 je z fondů EU vyčleněno 26,3 mil. €, tj. 4,0 % ROP SV, určených na projekty se zaměřením na výstavbu a obnovu objektů, vnitřních komunikací, hlavních kanalizací a vodovodů, plynovodních a elektro přípojek aj. k rozvoji podnikatelských aktivit, integraci stávajících a nových průmyslových zón i ploch na centrální komunikace a technickou infrastrukturu; investice do zlepšení materiálně-technického vybavení učeben a dalších prostor na školách a učilištích nebo i ve firmách, které jsou určeny pro získávání praktických znalostí a dovedností, apod.
Prioritní osa 5 – Technická pomoc
Oblast podpory 5.1 - Podpora aktivit spojených s realizací a řízením ROP Severovýchod
Oblast podpory 5.2 - Podpora absorpční kapacity regionu soudržnosti Severovýchod
Na prioritní osu 5 je z fondů EU vyčleněno 19,7 mil. €, tj. 3,0 % ROP SV, které jsou určeny na financování aktivit spojených s řízením programu (např. platy pracovníků zapojených do řízení ROP SV, výběr projektů, monitoring projektů a programu, zpracování studií a analýz, zajištění publicity programu, subvence přípravy a uskutečnění projektů apod.
4.10.3
Komparace
Oproti minulému programovacímu období byl Společný regionální Operační program nahrazen sedmi samostatnými Regionálními Operačními programy. Pět priorit SROP se změnilo na pět prioritních os ROP, které jsou dále děleny nikoli na opatření a podopatření ale na oblastí podpory, které však mají podobné zaměření, s výjimkou Rozvoje lidských zdrojů, který byl nahrazen Rozvojem městských a venkovských oblastí.
4.11
EVROPSKÁ ÚZEMNÍ SPOLUPRÁCE
Mezi jednu z hlavních zásad Evropské unie patří myšlenka, že státní hranice by neměly být překážkou rovnoměrného rozvoje a integrace celého území Společenství. Tento fakt je i důvodem, proč se klade stále větší důraz na podporu přeshraniční spolupráce mezi příhraničními oblastmi, které jsou zpravidla znevýhodněné izolací od svých přirozených
- 75 -
sousedů na opačné straně hranice a zároveň okrajovým postavením území v rámci svých vlastních státních hranic a politik, také na úrovni meziregionální a nadnárodní spolupráce.
4.11.1
Programovací období 2000-2006
Nástrojem, který EU používala v tomto období pro překonání výše uvedených nevýhod a bariér, byla Iniciativa Společenství INTERREG a její tři části: „A“ – týkající se přeshraniční spolupráce; „B“ – týkající se nadnárodní spolupráce a „C“ – týkající se meziregionální spolupráce. Nejvýznamnější a nejrozsáhlejší Iniciativou Společenství EU byl program Iniciativy Společenství INTERREG III A. Projekty realizované v rámci tohoto programu se významnou měrou zasloužily o rozvoj spolupráce mezi lidmi a institucemi v příhraničních regionech, o postupné odstraňování překážek a hranic mezi oběma vybranými státy. V další části se budu blíže věnovat problematice Iniciativy Interreg III A Česká republika – Polská republika. Tento program se počal realizovat se vstupem ČR do EU v roce 2004 a byl realizován ve všech krajích na česko-polské hranici. Na základě rozhodnutí EK bylo Řídícím orgánem v programu INTERREG III A ČR-Polsko Ministerstvo pro místní rozvoj ČR, Odbor přeshraniční spolupráce. V tomto programovacím období bylo na program INTERREG III A vyčleněno pro ČR 51,740 mil. € ( pro české území na hranici s Polskem 15,345 mil. €) z prostředků ERDF, a to dle jednotlivých projektů až do výše 75% celkových výdajů. Základním cílem Iniciativy Společenství INTERREG III A bylo pozvednout celkovou socioekonomickou úroveň příhraničních regionů s ohledem na obchodní, hospodářské, turistické a kulturní vztahy mezi sousedícími regiony.
4.11.2
Programovací období 2007-2013
V tomto programovacím období přechází Iniciativa INTERREG do samostatně definovaného Cíle nazvaného „Evropská územní spolupráce“, jež je naplňován pomocí tří OP, a to OP Meziregionální spolupráce; OP Nadnárodní spolupráce, oblast Střední Evropa a pěti bilaterálních OP Přeshraniční spolupráce, do nichž bude směřovat největší podíl prostředků určených pro tento Cíl. Na Iniciativu Společenství INTERREG III A ČR- Polsko plynně naváže OP přeshraniční spolupráce ČR – Polsko (určený pro české kraje: Liberecký, Královéhradecký,
Pardubický,
Olomoucký
a
Moravskoslezský;
a
polské
regiony
jeleniogórsko-wałbrzyský, opolský, rybnicko-jastrzębský a bielsko-bialský), kterým se budu nyní podrobněji zabývat.
- 76 -
Z fondů EU je na tento OP vyčleněno 219,46 mil. € (které by měly být z českých a polských národních veřejných zdrojů doplněny o 38,73 mil. €). Pro českou stranu je z fondů EU (konkrétně z ERDF) alokováno 103,68 mil. € (tj. cca 2,92 mld. Kč, což činí přibližně 0,39 % všech prostředků určených z fondů EU pro celou ČR), které budou doplněny o 6,099 mil. € (tj. cca 170,8 mil. Kč) z národních zdrojů ČR. Řídícím orgánem OP Přeshraniční spolupráce ČR – Polsko (resp. jeho Gestorem) je Ministerstvo pro místní rozvoj ČR, v Polsku zabezpečuje činnosti spojené s realizací tohoto programu z postavení Národního orgánu Ministerstvo regionálního rozvoje Polské republiky. O podporu mohou žádat Kraje, obce, svazky obcí, Euroregiony, organizace zřizované státem, kraji nebo obcemi; nestátní neziskové organizace, vzdělávací a výzkumné instituce, hospodářské komory a další, za předpokladu respektování přeshraničního dopadu projektu, kdy přínos z realizace projektu musí mít prokazatelně obě strany hranice; projekty musí zahrnovat příjemce z obou zemí, kteří spolupracují nejméně dvěmi z těchto možností: společná příprava, společná realizace, společné využívání pracovníků nebo společné financování. OP Přeshraniční spolupráce ČR - Polsko obsahuje 4 prioritní osy rozdělující OP na logické celky, které jsou dále konkretizovány prostřednictvím tzv. oblastí podpory, které vymezují, jaké typy projektů mohou být v rámci příslušné prioritní osy podpořeny. Obecně je zaměřen na zlepšení dopravní dostupnosti přeshraničních regionů; ochranu životního prostředí; podporuje hospodářskou spolupráci a rozvoj přeshraniční infrastruktury, služeb cestovního ruchu, ale i vzdělávání, kulturní a společenské aktivity, včetně nezbytné kooperace příslušných územních samospráv a dalších subjektů na obou stranách hranice.
Prioritní osy OP: Osa 1: Posilování dostupnosti, ochrana životního prostředí a prevence rizik - na prioritní osu 1 je z fondů EU vyčleněno 70,2 mil. €, tj. 32,0 % OP ČR-Polsko Osa 2: Zlepšení podmínek pro rozvoj podnikatelského prostředí a cestovního ruchu -
na prioritní osu 2 je z fondů EU vyčleněno 79,0 mil. €, tj. 36,0 % OP ČR-Polsko
Osa 3: Podpora spolupráce místních společenství -
na prioritní osu 3 je z fondů EU vyčleněno 57,1 mil. €, tj. 26,0 % OP ČR-Polsko
Osa 4: Technická pomoc -
na prioritní osu 4 je z fondů EU vyčleněno 13,2 mil. €, tj. 6,0 % OP ČR-Polsko.
- 77 -
4.11.3 Komparace Evropská územní spolupráce je jednou z nejdůležitějších oblastí podpory EU, jejímž prostřednictvím se snaží o integraci svého území a vzájemné přiblížení přeshraničních regionů (s cílem pozvednout celkovou socioekonomickou úroveň příhraničních regionů, a to s ohledem na obchodní, hospodářské, turistické a kulturní vztahy mezi sousedícími regiony). V programovacím období 2000-2006 se tyto aktivity EU řídily podle Iniciativy Společenství INTERREG III, která se s novým programovacím obdobím 2007-2013 transformovala přímo do podoby Cíle nazvaného „Evropská územní spolupráce“. Jeho jednotlivé části – „OP Meziregionální spolupráce“; „OP Nadnárodní spolupráce, oblast Střední Evropa“ a „OP Přeshraniční spolupráce“ pak přímo navazují na předchozí písmenné označení Iniciativy INTERREG III „A“ nebo „B“ nebo „C“. Původnímu programu Iniciativy Společenství INTERREG III A Česká republika – Polsko tedy nyní odpovídá OP Přeshraniční spolupráce ČR – Polsko. Tento OP je uskutečňován podél celé hranice ČR s Polskem s cílem zvyšování ekonomické integrace, zlepšování podmínek pro udržitelný rozvoj životního prostředí, regeneraci této přeshraniční oblasti, zlepšování podmínek pro hospodářský růst v rámci spolupráce přeshraničních oblastí a podporování dalšího sociálního sjednocení česko-polské hranice.
- 78 -
5. ZÁVĚR Ve své diplomové práci jsem se věnoval politice hospodářské a sociální soudržnosti a její reformy pro programovací období na roky 2007 - 2013. Snažil jsem se popsat, co jsou to strukturální fondy a jaké existují nebo existovaly v minulosti. Svou pozornost jsem zaměřil také na jejich historii, principy a cíle. Snažil jsem se o zmapování institucionálního rámce a programových dokumentů Věnoval jsem se právní úpravě strukturálních fondů a to na úrovni komunitární i národní. Politika hospodářské soudržnosti reprezentuje jednu z nejvýznamnějších politik Evropské unie. Je založena na principu solidarity mezi členskými státy. Příspěvky členských států do rozpočtu EU jsou prostřednictvím strukturálních fondů alokovány do nejméně rozvinutých a špatně prosperujících regionů. Předpokladem úspěšného čerpání finanční podpory ze strukturálních fondů je zejména formulace a schválení strategických dokumentů. Při jejich sestavování a následné redistribuci finančních prostředků je nutno respektovat principy a cíle strukturální politiky. Mezi základní principy patři princip, koncentrace, programování, partnerství, adicionality, monitorování a vyhodnocování, solidarity a subsidiarity. Pro úspěšné získání finančních prostředků je nutno zpracovat kvalitní projekt, který vyhovuje všem výše uvedeným požadavkům a je v souladu s platnou legislativou. Z reformy strukturální a Kohézní politiky na programové období let 2007-2013 lze vidět snahu o zjednodušení, díky kterému dochází k výraznému snížení počtu institucí a institutů. Zanikají jednotné programové dokumenty a rámec podpory Společenství coby instituce. Programování je zaměřeno především na úroveň operační, národní rozvojový plán rozpracovaný do národního strategického referenčního rámce. Dochází k výraznému snížení počtu cílů politiky soudržnosti. V období 2000-2006 byly na základě národní iniciativy vytvářeny operační programy, které se mohly dotýkat tří cílů (podpora rozvoje zaostávajících regionů, podpora oblastí potýkajících se s restrukuralitací a podpora politiky zaměstnanosti) společně s rozvojem venkova a restrukturalizace sektoru rybolovu nespadající pod cíl 1. Existoval ale i systém Iniciativ Společenství (Interreg, Equal a Leader), který odrážel aktivitu Evropské komise. Společně pak s podporou plynoucí z Kohezního fondu se teda jednalo o celkem devět cílů. Toto dělení v podstatě zaniklo. Iniciativy společenství jako samostatný nástroj zcela zmizely a byly včleněny do příslušných cílů a operačních programů. Pro období 2007–2013 byly stanoveny pouze tři cíle politiky soudržnosti. - 79 -
Je vidět zřejmá snaha o celkové propojení, provázanost a odstranění striktní oddělenosti a rigidity. O tom svědčí i zapojení Fondu soudržnosti. Dříve plnil tento fond roli pouze doplňkového nástroje a nebyl řazen mezi strukturální fondy. Měl vlastní speciální nařízení s vlastní úpravou způsobu čerpání prostředků. Nyní má sice také „své“ nařízení, je ale také přímo zaměřen na hlavní cíl politiky soudržnosti, na cíl Konvergence a uplatňují se na něj obecná pravidla, která jsou společná pro všechny strukturální fondy. S tím jsou spojeny i změny v oblasti administrace činnosti a čerpání zdrojů. Fond je podřízen národnímu strategickému referenčnímu rámci a tudíž je standardně programován, čímž se ještě více přibližuje systému strukturálních fondů. Dalším výrazným posunem je snížení počtu strukturálních fondů. Oblasti, které se orientovaly na problematiku venkova, jsou z politiky soudržnosti vyčleněny, nikoliv však úplně. V příslušných nařízeních nalezneme řadu spojovacích můstků, které nadále umožní provázat politiku rozvoje venkova s politikou soudržnosti. Je zřejmé, že období 2007-2013 charakterizuje snaha o propojování intervencí politik a s tím související úzké zaměření politiky soudržnosti na plnění obecnějších cílů, které si Společenství předsevzalo. Evidentní je zde se vazba na plnění cílů stanovených Lisabonským a Götteborským procesem. Nová politika 2007-2013 je také o poznání flexibilnější. Formulace oblastí a institucí je volnější a umožňuje pružnější implementaci dle zvyklostí, právního či institucionálního rámce a potřeb příslušného členského státu. Nově se objevuje také využívání flexibility v případě čerpání z Fondu soudržnosti. K této změně došlo na základě tlaku členských států. Dříve totiž přísné rozdělení intervencí mezi environmentální a dopravní infrastrukturu v poměru 50:50 v řadě případů neodráželo potřeby příslušných zemí. Vytvoření nové prioritní osy fondu zaměřené na aktivity průřezové typu (např. MHD, podpora tvorby dopravních strategií a infrastrukturní intervence, které nemusí bezprostředně mít evropskou dimenzi), umožňuje flexibilnější postup při využívání této pomoci. Flexibilita, která je obdobným způsobem průřezově upravena v podstatě ve všech nařízeních, může ale pro Českou republiku znamenat celkem značné riziko, protože je na ni přenesena velká zodpovědnost. Členské státy totiž nyní plní celou řadu povinností vůči Evropské komisi ve smyslu respektování principů, které EU přijala (Evropský strategický dokument a jeho reflexe v národních dokumentech) a zaměření intervencí na plnění těchto cílů. Stát musí garantovat řádné fungování celého implementačního systému a poskytovat výstupy za členský stát jako takový (včetně národních výročních zpráv). V této oblasti tedy flexibilita znamená, že členský stát nastavuje systém sám, i když musí splnit podmínky které - 80 -
Komise požaduje. Na druhou stranu při uplatnění principu sdíleného řízení umožní tento přístup rozdílný postup Komise vůči jednotlivým státům. Výsledkem bude rozdílná míra ingerence Komise do systému, a to na základě vlastní interpretace jednotlivých nařízení a dohod. V současném plánovacím období se jako další prvek objevuje subsidiarita. Jedná se o úkoly, které přecházejí z Komise na členský stát a o zapojení regionů do přípravy a implementace operačních programů. Na závěr se pokusím identifikovat hlavní problémy vznikající při čerpání finančních prostředků, včetně návrhů na možná řešení, které lze nacházet hlavně při přípravě projektů. Problémy se objevují ve všech fázích projektů. Průběh zpracování a projednávání jednotlivých operačních programů na období 2000-2006 způsobil výrazné zpoždění ve vztahu k vyhlašování výzev a přijímání projektů. Žadatelé tak byli omezeni v možnostech žádat prostřednictvím projektů o dotace a následně je realizovat. Stávalo se i to, že část projektů byla realizována, aniž by vůbec o podporu bylo žádáno. Vhodné by bylo zefektivnění procesu zpracování dokumentů a jejich předjednání s Evropskou komisí. Princip zefektivnění by se mohl nazvat mottem období 2007-2013. Alokace v rámci některých programů a opatření byla naddimenzována, v jiných případech byl velký převis. To způsobilo relokace v rámci operačních programů. Žadatelé v opatřeních s vysokým převisem tak nebyli úspěšní ani s velmi kvalitními projekty, naopak jiných opatření s nízkým zájmem uspěly i projekty na hranici vyřazení. Dle mého názoru by bylo vhodné akcentovat absorpční kapacitu současných programů a umožnit flexibilnější relokaci v rámci operačních programů. Další oblastí, ve které se mohou objevit problémy je fáze vyhledávání a zjišťování informací. Myslím si, že informací o dotacích je přespříliš, jejich rozsah a kvalita se výrazně liší. Žadatelé mají problém se zorientovat a získat relevantní informace. Dlomnívám se, že by bylo vhodné vytvořit jedno místo, kde budou shromažďovány základní informace o všech výzvách programů a dotačních titulů financovaných z fondů Evropské unie. Velkým problémem je také nepřehlednost termínování informací o výzvách a trvání samotných výzev. Mám na mysli zejména krátký časový úsek mezi uveřejněním informace o začátku a konci, teda od otevření výzvy po její ukončení. Z důvodu krátkých časových úseků může činit problémy vyřízení některé povinné přílohy (např. stavebního povolení) s ohledem na zákonné lhůty. Kvůli těmto administrativním překážkám mnoho žadatelů nestihne termíny. Potenciální žadatelé mnohdy ani nežádají, protože se domnívají, že nemají šanci lhůtu stihnout. Myslím si, že by bylo vhodné stanovit pevné termíny výzev, výzvy - 81 -
vyhlašovat minimálně dva měsíce dopředu, přičemž čtvrt roku bych považoval za optimální. Zároveň by měly výzvy trvat minimálně dva měsíce. Jako optimální se mi však jeví měsíce tři. V praxi se lze velmi často setkat se stížnostmi na dezinterpretaci faktů ze strany institucí (například řídících orgánů nebo zprostředkujících subjektů). Žadatelům to přináší mnohé těžkosti, zejména z toho důvodu, že stanovisko těchto orgánů nelze získat v písemné podobě a pokud se tak stane, nelze vynucovat jejich závaznost. Jsem si vědom toho, že jde o obtížně řešitelný problém. Snad by pomohlo vytvořit databanku často kladených dotazů a vypracovat k nim závazná stanoviska. Další oblastí, ve které se lze setkat s problémy je administrace projektů. Část potenciálních žadatelů upouští od jejich přípravy právě z důvodu velmi vysoké administrativní náročnosti. Tím dochází ke snížení zájmu žadatelů a nevyužití absorpční kapacity. Zde mě nenapadá žádné efektivní a realizovatelné řešení. Jediný způsob pomoci při řešení tohoto problému by bylo vytvoření dotovaného poradenství pro vybranou skupinu žadatelů. Je velmi častým jevem, že žadatelé nechávají své projekty zpracovat poradenskými firmami. Stává se, že takto zpracované projekty nesplňují ani formální požadavky a jsou bez jakékoliv vazby na realitu. Řešení neaprobovatelnosti bych vyřešil certifikací poradců a poradenských firem. Certifikaci by prováděl vybraný odpovědný orgán. Ve fázi hodnocení projektů vznikají problémy u monitorovacích indikátorů pro hodnocení dopadu projektu, které bývají často zcela irelevantní. Aby žadatelé získali při hodnocení maximální počet bodů, uvádějí zavádějící hodnoty ukazatelů. To může v konečném důsledku vést ke snížení nebo odebrání dotace. V tomto případě mě nenapadá jiné řešení než omezení vazby monitorovacích indikátorů na hodnotící kritéria. Problém představuje i sám proces hodnocení. Žádosti jsou hodnoceny na zcela subjektivním posudku hodnotitelů. Žadatelé tak často kritizují objektivitu hodnocení a výběru projektu. Je totiž obvyklým jevem, že jsou komisí vybrány projekty s nižším bodovým ohodnocením na základě doplňkových kritérií. Problematiku objektivity hodnocení lze řešit zjednodušením a zprůhledněním systému hodnocení. V systému hodnocení by se měla objevovat jednak objektivní složka (například finanční stabilita žadatele), ale i subjektivní složka ( do jaké míry je projekt relevantní k cílům výzvy, jaký je jeho dopad na cílové skupiny). Rovněž bych eliminoval dodatečná kritéria, která nejsou všem žadatelům k předem dispozici. Velký problém představuje i časové hledisko. Dochází k časovým prodlevám při schvalování žádostí, podpisu smluv a jiných administrativních úkonů ze strany subjektů implementační struktury. Prodlení nutí žadatele posouvat začátek realizace projektu (popřípadě měnit jeho - 82 -
rozpočet), mnohdy může mít zpoždění při podpisu smluv za následek dokonce nevyužití dotace. Myslím si, že je nutné maximálně zjednodušit rotaci dokumentů a procesů potřebných k hodnocení, ke schválení žádosti a k podpisu smlouvy. Toho lze dosáhnout stanovením závazných lhůt, ve kterých jsou subjekty povinny podepsat smlouvu se žadatelem nebo učinit jiný úkon (například vydání potvrzení o přidělení dotace). Dle mého názoru představuje asi nezávažnější problém vyplácení dotací. V současnosti dochází k několikaměsíčním prodlevám. Dle názorů, se kterými jsem se setkal při rozhovorech se zástupci místních samospráv , je často velký problém přinutit příslušné orgány k transferu dotací. Vymýšlejí si neuvěřitelné důvody, které platby zpožďují a pokud už skutečně neví jak odpovědět, s oblibou použijí termín „správní uvážení“ nebo „lhůta přiměřená“. Dle mého názoru by měly být stanoveny závazné lhůty pro faktické vyplacení dotace při splnění všech formálních podmínek. Otázkou ovšem zůstává, v jaké rovině by se potom pohybovaly postihy za nedodržení této lhůty a jaké by přinesly výsledky, resp. v jaké míře by byly prostředky k nápravě ze strany žadatelů využívány.
- 83 -
6. SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY A ZDROJŮ INFORMACÍ 1. BALKO, L. a i. 2004. Štrukturálne fondy európskej únie v slovenskej právnej reflexii. Bratislava: Epos, 2004, ISBN 80-8057-586-X 2. BARNIER, M. 2002. Regionálna politika Európskej únie. Luxemburg: Delegácia Evropskej komisie v SR, 2002, ISBN 80-89102-01-8 3. BELAJOVÁ, A., FÁZIKOVÁ, M. 2005. Regionálna ekonomika, Nitra: SPU, 2005, ISBN 80-8069-513-X 4. BIELIK, P., PODOLÁK, A., SVATOŠ, M. a i., 1996. Ekonomika poĺnohospodárstva a európska integrácia, Nitra; Praha: Vysoká škola poĺnohospodárska v Nitre; Česká zemědělská univerzita, 1996, ISBN 80-7137-328-1 5. BOHÁČOVÁ, I.,JENÍČEK, V., SVATOŠ, M., 2003. Evropská integrace, Česká zemědělská univerzita v Praze 2003, ISBN 80-213-0983-0 6. CEE BANKWATCH NETWORK – PRIATELIA ZEMĚ SLOVENSKO. 2004. Smerom k udržateĺnej ekonomike: Regionálna politika EÚ a štrukturálne fondy po roku 2006. Banská Bystrice: Centrum pre podporu miestneho aktivizmu, 2004. ISBN 80-968918-3-9 7. DEVIMEUX, T. 2000. Regionálny rozvoj na Slovensku. In Euromagazín, roč. 3, 2000, č. 3 8. DOBROVODSKÝ, D. 2003. Európska regionálna politika – nová príležitosť pre regiony Slovenska. In Euromagazín, roč. 6., 2003, č.2 9. EURÓPSKA KOMISIA. 2002. Regionálna politika Evropskej únie. Luxemburg: Delegácia Európskej komisie v SR, 2002. ISBN 80-89102-01-8 10. EURÓPSKA KOMISIA. 2004. Európska únia regiónom. Luxemburg: Úrad pre vydávanie úradných publikácií Európskych společenstiev, 2004.ISBN 92-894-7347-9 11. FÍGEĹ, J., ADAMIŠ, M. 2004. Slovensko a Európska únia. Slovensko na ceste do Európskej únie. Kapitoly a súvislosti. Bratislava: Grafis, s.r.o., 2004. ISBN 8089180-01-9 12. FRKOVÁ, J., BUKOVSKÝ, J. 2003. Vybrané problémy integrace ČR do EU: České vysoké učení technické Praha, 2003, ISBN 80-01-02793-7 13. GLOSÁŘ ZÁKLADNÍCH POJMŮ 2005. Odbor Rámce podpory Společenství MMR ČR, Odbor vnějších vztahů, 2005 14. HAJŠEL, R., 2002. Slovensko a EÚ. Bratislava: Delegácia Európskej komisie v SR, 2002. ISBN 80-81-094-07 - 84 -
15. HAJŠEL, R., 2003. Slovensko a Európska únia. Bratislava: Delegácia Európskej komisie v Slovenskej republike, 2003. ISBN 80-89102-05-0 16. KÖNIG, P., LACINA, L. A KOL. 2004. Rozpočet a politiky Evropské unie, Praha: C.H.BECK 2004. ISBN 80-7179-846-0 17. LIPNICKÁ, P. 2004. Jako pracuje Európska únia pre občanov? Bratislava: Novart, s.r.o. 2004. ISBN 80-969262-2-5 18. MICHNÍK, Ľ., a i., 1998.Slovensko a Európska únia, Bratislava: Ekonóm, 1998. ISBN 80-225-0886-1 19. MP SR 1999.
Európa a my: Slovenské poľnohospodárstvo a EÚ. Bratislava:
Ministerstvo pôdohospodárstva SR – sekcia štrukturálnej politiky a rozvoja vidieka a masmediálnej politiky a styku s verejnosťou, 1999. 20. OTTELLIOVÁ, M. 1999. Ako pomáha Európska únia regionom? Bratislava: Delegácia Európskej komisie v Slovenskej republike, 1999. ISBN 80-968152-2-9 21. PANFIL, T. 2003. Európska únia všetko čo by sme mali vedieť: Štruktúra Európskej únie. Bratislava: BELIMEX, s.r.o., 2003. ISBN 80-89083-41-2 22. POTLUKA, O., a kol. 2003. Průvodce strukturálními fondy Evropské Unie, Praha: IREAS, Institut pro strukturální politiku, o.p.s., 2003. ISBN 80-86684-02-4 23. RAJČÁKOVÁ, E. 2005. Regionálny rozvoj a regionálna politika, Bratislava: Univerzita Komenského, 2005. ISBN 80-223-2038-2 24. ŠÍBL, D., a i. 2003. Európska únia a budúcnosť eurrópskeho kontinentu. Bratislava: Ekonóm 2003. ISBN 80-225-1710-0 25. ŠÍBL, D., a i. 2005. Integračné procesy v Európskej únii. Bratislava: Ekonóm, 2005. ISBN 80-225-2041-1 26. ÚRAD VLÁDY SR. 2006. Pomoc regionom [online]. 2006, [cit. 2008-03-30] Dostupné na internet:
27. VILAMOVÁ, Š., 2005. Čerpáme finanční zdroje Evropské unie – praktický průvodce. Praha: Grada Publishing, a.s. 2005 ISBN 80-247-1194-X 28. WOKOUN, R. 2006. Strukturální fondy a obce I., Praha: ASPI, a.s., 2006. ISBN 807357-138-2 29. Jednotný Evropský Akt 30. Amsterodamská smlouva 31. Agenda 2000. Náročné úkoly pro rozšíření. Evropská komise, 1997 32. Maastrichtská smlouva 33. zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje - 85 -
34. Nařízení Rady (ES) č. 1260/1999 o obecných ustanoveních o strukturálních fondech 35. Nařízení Rady (ES) č. 1783/1999 o Evropském fondu pro regionální rozvoj 36. Nařízení Rady (ES) č. 1784/1999 o Evropském sociálním fondu 37. Nařízení Rady (ES) č. 1257/1999 o Evropském orientačním a záručním fondu pro zemědělství 38. Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1059/2003 o zavedení společné klasifikace územních statistických jednotek (NUTS) 39. Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1080/2006 o Evropském fondu pro regionální rozvoj a o zrušení nařízení (ES) č. 1783/1999 40. Nařízení Rady (ES) č. 1084/2006 o Fondu soudržnosti a o zrušení nařízení (ES) č. 1164/1994 41. Nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu a Fondu soudržnosti a o zrušení nařízení (ES) č. 1260/1999 42. Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1082/2006 o Evropském seskupení pro územní spolupráci 43. Nařízení Komise (ES) č. 1828/2006, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 o obecných ustanoveních týkajících se Evropského fondu pro regionální rozvoj, Evropského sociálního fondu a Fondu soudržnosti a k nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1080/2006 o Evropském fondu pro regionální rozvoj 44. Smlouva o ústavě pro Evropu. 2004, [cit. 2008-02-27] Dostupná na internetu: 45. Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích 46. Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích 47. Zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze 48. Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů 49. Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů 50. http://ec.europa.eu (Evropská komise) 51. http://www.env.cz (Ministerstvo životního prostředí ČR) 52. http://eur-lex.europa.eu/cs/treaties/index.htm (Smlouvy - zakládající a přístupové) 53. www.europarl.europa.eu (Evropský parlament) - 86 -
54. www.euroskop.cz („Vše o Evropské unii) 55. http://www.interreg3a.cz (Iniciativa Společenství Interreg III A) 56. http://www.mdcr.cz/cs/ (Ministerstvo dopravy ČR) 57. www.mmr.cz (Ministerstvo pro místní rozvoj ČR) 58. http://www.mpsv.cz/cs (Ministerstvo práce a sociálních věcí ČR) 59. http://www.mze.cz (Ministerstvo zemědělství ČR) 60. http://www.opinfrastruktura.cz/web (Operační program Infrastruktura) 61.http://www.rada-severovychod.cz/cz Severovýchod)
(Regionální
62. www.strukturalni-fondy.cz (Fondy Evropské unie) 63. http://europa.eu.int 64. http://www.euroinfo.gov.sk
- 87 -
rada
regionu
soudržnosti
PŘEHLED TABULEK , GRAFŮ A OBRÁZKŮ
Přehled tabulek Tabulka č.1: Alokace finančních prostředků EU pro cíle KP na období 2007 - 2013 ..............39 Tabulka č.2: Alokace finančních prostředků EU pro cíle KP na období 2007-2013 (ČR) .......39 Tabulka č.3: Kohézní politika 2007 – 2013 (336,1 mld. €).......................................................42 Tabulka č.4: Komparace programových období 2000 – 2006 a 2007 – 2013...........................53 Tabulka č.5: Rozdělení územních jednotek podle počtu obyvatel ...........................................54 Tabulka č.6: Členění území ČR – Regiony pro regionální politiku ........................................54
Přehled grafů Graf č.1: Kohézní politika 2007-2013 rozdělení finančních prostředků podle cílů v % ..........41 Graf č.2: Celkové alokace EU na strukturální fondy a Fond soudržnosti na období 2000 – 2006 ..............................................................................................................50 Graf č.3: Celkové alokace EU na strukturální fondy a Fond soudržnosti na období 2007 – 2013 ..............................................................................................................52 Graf č.4: Alokace prostředků z fondů EU pro SOP – cíl Konvergence 2007 – 2013 ..............60 Graf č.5: Alokace prostředků z fondů EU pro ROP – cíl Konvergence 2007 – 2013 …. ........61
Přehled obrázků Obrázek 1 Způsobilé regiony pro programové období 2007 – 2013 ........................................40 Obrázek 2 NUTS II (regiony soudržnosti) a NUTS III (kraje) v České republice ..................55
- 88 -
