Programové financování a reforma

Mendelova zemědělská a lesnická univerzita v Brně Provozně ekonomická fakulta

Programové financování a reforma veřejných financí v České republice Diplomová práce

Vedoucí práce: Ing. Michal Petrůj

Bc. Ivana Kopečková

Brno 2008

Zde je zadání práce.

Na tomto místě bych chtěla poděkovat ing. Michalu Petrůjovi za odborné vedení a spolupráci při zpracování této práce, za jeho podněty a připomínky.

Prohlašuji, že jsem tuto diplomovou práci vyřešila samostatně s použitím literatury, kterou uvádím v seznamu.

V Brně dne 26. května 2008

....................................................

5

Abstract Kopečková, I. Programming financing and public finance reform in the Czech Republic. Diploma thesis. Brno, 2008. This diploma thesis is generally concerned with the programming and institutional financing of State budgets, the principles of the systems on which they are based, the advantages and disadvantages of usage in the public expenditure management area. The aim of this thesis is to compare the public expenditure systems of Czech and British state budgets, the analysis of programming financing in the Czech Republic and recommendations for public finance reform resulting from the abovementioned comparisons and leading to the strengthening of the economy, efficiency, effectiveness and transparency for reduced public resources usage.

Abstrakt Kopečková, I. Programové financování a reforma veřejných financí v České republice. Diplomová práce. Brno, 2008 Tato práce se zabývá obecně problematikou programového a institucionálního financování státních rozpočtů, principy, na nichž jsou založeny, pozitivy a negativy užití těchto systémů v oblasti veřejných výdajů. Dále je práce zaměřena na srovnání systémů řízení výdajové stránky státních rozpočtů České republiky a Spojeného království, analýzu aplikace programového financování v podmínkách ČR se zaměřením na programy reprodukce majetku a doporučení pro reformu veřejných financí směřující k posílení hospodárnosti, efektivnosti, účelnosti a transparentnosti při nakládání s omezenými veřejnými zdroji.

6

OBSAH

Obsah 1 Úvod a cíl práce 1.1 Úvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Cíl práce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8 8 8

2 Metodika

9

3 Charakteristika programového financování 3.1 Klouzavý systém řízení zdrojů . . . . . . . . 3.2 Programová struktura . . . . . . . . . . . . 3.3 Veřejné potřeby a veřejný zájem v kontextu vání . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12 . . . . . . . . . . . . . . 12 . . . . . . . . . . . . . . 12 programového financo. . . . . . . . . . . . . . 14

4 Charakteristika institucionálního financování

16

5 Řízení výdajové stránky státního rozpočtu v ČR 5.1 Státní rozpočet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1.1 Struktura výdajů státního rozpočtu . . . . . . . . . . . . . 5.2 Rozpočtový proces v České republice . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3 Fiskální pravidla a střednědobé rozpočtování . . . . . . . . . . . . 5.3.1 Fiskální cílení . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.2 Střednědobé výdajové rámce . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.3 Střednědobý rozpočtový výhled . . . . . . . . . . . . . . . 5.4 Schvalování rozpočtových výdajů . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.5 Plnění rozpočtu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.6 Klasifikace veřejných výdajů . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.6.1 Klasifikace COFOG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.6.2 Systém národních účtů ESA 95 . . . . . . . . . . . . . . . 5.6.3 Vládní finanční statistika Mezinárodního měnového fondu 5.6.4 Metodika GFSM 2001 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.7 Účetnictví a kontrola . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.7.1 Účetnictví . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.7.2 Kontrolní systém . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.8 Cíle a priority výdajových politik . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . . . . . . .

20 20 21 21 22 22 23 23 24 25 26 26 26 27 27 28 28 28 29

6 Řízení výdajové stránky státního rozpočtu Velké Británie 6.1 Sestavování státního rozpočtu Velké Británie . . . . . . . . . 6.2 Schvalování výdajů státního rozpočtu . . . . . . . . . . . . . 6.3 Klasifikace veřejných výdajů a střednědobé rozpočtování . . 6.4 Fiskální rámec . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4.1 Zlaté pravidlo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4.2 Pravidlo udržitelných investic . . . . . . . . . . . . . 6.5 Účetnictví a kontrola . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . .

. . . . . . .

30 30 31 32 34 34 35 36

. . . . . . .

. . . . . . .

. . . . . . .

OBSAH

7

6.6

6.5.1 Účetnictví . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 6.5.2 Kontrola . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 Cíle a priority výdajových politik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

7 Srovnání systémů řízení veřejných výdajů UK a ČR a doporučení pro reformu veřejných financí ČR 7.1 Institucionální prostředí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1.1 Role parlamentu a ministra financí v rozpočtovém procesu . . 7.1.2 Rozpočtový proces . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1.3 Vládní deficit a dluh . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1.4 Organizační struktura veřejné správy . . . . . . . . . . . . . . 7.2 Fiskální pravidla a fiskální rámec . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3 Vládní priority . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.4 Transparentnost . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.4.1 Rezervní fondy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.4.2 Dokumenty předkládané parlamentu a pro veřejnost . . . . . . 7.4.3 Rozpočtová pravidla . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.4.4 Pokladní versus akruální princip . . . . . . . . . . . . . . . . .

38 38 38 38 40 40 41 41 43 43 44 45 45

8 Aplikace programového financování v ČR

47

9 Závěr

51

10 Literatura

53

11 Seznam příloh

56

Přílohy

57

A Příloha č.1

58

B Příloha č.2

59

C Příloha č.3

60

D Příloha č.4

62

E Příloha č.5

64

F Příloha č.6

65

G Příloha č.7

66

H Příloha č.8

67

1

ÚVOD A CíL PRÁCE

1 1.1

8

Úvod a cíl práce Úvod

V současné době se většina evropských států včetně České republiky potýká s problémy neefektivnosti vynakládání prostředků státního rozpočtu, neúčelnosti, neprůhlednosti s jejich nakládáním a plýtváním s veřejnými zdroji, které by mohly být použity v jiné oblasti veřejných potřeb a lépe. Jedním z příčin tohoto stavu je způsob financování výdajů ze státních rozpočtů. Řešením a zlepšením tohoto stavu se zdá být reforma veřejných financí. Pod pojmem reforma si lze představit zásadní změnu, nápravu či zlepšení v komplexním měřítku. Reforma veřejných financí v této práci je pojata jako významný posun veřejného sektoru směrem k zavádění moderních metod, určených původně pro aplikaci v soukromém sektoru, v jednotlivých oblastech spojených s řízením veřejných výdajů, tedy přesněji například reformu rozpočtování, účetnictví či střednědobého financování. V České republice lze pozorovat snahy o postupný přechod k moderním metodám řízení a zavádění moderních nástrojů rozpočtové politiky, stále ale existují určité bariéry, kvůli nimž zatím není možné dosáhnout požadovaného účinku.

1.2

Cíl práce

Cílem mé práce je charakterizovat programové financování jako alternativu institucionálního financování a důsledky jeho použití. Dále se v práci zaměřím na v současné době praktikovaný způsob řízení výdajové stránky státního rozpočtu v České republice, nedostatky a omezenosti tohoto systému a na návrhy řešení směřující k posílení hospodárnosti, efektivnosti, transparentnosti, účelnosti. Prostřednictvím poznatků získaných porovnáním systémů řízení veřejných výdajů v České republice a Spojeném království budou navržena doporučení pro reformu výdajové stránky státního rozpočtu v ČR. V neposlední řadě bude v práci analyzováno, zda vůbec a jakou měrou se v České republice uplatňují principy programového financování při rozdělování finančních prostředků ze státního rozpočtu vyjma finanční pomoci ze strukturálních fondů EU a Fondu soudržnosti. Hlavním řešeným problémem a cílem práce je potvrzení či zamítnutí stanovené hypotézy H0 , která zní: V ČR neexistuje vztah mezi způsobem financování veřejných aktivit ve veřejné správě a důsledky jeho používání v podobě tendování k nehospodárnosti, neefektivnosti, neúčelnosti a nízké transparentnosti nakládání s finančními zdroji.

2

2

METODIKA

9

Metodika

Práce byla vypracována za pomoci kvalitativních a kvantitativních vědeckých metod, a to obsahové analýzy odborné literatury a relevantní legislativy, metody dedukce, analýzy systémů řízení veřejných výdajů a srovnání analyzovaných skutečností. Metoda relativního srovnávání Srovnání běžných, kapitálových a celkových výdajů státního rozpočtu České republiky a Spojeného království je provedeno na základě metody relativního srovnávání poměrného čísla s hodnotou vyjádřenou v procentech a graficky znázorněno z důvodu lepší přehlednosti v prezentačních grafech spojnicových a sloupcových. Srovnávání podílem je rovněž užito při porovnání jednotlivých výdajových položek státních rozpočtů a zachyceno v kruhových diagramech. Výpočet relativní četnosti: ni pi = n kde pi je: • podíl běžných výdajů, kapitálových výdajů, výdajů celkem na HDP (Tab. 1 a Tab. 2, Tab. 4 a Tab. 5) • podíl běžných výdajů a kapitálových výdajů na celkových výdajích (Tab. 1 a Tab. 2, Tab. 4 a Tab. 5) • podíl výdajů státních rozpočtů dle alokovaných oblastí na celkových výdajích (Obr. 18 a Obr. 19) kde ni je: • objem běžných výdajů, kapitálových výdajů, výdajů celkem v mil. Kč (Tab. 1 a Tab. 2) • objem běžných výdajů, kapitálových výdajů, výdajů celkem v mil. GBP (Tab. 4 a Tab. 5) • výdaj státního rozpočtu ČR (v mil. Kč) a UK (v mil. GBP) alokován do jednotlivých oblastí (Obr. 18 a Obr. 19) kde n je: • celkové výdaje státních rozpočtů ČR a UK (Tab. 1 a Tab. 2, Tab. 4 a Tab. 5) • HDP ČR v mil. Kč v letech 2000 až 2006 (Tab. 1 a Tab. 2) • HDP UK v mil. GBP v letech 2002 až 2006 (Tab. 4 a Tab. 5) Bazické a řetězové indexy1 Východiskem pro časové srovnávání se stalo využití bazických a řetězových indexů. Bazické indexy (indexy se stejným základem) jsou konstruovány jako podíl, přičemž ve jmenovateli je stále hodnota pro základní období a v čitateli hodnoty v jednotlivých letech.

2

10

METODIKA

Výpočet bazického indexu (Obr. 6): Qn Q1 Q2 , ,... Q0 Q0 Q0 kde: • Q1 je objem celkových výdajů státního rozpočtu ČR pro rok 2001 v mil. Kč • Q0 je objem celkových výdajů státního rozpočtu ČR pro rok 2000 v mil. Kč • Qn je objem celkových výdajů státního rozpočtu ČR pro rok 2006 v mil. Kč Řetězové indexy (indexy s řetězově se měnícím základem) jsou konstruovány jako podíl hodnoty běžného roku a hodnoty, která jí bezprostředně předchází. Výpočet řetězového indexu pro indexy I1 -I6 (Obr. 5): Q1 Q2 Qn , ,... Q0 Q1 Qn−1 kde: • • • •

Q1 je objem celkových výdajů státního rozpočtu ČR pro rok 2001 v mil. Kč Q0 je objem celkových výdajů státního rozpočtu ČR pro rok 2000 v mil. Kč Qn je objem celkových výdajů státního rozpočtu ČR pro rok 2006 v mil. Kč Qn−1 je objem celkových výdajů státního rozpočtu ČR pro rok 2005 v mil. Kč

Analogicky je výpočet proveden pro řetězové a bazické indexy objemů celkových výdajů státního rozpočtu Spojeného království pro rozpočtové roky 2003/04 až 2007/08. Metoda párového srovnávání Hypotéza je zformulována na teoretickém základě, bude testována na základě dat zveřejněných v částkách 1/2008, 4/2007, 3/2007, 2/2007, 1/2007 Věstníků Nejvyššího kontrolního úřadu za rok 2007 a 2008 z kontrolních závěrů o provedených kontrolách hospodaření státního rozpočtu ČR v letech 2002 až 2006. Stanovení vah faktorů a jejich pořadí působících na hospodárnost, účelnost, efektivnost a transparentnost v rámci testování hypotézy je provedeno metodou párového srovnání, kdy jednotlivá kritéria jsou srovnávána navzájem dle významnosti a zachycena v matici. Je-li preferováno kritérium v řádku, zapíše se do daného řádku hodnota jedna, preferujeme-li kritérium ve sloupci, zapíšeme do řádku hodnotu nula. Výsledný počet bodů pro jednotlivá kritéria je roven součtu počtu jedniček v řádku a počtu nul ve sloupci daného kritéria. Kontrolní výpočet pro formální ověření výpočtu je proveden dle následujícího vzorce: n ∗ (n − 1) 2 kde n je počet kritérií

2

11

METODIKA

Indexová metoda institucionálního financování rozpočtu2 Na základě historické báze a každoročního přírůstku je tvořen objem finančních prostředků pro následující rozpočtový rok. R1 = HB0 + I1 kde R1 je rozpočet kapitoly pro rok jedna kde HB0 je původní historická báze (rok nula) kde I1 je přírůstek pro rok jedna stanovený indexovou metodou

Výchozími prameny pro zpracování práce jsou data z informačních systémů spravovaných Ministerstvem financí ČR, Informačního systému programového financování (ISPROFIN) a Automatizovaného rozpočtového informačního systému (ARIS). Jako zdroje dat posloužily rovněž webové stránky ústředních správních orgánů ČR, Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD) a Českého statistického úřadu. Práce je rozdělena na následující celky. První část má za cíl stručné seznámení s pojmem programového financování, charakteristikou principů, na kterých je postaven, jeho výhod a důsledků užití a specifikace veřejného zájmu a veřejných potřeb v kontextu programového financování. Druhá část práce se zaměřuje na specifika institucionálního způsobu financování veřejných potřeb, jeho nedostatky a důsledky použití pro veřejný sektor a vývoj běžných, kapitálových a celkových výdajů České republiky v letech 2000 až 2006. Ve třetí a čtvrté části se věnuji analýze systémů řízení veřejných výdajů Spojeného království a České republiky, což zahrnuje rozpočtový proces a s ním související institut fiskálních pravidel a střednědobého rozpočtování, klasifikaci veřejných výdajů mimo jiné v návaznosti na organizační strukturu veřejné správy obou států, dále systémy účetnictví a kontroly. Obsahem čtvrté části je také vývoj běžných, kapitálových a celkových výdajů státního rozpočtu Spojeného království za posledních pět rozpočtových let. Dále se zabývám v těchto kapitolách oblastmi souvisejícími s principy programového financování, zejména vládními prioritami a cíly výdajových politik v ČR a UK. Pátá kapitola obsahuje srovnání dvou výše zmíněných systémů řízení výdajů státních rozpočtů a její součástí jsou rovněž možná doporučení pro reformu veřejných financí v České republice. V kapitole šesté se věnuji faktorům působícím na hospodárnost, efektivnost, účelnost a transparentnost nakládání s veřejnými prostředky, především se v této souvislosti zaměřuji na výdaje ze státního rozpočtu ČR na financování programů reprodukce majetku. Vyhodnocení hypotézy H0 stanovené v cíli práce je obsahem závěrečné kapitoly.

3

CHARAKTERISTIKA PROGRAMOVÉHO FINANCOVÁNí

3

12

Charakteristika programového financování

Dříve než se zaměřím na charakteristiku programového financování, je na místě rozlišit dva různé významy tohoto pojmu. V prvním případě chápeme programové financování obecněji jako systém řízení zdrojů, v případě druhém, v užším vymezení, jako rozpočtovou metodu2 . Myšlenka rozpočtu založeného na výkonovém či programovém principu se objevuje již v 50. letech minulého století ve Spojených státech3 . V souvislosti s novými nástroji rozpočtové politiky se i v České republice v posledních letech hovoří o zavádění systému plánování, programování a rozpočtování (Planning, Programming and Budgeting system, PPBS). Tento systém stojí na základech, s nimiž se nyní blíže seznámíme, prvním z nich je klouzavý systém řízení zdrojů.

3.1

Klouzavý systém řízení zdrojů

Jak uvádí Ochrana4 , je programové financování součástí klouzavého systému řízení zdrojů, kdy vzácné zdroje jsou alokovány s ohledem na priority cílů výdajových politik. Tento klouzavý systém programové alokace zdrojů můžeme rozdělit do tří věcně a časově odlišných částí: plánování, programování a rozpočtování, přičemž programové financování je vztaženo k dílčí oblasti rozpočtování. Smyslem klouzavého systému je každoroční revize cílů a priorit, takže jednotlivé fáze si zachovávají stejně dlouhý časový horizont.

Obr. 1: Součásti klouzavého systému řízení zdrojů a jejich časové vymezení [4]

Jedním z předpokladů účelové alokace je vymezení cílové jednotky, které na konci rozhodovacího procesu rozdělování zdrojů připadnou alokované zdroje, v případě programového systému se jedná o prvky programové struktury.

3.2

Programová struktura

Rozpočet založený na programovém rozpočtování má definovány výdaje podle programové struktury. Na pomyslném vrcholu na úrovni hlavního programu stojí obecný cíl, ten je dále rozpracován do cílů zvláštních na úrovni programů a navazující specifické cíle na úrovni dílčí programové činnosti blíže určují cíle zvláštní. Takto defi-

3.2

Programová struktura

13

novaná programová struktura, neboli strom cílů, umožňuje orientovat veřejné prostředky jako omezené zdroje cíleně a účelově při zohlednění priority veřejné potřeby. Pokud to okolnosti vyžadují, lze v tomto systému provádět restrikce s ohledem na stanovené priority, při krácení prostředků lze proto zabezpečit financování programů, jejichž důležitost je v porovnání s ostatními programy ohodnocena „vyšší prioritouÿ. Každý program a programová činnost má stanoveny ukazatele, na jejichž základě probíhá hodnocení efektivnosti a účelnosti přidělených prostředků.

Obr. 2: Příklad programového profilu [3]

Obr. 2 definuje strukturu programu a předpoklady, které by měla splňovat žádost výdajového ministerstva o prostředky z rozpočtu na výdajový program. Především pro nárokování veřejných zdrojů je důležitým předpokladem návaznost programu na strategické cíle a priority ministerstva a existence relevantní legislativy, která tuto návaznost umožní. Důležité elementy, bez nichž by neměl program být schválen, jsou cíle stanovené na dobu existence programu, projekty a činnosti, prostřednictvím nichž budou cíle naplněny, ukazatele pro hodnocení vstupů, výstupů a výsledků programu a v neposlední řadě programový rozpočet. Alokace prostředků státního rozpočtu podle programové struktury staví jednotlivé instituce (kapitoly státního rozpočtu) do role potenciálních realizátorů předem definovaných cílů, přičemž kritériem pro udělení prostředků je podíl, jakým daný resort přispěje k naplnění veřejné potřeby, nikoliv samotná jeho existence, jako je tomu u financování podle organizační struktury (blíže viz institucionální financování). Aby bylo splnění veřejných potřeb za pomoci disponibilních zdrojů umožněno, je nezbytné tyto potřeby definovat a seřadit podle naléhavosti, se kterou vyžadují řešení. Potřeby ohodnocené nejvyšší prioritou jsou posléze transformovány do podoby alokačních cílů buď objektových nebo činnostních. Objektové cíle jsou svou povahou měřitelné, činnostní cíle je však nutné převést na objektové, které již lze

3.3

Veřejné potřeby a veřejný zájem v kontextu programového financování

14

kvantifikovat. Příkladem objektového cíle může být například počet kilometrů postavené pozemní komunikace či počet vyškolených pracovníků, činnostním cílem je například vytvoření účinného systému protipožární ochrany. Zmíněný pojem veřejná potřeba si zaslouží větší pozornosti, z tohoto důvodu je spolu s veřejným zájmem podrobněji diskutován v následující kapitole.

3.3


Role veřejného zájmu a veřejných potřeb v procesu alokace veřejných prostředků je nezaměnitelná. Veřejný zájem lze těžko definovat, v podstatě se jedná o záměr či cíl přesahující individuální zájem. Veřejné finance slouží k zabezpečení veřejných služeb a tím k uspokojení veřejných potřeb. Veřejný sektor tedy prostřednictvím veřejných rozpočtů realizuje uspokojování společenských a individuálních potřeb, které nejsou poskytovány sektorem soukromým. Mezi společenské potřeby řadíme dle Šelešovského tyto5 : potřeba organizovaného uspořádání společnosti, potřeba ochrany osoby a jejího majetku, potřeba zajištění spravedlnosti, potřeba ochrany území. Individuální potřeby rozlišuje Šelešovský na: potřebu výživy, odívání, bydlení, ochrany zdraví, dopravy, vzdělání, poznání informací a spojů, estetických zážitků. Tyto potřeby jsou naplňovány pomocí dílčích politik rozdělených do šesti bloků odvětví, kterými jsou6 : • politika veřejné správy (státní správy, samosprávy) • politika justice (soudy, advokacie, státní zastupitelství, vězeňství) • politika obrany státu a bezpečnosti občanů a majetku • zdravotní politika • školská (vzdělávací) politika • kulturní politika • politika sociálních služeb • politika uplatňovaná pro vědu a výzkum • masmediální politika • informační politika • energetická politika • dopravní politika • politika vodního hospodářství • spojová a telekomunikační politika • zemědělská politika (vč. lesů a rybolovu) • politika bydlení • politika zaměstnanosti • politika sociálního zabezpečení • politika životního prostředí

3.3


15

Je zřejmé, že ve veřejném sektoru nebude nikdy k dispozici tolik veřejných prostředků, které by dokázaly pokrýt všechny výše zmíněné výdajové politiky. Vzhledem k omezenosti disponibilních zdrojů pro financování veřejných potřeb je nezbytné zacílit veřejnou podporu do prioritních oblastí v závislosti na vládních prioritách. Právě programový přístup umožňuje zaměření prostředků na upřednostňované aktivity prostřednictvím transformace veřejné potřeby na konkrétní cíl výdajového programu. V této kapitole jsme se seznámili s předpoklady, principy a výhodami aplikace systému programového financování, je nasnadě se nyní v další kapitole zaměřit na alternativní způsob financování rozpočtů, institucionální financování.

4

4

16

CHARAKTERISTIKA INSTITUCIONÁLNíHO FINANCOVÁNí

Charakteristika institucionálního financování

Jak již bylo uvedeno výše, současným trendem většiny evropských států v oblasti veřejných výdajů je sklon k nízké transparentnosti, k neefektivnosti, nehospodárnosti a neúčelnosti při uspokojování veřejných potřeb. Toto je důsledkem institucionálního financování. Tento způsob financování, jak už sám název napovídá, znamená přidělování finančních prostředků ze státního rozpočtu podle existence jednotlivých institucí, kapitol, tedy organizační struktury. Mezi další problémy spojené s institucionálním financováním patří spotřební efekt. Prostředky jsou často přidělovány na pouhý chod instituce veřejného sektoru a ne na cíl, který má plnit, nezbývá tedy prostředků na financování kapitálových výdajů, což se promítá do zaostávání veřejného sektoru a zakonzervování tohoto nežádoucího stavu2,4 . Tab. 1: Vývoj podílu běžných a kapitálových výdajů státního rozpočtu ČR v letech 2000 až 2006 část 1 [7] a vlastní výpočty

Rok 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Běžné výdaje v mil. Kč % HDP 571 366 26,10 % 644 362 27,39 % 700 949 28,44 % 751 775 29,17 % 796 179 28,29 % 843 799 28,24 % 915 341 28,32 %

Kapitálové výdaje v mil. Kč % HDP 60 903 2,78 % 49 559 2,11 % 49 733 2,02 % 56 943 2,21 % 66 712 2,37 % 78 999 2,64 % 105 299 3,26 %

Výdaje v mil. Kč 632 268 693 920 750 683 808 718 862 891 922 798 1 020 640

celkem % HDP 28,88 % 29,50 % 30,46 % 31,38 % 30,66 % 30,89 % 31,58 %

Tab. 2: Vývoj podílu běžných a kapitálových výdajů státního rozpočtu ČR v letech 2000 až 2006 část 2 [7] a vlastní výpočty

Rok 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Podíl KV na CV 9,63 % 7,14 % 6,63 % 7,04 % 7,73 % 8,56 % 10,32 %

Podíl BV na CV 90,37 % 92,86 % 93,37 % 92,96 % 92,27 % 91,44 % 89,68 %

V tabulkách výše je zachycen vývoj běžných (BV) a kapitálových (KV) výdajů státního rozpočtu ČR od roku 2000 do roku 2006. Podíl běžných výdajů na HDP má mírně stoupající tendenci od základního roku 2000 až do roku 2004, kdy dochází k poklesu i v následujícím roce 2005, následně pak k opětovnému růstu. Výdaje

4


17

kapitálové klesají do roku 2002 na hranici 2,02 % a poté zaznamenáváme nárůst podílu až do roku 2006, kdy se hodnota dostává až přes hranici tří procent.

Obr. 3: Vývoj podílů běžných a kapitálových výdajů na celkových výdajích státního rozpočtu ČR v letech 2000 – 06

Podíl běžných výdajů na celkových výdajích se pohybuje po celé sledované období nad hodnotou devadesáti procent s výjimkou roku 2006, kdy se podíl snižuje ve prospěch výdajů kapitálových až pod tuto hranici. Podíl kapitálových výdajů na hodnotě celkových výdajů klesá do roku 2002 a poté roste až na nejvyšší zaznamenanou hodnotu v posledním sledovaném roce 2006 (viz Obr. 3). Pro lepší názornost je tabulka doplněna grafem (viz Obr. 4). Tento stav je důsledkem narůstajících výdajů státního rozpočtu na financování programů (blíže kapitola Aplikace programového financování v ČR), jak je vidět v Příloze č.1. V tabulce této přílohy jsou zachyceny výdaje jednotlivých kapitol státního rozpočtu (kapitoly rozpočtu, které nejsou obsaženy v tabulce, se nepodílejí na financování programů), na financování programů v letech 2003 až 2007, přičemž barevně vyznačené hodnoty znamenají významné rozdíly oproti výdajům předchozího roku. Během sledovaných let bylo těchto případů zaznamenáno nejvíce co do počtu i objemu finančních prostředků právě v roce 2006. Jako problematická se dále jeví zejména oblast výstupů instituce či kapitoly. Systém institucionálního financování sice poskytuje informace o vstupech (finančních tocích, výdajích ze státního rozpočtu), nikoli však o výstupech (jaký je výsledný dopad vynaložených prostředků). V tomto případě jsou prioritně financovány potřeby dané instituce, nikoliv veřejné potřeby, a důraz je kladen na běžné výdaje na úkor výdajů kapitálových, jak je vidět z předcházející tabulky a grafů. Finanční prostředky při aplikaci metody institucionálního financování nejsou alokovány na logickém účelovém základě, jejich výpočet se odvíjí většinou od historické základny, která je doplněna o každoroční přírůstek zohledňující mimo jiné míru inflace2,4 . Tato indexová metoda je na příkladu výdajů státního rozpočtu České republiky znázorněna v Obr. 5. Za předpokladu, že rok 2000 je rokem historické

4


18

Obr. 4: Vývoj podílů běžných, kapitálových a celkových výdajů státního rozpočtu ČR na HDP v letech 2000 – 06

báze, potom indexy I1 -I6 jsou přírůstky rozpočtu v jednotlivých sledovaných letech. V roce 2001 (v obrázku index I1 ) tedy tvoří historickou bázi celkové výdaje státního rozpočtu ČR pro rok 2000 a přírůstek rozpočtu ve výši 9,75 % objemu finančních prostředků předchozího období.

Obr. 5: Způsob rozpočtování indexovou metodou

V Obr. 6 jsou zaneseny přírůstky celkových výdajů státního rozpočtu vzhledem k základnímu roku 2000, během sledovaného období došlo k více než 60% nárůstu hodnoty celkových výdajů. Trend nárůstu veřejných výdajů během minulého i tohoto století je podle empirických údajů prokázán v mnoha vyspělých zemích, ani Česká republika není výjimkou. V případě, že je třeba krátit výdaje ze státního rozpočtu, rozpočtové škrty jsou prováděny především plošně, tj. ve všech kapitolách státního rozpočtu bez ohledu na priority veřejných potřeb. Kapitolou státního rozpočtu rozumíme podle zákona o rozpočtových pravidlech okruh působnosti a odpovědnosti ústředních orgánů státní správy a dalších organizačních složek státu. Financování dle organizační struktury je specifické tím, že jednotlivé kapitoly rozpočtu vystupují v roli poptávajícího, poptávají finanční prostředky, na rozdíl od programového financování, kde jsou instituce prostředkem pro uspokojení potřeb, jsou tedy v roli nabízejícího.

4


19

Obr. 6: Nárůst celkových výdajů státního rozpočtu v letech 2000 – 2006 [7] a vlastní výpočty

Vzhledem k charakteru institucionálního financování je téměř nemožné jakýmkoliv způsobem zhodnotit efektivitu vynaložených prostředků, neboť neexistují ukazatele, na jejichž základě by bylo možné zhodnocení provést. Poté, co jsme blíže pronikli do problematiky institucionálního financování coby alternativního způsobu alokace zdrojů podle programů, přikročíme nyní k oblasti řízení výdajů státního rozpočtu v České republice.

5

ŘíZENí VÝDAJOVÉ STRÁNKY STÁTNíHO ROZPOČTU V ČR

5

20

Řízení výdajové stránky státního rozpočtu v ČR

Zatímco výdajová politika se zabývá tím, co má být uděláno, oblast řízení výdajů se zabývá tím, jakým způsobem to má být učiněno3 . Řízení výdajů zahrnuje několik vzájemně propojených dílčích procesů, které budou postupně v této kapitole rozebrány. Veřejné výdaje tvoří jednu z důležitých složek veřejných financí. Veřejné finance chápeme jako finanční vztahy a operace, které probíhají na jedné straně mezi institucemi a organizacemi státu a na straně druhé mezi ostatními subjekty, a které vznikají v souvislosti s tvorbou, užitím a rozdělováním peněžních fondů na principech nedobrovolnosti, nenávratnosti a neekvivalentnosti. Jedním z těchto peněžních fondů je státní rozpočet.

5.1

Státní rozpočet

Státní rozpočet je hlavním nástrojem pro plánování a alokaci zdrojů a jedním z důležitých nástrojů makroekonomické politiky státu sloužících k udržení makroekonomické stability země. Fiskální politika nabývá na významu zejména v souvislosti s plánovaným vstupem České republiky do Eurozóny, neboť pouze právě tato politika bude po zafixování měnového kurzu ponechána v kompetenci členských států. Pro sblížení české ekonomiky s ekonomikou Eurozóny, tzn. pro dosažení a udržení nominální a reálné konvergence, je třeba dosáhnout potřebných hodnot deficitu a dluhu a zajistit fiskální disciplínu zejména v oblasti výdajové stránky státního rozpočtu.

Obr. 7: Rozpočtová soustava České republiky [8] upraveno

5.2

Rozpočtový proces v České republice

21

Jak je zřejmé z předcházejícího obrázku, státní rozpočet je jedním z prvků rozpočtové soustavy v České republice, jeho podíl na příjmech a výdajích celé rozpočtové soustavy (veřejných rozpočtů) činí cca 80 %. Státní rozpočet je také centralizovaným peněžním fondem a bilancí příjmů a výdajů státu, prostřednictvím tohoto fondu dochází k přerozdělování více než 40 % HDP ČR. Pro plánování budoucích výdajů a přehlednost se výdaje státního rozpočtu člení do určitých skupin, kterým je věnována následující podkapitola. 5.1.1

Struktura výdajů státního rozpočtu

Dle vyhlášky Ministerstva financí č. 323/2002 Sb.9 se příjmy a výdaje státního rozpočtu člení dle různých hledisek, těmito jsou odpovědnostní, druhové, odvětvové a konsolidační hledisko. Jelikož se v této práci zaměřuji na výdajovou stránku státního rozpočtu, v dalším textu zmíněná třídění budou uvažována pouze pro výdaje státního rozpočtu. Členění odpovědnostnímu odpovídají výdaje podle správců jednotlivých kapitol, jak ukazuje tabulka v Příloze č.2, kterých je v České republice 40. Z hlediska druhového jsou tříděny výdaje státního rozpočtu na běžné a kapitálové. V běžných výdajích jsou zahrnuty položky jako platy zaměstnancům, neinvestiční nákupy a neinvestiční transfery podnikatelským subjektům a neziskovým organizacím, obyvatelstvu, do zahraničí a neinvestiční půjčené prostředky, zatímco výdaje kapitálové tvoří investiční nákupy, nákup akcií a majetkových podílů, investiční půjčené prostředky a ostatní výdaje investiční povahy. Výdaje státního rozpočtu v druhovém třídění za rok 2005 a 2006 jsou zachyceny v Příloze č.3. Odvětvovému členění odpovídají výdaje na veřejné služby podle jednotlivých oblastí národního hospodářství, podrobná struktura viz Příloha č.4. Dle hlediska konsolidačního jsou tříděny výdaje, které jsou vynakládány uvnitř soustavy veřejných rozpočtů a ostatních veřejných peněžních fondů9 , což úzce souvisí s organizační strukturou veřejné správy neboli jejím institucionálním pokrytím. Rozdělení výdajů do těchto skupin není bezdůvodné, nýbrž má svůj význam pro plánování příjmů a výdajů v rámci rozpočtového procesu.

5.2

Rozpočtový proces v České republice

Na rozpočtovém procesu se podílí v závislosti na jednotlivých jeho fázích různé subjekty. Tento postup, jehož hlavním výstupem je zákon o státním rozpočtu na příslušný rok sestává z následujících čtyř fází: • sestavení návrhu státního rozpočtu • projednávání a schvalování rozpočtu • realizace rozpočtu během rozpočtového roku • kontrola plnění rozpočtu Návrh zákona o státním rozpočtu je vypracováván Ministerstvem financí v součinnosti se správci kapitol, územními samosprávnými celky, dobrovolnými svazky obcí,

5.3

22

Fiskální pravidla a střednědobé rozpočtování

Regionálními radami regionů soudržnosti a státními fondy minimálně půl roku před začátkem nového fiskálního roku. Ministerstvo financí jej následně předloží k projednání vládě. Tři měsíce před začátkem příštího rozpočtového roku předkládá vláda návrh zákona o státním rozpočtu Poslanecké sněmovně PČR, která projednává, pozměňuje a schvaluje zákon ve třech čteních. Během rozpočtového roku dochází k pokladnímu plnění rozpočtu, peněžní prostředky státní pokladny jsou spravovány Českou národní bankou. Po skončení pololetí předkládá vláda Poslanecké sněmovně zprávu, která obsahuje na jedné straně vyhodnocení vývoje národní ekonomiky a na straně druhé plnění státního rozpočtu. Ministerstvo financí informuje vládu na konci prvního a třetího čtvrtletí o provedeném hodnocení pokladního plnění státního rozpočtu, tato zpráva je poté předložena rozpočtovému výboru Poslanecké sněmovny. Po skončení rozpočtového roku proběhne následná kontrola, jejímž výstupem je Státní závěrečný účet zpracovávaný stejnými subjekty jako návrh zákona. Při procesu sestavování státního rozpočtu se Ministerstvo financí opírá o předem stanovená fiskální pravidla, do jejichž podstaty pronikneme v další části práce.

5.3


Pro všechny členské státy Evropské unie, které nejsou zároveň členy Eurozóny, platí závazek sestavování konvergenčních programů a jejich předkládání orgánům Evropské unie. V těchto dokumentech členské státy kromě jiného publikují své pokroky směrem k naplňování Maastrichtských kritérií a opatření, pomocí nichž k jejich naplnění dospějí. Tento mezinárodní závazek je vláda povinna zohlednit při tvorbě fiskálních pravidel, jimiž jsou v České republice režim fiskálního cílení a tvorba střednědobých výdajových rámců. Fiskální cíle a střednědobé výdajové rámce jsou vytvářeny na klouzavém tříletém principu, to znamená, že po uplynutí jednoho roku jsou aktualizovány, přičemž časový horizont zůstává i nadále tříletý. 5.3.1

Fiskální cílení

Režim fiskálního cílení je relativně novým nástrojem rozpočtové politiky uplatňovaným od roku 2004. Fiskální cílení v podstatě znamená, jaký objem prostředků je schopna vláda vydat ze státního rozpočtu (SR) a z rozpočtů státních fondů (SF), aby byly naplněny fiskální cíle. Tab. 3: Fiskální cíle vlády [11]

Fiskální rok Fiskální cíle [% HDP]

2008 -3,0

2009 -2,6

2010 -2,3

Vláda si ve svém programovém prohlášení z roku 2007 stanovila splnění fiskálních cílů pro nadcházející tři roky v hodnotách uvedených v Tab. 3. Tyto fiskální cíle mají podobu podílu salda veřejných rozpočtů v metodice fiskálního cílení na HDP.

5.3


23

Obr. 8: Odvození výdajových rámců pro SR a rozpočty SF od fiskálních cílů [10] a vlastní práce

Od stanovených fiskálních cílů v podobě podílu salda na HDP pro veřejné rozpočty se dále odvíjí výše deficitu pro veřejné rozpočty mimo státního rozpočtu a rozpočtů státních fondů taktéž jako podíl salda na HDP. Dalším krokem k sestavení výdajových rámců pro SR a rozpočty SF je formulace cíle pro tyto rozpočty odečtením salda zbývajících položek veřejných rozpočtů od cíle pro veřejné rozpočty celkem. Na základě budoucího odhadu příjmů těchto fondů jsou následně stanoveny výdajové rámce. 5.3.2

Střednědobé výdajové rámce

Střednědobý výdajový rámec je předkládán současně s návrhem zákona o státním rozpočtu a obsahuje celkové výdaje státního rozpočtu a státních fondů. Smyslem výdajových rámců je zajistit, aby bylo dosaženo stanovených fiskálních cílů. Výdajové rámce jsou schvalovány na období n+2 let a slouží jako maximální možná hranice výdajů, které lze čerpat ze státního rozpočtu a státních fondů na toto období. S předpokládanou úrovní budoucích příjmů na stejné časové období spoluvytváří základnu střednědobého rozpočtového výhledu. 5.3.3

Střednědobý rozpočtový výhled

Společně s návrhem zákona o státním rozpočtu na příslušný rok je předkládán střednědobý rozpočtový výhled, a to na období následujícího rozpočtového roku a dalších bezprostředně následujících dvou let, jedná se tedy o nástroj střednědobého

5.4

Schvalování rozpočtových výdajů

24

Obr. 9: Posloupnost tvorby střednědobých rámců

plánování v rozpočtové soustavě ČR. Střednědobý výhled zahrnuje očekávané příjmy a odhadované výdaje státního rozpočtu a státních fondů pro jednotlivé roky a výchozí předpoklady, na jejichž základě se příjmy a výdaje stanovují, v rozsahu daném zákonem č. 218/2000 Sb.12 , o rozpočtových pravidlech takto: • celkové příjmy a výdaje státního rozpočtu a státních fondů • příjmy a výdaje jednotlivých kapitol státního rozpočtu a jednotlivých státních fondů • částky střednědobých výdajových rámců a jejich členění podle kapitol a státních fondů • předpoklady vývoje základních ukazatelů národního hospodářství (HDP a spotřebitelské ceny) • předpoklady a záměry vlády týkající se příjmů, výdajů a salda státního rozpočtu a státních fondů • výdaje na programy či projekty spolufinancované z rozpočtu EU podle jednotlivých kapitol a státních fondů • přehled závazků státu a fyzických a právnických osob Formulace fiskálního rámce je vždy odvozena od stavu a předpokládaného vývoje důležitých makroekonomických ukazatelů, jimiž je především hrubý domácí produkt a cenová hladina, tedy od makroekonomického rámce, viz. předchozí obrázek. Čím delší je plánovaný časový horizont, tím jsou logicky odhady budoucího vývoje nejistější. Existence nástrojů střednědobého plánování však nic nemění na skutečnosti, že pro potřeby tvorby rozpočtové politiky je třeba sestavovat podrobné ročně rozpočtované plány, tedy i schvalovat rozpočtové výdaje, k této problematice blíže v následující podkapitole.

5.4

Schvalování rozpočtových výdajů

Současný rozpočtový systém České republiky má podobu peněžně koncipovaných systémů, tzn. že výdaje státního rozpočtu (i mimorozpočtových fondů, krajů a obcí) jsou schvalovány na pokladním principu. Schválení výdajů na bázi platby opravňuje k provádění plateb v rámci rozpočtového roku. Tyto výdaje jsou stanoveny jako peněžní limity, které nemohou být až na určité výjimky překročeny3 . Schválený rozpočtový ukazatel se stává závazkem a teprve při platbě je vykázán v hospodaření vládního sektoru.

5.5

Plnění rozpočtu

25

Obr. 10: Schválené rozpočtové ukazatele pro běžné výdaje v ČR [3]

S hotovostním principem schvalování výdajů úzce souvisí plnění rozpočtu založené na pokladním principu a rovněž volba uplatňované klasifikace veřejných výdajů, těmto oblastem jsou věnovány následující kapitoly. Pro pokladní plnění rozpočtu je rozhodující, v jakém objemu byly vynaloženy během rozpočtového roku příjmy a výdaje, aktuální existující ani během rozpočtového roku vzniklé pohledávky a závazky nejsou při kontrole dodržení státního rozpočtu podstatné. To však může zapříčinit problémy, pokud je například smluvně dohodnuto čerpání peněz ze státního rozpočtu v období následujícím po uplynutí aktuálního fiskálního roku, vzniká tím potřeba krytí v dalším roce a tím dochází ke zvýšení dluhu příštího období.

5.5

Plnění rozpočtu

Úkolem řízení plnění rozpočtu je zajistit účelné a efektivní užití alokovaných zdrojů dle vládních priorit a rozpočtu schváleného parlamentem. V zásadě může v průběhu rozpočtového roku dojít ke dvěma problémům, a to k překročení a k nedočerpání prostředků. Riziko překročení zdrojů snižuje kromě institutu střednědobých výdajových rámců například evidence programů a akcí s účastí státního rozpočtu v systému ISPROFIN (blíže viz kapitola Aplikace programového financování v ČR). V České republice je problematickým místem plnění rozpočtu nedodržování schválených střednědobých výdajových rámců. Podle Fiskálního výhledu České republiky z dubna 200710 se jedná konkrétně o překročení v roce 2004 o 0,7 mld. Kč, v roce 2005 to byla již hodnota 24,4 mld. Kč a v roce 2006 činilo nepovolené překročení výdajového rámce o 56,6 mld. Kč. To vše má původ buď v nevhodně sestaveném rozpočtu či špatné fiskální disciplíně ze strany vlády a parlamentu. Zákon o rozpočtových pravidlech pamatuje na případy nedočerpání výdajů jednotlivých rozpočtových kapitol. Kapitoly státního rozpočtu mohou za této situace převádět nevydané prostředky na konci roku do svých rezervních fondů s tím, že většinu z nich je možno použít v dalším fiskálním roce pouze na stejné účely jako v roce předešlém. Peněžní prostředky státní pokladny spravuje Ministerstvo financí na souhrnném účtu vedeném Českou národní bankou. Na tomto účtu jsou odděleně sledovány příjmové a výdajové účty státního rozpočtu, účty státních finančních aktiv, účty řízení likvidity státní pokladny, účty finančních a celních úřadů, účty rezervních fondů

5.6

Klasifikace veřejných výdajů

26

a fondů kulturních a sociálních potřeb organizačních složek státu, účty příspěvkových organizací, účty státních fondů a další účty, které stanoví zákon12 . Plnění státního rozpočtu by mělo být co nejefektivnější, tj. usilovat o minimalizaci nákladů na vypůjčky při nedostatku peněžních prostředků a maximalizaci výnosu z úroku v případě jejich přebytku na souhrnném účtu.

5.6


Aby bylo možné realizovat mezinárodní srovnání veřejných výdajů jednotlivých států, je zapotřebí stanovit společnou metodiku veřejných výdajů. Klasifikace veřejných výdajů je na jedné straně důležitým nástrojem pro hodnocení alokace prostředků mezi sektory a na straně druhé i prostředkem pro stanovení a posuzování strategických priorit výdajových politik. Použitá metoda klasifikace se, jak již bylo výše zmíněno, liší většinou v závislosti na přístupu k tvorbě rozpočtu. Od použité metody klasifikace se poté odvíjí vzhledem k povaze zahrnovaných položek i postup při výpočtu deficitu a dluhu. V této podkapitole se zaměříme na posuzování veřejných výdajů dle různých přístupů tak, jak je jich užíváno v ČR. 5.6.1

Klasifikace COFOG

Výdaje sektoru vládních institucí v České republice jsou rozděleny do deseti funkčních oblastí (klasifikace COFOG, klasifikace funkcí vlády), mezi něž patří všeobecné a veřejné služby, obrana, veřejný pořádek a bezpečnost, ekonomické záležitosti, ochrana životního prostředí, bydlení a společenská infrastruktura, zdraví, rekreace, kultura a náboženství, vzdělávání, sociální věci. Podrobný přehled výdajů sektoru vládních institucí ČR za rozpočtový rok 2006 na 1. úrovni klasifikace COFOG je k dispozici v Příloze č.5. Systém COFOG rozlišuje tři úrovně, výše zmíněnou první úroveň jako divizi (v ČR např. Obrana, Zdraví nebo Ekonomické záležitosti), druhá úroveň je skupina (v divizi Ekonomické záležitosti např. Zemědělství, lesnictví, rybolov a lov) a třetí stupeň tvoří třídy (v rámci zmíněné skupiny např. Zemědělství). Tento způsob klasifikace nijak nezávisí na organizačním uspořádání vlády a je vhodný pro analýzu minulého vývoje a výdajové politiky či pro tvorbu rozpočtové politiky. 5.6.2

Systém národních účtů ESA 95

Údaje podle metodiky ESA 95 (Evropský systém národních a regionálních účtů 1995) pokrývají všechny vládní instituce. Členění výdajů podle vládních institucí je výhodné především při tvorbě fiskální politiky. Vymezení sektoru vládních institucí je mezinárodně harmonizováno, vládní sektor se v ČR dělí na tři subsektory: ústřední vládní instituce, místní vládní instituce a fondy sociálního zabezpečení10 viz následující obrázek (ČKA – Česká konsolidační agentura byla zrušena ke dni 31. 12. 2007 na

5.6


27

základě zákona č. 239/2001 Sb., o České konsolidační agentuře a o změně některých zákonů). Podle metodiky ESA 95 jsou výdaje rozlišovány následujícími položkami: výdaje na konečnou spotřebu vlády, sociální dávky jiné než naturální sociální transfery, úroky, dotace, tvorba hrubého fixního kapitálu, ostatní výdaje. Metodika ESA 95 vychází z akruálního principu, tzn. transakce jsou zachycovány v době vzniku, změny či zániku ekonomické hodnoty nebo zvýšení či snížení pohledávky a závazku bez ohledu na peněžní úhradu realizované transakce. Za dodržování standardu ESA 95 zodpovídají národní statistické úřady, v ČR je zodpovědným orgánem Český statistický úřad. V dokumentech, které předkládá ČR orgánům Evropské unie, musí být hospodaření vládního sektoru zachyceno v metodice ESA 95.

Obr. 11: Struktura vládního sektoru ČR dle metodiky ESA 95 [13]

5.6.3

Vládní finanční statistika Mezinárodního měnového fondu

Vládní finanční statistika (GFS 1986) zveřejňovaná na www stránkách Ministerstva financí ČR zahrnuje daňové, nedaňové a kapitálové příjmy, dotace, výdaje členěné podle funkcí a podle ekonomického druhu, půjčky minus splátky, deficit popř. přebytek, financování podle držitelů dluhu a podle dluhových nástrojů, nevyrovnaný dluh podle držitelů a dluhových nástrojů14 . Údaje vládní finanční statistiky jsou poskytovány za centrální vládu a místní vlády na peněžní bázi, za vykazování těchto fiskálních údajů v ČR zodpovídá Ministerstvo financí a je užívána v rozpočtových dokumentech a fiskálních predikcích. 5.6.4

Metodika GFSM 2001

Metodika GFSM 2001 (Government Finance Statistics Manual 2001) zachycuje transakce vládního sektoru na akruální bázi, čímž se nejvíce odlišuje od předchozí

5.7

Účetnictví a kontrola

28

verze GFS 1986. Vládní sektor je statisticky pokryt centrálním vládním sektorem a územními samosprávnými celky (viz Příloha č.6). V současné době v ČR dochází k postupné implementaci standardu GFSM 2001 s cílem přiblížit vykazování fiskálních dat metodice ESA 95. Tato metodika „tvoří ucelený koncepční a účetní rámec, poskytuje relevantní údaje pro analytickou činnost a následně pro hodnocení či případné změny fiskální politiky.ÿ15 Autorem metodik GFS 1986 i GFSM 2001 je Mezinárodní měnový fond.

5.7


Tak jako v soukromém sektoru je důležitou součástí podpory řízení podniků systém účetnictví a auditu, neméně významnou funkci plní i v sektoru veřejném. Tím více je kvalitní provádění těchto složek řízení veřejných výdajů důležité, jelikož objem veřejných financí dosahuje miliard korun v „ jednom jediném podnikuÿ, který je představován státem. 5.7.1

Účetnictví

V současné době existují různé principy vedení účetnictví pro oblast veřejných financí, jedná se o účetnictví založené na pokladní bázi, akruální bázi či jejich kombinaci. Česká republika užívá při účetnictví pokladního principu. Je to logické vzhledem k tomu, že rozpočet je rovněž sestavován na pokladním principu a evidence příjmů a výdajů státního rozpočtu koresponduje se schválenými příjmy a výdaji. „Finanční výkazy zpracované v tomto systému účetnictví zachycují peněžní inkasa a platby a počáteční a koncové zůstatky na peněžních účtech. Předností finančního výkaznictví vycházejícího z pokladního účetnictví je jeho jednoduchost a srovnatelnost s měnovými údaji.ÿ3 Účetnictví má kromě podpory řízení rozpočtu nemalý význam i pro prosazování odpovědnosti ze strany jednotlivých jednotek organizační struktury při vykazování schválených rozpočtových ukazatelů. To je jeden z důvodů, proč je účetnictví podporováno systémem kontroly, s nímž se nyní blíže seznámíme. 5.7.2

Kontrolní systém

Kontrolní systém v orgánech veřejné správy se dělí na dva subsystémy, subsystém vnitřní kontroly a interního auditu. Kontrola je součástí procesu řízení, auditem rozumíme „nezávislé a objektivní přezkoumávání a vyhodnocování operací a vnitřního kontrolního systému orgánu veřejné správyÿ16 funkčně nezávislým subjektem. Uspořádání a rozsah, předmět, hlavní cíle a zásady finanční kontroly vykonávané ve veřejné správě upravuje zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole). Úkolem kontrolního systému je vytvářet podmínky pro hospodárný, efektivní, účinný a transparentní výkon veřejné správy. V současné době je kontrola v České republice zaměřena na zejména procesní přezkoumávání. Kontroloři nejsou řádně

5.8

Cíle a priority výdajových politik

29

seznámeni s principy výkonnostní kontroly, která hodnotí hospodárnost, efektivnost a účelnost vynakládaných veřejných prostředků, prováděné kontroly Nejvyššího kontrolního úřadu se však v poslední době již zaměřují i na výkonnostní kontrolu. Dalším problémem je nedostatečná vnitřní kontrola realizovaná subjektem, jenž je součástí kontrolovaného systému, např. Ministerstvo kultury (MK) vůči příjemcům podpory ze státního rozpočtu v rámci realizace programu Reprodukce investičního majetku v působnosti MK. Významným „původcemÿ kontroly veřejné správy by měla být i zainteresovaná veřejnost. Právě ji by mělo zajímat, jak politická reprezentace, přesněji řečeno občany zastoupená vláda, utrácí veřejné prostředky z důchodů občanů, kteří jim dali své hlasy, a jak je rozmisťuje do před volbami proklamovaných vládních slibů. Do prioritních oblastí české vlády se podíváme v následující kapitole.

5.8


Současná vládní koalice po volbách do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky ve dnech 2. a 3. června zveřejnila své programové prohlášení. Za cíle si klade podporu podnikání, snižování byrokratické administrativní zátěže, zjednodušení daňové soustavy. Vzhledem k prohlubujícím se deficitům se vláda zavázala provést reformu důchodů a sociálního systému, reformu zdravotnictví. Za základní priority v oblasti dopravy považuje vláda napojení České republiky na evropskou dopravní síť a rozvoj dopravní obslužnosti v ČR s minimálním dopadem škodlivých vlivů na životní prostředí. Velice citlivou a důležitou otázkou zájmu vlády je boj proti korupci s cílem zprůhlednění a zkvalitnění veřejné správy. Mezi další vládní priority patří navýšení veřejných prostředků na oblast vzdělávání, vědy a výzkumu a oblast kultury11 . Pátá kapitola měla za úkol přiblížit systém řízení veřejných výdajů v České republice, pro potřeby srovnání se systémem výdajové stránky státního rozpočtu Spojeného království v další kapitole přistoupíme k charakterizování dílčích složek systému řízení veřejných výdajů ve Spojeném království.

6

ŘíZENí VÝDAJOVÉ STRÁNKY STÁTNíHO ROZPOČTU VELKÉ BRITÁNIE

6

30

Řízení výdajové stránky státního rozpočtu Velké Británie

Spojené království Velké Británie a Severního Irska (Spojené království, Velká Británie, UK, VB) bylo vybráno jakožto vyspělý stát na evropském kontinentě. Česká republika má velmi podobný systém uspořádání veřejné správy jako VB. Tento stát je stejně jako ČR členem jak Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD), tak i Evropské unie a jeho ekonomický vývoj se v důsledku poválečného rozdělení moci v Evropě ubíral odlišným směrem než vývoj v bývalém Československu. Tato skutečnost je znatelná v tom, že Velká Británie byla jednou z prvních zemí, kde se začaly uplatňovat výkonově orientované metody. Velká Británie i Česká republika se v současné době potýkají s deficitem státního rozpočtu. Oba státy mají podobné klíčové elementy jak struktury výdajů, tak i příjmů do státních rozpočtů, například srovnatelné daňové příjmy (cca 37 % z celkových příjmů státního rozpočtu) nebo výdaje na sociální politiku, podobně jsou na tom i s podílem příjmů a výdajů stanovených procentem z hrubého domácího produktu (cca 45 %). V této kapitole se zaměříme právě na výdajovou stránku státního rozpočtu Velké Británie a v první řadě na proces jeho tvorby.

6.1

Sestavování státního rozpočtu Velké Británie

Státní rozpočet Velké Británie je sestavován na období jednoho fiskálního roku, který je časově vymezen datem 1. 4. – 31. 3., fiskální rok se tedy nekryje s kalendářním rokem jako je tomu při sestavování rozpočtu České republiky. Státní rozpočet na období fiskálního roku 2008 byl zveřejněn 12. března letošního roku. Státní rozpočet sestavuje Ministerstvo financí, přičemž ministr financí má v tomto případě silnější pozici než ostatní zástupci jednotlivých resortů. Podobně jako ve většině států Evropské unie předkládá ministr financí návrh státního rozpočtu vládě a diskutuje jednotlivé body návrhu s ostatními ministry. Další postup je už ale odlišný. Podle empirických údajů existuje negativní závislost mezi stupněm centralizace rozpočtového procesu, jehož součástí je index síly vlivu ministra financí, a velikostí průměrného deficitu v % HDP (více viz kapitola Srovnání). Hodnota tohoto indexu se pohybuje v intervalu od nuly do deseti, přičemž hodnota 10 značí nejvyšší stupeň vlivu ministra, hodnota 0 potom žádný vliv ministra při tvorbě rozpočtu. Podle Budgetary rules in EU 200117 měla v roce 2001 Velká Británie hodnotu indexu síly vlivu ministra financí rovnu sedmi, což ji řadí na čtvrtou pozici v rámci zemí EU-15. Do hodnoty indexu je zapracováno několik níže ve výčtu uvedených stavů, přičemž za každou kladnou odpověď „získáváÿ ministr financí jeden bod: • projednávání rozpočtu se děje mezi ministrem financí a rezortním ministrem oboustranně 1 bod • resortní ministři nemohou požadovat rozhodnutí kabinetu ohledně uvolňovaných prostředků 0 bodů

6.2

Schvalování výdajů státního rozpočtu

31

• existují oboustranná vyjednávání mezi ministrem financí a ministry ostatních resortů 1 bod • ministerstvo financí má zvláštní pravomoce 1 bod • jeden bod za každou pravomoc (právo veta, řídí jednání, ministr financí musí potvrdit všechny změny v rozpočtových cílech určených pro ministerstva v předešlých letech, ministr financí je zainteresován do všech výdajových otázek) 4 body • kabinet se nemůže dohodnout při případných sporech 0 bodů • kabinet nemůže přehlasovat rozhodnutí ministra financí 0 bodů Výsledná hodnota indexu tedy dává v součtu sedm bodů, přičemž na pomyslné špici nejsilnější instituce ministra financí stojí Rakousko a Itálie s hodnotou indexu rovnu osmi, těsně za těmito státy se umístila Francie se sedmi body17 . Naopak síla parlamentu v rozpočtovém procesu UK je téměř nulová. Index síly vlivu parlamentu v rozpočtovém procesu je roven nule (maximální horní hranice indexu je pět bodů, minimální hodnota je nula), čímž se UK umístilo na poslední příčce mezi státy EU-15. Index je postaven na stejném principu jako index síly vlivu ministra financí, tedy pro každou kladnou odpověď zisk jednoho bodu: • parlament je oprávněn sestavit vlastní návrh státního rozpočtu nezávisle na vládě 0 bodů • parlament je oprávněn navrhovat změny v předloženém návrhu rozpočtu 0 bodů • návrhy změn jsou neomezené 0 bodů • návrhy jsou navzájem kompenzovány 0 bodů • neexistuje časový limit pro vyjádření rozhodnutí parlamentu 0 bodů V dalším stádiu rozpočtového procesu se přistupuje ke schválení státního rozpočtu, z důvodu věcného zaměření práce se blíže seznámíme se schvalováním rozpočtových výdajů.

6.2

Schvalování výdajů státního rozpočtu

Kromě samotného rozpočtu je parlamentu ve Velké Británii předkládán odděleně návrh zákona obsahující návrh limitu výdajů. Výdaje na úrovni centrální vlády jsou ve VB schvalované na akruální bázi, a to počínaje fiskálním rokem 2001/2002. Akruální princip znamená, že do schvalovaných výdajů jsou zahrnovány veškeré náklady daného resortu či organizace, tedy včetně nákladů na zboží a služby skutečně vynaložené či spotřebované v daném období (fiskálním roce). Z Obr. 12 je zřejmé, že náklady tvoří kromě ostatních nákladů i odpisy hmotného majetku, které jsou zahrnovány do výdajů státního rozpočtu již při schvalování rozpočtového ukazatele. Během ročního plnění rozpočtu může nastat případ časového nesouladu – jedná se o zpoždění týkající se zboží a služeb potažmo účetních

6.3

Klasifikace veřejných výdajů a střednědobé rozpočtování

32

Obr. 12: Schválené rozpočtové ukazatele pro běžné výdaje ve Spojeném království [3]

dokladů. Zde je názorně vidět rozdíl mezi pokladním a akruálním principem, časové zpoždění již nepůsobí na úroveň dluhu příštího období, protože transakce je vykazována zásadně pro období, k němuž se věcně vztahuje. Rozpočet stojící na akruálním základě tedy zahrnuje ne příjmy a výdaje, nýbrž náklady a výnosy, lze ho tedy připodobnit k systému podvojného účetnictví a je třeba jej doplnit výkazem o peněžních tocích. Základnou pro tvorbu a schvalování výdajů státního rozpočtu Spojeného království jsou výdaje klasifikované do agregátů, jejichž podstatu si vysvětlíme v následující kapitole.

6.3


Každoročně je rozpočet sestavován pomocí DEL a AME. DEL a AME (podrobněji níže v textu) jsou agregáty, které používá vláda Spojeného království právě pro plánování a i kontrolu výdajů, v součtu vytvářejí agregát TME, což je položka v metodice národních účtů zahrnující výdaje vlády, místní samosprávy a veřejnoprávních institucí. Výdajová stránka rozpočtu VB má nastaveny tříleté výdajové limity pro jednotlivá ministerstva (departmental expenditure limits, DEL), kromě toho dále rozlišuje výdaje spravované ročně (annualy managed expenditure, AME), které nejsou v tříletých plánech kvůli své povaze zakomponovány, a celkově spravované výdaje (Total managed expenditure, TME), jež jsou součtem DEL a AME. Výdajový rozpočet tedy striktně rozlišuje běžné výdaje (AME) a výdaje kapitálové (DEL)18 . Běžné výdaje zahrnují výdaje na provoz například na výplatu mezd zaměstnancům veřejného sektoru či na úhradu služeb, kapitálovými výdaji máme na mysli výdaje na fixní majetek. Z Tab. 4, Tab. 5 a Obr.13 je vidět, že podíl výdajů britského státního rozpočtu na hrubém domácím produktu má rostoucí trend, v posledním fiskálním roce dosahuje úrovně téměř 44 % HDP. Jako nevyhovující se jeví velice nízká úroveň kapitálových výdajů vzhledem k běžným výdajům, jako pozitivní lze hodnotit, že podíl kapitálových výdajů na výdajích celkem se zvětšuje na úkor běžných výdajů, ani ve fiskálním roce 2007/2008 však nedosahuje deseti procent (viz Obr. 14). Tato situace je způsobena zavedením

6.3

33


Tab. 4: Objem a vývoj výdajů státního rozpočtu Velké Británie za posledních pět rozpočtových let, část 1 [19] a vlastní výpočty

Fiskální rok 2003/2004 2004/2005 2005/2006 2006/2007 2007/2008

Běžné výdaje v mil. GBP % HDP 425 795 38,08 % 455 514 38,46 % 484 213 39,24 % 509 011 39,05 % 538 600 40,12 %

Kapitálové v mil. GBP 30 036 35 686 39 173 43 191 48 000

výdaje % HDP 2,69 % 3,01 % 3,17 % 3,31 % 3,58 %

Výdaje celkem v mil. GBP % HDP 455 831 40,76 % 491 200 41,48 % 523 386 42,41 % 552 202 42,36 % 586 600 43,69 %

Tab. 5: Objem a vývoj výdajů státního rozpočtu Velké Británie za posledních pět rozpočtových let, část 2 [19] a vlastní výpočty

Fiskální rok 2003/2004 2004/2005 2005/2006 2006/2007 2007/2008

Podíl KV na CV 6,59 % 7,27 % 7,48 % 7,82 % 8,18 %

Podíl BV na CV 93,41 % 92,73 % 92,52 % 92,18 % 91,82 %

pravidla v July 1997 Budget20 , dle něhož nemohou ministerstva v případě nedostatku prostředků na běžné financování čerpat výdaje určené na investice. Střednědobý fiskální rámec v UK je založen na střednědobých makroekonomických předpovědích. Relevanci makroekonomických predikcí, na jejichž základě vláda zpracovává střednědobé „výhledyÿ, posuzuje National Audit Office (NAO). Následující kapitola se zabývá podrobněji fiskálním rámcem a základem, na kterém je postaven.

Obr. 13: Vývoj podílů běžných, kapitálových a celkových výdajů státního rozpočtu UK na HDP ve fiskálních letech 2003/04 až 2007/08

6.4

Fiskální rámec

34

Obr. 14: Vývoj podílů běžných a kapitálových výdajů na celkových výdajích státního rozpočtu UK ve fiskálních letech 2003/04 až 2007/08

6.4

Fiskální rámec

Britská vláda nemá stanoveny přímo fiskální cíle, ale fiskální politika je formulována na základě zákonem dané koncepce Code for Fiscal Stability přijaté v roce 1998. Fiskální rámec Velké Británie je postaven na dvou klíčových fiskálních pravidlech. Jedná se o zlaté pravidlo a pravidlo udržitelných investic21,22 . Tato pravidla byla přijata vládou ve Finance Act v roce 1998, zákonným rámcem je Code for Fiscal Stability. Tento zákon předepisuje vládě, aby detailně vysvětlila, jakým způsobem bude formulovat a implementovat fiskální politiku, řídit národní dluh a zveřejňovat dvakrát ročně prognózy, jak je politika v jednotlivých časových horizontech naplňována. Na druhou stranu ale ponechává na rozhodnutí vlády, jaká si stanoví operativní pravidla a pokud tak učiní, i rozhodnutí, zda budou dodržena či nikoliv. Vláda tedy není vystavena žádné penalizaci za nedodržení pravidel23 . Podobně jako fiskální cíle vlády ČR musí respektovat Konvergenční program, vláda Spojeného království musí zohledňovat Pakt stability a růstu. 6.4.1

Zlaté pravidlo

Zlaté pravidlo zavazuje veřejný sektor dluhově financovat kapitálové výdaje a zbývající běžné výdaje financovat z daní a dalších výnosů státu. Jinými slovy to znamená, že vláda se zavazuje udržovat běžný rozpočet v rovnováze či v přebytku a v průběhu hospodářského cyklu si půjčovat pouze za účelem krytí kapitálových výdajů. Jeho cílem je také dosažení mezigenerační spravedlnosti tím, že budoucí daňoví poplatníci nebudou nadměrně zatíženi veřejnými výdaji, jejichž přínosy plynou současné generaci. Jak se daří plnit britské vládě zlaté pravidlo je vidět z následujícího obrázku (Obr. 15). Britská vláda odhadla, že počátek ekonomického cyklu, viz obrázek, je situován do fiskálního roku 1996/97 a jeho konec poté do období 2006/07. Průměrná hodnota přebytku běžného rozpočtu (central case, horní křivka) v % HDP UK svým

6.4

Fiskální rámec

35

vývojem ukazuje na dodržení zlatého pravidla, protože za celý průběh hospodářského cyklu je ve výsledku běžný rozpočet v přebytku.

Obr. 15: Cyklicky vyrovnaný přebytek běžného rozpočtu UK [23]

6.4.2

Pravidlo udržitelných investic

Pravidlo udržitelných investic určuje, že čistý dluh stanovený procentem z hrubého domácího produktu je třeba udržovat v průběhu hospodářského cyklu stabilně na rozumné úrovni. Toto pravidlo je splněno v případě dosažení podílu čistého dluhu na HDP méně než 40 % na konci každého fiskálního roku. Plnění pravidla udržitelných investic a prognózu dalšího vývoje zachycuje Obr. 16.

Obr. 16: Podíl čistého dluhu veřejného sektoru UK [24]

Podle vývoje ukazatele podílu čistého dluhu veřejného sektoru UK na HDP (net debt) se vládě daří plnit pravidlo udržitelných investic počínaje fiskálním rokem 1998/99, kdy vykazuje podíl čistého dluhu hodnotu pod referenční hranicí 40 %, přičemž nejnižší hodnota ukazatele je zaznamenána ve fiskálním roce 2002/03. Ani predikce budoucího vývoje nepředpokládají nárůst nad stanovenou hranici 40 %, přestože se jí hodnota čistého dluhu bude podle odhadů v průběhu příštích rozpočtových let blížit. Hospodaření britské vlády s veřejnými prostředky podle stanovených fiskálních pravidel je spojeno kromě používané výdajové klasifikace i s účetním systémem,

6.5


36

který zaznamenává a eviduje účetní položky. Klasifikaci veřejných výdajů byla věnována předešlá kapitola, zbývá tedy seznámit se s účtováním ve veřejné správě Spojeného království.

6.5 6.5.1

Účetnictví a kontrola Účetnictví

Snahou veřejného sektoru Spojeného království je účtovat jako subjekty soukromého sektoru a používá k tomu Všeobecně přijaté účetní standardy (GAAP) jako jedna z mála zemí na světě. Aplikuje tedy účetní metody používané v sektoru soukromém, tzn. principy podvojného účetnictví a akruálního přístupu. Počínaje fiskálním rokem 2006/07 byl zaveden ještě vyspělejší a dokonalejší systém Whole of Governments Accounts (WGA), jehož podstatou je konsolidace veřejných financí. Akruální účetnictví neeviduje pouze příjmy a výdaje, ale i majetek a závazky, čímž přispívá ke zdraví veřejných financí a je lepším předpokladem pro rozhodování při tvorbě rozpočtové politiky. Neméně významný pro zdravou rozpočtovou politiku a fiskální disciplínu je rovněž proces kontroly. 6.5.2

Kontrola

Systém finanční kontroly ve Spojeném království je založen na decentralizaci odpovědnosti za kontrolu na vedoucí pracovníky ministerstev a agentur. Ministerstvo financí se však tímto přístupem nezbavuje zodpovědnosti za celkové fungování kontrolního systému. Vzhledem k tomu, že výkonově orientované metody řízení v britské veřejné správě mají dlouholetou tradici, odpovídá tomu i úroveň výkonnostního auditu. Kontrolní autoritou nezávislou na vládě, která zkoumá jak hospodaření s veřejnými zdroji, účty centrální vlády a vládních agentur, tak hospodárnost, efektivnost a účelnost při nakládání s omezenými veřejnými prostředky v rámci externí kontroly, je ve Velké Británii National Audit Office. Z principu kontroly je její další významnou „složkouÿ podobně jako v České republice veřejnost, která posuzuje hospodaření vlády zejména z hlediska jejích předvolebních cílů a skutečně realizovaných výdajových politik.

6.6


Cíle a priority výdajových politik jednotlivých států jsou pochopitelně závislé na aktuální politické reprezentaci. Od června roku 2007 je britským premiérem bývalý ministr financí a lídr labour party Gordon Brown. Labour party má ve svých cílech definováno zlepšení v oblastech klíčových veřejných služeb, tj. zkvalitnění státní zdravotní péče a vzdělání, což je patrné i z meziročního nárůstu položek výdajů státního rozpočtu na fiskální rok 2008/2009 na zdravotnictví a vzdělání (viz Tab. 6). Tabulka zachycuje výdaje státního rozpočtu za dva po sobě následující fiskální roky. Nejvyšší meziroční nárůst zaznamenáváme právě v oblastech sociálního zabezpečení

6.6

37


(7 %), zdravotnictví (7 %) a vzdělání (5 %). Dále bude vláda usilovat o zlepšení dopravní infrastruktury, bojovat proti terorismu a kriminalitě a snižovat emise oxidu uhličitého. Nárůst výdajů na sociální zabezpečení je důsledkem vládního cíle redukce chudoby. Po zpracování předcházejících dvou kapitol již nic nebrání přikročit na základě uvedených faktů ke srovnání dvou systémů řízení veřejných výdajů, a to českého a britského. Tab. 6: Výdaje státního rozpočtu Velké Británie pro fiskální rok 07/08 a 08/09 v mld. GBP [25]

Položka Sociální zabezpečení Zdravotnictví Vzdělání Veřejný pořádek a bezpečnost Obrana Úroková služba Osobní sociální služby Bydlení a životní prostředí Průmysl, zemědělství, zaměstnanost a rekvalifikace Doprava Ostatní výdaje CELKEM

Rok 07/08 161 104 77 33 32 30 28 28 21 20 59 587

Rok 08/09 168 111 82 33 33 31 27 27 22 21 67 618

7 SROVNÁNí SYSTÉMŮ ŘíZENí VEŘEJNÝCH VÝDAJŮ UK A ČR A DOPORUČENí PRO REFORMU VEŘEJNÝCH FINANCí ČR 38

7

Srovnání systémů řízení veřejných výdajů UK a ČR a doporučení pro reformu veřejných financí ČR

Každý stát se vyznačuje určitými národními specifiky, která by měla být při procesu řízení výdajů státních rozpočtů respektována. Existují však i postupy a metody, jež jsou zaváděny v postkomunistických zemí na základě pozitivních zkušeností dosažených v zahraničí. Tato kapitola je věnována srovnání „České republiky a Velké Británieÿ a návrhů doporučení pro reformu veřejných financí pro českou veřejnou správu. Předmětem jednotlivých srovnání jsou postupně institucionální prostředí, fiskální pravidla spolu s fiskálním rámcem, priority britské a české vlády v oblasti výdajových politik a v neposlední řadě i faktory ovlivňující transparentnost při nakládání s veřejnými zdroji.

7.1

Institucionální prostředí

Rozpočtová politika je v každém státě vykonávána s ohledem na jeho charakteristiky, mezi něž můžeme zařadit i institucionální prostředí tvořené politickým systémem, hospodářským systémem. Politický systém je ovlivňován politickými silami, tyto působí pochopitelně i na rozpočtový proces. 7.1.1

Role parlamentu a ministra financí v rozpočtovém procesu

Jak již bylo uvedeno v kapitole 6.1, ministr financí v UK má výsadní postavení v oblasti tvorby návrhu státního rozpočtu. Parlament v UK stejně jako v ČR disponuje pouze slabou pozicí, co víc, na schvalování návrhu státního rozpočtu se podílí pouze dolní komora, tj. v případě ČR Poslanecká sněmovna, ve Spojeném království potom Dolní Sněmovna (House of Commons). Dolní Sněmovna UK je oprávněná buď pouze celý návrh rozpočtu schválit nebo odmítnout, pozměňovací návrhy jako v rozpočtovém systému ČR nejsou možné. Na rozdíl od UK ovšem i pozice ministra financí je v ČR dosti slabá, většinou bývá přehlasován ostatními ministry, kteří se shodnou na potřebě navýšení finančních prostředků pro své resorty. Zajištění silnější pozice Ministerstva financí během rozpočtového procesu by mohla přispět k tomu, aby nedocházelo ke zbytečnému nárokování finančních prostředků jednotlivých kapitol státního rozpočtu, které potom s velkou pravděpodobností skončí v rezervním fondu, jelikož jsou úmyslně nadhodnocované právě kvůli existenci možnosti převodů do rezervních fondů. 7.1.2

Rozpočtový proces

Rozpočtový proces ve Velké Británii je založen na tzv. přístupu delegování, které spočívá v přenosu a v dělení se o pravomoce a odpovědnosti. Specifickou roli v procesu sestavování, připravování a kontrole státního rozpočtu, při určování fiskálních

7.1


39

cílů a limitů pro výdajové agentury hraje ministr financí, naopak pozice parlamentu je slabá. V ČR je uplatňován odlišný, a to kontraktační přístup spočívající v odsouhlasení fiskálních cílů hlavními politickými aktéry. Jaký typ rozpočtového procesu praktikuje ta která země, závisí na „povazeÿ vlády, pro jednobarevné či koaliční vlády s podobně orientovanými stranami (UK) je vhodné delegování, pro vlády států se značně odlišným stranickým zaměřením (ČR) je vhodnější přístup kontraktační26 . Jak dále uvádí Provazníková26 , empirickými výzkumy byla prokázána negativní závislost mezi centralizací rozpočtového procesu a průměrnou hodnotou deficitu v % HDP jak ve dvanácti vybraných státech EU, tak i v zemích nově přistoupivších do Evropské unie v roce 2004. Podle těchto výzkumů je hodnota indexu centralizace rozpočtového procesu rovna 15 pro UK (což je nejvíce ze zemí EU-12, nejnižší hodnotu 5 vykázala Itálie) a 6,5 pro ČR. Tato negativní závislost se projevila i za období let 2000 – 2006, jak je vidět z následujícího grafu. Dle údajů v Tab. 5 v následující podkapitole se vypočtený průměrný deficit v těchto letech rovná hodnotě 1,36 % HDP pro UK a 4,6 % HDP pro ČR.

Obr. 17: Závislost centralizace rozpočtového procesu a průměrných deficitů UK a ČR

Čím vyšší je index centralizace rozpočtového procesu, tím nižší vykazuje vláda deficit, z čehož můžeme vyvodit závěr, že státy s vyšším stupněm centralizace rozpočtového procesu se spíše vyznačují zdravým rozpočtováním. Pro objasnění tohoto stavu existuje mnoho vysvětlení, například mocenské vlivy při tvorbě rozpočtu nejsou tolik roztříštěny a snáze se dospěje k dohodě při jeho schvalování, parlamentu není umožněno zasahovat do rozpočtového procesu velkým počtem pozměňovacích návrhů, ministr financí může snáze kontrolovat výdaje a využívání prostředků ve fázi plnění rozpočtu.

7.1

40


7.1.3

Vládní deficit a dluh

Jak bylo konstatováno výše, Česká republika i Velká Británie vykazují v posledních letech deficity státních rozpočtů. V Tab. 7 jsou vykázány tyto deficity v průběhu let 2000 až 2006. Tab. 7: Deficit a dluh vládního sektoru České republiky a Spojeného království [27]

Stát

Rok

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

UK

Deficit [% HDP] Dluh [% HDP] Deficit [% HDP] Dluh [% HDP]

4,0 45,6 -3,7 X

0,9 40,8 -5,7 X

-1,7 41,3 -6,8 33,1

-3,3 41,7 -6,6 34,9

-3,4 43,8 -3,0 34,7

-3,3 46,5 -3,5 34,8

-2,7 46,6 -2,9 34,7

ČR

Dle údajů MF ČR vykázal vládní sektor UK za rok 2007 deficit ve výši 2,5 % HDP, deficit vládního sektoru České republiky dosáhl hodnoty 3,4 % HDP. Zatímco v posledních třech letech se deficit obou států vyvíjel přibližně stejně, v roce 2007 je již zřejmý posun opačným směrem, a to pozitivním ke snižování deficitu v UK a negativním ke zvyšování deficitu v ČR. Vládě Spojeného království se po schválení Kodexu fiskální stability v dlouhodobém horizontu daří plnit fiskální pravidla (pro veřejnost je výsledek hospodaření s veřejnými financemi prezentován v podobě deficitu a dluhu), což se při nedodržování střednědobých výdajových rámců nedá tvrdit o nových nástrojích rozpočtové politiky České republiky. Posílení role ministerstva financí by mohla napomoci ČR k pozitivnímu působení na úroveň zmíněných ukazatelů zdraví veřejných financí. 7.1.4

Organizační struktura veřejné správy

Veřejná správa Velké Británie je postavena na podobném základě jako v České republice, jak již bylo výše zmíněno, a to v členění na státní správu a samosprávu. Britský veřejný sektor byl jeden z prvních, který započal s přejímáním moderních metod řízení v podobě, v jaké je známe z oblasti sektoru soukromého, a orientací na výkon veřejné správy a kvalitu veřejné služby. V současné době veřejný sektor ČR zavádí do praxe manažerské metody, zatím však úroveň implementace zdaleka nedosahuje úrovně Velké Británie, zřejmě kvůli odlišnému historickému vývoji obou států. Pokračující reforma veřejné správy v České republice směřuje v další etapě k modernizaci ústřední státní správy formou zlepšení horizontální koordinace mezi subjekty, zvýšením kvality veřejných služeb pro občana, informatizací veřejné správy. Pro koordinovaný postup v této oblasti je vhodné využívání twinningových programů či projektů, založených na mezinárodní spolupráci a předávání zkušeností nebo například metodu analyzování procesů a jejich porovnávání s ostatními organizacemi s cílem nalézt nejlepší řešení pro vlastní organizaci, známou jako benchmarking. V dnešní době je tato metoda spolu s metodou CAF (Společný hodnotící rámec

7.2

Fiskální pravidla a fiskální rámec

41

zpracovaný Evropským institutem pro veřejnou správu)28 zaváděna v ČR právě na poli řízení kvality veřejné správy.

7.2

Fiskální pravidla a fiskální rámec

Fiskální pravidla jsou obecně kombinací fiskálního cíle a souboru předpisů, které vláda pro dosažení cíle bude provádět. Pro všechny členské země Evropské unie je závazné respektování nadnárodních fiskálních pravidel EU, jejichž cílem je dosažení dlouhodobě udržitelných veřejných financí. Pravidly definovanými v Maastrichtské smlouvě v oblasti fiskální politiky je referenční hodnota vládního deficitu 3 % HDP a vládní dluh 60 % HDP. Česká republika zavedla v roce 2004 režim fiskálního cílení, spočívající ve stanovování takových objemů výdajů SR a SF, aby bylo dosaženo určených fiskálních cílů. Oproti České republice Spojené království nemá stanoveny konkrétní fiskální cíle. Fiskální politika je založena na respektování Kodexu fiskální stability od roku 1998. Tento dokument zavazuje vládu ke stanovení a plnění fiskálních pravidel, jimiž jsou zlaté pravidlo a pravidlo udržitelných investic. Fiskální rámec ČR vychází z makroekonomických predikcí zpracovávaných Odborem finanční politiky Ministerstva financí a zahrnuje střednědobé plánování v podobě sestavování střednědobých výdajových rámců na tříleté budoucí období. Makroekonomické predikce, jež jsou základem pro fiskální rámec Spojeného království, provádí britské ministerstvo financí (HM Treasury). Fiskální rámec UK rovněž počítá s časovým horizontem tří let.

7.3

Vládní priority

Priority jednotlivých vlád jak ČR tak UK byly podrobněji popsány v kapitolách 5. 8 a 6. 6. Z následujících grafů, které zobrazují podíly výdajů podle alokovaných oblastí České republiky i Spojeného království na celkových výdajích státních rozpočtů, je možné pozorovat, že největší položky veřejných výdajů tvoří v obou zemích sociální politika s téměř třetinovým podílem. Co se týče výdajů na zdravotnictví, zde jsou podstatné rozdíly mezi Českou republikou a Spojeným královstvím. Zdravotní péče je v ČR zajišťována prostřednictvím fondů zdravotních pojišťoven, zatímco v UK je hrazena systémem národní zdravotní služby (tzn. je součástí státního rozpočtu), proto se položka zdravotnictví v UK řadí hned na druhou pozici, kdežto v ČR zaujímá až místo osmé. V pořadí třetí největší podíl má jak ve Velké Británii, tak v České republice oblast vzdělání. Pro britskou vládu je právě problematika zvyšování kvality vzdělávání i poskytování kvalitní zdravotní péče prioritní, podobně vláda České republiky preferuje zvýšení výdajů ve školství se snahou zkvalitnění těchto služeb. Důležité elementy pro českou vládu jsou dále resort dopravy a veřejného pořádku a bezpečnosti.

7.3

Vládní priority

42

Obr. 18: Podíly výdajů státního rozpočtu UK dle oblasti alokace ve fiskálním roce 2007/2008 [24] a vlastní výpočty

Přestože jsou vzhledem k dostupným údajům srovnávána jiná rozpočtová období, v případě ČR za fiskální rok 2006 a UK za období fiskálního roku 2007/2008, vypovídací schopnost za účelem tohoto srovnání zůstává zachována. Jednalo se mi o porovnání klíčových rozpočtových oblastí s největším podílem na celkových výdajích státních rozpočtů obou zemí. Toto zjednodušení jsem si dovolila provést i s ohledem na meziroční změnu (2007/08 a 2008/09) sledovaných oblastí státního rozpočtu Spojeného království, tyto změny nečiní u žádné z ke srovnání významných oblastí rozdíl větší než dvě desetiny procenta.

7.4

Transparentnost

43

Obr. 19: Podíly výdajů státního rozpočtu ČR dle oblasti alokace ve fiskálním roce 2006 [29] a vlastní výpočty

7.4

Transparentnost

Transparentnost je pro oblast veřejných financí velice důležitým pojmem, protože pokud není systém veřejných financí dostatečně průhledný, neexistuje prostor pro kontrolu ze strany veřejnosti, ale naopak je zde prostor pro manipulaci s veřejnými prostředky v rámci zájmů politické reprezentace. Různé zdroje uvádějí, že v současné době tato podmínka transparentnosti v českém veřejném sektoru splněna není. V této podkapitole se budu zabývat faktory, které mají vliv na transparentnost veřejných financí. 7.4.1

Rezervní fondy

Pokud nejsou během rozpočtového roku realizovány veškeré výdaje jednotlivých kapitol, legislativní úprava ČR umožňuje od roku 2004 převádět tyto peněžní prostředky na konci roku do svých rezervních fondů, přičemž se zde nerozlišuje mezi výdaji běžnými a kapitálovými. Je to zlepšení oproti předchozímu stavu, kdy byly kapitoly „nucenyÿ nevydané prostředky nějakým způsobem utratit ve snaze předejít jejich krácení v dalším rozpočtovém období. Převedené výdaje mohou být použity v dalším roce pouze na účely, ke kterým měly sloužit v roce předešlém, s výjimkou výdajů zařazených do skupiny ostatní výdaje. Ukázalo se ale, že kapitoly dostávají více peněz, než potřebují, protože jich hodně převádějí do rezervních fondů (pro představu v roce 2005 činil převod finančních prostředků do rezervních fondů kapitol 46,7 mld. Kč, v roce 2006 45,8 mld. Kč30 ). Mezi evropskými státy jsou převody výjimečné, nicméně UK je má zavedeny také. Dle mého názoru transparentnosti v ČR nepřispívá ani délka lhůty stanovené pro projednávání a schvalování státního rozpočtu Parlamentem. Parlament nemá dostatečný prostor pro důkladnou kontrolu ex ante rozpočtového procesu a toto není

7.4

Transparentnost

44

transparentní, jelikož během rozpočtového roku dochází vlivem poměrně rychlého schválení k existenci velkého množství rozpočtových opatření směřujících ve svém důsledku ke změnám původně schválených položek. Pro představu konkrétně za rok 2005 bylo v ČR provedeno 76031 a v roce 2006 dokonce 81830 rozpočtových opatření. Přestože existuje institut střednědobých výdajových rámců, rozpočtová politika je orientovaná krátkodobě. Roční rozpočet je zatížen objemem mandatorních a kvazimandatorních výdajů, tj. položek, které musí vláda vydat z rozpočtu každý rok, tyto se podílejí na celkových výdajích státního rozpočtu cca 80 %. Je zřejmé, že zbývajících dvacet procent výdajů nemůže vystačit na pokrytí veřejných potřeb a vládních priorit, z tohoto hlediska je střednědobé rozpočtování velice významné. Myslím si, že „odpolitizováníÿ rozpočtového procesu by částečně napomohlo rozšíření plánovacího horizontu nejméně na pět let dopředu z důvodu délky mandátů politických představitelů (poslanec má mandát na 4 roky). Vláda by měla stanovit ve střednědobém horizontu alespoň pěti let, jaký bude podíl výdajů na HDP v různých oblastech výdajových politik (zdravotnictví, obrana, atd.) dle vládních priorit s cílem zamezení politických vlivů. 7.4.2

Dokumenty předkládané parlamentu a pro veřejnost

Kromě státního rozpočtu britská vláda zveřejňuje další dokumenty, které mají za cíl posílení transparentnosti a s ní související odpovědnosti tvůrců fiskální politiky. Mezi tyto dokumenty, jež jsou dostupné na webových stránkách britského ministerstva financí patří Economic and Fiscal Strategy Report (EFSR), Financial Statement and Budget Report (FSBR), Pre-budget Report (PBR), Spending Reviews. Obsahem prvních dvou zmíněných reportů je zhodnocení stavu ekonomiky a rozpočtování ze střednědobého hlediska, dále jsou vytyčeny plány ohledně daní a vládních výdajů. PBR je předkládán od roku 1997 na podzim Dolní sněmovně parlamentu ministrem financí a jedná se o zprávu vysvětlující čeho bylo dosaženo v oblasti rozpočtové politiky, aktualizuje údaje o stavu ekonomiky a veřejných financí a stanovuje směr vládní fiskální politiky při tvorbě státního rozpočtu v dalším fiskálním roce. Spending Reviews stanovují striktní a nepřekročitelné tříleté výdajové limity pro jednotlivá ministerstva. V ČR MF zveřejňuje na svých webových stránkách kromě zákona o státním rozpočtu a makroekonomických prognóz i tiskové zprávy o měsíčních pokladních plněních, Čtvrtletní informace o pokladním plnění státního rozpočtu, Pololetní zprávu o plnění státního rozpočtu a Státní závěrečný účet. Novým dokumentem, jenž má široké veřejnosti osvětlit nakládání s veřejnými financemi sektoru vládních institucí a který vydává Ministerstvo financí dvakrát ročně počínaje rokem 2007, je Fiskální výhled. Zveřejňování takovýchto údajů má velký informační význam, myslím si ale, že by bylo vhodné tyto údaje publikovat v mnohem srozumitelné podobě i pro laickou veřejnost, která se v odborných pojmech tolik neorientuje. Přestože je zmíněný dokument pro zasvěcené v oblasti ekonomie velmi zajímavou literaturou, běžný občan se musí spoléhat na informace publikované

7.4

Transparentnost

45

na www stránkách například obecně prospěšné společnosti Transparency International – Česká republika, jejímž cílem je bojovat proti korupci zejména prostřednictvím informovanosti veřejnosti na základě provedených analýz dané problematiky. 7.4.3

Rozpočtová pravidla

Dle mého názoru není jádro problému v oblasti institucionální jako spíše politické, přesněji řečeno fiskální kultury. Rozpočtová pravidla jako nástroj pro rozpočtovou politiku jsou nastavena dostatečně přísně, ale neexistuje vůle politické reprezentace tato pravidla dodržovat. Toto nedodržování zákona můžeme pozorovat zejména při překračování střednědobých výdajových rámců nebo porušování rozpočtové disciplíny ze strany jak vlády tak Poslanecké sněmovny. V rozpočtových pravidlech není zakotvena sankce za porušování rozpočtových pravidel či překračování střednědobých výdajových rámců. Přestože v některých zemích funguje naplňování pravidel i bez zákonem stanovených sankcí, Česká republika není bohužel tímto případem. Na vině může být nízký stupeň osobní odpovědnosti a nízké sankce za porušování, navíc při úhradách vyměřených sankcí se jedná de facto o přelévání veřejných prostředků z jedné veřejné instituce do druhé. Dle mého názoru nelze očekávat v podmínkách české politické kultury zlepšení, pokud nebudou správci kapitol osobně zodpovědní. Rozpočtová pravidla se nevztahují na mimorozpočtové fondy, ty jsou státnímu rozpočtu skryté a existuje snaha vlády je obcházet za účelem vyhnout se kontrole jak ze strany veřejnosti, tak parlamentu. Z tohoto důvodu je vhodné integrovat všechny mimorozpočtové fondy do instituce státního rozpočtu a tím docílit vyššího stupně fiskální disciplíny. 7.4.4

Pokladní versus akruální princip

Výdaje státního rozpočtu jsou v ČR schvalovány na pokladním principu, ve Spojeném království na akruální bázi. Vládní sektor ČR v systému národních účtů je pro účely mezinárodního srovnání zachycen na akruálním principu, rozpočtový proces České republiky však funguje na principu plánování peněžních transakcí, hotovostní princip vykazování hospodaření je používán i mimorozpočtovými fondy, kraji a obcemi. Existují tedy rozdíly mezi stanovením salda jako ukazatele stavu veřejných financí v metodice fiskálního cílení a saldem stanoveným v metodice ESA 95. Užití rozdílných metodik znesnadňuje předpovědi salda při tvorbě rozpočtové politiky a pro soulad s ESA 95 je potřebné provádět mnoho úprav. Klasifikace výdajů ve VB je postavena na jednodušším a přehlednějším základě, není třeba dodatečných komplikovaných úprav zejména proto, že základ je tvořen třemi nejdůležitějšími agregáty (TME, DEL, AME) a navazující metodikou ESA 95 na akruální bázi. Řešením pro průhlednější rozpočtovou politiku, lepším předpokladem pro její tvorbu a pro mezinárodní srovnání je zavedení akruálního principu. Tento princip se zdá být výhodnějším zejména pro lepší plánování budoucích závazků. Rovněž pro

7.4

Transparentnost

46

potřeby předkládání dokumentů orgánům Evropské unie ze strany ČR je vhodný princip akruální z toho důvodu, že výsledky hospodaření vládního sektoru musí vláda ČR vykazovat v metodice ESA 95. Podle počtu ročně prováděných rozpočtových opatření lze vyvodit závěr, že doba rozpočtového procesu v ČR je pro důslednou přípravu státního rozpočtu nedostatečná a dovoluje svou povahou pokladního schvalování výdajů vznik závazků po uplynutí rozpočtového roku, na které byly tyto závazky schváleny, což přispívá k nárůstu dluhu příštího období. Dalším (či doprovodným) řešením může být prodloužení časového horizontu přípravy a schvalování státního rozpočtu minimálně o půl roku, jež by mohlo přispět k důkladnějšímu sestavení státního rozpočtu a tím k lepší transparentnosti v průběhu jeho plnění v průběhu rozpočtového roku omezením počtu rozpočtových opatření. S akruálním principem tvorby rozpočtu úzce souvisí i akruální účetnictví. Tento způsob vedení účetnictví vytváří vládě předpoklady pro lepší oceňování hodnot aktiv a pasiv a tím přispívat ke zdraví veřejných financí. Princip vedení účetnictví by měl odpovídat stejnému principu, na němž je založeno schvalování výdajů ze státního rozpočtu, aby existovala přímá návaznost na plnění rozpočtu. V podstatě nemá velkého významu zavádět do systému řízení veřejných výdajů akruální účetnictví, pokud rozpočet vychází z metodiky peněžních toků. Je-li však aplikováno akruální schvalování výdajů státního rozpočtu, transformace na akruální účetnictví by měla být doprovodným jevem. Úkolem této kapitoly bylo kromě srovnání dvou odlišných systémů řízení výdajové stránky státního rozpočtu Velké Británie a České republiky nastínit jeden z problematických prvků veřejných financí, a tím je nedostatečná transparentnost. Následující kapitola naváže na tuto problematiku a více se zaměří na další problémy při nakládání s veřejnými zdroji v oblasti programového financování v České republice.

8

8

APLIKACE PROGRAMOVÉHO FINANCOVÁNí V ČR

47

Aplikace programového financování v ČR

V České republice je financování programů z veřejných zdrojů upraveno zákonem č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), konkrétně v § 12 a § 13, dále ve vyhlášce Ministerstva financí č. 560/2006 Sb., o účasti státního rozpočtu na financování programů reprodukce majetku. V současné době je v České republice (k datu aktualizace dat v ISPROFIN 20. 2. 2008) spravováno jednotlivými kapitolami státního rozpočtu 58 programů. Veškeré investiční i neinvestiční akce vyžadující poskytnutí prostředků ze státního rozpočtu musí být dle zákona evidovány v Informačním systému programového financování (ISPROFIN). Tento systém umožňuje alokaci prostředků na programy v čase a i v dlouhodobém horizontu plánuje vynaložení budoucích finančních zdrojů, aby se předešlo nedočerpání a nedokončení realizace těchto programů a akcí. V úvodu této práce byla zmíněna hypotéza, kterou je nutno potvrdit či vyvrátit. Aby bylo možné pracovat se stanovenou hypotézou, je třeba objasnit pojmy hospodárnost, efektivnost, účelnost, transparentnost, s nimiž hypotéza pracuje. Hospodárnost můžeme chápat jako zabezpečení předem určených aktivit v požadované kvalitě za co nejnižších nákladů, tj. co možná nejlevněji. Podstatou pojmu efektivnost je splnění cíle s nejnižšími průměrnými náklady na jednotku výstupu. „Efektivnost veřejného sektoru v širším pojetí praxe je výsledkem vztahu mezi velikostí vstupů do veřejného sektoru a velikostí výstupů z veřejného sektoruÿ8 . Veřejný sektor primárně tenduje k neefektivnosti. Je to dáno povahou veřejné služby, která je veřejným sektorem zabezpečována, nepůsobí zde totiž motivační prvek zisku jako je tomu v sektoru soukromém. Organizace ve veřejném sektoru nemůže „zkrachovatÿ. Výsledkem tohoto efektu je maximalizace na vstupech a minimalizace na výstupech. Za účelné se považuje dosažení takového finálního stavu, který byl předpokládán a jehož bylo skutečně dosaženo. Tyto tři výše vysvětlené pojmy jsou základními kameny koncepce 3E, z anglických výrazů pro hospodárnost (economy), efektivnost (efficiency) a účelnost (effectiveness). Transparentnost si lze představit jako „sekvenci procedurálních kroků, jež umožňují provádět jednoznačná a otevřená rozhodnutí, která je možné zpětně ověřit a logicky vysvětlitÿ32 . Na hospodárnost, efektivnost, účelnost a transparentnost působí velké množství faktorů. V současné době je v ČR vynakládání veřejných prostředků ve prospěch výše zmíněných problematické. K závěrům o problémech financování programů jsem dospěla na základě kontrolních závěrů Nejvyššího kontrolního úřadu. Kontroly se týkaly nejen systému programového financování, ale i běžného hospodaření se státním majetkem a přidělenými veřejnými prostředky. Kontrolovaná období byly roky 2002 až 2006, analyzovala jsem 11 programů evidovaných v systému ISPROFIN a dále využívání finančních prostředků při realizaci aktivní politiky zaměstnanosti, rozvoje dopravních sítí v ČR a hospodaření kapitoly rozpočtu Všeobecná pokladní správa. Přestože v odborných článcích převažuje názor, že NKÚ se zaměřuje jen na kontrolu procesní stránky, dle mého názoru tomu tak není a oproti minulosti lze pozorovat ze strany NKÚ i kon-

8


48

trolu efektivnosti, hospodárnosti a účelovosti vynaložených prostředků, jak ukazují čtvrtletně publikované Věstníky tohoto ústředního správního orgánu. Za nejvýznamnější nedostatky projevující se u programového financování v ČR a ovlivňující negativně hospodárnost, účelnost, efektivnost a transparentnost nakládání s veřejnými zdroji považuji na základě provedené metody párového srovnání 23 kritérií níže popsané skutečnosti. Kritéria byla podrobena srovnání s přihlédnutím k počtu faktorů, které jsou těmito kritérii ovlivňovány (1 – 4, hospodárnost, efektivnost, účelnost, transparentnost). Za důležitější je považováno kritérium působící na vyšší počet faktorů. Následující Obr. 20 zobrazuje všechna hodnocená kritéria, Příloha č. 7 potom podrobné výsledky párového srovnání.

Obr. 20: Seznam kritérií hodnocených metodou párového srovnání

Správci kapitol (Ministerstvo vnitra, MV) nevykonávají v dostatečné míře vnitřní kontrolu nad realizací jednotlivých programových akcí (Program rozvoj a obnova materiálně-technické základny organizací služeb resortu MV), jejímž cílem je včasné odhalení nežádoucího vývoje a přijetí opatření k nápravě, nebo je kontrola prováděna pouze formálně. Důsledek se projevuje ve schvalování nedostatečně připravených akcí (Ministerstvo dopravy – Program rekonstrukce a modernizace vybraných železničních tratí), akcí přesahujících cíle programu. Správci programu často neaktualizují údaje o konkrétních akcích programů v systému ISPROFIN nebo je vůbec nedoplňují (Ministerstvo kultury – Program reprodukce investičního majetku v působnosti MK). Systém pak není kompletním a průkazným, což nepřispívá transparentnosti podobně jako nedostatky zjištěné v účetnictví (MV) či při zadávání veřejných zakázek (MV – Program rozvoj a obnova materiálně technické-základny Hasičského záchranného sboru ČR, Ministerstvo dopravy – Program rekonstrukce a modernizace vybraných železničních tratí). Veřejné zakázky mají sloužit ke zvýšení

8


49

efektivnosti veřejných výdajů založeném na faktu, že v soukromém sektoru na jedné straně působí faktor zisku a na straně druhé zde existuje mezi firmami konkurence. Neodpovídajícím způsobem zpracované dokumentace neobsahují často tolik důležitá hodnotící kritéria pro naplnění cílů programu (Ministerstvo kultury – Program reprodukce investičního majetku v působnosti MK). Rovněž chybějí objektivní (v některých případech jakákoliv) kritéria a pořadí důležitosti pro samotný výběr akcí k profinancování v rámci programu, vzniká zde prostor pro neprůhledné nakládání s veřejnými prostředky a neplnění veřejných potřeb na základě vládních priorit. Tento přístup správců kapitol vede bezpodmínečně k neefektivnímu využití rozpočtovaných prostředků, jelikož absence předem stanovených cílů degraduje podstatu programového financování. Nepříjemným faktem je často i neschopnost dosáhnout politické shody v oblasti střednědobých priorit. Významným problémem jsou rovněž nedůsledné (na základě nejednotné metodiky nebo podhodnocených nákladů a nadhodnocených přínosů zpracované) či zcela chybějící socio-ekonomické analýzy a variantní řešení daného problému, a co je zarážející, zařazování k financování akcí se zápornou čistou současnou hodnotou (ČSH) a vnitřním výnosovým procentem (VVP) nižším než je společenská diskontní sazba (Ministerstvo dopravy – Programy výstavby a obnovy pozemních komunikací, Program rekonstrukce a modernizace vybraných železničních tratí, Rozvoj dopravních sítí ČR). Programy nedisponují návazností na strategické a koncepční dokumenty, tudíž finanční prostředky nemohou být vynaložené účelně (například Reprodukce investičního majetku v působnosti Ministerstva kultury), podprogramy nejsou dostatečně specifikovány a zaměření akcí není konkrétní, nevhodná konstrukce programu se odráží v neplnění stanovených cílů. Investiční akce jsou často realizovány bez řádně zpracované a schválené programové dokumentace, potřeba pozdějšího přepracovávání vede k posunu časového horizontu realizace a tím k prodražení investice (Ministerstvo zdravotnictví – Podpora rozvoje a obnovy materiálně-technické základny fakultních nemocnic). Do kapitoly státního rozpočtu Všeobecná pokladní správa jsou zahrnovány i položky, které nemají charakter všeobecné působnosti, jedná se o výdaje na financování programů. Zahrnováním těchto výdajů se snižuje odpovědnost správců kapitol, do jejichž působnosti programy spadají a tím dochází ke zvýšení rizika, že prostředky nebudou využity efektivně. Z analyzovaných skutečností vyplývá, že v případě ČR je znatelná snaha o programový přístup, jako takový však postrádá důležité náležitosti, principy, na kterých je programový přístup založen (věcné cíle, varianty řešení, vyhodnocení variant, výběr nejvhodnější varianty, určení a přiznání odpovědnosti, stanovení parametrů, průběžné a konečné vyhodnocení, stanovení podmínek a pravidel pro ukončení programu (v případě, že program nenaplňuje věcné cíle nebo se od parametru odchýlí), ukončení programu). Veškeré výše analyzované problémy jsou pro lepší názornost obsahem Přílohy č. 8. Podle mého názoru by měl být zaveden v ČR princip závazného hodnocení

8


50

všech programů financovaných ze státního rozpočtu (ne pouze těch spolufinancovaných fondy EU) již při jeho tvorbě, což by napomohlo zacílení programu do požadovaných oblastí veřejných potřeb. V souvislosti s programovým přístupem by lepší alokaci omezených zdrojů přispělo periodické externí hodnocení organizačních jednotek kapitol státního rozpočtu, jenž odhalí již nepotřebné jednotky a naopak jednotky, jež se účinně podílí na plnění priorit a cílů. Tímto způsobem také provádět pravidelná šetření a zjišťovat na základě úspěšnosti programů ty nevyhovující a následně je zrušit.

9

9

ZÁVĚR

51

Závěr

Tato práce přiblížila čtenářům dva rozdílné přístupy k financování výdajů ze státních rozpočtů, programový a institucionální. Vzhledem k negativním důsledkům, které s sebou nese institucionální způsob financování, je v České republice postupně zaváděn přístup programový. Na základě zpracování této práce jsem však dospěla k závěru, že samotný programový přístup nezaručí hospodárné, efektivní, účelné a transparentní nakládání s veřejnými zdroji, ale je pouhým předpokladem. Tento přístup je potřeba důsledně rozvíjet a především zajistit, aby byly dodrženy základní principy již při konstrukci programu a v neposlední řadě i zpětnou vazbu pomocí hodnocení programu. Přestože v České republice jsou aplikovány resortní i meziresortní programy, výdaje ze státního rozpočtu jsou alokovány a klasifikovány převážně podle vstupů a jednotek v organizační struktuře. Na zdraví veřejných financí dále působí, kromě výše zmíněného způsobu financování výdajů, celá řada faktorů, jež byla předmětem srovnání mezi Českou republikou a Spojeným královstvím. K těmto faktorům můžeme zařadit institucionální prostředí, praktikovaný systém schvalování výdajů státního rozpočtu a systém účetnictví, kvalitu kontrolního systému a neméně významnou úroveň rozpočtové kultury. Na základě srovnání českého a britského systému řízení veřejných výdajů a rovněž analýzy současné situace v oblasti programového financování v ČR by se měla reforma veřejných financí zejména zaměřit na posílení slabé rozpočtové kultury, transformaci principu vedení účetnictví a schvalování výdajů na akruální princip, zavedení závazného předběžného, průběžného i závěrečného hodnocení všech vládních programů, posílení vnitřní a vnější kontroly a zaměření na výkonnostní audit (3E a transparentnost), posílení osobní zodpovědnosti managementu veřejné správy a skládání účtů za dosažené výsledky, posílení srozumitelnosti veřejných financí a prodloužení časového horizontu tvorby a schvalování státního rozpočtu. Je nutné zdůraznit, že reforma veřejných financí vyžaduje vysoký stupeň politické podpory. Veřejná správa se však obecně vyznačuje jistým stupněm rigidity souvisejícím s nedůvěrou vrcholového i nižších úrovní managementu k novým přístupům. To, jak budou organizace veřejné správy plnit účel své existence, je dáno nejen disponibilními veřejnými prostředky, ale i zaměstnanci ovlivňovanými prostředím a motivací, dále svými znalostmi, dovednostmi a postoji, a především politickou vůlí. Problematice veřejných financí v ČR není v současnosti věnována tak velká pozornost ani ze strany médií, ani veřejnosti, která by přiměla politickou reprezentaci současný stav zlepšit. Svými penězi do státního rozpočtu přispívá převážná většina z nás, proto by nám nemělo být lhostejné, jak se s nimi zachází. Vzhledem k analyzovaným problémům a dílčím závěrům práce mohu nyní zodpovědět v cíli stanovenou hypotézu H0 , která byla otestována analýzou současného stavu a nedostatků financování výdajů ze státního rozpočtu v ČR. Hypotézu H0 tedy zamítám: v ČR existuje vztah mezi způsobem financování veřejných aktivit ve ve-

9

ZÁVĚR

52

řejné správě a důsledky jeho používání v podobě tendování k nehospodárnosti, neefektivnosti, neúčelnosti a nízké transparentnosti nakládání s finančními zdroji.

10

10

LITERATURA

53

Literatura

[1] MINAŘÍK, Bohumil. Statistika I. : popisná statistika II. část. Brno : Mendelova zemědělská a lesnická univerzita v Brně, 2004. 107 s. ISBN 80-7157-427-9. [2] OCHRANA, František. Programové financování a hodnocení veřejných výdajů: teorie a metodika hodnocení veřejných výdajů a veřejných služeb v systému programové alokace zdrojů. 1. vyd. Praha: Ekopress, 2006. 189 s. ISBN 80-8692913-2. [3] ALLEN, Richard, TOMASSI, Daniel. Řízení veřejných výdajů: odborná příručka pro tranzitivní země. Redakční zpracování anglického originálu [online]. Ministerstvo financí [2002] [cit. 2007-11-26]. Elektronická adresa http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/hs.xsl/hodnoc vysledku 11335.html . [4] OCHRANA, František. Veřejná volba a řízení veřejných výdajů: veřejná volba, alokace veřejných zdrojů a efektivnost. 1. vyd. Praha: Ekopress, s.r.o., 2003. 184 s. ISBN 80-86119-71-8. [5] ŠELEŠOVSKÝ, Jan. Role veřejného sektoru v procesu identifikace faktorů efektivnosti rozvoje Jihomoravského kraje v kontextu s reformou veřejné správy. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2002. 159 s. ISBN 80-210-2775-4. [6] REKTOŘÍK, Jaroslav. Veřejný sektor, veřejná politika a veřejný zájem-studie interakcí. In MALÝ, Ivan. Problémy definování a prosazování veřejného zájmu: Sborník referátů z teoretického semináře pořádaného Katredrou veřejné ekonomie ESF MU v Brně ve spolupráci s Asociací veřejné ekonomie.1. vyd. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 1999. s. 29-36. ISBN 80-210-2236-1. [7] Česká republika: hlavní makroekonomické ukazatele [online]. Český statistický úřad, c2008 [cit. 2008-02-01].Elektronická adresa http://www.czso.cz/ [8] OPLETALOVÁ, Alena, SVOBODA, Ivo. Veřejná správa a finance: vybrané kapitoly. 1. vyd. Ostrava: KEY Publishing s.r.o., 2007. 109 s. ISBN 978-8087071-33-5. [9] Vyhláška č. 323/2002 Sb.[online]. Ministerstvo financí, 2. července 2002, 2006 [cit. 2008-03-21]. Elektronická adresa http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/hs.xsl/vyhlasky 1375.html? year=2002 [10] Fiskální výhled České republiky [online]. Ministerstvo financí, duben 2007 [cit. 2008-04-01]. Elektronická adresa http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/ek fiskalni vyhledy.html? year=2007 [11] Programové prohlášení vlády[online]. Úřad vlády České republiky, c2007 [cit. 2008-03-29]. Elektronická adresa http://www.vlada.cz/scripts/detail.php?id=20780 [12] Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), v platném znění [online].

10

LITERATURA

54

Ministerstvo financí, 27.června 2000 [cit. 2008-03-26]. Elektronická adresa http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/hs.xsl/zakony 1155.html [13] Kolektiv autorů. Průhledný státní rozpočet?: kudy tečou a kam prosakují naše veřejné finance[online]. Transparency InternationalČeská republika, c2006 [cit. 2008-03-18]. Elektronická adresa http://www.transparency.cz/pdf/rozpocet studie 01.pdf [14] Finanční statistika [online]. Ministerstvo financí, c2005 [cit. 2008-03-04]. Elektronická adresa http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/index sitemap.html?rdePwd Days=9223372036854775807 [15] Vládní finanční statistika: nová metodologie GFSM 2001 [online]. Ministerstvo financí, c2005 [cit. 2008-03-04]. Elektronická adresa http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/gfsm 2001.html [16] Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole ), v platném znění[online]. Ministerstvo financí, 9.srpna 2001 [cit. 2008-04-22]. Elektronická adresa http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/hs.xsl/zakony 1542.html [17] HALLERBERG, Mark, STRAUCH, Rolf, VON HAGEN Jürgen. The Use and Effectiveness of Budgetary Rules and Norms in EU Member States[online]. Ministerie van Financi¨en, 2001 [cit. 2008-02-06]. Elektronická adresa www.minfin.nl/binaries/minfin/assets/pdf/old/budgetary rules in eu 2001.pdf [18] BAILEY, Stephen J. Veřejný sektor: teorie, politika a praxe 1. vyd. Praha: Eurolex Bohemia s.r.o., 2004. 455 s. ISBN 80-86432-61-0. [19] Public Expenditure Statistical Analyses 2007: April 2007 [online]. London: HM Treasury, c2007 [cit. 2008-03-15]. Elektronická adresa http://www.hm-treasury.gov.uk/media/E/B/pesa07 complete.pdf [20] Fiscal Policy: Current and Capital Spending[online]. HM Treasury, 1997 [cit. 2008-05-20]. Elektronická adresa http://www.hm-treasury.gov.uk/media/8/5/530.pdf [21] VAN DEN NOORD, Paul. Managing public expenditure: The UK approach[online]. Ministerstvo financí, 2002 [cit. 2007-12-18]. Elektronická adresa http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/hs.xsl/eu hodnoceni sektoru sluzeb oecd.html [22] EMMERSON, Carl, FRAYNE, Chris, LOVE, Sarah. The government’s fiscal rules[online]. Institute for Fiscal Studies [cit. 2008-03-13]. Elektronická adresa http://www.ifs.org.uk/publications.php?publication id=1747 [23] ADAM Stuart, et al. The IFS Green Budget : January 2007 [online]. London: The Institute for Fiscal Studies [cit. 2008-03-18]. Elektronická adresa http://www.ifs.org.uk/budgets/gb2007/gb2007.pdf [24] Budget 2008-the economy and public finances-supplementary material [online]. London: HM Treasury, c2008 [cit. 2008-04-30]. Elektronická adresa http://www.hm-treasury.gov.uk/media/6/8/bud08 economy 1020.pdf

10

LITERATURA

55

[25] Velká Británie: finanční a daňový sektor [online]. BusinessInfo.cz, c1997-2008 [cit. 2008-01-21]. Elektronická adresa http://www.businessinfo.cz/cz/sti/velka-britanie-financni-a-danovy -sektor/5/1000687/ [26] PROVAZNÍKOVÁ, Romana. Rozpočtový proces a jeho vliv na vznik rozpočtových deficitů. In WILDMANNOVÁ, Mirka. Veřejné politiky a jejich účinnost : determinanty racionálnosti řízení ve veřejném sektoru.1. vyd. Brno: Tribun EU s.r.o., 2008. s. 39.ISBN 978-80-7399-345-0. [27] OECD Statistical Profile of UK [online]. Organisation for Economic Cooperation and Development, c2008 [cit. 2008-04-02]. Elektronická adresa http://www.oecd.org/country/0,3377,en 33873108 33873870 1 1 1 1 1, 00.html [28] Kvalita ve veřejné správě [online]. Ministerstvo vnitra, c2005 [cit. 2008-05-20]. Elektronická adresa http://www.mvcr.cz/odbor/moderniz/koncepce/kvalita.htmlcaf [29] Grafický průvodce po výdajích státního rozpočtu: co se děje s penězi daňových poplatníků[online]. Transparency InternationalČeská republika, c2007 [cit. 2008-03-05]. Elektronická adresa http://www.transparency.cz/doc/tsr pruvodce2006/index.htm [30] Státní závěrečný účet za rok 2006 [online]. Ministerstvo financí, 2007 [cit. 2008-04-29]. Elektronická adresa http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/statni zav ucet.html [31] Státní závěrečný účet za rok 2005 [online]. Ministerstvo financí, 2006 [cit. 2008-04-29]. Elektronická adresa http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/statni zav ucet.html?year =2005 [32] ONDRÁČKA, David, et al. Veřejné zakázky v České republice: korupce nebo transparentnost[online]. Transparency InternationalČeská republika, c2005 [cit. 2008-05-16]. Elektronická adresa http://www.transparency.cz/pdf/vz studie text.pdf

11

11

SEZNAM PŘíLOH

56

Seznam příloh

Příloha č.1: Výdaje jednotlivých kapitol státního rozpočtu ČR na financování programů v letech 2003 až 2007 Příloha č.2: Výdaje státního rozpočtu ČR na rok 2008 dle kapitol státního rozpočtu

Příloha č.3: Členění výdajů státního rozpočtu ČR z hlediska druhového Příloha č.4: Členění výdajů státního rozpočtu z hlediska odvětvového Příloha č.5: Klasifikace vládních výdajů dle metodiky COFOG Příloha č.6: Institucionální pokrytí vládního sektoru ČR dle metodiky GFSM 2001 Příloha č.7: Výsledky metody párového srovnání Příloha č.8: Analýza nedostatků programů a aktivit a jejich dopad na hospodárnost, efektivnost, účelnost a transparentnost

Přílohy

A

A

PŘíLOHA Č.1

58

Příloha č.1

Obr. 21: Výdaje jednotlivých kapitol státního rozpočtu ČR na financování programů v letech 2003 až 2007 část 1 [Zdroj: ARIS]

Obr. 22: Výdaje jednotlivých kapitol státního rozpočtu ČR na financování programů v letech 2003 až 2007 část 2 [Zdroj: ARIS]

B

B

PŘíLOHA Č.2

59

Příloha č.2

Obr. 23: Výdaje státního rozpočtu ČR na rok 2008 dle kapitol státního rozpočtu [Zdroj: Zákon o státním rozpočtu na rok 2008]

C

C

PŘíLOHA Č.3

60

Příloha č.3

Obr. 24: Členění výdajů státního rozpočtu ČR z hlediska druhového část 1 [Zdroj: Český statistický úřad]

C

PŘíLOHA Č.3

61

Obr. 25: Členění výdajů státního rozpočtu ČR z hlediska druhového část 2 [Zdroj: Český statistický úřad]

D

D

PŘíLOHA Č.4

62

Příloha č.4

Obr. 26: Členění výdajů státního rozpočtu ČR z hlediska odvětvového část 1 [Zdroj: Ministerstvo financí ČR]

D

PŘíLOHA Č.4

63

Obr. 27: Členění výdajů státního rozpočtu ČR z hlediska odvětvového část 2 [Zdroj: Ministerstvo financí ČR]

E

E

PŘíLOHA Č.5

64

Příloha č.5

Obr. 28: Klasifikace vládních výdajů dle metodiky COFOG [Zdroj: Český statistický úřad]

F

F

PŘíLOHA Č.6

65

Příloha č.6

Obr. 29: Institucionální pokrytí vládního sektoru ČR dle metodiky GFSM 2001 [Zdroj: Ministerstvo financí ČR]

G

G

PŘíLOHA Č.7

Příloha č.7

Obr. 30: Výsledky metody párového srovnání

66

H

H

PŘíLOHA Č.8

67

Příloha č.8

Obr. 31: Analýza nedostatků programů a aktivit a jejich dopad na hospodárnost, efektivnost, účelnost a transparentnost část 1


H

PŘíLOHA Č.8

68



H

PŘíLOHA Č.8

69



H

PŘíLOHA Č.8

70



Programové financování a reforma

Recommend Documents