TV CR april 2010
203
boeken
H.C.F.J.A. de Waele
Rechterlijk activisme en het Europees Hof van Justitie Diss. Nijmegen 2009, Den Haag: Boom 2009, 485p. ISBN 978-90-8974-111-0 J.H. Gerards1
Uitgangspunt van de dissertatie van De Waele is het gegeven dat het Hof van Justitie van de EG (sinds 1 december 2009: het Hof van Justitie van de EU, of HvJ EU) in de jaren 60 een heel eigen koers is gaan varen, bijvoorbeeld door het doen van controversiële en verstrekkende uitspraken als die in Van Gend en Loos en Costa / ENEL. De Waele stelt vast dat veel (politicologische) literatuur daarom al snel het etiket “activistisch” op het Hof heeft geplakt, zonder dat duidelijk is wat daarmee nu precies wordt bedoeld. Deze vaststelling vormt de aanleiding voor zijn zoektocht naar de vraag wat “rechterlijk activisme” nu echt betekent in de context van de rechtspraak van het Europese Hof. De gestelde onderzoeksvragen zijn daarbij opvallend normatief van aard. De Waele geeft aan te willen onderzoeken of het HvJ EU zijn taak “naar behoren” heeft vervuld en of er in de geconstateerde situatie verandering zou moeten komen. De keuze voor deze normatieve vraagstelling is bewust. Op p. 5 van zijn boek geeft De Waele aan dat hij het rechtswetenschappelijk forum wil overtuigen van de juistheid van zijn eigen zienswijze. Interessant is daarbij dat hij expliciet verantwoording aflegt over de te hanteren methoden. Hij wil klassiek rechtswetenschappelijk onderzoek verrichten, waarbij hij alle relevante argumenten zorgvuldig wil overwegen om op basis daarvan tot een navolgbare standpuntbepaling te komen. Het is zeldzaam dat deze wijze van rechtswetenschappelijk onderzoek zo expliciet wordt benoemd. Om de gestelde vragen te kunnen beantwoorden kiest De Waele ervoor om eerst een theoretisch kader te geven voor het bepalen van de grenzen van de rechterlijke taak, en daarna op basis van case-studies de benadering van het Hof te analyseren en te beoordelen. Ook in de inleiding van het tweede gedeelte geeft De Waele een uitgebreide uiteenzetting van de door hem gekozen methodiek en laat hij zien hoe hij de bestudeerde zaken heeft geselecteerd. Zijn werkwijze is daardoor goed navolgbaar; op dit punt is het proefschrift voorbeeldig.
boeken
1 Prof. mr. J.H. Gerards is hoogleraar staats- en bestuursrecht aan de Universiteit Leiden.
204
boeken
april 2010 TV CR
In het eerste, theoretische gedeelte van zijn dissertatie concludeert De Waele, op basis van een bespreking van verschillende theoretische visies op de taakstelling van de rechter (vooral die van Hart en Dworkin), dat er geen eenstemmigheid bestaat over de afbakening van de taak van de rechter als zodanig. Het is dan ook niet mogelijk om daarover eenduidige conclusies te bereiken. Wat in zijn visie wel mogelijk is, is het typeren van de taakstelling van de rechter ten opzichte van die van de wetgever. Karakteristiek voor de rechterlijke werkzaamheid vindt hij dat die sterk casusgericht is en – daardoor – weinig transparant. Wetgeving bereikt een hogere graad van algemeenheid en coherentie, waardoor het gemakkelijker is vast te stellen of er een nieuwe regel is en wat die inhoudt. Verder kenmerkt de rechter zich door zijn onafhankelijkheid en neutraliteit, terwijl voor de wetgever typerend is dat hij verantwoording aan het electoraat moet afleggen. Deze kenmerken geven echter nog niet aan waar de rechtsvormende taak van de rechter ophoudt, en waar die van de wetgever begint. De Waele lost dit probleem op door de afbakening welbewust vaag te houden. Op p. 31 stelt hij dat de angel uit het demarcatieprobleem wordt genomen “zolang bij rechtsvorming maar als randvoorwaarde in acht wordt genomen dat de rechtsvormer, of dat nu wetgever of rechter is, aansluiting zoekt bij de in de samenleving levende rechtsovertuigingen”. In het bijzonder voor de rechter zal het nog niet zo gemakkelijk zijn om gedeelde rechtsovertuigingen te meten of te peilen. Juist daarom vindt De Waele dat in beginsel vertrouwen moet worden gesteld in de rechtsovertuigingen zoals ze in wetgeving tot uitdrukking komen. De rechter moet die opvatting volgen, tenzij de meerderheid het spoor juridisch-ethisch werkelijk bijster is – alleen op dat moment is er ruimte voor aanvaardbaar “weerspannig” optreden (p. 36). Tegen deze achtergrond bespreekt Van Waele vervolgens het “paradigma” van het rechterlijk activisme. Daarbij wijst hij op de betrekkelijke vaagheid van de theorievorming over dit onderwerp. Terecht geeft hij aan dat het ontbreekt aan een kernachtige, nauwkeurige en juridisch houdbare formulering van “activisme”. Wel wordt rechterlijk activisme in de AngloAmerikaanse literatuur, waar het concept tot bloei is gekomen, vaak afgezet tegen zijn tegenhanger: “judicial restraint” of rechterlijke terughoudendheid. Vanuit deze tegenstelling onderscheidt De Waele vier gradaties van rechtsvorming door de rechter: extreem activisme, activisme, terughoudendheid en extreme terughoudendheid. Hij vindt daarbij zowel extreem activisme als extreme terughoudendheid onwenselijk. Hoewel deze vierdeling aantrekkelijk is, geeft De Waele in dit deel van zijn boek geen antwoord op de vraag wanneer rechtsvorming nu als activistisch of terughoudend moet worden gekwalificeerd, laat staan als “extreem” activistisch of terughoudend. Hij benadrukt slechts wat de problemen van vergaande
TV CR april 2010
boeken
rechterlijke rechtsvorming kunnen zijn, in het licht van de eerder genoemde typische kenmerken van casusgebondenheid, gebrek aan transparantie en gebrek aan algemeenheid. Een belangrijk punt daarbij vindt hij dat de rechter minder goed is toegerust dan de wetgever om de in de maatschappij levende rechtsovertuigingen aan te voelen en (daardoor) om vergaande vormen van rechtsvorming te bedrijven. Dit is een iets ander argument dan dat van de klassieke “countermajoritarian difficulty”, waarmee het ontbreken van democratische legitimatie van de rechter wordt aangeduid. Ook dit argument tegen rechtsvorming door de rechter bespreekt De Waele uitgebreid, en juist in dat argument fundeert hij zijn stelling dat de rechter de legitimatie mist om vergaande vormen van rechtsvorming te bedrijven. Hij constateert daarbij dat dit gebrek aan legitimatie nog in het bijzonder geldt voor rechters die op het internationale niveau opereren. Op de veelgehoorde stelling dat de internationale rechter juist een sterk legitimerende werking kan hebben doordat hij een gebrek aan democratische legitimatie van internationale beslissingen kan compenseren door vorm te geven aan de eerder genoemde “rechtsovertuigingen”, gaat De Waele helaas niet expliciet in. Het tweede, analytische deel van het boek begint met een algemene uiteenzetting over het institutionele evenwicht binnen de EU en de positie die het HvJ EU daarin toekomt, waarbij De Waele de lezer voorziet van een samenvatting van moeilijkheden waarmee dit Hof te maken heeft. Daarbij noemt hij zaken als de veeltaligheid en de beknoptheid van de verdragen en het ontbreken van duidelijke interpretatierichtlijnen in de travaux préparatoires. Hoewel dit een waardevolle uiteenzetting is, is het een gemis dat De Waele in dit hoofdstuk nauwelijks aandacht besteedt aan de argumentatietradities waarbij het Hof van Justitie aansluiting heeft gezocht. Uit het vervolg van het boek zal namelijk blijken dat juist de kwaliteit en omvang van de rechterlijke motivering voor De Waele de primaire toetssteen vormt als het gaat om legitimiteit en activisme. Auteurs als Lasser hebben geconstateerd dat de rechtspraak van het HvJ EU aansluit bij de Franse rechtspraaktraditie, die zich kenmerkt door korte, formulaïsche onderbouwing van het uiteindelijke oordeel (M. Lasser, Judicial Deliberations. A Comparative Analysis of Judicial Transparency and Legitimacy, Oxford: OUP 2004; zie vooral hoofdstuk 7). Van een discursieve benadering zoals die bijvoorbeeld zichtbaar is in de Amerikaanse of Engelse rechtspraak is geen sprake, al geeft Lasser aan dat de Europese rechtspraak een soort tussenpositie inneemt (Lasser, p. 236 e.v.). Lasser maakt duidelijk dat deze keuze voor de Franse argumentatietraditie alleen niet kan worden gezien als een voldoende basis voor kritiek op de rechtspraak van het HvJ EU. Om iets te kunnen zeggen over de legiti-
205
206
boeken
april 2010 TV CR
miteit van rechtspraak moet vooral worden bestudeerd of de argumentatieve praktijk tegemoet komt aan de specifieke problematiek die in een rechtssysteem overheerst, zoals de wens om de Europese integratie verder vorm te geven met respect voor de diversiteit van de lidstaten. Dergelijke vraagstukken van context en legitimiteit zijn van groot belang voor een discussie over “extreem” activisme, zeker wanneer de argumentatie als basis dient voor de kwalificatie. De Waele beperkt zich echter tot de analyse van de argumentatie als zodanig en behandelt de genoemde problematiek maar zeer ten dele. In de conclusies van zijn proefschrift blijkt echter dat hij uitgesproken kritisch is over de rechtspraak van het Hof, die hij “pover en sober qua motivering” noemt. Hij stelt vast dat de “uitkomsten meer worden geponeerd dan dat zij onvermijdelijk uit de bewijsgronden volgen” (p. 369). Hoewel die benadering kan worden verklaard en tot op zekere hoogte wellicht zelfs gerechtvaardigd vanuit de specifieke problematiek en traditie van het Hof, vindt de Waele dat de argumentatiestijl van het Hof ernstig tekort schiet – hij beschouwt het “apodictische” karakter van de uitspraken uit de Frans-Romaanse rechtstraditie meer in het algemeen als een “euvel” (p. 371). Deze kritiek lijkt niet heel sterk te zijn onderbouwd. Bovendien geldt dat, zelfs als wordt toegegeven dat de kritiek niet onterecht is, de vraag blijft wat precies het verband is tussen deze kritiek en de aanwezigheid van “overmatig activisme” in de rechtspraak van het Hof. Die vraag had beantwoord kunnen worden in hoofdstuk 4, waarin De Waele enkele aanknopingspunten formuleert voor de analyse van de door hem geselecteerde Europese uitspraken op de aanwezigheid van “excessief activisme” (een uitdrukking die, zonder nadere toelichting, een gradatie sterker lijkt te zijn dan het “extreem activisme” waarvan hij in het eerste deel spreekt). Hier wordt echter zichtbaar dat het theoretische onderzoek naar de betekenis van rechterlijk activisme geen heldere, inhoudelijke maatstaven heeft opgeleverd om de mate van activisme te kunnen toetsen. De Waele kiest er daarom voor om eerst de “jurisprudentie sec” te analyseren, waarbij hij aangeeft te zullen bezien “hoe de arresten zijn opgebouwd en gemotiveerd, en of de gevolgde redenering op zichzelf rationeel, consistent en overtuigend is” (p. 102). Vervolgens zal hij de arresten in een breder perspectief plaatsen en “gaat de aandacht uit naar de vraag of de bereikte uitkomsten juridisch-dogmatisch verdedigbaar zijn” (idem). Uiteindelijk is er volgens hem sprake van “excessief activisme” als bij een uitspraak zowel de argumentatie als de juridisch-dogmatische legitimatie tekortschieten. Daarmee is een algemeen beoordelingscriterium dus wel gegeven, maar het is onduidelijk op welke theoretische of empirische basis dat criterium precies is gebaseerd en hoe kan worden beoordeeld of de “juridisch-dogmatische legitimatie” tekortschiet. Objectieve maatstaven
TV CR april 2010
boeken
daarvoor ontbreken: De Waele zelf vindt dat dit alleen kan worden beoordeeld “binnen het bestek van concrete casus” (p. 103). De rechtspraakanalyse zelf is op een logische, thematische manier ingedeeld. De Waele begint in hoofdstuk 6 met de rechtspraak over directe werking en voorrang, waarbij hij de eigenlijke bespreking van de uitspraken vooraf laat gaan door een algemene bespreking van de juridische context waarin de uitspraken tot stand kwamen. Andere hoofdstukken van het proefschrift hebben betrekking op de rechtspraak over rechtsbescherming (hoofdstuk 7, waarin de rechtspraak centraal staat waarin het HvJ EU de procesrechtelijke positie van het Europees Parlement versterkte, zoals les Verts, AERT en de Tsjernobyl-zaak); staatsaansprakelijkheid (hoofdstuk 8, waarbij het vooral gaat om de bekende Francovichaansprakelijkheid); Europees burgerschap (hoofdstuk 9, waarin hij zaken als Martínez Sala, Baumbast, Trojani en Grzelczyk centraal stelt) en Europees strafrecht (hoofdstuk 10, waarin hij vooral ingaat op de controversiële zaak Pupino over slachtofferbescherming in het kader van de “derde pijler”). De analyses betreffen daarmee zowel oude en klassieke jurisprudentie, als recenter ontwikkelde rechtspraaklijnen. De verschillende rechtspraakhoofdstukken zijn helder geschreven en bieden niet alleen veel wetenswaardigs voor degenen die snel op de hoogte willen komen van de ontstaansgeschiedenis van en discussies over de genoemde vraagstukken, maar ook voor degenen die meer willen weten over het gebruik van interpretatiemethoden door het Hof. Daarmee vormen deze hoofdstukken het pièce de résistance van het proefschrift. In de verschillende hoofdstukken wordt de kernvraag van het proefschrift – als gezegd – geformuleerd als de vraag of de rechtspraak van het Hof als “ontoelaatbaar activistisch” of “excessief” moet worden omschreven (p. 170). Pas dan wordt ook duidelijk wat De Waele zelf belangrijk vindt als het gaat om argumentatie en rechtsvorming. Een voorbeeld is zijn analyse van de klassieke rechtspraak over voorrang van het Europese recht in hoofdstuk 6. Hij stelt daarover dat de verdragsteksten zelf zich niet uitlieten over de werking en rang van het EG-recht in de nationale rechtsorde, maar dat de door het Hof gegeven uitleg ook niet nadrukkelijk werd uitgesloten. De teleologische interpretatie die het Hof in beide uitspraken toepaste was daarmee niet uitgesloten. Weliswaar constateert De Waele dat de motivering van het Hof in zowel Van Gend & Loos als Costa/ENEL wankel is en minder valabel dan het Hof zelf doet voorkomen, maar meer dan “gewoon” activistisch zijn de uitspraken niet – doel en middelen waren volgens De Waele in balans. De conclusie dat de uitspraken legitiem zijn, wordt volgens De Waele bovendien onderstreept door het feit dat zelfs de grootste critici zich er inmiddels bij neer hebben gelegd – overigens een
207
208
boeken
april 2010 TV CR
constatering die niet geheel juist lijkt, nu de overvloedige literatuur over constitutioneel pluralisme een heel ander perspectief biedt op de voorrang van het Europese recht dan het HvJ EU in Costa/ENEL heeft gekozen. Toch blijft de kwalificatievraag moelijk te beantwoorden: welke rechtspraak is nu “gewoon” activistisch, en welke rechtspraak “excessief”, en waarom? Voor de rechtspraak over staatsaansprakelijkheid geldt dat die volgens De Waele weliswaar activistisch is, in die zin dat sprake is van “apodictische, ‘vermetele’ rechtsvinding”, en dat de arresten “zowel wat betreft heuristiek als legitimatie tekort schieten” (p. 254). Van excessief activisme kan volgens De Waele evenwel niet worden gesproken. De toepassing van de teleologische methode in de uitspraken is “quasi-onberispelijk” (p. 254) en de gebruikte interpretatiemethoden maken dat de uitspraken rationeel, juridisch en pragmatisch aanvaardbaar zijn. Hoe argumentatie, legitimatie en activisme zich volgens De Waele precies tot elkaar verhouden, wordt er niet meteen duidelijker op. Uit zijn conclusies blijkt echter dat De Waele zijn beoordeling vooral laat leiden door de vraag of de rechter al te eigenmachtig heeft gehandeld, door in zijn uitspraken af te wijken van verdragsteksten en (expliciete of impliciete) doelstellingen van de verdragen, of door al te sterk teleologisch te interpreteren (bijv. p. 378 e.v.). Dit zijn op zichzelf bruikbare criteria, waarmee uiteindelijk de discussie over rechterlijk activisme kan worden verduidelijkt en geobjectiveerd. Te vergaand activisme is dan niet zozeer aanwezig als de uitspraak inhoudelijk verstrekkende consequenties heeft of politiek controversieel is, maar vooral als de rechter voor het rechtvaardigen van zijn uitspraak geen beroep meer kan doen op gangbare argumentatie- en interpretatiemethoden, of wanneer deze methoden niet toereikend zijn om een verreikende uitspraak te kunnen dragen. In zijn evaluatie en discussie (hoofdstuk 11) van de rechtspraakanalyse wijst De Waele hier ook op, ook al is hij daarbij eerder kritisch over de argumentatie en het gebrek aan transparantie als zodanig, dan dat hij aangeeft of daardoor sprake is van een problematische vorm van activisme. Hoewel het proefschrift daarmee interessante conclusies bereikt, blijven er nog heel wat vragen open. Vooral blijft het onduidelijk waar nu precies de grens ligt tussen toelaatbaar en ontoelaatbaar activisme en hoe dat kan worden gemeten. Misschien biedt een vervolgonderzoek uitkomst?
TV CR april 2010
209
boeken
A. Naudé Fourie
The World Bank Inspection Panel and Quasi-Judicial Oversight. In Search of the “Judicial Spirit” in Public International Law Diss. Rotterdam 2009, Utrecht: Eleven International Publishing 2009, 367p. ISBN 978-90-77596-83-8 J.H. Gerards1 Hoewel het voor Nederlandse staatsrechtjuristen wat vreemd mag overkomen dat in dit tijdschrift aandacht wordt besteed aan het Inspectiepanel van de Wereldbank, is het volkomen terecht dat dit gebeurt. Het proefschrift van Andria Naudé gaat namelijk niet alleen over de Wereldbank, maar heeft een veel bredere insteek. Vooral de door haar ontwikkelde onderzoeksmethoden zijn voor andere onderdelen van het constitutionele recht interessant. Het vertrekpunt van het proefschrift is de vooronderstelling dat “judicial oversight (of the exercise of public power) enhances the accountability and legitimacy of those exercising public power – typically, political institutions”. “Judicial oversight”, hierna enigszins ontoereikend vertaald als “rechterlijk toezicht”, draagt volgens Naudé dus bij aan de legitimiteit van machtsuitoefening in het algemeen. Om te kunnen bezien hoe die legitimerende werking van rechterlijk toezicht uitpakt bij het Inspection Panel van de Wereldbank, hanteert Naudé een verrassende en vernieuwende onderzoeksmethode: zij gebruikt systeemtheoretische instrumenten om een typisch juridisch onderwerp te onderzoeken. Uitgangspunt van het systeemdenken is dat er non-lineaire verbanden bestaan tussen allerlei variabelen binnen een complex systeem (bijvoorbeeld een rechtssysteem) en tussen verschillende systemen – “everything is dynamic, complex and interdependent” (p. 18). De systeemtheorie verschaft methoden en technieken om het dynamische functioneren van dergelijke complexe systemen en onderlinge verhoudingen beter te begrijpen en om patronen en onderliggende systemen bloot te leggen. Naudé stelt daarbij voorop dat een bepaalde rechtsorde kan worden geconceptualiseerd als een complex sociaal systeem en dat “judicial oversight” of rechterlijk toezicht kan worden beschouwd als een subsysteem (p. 20).
boeken
1 Prof. mr. J.H. Gerards is hoogleraar staats- en bestuursrecht aan de Universiteit Leiden.
210
boeken
april 2010 TV CR
Het eerste deel van het proefschrift is gewijd aan de verdere uitwerking van een conceptueel model van rechterlijk toezicht – een Model of Judicial Oversight –, op basis van de systeemtheoretische benadering. Naudé definieert rechterlijk toezicht in dit verband als “a review process, conducted by the judiciary, into the exercise of public power by the political institutions of a particular constitutional system” (p. 33). Het uiteindelijke Model of Judicial Oversight berust op twee fundamentele kenmerken van dergelijk toezicht, namelijk rechterlijke onafhankelijkheid en “judicialization” (“verrechterlijking”) van de rechtsorde (p. 35 e.v.). Naudé’s uitgangspunt is dat rechters die toezicht uitoefenen vooral effectief zijn wanneer zij de facto onafhankelijk zijn van politieke instellingen en die onafhankelijkheid zelf verwerven en legitimeren. Feitelijke onafhankelijkheid hangt daarbij in haar visie nauw samen met factoren als institutionele geloofwaardigheid en prestige, de capaciteit van rechters om landmark judgments te wijzen en de mogelijkheid om het publiek bewust te maken van onacceptabele bemoeienis van de politiek met de rechtspraak (p. 39 e.v.). Zij onderbouwt deze visie niet alleen met theoretische literatuur, maar ook met een rechtsvergelijkend onderzoek naar de constitutionele rechtspraak in Zuid-Afrika, het HvJ EG en de Verenigde Staten (hoofdstuk 3). Op vergelijkbare wijze bespreekt Naudé het kenmerk of systeemelement van verrechterlijking. Zij stelt dat rechters effectiever toezicht zullen uitoefenen naarmate zij zich kunnen uitspreken over onderwerpen die aanvankelijk vooral door politieke besluitvormingsorganen werden behandeld. Door een dergelijke verrechterlijking neemt de betekenis van rechterlijke discretie toe ten koste van politieke discretie (p. 40/41). Naudé geeft daarbij aan dat rechters zelf invloed kunnen hebben op dit systeemelement, bijvoorbeeld door de omvang van de toetsingsmogelijkheden eigenmachtig uit te breiden, door expansieve interpretatietechnieken te gebruiken en door nieuwe rechtsbeginselen en doctrines te ontwerpen. Net als bij het kenmerk van rechterlijke onafhankelijkheid, illustreert zij de werking van deze verschillende elementen met een uitgebreide vergelijkende rechtspraakanalyse (hoofdstuk 3). Volgens het door Naudé geschetste model kan het op deze manier gekarakteriseerde rechterlijk toezicht verschillende vormen en consequenties hebben, die invloed kunnen hebben op de effectiviteit (p. 45 e.v.). Zij neemt tot uitgangspunt dat constitutionele geschillen in een effectief systeem van rechterlijk toezicht op “verticaal” niveau worden beslecht, dus in de verhouding tussen staat en burger. Voor de effectiviteit is daarnaast in het model belangrijk in welke mate het systeem van rechterlijke toetsing bijdraagt aan grondrechtenbescherming, nu juist grondrechten een kernpunt vormen in de bescherming van de burger tegen de politieke instellingen. Opnieuw baseert zij deze stelling niet alleen op theoretische li-
TV CR april 2010
boeken
teratuur, maar ook op een empirische, rechtsvergelijkende analyse (hoofdstuk 4). Complex wordt het boek wanneer Naudé de relaties tussen al deze verschillende elementen laat zien (par. 2.3.2 en in het bijzonder hoofdstuk 5). Zij doet dit door middel van “feedback loops” tussen de verschillende elementen en karakteristieken, waarbij geldt dat een ontwikkeling ten aanzien van één van deze elementen een ontwikkeling teweeg kan brengen in een ander element. Zo kan een toename in rechterlijke onafhankelijkheid volgens de “feedback loops” van het Judicial Oversight Model een toename in verrechterlijking versterken, en daarmee uiteindelijk positief bijdragen aan “the state of the system” (p. 54 e.v.). Ook het tegenovergestelde is waar, in die zin dat een negatieve ontwikkeling in onafhankelijkheid ten koste kan gaan van de mate van verrechterlijking (p. 135). De conclusie is dat een positieve onderling versterkende tendens op zeker moment een evenwichtspunt bereikt – er zijn grenzen aan het succes van een systeem van rechterlijk toezicht (p. 136 e.v.). Naudé beschrijft vervolgens verschillende factoren die verdere invloed hebben op de “feedback loops”, zoals politieke druk en afhankelijkheid van politieke instanties, de eigen taakopvatting van de rechter en beperkingen die inherent zijn aan de constitutie op basis waarvan recht wordt gesproken (p. 140 e.v.). Uiteindelijk concludeert zij dat de “feedback loops” steeds een min of meer verwante ontwikkeling zullen vertonen. Dat betekent dat de verschillende “loops” en de factoren die de werking daarvan beïnvloeden een zekere voorspellende waarde hebben voor de evolutie van rechterlijke instanties naar een optimum van rechterlijk toezicht (p. 150 e.v.). De dynamiek van het model dat Naudé voor zich ziet, is hiermee gegeven: “The Judicial Oversight Model postulates that, while courts fluctuate between lower and higher levels of judicialization and judicial independence … , over time, courts are likely to expand their degree of judicialization and judicial independence along a line of general progression since it ensures a more sustainable growth path.” (p. 177) Op basis van deze theoretische en abstracte uiteenzetting van het Judicial Oversight Model presenteert Naudé in het tweede deel van haar proefschrift een analyse van de werkzaamheden van het Inspection Panel van de Wereldbank. Die uiteenzetting is uitputtend en ook boeiend, juist omdat deze plaatsvindt aan de hand van de eerder op basis van de systeemtheorie vastgestelde criteria. Die criteria en de daaromheen gevormde theorieën en modellen worden daardoor ook inzichtelijker. Zoals Naudé beschrijft in hoofdstuk 6, is het Inspection Panel een instelling van de Wereldbank. De Wereldbank zelf is een internationale organi-
211
212
boeken
april 2010 TV CR
satie die ontwikkelingshulp verleent in de vorm van het verstrekken van renteloze leningen of leningen met lage rentes, kredieten en steun aan ontwikkelingslanden. De macht en financiële positie van de Wereldbank maken de Wereldbank tot een belangrijke internationale speler, maar Naudé laat zien dat er bij verschillende grote ontwikkelingsprojecten belangrijke fouten zijn gemaakt die hebben geleid tot een grotere roep om verantwoording (“accountibility”) en legitimiteit (par. 6.1). Het Inspection Panel is mede tegen die achtergrond in het leven geroepen en maakt het mogelijk voor groepen van betrokkenen bij ontwikkelingsprojecten om te klagen over de uitvoering daarvan. Het Inspection Panel bestaat uit drie leden die worden benoemd door het bestuur van de Wereldbank. Het Panel is niet bevoegd om zelf oordelen te geven, maar kan aanbevelingen doen aan het bestuur van de Wereldbank, dat de definitieve beslissing neemt. Deze korte beschrijving geeft al aan dat de institutionele onafhankelijkheid van het Inspection Panel niet goed is gegarandeerd en dat er alle reden is om te twijfelen aan de legitimiteit van dit Panel. Juist om die reden vormt het Panel een goede case study om de werking van het Judicial Oversight Model te testen. In een uitgebreide analyse van de werkzaamheden van het Inspection Panel laat Naudé zien of en hoe het model in de praktijk van het Panel kan werken. Zoals het model vergt, gaat Naudé daarbij allereerst in op het kenmerk onafhankelijkheid (hoofdstuk 7). Zij laat zien dat de institutionele onafhankelijkheid van het Inspection Panel weliswaar beperkt is, en dat de feitelijke onafhankelijkheid vooral net na de instelling van het Panel sterk onder druk stond. Zij toont echter ook aan dat het Inspection Panel in de loop van de tijd meer geloofwaardigheid en prestige verworven binnen de Wereldbank zelf, bijvoorbeeld door besluiten bij consensus te nemen en de integriteit van de procedure zorgvuldig te beschermen (p. 211). De Wereldbank zelf erkent inmiddels de kwaliteit en het belang van de onderzoeksrapporten van het Panel. De feitelijke onafhankelijkheid van het Panel is daardoor vergroot (p. 212). Voor het kenmerk “verrechterlijking” blijkt in hoofdstuk 8 dat sprake is van een sterke toename van de invloed van het Inspection Panel. Weliswaar constateert Naudé dat de mate van verrechterlijking die het Panel heeft kunnen bewerkstelligen inhoudelijk gezien minder groot is dan bij constitutionele hoven het geval is, maar zij concludeert ook dat de mechanismen die het Inspection Panel hanteert sterk lijken op die van “gewone” rechters. Naudé bestudeert eveneens, in grote mate van detail, de effectiviteit van het Inspection Panel, gemeten in termen van beslechting van verticale geschillen (verhouding burger – overheid), bescherming van mensenrechten en verschaffen van effectieve rechtsbescherming (hoofdstuk 9). Ook
TV CR april 2010
boeken
hier is haar conclusie dat het Inspection Panel niet op alle punten vergelijkbaar is met constitutionele hoven, maar dat de effecten of uitkomsten van de werkzaamheden wel lijken op die van rechterlijk toezicht uitgeoefend door rechters in nationale constitutionele systemen. De kernvraag is ten slotte hoe de werkzaamheden van het Inspection Panel zich verhouden tot de dynamiek die volgens het Judicial Oversight Model zichtbaar zou moeten zijn. Naudé concludeert dat wat het Panel in feite doet (en wat dus wat losstaat van formeel mandaat en institutionele vormgeving) veel sterker lijkt op rechterlijk toezicht dan op het eerste gezicht zou kunnen worden verondersteld (p. 323/324). Vergroting van onafhankelijkheid, verrechterlijking en versterking van de effectiviteit gaan hand in hand en versterken elkaar onderling. De innovatieve en interdisciplinaire werkwijze van Naudé heeft een tweeledig resultaat. Allereerst verschaft zij met haar uitgebreide analyse meer helderheid over de werking van het Inspection Panel, hetgeen als zodanig belangwekkend en interessant is. In de tweede plaats, en wellicht belangrijker, zorgt de case study voor verrassende en grensverleggende inzichten in de werking van (internationale) rechterlijke organisaties. Waar bij klassieke staatsrechtgeleerden nog enige scepsis kan bestaan over het Judicial Oversight Model, waarvan de ontwikkeling theoretisch niet overal even sterk is beargumenteerd, laat de toepassing zien dat het model wel degelijk nuttig is als instrument om de feitelijke werking van juridische constructies en instituties te beoordelen. De dynamiek van internationale rechterlijke organisaties, maar wellicht ook van andere instellingen en instituten, kan op deze manier helder in kaart worden gebracht. De methode nodigt uit tot nadere toepassing in andere contexten. Alleen dat al is een grote verworvenheid. Nu de dissertatie ook nog is geschreven in een heldere en toegankelijke stijl en (in het algemeen) getuigt van een gedegen verwerking van bronnenmateriaal, is deze het eraan toegekende predikaat cum laude zeker waard.
213
