Faculteit Rechtsgeleerdheid Academiejaar 2010 – 2011
Recente ontwikkelingen in de interne markt van kansspelen. Masterproef van de opleiding „Master in de rechten‟ Ingediend door
Lore Leo (studentennr. 00603527) (major: Europees Recht)
Promotor: Prof. Inge Govaere Commissaris: Liesbet Vandenbroeck
INHOUDSTAFEL VOORWOORD ....................................................................................................................... 4 INLEIDING ............................................................................................................................. 5 DEEL I: INLEIDENDE BESCHOUWINGEN .................................................................... 7 A.
BEGRIP & OVERZICHT................................................................................................... 7 1. Het begrip online kansspelen........................................................................................ 7 2.
B.
Impact van online kansspelen .................................................................................. 9 TOTALE AFWEZIGHEID VAN EEN EUROPEES KADER? ................................................. 10
1. Kansspelen onder de verdragen. ................................................................................ 10 2. Het Hof van Justitie van de Europese Unie ................................................................ 11 3. Resolutie van 10 maart 2009 over de integriteit van online gokken ........................... 12 C.
SUBSIDIARITEIT .......................................................................................................... 13
DEEL II: BELEIDSMOGELIJKHEDEN .......................................................................... 16 A.
NATIONAAL NIVEAU ................................................................................................... 16 1. Inleiding ...................................................................................................................... 16 2. Voornaamste nationale beleidsmodellen .................................................................... 16 2.1.
Verbod ........................................................................................................... 18
2.2.
Monopolie ..................................................................................................... 19
2.2.1.
Door de staat gecontroleerd ...................................................................... 20
2.2.2.
Door een private operator ......................................................................... 21
2.3.
3.
4.
Vergunningen ................................................................................................ 22
2.3.1.
Gesloten vergunningssysteem ................................................................... 23
2.3.2.
Open vergunningssysteem ........................................................................ 25
Bestaande nationale reguleringen ......................................................................... 27 3.1.
België ............................................................................................................ 27
3.2.
Nederland ...................................................................................................... 29
3.3.
Verenigd Koninkrijk...................................................................................... 31
3.4.
Frankrijk ........................................................................................................ 33
3.5.
Duitsland ....................................................................................................... 35
Voordelen van het nationale niveau....................................................................... 36 4.1.
Openbare orde ............................................................................................... 36
4.2.
Bescherming van de speler ............................................................................ 38
4.2.1.
Minderjarige spelers.................................................................................. 39
4.2.2.
Preventie tegen gokverslaving .................................................................. 43
1
4.3.
5.
6.
B.
Inkomsten ten behoeve van de nationale staat .............................................. 48
4.3.1.
Publieke inkomsten dmv belasting op winsten ......................................... 48
4.3.2.
Ideologische of culturele doelen ............................................................... 51
4.4.
Reclame ......................................................................................................... 52
4.5.
Notificatierichtlijn ......................................................................................... 58
Nadelen van het nationale niveau .......................................................................... 59 5.1.
Transparantie ................................................................................................. 60
5.2.
Gebrek aan gegarandeerde minimumbescherming ....................................... 60
5.3.
Protectionisme ............................................................................................... 61
5.4.
Inbreukprocedures ......................................................................................... 62
Evaluatie ................................................................................................................ 63
EUROPESE HARMONISATIE ......................................................................................... 64 1. Inleiding ...................................................................................................................... 64 2. Initiatieven en gemiste kansen .................................................................................... 64 2.1. Dienstenrichtlijn .................................................................................................. 64 2.2. 3.
4.
5.
C.
Richtlijn Elektronische Handel ..................................................................... 67
Voordelen van Europese harmonisatie .................................................................. 67 3.1.
Transparantie ................................................................................................. 67
3.2.
Criminaliteit .................................................................................................. 68
3.2.1.
Fraudebestrijding ...................................................................................... 69
3.2.2.
Witwaspraktijken ...................................................................................... 72
3.3.
Interne markt ................................................................................................. 74
3.4.
Beperkingen .................................................................................................. 75
Nadelen van Europese harmonisatie ..................................................................... 75 4.1.
Het algemeen belang ..................................................................................... 75
4.2.
De specifieke noden van de bevolking. ......................................................... 76
Evaluatie ................................................................................................................ 77
ALTERNATIEVE REGULERINGSMECHANISMEN ........................................................... 78 1.
Gedragscodes (codes of conduct) .......................................................................... 78 1.1.
Inleiding ........................................................................................................ 78
1.2.
Kenmerken van zelfregulering ...................................................................... 79
1.3.
Optionele bescherming .................................................................................. 80
1.4.
Juridische waarde van de gedragscode .......................................................... 80
2.
Internationale overeenkomst .................................................................................. 83
3.
Evaluatie ................................................................................................................ 83
2
DEEL III: CONTROLEMOGELIJKHEDEN ................................................................... 84 A.
TECHNIEK VAN GEOLOCATIE. ..................................................................................... 84
B.
DE TUSSENPERSONEN ................................................................................................. 86 1. De providers ............................................................................................................... 86 2. De financiële instellingen ........................................................................................... 87
DEEL IV: OVERLEGORGANEN ...................................................................................... 89 A.
THE INTERNAL MARKET INFORMATION SYSTEM....................................................... 89
B.
GREF .......................................................................................................................... 90
C.
IAGR .......................................................................................................................... 92
DEEL V: CONCLUSIE ........................................................................................................ 93 BIBLIOGRAFIE ................................................................................................................... 95
3
VOORWOORD Een scriptie schrijven is een persoonlijk werk, maar ik had het nooit tot een goed einde kunnen brengen zonder de medewerking van een aantal mensen. Ik wil dan ook mijn dank aan een aantal mensen getuigen.
Vooreerst dank ik Professor Inge Govaere voor haar uitstekende begeleiding voor en gedurende het schrijven van deze thesis.
Bijzondere dank gaat naar mijn zus Sanne Leo voor haar psychologische steun gedurende deze slapeloze tijden en mijn vriendinnen voor de leuke jaren die we samen in Gent beleefd hebben.
Uiteraard dank ik ook heel speciaal mijn ouders die me doorheen deze vijf jaar steeds hebben bijgestaan en gesteund.
Tenslotte gaat er veel dank naar mijn vriend Arno Meysman om mij bij te staan tijdens het schrijven van mijn thesis en de grammaticale correctie.
4
INLEIDING 1. In november 2008 probeerde een studie1, uitgevoerd op aanvraag van de Commissie interne markt en consumentenbescherming (IMCO), een lang gestelde maar nooit eerder beantwoorde vraag te kaderen: “Zijn er grenzen aan online kansspelen?" Met de opkomst van het internet en de groeiende interesse voor kansspelen, zagen vele operatoren een uitstekende opportuniteit: wereldwijd beschikbare en moeilijk te controleren goksites. Tot op de dag van vandaag is deze materie niet geharmoniseerd door de Europese Unie. Deze leemte in concrete regelgeving is dan ook de voornaamste onderzoeksvraag die besproken wordt in deze thesis: “Hoe kan de leemte in regelgeving betreffende online kansspelen concreet worden ingevuld en op welk niveau dient dit te gebeuren?” De nationale wetgeving van de onderscheiden Europese lidstaten zijn immers vaak niet coherent of in strijd met Europese regelingen.
De studie van het Europees Parlement geeft een kort overzicht van de mogelijke pistes die Europa zou kunnen volgen wanneer ze zich gaat toeleggen op kansspelen via het internet. De analyse die gemaakt wordt is echter zeer beknopt en de routes die voorgesteld worden, ontbreken elke achtergrond en duidelijke inkadering. Maar de studie vormt een duidelijk bewijs dat er verschillende opties overwogen worden op het Europees niveau om deze leemte in regelgeving op te vullen. Deze masterproef vertrekt vanuit het document dat werd opgesteld door het Europees Parlement, in samenlezing met het recent voorgestelde groenboek2 in verband met online kansspelen. Het groene licht is reeds gegeven door Commissaris voor Interne Markt en Consumentenbescherming Michel Barnier, zodat de eerste fase van het formele goedkeuringsproces van start kan gaan: de inter-service raadpleging. Het groenboek van de Europese Commissie bestaat uit 51 vragen, gebaseerd op de kennis en ervaring die de Commissie heeft opgedaan in het voorbije decennia met betrekking tot problemen rond online kansspelen. Op dit ogenblik3 vindt overleg plaats tussen partijen, zowel op Europees als op nationaal niveau, die belang hebben bij een mogelijke regulering van online kansspelen. Eind juli 2011 loopt de consultatieronde af en zal de Commissie kunnen overgaan tot de formele opstelling van het groenboek, op basis van de verzamelde gegevens.
1
J. TODD en R. YOUNG, “Online gambling – Focusing on integrity and a code of conduct for gambling”, IP/A/IMCO/FWC/2006-186/C1/SC2, http://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/200811/20081119ATT42611/20081119ATT4 2611EN.pdf. 2 COM(2011) 128def. [Commissiedocument nr. 128 van 2011] 3 Mei 2011.
5
2. In deze masterproef wordt in eerste instantie een overzicht gegeven worden van de constitutieve elementen van “online kansspelen”. Het begrip is tot op heden niet gedefinieerd door de Europese Unie, zodat ook hier door de nationale regelgeving invulling zal moeten gegeven worden. Vervolgens wordt in deel II ingegaan op de beleidsmogelijkheden waarvoor de Europese Unie in de nabije toekomst zou kunnen opteren. In grote lijnen zijn er drie mogelijke routes: het nationale beleid van de lidstaten, harmonisatie door de Europese Unie of andere initiatieven zoals een gedragscode of een internationale overeenkomst. Elk van deze beleidsopties heeft zijn voor- en nadelen en deze worden overzichtelijk weergegeven en geanalyseerd. De rechtspraak van het Hof van Justitie heeft op dit vlak een enorm grote bijdrage geleverd door prejudiciële vragen van nationale rechtbanken met betrekking tot kansspelen te beantwoorden of de inbreukprocedures die de Commissie opent tegen nationale lidstaten te beslechten. De relevante uitspraken worden dan ook besproken onder elk aansluitend hoofdstuk. Niet enkel beleidsoverwegingen maar eveneens de mogelijke controlemechanismen van de verschillende beleidsopties dienen geanalyseerd te worden. De kansspelindustrie is geen geïsoleerd geheel van nationale ondernemingen maar een sector waar voortdurend overleg plaatsvindt door middel van daartoe opgerichte organisaties of initiatieven, die besproken zullen worden in deel IV, Ter conclusie wordt gekeken in welke richting de Europese Unie op dit ogenblik aan het evolueren is.
3. De nationale kansspelmarkten zijn aan voortdurende evolutie onderhevig, evenals de besprekingen rond kansspelen op Europees niveau. Deze analyse werd bijgewerkt tot 31 maart 2011.
6
DEEL I: INLEIDENDE BESCHOUWINGEN A. Begrip & overzicht 1. Het begrip online kansspelen 4. Het begrip „online kansspelen‟ is nergens in primaire EU-wetgeving in de positieve zin gedefinieerd. Inhoud werd aan het begrip gegeven bij de uitsluiting van online kansspelen uit de richtlijn inzake elektronische handel4. Het gaat om “gokactiviteiten waarbij een geldbedrag wordt ingezet, zoals loterijen en weddenschappen.” Wetgevende teksten van latere datum bewijzen dat echter
dit geen
5
vaststaande definitie is: de dienstenrichtlijn , de richtlijn inzake het witwassen van geld6 en de richtlijn audiovisuele mediadiensten7 hanteren elk een andere definitie van „online kansspelen‟. De Commissie stelt in zijn groenboek een uniforme definitie voor, met elementen uit de definitie van de richtlijn elektronische handel en de richtlijn met betrekking tot de informatiemaatschappij: “On-line gambling services are any service which involves wagering a stake with monetary value in games of chance, including lotteries and betting transactions that are provided at a distance, by electronic means and at the individual request of a recipient of services.”8 Het is nu aan de lidstaten om hun opmerkingen te formuleren rond deze definitie vooraleer ze uniform toepassing kan en moet vinden.
5. Kansspelen worden traditioneel in drie types ingedeeld: een eerste categorie zijn de behendigheidsspelen (games of skill), waar de kans op winnen enkel bepaald wordt door de behendigheid van de speler. Een tweede categorie zijn de zuivere kansspelen (games of
4
Art. 1, (5) d) Richtl. Parl. en Raad 2000/31/EG, 8 juni 2000 betreffende bepaalde juridische aspecten van de diensten van de informatiemaatschappij, met name de elektronische handel, in de interne markt („richtlijn inzake elektronische handel”), Pb.L.17 juli 2000, afl. 178, 8. 5 Art. 2.2 h) van Richt. Parl. en Raad 2006/123/EG, 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt, Pb.L. 27 december 2006, afl. 376, 51. 6 Art. 2.1 f) van Richtl. Parl. en Raad 2005/60/EG, 26 oktober 2005 tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld en de financiering van terrorisme, Pb.L. 309, 21. 7 Overweging 18 van Richt. Parl. en Raad 2007/65/EG, 11 december 2007 tot wijziging van Richtlijn 89/552/EEG van de Raad betreffende de coördinatie van bepaalde wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in de lidstaten inzake de uitoefening van televisieomroepactiviteiten, Pb.L. 18 december 2007, afl. 332, 29. 8 COM(2011) 128def.[Commissiedocument nr. 128 van 2011], 12.
7
chance), waarbij de kans louter afhankelijk is van geluk en tenslotte de gemengde spelen (mixed games), waarbij een combinatie van geluk en behendigheid de winst bepaalt. De Gambling Act 2005 maakt verder een onderscheid tussen spelen (gaming), weddenschappen (betting), en loterijen (lotteries)9. Volgens de definitie uit artikel 6 van deze wet omvatten „spelen‟ alle kansspelen die recht geven op een prijs, zowel gemende spelen als loutere geluksspelen, met uitzondering van sport. De loutere behendigheidsspelen worden uitgesloten van het toepassingsgebied van de Gambling Act 2005. Er zijn geen grenzen aan deze spelen: ze zijn niet onderhevig aan licentieverplichtingen, limieten op prijzen, gedragscodes voor reclame, deelnamebeperkingen voor minderjarigen,… Maar met uitzondering van enkele kleinere websites, dient vastgesteld te worden dat de meerderheid van het publiek toch de kansspelen boven de behendigheidsspelen verkiest.10
Een wedstrijd over de uitslag van een race, over een competitie of elk ander evenement, over de kans dat een bepaalde gebeurtenis zich voordoet of niet, of over de waarheid van een uitspraak, valt volgens artikel 9 Gambling Act 2005 onder de noemer “weddenschap”. Een loterij tenslotte wordt in artikel 14 van de wet omschreven: het spel dient getoetst te worden aan de verschillende categorieën van loterijen die de wet aanreikt maar als algemene componenten vereist een loterij de betaling van een som geld om deel te nemen, de toekenning van één of meer prijzen aan één of meer deelnemers in een bepaalde categorie en een willekeurige toewijzing van deze prijzen.
Kansspelen op afstand worden in artikel 4 (1) van de Gambling Act 2005 gedefinieerd als kansspelen waaraan personen deelnemen door middel van een communicatiemiddel op afstand. Onder communicatiemiddelen op afstand dienen het internet, de telefoon, de televisie, de radio of elke andere vorm van elektronische of andere technologie te worden verstaan dat de communicatie vergemakkelijkt (artikel 4 (2) Gambling Act 2005).
6. In deze verhandeling zal de indeling die de Britse Gambling Act 2005 maakt tussen de verschillende soorten van kansspelen worden gehanteerd. Onder de term “online kansspelen” dienen dan ook de kansspelen te worden verstaan die op afstand door middel van het internet aan de speler worden aangeboden. Net als in de Britse regulering worden de spelen die louter steunen op het behendigheidselement buiten het toepassingsgebied van deze analyse gelaten. De nadruk ligt op de kansspelen via internet die als belangrijke component „geluk‟ omvatten.
9
Gambling Act 2005, http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2005/19/contents. C. ROHSLER, “Competitions: Skill competitions: puzzles and potential prizes”, Wold Online Gambling Law Report, november 2009. 10
8
2. Impact van online kansspelen 7. De online kansspelenmarkt is in opmars sinds het jaar 2000. In 2003 bedroeg de totale Europese kansspelenmarkt 51,5 miljard euro.11 Online activiteit vertegenwoordigde hierin slechts 500 miljoen euro of een aandeel van 1%. Het daaropvolgende jaar zijn de inkomsten uit online kansspelen significant gestegen tot meer dan het dubbele: in 2004 bedroeg het GGR (Gross Gaming Revenue12) ongeveer 1,2 miljard euro. De studie van het Zwitsers Instituut voor vergelijkend recht (SICL) voorspelde een groei van het GGR uit online kansspelen tot meer dan 6 miljard euro tegen het jaar 2009.13 Effectieve cijfers van de EGBA tonen aan dat de grens van 6 miljard euro reeds overschreden is in 2008: GGR van 6,5 miljard euro. De online kansspelenmarkt was in 2008 goed voor een totaal van 7% van het totaal van de inkomsten uit kansspelen binnen de Europese Unie.14 Koplopers in dit opzicht zijn Zweden (26% van de kansspelmarkt wordt verkregen uit online kansspelen), Denemarken (22%), Finland (19%), Oostenrijk (17%), Verenigd Koninkrijk (14%) en Ierland (11%). Tegen 2012 wordt het aandeel van online kansspelen voorspeld te stijgen naar 12%, terwijl offline dienstaanbieders een aandeel van 88% blijven genereren.
De significantie van de online kansspelenmarkt is nog zeer verdeeld over het Europese grondgebied: cijfers uit 2008 tonen aan dat het Verenigd Koninkrijk het grootste aandeel vertegenwoordigd; hun aandeel van 1,9 miljard euro is meer dan dubbel zo groot als de tweede lidstaat, Duitsland, met 0,7 miljard euro GGR. Italië, Frankrijk, Zweden, Spanje, Finland, Denemarken, Oostenrijk en Ierland vervolledigen de top 10 van de grootste online kansspelmarkten van Europa. Toch bestaan er nog lidstaten met een zeer klein GGR uit online kansspelen: Luxemburg, Litouwen, Estland, Letland, Malta en Slovenië blijven onder de grens van 5 miljoen euro GGR. Gemiddeld hebben de EU-landen een kansspelaandeel van 0,68% uit het BBP.
8. Ook de impact van de verschillende soorten spelen op het internet kan enorm verschillen naargelang de onderzochte lidstaat van de Europese Unie. Over de gehele online activiteit binnen de Europese Unie kon in 2008 een aandeel van 32% toegekend worden aan sportweddenschappen, inclusief paardenraces, een aandeel van 23% 11
ZWITSERS INSITUUT VOOR VERGELIJKEND RECHT (SICL), “Study of Gambling Services in the Internal Market of the European Union”, 14 juni 2006, http://ec.europa.eu/internal_market/services/gambling_en.htm, 1102. 12 Totaal van de inkomsten uit kansspelen na uitbetaling van de winsten aan de deelnemers. 13 ZWITSERS INSITUUT VOOR VERGELIJKEND RECHT (SICL), “Study of Gambling Services in the Internal Market of the European Union”, 14 juni 2006, http://ec.europa.eu/internal_market/services/gambling_en.htm, 1420. 14 EGBA, “Market reality”, http://www.egba.eu/pdf/EGBA_FS_MarketReality.pdf , 1.
9
voor casinospelen, gevolgd door online poker met 18%, staatsloterijen 15% en tenslotte bingo met 12%.15 Over het algemeen kan vastgesteld worden dat in de Europese lidstaten de populariteit van de verschillende spelen relatief gelijkmatig verdeeld was in 2008. Toch zijn er enkele landen met uitschieters: in Oostenrijk bijvoorbeeld wordt 55% van het online GGR verkregen uit sportweddenschappen, in Frankrijk is dit 53%, in Italië 51%. Meer dan de helft van de inkomsten uit kansspelen wordt in deze landen dus gegenereerd louter door online sportweddenschappen. In landen zoals Litouwen (66%) en Slovenië (55%) ligt de grootste nadruk op de online pokerspelen. Een extreme uitschieter is de populariteit van online casinospelen op het Luxemburgse (86%) en Maltese (76%) grondgebied. Opmerkelijk is eveneens de afwezigheid van vele staatsloterijen op het internet: onder andere in België, Bulgarije, Cyprus, Tsjechië, Estland, Griekenland, Ierland, … worden geen inkomsten weergegeven uit dienstverlening op het internet door de staatsloterij. In de drie volgende jaren (2008 – 2011) kunnen we echter vaststellen dat veel staatsloterijen toch de weg naar het populaire internet hebben gevonden om hun diensten aan te bieden.
B.
Totale afwezigheid van een Europees kader?
9. “Member States remain free to determine their approach to this sector within the limits of the principles as set out by EU case law.”16 De Europese Commissie stelt in het groenboek expliciet dat het tot de beoordelingsmarge van de lidstaten behoort om een kansspelbeleid uit te werken dat het beste beantwoord aan de noden van hun specifieke maatschappij. Daarbij wordt slechts één grote beperking opgelegd: het moet voldoen aan de beginselen van het EU-recht. Hoewel er geen sectorgerichte regulering bestaat op Europees niveau is de kansspelactiviteit toch onderhevig aan het Europese acquis.
1. Kansspelen onder de verdragen. 10. Met het Schindler-arrest17 heeft het toemalige Hof van Justitie van de Europese Gemeenscahp voor de eerste keer uitspraak moeten doen in verband met de kwalificatie van kansspelen. Om onder de verdragsbepalingen te vallen moet er immers sprake zijn van een economische activiteit die binnen het toepassingsgebied valt. Heden ten dage lijkt het vanzelfsprekend dat kansspelen als een dienstverrichting, en a fortiori een economische activiteit, te kwalificeren zijn maar in 1994 was niet iedereen het eens met deze visie. De 15
ADVERTISING STANDARDS AUTHORITY (ASA), “Compliance Survey Gambling 2007”, 2007, http://www.asa.org.uk/Resource-Centre/Reports-and-surveys.aspx, 10. 16 COM(2011) 128def.[Commissiedocument nr. 128 van 2011], 11. 17 HvJ C-275/92, Schindler, Jur. 1994, I, 1039.
10
Belgische, Duitse, Ierse, Luxemburgse en Portugese regeringen waren van mening dat loterijen in lidstaten van oudsher verbonden zijn met de overheid en derhalve niet als “economische activiteit” te kwalificeren zijn in de zin van het verdrag maar als louter recreatieve of ludieke activiteit. Andere overheden (de Spaanse, Franse en Britse) waren van oordeel dat het gaat om een “dienst” in de zin van artikel 60 EEG-verdrag (artikel 57 VwEU). In paragraaf 25 en 37 beslist het Hof van Justitie dat kansspelactiviteiten wel degelijk als “dienstverrichting” moeten beschouwd worden en derhalve onderhevig zijn aan artikel 59 en 60 EEG-verdrag (artikel 56 en 57 VwEU). Volgens artikel 52 VwEU (ex art. 46 VEG) mogen dienstverleners met een vergunning in één lidstaat, hun diensten ook aanbieden aan consumenten in andere lidstaten, behalve wanneer beperkingen gerechtvaardigd zijn op grond van openbare orde, consumentenbescherming en nationale veiligheid.
2. Het Hof van Justitie van de Europese Unie 11. In een belangrijk arrest, het arrest Gambelli18 uit 2001, heeft het Hof van Justitie beslist dat ook dienstverlening via elektronische middelen onder het toepassingsgebied van toenmalig art. 49 VEG (nu art. 56 VwEU) vallen. Online kansspelen werden voor het eerst aangevochten voor het Hof van Justitie in 2007.19 Op 8 september 2009 besliste het Hof dat artikel 49 VEG, thans artikel 56 VwEU, niet in de weg staat aan een regeling van een lidstaat die marktdeelnemers, die in andere lidstaten zijn gevestigd, waar zij rechtmatig soortgelijke diensten verrichten, verbiedt om via het internet kansspelen aan te bieden op het grondgebied van deze lidstaat. Online kansspelen toelaten op het nationale grondgebied blijft in de visie van het Hof dus een keuze van de nationale staat. Gezien het belang van deze uitspraak wordt hier verder in deze masterproef dieper op ingegaan.
De rechtspraak van het Hof van Justitie is niet enkel relevant voor de afbakening van het toepassingsgebied van art. 56 VwEU zelf, maar ook voor de uitzonderingen erop: in bepaalde gevallen is het nationale lidstaten toegestaan om toch hun grenzen af te sluiten voor dienstverleners uit een ander land. De gevallen waarin zulke beperking gerechtvaardigd is, zijn terug te vinden in artikel 52 VwEU, dat van toepassing verklaard wordt op de dienstverlening op grond van artikel 62 VwEU. De uitzonderingen betreffen openbare orde, consumentenbescherming en nationale veiligheid. Deze worden voornamelijk door lidstaten ingeroepen omdat ze verankerd liggen in een wettekst zodat dit de rechtszekerheid enkel ten goede kan komen.
18 19
HvJ C-243/01, Gambelli, 2003. HvJ C-42/07, Liga Portuguesa de Futebol Profissional en Bwin International, 2009.
11
Daarenboven zijn ook mogelijke afwijkingen op artikel 56 VwEU uitgewerkt in de rechtspraak van het Hof van Justitie. Het betreft dwingende redenen van algemeen belang, zoals onder andere het voorkomen van fraude, gokverslaving, geldverkwisting en bescherming van de consument. Het verlies van inkomsten voor de staat is echter weerhouden door het Hof als één van de redenen om af te wijken van de vrijheid van dienstverlening20. Om gebruik te mogen maken van deze uitzonderingsmogelijkheden, moet de staat wel kunnen bewijzen dat het beperkende karakter van de maatregel een effectieve vermindering van het kansspelaanbod tot gevolg heeft en het een consistente en systematische toepassing vindt op alle dienstverleners op het grondgebied21.
12. Met betrekking tot kansspelen gaat het Hof systematisch op dezelfde manier te werk. Zoals reeds bewezen zijn kansspelen onderhevig aan de vrijheid van dienstverlening en dus aan artikel 56 VwEU. In het geval van betwistingen voor het Hof wordt dan in eerste instantie nagegaan of de bestreden actie een inbreuk vormt op deze vrijheid van dienstverlening. Bij positief antwoord op deze vraag dient het Hof na te gaan of de beperking gerechtvaardigd is. Wanneer besloten wordt tot een rechtvaardiging van de dienstenbeperkende actie, moet men tenslotte nog vaststellen dat deze maatregel proportioneel, niet-discriminerend en noodzakelijk met het oog op het algemeen belang wordt geacht, alvorens hij toelaatbaar kan worden verklaard.
13. Verdere rechtspraak van het Hof van Justitie zal besproken worden in de relevante titels van onderstaande analyse.
3. Resolutie van 10 maart 2009 over de integriteit van online gokken
14. Het Europees Parlement heeft op 10 maart 2009 de resolutie over de integriteit van online gokken aangenomen met 544 voorstanders, 36 tegenstanders en 66 onthoudingen.22 Ontwerpresoluties kunnen ingediend worden door elk lid van het Europees Parlement en strekt ertoe het standpunt van het Europees Parlement weer te geven over een bepaald onderwerp.
In de resolutie worden aanbevelingen gegeven met betrekking tot enkele pijnpunten die zich stellen rond online kansspelen binnen Europa. In het algemeen wordt gestreefd naar een transparante kansspelsector die het openbaar belang en de consumentenbelangen waarborgt. 20
HvJ C-243/01, Gambelli, 2003, punt 61. HvJ C-67/98, Zenatti, 1999 en HvJ C-243/01, Gambelli, 2003. 22 Res. Parl., 10 maart 2009 over de integriteit van online gokken, Pb.C. 1 april 2010, afl. 87/E, 30. 21
12
Het parlement roept daartoe alle lidstaten, EU-instellingen en andere betrokken partijen op tot samenwerking en vraagt hen verder onderzoek te verrichten naar de problemen die zich voordoen. Er wordt gewezen op het verhoogde risico van fraude en ander crimineel gedrag door de opkomst van het internet. Vooral sportweddenschappen verdienen in dit opzicht voldoende gecontroleerd en gereguleerd te worden. Gokverslaving en jongeren zijn een ander punt waarover het parlement zijn visie weergeeft: jongeren krijgen steeds meer toegang tot de kansspelsector, waarbij de ouderlijke verantwoordelijkheid en de handhaving van leeftijdsgrenzen door de kansspeloperatoren een groot verschil zou kunnen maken. De parlementsleden zijn van mening dat het internet grotere risico‟s voor de bevolking in het algemeen meebrengt en de overheid voldoende financiering moet uittrekken om deze problematiek te onderzoeken, preventief te bestrijden en kansspelverslaafden te behandelen. Gedragscodes worden als een nuttig hulpmiddel gezien maar kunnen in de ogen van het Parlement enkel een aanvulling zijn en geen vervanging van wetgeving. Tenslotte roept het Parlement op tot transparantie van de reguleringen en de problemen van de nationale lidstaten met betrekking tot online kansspelen. De Commissie, Europol of de nationale overheden dienen informatie te verzamelen rond de invloed van reclame op jongeren, de omvang van fraude en criminele praktijken binnen de online kansspelsector en de belastingheffing.
Het Europees Parlement legt vooral de nadruk op samenwerking tussen de verschillende instanties om tot een coherent beleid te komen en transparantie van de nationale wetgevingen.
C.
Subsidiariteit
15. Bij het hele debat rond de meest geschikte regelgever om wetgeving rond online kansspelen uit te vaardigen mag zeker het subsidiariteitsbeginsel niet vergeten worden. Met de totstandkoming van het Verdrag van Lissabon23 in 2009 is dit subsidiariteitsbeginsel nog sterker verankerd in de Europese rechtsorde. Artikel 5, lid 3 Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) bevat het subsidiariteitsbeginsel: “ Krachtens het subsidiariteitsbeginsel treedt de Unie op de gebieden die niet onder haar exclusieve bevoegdheid vallen, slechts op indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten op centraal, regionaal of lokaal niveau kunnen worden verwezenlijkt, maar vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Unie kunnen worden bereikt. De instellingen van de Unie passen het subsidiariteitsbeginsel toe overeenkomstig het protocol betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid. De nationale parlementen zien er volgens de 23
Verdrag van Lissabon van 13 december 2007 tot wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, Pb.C.17 december 2007, afl. 306, 1.
13
in dat protocol vastgelegde procedure op toe dat het subsidiariteitsbeginsel wordt geëerbiedigd.“ Het algemene principe wordt dus verankerd in het VEU zelf, maar verdere inkadering dient gezocht te worden in aanvullende protocollen bij het Verdrag van Lissabon: protocol nr. 1 betreffende de rol van de nationale parlementen in de Europese Unie en protocol nr. 2 betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid.24 Wat is dan juist het concept en de concrete toepassingsdraagwijdte van het begrip ”subsidiariteit”?
Het
subsidiariteitsbeginsel
bepaalt
in
feite
de
werkelijke
bevoegdheidsverdeling tussen de Europese Unie en haar lidstaten. Wanneer de Unie exclusief bevoegd is voor een materie staat het uiteraard buiten kijf dat ze als enige bevoegd is om te handelen. Moeilijker wordt het wanneer we met gedeelde bevoegdheden te maken krijgen. Op grond van het subsidiariteitsbeginsel dient er dan van uit gegaan te worden dat de lidstaten in eerste instantie bevoegd zijn te handelen, en de Europese Unie enkel kan handelen wanneer de doelstellingen door de lidstaten onvoldoende kunnen worden bereikt.
16. Europa is op dit ogenblik zeer sterk bezig met de evaluatie van de bestaande regulering, de reguleringsinstrumenten en optimalisatie van het reguleringproces. Het besef groeit op Europees niveau dat het geheel te onoverzichtelijk wordt en hierin wil men verandering brengen. “Slimme regelgeving” is volgens de Europese visie een optimale manier van werken. Drie principes staan centraal: ten eerste heeft slimme regelgeving betrekking op de hele beleidscyclus (vanaf het ontwerp van een wetgevingsstuk, tot de uitvoering, handhaving, evaluatie
en
herziening).
Ten
tweede
moet
slimme
regelgeving
een
gedeelde
verantwoordelijkheid van de Europese instellingen en de lidstaten blijven en ten derde moeten degenen op wie de regelgeving het meeste invloed heeft, een belangrijke rol spelen in slimme regelgeving.25 Ook hier wordt dus het belang van het subsidiariteitsbeginsel bevestigd en de Commissie is voornemens dit subsidiariteitsbeginsel nog verder uit te werken en in de praktijk toe te passen door nauwere samenwerking met de nationale parlementen.26
Het gehele concept van subsidiariteit vertrekt dus vanuit de basispremisse dat de nationale lidstaten het best aangewezen zijn om gedeelde bevoegdheden te regelen. Pas wanneer dit niveau er niet in slaagt om op efficiënte wijze de materie te regelen, wordt aan de Europese Unie de kans gegeven om regulering uit te vaardigen.
24
Prot. nr. 1 betreffende de rol van de nationale parlementen in de Europese Unie, Pb.C.17 december 2007, afl. 306, 148 en Prot. nr. 2 betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid, Pb.C.17 december 2007, afl. 306, 150. 25 COM(2010) 547def. [Mededeling van de Commissie nr. 547 van 2010], 3. 26 COM(2010) 547def. [Mededeling van de Commissie nr. 547 van 2010], 12.
14
Toegepast op kansspelen, meer specifiek online kansspelen, kunnen we dus eveneens veronderstellen dat lidstaten het best aangewezen zouden zijn om deze activiteit in goede banen te leiden. Pas wanneer vaststaat dat nationale regelgeving niet volstaat om de doelstellingen te bereiken, in concreto voornamelijk de bescherming van de spelers, kan de Europese Unie ingrijpen. Deze visie wordt, zoals reeds hoger uiteengezet, sterk bevestigd in de rechtspraak van het Hof van Justitie.
15
DEEL II: BELEIDSMOGELIJKHEDEN A.
Nationaal niveau 1. Inleiding
17. Bij onderzoek naar de huidige situatie van het kansspellandschap binnen de Europese Unie kunnen we vaststellen dat de macht voornamelijk in handen van de nationale lidstaten ligt. De mogelijke beleidskeuze van de Europese wetgever om kansspelen op het nationale niveau te houden, komt dus in wezen neer op een status quo van de huidige situatie. Deze huidige situatie is echter zeer uiteenlopend binnen de 27 Europese listaten. In eerste instantie dient derhalve inzicht verschaft te worden in de voornaamste beleidsmoddelen waarvoor de Europese lidstaten in hun nationale wetgeving gekozen hebben. Per beleidsmodel zullen de lidstaten die hiervoor geopteerd hebben kort worden geschetst, samen met de toepasselijke wetgeving tot invoering van dit model. Er wordt dieper ingegaan op vijf lidstaten die belangrijke wijzigingen hebben ondergaan of aan het ondergaan zijn: België, Nederland, Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en Duitsland. Vervolgens wordt een overzicht gegeven van de voordelen die voortvloeien uit een nationale regulering van kansspelen, gevolgd door de mogelijke problemen die kunnen opduiken. Tenslotte wordt een evaluatie gemaakt van de keuze die lidstaten in het huidig kansspellandschap maken en de opportuniteit ervan.
2. Voornaamste nationale beleidsmodellen 18. Het groenboek van de Europese Commissie stelt expliciet dat er op dit ogenblik twee modellen zijn die door de nationale lidstaten worden toegepast: de uitgave van licenties of vergunningen als eerste beleidsoptie en daartegenover een strikt gecontroleerd monopolie. Tot nog toe konden deze constructies stand houden wegens de beperkte omvang en invloed van het internet. Door de opkomst van de informatiemaatschappij volstaan deze klassieke modellen echter niet meer: internet heeft immers geen grenzen en aanbieders kunnen hun doelpubliek over de grenzen heen bereiken zonder over een geldige vergunning of monopolie te beschikken. Desalniettemin blijven staten deze modellen hanteren door hun toepassingsgebied uit te bereiden naar de online aanbieding van diensten door kansspeloperatoren.
19. In het jaar 2008 heeft de EGBA, European Gaming and Betting Association, een studie laten uitvoeren door de onafhankelijke instelling eCOGRA (e-Commerce and Online Gaming Regulation and Assurance) ter vergelijking van het beschermingsniveau dat de Europese
16
monopolies aan de burger bieden en deze van de private operatoren die lid zijn van de EGBA.27 De studie focust zich op de online kansspelindustrie. Als vertrekpunt wordt het beschermingsniveau gehanteerd dat de Europese monopolies aan deelnemers toekennen. De onderzochte monopolisten bevinden zich in Frankrijk (Française des jeux en Pari Mutuel Urbain), Zweden (Svenska Spel en AB Trav och Galopp), Duitsland (West lotto en Lotto Bayern), Finland (Veikkaus), Denemarken (Danske Spil), Nederland (De Lotto/Toto) en Portugal (Jogos Santa Casa). Op verschillende punten, opgesteld door de EGBA, wordt dan nagegaan of de private operatoren een hogere, gelijke of lagere bescherming bieden aan hun consumenten. Deze standaarden omvatten negen principes, opgesteld door de EGBA: -
Principe 1: Bevordering van verantwoorde kansspelen en weddenschappen.
-
Principe 2: Kennis van de speler en het voorkomen van toegang voor minderjarigen.
-
Principe 3: Nultolerantie voor frauduleus of crimineel gedrag.
-
Principe 4: Klantenprivacy beschermen en informatie bewaken
-
Principe 5: Snelle en accurate klantenbetaling
-
Principe 6: Onafhankelijke beoordeling van productwillekeur en eerlijkheid
-
Principe 7: Ethische en verantwoorde marketing
-
Principe 8: Inzet voor klantentevredenheid en bijstand
-
Principe 9: Verantwoord ondernemen, ondersteund door een veilige en betrouwbare omgeving.
Globaal (alle negen standaardaarden in rekening genomen) kan gesteld worden dat 43% van de standaarden van private operatoren op hetzelfde niveau staan als deze van de monopolies, 24% van de standaarden zijn beter beschermd door de private operatoren dan door de monopolisten en slechts in 4% van de gevallen bieden de privéondernemingen een lagere bescherming dan de monopolies. Tot nog toe werd algemeen aangenomen dat private kansspeloperatoren niet in de mogelijkheid verkeren om een evenwaardig beschermingsniveau als bij monopolie aan de spelers toe te kennen. Deze studie verwerpt voorgaande conclusie door op constructieve wijze het beschermingsniveau van de beide beleidsmodellen te vergelijken. 20. Het Hof van Justitie had in het arrest Schindler28 reeds de stelling geponeerd dat lidstaten over een voldoende discretionaire bevoegdheid beschikken om de bescherming van de spelers, en meer algemeen, de bescherming van de openbare orde te garanderen. Hierin ligt begrepen dat lidstaten de vrijheid behouden om organisatiemechanismen uit te werken die het best in staat zijn om het kansspelaanbod op hun grondgebied te kunnen garanderen: de 27
eCOGRA, “Benchmarking Study”, 2008, http://www.egba.eu/pdf/EGBA%20Benchmarking%20Study%20-%20final%20version.pdf, 23 – 53. 28 HvJ C-275/92, Schindler, Jur. 1994, I, 1039, punt 63.
17
organisatie van de kansspelen, de exploitatiemodaliteiten, de grootte van het aanbod en de aanwending van de winsten uit deze dienstverlening. Het arrest Läärä29 preciseerde dan enkele jaren later dat deze discretionaire bevoegdheid het recht omhelst om exclusieve exploitatierechten toe te kennen aan openbare instellingen of vergunningen te eisen waarin de noodzakelijke voorschriften vervat liggen. 21. Een studie uitgevoerd in 2009 door GamblingCompliance.com30, geeft een overzichtelijke weergave van de beleidskeuzes die de 27 lidstaten van de Europese Unie gemaakt hebben. In dit hoofdstuk zal verder verduidelijkt worden hoe de regulerende overheden te werk gaan. De kansspelmarkt is echter voortdurend aan verandering onderhevig zodat de keuzes van sommige lidstaten gewijzigd zijn, al dan niet onder Europese druk.
2.1.
Verbod
22. Een principieel verbod op kansspelen via het internet is volgens het Hof van Justitie toegelaten onder Europees recht. Dit verbod dient echter wel met dwingende redenen van algemeen belang omkleed te zijn. Voorkomen dat personen tot geldverkwisting door gokken worden aangespoord, gokverslaving te bestrijden en minderjarigen te beschermen vormen geschikte redenen om het verbod te verantwoorden.31
23. Poolse kansspelen worden geregeld onder de wet op de kansspelen van 19 november 2009.32 Polen heeft de Europese Commissie op 16 september 2010 in kennis gesteld van een voorgenomen amendement op de kansspelwetgeving die tot dan toe van kracht was op het Poolse grondgebied.33 Het amendement tracht een verbod in te voeren op de organisatie van spelen op het internet en deelneming aan deze spelen. Het heeft geen betrekking op weddenschappen via het internet die op grond van een legale vergunning aangeboden worden en stelt tegelijkertijd voorwaarden aan deelneming in deze activiteiten. Volgens de Commissie is het doel van deze amendementen om de sociale bescherming te verhogen en de rechtsstaat te behoeden van de negatieve effecten van kansspelen. De Europese Commissie aanvaardt een verbod op online kansspelen, op voorwaarde dat dit gerechtvaardigd is door redenen van algemeen belang. Artikel 107, sectie 2 en artikel 109 van het Poolse
29
HvJ C-124/97, Läärä, 1999, punt 35. GamblingCompliance, “Market Barriers - A European Online Gambling Study 2009”, 2009, http://www.gamblingcompliance.com/files/European%20Online%20Gambling%20Study%202009%20 -%20Executive%20Summary%288%29.pdf. 31 HvJ C-46/08, Carmen Media Group Ltd., 2010. 32 Wet op de kansspelen van 19 november 2009, Staatsblad nr. 201, rubriek 1540. 33 TRIS, 2010/622/PL , 16 september 2010, http://ec.europa.eu/enterprise/tris/pisa/app/search/index.cfm?fuseaction=advanced&lang=EN. 30
18
Strafwetboek leggen straffen op voor deelname in spelen die aangeboden worden in strijd met de bepalingen van de wet.34 24. Litouwen heeft met de kansspelwet van 2001 de kansspelen op het grondgebied gelegaliseerd. Op grond van artikel 10 van de kansspelwet is het verboden om kansspelen te organiseren waarin de wet niet voorziet of ze te organiseren in strijd met de procedures die de wet oplegt. Niet enkel de verschillende soorten van kansspelen worden hier geviseerd maar eveneens de modaliteit en de plaats waar de kansspelen aangeboden worden. Momenteel zijn er 17 gelicentieerde kansspelondernemingen actief in Litouwen maar geen van hen organiseert kansspelen op het internet. Hoewel nergens in de wet melding wordt gemaakt van kansspelen via het internet, heeft de Litouwse controlecommissie besloten dat uit de wet af te leiden valt dat online kansspelen verboden zijn in het land.35
2.2. Monopolie 25. Monopolies binnen de kansspelsector komen niet op natuurlijke wijze tot stand; ze worden ingesteld door wetgevers met een bepaalde doelstelling. Een uitzondering hierop vormen enkel de loterijen waarbij de voorwaarden die loterijen aan hun consumenten kunnen geven stijgen in functie van een stijgend aantal deelnemers.36 Uit het arrest Sporting Exchange37 kan overigens afgeleid worden dat monopolieposities niet langer bekleed dienen te worden door ondernemingen die rechtstreeks onder toezicht staan van de Staat maar eveneens door particulieren exploitanten, zolang het principe van gelijke behandeling en de daaruit voortvloeiende transparantieverplichting van toepassing zijn op de procedures voor de verlening en de verlening van een vergunning aan zulke exclusieve exploitant. Derhalve dient het onderscheid gemaakt te worden tussen staten die opteren voor een monopoliesysteem dat door de staat wordt gecontroleerd en staten die een exclusief recht tot kansspelen hebben toegekend aan één private kansspeloperator.
34
Regulatory Impact Assessment, TRIS, 2010/622/PL , 16 september 2010, http://ec.europa.eu/enterprise/tris/pisa/app/search/index.cfm?fuseaction=advanced&lang=EN, 4. 35 A. PASVENSKIENĖ, “Online gambling regulation problems in Lithuania and the European Union”, Social Sciences Studies. 2010, 4(8), Mykolas Romeris University, Faculty of Public Security, Departament of Law, 297 – 298. 36 E. VAN DAMME, “Closing remarks: How specific is the regulation of gambling?”, in T. CORYN, A. LITTLER en C. FIJNAUT (eds.), Economic aspects of gambling regulation, Leiden, Martinus Nijhoff Publishers, 2008, 191. 37 HvJ C-203/08, Sporting Exchange, 2010.
19
2.2.1. Door de staat gecontroleerd 26. België kent een monopoliesysteem met betrekking tot loterijen, toegekend aan de Nationale Loterij. Deze monopoliepositie geldt zowel voor de online als voor de reële loterijen. Met de wet van 19 april 200238 wordt de Nationale Loterij omgevormd van een instelling van openbaar nut tot een NV van publiek recht. Het blijft dus een door de staat gecontroleerde onderneming, door middel van beheersovereenkomsten die om de vijf jaar door de Nationale Loterij met de Belgische overheid worden gesloten.
De monopoliepositie van de Nationale Loterij is onder vuur komen te liggen toen in 2004 een vernietigingsberoep werd ingesteld bij het Arbitragehof, thans Grondwettelijk Hof 39. De conformiteit van artikel 7 van de wet van 19 april 2002, dat een monopolie aan de Nationale Loterij toekent, aan de artikelen 10 en 11 van de Grondwet werd in twijfel getrokken. De verzoekende partijen voerden aan dat voor het monopolie voor organisatie van kansspelen met behulp van informatiemaatschappij-instrumenten, geen redelijke verantwoording bestond en tevens afbreuk werd gedaan aan de fundamentele vrijheden van het EG-verdrag.
Argumenten in het voordeel van een monopoliesysteem kunnen terug gevonden worden in de parlementaire voorbereidingen van de wet van 19 april 200240. Doorheen de voorbereidende werkstukken duikt het concept “inbedding” voortdurend op. Met een “inbeddingbeleid”, dat zou moeten voorzien worden door de wet en uitgevoerd door de Nationale Loterij, wenst de Belgische overheid de drang tot spelen van de Belgische inwoners in goede banen te leiden. Een eenvoudig verbod op kansspelen zou immers volgens de wetgever niet stroken met de sociologische realiteit en eveneens de controle op de kansspelsector onmogelijk maken. Het monopolie van de Nationale Loterij is volgens de wetgever “absoluut noodzakelijk” 41. Verantwoording vindt men in het feit dat deze instelling onder rechtstreeks toezicht van de Regering is geplaatst zodat er voldoende mogelijkheden bestaan om de kansspelen via informatiemaatschappij-instrumenten
georganiseerd
door
de
Nationale
Loterij
te
reglementeren en te controleren, terwijl de controle van een particuliere exploitant moeilijker te realiseren is.
38
Art. 4 - 20 Wet van 19 april 2002 tot rationalisering van de werking en het beheer van de Nationale Loterij, BS 4 mei 2002. 39 Arbitragehof 10 maart 2004, nr. 33/2004, http://www.const-court.be. 40 Wetsontwerp tot rationalisering van de werking en het beheer van de Nationale Loterij, Parl.St. Kamer 2000-01, nr. 1339/001 en Wetsontwerp tot rationalisering van de werking en het beheer van de Nationale Loterij, Parl.St. Kamer 2001-02, nr. 1339/009. 41 Wetsontwerp tot rationalisering van de werking en het beheer van de Nationale Loterij, Parl.St. Kamer 2001-02, nr. 1339/009, 46 – 47.
20
Het toenmalige Arbitragehof heeft besloten dat de aangevochten maatregel naar redelijkheid verantwoord was: “De wetgever vermocht immers van oordeel te zijn dat de toekenning van een exclusief recht aan de Nationale Loterij, gepaard gaande met de toekenning van vermelde opdrachten inzake voorkoming van gokverslaving aan diezelfde instelling, tot gevolg zou hebben dat de clandestiene kansspelen op samenhangende en stelselmatige wijze worden beperkt en dat kan worden voorkomen dat ze voor frauduleuze en criminele doeleinden zouden worden geëxploiteerd.”42 Helaas heeft het Arbitragehof, thans Grondwettelijk Hof, deze aangelegenheid niet aangegrepen om te onderzoeken of de exclusieve rechten van de Nationale Loterij in overeenstemming zijn met Europese vereisten van een coherent en systematisch kansspelbeleid43.
27. In Noorwegen is het sinds 2008 illegaal om online aan kansspelen deel te nemen. Enkel deelname aan sites die in Noorwegen vergund zijn, is toegestaan. Slechts twee organisaties hebben op het grondgebied een vergunning bekomen: Norsk Tipping en Rikstoto. Noorwegen is geen lidstaat van de Europese Unie maar heeft toch een grote invloedssfeer over de Europese lidstaten heen en is overigens wel lid van de Europese Economische Ruimte zodat ze ook gebonden is door de vrijheid van diensten. Als lid van de Europese Vrijhandelsassociatie (EVA) zijn ze op het matje geroepen geweest door de EFTA Surveillance Authority. In een eerste uitspraak van 2007 heeft de EVArechtbank echter beslist dat Noorwegen (verdediger) op voldoende wijze had aangetoont dat het systeem van exclusieve rechten naar alle waarschijnlijkheid effectiever is om de vooropgestelde doelstellingen, namelijk bescherming van de openbare orde, te bereiken dan de andere mogelijkheden die de verzoeker had voorgesteld.44
2.2.2. Door een private operator 28. Griekenland heeft ervoor gekozen om slechts aan één staatsgecontroleerde onderneming het recht toe te kennen om in te staan voor de organisatie van kansspelen. De Griekse kansspelmonopolist is Organismos Prognostikon Agonon Podosfairou, kortweg OPAP. In 2002 is in Griekenland het verbod ingevoerd om via elektrische, elektromechanische of elektronische wijze kansspelen aan te bieden aan het publiek, inclusief computers (artikel 2,
42
Arbitragehof 10 maart 2004, nr. 33/2004, http://www.const-court.be, 20. T. DE COSTER, M. DEMOULIN, H. JACQUMIN, E. MONTERO, M. VANDERCAMMEN en T. VERBIEST, Les pratiques du commerce électronique, Brussel, Bruylant, 2007, 110. 44 EVA E-1/06, EFTA Surveillance Authority t. Noorwegen, 2007, punt 52. 43
21
lid 1 Wet 3037/2002).45 Deze regeling is reeds twee maal het voorwerp geweest van dispuut voor het Hof van Justitie.46 Momenteel is online kansspelactiviteit verboden in Griekenland maar het ministerie van Financiën heeft een voorstel op tafel liggen om hierin verandering te brengen.47 Een toekomstig online aanbod van kansspelen brengt echter geen verandering in de monopoliepositie van OPAP, een positie die gegarandeerd is op sportweddenschappen en loterijbiljetten tot 2019. Door de financiële crisis waarin Griekenland recent verzeild is geraakt, heeft het land een aantal staatsgecontroleerde bedrijven dienen te privatiseren om op deze manier de staatskas te spijzen, waaronder OPAP.
2.3. Vergunningen 29. Vergunningen zijn instrumenten die door de overheid worden uitgegeven en specifiek voor kansspelen aan de operator het recht verlenen om hun diensten aan te bieden op het grondgebied van de vergunningverlenende overheid. In de vergunning worden dan eveneens de voorwaarden voorzien waaraan de dienstverlener moet voldoen. Staten kunnen een vergunningssysteem op twee manieren toepassen: een vergunning verlenen aan iedere kansspelaanbieder die aan de gestelde voorwaarden voldoet (open vergunningssysteem) of een kwantitatieve beperking stellen aan het aantal vergunningen op het grondgebied (gesloten vergunningsysteem).
30. Het Hof van Justitie staat twijfelachtig ten opzichte van private operatoren, wat duidelijk af te lezen valt uit de motivering in het arrest Santa Casa.48 Het Departemento de Jogos de Santa Casa de Misericórdia de Lisboa heeft een monopoliepositie op het Portugees grondgebied om kansspelen via internet aan te bieden. Bwin International Ltd. heeft dit uitsluitend recht geschonden door samen met de Liga Portuguesa de Futebol Profissional eveneens in Portugal via internet kansspelen aan te bieden. Uit de motivering van het Hof blijkt dat de dwingende redenen van algemeen belang die Santa Casa tracht te verwezelijken duidelijk uit de nationale wetgeving kunnen afgeleid worden (punt 66). Punten 12 – 19 geven een overzicht van de wetgeving die in Portugal van toepassing is op online kansspelen maar nergens wordt concreet weergegeven welke doelstellingen deze wetgeving tracht te verwezenlijken. Om deze reden hebben enkele lidstaten van de Europese Unie dan ook getracht de vraag onontvankelijk te doen verklaren. Ondanks dit gebrek aan informatie gaat 45
Wet 3037/2002 op de kansspelen, FEK A' 174 30 juli 2002. HvJ C-65/05, Commissie t. Griekenland, 2006 en HvJ C-109/08, Commissie t. Griekenland, 2009. 47 X, “Greek proposals follow French and Italian licencing regimes”, World Online Gambling Law Review, september 2010. 48 S. PLANZER, “Liga Portuguesa – the ECJ and its Mysterious Ways of Reasoning”, European Law Reporter, 2009/11, 371. 46
22
het Hof toch uit van de veronderstelling dat de bestrijding van de criminaliteit het hoofddoel is van de Portugese wetgeving (punt 62), een reeds eerder door het Hof aanvaarde dwingende reden van algemeen belang zodat in het voordeel van het monopoliesysteem uitspraak gedaan kan worden. Later in het arrest geeft het Hof expliciet aan dat “het voor de autoriteiten van de lidstaat van vestiging in een dergelijke context moeilijk kan zijn om de professionele kwaliteiten en integriteit van de marktdeelnemers te beoordelen.” Volgens PLAZNER kan dit op twee manieren geïnterpreteerd worden.49 Een eerste interpretatie is een materiële fout van het Hof. Het Hof kan gealludeerd hebben op de moeilijkheden die de Portugese regering ondervind doordat de materie niet geharmoniseerd is, een kwestie die in de voorgaande paragraaf besproken werd. In deze opvatting gaat het dus om een materiële fout, logisch te verklaren vanuit de redenering die het Hof bij de opstelling van deze paragraaf in het achterhoofd had. Een andere interpretatie is echter dat het Hof werkelijk de bedoeling had deze stelling op te nemen in de uitspraak. Wanneer het Hof wetens en willens deze uitspraak heeft gedaan, neemt zij een standpunt in tégen de werking van de Europese interne markt. Er wordt dan immers expliciet gesteld dat landen die geen monopoliesysteem hanteren ernstige moeilijkheden ondervinden bij de beoordeling van professionele kwaliteit en integriteit van de ondernemers, waarmee impliciet gesteld wordt dat zij de verkeerde keuze hebben gemaakt. De preferentie van het Hof voor exclusieve systemen zou met deze uitspraak ontegenspreekbaar worden, wat principieel ingaat tegen de beginselen van de interne markt, waar kansspelen toch nog steeds (zij het in zeer beperkte mate) onderhevig aan zijn.
2.3.1. Gesloten vergunningssysteem 31. Lidstaten opteren er in bepaalde gevallen voor om hun markt open te stellen voor meerdere kansspelondernemingen maar durven hun controlepositie nog niet volledig verlaten. Een oplossing wordt dan geboden door concessies: een beperkt aantal vergunningen worden toegekend door de overheid, met uitsluiting van de overige ondernemingen op het grondgebied.
32. De Tsjechische Republiek hanteert een gesloten vergunningsysteem, ingevoerd door de wet die eind januari 2009 aan het Tsjechische parlement is voorgesteld. Onder de voorgaande wet (Wet Nr. 202/1990) was het niet verboden voor buitenlandse operatoren om in Tsjechië een aanvraag tot verkrijging van een vergunning in te dienen. De nieuwe wet geeft tijdelijk 49
S. PLANZER, “Liga Portuguesa – the ECJ and its Mysterious Ways of Reasoning”, European Law Reporter, 2009/11, 372.
23
toestemming aan de vijf grootste Tsjechische kansspeloperatoren (Chance, Fortuna, Sazka, Synot Tip en Tipsport) om online kansspelen aan te bieden op het nationale grondgebied maar verbiedt ook buitenlandse operatoren binnen het licentiesysteem.50
33. Finland heeft eveneens enkele vergunningen aan kansspeloperatoren toegekend die sterk door de staat gecontroleerd worden. Elke vergunde kansspeloperator heeft een eigen speelveld: Raha-Automaattiyhdistys RAY voor slotmachines, Veikkaus voor loterijen en sportweddenschappen en tenslotte Fintoto voor paardenwedstrijden.51 RAY heeft begin 2009 technologie ontwikkeld om een online pokerruimte op de markt te brengen en deze is effectief operationeel sinds november 2010.52 Aan de kansspelen van Veikkaus en Fintoto kan eveneens door de consument via het internet deelgenomen worden via de websites https://www.veikkaus.fi/fi/yritysTietoa/english en https://www.fintoto.fi/. Hoewel het Finse kansspellandschap reeds meerdere malen het onderwerp is geweest van discussie, is de Finse overheid niet voornemens om in de nabije toekomst de nationale kansspelmarkt open te stellen voor andere operatoren. 34. In Oostenrijk worden de kansspelen geregeld in het Glücksspielgesetz (GSpG) 53, de federale wet op de kansspelen. §3 GSpG vestigd een “staatsmonopolie” inzake kansspelen: “Das Recht zur Durchführung von Glücksspielen ist, soweit in diesem Bundesgesetz nicht anderes bestimmt wird, dem Bund vorbehalten (Glücksspielmonopol)” Het recht om kansspelen te organiseren en te exploiteren wordt dus principieel aan de staat voorbehouden, tenzij de wet anders bepaald. Licenties voor casino‟s kunnen onder de wet overeenkomstig de voorwaarden van §21 GSpG worden verleend aan kansspeloperatoren die onder andere een in Oostenrijk gevestigde naamloze vennootschap dienen te zijn, over een basiskapitaal van ten minste 22 miljoen euro dienen te beschikken,… Overigens mag slechts één concessie per gemeente worden verleend, met een maximum van 12 concessies op het gehele Oostenrijkse grondgebied. Deze 12 concessies zijn ook effectief toegekend geweest, allen in handen van Casinos Austria AG. Enkele van deze concessies blijven geldig tot 2012, anderen tot 2015. Oostenrijk heeft naast Casinos Austria AG nog enkele andere kansspeloperatoren op de markt, zoals
50
X, “New Czech Gambling Act to prohibit foreign operators”, Wold Online Gambling Law Review, januari 2009. 51 X, “Jurisdiction Regulatory update – Ready for the off”, 7 mei 2011, http://www.ecogra.org/PressRoom/PressReleases/PressReleasesView.aspx?ID=3652cf01-0786-4116a1c1-ca201e819f97. 52 https://www.ray.fi/en/ray/aboutray. 53 Glücksspielgesetz (GSpG), Bundesgesetzblatt für die Republik Österreich 620/1989 (versie, zoals geldig op 1 mei 2011, is eveneens te raadplegen op http://www.jusline.at/Gluecksspielgesetz_(GSpG).html).
24
bijvoorbeeld Novomatic, maar het blijft en gesloten vergunningssysteem waarbij getracht wordt om concurrentie buiten de landsgrenzen te houden. Het wekt dan ook geen verwondering dat het Hof van Justitie de Oostenrijkse regelgeving in 2010 strijdig bevond met het Europese beginsel van de vrijheid van diensten.54 De Oostenrijkse wet is naar aanleiding van deze veroordeling aangepast. Voortaan kunnen 15 concessies uitgegeven worden (§21, (5) GSpG) en dienen de operatoren die hun diensten op het Oostenrijkse grondgebied wensen aan te bieden hun zetel te hebben in een lidstaat van de Europese Economische Ruimte, niet langer op specifiek in Oostenrijk (§21, (3) GSpG). Het kansspelmonopolie dat de wet heeft ingevoerd wordt echter vooralsnog niet verlaten.
35. De toekenning van concessies verloopt niet steeds op een objectieve wijze. Overheden proberen op deze manier aan de ondernemingen die zij geschikt vinden een concessie toe te kennen, zonder overige kandidaten een even grote kans op concessie te gunnen. Bij het Hof van Justitie is een prejudiciële vraag hangende van een Italiaanse rechtbank die duidelijkheid wil omtrent de verenigbaarheid van de artikelen 49 en 56 VwEU met een nationale regeling die in eerste instantie concessiehouders probeert te beschermen die op een eerder tijdstip een concessie toegekend kregen via een procedure die op onrechtmatige wijze een deel van de marktdeelnemers uitsloot (door te voorzien dat nieuwe concessiehouders hun verkooppunten binnen een bepaalde afstand van reeds bestaande verkooppunten moeten openen) en in tweede instantie de handelspositie van dergelijke concessiehouders garandeert. Overigens voorziet de Italiaanse wetgeving in bepalingen die stellen dat de concessie vervalt en hoge borgsommen verbeurd worden in het geval dat de concessiehouder direct of indirect grensoverschrijdende kansspelactiviteiten verricht die verglijkbaar zijn met de activiteiten die het onderwerp zijn van de consessie. De Italiaanse rechtbank wenst eveneens te vernemen hoe deze laatste bepaling te rijmen valt met het Europese recht (artikel 49 en 56 VwEU).55
2.3.2. Open vergunningssysteem 36. De toekenningprocedure voor vergunningen moet in overeenstemming zijn met de principes van gelijke behandeling, non-discriminatie en transparantie56.
54
HvJ C-64/08, Ernst Engelmann, 2010. Verzoek aan HvJ C-72/10 en C-77/10, Costa en Cifone, 2010, Pb.C. 17 april 2010, afl. 100, 27; verzoek aan HvJ C-164/10 tot C-176/10, Ferazolli en anderen, 2010, Pb.C. 19 juni 2010, afl. 161, 29; verzoek aan HvJ C-255/10, Sacchi, 2010, Pb.C. 31 juli 2010, afl. 209, 27; verzoek aan HvJ C-279/10, Minesi, 2010, Pb.C. 31 juli 2010, afl. 209, 31; verzoek aan HvJ C-501/10, Russo, 2010, Pb.C. 18 december 2010, afl. 346, 34. 56 HvJ C-203/08, Sporting Exchange, 2010. 55
25
37. Denemarken had tot half 2010 een kansspelmonopolie toegekend aan operator Danske Spil A/S. Op 4 juni 2010 zijn vier nieuwe Deense wetten goedgekeurd door het Deense Parlement tot opening van de Deense kansspelenmarkt.57 Er wordt immers in zekere aspecten teruggekomen op het monopoliesysteem van Danske Spil A/S en vervangen door een open licentiesysteem. Zowel online als offline kansspelen vallen onder het toepassingsgebied van de algemene wet op de kansspelen, met uitzondering van de loterijen (deze blijven onder toezicht van de overheid). Een vestiging op het Deense grondgebied is niet vereist volgens de wet zodat iedere buitenlandse kansspeloperator een aanvraag tot verkrijging van een vergunning kan indienen. Volgens schattingen zouden er 25 buitenlandse kansspeloperatoren bestaan die actief zijn binnen de Deense landsgrenzen en dus een aanvraag tot verkrijging van een vergunning kunnen indienen.58 Toezicht op naleving van de wet wordt gegarandeerd door het jaarlijkse rapport dat de vergunde operatoren moeten opstellen. De vier wetten zijn in werking getreden op 1 januari 2011.
38. Italië werkt eveneens met een systeem van lokale vergunningen. De Italiaanse kansspelenmarkt staat onder controle van l’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (AAMS). Voorheen werd de Italiaanse kansspelmarkt gedomineerd door protectionistische maatregelen. Slechts de laatste jaren is hierin verandering gekomen, onder meer door de herhaaldelijke tekortkomingen in de wetgeving die in de schijnwerper worden gesteld in de arresten van het Hof van Justitie.59 De huidige veranderingen in het kansspellandschap zijn een succesverhaal in Italië: de Europese lidstaat is erin geslaagd de grootste online kansspeloperator van Europa te worden.60 Het Italiaanse decreet dat online poker en casinospelen regelt, is van kracht. Een tweede decreet, tot uitgifte van 200 nieuwe kansspellicenties voor online operatoren is eveneens reeds gepubliceerd. Volgens deze wet kunnen drie soorten licenties in Italië toegekend worden: een licentie voor alle spelen (behalve deze die onderhevig zijn aan exclusieve licenties), een licentie voor alle spelen met uitzondering van bingospelen en een licentie voor loutere uitbating van bingospelen. 61
57
M. V. NIELSEN, “Comment: Entering the Danish gambling market: the rules”, World Online Gambling Law Review, september 2010; X, “New gaming legislation”, http://skat.dk/SKAT.aspx?oId=1942034&vId=0&search=gaming*. 58 M. V. NIELSEN, “Denmark: Denmark seeks to deregulate its gaming market”, World Online Gambling Report, november 2009. 59 HvJ C-338/04, C-359/04 en C-360/04, Placanica, 2007 ; HvJ C‐260/04, Commission v Italy, 2007. 60 X, “Jurisdiction Regulatory update – Ready for the off”, 7 mei 2011, http://www.ecogra.org/PressRoom/PressReleases/PressReleasesView.aspx?ID=3652cf01-0786-4116a1c1-ca201e819f97, en de verwijzing aldaar naar data van H2 Gambling Capital. 61 G. CORAGGIO, “Opinion: Italian online casino games and new licences: what to expect”, World Online Gambling Law Review, april 2011 .
26
3. Bestaande nationale reguleringen 3.1. België 39. Kansspelen in België worden geregeld door de wet van 10 januari 2010.62 De Nationale Loterij kan in België openbare loterijen, weddenschappen, wedstrijden en kansspelen
organiseren63.
Specifiek
voor
kansspelen
die
gebruik
maken
van
„informatiemaatschappij-instrumenten‟ heeft de Nationale Loterij een monopolie . Of dit 64
online monopolie ook operationeel is, kan betwist worden. Men kan artikel 7 restrictief lezen, waarbij het monopolie zich enkel uitstrekt tot het Belgisch grondgebied65. Een definitie van “informatiemaatschappij-instrumenten” werd in de wet zelf ingevoegd: elektronische apparatuur voor de verwerking, met inbegrip van digitale compressie, en de opslag van gegevens, die geheel via draden, radio, optische middelen of andere elektromagnetische middelen wordt verzonden, doorgeleid en ontvangen (artikel 3, 10°). De defnitie verschilt grondig van deze uit de notificatierichtlijn66, die de diensten van de informatiemaatschappij definieert als „elke dienst die gewoonlijk tegen vergoeding, langs elektronische weg, op afstand en op individueel verzoek van een afnemer van diensten verricht wordt.‟ Deze formulering heeft net als de Belgische defnitie het voordeel dat ze zich niet beperkt tot het internet maar ook andere diensten op afstand omhelst worden.
40. De wet van 2010 brengt wijzigingen aan in verschillende wetten, waaronder de wet van 7 mei 1999 op de kansspelen, de kansspelinrichtingen en de bescherming van de spelers (hoofdstuk 2), het Burgerlijk Wetboek (hoofdstuk 3), het wetboek van de met inkomstenbelasting
gelijkgestelde
belastingen
(hoofdstuk
4),
het
wetboek
van
inkomstenbelastingen (hoofdstuk 5) en de wet van 15 juli 1960 tot zedelijke bescherming van de jeugd (hoofdstuk 6).
Artikel 6 §1 stelt dat het aan eenieder verboden is om, zonder voorafgaande vergunning van de Kansspelcommissie overeenkomstig deze wet toegestaan en behoudens de uitzonderingen door de wet bepaald, een kansspel of kansspelinrichting te exploiteren, onder welke vorm, op welke plaats en op welke rechtstreekse of onrechtstreekse manier ook. Op het Belgische 62
Wet van 10 januari 2010 tot wijziging van de wetgeving inzake kansspelen, BS 1 februari 2010. Art. 6 §1, 1° Wet van 19 april 2002 tot rationalisering van de werking en het beheer van de Nationale Loterij, BS 4 mei 2002. 64 Artikel 3, 6 en 7 Wet van 19 april 2002 tot rationalisering van de werking en het beheer van de Nationale Loterij, BS 4 mei 2002. 65 C. DE PRETER en J. DUMORTIER, “De hervorming van de Belgische Nationale Loterij: Gevolgen voor „online‟ gokken”, Computerrecht 2002, 219. 66 Art. 1 Richtl. Parl. en Raad 98/34/EG betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij, Pb.L. 21 juli 1998, afl. 204, 37. 63
27
grondgebied is het
de Kansspelcommissie die bevoegd is om de individuele
kansspeloperatoren een vergunning tot exploitatie toe te kennen. Overeenkomstig artikel 25 Wet van 7 mei 1999 bestonden er vijf soorten vergunningen, namelijk vergunning klasse A tot exploitatie van casino‟s, klasse B tot exploitatie van een speelautomatenhal, klasse C tot exploitatie van een drankgelegenheid, klasse D tot bekwaamheid een beroep te mogen uitoefenen in casino‟s of speelautomatenhallen en tenslotte klasse E tot verkoop, verhuur, leasing, levering, terbeschikkingstelling, invoer, uitvoer of productie van kansspelen en diensten inzake onderhoud, herstelling en uitrusting van kansspelen. De nieuwe wet van 2010 past dit artikel 25 grondig aan: voortaan bestaan er negen klassen van vergunningen en drie aanvullende vergunningen die op het Belgisch grondgebied toegekend kunnen worden (artikel 10 wet 2010). De bovenstaande vijf vergunningen blijven bestaan maar worden aangevuld met 4 nieuwe vergunningen: vergunning klasse F1 tot inrichting van weddenschappen, klasse F2 tot aanneming van weddenschappen voor rekening van de houder van een vergunning klasse F1 in een vaste of mobliele kansspelinrichting, klasse G1 tot exploitatie van kansspelen in televisieprogramma‟s via nummerreeksen en klasse G2 tot exploitatie van kansspelen via de media, andere dan die welke worden opgenomen in televisieprogramma‟s via nummerreeksen. Het artikel voorziet overigens in drie aanvullende vergunningen: A+, B+ en F1+, tot uitbating van respectievelijk casino‟s, speelautomatenhallen en weddenschappen via informatiemaatschappij-instrumenten. Een nieuw artikel 43/8 wordt ingevoegd in de wet van 7 mei 1999 (artikel 25 wet 2010): “De Commissie kan, aan een vergunninghouder klasse A, B of F1 maximaal één aanvullende vergunning toekennen, respectievelijk A+, B+ en F1+, voor het uitbaten van kansspelen via informatiemaatschappij-instrumenten. De aanvullende vergunning kan enkel betrekking hebben op de uitbating van spelen van dezelfde aard als deze die in de reële wereld aangeboden worden.”
De RGA en de EGBA hebben op 23 juni 2010 een klacht ingediend bij de Europese Commissie wegens een vermeende schending van het Europese recht.67 Ze beweren dat een aantal bepalingen in de Belgische wetgeving opgesteld zijn om de binnenandse markt te beschermen. Specifieke aandacht wordt gericht op dit nieuwe artikel 48/3, §1 dat door de wet 2010 ingevoerd wordt. Door te eisen dat aanvragers van een licentie voor online kansspelen verplicht zijn eerst een offline vergunning aan te vragen en actief moeten deelnemen in deze reële kansspelactiviteit, wordt een toegangsbeperking opgelegd, strijdig met het Europese
67
RGA, “RGA challenges Belgian protectionist gambling laws”, 23 juni 2010, http://www.rga.eu.com/data/files/Pressrelease/rga_pr_complaint_against_belgium_2.pdf, 1 – 2.
28
recht. Bij de kennisgeving van de voorgenomen wetswijziging68 heeft België aan de Commissie laten weten dat in haar visie de internetsites of andere kansspelen die uitgebaat worden via het elektronisch communicatienetwerk geen aparte kansspelinrichting vormen. Internet is slechts het middel waarmee deze kansspelen of weddenschappen worden aangeboden. Om een coherent en correct beleid te voeren acht België het dus noodzakelijk om spelen via internet en elektronische communicatienetwerken voor te behouden aan zij die ook in de reële wereld de spelen uitbaten.
Ook de leeftijdsregels voor toegang tot kansspelen blijven in België zeer strikt gereguleerd. Artikel 54 §1 wet 7 mei 1999 stelde de leeftijdsgrens voor casino‟s en speelhallen vast op 21 jaar.
Met
de
legalisering
van
de
weddenschappen
en
de
kansspelen
via
informatiemaatschappij-instrumenten in de wet van 2010, heeft men deze leeftijdsregels overeenkomstig moeten aanpassen (artikel 35 wet 2010). Voortaan is het aan personen jonger dan 21 jaar niet toegestaan om casino‟s of speelhallen te betreden, maar wel om deel te nemen aan weddenschappen, vanaf de leeftijd van 18 jaar (artikel 35 juncto artikel 23 wet 2010). Artikel
35
wet
2010
voorziet
eveneens
dat
deelname
aan
kanspelen
via
informatiemaatschappij-instrumenten, met uitzondering van de weddenschappen, verboden is voor personen die de leeftijdsgrens van 21 jaar nog niet bereikt hebben. Weddenschappen via informatiemaatschappij-instrumenten is wel toegestaan vanaf de meerderjarigheid.
3.2. Nederland 41. De Nederlandse mededingingsautoriteiten veronderstelden in 1999 dat er ook in de toekomst weinig aanleiding zou zijn voor Nederlandse consumenten om gebruik te maken van het buitenlandse kansspelaanbod op internet, ondanks het groeiende legale aanbod van de huidige vergunninghouders op internet.69 42. Kansspelen worden algemeen gereguleerd in de Wet op de Kansspelen (WoK).70 In Nederland beschikt Holland Casino sinds 1 juli 1998 over
een vergunning tot het
aanbieden van speelcasino‟s in bepaalde gemeentes op het Nederlandse grondgebied. Zonder vergunning is het in Nederland verboden om aan spelers kansspelen aan te bieden. Reeds in 2008 was er een voorstel tot regulering van de online kansspelen op het Nederlandse 68
TRIS, 2006/412/B, 3 augustus 2006; TRIS, 2009/172/B , 27 maart 2009, http://ec.europa.eu/enterprise/tris/pisa/app/search/index.cfm?fuseaction=advanced&lang=EN. 69
Besluit van de Nederlandse directeur-generaal van de Nederlandse mededingingsautoriteit in zaak Zaak 807 / Staatsloterij/Lotto/BankGiroLoterij, 13 oktober 1999, http://www.nmanet.nl/Images/bcm0807-9903_tcm16-45902.pdf, 20, randnr. 81. 70 Wet van 10 december 1964, houdende nadere regelen met betrekking tot kansspelen, http://wetten.overheid.nl/BWBR0002469/geldigheidsdatum_15-05-2011.
29
grondgebied. In april 2008 is dit wetsvoorstel echter verworpen geweest door de Senaat. Desalniettemin heeft het debat rond regulering van kansspelen via het internet niet stilgestaan. Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie Teeven wil een vergunningstelsel voor online kansspelen laten opnemen in de Nederlandse Wet op de Kansspelen en heeft op 19 maart 2011 de Tweede Kamer ingelicht van deze voornemens.71 Ondanks het feit dat kansspelen op internet niet toegelaten zijn in Nederland, stelt de staatssecretaris vast dat jaarlijks honderdduizenden Nederlanders op deze manier aan kansspelen deelnemen. Door een legaal aanbod te voorzien inzake poker, bingo en sportweddenschappen zou men meer controle kunnen uitoefenen over de aanbieders van deze spelen. Sinds de aanpassing van de Kansspelenwet in Nederland is Holland Casino exclusief bevoegd om kansspelen via internet aan te bieden. Tijdens de overgangsperiode naar de nieuwe wet op de kansspelen, lanceerden Paramount en Universal kansspelen via internet, waarvoor ze veroordeeld zijn door de rechter in Utrecht72. Het aanbieden van internetspelen door andere dienstverleners dan Holland Casino, in een periode waarin zij wel over een vergunning beschikten (die echter nog niet was uitgebreid naar kansspelen op het internet door achterstand van de Wet Kansspelen op de technologische ontwikkelingen), maakt een onrechtmatige daad uit.
43. De Wet op de kansspelen (WoK) strekt tot bescherming van het publieke belang bij het inperken van fraudegevoeligheid en excessieve goklust en niet tot bescherming van vergunninghouders tegen concurrentie door niet-vergunninghouders73. Dit heeft tot gevolg dat kansspelaanbieders in Nederland geen rechtstreeks beroep op de Wet op de Kansspelen kunnen doen, maar enkel indirect door de omweg via de rechtsfiguur van de onrechtmatige daad.
Een zaak voor de Hoge Raad tussen Ladbrokes Betting & Gaming en Stichting De Nationale Sporttotalisator (Lotto)74, is doorverwezen naar het Hof van Justitie. In essentie is deze zaak eveneens een voorbeeld van concurrentie, waarbij geen rechtstreeks gebruik van de WoK kan worden gemaakt door de Lotto, maar een onrechtmatige daad wordt verweten aan Ladbrokes Betting & Gaming omdat ze in Nederland kansspelen op internet verschaft, zonder een Nederlandse vergunning te hebben. Ladbrokes had in 2005 echter een aanvraag tot een Nederlandse licentie aangevraagd maar deze werd geweigerd door de Minster van Justitie. De 71
X, “Modernisering Nederlands kansspelbeleid”, http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/kansspelen-enkansspelbelasting/nieuws/2011/03/21/nederlands-kansspelbeleid-wordt-gemoderniseerd.html. 72 Voorzieningenrechter Rechtbank Utrecht 27 februari 2003, Computerrecht 2003/3, 216 – 218; Rechtbank Arnhem, 2 juni 2004 en 31 augustus 2005, Hof Arnhem 17 oktober 2006, Computerrecht 2007, 39, noot J.P. VAN DEN BRINK. 73 Voorzieningenrechter Rechtbank Utrecht 27 februari 2003, Computerrecht 2003/3, 217, punt 3.10. 74 HR 13 juni 2008, Computerrecht 2008, 215 – 222, noot J.P. VAN DEN BRINK.
30
Hoge Raad stelde een prejudiciële vraag aan het Hof van Justitie tot bevestiging van het Nederlandse recht met de Europese wetgeving, in concreto toenmalig artikel 49 VEG (thans artikel 56 VwEU). Het Hof besliste dat artikel 49 VEG aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een regeling van een lidstaat die de organisatie en de bevordering van kansspelen aan een gesloten stelsel onderwerpt ten gunste van één marktdeelnemer en elke andere marktdeelnemer verbiedt om op het grondgebied van eerstgenoemde lidstaat via internet onder dit stelsel vallende diensten aan te bieden. Op grond van deze uitspraak was de Hoge Raad der Nederlanden dan gebonden om uitspraak te doen in de zaak. De inspanningen van Ladbrokes bleven niet onbeloond: de Hoge Raad der Nederlanden stelde hen in het gelijk en bestempelde het Nederlandse systeem als „discriminatoir‟.75
44. Staatssecretaris Teeven acht het wenselijk op korte termijn een vergunningstelsel voor kansspelen via internet tot stand te brengen. Een algehele wijziging van het vergunningstelsel van de WoK zal hiertoe moeten plaatsvinden. Hij sluit de mogelijkheid van een open vergunningstelsel voor de instantloterij, sportprijsvragen, de totalisator en speelcasino‟s niet uit, evenals een onderzoek naar de privatisering van de staatsloterij. Het regeerakkoord dat staatssecretaris Teeven voorstelt bevat twee afspraken over kansspelen. In de eerste plaats wordt voorzien dat er meer geld vanuit loterijen ten goede komt aan de sport en ten tweede is opgenomen dat (de veiling van) vergunningen voor (internet)kansspelen/loterijen vanaf 2012 ten minste 10 miljoen euro aan (structurele) inkomsten zullen genereren.76 In het najaar van 2011 is de heer Teeven voornemens om een voorstel tot wijziging van de Wet op de Kansspelen ter advies voor te leggen aan de Raad van State.
3.3. Verenigd Koninkrijk 45. Uit onderzoek blijkt dat 73% van de volwassen inwoners (16 jaar of ouder) van het Verenigd Koninkrijk in het afgelopen jaar aan een kansspel hebben deelgenomen 77. Volgens de studie nam 7% deel aan kansspelen op het internet. 46. Het Verenigd Koninkrijk is steeds van mening geweest dat een totaal verbod op online kansspelen een onrealiseerbaar doel is. Het is daarentegen efficiënter om een legaal en aantrekkelijk aanbod van kansspelen op te trekken door Britse dienstverrichters. In 75
X, “Highest Dutch Court: country's licence regime is 'discriminatory'”, World Online Gambling Law Review, april 2011 . 76 Brief van Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie F. Teeven, Parl.St. Tweede Kamer der StatenGeneraal 2010-11, nr. (24 557) 124. 77 F. DOBBIE, M. GRIFFITHS, D. HUSSEY, D. JOTANGIA, A. MOODY, J. ORFORD, S. SPENCE, R. VOLBERG en H. WARDLE, “British Gambling Prevalence Survey 2010”, http://www.gamblingcommission.gov.uk/PDF/British%20Gambling%20Prevalence%20Survey%2020 10.pdf, 20.
31
tegenstelling tot enkele andere Europese landen heeft het Verenigd Koninkrijk dus nooit de protectionistische visie verkondigd, het land gelooft in het concurrentiemodel en tracht een beleid uit te werken dat de Britse kansspelenmarkt een aantrekkelijker alternatief maakt dan het aanbod van niet-vergunde buitenlandse kansspeloperatoren.78
Op 18 oktober 2004 werd een voorstel tot regulering van kansspelen gedaan in het Britse Parlement.79 Op 7 april 2005 verkreeg dit wetsvoorstel goedkeuring en werd de “British Gambling Act 2005” gedoopt. Deze akte is van kracht sinds september 2007. De Gambling Act 2005 is van toepassing op alle kansspelen op het grondgebied van het Verenigd Koninkrijk, met uitzondering van “spread betting” of gespreid gokken en de nationale loterij. Het is een zeer uitgebreide wet die probeert om alle gevoelige onderwerpen aan te snijden: ook bescherming van kinderen en kwetsbare volwassenen vormt een onderdeel van de wettekst.
47. Hoewel de Gambling Act 2005 een ruime invloedssfeer heeft, is er toch kritiek dat ze niet meer aangepast zou zijn aan de huidige ontwikkelingen.80 In het document „Regulatory Future of Remote Gambling in Great Britain‟ zet de Britse regering haar standpunt rond online kansspelen en specifiek de eventuele veranderingen aan de regulering, uiteen.81 De regering ziet verschillende beleidsopties: een eerste optie bestaat uit het behoud van het huidige systeem waarin operatoren die in lidstaten van de Europese Economische Ruimte (EER) of Gibraltar gelicentieerd zijn, vrij hun diensten mogen aanbieden in het Verenigd Koninkrijk. Een tweede mogelijheid wordt geboden door opstelling van niet-bindende documenten die de problemen trachten onder handen te nemen, hoewel de Commissie reeds onmiddellijk zegt geen voorstander te zijn van deze optie. Vervolgens wordt de mogelijkheid bekeken om een vergunning te vereisen om reclameboodschappen te mogen verspreiden op het grondgebied. De overheid concludeert dat deze optie een significante bijdrage kan leveren maar ze besluit toch een andere optie naar voor te schuiven omdat het bestaan van reclameboodschappen naar burgers uit het Verenigd Koninkrijk moeilijk vast te stellen valt. De voorkeur van de overheid gaat uit naar de mogelijkheid om een licentievereiste in te voeren, niet enkel voor de 78
X, “A safe bet for success”, Department for Culture, Media and Sport, maart 2002, http://www.hblb.org.uk/documents/92_WhitePaper_A_Safe_Bet_For_Success.pdf, randnr. 4.45 – 4.54, 22 - 23. 79 DOBBIE, F., GRIFFITHS, M., HUSSEY, D., JOTANGIA, D., MOODY, A., ORFORD, J., SPENCE, S., VOLBERG, R. en WARDLE, H., “British Gambling Prevalence Survey 2010”, http://www.gamblingcommission.gov.uk/PDF/British%20Gambling%20Prevalence%20Survey%2020 10.pdf, 15 – 16. 80 D. CLIFTON, “UK: Is the UK Gambling Act 2005 already out of date? “, World Online Gambling Law Report, maart 2011. 81 X, “A Consultation on the Regulatory Future of Remote Gambling in Great Britain”, Department for Culture, Media and Sport, 22 maart 2010, http://www.culture.gov.uk/images/consultations/remotegambling_consultation.pdf , 23 - 28.
32
verspreiding van reclame maar eveneens voor de dienstverlening op zich. De kansspeloperator moet dan in het Verenigd Koninkrijk aantonen dat hij voldoet aan de vereisten van de Gambling Act 2005. Hoewel de overheid dus duidelijk een voorkeur heeft voor een bepaalde beleidsoptie, laten concrete uitvoeringsmaatregelen op zich wachten. Het zal echter afwachten zijn of het Verenigd Koninkrijk deze voorgenomen restrictieve maatregelen zal kunnen verantwoorden, gezien de liberale wetgeving die op dit ogenblik van kracht is in de lidstaat.
3.4. Frankrijk 48. Op 5 maart 2009 heeft Frankrijk het voorstel ingediend bij de Europese Unie tot liberalisering van de Franse kansspelmarkt.82
Met de daaropvolgende wet van 12 mei 2010 heeft Frankrijk een « gecontroleerde opening » van de kansspelmarkt gerealiseerd : de opening is beperkt tot bepaalde spelen, er is een zeer sterke controle, de middelen om illegale sites te bestrijden worden versterkt, er wordt een onafhankelijke administratieve autoriteit opgericht, er moeten accreditaties verstrekt worden aan kansspeloperatoren en de lijst met vereisten voor deze accreditatie wordt opgesteld.83 De onafhankelijke administratieve autoriteit is ARJEL of l‟Autorité de Régulation des Jeux En Ligne. Ze is bevoegd om de hoger genoemde accreditaties toe te kennen aan kansspeloperatoren die aan de lijst met vereisten voldoen. Een voortdurende controle wordt eveneens uitgevoerd door dit orgaan op het Franse aanbod van online kansspelen. Daartoe beschikt ARJEL over sanctioneringmogelijkheden ten aan zien van operatoren die niet (langer) in overeenstemming zijn met de vereisten, illegale kansspeloperatoren of personen die reclame maken voor illegale websites. Frankrijk heeft ook heel wat decreten goedgekeurd tot uitvoering van de horizontale principes die in de Wet van 12 mei 2010 worden vastgelegd.
49. Voor de totstandkoming van de liberaliserende wet waren er twee kansspeloperatoren die over een feitelijk monopolie beschikten op het Franse grondgebied: La Française des Jeux en Pari Mutuel Urbain (PMU). Sinds 2001 bieden deze beide kansspeloperatoren hun diensten ook via het internet aan. De reeds hoger vermelde studie van eCOGRA uit 2008 vergelijkt deze twee monopolisten met andere (private) kansspeloperatoren die online hun diensten 82
TRIS, 2009/122/F, 5 maart 2009, http://ec.europa.eu/enterprise/tris/pisa/app/search/index.cfm?fuseaction=advanced&lang=EN. 83 Loi n°2010-476 van 12 mei 2010 relative à l‟ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d‟argent et de hasard en ligne; J.-F. VILOTTE, « Réguler les jeux d'argent : Le rôle de l'autorité”, 12 oktober 2010, Studiedag Kansspelen Brussel, http://www.gamingcommission.fgov.be/website/jsp/main.jsp?lang=NL .
33
aanbieden en aangesloten zijn bij de EGBA. Over de negen onderzochte principes heen (zie hoger) kan gesteld worden dat 39% van de onderzochte EGBA-leden een even grote bescherming boden als kansspelmonopolist Française des Jeux, 34% van de private operatoren bood zelfs een hogere bescherming en slechts 7% scoorde onder het beschermingsniveau van deze monopolist.84 Voor Pari Mutuel Urbain konden gelijkaardige conclusies getrokken worden: 42% van de private kansspeloperatoren evenaarde het beschermingsniveau van PMU, 24% bood meer garanties en slechts 2% bood minder garanties.85 Met de liberalisering zijn PMU en Française des Jeux verplicht eveneens deel te nemen aan de concurrerende kansspelmarkt maar bovenstaande studie bewijst dat dit niet noodzakelijkerwijze gepaard gaat met een verlaagde bescherming inzake kansspelen voor de consument.
Concurrentie op de kansspelenmarkt lijkt niet enkel in het voordeel van de consument te zijn, maar uit cijfers blijkt dat dit ook positieve gevolgen kan hebben voor de voormalige monopolisten: de omzet van Française des Jeux is in het jaar 2010 gestegen met 5,5% in vergelijking met het jaar 2009 en genereert nu een totale omzet van ongeveer 10 miljard euro.86 De omzet uit krasspelen is lichtjes gestegen met 2%, de deelname aan sportweddenschappen is eveneens de hoogte ingegaan met 3% en de inkomsten uit trekspelen zijn teruggelopen tot 48,5% van de totale omzet, een daling van 5%, maar blijven nog steeds het grootste aandeel vertegenwoordigen. Volledigheidshalve dient wel gewezen te worden op de herkomst van deze omzet: 96,4% van de omzet wordt binnengehaald door middel van de fysieke kantoren van Française des Jeux op het Franse grondgebied. Online kansspelen die door deze operator worden aangeboden tellen slechts voor een aandeel van 3,6% van de totale omzet. Desalniettemin kan ook hier een lichte stijging worden waargenomen, namelijk van een aandeel van 3,2% in 2009 naar een aandeel van 3,6% in 2010.
50. De Franse rechtbank heeft op 21 mei 2008 het Hof van Justitie verzocht om een antwoord te formuleren op de vraag of artikel 56 VwEU (toenmalig artikel 49 VEG) zich verzet tegen de nationale regeling die exclusieve rechten toekent aan één marktdeelnemer zonder winstoogmerk voor paardenweddenschappen buiten de renbaan terwijl deze marktdeelnemer
84
eCOGRA, “Benchmarking Study”, 2008, http://www.egba.eu/pdf/EGBA%20Benchmarking%20Study%20-%20final%20version.pdf, 21. 85 eCOGRA, “Benchmarking Study”, 2008, http://www.egba.eu/pdf/EGBA%20Benchmarking%20Study%20-%20final%20version.pdf, 54. 86 X, “La Française des Jeux en quelques chiffres », http://www.francaisedesjeux.com/fr/groupe/finance/chiffres-cles/.
34
een dynamisch handelsbeleid voert en dus het vooropgestelde doel (de beperking van de speelaangelegenheden) niet volledig bereikt wordt? De Franse rechtbank voegt eraan toe dat de keuze voor een exclusiviteitsrecht in dit geval een geschikt middel lijkt om misdaadbestrijding op efficiëntere wijze te waarborgen dan minder beperkende maatregelen zouden doen en hiermee het risico van het ontstaan van ongeoorloofde speelcircuits geneutraliseerd wordt.87 Het Hof van Justitie dient in deze zaak nog uitspraak te doen, net als de Advocaat-Generaal nog een conclusie dient te formuleren.
3.5. Duitsland 51. Sinds 1 januari 2008 is in Duitsland het Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV) van kracht.88 Deze federale wet voorziet in een verbod op online kansspelen, vastgelegd in artikel 1, §4 (4) GlüStV. De regulering laat de deelstaten89 vrij om de uitvoeringsmodaliteiten van deze wet vrij te bepalen (artikel 7, §24 GlüStV). Ze kunnen met name de voorwaarden aan de vergunningaanvragers en de modaliteiten van overdracht vaststellen, evenals de sanctionering met geldboeten of dwangsommen. Artikel 7, §26 GlüStV geeft de hiërarchische relatie weer tussen de reguleringen van de deelstaten en de federale staat, namelijk wanneer de wetgeving ter zake van de deelstaten in strijd is met de federale regelgeving, zoals vastgesteld in het Glücksspielstaatsvertrag, geniet deze laatste voorrang. Elke deelstaat heeft overigens de discretionaire bevoegdheid om op het einde van elk kalenderjaar, de toepassing van het Glücksspielstaatsvertrag op te zeggen. Deze beëindiging gebeurt schriftelijk en heeft geen invloed op de regulering en contractuele verhoudingen met andere deelstaten.
Reeds sinds 2008 zijn online kansspelen dus principieel verboden in Duitsland. Toch zouden de inkomsten uit deze activiteit enorm zijn voor de Duitse staat. 94% van de totale inkomsten in 2009 werden immers afgesnoept door buitenlandse online kansspeloperatoren wegens het verbod op het Duitse grondgebied.90
87
Verzoek aan HvJ C-212/08, Zeturf, 2008, Pb.C. 2 februari 2008, afl. 197, 12. Artikel 4, §29 (1) Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag), GVBl 2007, S. 906. 89 De Bondsrepubliek Duitsland is een federale staat met zestien deelstaten, in het Duits Bundesländer of Länder. 90 Gold Media, „Glücksspielmarkt in Deutschland zunehmend vom Ausland kontrolliert“, http://www.goldmedia.com/uploads/media/Pressemeldung_Goldmedia_Gluecksspiel_Deutschland.pdf; Gold Media, „Kontrollverlust im deutschen Glücksspielmarkt”, http://www.goldmedia.com/uploads/media/Pressemeldung_Gluecksspiel_Deutschland_Studie_Goldme dia_Gesamtmarkt_01.pdf. 88
35
Het federale Glücksspielstaatsvertrag eindigt op 1 januari 2012 (sectie 28 GlüStV) zodat de regering genoodzaakt is om een nieuwe overeenkomst te bereiken rond de situatie in Duitsland. In december 2010 werd reeds een poging ondernomen om tot een consensus te komen maar deze is op niets uitgedraaid. Sommige deelstaten houden krampachtig vast aan het systeem van verdoken monopolies, terwijl andere deelstaten (zoals Shleswig-Holstein) gesteld zijn op liberalisatie en uitbouw van de online kansspelmarkt.91
Op 15 april 2011 heeft Duitsland een aanpassing van het Glücksspielstaatsvertrag ter kennis gebracht van de Europese Commissie.92 De wijzigingswet is het eerste staatsverdrag inzake kansspelen of eerste GlüÄndStV. Eén van de belangrijke wijzigingen is de toelating van zeven reeds bestaande concessiehouders inzake kansspelen om sportwedstrijden te organiseren voor een experimentele fase van zeven jaar. Deze regeling was al opgenomen in een wet die reeds begin 2011 gestemd was in het federaal Duits Ministerie. 93 Verder wordt het verbod op kansspelen via het internet verlaten. Loterijen, sportweddenschappen en casinospelen (voor zover het gaat om reële casinospelen die eveneens worden aangeboden in de speelzaal van een fysiek en geconcessioneerd casino) mogen voortaan ook online worden aangeboden. Deze vernieuwde regeling zal op 1 januari 2012 in werking treden.
4. Voordelen van het nationale niveau 4.1. Openbare orde 52. Lidstaten blijven in staat om rechtvaardigingsgronden van algemeen belang aan te voeren die een restrictief beleid ten aanzien van kansspelen op voldoende wijze kunnen verantwoorden. Desalniettemin zijn deze restrictieve beleidsmodellen reeds talloze malen het voorwerp geweest van rechtspraak van het Hof van Justitie, waarbij het Hof een dubbele weg inslaat. Aanvankelijk werd gekozen voor een zeer ruime beoordelingsmarge in het voordeel van de nationale lidstaten. In een latere fase blijkt de rechtspraak echter gedeeltelijk terug te komen op deze vrije visie en worden grenzen gesteld aan de toelaatbaarheid van de rechtvaardigingsgronden.
91
X, “Jurisdiction Regulatory update – Ready for the off”, 7 mei 2011, http://www.ecogra.org/PressRoom/PressReleases/PressReleasesView.aspx?ID=3652cf01-0786-4116a1c1-ca201e819f97. 92 TRIS, 2011/188/D, 15 april 2011, http://ec.europa.eu/enterprise/tris/pisa/app/search/index.cfm?fuseaction=advanced&lang=EN. 93 J. HOFMANN, “Germany: What kind of future for German gambling regulation”, World Online Gambling Law Report, april 2011.
36
53. Het reeds in deel I besproken arrest Schindler stelde dat de lidstaten voldoende ruimte moet gegeven worden om de regulering rond loterijen vast te stellen aangezien het om een gevoelig onderwerp gaat. Lidstaten zijn volgens het Hof derhalve vrij om loterijen te beperken of verbieden naar eigen goeddunken, zolang dergelijke beperkingen niet discriminatoir zijn.94 Met het daarop volgend arrest Laäara95 heeft het Hof dezelfde proportionaliteitstoets doorgevoerd ten aanzien van het kansspelmonopolie dat in Finland werd toegekend. Een nog soepelere versie van de proportionaliteitstoets werd het vertrekpunt: lidstaten zijn volgens het Hof geheel vrij om te beoordelen welk beschermingsniveau nodig is op hun grondgebied en hoe deze bescherming wordt uitgevoerd. Het Hof stelt expliciet dat een monopolie geschikt kan zijn om de beleidsdoelstellingen zoals het kanaliseren van de goklust en de controle op kansspelactiviteiten, te bereiken. Exact dezelfde visie als aangenomen in de arresten Schindler en Laäara, werd behouden in het arrest Zenatti96 uit 1999. De soepelere proportionaliteitstoets diende volgens het Hof niet enkel toegepast te worden op loterijen maar eveneens op alle andere vormen van kansspeldienstverlening. Ook in het arrest Anomar97 deed het Hof van Justitie een uitspraak in het voordeel van de nationale lidstaten. Volgens het Hof is het immers een exclusieve bevoegdheid van de nationale autoriteiten om de doelstellingen vast te stellen die zij wensen te beschermen, de middelen om deze te bereiken en de regels voor kansspeloperatoren vast te stellen, die al dan niet restrictief kunnen zijn.
54. Na al deze zaken blijkt het Hof van Justitie een wel zeer ruime beoordelingsmarge aan de nationale lidstaten toe te kennen. Aanhoudende interpretatieproblemen en vermeende schendingen van het recht van de Europese Unie heeft deze beoordelingsmarge in een ander daglicht gesteld, zodat het Hof toch meer een regulerende richting heeft moeten inslaan en de discretionaire marge van de lidstaten aan grenzen heeft moeten onderwerpen. Dit gebeurde voor het eerst in het arrest Gambelli98, waar het Hof meer pro-actief de proportionaliteitstoets ging doorvoeren ten aanzien van nationale wetgeving rond kansspelen. Niet enkel werd nagegaan of de restrictieve maatregel zonder onderscheid van toepassing was, maar eveneens de aard van de maatregel en de implicaties ervan werden onderzocht. In de zaak Placanica99 heeft het Hof van Justitie de noodzakelijkheidstoets van onder het stof gehaald: Italië had een regulering aangenomen waarbij licenties voor kansspeluitbating niet
94
HvJ C-275/92, Schindler, Jur. 1994, I, 1039, punt 61. HvJ C-124/97, Läärä, 1999. 96 HvJ C-67/98, Zenatti, 1999. 97 HvJ C‐6/01 Anomar, 2003. 98 HvJ C-243/01, Gambelli, 2003. 99 HvJ C-338/04, C-359/04 en C-360/04, Placanica, 2007. 95
37
konden worden toegekend aan beursgenoteerde publieke vennootschappen. Het Hof overwoog dat deze maatregelen disproportioneel waren ten aanzien van het doel dat ze nastreefden, namelijk de identificatie van de aandeelhouders om misdrijven te voorkomen. Volgens het Hof waren er andere middelen voorhanden om de transpariteit te verzekeren en was deze maatregel derhalve niet noodzakelijk. De proportionaliteit van de nationale maatregelen werden in deze zaak dus sterk door het Hof onderzocht, een stap in de richting van controle op kansspelwetgeving naar lidstaten toe. Het valt echter eveneens op te merken dat het Hof van Justitie toch de ruime appreciatiemarge van de lidstaten onaangeroerd laat. De Italiaanse kansspelmaatregelen kwamen opnieuw onder vuur te liggen met het oog op het proportionaliteitsbeginsel in 2007.100 Italië had immers 329 bestaande licenties vernieuwd zonder nieuwe kansspeloperatoren de kans te geven. Verantwoording voor deze maatregel werd gezocht in het bestrijden van criminaliteit, illegale kansspelactiviteiten vermijden, financiële stabiliteit, continuïteit en goede return on investment (overweging 28 en 32). Het Hof besloot echter dat ook deze rechtvaardigingsgronden de proportionaliteitstest niet doorstonden. De inbreukprocedure die de Europese Commissie tegen Griekenland heeft ingesteld is eveneens door het Hof van Justitie beslecht op grond van de proportionaliteitstoets.101 De Griekse wetgeving voorzag in artikel 2(1) van wet 3037/2002 in strafrechtelijke en administratieve boetes voor installatie en uitbating van alle elektrische en elektronische spelen, ongeacht of deze publiek op privaat gespeeld werden en ongeacht de aard van de spelen (zowel kansspelen als alle andere spelen waar men geen winst uit kon halen of prijzen kon winnen). Griekenland heeft na deze uitspraak de wetgeving moeten aanpassen.
4.2. Bescherming van de speler 55. E-Commerce and Online Gaming Regulation and Assurance (eCOGRA)102 is een onafhankelijke onderneming tot bescherming van de speler en standaardisering, gevestigd te Londen. Sinds 2003 heeft eCOGRA het vertrouwenslabel verkregen en goedkeuring door eCOGRA staat dus garant voor het hoogste level van eerlijkheid en maatschappelijke verantwoordelijkheid van de kansspeloperatoren. Reeds 145 online kansspelaanbieders zijn geaccrediteerd door eCOGRA. Accreditatie staat open voor alle softwarebedrijven, operatoren en aanverwante programma‟s.
100
HvJ C‐260/04, Commissie t. Italië, 2007. HvJ C-65/05, Commissie t. Griekenland, 2006. 102 http://www.ecogra.org/Home.aspx. 101
38
56. De bescherming van de speler valt uiteen in twee componenten: het beschermen van minderjarigen en de algemene preventie tegen gokverslaving.
4.2.1. Minderjarige spelers 57. Kansspelen worden steeds meer aanzien als een sociaal aanvaardbare bezigheid, eerder dan een maatschappelijk verwerpelijk fenomeen: “In the Government’s view the law should no longer incorporate or reflect any assumption that gambling is an activity which is objectionable and which people should have no encouragement to pursue. It is an important industry in its own right, meeting the legitimate desires of many millions of people and providing many thousands of jobs.”103 Desalniettemin worden in geen enkele jurisdictie de belangen van de kwetsbare spelers uit het oog verloren. Studies in verschillende Europese landen tonen aan dat probleemkansspelen in grotere mate aanwezig is bij jeugdige spelers dan bij volwassen spelers. De verslavingskans ligt immers 4 tot 5 maal hoger bij adolescenten dan bij volwassenen.104
58. Alle kansspeloperatoren op het Europese grondgebied zijn verplicht een leeftijdscontrole in te voeren. Dit wordt hun opgelegd bij wet of in hun vergunningsvoorwaarden. De leeftijdsgrenzen kunnen wel verschillen van land tot land maar zijn over het algemeen vastgesteld op 18 of 21 jaar.
In 2004 voerde Gamcare, een Brits informatie- en ondersteuningscentrum, een studie uit waarbij een 16-jarig proefpersoon werd gevraagd een account aan te maken op 37 kansspelwebsites.105 Het doel van de studie was om na te gaan welke providers effectief in staat waren minderjarigen toegang te ontzeggen tot hun sites.
De proefpersoon diende
waarheidsgetrouw zijn gegevens in te voeren, met uitzondering van de leeftijd, die op 21 werd vastgesteld. Van de 37 onderzochte websites waren er slechts 7 in staat om te ontdekken dat het om een minderjarige ging en hem toegang te ontzeggen tot het aanmaken van een account. De overige 30 websites waren hiertoe niet in staat, waaronder enkele bekende websites zoals Betfair, Stanleybet en William Hill.
103
X, “A safe bet for success”, Department for Culture, Media and Sport, maart 2002, http://www.hblb.org.uk/documents/92_WhitePaper_A_Safe_Bet_For_Success.pdf, randnr. 7.1, 29. 104 M. GRIFFITHS, “Problem gambling in Europe: Why a regulatory authority needed”, 12 oktober 2010, Studiedag Kansspelen Brussel, http://www.gamingcommission.fgov.be/website/jsp/main.jsp?lang=NL . 105 Gamcare, “Underage Internet Gambling - Study Report”, 27 juli 2004, http://www.gamcare.org.uk/news.php/29/underage_internet_gambling_study_report.
39
Eveneens op Brits grondgebied werd een studie uitgevoerd waarin bij 9.000 kinderen (met een leeftijd tussen de 12 en 15 jaar) door middel van een vragenlijst gepeild werd naar hun opvattingen rond kansspelen.106 De meeste kinderen denken aan een specifieke vorm van kansspelen zoals poker, slotmachines, de loterij,… maar opvallend is dat hier steeds een negatieve connotatie aan wordt gegeven. Kansspelen worden door kinderen vaker verbonden aan het verliezen of verspillen van geld dan aan winnen. Kinderen zijn zich volgens de studie ook niet bewust van de leeftijdsgrenzen die gesteld zijn aan de verscheidene vormen van kansspelen (16 jaar voor het kopen van een ticket van de nationale loterij, 18 jaar voor weddenschappen).
De meeste lidstaten van de Europese Unie hadden in 2008 nog geen wettelijke verplichting opgelegd tot implementatie van een systeem van leeftijdscontrole in de wereld van het internet.107 Enkel Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk hadden een dergelijk controlesysteem. Op welke manier websites de werkelijke leeftijd van de spelers gaan controleren, is een beslissing die aan de provider zelf wordt overgelaten. Volgens het groenboek bestaan er momenteel drie methoden om de identiteit van de speler te achterhalen108: -
Eigen controlemechanismen door middel van informatie en documenten die gevraagd worden van potentiële klanten, en
-
Eerdere identificatie, uitgevoerd door betalingsondernemingen, de overheid,…
-
Controlemechanismen van de dienstverlener zelf.
De eigen controlemechanismen houden in dat aan spelers rechtstreeks gevraagd wordt naar hun leeftijd, vaak bij het openen van een website. Een volwaardig controlemechanisme is dit echter niet want de providers vertrouwen op de informatie die de consument hen verstrekt, zonder deze te verifiëren. Toch wordt er vaak gebruik van gemaakt door dienstverleners op het internet omdat het weinig kosten vergt en gemakkelijk te gebruiken is. Betalingsondernemingen, zoals banken, zijn tussenpersonen die noodzakelijkerwijze verbonden zijn met online kansspelen: ze verschaffen de betaalmiddelen die consumenten aanwenden om online een gokje te wagen. Dienstverleners kunnen beroep doen op de informatie die de betalingsonderneming heeft ontvangen van de consument maar de
106
IPSOS, “British Survey of Children, the National Lottery and Gambling 2008-09”, Juli 2009, http://www.natlotcomm.gov.uk/assets-uploaded/documents/Children%20and%20gambling%20FINAL%20VERSION%20140709.pdf, 40 - 53. 107 Europese Commissie, “Background report on cross media rating and classification, and age verification solutions”, 25 – 26 september 2008, http://ec.europa.eu/information_society/activities/sip/docs/pub_consult_age_rating_sns/reportageverifi cation.pdf, 17. 108 COM(2011) 128def. [Commissiedocument nr. 128 van 2011], 15.
40
eindverantwoordelijkheid van de leeftijdscontrole blijft bij de dienstverlener zelf.109 Bovendien zijn niet alle vormen van kredietverlening beperkt tot een volwassen publiek: kredietkaarten en voorafbetaalde kaarten zijn ook toegankelijk voor minderjarigen en andere kredietkaarten kunnen anoniem aangevraagd worden. Een andere controlemogelijkheid is de elektronische identiteitskaart, die men sinds juni 2008 op Europees niveau op elkaar tracht af te stemmen en tot een uniforme toepassing te komen.110 Tot nog toe worden elektronische identiteitskaarten of eID‟s niet aangewend voor leeftijdscontroles maar een voordeel van deze toepassing zou zijn dat het door de overheid gecontroleerd wordt, wat de betrouwbaarheid ten goede komt. Nadelen zijn dan weer dat de identiteitskaart meer informatie bevat dan de loutere leeftijd van de houder zodat dit voor privacyproblemen kan zorgen. België heeft als eerste Europese lidstaat de eID ingevoerd en het toepassingsgebied uitgebreid tot elektronische handtekeningen om op die manier consumenten in staat te stellen online te handelen. Als gevolg van vele kritieken met betrekking tot de veiligheid van dit systeem wordt het momenteel herzien. De Europese Commissie reikt in het werkdocument nog enkele andere mogelijkheden aan: semantische analyse (door middel van populaire woordenschat onder minderjarigen achterhalen welke gebruikers tot deze categorie behoren), RSZ-nummer, het gebruik van biometrie (vingerafdrukken, irrisscan, …) en offline controle door middel van onder andere de ouderlijke controle.111
59. De dienstverlener beschikt vaak niet over de middelen en de technologie om een eigen adequaat controlesysteem op touw te zetten. Er wordt dan ook in de meeste gevallen gebruik gemaakt van de erkende technologie die bedrijven aanbieden voor leeftijdscontrole. Binnen de EU zijn deze bedrijven vaak gevestigd in landen die wettelijke regels hebben vastgesteld rond deze problematiek, zoals Duitsland en het Verenigd Koninkrijk.112 Maar ook in België
109
Europese Commissie, “Background report on cross media rating and classification, and age verification solutions”, 25 – 26 september 2008, http://ec.europa.eu/information_society/activities/sip/docs/pub_consult_age_rating_sns/reportageverifi cation.pdf, 19. 110 J. VAN OOST, “Europa wil eenheid in veelheid van eID‟s”, 2 juni 2008, http://www.itprofessional.be/nieuws/86073/europa-wil-eenheid-in-veelheid-van-eid-rsquo-s. 111 Europese Commissie, “Background report on cross media rating and classification, and age verification solutions”, 25 – 26 september 2008, http://ec.europa.eu/information_society/activities/sip/docs/pub_consult_age_rating_sns/reportageverifi cation.pdf, 21 – 23. 112 Europese Commissie, “Background report on cross media rating and classification, and age verification solutions”, 25 – 26 september 2008, http://ec.europa.eu/information_society/activities/sip/docs/pub_consult_age_rating_sns/reportageverifi cation.pdf, 29.
41
en Denemarken zijn er betrouwbare en toegankelijke databanken die leeftijdscontrole mogelijk maken. In Duitsland is de onderneming Insic Gmbh113 gespecialiseerd in de verificatie van leeftijden op kansspelsites. Het Verenigd Koninkrijk heeft meer gespecialiseerde bedrijven, waaronder GB Group, 192 Business,… Bij onderzoek van de werkwijze van 192 Business kan worden vastgesteld dat de onderneming gebruik maakt van de verschillende vormen van identiteitscontrole. Er wordt zowel onderzoek gedaan naar de data die de speler reeds eerder aan
betalingsondernemingen
heeft
medegedeeld, als
uitvoering van
de
normale
identiteitscontrole via paspoort, reisvisa, nationale verzekeringsnummers,… Bovendien wordt eveneens gebruik gemaakt van biometrische identificatie door middel van stemcontrole: de speler wordt opgebeld tijdens de transactie met de vraag om ook mondeling zijn leeftijd mede te delen.
60. De Europese Commissie is niet voornemens om de materie zelf in handen te nemen, ze wenst enkel verder te fungeren als een hulporganisatie voor maatregelen van de lidstaten ter bestrijding van misbruik van kinderen via het internet.114 Initiatieven dienen dus vanuit de nationale hoek te komen of vanuit de kansspelorganisaties zelf. De Britse Remote Gambling Association (RGA), GamCare, eCOGRA, EGBA en IGC hebben sinds 2007 een gedragscode betreffende sociale verantwoordelijkheid. Artikelen 5 tot en met 22 van de code bevatten het probleem van minderjarige spelers.115 De leden van de RGA verbinden zich ertoe adequate controlesystemen op te stellen om minderjarige spelers van hun website te weren. Specifiek zullen zij onderzoek verrichten naar de betalingsmethoden die op de dag van vandaag beschikbaar zijn voor minderjarige spelers, zoals voorafbetaalde kaarten. De nadruk zal eveneens gelegd worden op spelers die een leeftijd opgeven tussen de 18 en 21 jaar aangezien de RGA stelt dat minderjarige spelers steeds een leeftijd zullen opgeven die nauw aansluit bij hun werkelijke leeftijd. De modaliteit van controle wordt aan de bevoegdheid van de operator zelf overgelaten maar moeten verplicht een objectieve controle omhelzen zoals aangeboden op het Britse grondgebied door GB Group, Experian en 192.com. De provider krijgt 72 uur de tijd om de getrouwheid van de aangemaakte account na te gaan. Gedurende deze controleperiode krijgt de speler de kans om te spelen maar winsten kunnen
113
https://www.insic.de/cgi-bin/WebObjects/Insic.woa/wa?dispatched=1305286018351&locale=de. Europese Commissie, “Background report on cross media rating and classification, and age verification solutions”, 25 – 26 september 2008, http://ec.europa.eu/information_society/activities/sip/docs/pub_consult_age_rating_sns/reportageverifi cation.pdf, 33. 115 RGA, GamCare, eCOGRA, EGBA en IGC, “International Responsible Gambling Code of Practice”, 2007, http://www.gamcaretradeservices.com/data/files/pages/international_rg_code.pdf, 1 3. 114
42
niet uitbetaald worden en de ingezette geldbedragen dienen ter beschikking gehouden te worden voor eventuele terugbetaling.
4.2.2. Preventie tegen gokverslaving 61. Het kan niet ontkend worden dat gokken inherent is aan de menselijke natuur. De redenen zijn zeer gevarieerd: kans maken om groot geld te winnen, voor het amusement, om geld te verdienen of omdat het simpelweg spannend is.
116
Maar kansspelen zijn eveneens een
maatschappelijk probleem dat door de overheid in goede banen dient geleid te worden. Deze tweezijdige aard van kansspelen, leidt ertoe dat Europese lidstaten voornamelijk een “kanalisatiebeleid” gaan voeren: ze erkennen de menselijke drang om een gokje te wagen, maar proberen deze toch tot een minimum te beperken.
62. Het oorzakelijk verband tussen de kans op gokverslaving en toegankelijkheid tot kansspelen, is reeds talloze malen het onderwerp geweest van onderzoeken. Het gezond verstand ziet een directe link tussen beide aspecten wegens de verhoogde toegankelijkheid, gemakzucht van de speler, interactie, anonimiteit,… maar wetenschappelijke onderzoeken komen niet steeds tot dezelfde conclusie117. De meerderheid van de studies bevestigen echter de redenering van het gezond verstand: er bestaat een correlatie tussen groeiende toegankelijkheid van kansspelen via opkomst van het internet en een verhoogde kans op gokverslaving118.
63. Dat gokken een probleem kan vormen voor de speler, wordt bewezen door opname van het fenomeen in de internationale classificatie van ziekten, opgesteld door de World Health Organisation (WHO)119. De algemene categorie is deze van “gokken en wedden” (categorie Z72.6), een probleem dat volgens de WHO-indeling verband houdt met de levensstijl van de persoon in kwestie. „Pathological gambling‟ of excessief gokken wordt echter uitgesloten van deze categorie en wordt ondergebracht in een specifieker onderdeel van de lijst: de mentale en gedragsstoornissen, subcategorie stoornissen van volwassen persoonlijkheid en gedrag.
116
DOBBIE, F., GRIFFITHS, M., HUSSEY, D., JOTANGIA, D., MOODY, A., ORFORD, J., SPENCE, S., VOLBERG, R. en WARDLE, H., “British Gambling Prevalence Survey 2010”, http://www.gamblingcommission.gov.uk/PDF/British%20Gambling%20Prevalence%20Survey%2020 10.pdf, 12. 117 ADVERTISING STANDARDS AUTHORITY (ASA), “Compliance Survey Gambling 2007”, 2007, http://www.asa.org.uk/Resource-Centre/Reports-and-surveys.aspx; Svenska Spel, “The cost of gambling. An analysis of the socio-economic costs resulting from problem gambling in Sweden”, Council of the EU. DS 406/09. Brussels, 2009. 118 M. GRIFFITHS, “Internet Gambling: issues, Concerns, and Recommendations”, Cyberpsychol Behav. 2003 , 557-68. 119 Ziekte F63.0: “Pathological gambling”, http://apps.who.int/classifications/apps/icd/icd10online/
43
Categorie F63.0, “pahological gambling” definieert de ziekte als “frequent, repeated episodes of gambling that dominate the patient's life to the detriment of social, occupational, material, and family values and commitments”. Online kansspelen zijn nauw verbonden met pathologisch gokgedrag. Uit onderzoek, uitgevoerd door PETRY, is gebleken dat bijna de helft van de proefpersonen die reeds voorheen ooit op internet een gokje hadden gewaagd, werden gecategoriseerd als mogelijke pathologische kansspelers120. Deze bevindingen kunnen tot de conclusie leiden dat online kansspelen aanleiding kan geven tot problematisch gokken of dat personen die gokken voorbestemd kunnen zijn om dit eveneens via het internet te proberen. Definitieve conclusies vallen echter moeilijk te maken omdat er geen vaststaande tijdslijn valt op de maken tussen de symptomen: de gokproblemen, het gokken via internet, problemen met de psychische gezondheid en slechte fysieke gezondheid.
Een andere indeling die frequent gebruikt wordt, vooral in de Verenigde Staten, is de DSMIV of Diagnostic and Statistical Manual of Mental Disorders121. Pathologisch gokken wordt in de DSM-IV in sectie 312.31 gedefinieerd als een afzonderlijke manische episode, wanneer het onafhankelijk voorkomt van andere impulsieve, gedrags- of mentale afwijkingen. Het wordt als onderscheiden ziekte beschouwd wanneer de persoon in kwestie aan minstens vijf van de volgende tien criteria voldoet122: Preoccupatie: de persoon heeft regelmatig gedachten over kansspelen, Tolerantie: de persoon vereist steeds grotere en frequentere inzet om dezelfde adrenalinestoot te ervaren, Ontwenningsverschijnselen: ongeduldigheid of frustratie die gepaard gaan met pogingen om het gokken stop te zetten of af te bouwen, Afleiding: gokken wordt aangewend als een middel om sobere stemmingen te verlichten of van problemen weg te lopen, Verloren inzet: men probeert de verloren inzet terug te winnen door frequenter te gokken, Leugens: men tracht de omvang van het gokprobleem te verbergen door te liegen tegen familie, vrienden of therapeuten, Controleverlies: de persoon heeft getracht om de gokfrequentie te verminderen maar zonder resultaat,
120
N. PETRY, “Internet gambling: an emerging concern in family practice medicine?”, Family Practice april 2006, 424. 121 Gepbuliceerd door American Psychiatric Association, laatste versie in 1994, herzien in 2000. 122 L. VORVICK, “Pathological gambling”, http://www.nlm.nih.gov/medlineplus/ency/article/001520.htm.
44
Illegale daden: de persoon heeft de wet reeds geschonden met als doel geld te verkrijgen om aan kansspelen deel te nemen of de verloren inzet terug te winnen. Dit omvat diefstal, fraude, verduistering en vervalsing. Een relatie op het spel zetten: men gokt, ondanks de kans op verlies van een relatie, een werkbetrekking of een andere belangrijke kans. Hulp: men moet zich tot familie, vrienden of andere derden wenden om financiële hulp te verkrijgen, als resultaat van de kansspelverslaving. Deze definitie biedt concretere indicaties aan om tot pathologisch kansspelen te kunnen concluderen. Wanneer we de Britse studie rond kansspelen uit 2000 bekijken, kunnen we vaststellen dat volgens de DSM-IV, 0.9% van de Britse mannen en 0.3% van de Britse vrouwen voldoen aan de criteria voor pathologische kansspelers.123 Een gelijkaardige Britse studie, uitgevoerd in 2010, stelt vast dat 1.5% mannen en 0.3% vrouwen pathologische kansspelers zijn volgens de DSM-IV-criteria. 124 In vergelijking stelt een totaal van 0.6% van de Britse bevolking in 2000 met pathologische gokproblemen geen groot contrast met het cijfer van 2010: 0.9% van de Britse bevolking. We kunnen concluderen tot een lichte stijging, die zeker niet in verhouding is met de verwachte explosie van kansspelverslavingen sinds de opkomst van het internet in het laatste decennia.
64. Statistieken van hulporganisaties voor problematisch gokken wijzen op een groeiend aandeel gokkers die deze instanties aanzoeken om hulp te vragen.125 Estland neemt de leiding met 93% van de problematische kansspelers, gevolgd door Duitsland met 83%, dan Spanje met 75%, in Denemarken zoekt 72% hulp, in Finland bedraagt dit 66%, in België 60%, Frankrijk 50%, Verenigd Koninkrijk 45% en tenslotte Zweden met 35%.
65. De bescherming van minderjarige spelers is reeds in een vorig hoofdstuk aan bod gekomen maar ook gokverslaving kan niet onafhankelijk gezien worden van leeftijd. Volgens de studie uit 2008 hebben 10 – 14% van de jonge kansspelers risico op kansspelproblemen en 5 – 7% heeft het risico om probleemspelers te worden. Het aandeel pathologische gokkers is groter onder de jongeren dan onder volwassenen. Vroegtijdige blootstelling aan kansspelen
123
B. ERENS, J. ORFORD, K. SPROSTON, “Gambling behaviour in Britain: Results from the British Gambling Prevalence Survey”, juni 2000, http://www.austgamingcouncil.org.au/images/pdf/eLibrary/3319.pdf, 49. 124 DOBBIE, F., GRIFFITHS, M., HUSSEY, D., JOTANGIA, D., MOODY, A., ORFORD, J., SPENCE, S., VOLBERG, R. en WARDLE, H., “British Gambling Prevalence Survey 2010”, http://www.gamblingcommission.gov.uk/PDF/British%20Gambling%20Prevalence%20Survey%2020 10.pdf, 76. 125 GRIFFITHS, M., “Problem gambling in Europe: Why a regulatory authority needed”, 12 oktober 2010, Studiedag Kansspelen Brussel, http://www.gamingcommission.fgov.be/website/jsp/main.jsp?lang=NL .
45
verhoogt de kans om later probleemspeler te worden. De studie toont aan dat de leeftijd van 10 – 11 jaar cruciaal is op dit vlak.126
66. Gokspelverslaving dient op twee manieren aangepakt te worden: in eerste instantie door wettelijke waarborgen uit te werken die specifiek gericht zijn op de kansspelen en in tweede instantie het engagement van alle gelicentieerde kansspeloperatoren om hun sociale verantwoordelijkheid op te nemen.
67. Deze wettelijke waarborgen waarin de overheid vooreerst dient te voorzien worden vaak ingekleed in een kanalisatiebeleid, dat wederom op verscheidene manieren kan worden uitgewerkt door de nationale instanties. In België bijvoorbeeld is het monopolie van de Nationale Loterij gerechtvaardigd door het verlangen om de goklust te kanaliseren127. In de voorbereidende werkzaamheden van de Wet op de Nationale Loterij verklaart de minister dat het uiteindelijke doel van de wet erin bestaat de spelen te matigen (gokverslaving tegen te gaan) en de winst aan te wenden voor maatschappelijke doeleinden. De vraag kan dan gesteld worden of een monopolie de meest aangewezen maatregel is om de eerste doelstelling, namelijk het bestrijden van gokverslaving, te verwezenlijken. Het aanvullende verslag128 legt de nadruk op de beheersovereenkomst die tussen de Nationale Loterij en de regering zal afgesloten worden om de taken af te lijnen die de Nationale Loterij zal moeten vervullen in het raam van het “inbeddingbeleid” en het te voeren beleid inzake de bestrijding van gokverslaving. De minister vindt het vanzelfsprekend dat een soortgelijk inbeddings- en preventiebeleid onmogelijk in de privé-sector zou kunnen worden gevoerd. "It's as if they said in a bar, 'beer is dangerous if you drink the other fellow's brand but not if you drink my brand".129 Deze uitspraak van Europees Commissaris MCCREEVY uit 2007 had betrekking op het kansspelmonopolie van Frankrijk. Hiermee wil hij bewijzen dat het handhaven van een overheidsmonopolie inzake kansspelen, op zich het risico op gokverslaving niet kan uitsluiten. Als men deze lijn doortrekt, kan men zich zelfs afvragen of een monopoliesysteem wel „noodzakelijk‟ is. Restrictieve maatregelen, zoals de handhaving van een monopolie, moeten
126
G. VALENTINE, “Literature review of children and young people‟s gambling”, September 2008, http://www.gamblingcommission.gov.uk/pdf/literature%20review%20of%20children%20and%20youn g%20peoples%20gambling%20-%20sept%202008.pdf, 3. 127 Wetsontwerp tot rationalisering van de werking en het beheer van de Nationale Loterij, Parl.St. Kamer 2001-02, nr. 1339/005. (België), 3. 128 Wetsontwerp tot rationalisering van de werking en het beheer van de Nationale Loterij, Parl.St. Kamer 2001-02, nr. 1339/009, 15. 129 A. BOUNDS, “Brussels rides to the rescue of barred Tour cyclists”, Financial Times 30 april 2007, http://www.ft.com/cms/s/0/2cbb5938-f6b7-11db-9812-000b5df10621.html#axzz1JUA1xRMF.
46
immers steeds voldoen aan de voorwaarden van noodzakelijkheid, proportionaliteit en effectiviteit. Ook met minder ingrijpende maatregelen zou men de goklust op effectieve wijze kunnen verminderen. Het Hof van Justitie heeft thans beslist dat één van de rechtvaardigingsgronden voor restrictieve regulering rond kansspelen gevonden kan worden in de volksgezondheid. In het arrest Commissie vs. Spanje130 stelt het Hof van Justitie dat de strijd tegen gokverslaving een onderdeel vormt van deze volksgezondheid. In het arrest Markus Stoß heeft het Hof van Justitie geconcludeerd dat nationale autoriteiten geen voorheen verrichte studie moeten kunnen voorleggen om te bewijzen dat een publiek monopolie inzake sportweddenschappen en loterijen gerechtvaardigd kan zijn op grond van de doelstelling om te voorkomen dat personen tot geldverkwisting door gokken worden aangespoord en gokverslaving te vermijden.131 Deze doelstelling kan dus een restrictief beleid verantwoorden volgens het Hof, zelfs in de omstandigheid dat er geen substantieel bewijs van de effectiviteit van de maatregel kan geleverd worden.
68. Een betere en effectievere oplossing kan geboden worden door het actief optreden van de kansspeloperator zelf. Svenska Spel is in Zweden gestart met een initiatief, PlayScan, dat het kansspelgedrag van de consumenten analyseert.132 Het is één van de eerste interactieve hulpmiddelen die op actieve wijze problemen met gokgedrag probeert te voorkomen. PlayScan is een vrijwillig systeem; de speler die deelneemt aan kansspelen op het internet is niet verplicht zich in te schrijven in de database van PlayScan. Sinds 2010 is het hulpprogramma integraal in eigendom van de Zweedse monopolist Svenska Spel, maar niet enkel deze organisatie maakt er gebruik van. Kansspeloperator Française des Jeux uit Frankrijk133 en het Finse Raha-Automaattiyhdistys RAY134 maken eveneens gebruik van deze nieuwe technologie. PlayScan maakt gebruik van de gegevens die ze van consumenten kunnen vernemen, zoals speeltijden, inzet, persoonlijke gegevens,… Klantenanalyse is geen nieuw concept maar wordt door vele bedrijven traditioneel gebruikt om klanten te werven. Door gebruik te maken van de inzichten en conclusies die getrokken kunnen worden uit de historische analyse, kan men een zich gaan toespitsen op de gewenste doelgroep. In het geval van PlayScan wordt de verkregen informatie voor de omgekeerde doelstelling gebruikt: door de analyse van het speelgedrag worden problemen opgespoord en is de onderneming in staat om hulp te bieden aan probleemspelers.
130
HvJ C-153/08, Commissie t. Spanje, 2009, punt 40. HvJ C-316/07, C-358/07–C-360/07, C-409/07 en C-410/07, Markus Stoß, 2010. 132 http://www.playscan.com/ 133 Française des Jeux was de eerste kansspeloperator in 2009 die een gebruikslicentie verkreeg, http://www.playscan.com/pages/company. 134 X, “RAY to implement PlayScan protections”, iGaming Business augustus 2010, http://www.igamingbusiness.com/content/ray-implement-playscan-protections. 131
47
Het is een unieke toepassing die de verschillende aspecten van het gedrag van een kansspeler probeert te combineren: er wordt zowel voorzien in een mogelijkheid om limieten te stellen aan de eigen kansspeluitgaven, een overzicht van speelgedrag kan opgemaakt worden, men kan
zichzelf
testen
op
de
diagnose
van
kansspelverslaving,
uitsluiting
van
kansspelmogelijkheden voor een bepaalde periode, informatie over instellingen die hulp bieden bij problematisch gokgedrag,… Onderzoeken wijzen echter op een belangrijke beperking van het systeem: de meeste spelers die geen gebruik maken van controlesystemen zoals PlayScan verkeren in de overtuiging dat ze er geen nood aan hebben.135 Vrijwillige controlesystemen bieden een meerwaarde voor spelers die zich reeds bewust zijn van hun probleemgedrag of spelers die openstaan voor de mogelijkheid dat problemen met kansspelgedrag ook wel in hun geval zou kunnen opduiken. Probleemgokkers zijn zich echter vaak niet bewust van hun compulsief gedrag en voor deze doelgroep schiet PlayScan tekort. Het voordeel dat PlayScan kan bieden voor deze categorie van spelers is dat men zichzelf kan uitsluiten. In een vlaag van accuut besef of schuldgevoel kan men opteren om zichzelf de toegang tot de kansspelsite te ontzeggen voor een bepaalde periode. Er dient echter ook opgemerkt te worden dat deze functie niet frequent gebruikt wordt door pathologische gokkers.
4.3. Inkomsten ten behoeve van de nationale staat 4.3.1. Publieke inkomsten dmv belasting op winsten 69. Iedere lidstaat heeft een beleid op punt waarbij de kansspeloperatoren, ongeacht de modaliteiten van uitvoering, een belasting moeten betalen aan de nationale overheid.
In België bijvoorbeeld heeft de Vlaamse overheid begin 2011 de belasting op weddenschappen zo fors laten dalen dat de winnaars niet langer 15% moeten afdragen maar dat de geringe belasting vaak gewoon verrekend wordt in de uitbetaling van de winsten. Deze evolutie heeft er toe geleid dat het aantal goklustigen sterk in de hoogte geschoten.
70. Belastingsconstructies vormen vaak het voorwerp van dispuut, zodat het Hof van Justitie hier regelmatig een uitspraak rond moet vellen en de Europese Commissie lidstaten op de vingers moet tikken.
135
M. GRIFFITHS, J. PARKE en R. WOOD, “Comment: Internet gamblers and online social responsibility tools”, World Online Gambling Law Review, november 2009.
48
In het arrest Gambelli overwoog het Hof van Jusitie dat een lidstaat zich niet meer kon beroepen op de openbare orde als rechtvaardigingsgrond voor restrictieve maatregelen wanneer deze lidstaat consumenten aanspoort en aanmoedigt om deel te nemen aan kansspelen opdat de schatkist er financieel beter van zou worden. 136 In de periode vóór de uitspraak van het Hof van Justitie in de zaak Gambelli (eind 2003) wonden de Belgische wetgevers er geen doekjes rond: de doelstelling van de Nationale Loterij was omzetmaximalisatie137. De overwegingen van de regering stellen expliciet dat de inkomsten en winsten van de Nationale Loterij dienen te verhogen, teneinde tegemoet te kunnen komen aan hun wettelijke verplichtingen ten aanzien van de Belgische Staat. In 2003 bedroegen de bijdragen aan de federale overheid 86.763.000 EUR en aan de gemeenschappen een totaal van 65.908.410 EUR.138 Volgens het recentere jaarverslag van 2009 had de nationale loterij een omzetcijfer van 1.134.960.081 EUR, waarvan 225.300.000 EUR aan de federale en gemeenschapsoverheden verschuldigd was: 163.477.680 EUR (72,56%) voor de federale overheid, 36.793.593 EUR (16,33%) voor de Vlaamse gemeenschap, 24.507.688 EUR (10,88%) voor de Franse gemeenschap en 521.039 EUR (0,23%) voor de Duitstalige gemeenschap139. Deze zware financiële bijdrage bedraagt circa een vijfde van hun totale omzet. Deze enorme bedragen aan de Staatskas kwamen dan ook zodanig op de voorgrond, dat het werkelijke doel van de Nationale Loterij het genereren van opbrengsten was voor de Belgische Staat. Sinds de arresten Zenatti en Gambelli worden louter financiële motieven echter niet langer aanvaard ter rechtvaardiging van een restrictief beleid van kansspelen, zodat de Belgische overheid een andere bestaansreden voor de monopoliepositie van de Nationale Loterij heeft moeten aanvoeren, namelijk het tegengaan van gokverslaving. Het arrest Läärä had eveneens betrekking op de doelstelling van lidstaten om door middel van instelling van een monopolie hun inkomsten te verhogen. Het Hof van Justitie stelt in overweging 41 dat “de bedragen die de Staat aldus ten behoeve van doelen van algemeen nut ontvangt, weliswaar ook langs andere weg zouden kunnen worden verkregen, bijvoorbeeld door belastingheffing bij de verschillende ondernemers die de betrokken werkzaamheden in een niet-exclusief stelsel zouden mogen uitoefenen, doch de aan het vergunninghoudend
136
HvJ C-243/01, Gambelli, 2003, punt 69. Overweging bij Koninklijk besluit van 28 september 2003 tot bepaling van de uitgiftemodaliteiten van de loterij met biljetten genaamd " Wenskaarten ", een door de Nationale Loterij georganiseerde openbare loterij, B.S. 17 november 2003; overweging bij Koninklijk besluit van 3 februari 2003 tot bepaling van de deelnemingsmodaliteiten en -regels aan een door de Nationale Loterij ten gunste van de Lottodeelnemers georganiseerde promotieactie naar aanleiding van de 25e verjaardag van de invoering van deze vorm van loterij met nummers, B.S. 19 februari 2003. 138 V. WELLENS, “Staatsmonopolies in de kansspelsector: het Hof van Justitie speelt niet meer mee” (noot onder HvJ 6 november 2003, Gambelli), Handelspraktijken 2003, 506. 139 Nationale Loterij, Jaarverslag 2009, http://www.lotto.be/Images/NL/NAT_RA09_NL_tcm96849.pdf, 14 en 56. 137
49
lichaam opgelegde verplichting de opbrengst van haar bedrijf af te dragen, is stellig een doeltreffender middel om, met het oog op de risico’s van bedrog en andere criminele handelingen, strikte grenzen te stellen aan de uit die werkzaamheden voortvloeiende winsten.” Wat het Hof eigenlijk zegt is dat een kanalisatiebeleid efficiënter kan worden gevoerd door overdracht van opbrengsten uit de kansspelsector waarin een beperkt aantal exclusieve rechten worden toegekend dan door middel van een belastingsbeleid ten aanzien van de kansspeloperatoren in een open vergunningstelsel. De Finse belastingsregeling op de winsten uit kansspelen is eveneens strijdig bevonden met artikel 56 VwEU. Mevr. Lindman, een Finse burger, had 1 000 000 SEK gewonnen met de Zweedse loterij van AB Svenska Spel. Deze winsten werden voor de Finse inkomstenbelasting tot het belastbaar inkomen van de winnaar gerekend, terwijl prijzen van in de betrokken lidstaat georganiseerde kansspelen volgens de Finse wet vrij waren van inkomstenbelasting.140
De Europese Commissie heeft eveneens van zijn bevoegdheden gebruik gemaakt en lidstaten gewezen op tekortkomingen in hun belastingswetgeving. Op grond van de artikelen 107 en 108 VwEU werd een formeel onderzoek ingesteld naar de belastingsinkomsten uit kansspelen van twee Europese lidstaten: Denemarken en Frankrijk. In het geval van Denemarken bedraagt de kansspelbelasting voor online spelen 20% GGR. Dit werd aan de Commissie bekendgemaakt door middel van notificatie in juli 2010. De kansspelbelasting voor kansspeluitbaters aan land bedraagt 75%. De Commissie onderzoekt of deze verschillende behandeling geen concurrentieverstorend voordeel oplevert voor de virtuele kansspelen.141 De Commissie stelde eveneens een onderzoek in naar de staatshulp die Frankrijk toekent tot verbetering van het paardenras, de bevordering van de paardenfokkerij, de opleiding in het paardenrennen en de fokkerijsector en tenslotte de plattelandsontwikkeling.142
Spanje is ook reeds op de vingers getikt door de Commissie in 2009. In casu had Spanje een belastingsregeling waarbij voorzien werd in een vrijstelling van de winsten uit loterijen, kansspelen en weddenschappen die in het Koninkrijk Spanje worden georganiseerd door bepaalde in deze lidstaat gevestigde publieke instellingen en organisaties zonder winstoogmerk die op sociaal gebied werkzaam zijn of hulp verlenen, zonder dat deze vrijstelling gold voor de winsten uit loterijen, kansspelen en weddenschappen die worden georganiseerd door instellingen en organisaties die in een andere lidstaat van de Europese Unie of de Europese Economische Ruimte zijn gevestigd en soortgelijke activiteiten 140
HvJ C-42/02, Lindman, 2003. C 35/10, Commissie t. Denemarken, Pb.C. 22 januari 2011, afl. 22, 9. 142 C 34/10, Commissie t. Frankrijk, Pb.C. afl. 10, 4. 141
50
verrichten. Deze regeling is door het Hof van Justitie strijdig bevonden met de vrijheid van dienstverlening (artikel 56 VwEU).143
71. De kansspelbelasting die aan nationale kansspeloperatoren wordt opgelegd kan van enorme omvang zijn. Griekenland heeft op 10 maart 2011 beslist een belasting van 30% op inkomsten uit online kansspelactiviteiten te heffen. Eerder was een voorstel voor 6% ingediend maar dit werd afgekeurd.144 In Italië bedraagt de kansspelbelasting op online casino- en pokerspelen 20% van de inkomsten. In Nederland bijvoorbeeld dient een kansspelbelasting betaald te worden op sportweddenschappen wanneer de prijs hoger is dan 454 EUR en deze het bedrag overschrijdt dat betaald is om aan het kansspel te mogen deelnemen. Het tarief van de kansspelbelasting is 29% van de waarde van de prijs.145 Een
organisator van een kansspel kan verplicht worden om kansspelbelasting in te houden op de prijs maar de belastingsplichtige is steeds de eigenlijke winnaar van de prijs. 4.3.2. Ideologische of culturele doelen 72. Het principe van de vrijheid van dienstverlening wordt door nationale staten vaak omzeild met als rechtvaardiging de aanwending van de financiën voor “publieke goederen” die de maatschappij tot voordeel strekken. Voorbeelden zijn kunst, cultuur, sport, jeugd of onderwijsprogramma‟s en gezondheidszorg.
De financiering van sportactiviteiten was de voornaamste kwestie in de zaak voor het Hof van Justitie van 9 november 2004.146 De partijen in het geding waren Fixtures Marketing Ltd en de Zweedse monopolist Svenska Spel AB. In het Verenigd Koninkrijk is het vereist dat kalenders worden opgemaakt van de professionele voetbalwedstrijden die elk seizoen gespeeld zullen worden. Om aan deze verplichting te voldoen hadden de organisatoren van de professionele voetbalwedstrijden een licentie aan Fixtures Marketing Ltd
toegekend tot
opstelling van deze lijsten voor het komende voetbalseizoen. Svenska Spel AB had op het Zweedse grondgebied gebruik gemaakt van deze data om spelers weddenschappen te laten plaatsen op de uitkomst van de Engelse voetbalwedstrijden. Hoewel het bestreden probleem in casu de bescherming onder de richtlijn 96/9/EG tot rechtsbescherming van databanken was, kunnen toch conclusies getrokken worden met betrekking tot de relatie tussen kansspelen op één grondgebied en het voorwerp van deze kansspelen op een ander grondgebied. Het Hof
143
HvJ C-153/08, Commissie t. Spanje, 2009. X, “At a glance…”, Wold Online Gambling Law Review, maart 2011. 145 http://www.belastingdienst.nl/zakelijk/sportevenementen/sportevenementen-49.html. 146 HvJ C-338/02, Fixtures Marketing Ltd, 2004. 144
51
van Justitie besliste immers dat Svenska Spel geen inbreuk van het Europees recht beging door gebruik te maken van deze databank en vervolgens te weigeren een vergoeding te betalen voor het gebruik van deze data. Is het gerechtvaardigd dat kansspeloperatoren uit een andere lidstaat voordeel halen uit sportevenementen die georganiseerd worden in een andere lidstaat, zonder een bijdrage te leveren tot financiering en sponsering van dit evenement? Deze vraag was het voorwerp van een discussie voor het House of Commons in het Verenigd Koninkrijk in 2007.147 Er werd gesteld dat gedurende meer dan 40 jaar een duidelijke verstandhouding bestond tussen de kansspelindustrie en de voetbalindustrie, naar aanleiding van een arrest uit 1959 dat stelde dat voetbalcompetities recht hadden op betaling voor het gebruik van hun kalender door kansspeloperatoren. Deze verstandhouding is op de helling komen te staan door zaken als deze voor het Hof van Justitie. De minister van Sport stelt echter in het debat dat het belang ervan niet overdreven mag worden en dat er nu simpelweg op zoek moet gegaan worden naar overeenkomsten in der minne tot financiële bijdragen aan sportevenementen door kansspeloperatoren. Ladborkes, William Hill, Coral en nog enkele anderen
hebben
een
vijf-jarige
overeenkomst
tot
vrijwillige
sponsering
van
voetbalwedstrijden in ruil voor het gebruik van de kalenders.
4.4. Reclame 73. Reclame speelt een fundamentele rol in de economische keuzes die mensen maken: Welk schoonmaakproduct werkt het beste? Welke provider biedt de beste diensten voor mijn telefoonabonnement? Welke kansspeloperator biedt de aantrekkelijkste kansspelen? …
Het voordeel van beperkingen op te leggen inzake het aanbod van reclameadvertenties voor kansspeloperatoren ligt in het element van de controle. Zelfs nationale lidstaten zullen het moeilijk hebben met de effectieve controle van de reclameboodschappen die op het grondgebied verspreid worden voor binnenlandse of buitenlandse kansspelaanbieders. Toch staan zij het dichtst bij de burger en kunnen een beleid uitwerken dat is toegespitst op de actieve operatoren op het grondgebied en de specifieke noden van de bevolking. 74. De Europese richtlijn oneerlijke handelspraktijken (ROH)148 is gericht op het beschermen van consumenten tegen oneerlijke handelspraktijken van verkopers. Deze richtlijn is van 147
House of Commons, the Adjournment Debate led by Jim Sheridan MP „Football (Gambling Companies)‟ on 23 January 2007. Daily Hansard, Columns 1395 –1399. 148 Richtl. Parl. en Raad 2005/29/EG van 11 mei 2005 betreffende oneerlijke handelspraktijken van ondernemingen jegens consumenten op de interne markt en tot wijziging van Richtlijn 84/450/EEG van de Raad, Richtlijnen 97/7/EG, 98/27/EG en 2002/65/EG van het Europees Parlement en de Raad en van Verordening (EG) nr. 2006/2004 van het Europees Parlement en de Raad („Richtlijn oneerlijke handelspraktijken”), Pb.L. 11 juni 2005, afl. 149, 22.
52
toepassing op oneerlijke handelspraktijken van ondernemingen jegens consumenten, zoals omschreven in artikel 5, vóór, gedurende en na een commerciële transactie met betrekking tot een product (artikel 2 ROH). In de zin van artikel 5 ROH is een handelspraktijk oneerlijk wanneer zij in strijd is met de vereisten van professionele toewijding en het economisch gedrag van de gemiddelde consument die zij bereikt wezenlijk beïnvloed. Reclame voor kansspelen valt derhalve onder het toepassingsgebied van deze richtlijn en zal aan sancties onderhevig zijn wanneer zij tegenstrijdigheden aan de beginselen van professionele toewijding bevat, evenals wanneer het gaat om misleidende of agressieve handelspraktijken. 75. Door de grote beïnvloeding die reclame kan uitoefenen op de individuele consument en misbruikrisico waartoe de reclamesector zich leent, zijn belangrijke elementen geweest voor de totstandkoming van gedragscodes om de materie te reguleren en de voorschriften van goede handelspraktijken op te leggen aan alle adverteerders. De European Advertising Standards Alliance (EASA) is een Europese non-profitorganisatie die zich focust op nationale zelfregulerende reclameorganisaties en organisaties die de reclame-industrie vertegenwoordigen binnen Europa.149 Ze staat voor hoge ethische standaarden binnen commerciële communicaties door middel van effectieve zelfregulering, terwijl ze rekening houdt met nationale verschillen in cultuur, wetgeving en handelsgebruiken. Deze ethische standaarden probeert men te verwezenlijken door EASA‟s Advertising Self-Regulatory Charter en EASA‟s Best Practice Recommendations. In de praktijk gebeurt zelfregulering door opstelling van een gedragscode, door de reclameindustrie zelf, die dan formeel wordt goedgekeurd door alle actoren. Vervolgens dient men een instelling aan te wijzen die deze code gaat toepassen en correcte naleving ervan kan verzekeren. Dit orgaan noemt men een „Self-Regulatory Organisation‟ of SRO.150 Gedragscodes worden vandaag de dag in heel Europa opgesteld, maar blijven vaak op het niveau van de nationale lidstaten. Op deze manier kan de industrie immers rekening houden met de culturele, handels- en wettelijke verschillen, evenals nationale trends en bezorgdheden. Toch worden deze gedragscodes steeds opgesteld op basis van de International Code of Advertising Practice (ICAP) van de Internationale Kamer van Koophandel.151 Artikel 1 van de ICAP stelt als basisprincipes dat alle reclameboodschappen wettelijk, fatsoenlijk, eerlijk en waarheidsgetrouw moeten zijn. Ze moeten voorbereid worden met een voldoende gevoel van sociale verantwoordelijkheid en moeten voldoen aan de principes van eerlijke concurrentie, zoals algemeen aanvaard in de handel. Geen reclameboodschap mag ertoe leiden dat ze het publieke vertrouwen in reclame doet afnemen. 149
http://www.easa-alliance.org/page.aspx/110 G. DRAUGHN en O. GRAY, “Advertising Self-Regulation”, EASA 2003, 8. 151 http://actrav.itcilo.org/actrav-english/telearn/global/ilo/guide/iccadv.htm#Introduction 150
53
De basisbeginselen van elke gedragscode komen dus in grote mate overeen, de verschillen situeren zich vooral in de concrete uitwerking en de details.
Eveneens op Europees vlak bestaat met betrekking tot reclame nog een andere gedragscode, totstandgekomen op het initatief van GREF.152 GREF of Gaming Regulators European Forum is een Europees overlegorgaan voor vertegenwoordigers van nationale kansspelautoriteiten. De vier gemeenschappelijke doelstellingen van eerlijke kansspelen, voorkomen van kansspelproblemen door bescherming van kwetsbaren, minderjarigen uit het kansspelcircuit houden en voorkomen van criminele activiteiten, hebben geleid tot de opstelling van een uniforme gedragscode. In 2007 werden 11 principes op papier gesteld en besproken maar slechts enkele jaren later, op 12 juni 2009, werd de gedragscode bekrachtigd door alle leden van GREF. De gedragscode formuleert de principes van eerlijkheid, voorlichting van de consument, verbod reclame naar kinderen te richten,… Specifiek worden eveneens voorzieningen getroffen met betrekking tot het gebruik van bekende sportmensen in reclamespots (artikel 5). De gedragscode geeft in artikel 11 duidelijk aan dat het wenselijk kan zijn om striktere reclamevoorwaarden op te leggen wanneer het gaat om spelen die verslavender zijn voor de consument. In het Verenigd koninkrijk bestaan er de Committee of Advertising Practice Code153 en Broadcast Committee of Advertising Practice Code154, aangepast onder de Gambling Act 2005 in het voordeel van de kwetsbare personen: kinderen, jongeren en kwetsbare volwassenen. De Advertising Standards Authority (ASA) heeft onderzoek gedaan naar de graad van inschikkelijkheid van de reclame-industrie met deze gedragscodes.155 Over een periode van twee maanden zijn 784 reclame-advertenties onderzocht, waarvan er zeven tegenstrijdig bevonden werden aan de bovenstaande gedragscodes. Van de onderzochte reclameboodschappen, zijn er 344 (43,9%) via internet verschenen, door middel van een banner of pop-up, 312 (39,8%) andere zijn via de pers (tijdschriften, kranten,…) naar de consument gericht. De overige mediakanalen waren televisie, radio, directe mailing, strooibiljetten en reclame buitenshuis. Van de zeven inbreuken waren er zes televisiespotjes
152
GREF, “Best practices – Advertising and marketing of gambling services”, februari 2007 (van kracht sinds 12 juni 2009), http://www.gref.net/pdf/BestPracticesOnAdvertisingAndMarketingOfGamblingServices.pdf. 153 UK Code of Non-Broadcast Advertising, Sales Promotion and Direct Marketing (CAP Code), 12e editie, http://www.cap.org.uk/The-Codes/CAP-Code.aspx. Deze wetgeving is in werking sinds 1 september 2010 en heeft enkel betrekking op marketing communicatie op materiële dragers. 154 UK Code of Broadcast Advertising (BCAP Code), 1e editie, http://www.cap.org.uk/TheCodes/BCAP-Code.aspx. Deze wetgeving is in werking sinds 1 september 2010 en heeft betrekking op alle reclame via mediakanalen: teleshopping, televisie, … 155 ADVERTISING STANDARDS AUTHORITY (ASA), “Compliance Survey Gambling 2007”, 2007, http://www.asa.org.uk/Resource-Centre/Reports-and-surveys.aspx, 14.
54
en één internet pop-up. Opmerkelijk is dat er slechts 56 reclameboodschappen op televisie onderzocht zijn, en er toch 6 van in strijd met de voorschriften, dit komt overeen met een percentage van 11%. Algemene trends in de uitspraken van de ASA kunnen niet vastgesteld worden omdat de instantie uitspraken doet die zeer nauw verbonden zijn met de specifieke omstandigheden van elke zaak op zich. Wanneer we de uitspraken van 2007 echter combineren met enkele uit 2009, kan er vastgesteld worden dat de ASA zeer waakzaam is wanneer er advertenties verschijnen die een invloed op kinderen kunnen hebben, zelfs als de begeleidende omstandigheden erop wijzen dat het hoogst onwaarschijnlijk is (zoals wanneer de advertentie gericht is op een volwassen publiek).156
Het Europese Parlement is echter van mening dat zelfregulering op het vlak van reclame, verkoopbevordering en verstrekking van online gokdiensten onvoldoende effectief is.157
76. Hoewel kansspelen niet onder de dienstenrichtlijn, noch onder de E-commerce-richtlijn vallen, passen vele landen toch het land-van-oorsprong-beginsel toe op reclameboodschappen van kansspelproviders: controle op de correctheid van de reclame-advertenties vindt veeleer plaats in het land van oorsprong van de provider dan op het grondgebied waar de diensten aangeboden worden. Slechts in uitzonderlijke gevallen gaan nationale landen rechtszaken aanspannen tegen buitenlandse providers. Svenska Spel heeft in Zweden een klacht bij de rechtbank ingediend in verband met de reclame van Ladbrokes, gericht naar Zweedse burgers.158 Deze reclame zou een inbreuk uitmaken op de Zweedse Marknadsföringslagen (Marketing Act)159. De rechtbank heeft tot een inbreuk besloten op de Marketing Act in het opzicht dat Ladbrokes gebruik heeft gemaakt van een figuur die sterk lijkt op het handelsmerk van Svenska Spel. De uitspraak die Ladbrokes in zijn reclame gebruikte was volgens de rechtbank niet dermate misleidend dat het de gemiddelde consument in verwarring zou kunnen brengen omtrent de identiteit van de aanbieder. Reclame voor Ladbrokes is onder ander ook aanwezig in Zweedse tijdschriften als Expressen en Aftonbladet, net als reclame voor buitenlandse kansspeloperatoren Expekt, Unibet en Centrebet. Onder §54, lid 2 van de Zweedse lotterilag zijn de redacteurs van voorvernoemde
156
D. BROOKS, “Advertising: Social impact of UK gambling advertisements”, World Online Gambling Report, oktober 2009. 157 Resolutie van het Europees Parlement van 10 maart 2009 over de integriteit van online gokken, Pb.C. 1 april 2010, afl. 87/E, 30, punt 21. 158 Ladbrokes vs Svenska Spel, MD 2009:25, C10/08, 17 september 2009, https://lagen.nu/dom/md/2009:25; A. NILSSON, “Sweden: Swedish decision on English gambling advertisements”, World Online Gambling Report, oktober 2009. 159 Marknadsföringslag (2008:486), http://www.riksdagen.se/webbnav/index.aspx?nid=3911&bet=2008:486.
55
tijdschriften veroordeeld geweest tot strafsancties, de enige sanctie die de Zweedse wet voorziet voor het promoten van in een andere lidstaat georganiseerde kansspelen. Die zelfde wet voorziet echter in §52 enkel en alleen in een civielrechtelijke boete wanneer men kansspelen zou promoten zonder vergunning in Zweden. Het Hof van Justitie besliste dat deze wetgeving niet toegelaten was in het licht van artikel 56 VwEU.160
77. In welke mate is het kansspeloperatoren dan toegestaan om reclame te voeren die hun producten promoot naar de burger toe? Het Hof van Justitie erkent expliciet in de zaak Placanica de noodzaak van een breed gamma aan spelen, het voeren van reclame op zekere schaal en het gebruik van nieuwe distributietechnieken.161 De grenzen worden in de visie van het Hof echter vastgesteld door de rechtvaardigheidsgronden die de lidstaten aanvoeren voor een restrictief beleid. Wanneer monopolies of beperkte vergunningsstelsels worden ingesteld met het oog op de bescherming van de burger tegen illegale of frauduleuze kansspelactiviteiten en het weerhouden van burgers uit dit milieu, is het vanzelfsprekend dat het nationale monopolie of de vergunninghouders geen overmatige reclame mogen voeren die deze burgers dan toch zouden aanzetten om aan kansspelen deel te nemen.
De Rechtbank van Koophandel te Hasselt beschouwde het als vanzelfsprekend dat de regelmatig gevoerde publiciteit door de Nationale Loterij verruimend werkt, waarbij de Nationale Loterij zich laat leiden tot maximaliseren van de omzet (financiële motieven), in plaats van het kanaliseren van de aangeboren speelzucht van de burger.162 Het Hof van Beroep te Antwerpen (bevoegd voor het beroep dat de Nationale Loterij instelde tegen bovenstaand vonnis) stelt daarentegen dat er geen enkel gegeven ter ondersteuning van deze “wetenschap” werd voorgelegd.163 De Memorie van toelichting bij de wet van 19 april 2002 verklaart dat het geenszins de bedoeling is dat de Nationale Loterij drempelverlagend of marktverruimend zou werken, doch wel dat via een modern en attractief aanbod de bestaande kansspeler wordt aangetrokken door de Nationale Loterij en weggehaald uit het grijze kansspelmilieu.164 Niet elke auteur is echter van mening dat deze doelstelling bereikt is: de Nationale Loterij zou op een heel agressieve manier campagne voeren.165
160
HvJ C-447/08 en C-448/08, Sjöberg en Gerdin, 2010. HvJ C-338/04, C-359/04 en C-360/04, Placanica, 2007, punt 55. 162 Voorzitter Koophandel Hasselt 15 december 2006, Handelspraktijken 2006 + noot Wellens, V., 654. 163 Hof van Beroep Antwerpen, 8 november 2007. 164 Wetsontwerp tot rationalisering van de werking en het beheer van de Nationale Loterij, Parl.St. Kamer 2001-02, nr. 1339/005, 4. 165 V. WELLENS, “De positie van de nationale loterij onder het EG-recht” (noot onder HvB Antwerpen, 8 november 2006), Handelspraktijken 2006, 658. 161
56
78. Zoals reeds geschetst in dit hoofdstuk hangt reclame nauw samen met de marktverruimende werking van kansspeloperatoren. Specifiek voor nationale monopolies kunnen hier echter vragen bij gesteld worden. Mogen nationale monopolies een nieuwe distributietechniek voor kansspelen introduceren op de markt of is het vereist dat deze techniek reeds in het illegale circuit bestond en door de monopolist gewoon uit de grijze zone getrokken wordt? Vernieuwende technieken zouden immers aanleiding kunnen geven tot strijdigheid met de hele opzet van nationale monopoliesystemen, namelijk de goklust kanaliseren zonder nieuwe consumenten aan te trekken.166 In 2008 is deze vraag eveneens voor het Hof van Justitie gerezen, waarbij het Hof beslist heeft dat “een nationale regeling zoals die aan de orde in het hoofdgeding (in casu de Nederlandse wetgeving), die is gericht op de beteugeling van gokverslaving en het tegengaan van fraude en die daadwerkelijk bijdraagt tot het bereiken van deze doelstellingen, kan worden geacht de activiteiten met betrekking tot weddenschappen op samenhangende en stelselmatige wijze te beperken, ook al is het de houder of houders van een exclusieve vergunning toegestaan zijn of hun marktaanbod aantrekkelijk te maken door nieuwe kansspelen te introduceren en reclame te maken”.167 Marktverruimende praktijken en reclame naar de burger toe doet dus niet (langer) noodzakelijkerwijze afbreuk aan de doelstellingen waarvoor de monopolist of exclusieve vergunningen zijn ingesteld. Met betrekking tot reclame stelt het Hof in het arrest Markus Stoβ dat een monopolie niet geschikt is wanneer de monopoliehouder reclame voert voor andere soorten kansspelen die eveneens door hem worden aangeboden, indien deze reclame niet beperkt blijft tot wat nodig is om de consument in de richting van het aanbod van deze monopoliehouder te sturen door hem van niet toegestane circuits van kansspelen weg te leiden, maar beoogt de goklust van de consument aan te moedigen en hem erote aan te zetten actief aan kansspelen deel te nemen.168
In een zeer recente prejudiciële vraagstelling aan het Hof van Justitie wenst de Oostenrijkse rechtbank te vernemen of een exclusiviteitsregling in de nationale wetgeving verantwoord kan worden door redenen van algemeen belang wanneer de consessiehouders in de quasimonopolistische structuur van hun kant door intensieve investeringen in reclame een expansionistisch beleid voeren op het gebied van kansspelen.169 Advocaat-Generaal BOT heeft in zijn conclusie van 31 maart 2011 het advies uitgebracht dat een expansionistisch 166
A. LITTLER, “The Regulation of Gambling at European Level. The Balance to be Found”, ERA 2007, 366 – 367. 167 HvJ C-258/08, Ladbrokes Ltd, 2010, 5. 168 HvJ C-316/07, C-358/07–C-360/07, C-409/07 en C-410/07, Markus Stoß, 2010. 169 Verzoek aan HvJ C-347/09, Dickinger en Ömer, Pb.C. 21 november 2009, afl. 282, 26.
57
beleid door middel van intensieve reclame geen afbreuk doet aan de rechtvaardigheid van het systeem, wanneer dit beleid en de reclame noodzakelijk is om spelers naar de legale onlinespelen te leiden en zij niet van omvang en aard zijn die onverenigbaar is met het feit dat voorkomen moet worden dat de consument overmatig tot gokken wordt aangespoord. Een definitieve uitspraak door het Hof is nog niet gebeurd. Indien het Hof besluit het advies van AG BOT te volgen, kan dit verstrekkende gevolgen hebben voor de reclamewereld met betrekking tot de kansspelen. In de boven vermelde zaak Ladbrokes was het Hof ook van oordeel dat de kansspeloperator de kans moet gegeven worden om zijn marktaanbod aantrekkelijk te maken door middel van nieuwe kansspelen en reclame maar het Hof heeft dit desalniettemin voorzichtig geformuleerd. In de zaak Markus Stoβ heeft het Hof de noodzakelijkheidsvoorwaarde verbonden aan de reclamevoering. Reclamevoering moet een noodzakelijk middel zijn voor de monopolist om de consument van het zwarte circuit naar het legale kansspelciruit te leiden. Ondanks het feit dat in het advies van AG BOT de noodzakelijkheidsvoorwaarde gehandhaafd blijft, moeten we toch vaststellen dat de voorwaarden voor reclamevoering veel soepeler zijn. Opname van het woord “overmatig” kan leiden tot de interpretatie dat het toegelaten is de consument tot gokden aan te zetten, zolang dit niet op overmatige wijze gebeurt. Door overigens expliciet te stellen dat een “een expansionistisch beleid door middel van intensieve reclame” toegelaten wordt, kunnen veel kansspeloperatoren hierin een gouden kans zien.
4.5. Notificatierichtlijn 79. Hoewel de notificatierichtlijn geen expliciet voordeel is van een naitonale regulering rond kansspelen, dient erop gewezen te worden dat notificatie bijdraagt tot de transparantie van de wetgeving van nationale lidstaten, evenals controle op de conformiteit van de voorgenomen wetgeving met het Europese recht. In die zin kan ze beschouwd worden als een meerwaarde inzake nationale wetgeving en derhalve als een positieve invloed op de lidstaten. 80. De notificatierichtlijn170 verplicht lidstaten om de Commissie op de hoogte te stellen van voorgenomen wijziging van hun wetgeving in verband met technische voorschriften. Niet enkel de lidstaten van de Europese Unie maar eveneens de drie overige landen die deel uitmaken van de Europese Economische Ruimte (Noorwegen, Zwitserland en Lichtenstein) zijn onderworpen aan deze notificatieverplichting. Het toepassingsgebied van deze
170
Richtlijn nr. 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij, Pb.L. van 21 juli 1998, afl. 24, 37.
58
notificatierichtlijn is door Richtlijn 98/48/EC171 uitgebreid naar de diensten van de informatiemaatschappij. Lidstaten zijn onderworpen aan de notificatieverplichting wanneer ze een wetsontwerp voorstellen dat technische voorschriften bevat en niet in een geharmoniseerd activiteitsgebied valt. De notificatierichtlijn draagt bij aan de transparantie van nationale wetgevingen binnen de lidstaten van de Europese Unie. Na de aanmeldingsplicht bij de Europese Commissie start de stand-still periode van 3 maand waarin het de lidstaat verboden wordt het wetsontwerp ten uitvoer te leggen. Gedurende deze drie maand kunnen lidstaten en organen van de Europese Unie hun opinie formuleren rond de voorgestelde nationale wet. Na ontvangst van de (eventuele) positieve evaluatie van de wettekst door de Europese Commissie, kan de lidstaat dan doorgaan met het wetgevend proces om het wetsontwerp om te zetten in nationale wetgeving. Ook de dienstensector van kansspelen, en specifiek de kansspelen die plaatsgrijpen door middel van communicatiemiddelen op afstand, zijn onderworpen aan deze aanmeldingsplicht. Over een periode van 5 jaar (januari 2006 - oktober 2010) zijn onder deze richtlijn reeds meer dan 137 aanmeldingen gedaan met betrekking tot kansspelen.172 In diezelfde periode zijn 23 aanmeldingen gebeurd met betrekking tot de diensten van de informatiemaatschappij onder richtlijn 98/48/EG. De richtlijnen leggen een vergaande sanctie op in het geval dat lidstaten nalaten nieuwe technische voorschriften aan te melden bij de Europese Commissie: de onuitvoerbaarheid van de voorgenomen regelgeving. De Europese Unie streeft naar maximale transparantie en ook op het vlak van de notificatie wordt deze lijn doorgetrokken. De Europese databank TRIS, of Technical Regulations Information System, is met dit doel opgericht en staat open voor consultatie door zowel het publiek als de lidstaten.
5.
Nadelen van het nationale niveau
81. In 2001 hebben de Europese ministers voor de eerste maal erkend dat een louter nationale aanpak onvoldoende is om het probleem van online kansspelen accuraat aan te pakken. 173 In onderstaand hoofdstuk worden de grootste problemen in het licht gesteld die kunnen manifesteren wanneer de Europese Unie besluit om de discretionaire bevoegdheid aan de lidstaten toe te kennen om hun online kansspelenmarkt te reguleren.
171
Richtlijn 98/48/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 juli 1998 tot wijziging van Richtlijn 98/34/EG betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften, Pb.L. afl. 217, 17.. 172 SEC(2011) 321def. [Intern Commissiedocument als bijlage bij COM(2011) 128 final nr. 321 van 2011], 18. 173 X, “A safe bet for success”, Department for Culture, Media and Sport, maart 2002, http://www.hblb.org.uk/documents/92_WhitePaper_A_Safe_Bet_For_Success.pdf.
59
5.1. Transparantie 82. Louter nationale regulering rond een internationaal fenomeen zoals online kansspelen brengt noodzakelijkerwijze een groot aantal transparantieproblemen met zich mee. De nationale wetgeving zal immers op uiteenlopende wijze invulling geven aan de begrippen die eigen zijn aan online kansspelen, zoals het begrip “weddenschap”, “openbare orde”, “bescherming van de speler”,… Interpretatieproblemen worden inherent aan een diversifiërende regulering van een zelfde probleem. Reeds in 2006 maakte het Zwitsers Instituut voor vergelijkend recht (SICL) melding van 587 zaken met betrekking tot kansspelen voor nationale rechtbanken.174 Dit aantal zal door aanhoudende en veranderende nationale regulering enkel verder de hoogte inschieten.
83. Ook overeenstemming met het recht van de Europese Unie wordt minder duidelijk en afgelijnd; het zal onderzocht moeten worden in elk van de 27 lidstaten afzonderlijk. Momenteel heeft de Europese Commissie de databank TRIS in werking, waar de nationaal voorgenomen regulering dient gepubliceerd te worden. Op deze manier is de overeenstemming van de wetgeving met het Europees recht reeds bevestigd voordat deze in werking treedt. In theorie althans want de talrijke arresten van het Hof van Justitie geven aan dat ook totstandgekomen kansspelregulering vaak tegenstrijdigheden met het Europese recht bevat.
5.2. Gebrek aan gegarandeerde minimumbescherming 84. Als positieve invloed van nationale regulering werd hoger aangehaald dat het subsidiariteitsbeginsel primeert en lidstaten dus het best in staat geacht worden om hun burgers te beschermen. Wanneer we dit echter niet vanuit het standpunt van de overheden, zowel de Europese als de nationale, maar vanuit het standpunt van de consument bekijken, kan deze eerder gebaat zijn bij een Europese regulering rond bepaalde onderdelen van de kansspelactiviteit.
85. Creatie van een Europees registratiesysteem of een uniform Europees systeem tot bescherming van de spelers die deelnemen aan kansspelen, kan in het belang van de burger zijn. Internet heeft immers geen grenzen zodat burgers die deelnemen aan kansspelen uit andere lidstaten onderhevig zijn aan de rechtsonzekerheid die hieraan verbonden is. De beschermingsmechanismes die deze buitenlandse kansspelsites bieden kunnen onbekend zijn 174
ZWITSERS INSITUUT VOOR VERGELIJKEND RECHT (SICL), “Study of Gambling Services in the Internal Market of the European Union”, 14 juni 2006, http://ec.europa.eu/internal_market/services/gambling_en.htm, 984 – 991.
60
voor de speler, net als de zwarte lijsten die door nationale lidstaten worden opgemaakt om de burgers op de hoogte te stellen van illegale kansspelaanbieders. Europese uniformisering van deze componenten zou een grotere transparantie met zich meebrengen, wat in het belang van de online speler is.
5.3. Protectionisme 86. Zoals reeds hoger geschetst kunnen lidstaten afwijken van de vrijheid die voorzien wordt in artikel 56 VwEU, de vrijheid van dienstverlening. Artikel 62 VwEU maakt de voorgaande artikelen 51 tot en met 54 VwEU van toepassing op het hoofdstuk van de vrije dienstverlening. Artikel 52 VwEU stelt dat “de voorschriften en de maatregelen een afbreuk doen aan de toepasselijkheid van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen waarbij een bijzondere regeling is vastgesteld voor vreemdelingen welke bepalingen uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid gerechtvaardigd zijn”. De gerechtvaardigde afwijkingen van het beginsel van vrije dienstverlening omvatten derhalve openbare orde, nationale veiligheid en volksgezondheid. Verdere uitleg bij deze concepten verschaft het basisartikel helaas niet. Het blijft dus aan de nationale lidstaten om te definiëren en te argumenteren welke componenten noodzakelijkerwijze vervat dienen te liggen in deze begrippen om aan de noden van hun land te beantwoorden.
Dienstverleners uit andere lidstaten worden door veel Europese lidstaten geschuwd omdat zij, door de vrijheid van dienstverlening op de interne markt, de nationale markten kunnen beïnvloeden zonder voorafgaande controle door de overheid op het grondgebied zelf. Op allerlei inventieve manieren wordt dus gepoogd om de markten te beschermen en dienstverleners van eigen bodem indirect meer kansen te bieden. De interpretatievrijheid die Europa aan de lidstaten heeft gegeven om bovenstaande begrippen betekenis te geven, vormt een uitstekende kans voor de lidstaten om dit zo protectionistisch mogelijk te doen. 87. Schematisch kunnen verdedigingsmechanismen als volgt worden voorgesteld:175
175
A. ARONOVITZ, “Cross-border gambling on the internet. Challenging national and international law”, Zwitsers Instituut voor vergelijkend recht Volume 47, 2004, Schulthess, Zürich, 126.
61
5.4. Inbreukprocedures 88. Hoewel de regulering van online kansspelen in deze beleidsoptie een bevoegdheid van de nationale lidstaten blijft, heeft de Commissie toch enig zeggenschap. De Commissie is immers de waakhond voor naleving van de Europese regelgeving, specifiek de naleving van 176
de verdragsbepalingen. Artikel 258 VwEU
voorziet in deze bevoegdheid voor de
Commissie.
89. Op 4 april 2006 is de Commissie een inbreukprocedure gestart tegen zeven lidstaten: Denemarken, Finland, Duitsland, Hongarije, Italië, Nederland en Zweden.
177
In oktober 2006
volgden procedures tegen Oostenrijk en Frankrijk. De Europese ombudsman heeft kritiek geuit op de verwerking van deze inbreukprocedures, specifiek tegen de trage verwerking van klachten wegens gebrek aan eensgezindheid over de te volgen route binnen de Commissie zelf.178 In maart 2007 ontvingen Denemarken, Finland en Hongarije een met redenen omkleed advies, gevolgd door Frankrijk en Zweden in juni van hetzelfde jaar. Februari 2008 waren dan Griekenland en Nederland de volgende in rij. Deze landen kregen elk twee maanden om te reageren tegen deze aanmaning van de Commissie. Wanneer lidstaten weigeren hun wetgeving aan te passen in overeenstemming met het gemotiveerd advies dat zij van de Commissie ontvangen, kan de Commissie de zaak bij het Hof van Justitie aanhangig maken. Toen in 2006 de problemen rond online kansspelmarkten op tafel werd gegooid, is de Commissie in actie geschoten. Op 13 september 2007 sprak het Hof van Justitie zich uit over niet-nakoming van het Europese recht in hoofde van Italië.179 In casu had Italië 329 bestaande licenties verlengd voor weddenschappen inzake paardenraces, zonder onderzoek te verrichten naar andere potentiële kandidaten die wensen in aanmerking te komen voor een licentie. De Commissie verweet Italië dat deze praktijk een inbreuk vormt op het algemeen transparantieprincipe en de publicatievereisten van toenmalig artikel 43 en 49 VEG (artikel 49 en 56 VwEU). Enkele jaren later lieten ook de lidstaten hun stem ter zake horen en heeft
176
Artikel 258 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie: “Indien de Commissie van oordeel is dat een lidstaat een van de krachtens de Verdragen op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, brengt zij dienaangaande een met redenen omkleed advies uit, na deze staat in de gelegenheid te hebben gesteld zijn opmerkingen te maken. Indien de betrokken staat dit advies niet binnen de door de Commissie vastgestelde termijn opvolgt, kan de Commissie de zaak aanhangig maken bij het Hof van Justitie van de Europese Unie.” 177 X, “Free movement of services: Commission inquires into restrictions on sports betting services in Denmark, Finland, Germany, Hungary, Italy, the Netherlands and Sweden “, 4 april 2006, IP/06/436. 178 Europese Ombudsman, “Decision of the European Ombudsman on complaint 289/2005/(WP)GG against the European Commission”, http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/en/2458/html.bookmark. 179 HvJ C‐260/04, Commissie t. Italië, 2007.
62
de Commissie heel wat gas terug genomen. Van de zeven hangende inbreukprocedures tegen lidstaten wordt voorlopig in alle talen gezwegen.
6. Evaluatie 90. Bovenstande analyse wijst duidelijk op de zeer gediversifieerde beleidskeuzes die de nationale lidstaten maken. Iedere lidstaat hanteert de methode die in het licht van de eigen beleidsdoelstellingen optimaal lijkt voor de verwezenlijking ervan. Polen en Litouwen blijven de aanbieding van online kansspelen op hun grondgebied verbieden. België (voor loterijspelen), Noorwegen en Griekenland achtten het dan weer optimaler om een monopoliepositie toe te kennen aan één kansspelaanbieder. Het systeem van concessies is dominerend in Tsjechië, Finland en Oostenrijk. Italië en Denemarken opteerden recent voor een openstelling van hun kansspelmarkt voor iedereen die aan de nationale voorwaarden tot verkrijging van een kansspelvergunning voldoet. Uit de grondige analyse van vijf grote kansspelmarkten sprong de Britse kansspelmarkt in het oog. Het Verenigd Koninkrijk vereist immers (voorlopig nog) geen nationale vergunning wanneer de kansspelaanbieder in een andere Europese lidstaat over een legitieme vergunning beschikt.
91. De voor- en nadelen die verbonden zijn aan de handhaving van het status quo werden eveneens in hun context geplaatst en duidelijke invulling gegeven. Louter op grond van de weergegeven feiten kunnen geen concusies getrokken worden met betrekking tot de meest optimale weg voor de Europese Unie om te bewandelen. Deze nationale tendensen dienen in vergelijking gesteld te worden met de andere beleidsopties waarvoor de Europese Unie zou kunnen opteren: Europese harmonisatie, soft law of internationale overeenkomsten.
63
B.
Europese harmonisatie 1. Inleiding
92. Reeds in 1991 heeft de Europese Commissie het belang van kansspelen binnen de Europese Gemeenschap erkend: meer dan 46 miljard ECU180 zou gespendeerd zijn aan de verschillende kansspelen, zoals paardrennen, loterijen, bingo, voetbalvoorspellingen, casino‟s en slotmachines.181 Naar aanleiding van deze observatie heeft de Europese Commissie overwogen om richtlijnen op de stellen die deze activiteit zouden regelen. De Commissie besloot echter na consultatierondes met de lidstaten dat de grensoverschrijdende activiteiten van de lidstaten relatief beperkt blijven zodat het op dat ogenblik niet optimaal was om de materie te reguleren op Europees niveau.182 De Commissie meldt er echter onmiddellijk bij dat het niet uitgesloten is dat ze haar standpunt zal moeten herzien in het licht van toekomstige technologische ontwikkelingen.
Het groenboek van de Europese Commissie is een eerste actieve stap van Europa om een voorheen ongereguleerde en grotendeels ongekende markt trachten doorzichtig te maken. Garanties dat er ook effectief gehoor zal worden gegeven aan de reacties op het groenboek, worden echter niet geboden. Het subsidiariteitsbeginsel wordt door Europa hoog in het vaandel gedragen zodat het nog steeds van de politieke wil van de lidstaten zal afhangen of er effectief gevolgen verbonden zullen worden aan de consultatieronde die het groenboek op gang brengt.
2. Initiatieven en gemiste kansen 2.1. Dienstenrichtlijn 93. De Dienstenrichtlijn183 is aangenomen door het Europees Parlement en de Raad op 4 april 2006. Kansspelen zijn op unanieme wijze uit het toepassingsgebied van de dienstenrichtlijn gestemd; artikel 2(2)(h) sluit hun expliciet uit.
In de dienstenrichtlijn staat het principe van wederzijdse erkenning of het land-vanoorsprong-beginsel centraal: dienstverleners die een vergunning bekomen hebben in hun land 180
ECU of European Currency Unit was een artificiële munteenheid die voor de invoer van de Euro gebruikt werd door de lidstaten van de toenmalige Europese Gemeenschap als hun interne rekeneenheid. 181 IP/91/904, 11 oktober 1991. 182 IP/92/1120, 23 december 1992. 183 Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende de diensten op de interne markt, COM(2006) 160 final, Pb.L. 27 december 2006, afl. 376, 36.
64
van oorsprong, zijn gerechtigd om zonder bijkomende verplichtingen hun diensten aan te bieden in de andere lidstaten van de Europese Unie. De vergunningen die uitgegeven worden door één lidstaat, dienen derhalve erkend te worden in de andere lidstaten. In 1992 maakte de Europese Commissie reeds melding van het principe van “wederzijdse erkenning” inzake kansspelregulering: “If, for example, cross-frontier activities can and do take place and the regulation of the essential requirements in one Member State are matched in another, there is no reason why mutual recognition should not apply”.184
Toch hebben de lidstaten, die nog steeds het zwaartepunt vormen in het Europees wetgevend proces, besloten dat de kansspelsector een te gevoelige sector is om onderhevig te maken aan de algemene principes die in de Europese dienstenrichtlijn worden opgelegd. Een voordeel van deze keuze is onder andere dat kansspeloperatoren niet aan forum-shoppen kunnen doen. Het beginsel van het land van oorsprong impliceert immers dat operatoren ervoor zullen kiezen zich te vestigen in een land dat milder is in zijn regelgeving. Aan toegeeflijke voorwaarden kunnen de operatoren dan voldoen zonder significante kosten te moeten maken om de uitvoeringsmodaliteiten van hun dienstverlenende activiteit in overeenstemming te brengen met de nationale vereisten. Eenmaal ze op deze manier een vergunning bekomen hebben ligt de weg open om onder het beginsel van vrij verkeer van diensten hun diensten aan te bieden aan consumenten in de overige lidstaten met een restrictiever beleid ten aanzien van dienstaanbieders op hun grondgebied.185 Nu dit principe niet van toepassing is verklaard op kansspelen, zullen de operatoren moeten voldoen aan de vereisten die elke lidstaat op zich oplegt om een vergunning op het grondgebied te verkrijgen. Deze keuze heeft beduidende nadelen, met als belangrijkste de „dubbele kosten‟ die lidstaten hebben bij controle van de vergunningsvoorwaarden in elk specifiek geval. Wanneer vergunningsvoorwaarden in het land van oorsprong geheel of ten dele overeenkomen met deze in het land van bestemming, zou de bestemmingslidstaat deze moeten erkennen en enkel onderzoek doen naar eventuele restrictievere vereisten die het nationale beleid oplegt alvorens een nieuwe vergunning toegekend kan worden. Dit principe van “voorwaardelijke erkenning186” van vergunningen is een passender alternatief om de kosten van de nationale overheden te beperken en de aanvrager de formaliteiten te besparen die hij reeds doorlopen heeft in een andere lidstaat. Op deze manier stapt men niet over op
184
IP/92/1120, 23 december 1992. Ter illustratie: Deutscher Apothekerverband eV v; 8088 Doc Morris NV, HvJ C-322/01(2003) en Arzneimittelwerbung im Internet (BGH, 30 maart 2006, I ZR 24/03) 186 Term gebruikt in A. STADLER en M. VOGELSBERGER, “EU: Looking into mutual licence recognition in the EU”, World Online Gambling Law Review, april 2011. 185
65
wederzijdse erkenning van vergunningen maar wel een gedeeltelijke erkenning van de reeds onderzochte vergunningscriteria in het land van oorsprong. Het Hof van Justitie heeft overigens recent beslist dat het in strijd is met het beginsel van nondiscriminatie op grond van nationaliteit, zoals opgenomen in artikel 18 VwEU, om van dienstverleners te verlangen dat ze een nieuwe vergunning aanvragen zonder dat naar behoren rekening is gehouden met het feit dat de voorwaarden voor afgifte daarvan in wezen gelijk zijn aan die welke gelden voor de hem in de lidstaat van oorsprong reeds verleende vergunning.187 Vermoedelijk zal op grond van dit arrest het principe voorwaardelijke erkenning ook ingang vinden in de Europese rechtsorde met betrekking tot de dienstverlening inzake kansspelen. In tegenstelling tot dit arrest kan echter uit eerdere rechtspraak van het Hof worden afgeleid dat het weigerachtig staat ten aanzien van het principe van voorwaardelijke erkenning met betrekking tot kansspelen. Volgens de redenering kunnen lidstaten bij gebrek aan harmonisatie oordelen dat het enkele feit dat een marktdeelnemer in de lidstaat van herkomst aan controles wordt onderworpen, onvoldoende waarborgen biedt in de lidstaat van ontvangst om nationale consumenten te beschermen tegen risico‟s van fraude en criminaliteit.188 Hopelijk brengen komende uitspraken van het Hof van Justitie opheldering met betrekking tot de wenselijkheid van het oorsprongbeginsel in het geval van online kansspelen.
94. Niet elke Europese lidstaat schuwt de wederzijdse erkenning van vergunningen. De Gambling Act 2005 van het Verenigd Koninkrijk bevat impliciet dit beginsel. In het Verenigd Koninkrijk is het verboden om zonder licentie kansspelen aan te bieden (sectie 33 (1) en (2) Gambling Act 2005). Voor kansspelen op afstand geldt deze verplichting echter enkel in het geval dat tenminste één onderdeel van de apparatuur van de communicatietechniek op afstand zich op Brits grondgebied bevind (sectie 36 (3) Gambling Act 2005). De apparatuur van de communicatietechniek op afstand wordt vervolgens gedefinieerd in sectie 36 (4) als materiaal dat gebruikt wordt om een kansspeler te registreren, een persoon een kansspel voor te stellen, de uitkomst van het kansspel te bepalen of om informatie op te slagen met betrekking tot dit resultaat. Het materiaal dat door de speler gebruikt wordt om deel te nemen aan kansspelactiviteiten georganiseerd door een derde (op voorwaarde dat dit materiaal niet voorzien wordt door deze derde), zoals bijvoorbeeld de computer van de speler zelf, valt niet onder de definitie (sectie 36 (5) Gambling Act 2005). Elke provider met apparatuur op het Britse grondgebied die onder de definitie valt, dient een vergunning aan te vragen in het Verenigd Koninkrijk. Kansspelproviders zonder materiële aanwezigheid op het grondgebied,
187 188
HvJ C-382/08, Neukirchinger, 2011. HvJ C-42/07, Liga Portuguesa de Futebol Profissional en Bwin International, 2009.
66
zijn vrijgesteld van de vergunningsverplichting, wat in de feiten neerkomt op een wederzijdse erkenning.189
2.2. Richtlijn Elektronische Handel 95. De richtlijn elektronische handel (REH)190 tracht tegemoet te komen aan de veranderende modaliteiten in een informatiemaatschappij. Teneinde een werkelijke interne markt te creëren dient Europa immers rekening te houden met de technologische ontwikkelingen die op voortdurende basis plaatsgrijpen in deze informatiemaatschappij. Overeenkomstig artikel 3, lid 2 REH mogen de lidstaten het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij die vanuit een andere lidstaat worden geleverd, niet beperken om redenen die vallen binnen het gecoördineerde gebied. Het artikel voert een vrij verkeer van diensten van de informatiemaatschappij in. Afwijkingen op deze vrijheid kunnen volgens artikel 3, lid 4 REH gerechtvaardigd zijn wanneer deze noodzakelijk zijn (voor de openbare orde, de bescherming van de volksgezondheid, de openbare veiligheid en consumentenbescherming), een ernstig gevaar zou vormen voor afbreuk aan de bovenvermelde doestellingen en evenredig zijn. Wederom worden verscheidene sectoren buiten het toepassingsgebied van de richtlijn elektronische handel gelaten, waaronder gokactiviteiten waarbij een geldbedrag wordt ingezet, zoals loterijen en weddenschappen (artikel 1, lid 5, d), 3e liggend streepje REH).
3. Voordelen van Europese harmonisatie 3.1. Transparantie 96. Het begrip transparantie is reeds aan bod gekomen als één van de nadelen van een louter nationale regulering rond kansspelen maar ook bekeken vanuit het Europese standpunt dient het zeker uitgediept te worden. Een eerste aspect dat het begrip “transparantie” omhelst is de uniforme formulering en toepassing van de concepten. Begrippen als “kansspelen”, “openbare orde”, “illegale kansspelen”,… zouden dan een duidelijke invulling krijgen die in elke nationale lidstaat van toepassing is. De Europese wetgever heeft echter de nationale staten niet volledig in de kou laten staan met betrekking tot de invulling van begrippen. De Europese ministers zijn in mei 2010 tot een consensus gekomen met betrekking tot de definitie van “illegale kansspelen”: “gambling in which operators do not comply with the national law of the country where the services are offered, provided those national laws are in compliance
189
U. KOHL, “Jurisdiction and the internet”, 2007, Cambridge University Press, Cambridge, 175. Richtlijn 2000/31/EG van het Europees Parlement en de Raad van 8 juni 2000 betreffende bepaalde juridische aspecten van de diensten van de informatiemaatschappij, met name de elektronische handel, in de interne markt („richtlijn inzake elektronische handel”). 190
67
with EU treaty principles”.191 Verdere uitleg in verband met illegale kansspelen en de criminaliteitskwesties die hiermee gepaard gaan wordt in het volgende hoofdstuk gegeven. Andere cruciale definities zoals de inhoud van het begrip “casino” is belangrijk voor het toepassingsgebied van richtlijn 2005/60/EG inzake het witwassen van geld, maar tot op heden bestaat ook voor dit concept geen uniforme definitie. Niet enkel terminologische problemen kunnen vermeden worden wanneer het lappendeken aan regulering in een overzichtelijk geheel wordt gegoten.
3.2. Criminaliteit 97. Binnen de Europese Unie hebben de lidstaten data verstrekt betreffende de illegale activiteit met betrekking tot online kansspelen op hun grondgebied.192 België maakt een schatting van 150 miljoen EUR dat door Belgische consumenten wordt uitgegeven op illegale kansspelsites. In Denemarken werd dit in 2008 geschat op 430 miljoen EUR. In Frankrijk veronderstelt men dat er 5000 illegale kansspeloperatoren hun diensten aanbieden op het grondgebied maar kan men geen inschatting maken van hun inkomsten, in Portugal maakt men een schatting van 300 illegale kansspeloperatoren op het internet. In Spanje ligt dit vermoedelijke aantal iets lager op 50 met een jaarlijks inkomen van 75 miljoen EUR op het grondgebied.
Zweden
veronderstelt
eveneens
de
aanwezigheid
van
50
illegale
kansspeloperatoren met een gezamenlijke opbrengst van 1,9 miljard EUR. Deze aanzienlijke bedragen die illegale aanbieders van kansspelen ontvangen staat gelijk met het aantal inkomsten die de nationale staten verliezen door het zwarte circuit de kans te geven te bestaan. Het hoeft dan ook geen verduidelijking dat lidstaten er alles aan proberen te doen om deze illegale websites te weren uit hun land.
98. In de visie van SPAPENS zijn er vier manieren waarop kansspelen en criminaliteit verbonden kunnen zijn.193 Ten eerste kunnen de kansspelen zelf illegaal aangeboden worden. Deze situatie is het meest voorkomende maar eveneens het makkelijkst op te sporen voor overheden. Toch blijft het repressief beleid redelijk beperkt omdat het makkelijk te omzeilen is. Opgespoorde illegale websites kunnen gewoon hun domeinnaam aanpassen en dezelfde activiteiten zonder problemen verder zetten.
191
Vooruitgangsrapport gericht aan de Raad betreffende het juridisch kader van spelen en weddenschappen in de lidstaten van de Europese Unie, 9495/10, 11 mei 2010, 12. 192 Vooruitgangsrapport gericht aan de Raad betreffende het juridisch kader van spelen en weddenschappen in de lidstaten van de Europese Unie, 9495/10, 11 mei 2010, 13 – 41. 193 T. SPAPENS, “Crime problems related to gambling: an overview”, bijdrage in T. SPAPENS, A. LITTLER en C. FIJNAUT, “Crime, addiction and the regulation of gambling”, Martinus Nijhoff Publishers, Leiden/Boston, 2008, 19.
68
Ten tweede kunnen criminele organisaties de legale kansspelsector binnendringen en controle proberen te verkrijgen. Transparantie is eveneens in de bestrijding van criminaliteit een essentieel
element:
overheden
trachten
steeds
grondig
de
achtergrond
van
de
licentieaanvragende bedrijven na te gaan, maar door een gebrek aan transparantie is het niet steeds duidelijk wie werkelijk de rechthebbende van de vennootschap is. Vervolgens kunnen probleemspelers zich tot de criminaliteit wenden om hun speelschulden terug te betalen. Een voorbeeld van dit laatste is onder andere „loan sharking‟, een praktijk waarbij aan kansspelverslaafden een som geld wordt uitgeleend tegen exuberant hoge intresttarieven. Tenslotte kunnen legale kansspelaanbiedingen misbruikt worden door criminele spelers. Illegaal gebruik van legale kansspelen kan onder meer plaatsgrijpen door zogenaamde „fixed games‟ in sportwedstrijden waarbij de sporters zijn omgekocht om een bepaalde uitslag van de wedstrijd te bereiken, waarop de kansspelers dan grote bedragen hebben ingezet en de winst binnen rijven. Misbruik kan ook plaatsvinden in het legale circuit wanneer spelers een overeenkomst hebben. In het geval van online casinospelen kan het bijvoorbeeld zijn dat de meerderheid van de pokertafel een onderling een overeenkomst over het verloop van het spel heeft gesloten, zodat de kans op winst van minstens één van de contractspartijen drastisch zal verhogen. Hetzelfde probleem stelt zich met de doeleinden waarvoor het geld aangewend wordt, overheden zijn niet steeds in staat deze financiële stromen te controleren. Kansspelen blijven dus een uitstekende aangelegenheid om geld dat op illegale wijze verkregen is te legaliseren. Op dit laatste aspect, namelijk misbruik van legale kansspelen, zal in de volgende hoofdstukken dieper worden ingegaan.
3.2.1. Fraudebestrijding 99. Aangezien de landsgrenzen geen belemmering meer vormen in een technologisch hoogstaande maatschappij zoals de onze, dient ook fraudebestrijding best op een zo hoog mogelijk niveau te gebeuren. Subsidiariteit is niet in alle gevallen de meest optimale manier van aanpakken. Lidstaten zijn wel nog steeds het best aangewezen om frauduleuze praktijken te sanctioneren daar zij het dichtst bij de burger staan, maar op Europees niveau dienen standaarden uitgewerkt te worden wat die frauduleuze praktijken nu juist inhouden en op welke manier deze vermeden dienen te worden. Fraude kan in hoofde van beide partijen plaatsvinden: zowel de aanbieder van de kansspelen als de consument kan kwaadwillig de wet omzeilen.
69
100. De Europese Commissie wijst op drie vormen van fraude194: -
Het niet uitbetalen van winsten
-
Diefstal van identiteit en kwesties van databeveiliging
-
Manipulatie van de uitkomst
De eerste twee vormen vinden plaats in hoofde van de kansspeloperator, het laatste kan voorkomen in hoofde van beide partijen in een kansspeltransactie. De operator kan immers software ontwikkelen die aan de consument een oneerlijk nadeel verschaft en daarmee de winst verkleint. Maar ook de consument kan de uitkomst manipuleren door overeenkomsten te sluiten met medespelers. In eerste instantie wordt de frequentie van fraude in hoofde van de kansspeloperator nagegaan, nadien wordt ingegaan op de consument.
In hoofde van de kansspeloperatoren is er zeer weinig bewijs van frauduleuze praktijken ten aanzien van de consument. Voorbeelden zijn sites die de inzet van consumenten aannemen en dan hun activiteiten stopzetten of simpelweg weigeren uit te betalen, frauduleus gebruik van bankgegevens, verkoop van personengegevens, virussen of spyware installeren terwijl de consument aan het kansspel deelneemt en de software manipuleren in het nadeel van de consument.195 Toch blijft de omvang van deze praktijken beperkt doordat de grootste kansspelaanbieders binnen de EU eveneens gelicentieerd zijn binnen de EU en dus aan bepaalde standaarden voldoen. Overigens spelen producenten in op deze onzekerheid van de burger en onwikkelen producten die de veiligheid op het internet kunnen verhogen, zoals de onderneming Vasco.196 Vasco heeft een product op de markt gebracht dat de authenticiteit van de speler nagaat door middel van unieke paswoorden voor de spelers en elektronische handtekeningen. Door de paswoorden om de 32 seconden te wijzigen kan de speler zich veilig aanmelden en wordt het voor hackers quasi onmogelijk om virussen te verspreiden via deze paswoorden of diefstal van paswoorden Fraude in hoofde van consumenten is een vaker voorkomend fenomeen binnen de online kansspelsector. Er dient een onderscheid te worden gemaakt tussen criminele fraude en contractuele fraude. Criminele fraude bestaat uit diefstal van de identiteit van een ander persoon, inbreken in een IT systeem, het gebruik van gestolen kredietkaarten of andere vormen van oplichting. Deze vorm van fraude wordt per definitie strafbaar gesteld door het strafrecht. De meest gebruikte vorm van criminele fraude is volgens de operatoren “charge194
COM(2011) 128def. [Commissiedocument nr. 128 van 2011], 21. TODD, J. en YOUNG, R., “Online gambling – Focusing on integrity and a code of conduct for gambling”, IP/A/IMCO/FWC/2006-186/C1/SC2, http://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/200811/20081119ATT42611/20081119ATT4 2611EN.pdf, 7. 196 http://www.vasco.com/Images/gambling.pdf. 195
70
backs”.197 In deze techniek vraagt de consument aan de kredietinstelling om zijn of haar betaling ongedaan te maken op grond van vermoedelijke frauduleuze praktijken die met de kredietkaart in kwestie zouden hebben plaatsgevonden. Hoewel de bestaansreden van deze techniek de consumentenbescherming is tegen frauduleus gebruik van hun kaart, wordt dit door consumenten misbruikt. De helft van de frauduleuze verliezen van online operatoren is te wijten aan deze charge-backs. Contractuele fraude bestaat uit samenwerking tussen spelers. De winsten die op deze manier verkregen worden, worden dan nadien verdeeld onder de deelnemende partijen. Overige spelers, die geen deel uitmaken van de overeenkomst, zijn in dit geval rechtstreeks het slachtoffer van dit soort fraude en de operator onrechtstreeks doordat de kans op winst van de contracterende partijen significant verhoogt door de samenwerking.
101. Frauduleuze praktijken vinden op grote schaal plaats en dit fenomeen is aan de aandacht van softwarebedrijven niet voorbij gegaan. Onderneming Cybersource tracht dienstverleners die online opereren te beschermen tegen frauduleuze praktijken door een combinatie van antifraude systemen en verwerking van informatie: meer dan 200 tests worden uitgevoerd, waaronder vingerafrukken, snelheidscontrole en IP geolocatie.198 Ook Iovation heeft zich gespecialiseerd in anti-fraude software. Zij kijken eveneens naar afwijkingen in transacties, snelheidregels, profielrisico,… Gemiddeld zouden zij een resultaat opleveren van 40% extra inkomsten voor consumenten door afwending van frauduleuze praktijken door de software. 102. Een „numerus clausus‟ van licentiehouders op grond van het argument fraudebestrijding kan niet toegelaten worden. 199 Wat verwondering wekt is dat het volgens het Hof van Justitie wel toegelaten is om private operatoren te weren van het grondgebied op basis van de veronderstelling dat zij delinquent gedrag zullen stellen.200 Het risico op delinquent gedrag van de dienstverstrekker dient niet ondersteund te worden door statistisch (of ander) bewijs. Deze veronderstelling van delinquent gedrag staat in sterk contrast met eerdere rechtspraak van het Hof, waarin redelijke argumenten gevonden konden worden om het risico op fraude te veronderstellen.201
197
CyberSource, “2011 Online Fraude Report” , 5. X, “Combating cybercrime”, eGaming review augustus 2010, 43 – 44. 199 C., DE PRETER en T., DE MEESE, “De Europeesrechtelijke beoordeling van nationale gokwetgevingen”, T.B.H., 2008/5, 439 – 447. 200 HvJ C-42/07, Liga Portuguesa de Futebol Profissional en Bwin International, 2009, punt 69. 201 Het Hof vereist “de meest betrouwbare wetenschappelijke gegevens en van de recentste resultaten van het internationale onderzoek een alomvattende beoordeling van het risico” ( HvJ C-192/01, Commissie t. Denemarken, punt 51). 198
71
3.2.2. Witwaspraktijken 103. Algemeen wordt aanvaard dat witwaspraktijken vaak op internationaal niveau plaatsgrijpen. Verschillende internationale instanties hebben dan ook al getracht om wetgeving of aanbevelingen uit te vaardigen om deze materie te reguleren. INTERPOL definieert witwaspraktijken als “any act or attempted act to conceal or disguise the identity of illegally obtained proceeds so that they appear to have originated from legitimate sources”.202 Als organisatie met 188 leden in 2010, is INTERPOL een geschikt forum om fraude en witwaspraktijken globaal aan te pakken. De samenwerking is erop gericht om politiediensten van de verschillende lidstaten te coördineren, informatie uit te wisselen, politiediensten van training te voorzien en hulp of bijstand te verlenen op het grondgebied van andere leden. Concreet heeft INTERPOL met betrekking tot kansspelen voetbalorganisatie FIFA bijgestaan om een internationale controlegroep op te richten tot bestrijding van georganiseerde illegale kansspelactiviteiten.203 “If crime crosses borders, so must law enforcement” stelt Secretaris-Generaal Kofi A. Annan op de vergadering van de Verenigde Naties in 2004. Enkele jaren eerder, op 15 november 2000, kwam onder auspiciën van de Verenigde Naties resolutie 55/25 tot stand.204
De
resolutie strekt ertoe samenwerking aan te moedigen tot effectievere preventie en bestrijding van transnationale georganiseerde misdaad (artikel 1). Leden van de VN worden verplicht om onder deze resolutie nationale wetgeving aan te nemen die uitwerking aan de principes geeft.
Ook de Raad van Europa heeft op 16 mei 2005 te Warshau de conventie inzake het witwassen, de opsporing, inbeslagneming en confiscatie van opbrengsten van misdrijven en de financiering van terrorisme aangenomen.205 De 47 leden van de Raad van Europa zijn niet verplicht deel te nemen aan deze conventies maar de totstandkoming van de conventie op zich wijst toch op een zekere bereidheid van de lidstaten aandacht aan deze materie te schenken.
202
Definitie aangenomen door de Algemene Vergadering van INTERPOL in 1995, http://www.interpol.int/public/financialcrime/moneylaundering/default.asp. 203 INTERPOL, “Annual Report 2009”, http://www.interpol.int/Public/ICPO/InterpolAtWork/iaw2009.pdf , 41. 204 Verenigde Naties, New York 2004, http://www.unodc.org/documents/treaties/UNTOC/Publications/TOC%20Convention/TOCebooke.pdf, 9. 205 http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/html/198.htm.
72
Binnen de Europese Unie is de derde witwasrichtlijn206 in 2005 tot stand gekomen. Aangezien elke lidstaat van de Europese Unie gebonden is door deze richtlijn, is het noodzakelijk de inhoud en verplichtingen van deze richtlijn verder uiteen te zetten. Overeenkomstig artikel 2.1 is de richtlijn zowel toepasselijk op de financiële sector als op andere domeinen, zoals casino‟s (zowel off- als online). De richtlijn verschaft een definitie van “witwaspraktijken” in artikel 1.2 en 1.3 die veel ruimer is dan deze aangenomen door INTERPOL: “a) de omzetting of overdracht van voorwerpen, wetende dat deze zijn verworven uit een cirminele activiteit of uit deelneming aan een dergelijke activiteit, met het oogmerk de illegale herkomst ervan te verhelen of verhullen, of een persoon die bij deze activiteit is betrokken, te helpen aan de juridische gevolgen van zijn daden te ontkomen; b) het verhelen of verhullen van de werkelijke aard, oorsprong, vindplaats, vervreemding, verplaatsing, rechten op of de eigendom van voorwerpen, wetende dat deze verworven zijn uit een criminele activiteit of uit deelneming aan een dergelijke activiteit; c) de verwerving, het bezit of het gebruik van voorwerpen, wetende, op het tijdstip van verkrijging dat deze voorwerpen zijn verworven uit een criminele activiteit of uit deelneming aan een dergelijke activiteit; d) deelneming aan, medeplichtigheid aan, poging tot, hulp aan, aanzetten tot, vergemakkelijken van, of het geven van raad met het oog op het begaan van een van de in de voorgaande letters bedoelde daden. Er is ook sprake van witwassen van geld indien de activiteiten die ten grondslag liggen aan de wit te wassen voorwerpen gelokaliseerd zijn op het grondgebied van een andere lidstaat of op dat van een derde staat.” Artikel 4 van de richtlijn inzake witwaspraktijken geeft aan de lidstaten de bevoegdheid om het toepassingsgebied ervan uit te bereiden naar andere beroepen of categorieën ondernemingen dan deze uit artikel 2 die zich bezig houden met activiteiten die zich in het bijzonder lenen voor het witwassen van geld of voor financiering van terrorisme, nadat ze de Commissie hiervan in kennis hebben gesteld. De richtlijn verplicht de ondernemingen op wie ze van toepassing is om te voorzien in een systeem van identiteitscontrole (artikel 6 – 19), specifiek voor casino‟s dient deze identiteitscontrole te gebeuren op bezoekers die speelpenningen ter waarde van 2.000 EUR of meer aan- of verkopen. De richtlijn voorziet eveneens in een meldingsplicht aan de bevoegde autoriteiten van verdachten inzake witwaspraktijken (artikel 20 – 29) en tenslotte ondersteunende maatregelen tot preventie van witwaspraktijken (artikel 34 – 35).
206
Richtlijn 2005/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 oktober 2005 tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld en de financiering van terrorisme, Pb L 309, 15 – 36.
73
3.3.
Interne markt
104. Ondanks de talloze uitzonderingen die lidstaten inroepen om hun restictieve beleid inzake kansspelen te verantwoorden, mag niet uit het oog verloren worden dat deze kansspelen onderhevig zijn aan de principes die de basis vormen van de interne markt. De fundamentele basis voor de vrije dienstverlening werd reeds in 1957 gelegd, door opname van deze vrijheid in het Verdrag van Rome. Theoretisch bestaat deze vrijheid dus al meer dan 50 jaar maar door de praktische beperkingen die lidstaten jarenlang gehandhaafd hebben ten aanzien van buitenlandse dienstverleners, kon deze niet volledig tot uitwerking komen. Hier is verandering in gekomen in 2006 met de inwerkingtreding van de dienstenrichtlijn, zoals hoger geschetst. De vrijheid van dienstverlening is volledig, of toch niet helemaal?
De Europese interesse in de regulering van online kansspelen is vooral toegespitst op de overeenstemming van de nationale wetgeving rond deze activiteit met het Europese recht en de mate waarin de kansspelactiviteit onderhevig zou moeten zijn aan de principes van de interne markt. Conformiteitproblemen met betrekking tot het Europese recht stellen zich echter niet enkel op het nationale niveau van de 27 lidstaten maar eveneens op regionaal niveau: lidstaten zoals Duitsland zijn ingedeeld in deelstaten die elk bevoegd zijn tot het uitvaardigen van kansspelwetgeving. Ook deze deelstaten zijn onderhevig aan de Europese regelgeving en de principes van de interne markt.
Lidstaten zijn zich bewust van het bestaan van de interne markt met betrekking tot minder gevoelige onderwerpen zoals goederen. Men beseft dat men de winst van een staat kan maximaliseren door optimaal gebruik te maken van de mogelijkheden die de constructie van de interne markt biedt. Met betrekking tot gevoeligere en maatschappelijk kwetsbaardere onderwerpen zoals kansspelen, schuwt men de volledige werking van de interne markt. De enorme winsten die verkregen worden uit de aanbieding van kansspelen op het nationale grondgebied is immers iets dat overheden liever beschermen. Naar de mogelijkheid dat regulering rond deze winsten op een hoger niveau dan dat van de nationale staat wel eens voor een grotere totaliteit aan inkomsten voor die nationale staat zou kunnen zorgen hebben overheden geen oren.
Drie evenwichtstesten moeten doorgevoerd worden: het doel van de nationale regulering, het evenwicht tussen nationale wetgeving rond kansspelen en het recht van de Europese Unie en tenslotte de implicaties van nationale diensverleners in de context van de interne markt.207 207
A. LITTLER, “The Regulation of Gambling at European Level. The Balance to be Found”, ERA Forum 2007, Vol. 8, 358.
74
3.4.
Beperkingen
105. Een Europeesrechtelijke regeling van kansspelen heeft niet noodzakelijkerwijze tot gevolg dat de nationale lidstaten alle beoordelingsvrijheid ter zake verliezen. Ze blijven immers bevoegd om beperkingen van de Europese regels af te wijken wanneer aan drie cumulatieve voorwaarden is voldaan208: -
Ze mogen niet discriminatoir zijn
-
Ze moeten gerechtvaardigd zijn door een dwingende vereiste van algemeen belang.
-
Ze moeten proportioneel zijn.
Het algemene belang werd reeds hoger uiteengezet, waarbij werd gewezen op de ruime invulling die nationale staten aan dit begrip kunnen geven. Of de nationale regeling, zoals zij in concreto wordt toegepast daadwerkelijk beantwoordt aan de aangevoerde doelstelling ter rechtvaardiging ervan (proportionaliteitstoets), staat aan de nationale rechter ter beoordeling209.
Deze rule of reason is verder gespecificeerd met betrekking tot kansspelen in het arrest Gambelli. De hypocrisietoets die in dit arrest wordt ontwikkeld bevat naast de klassieke elementen ook de voorwaarden dat het gokken daadwerkelijk moet worden verminderd door de beperkende regeling, financiering van sociale activiteiten met de inkomsten niet als werkelijke rechtvaardigingsgrond mag worden aangevoerd en belastingsinkomsten geen rechtvaardigingsgrond vormen210.
4.
Nadelen van Europese harmonisatie 4.1.
Het algemeen belang
106. De expliciete uitzonderingsgronden op het beginsel van vrijheid van dienstverlening zijn voorzien in artikel 52 VwEU: openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid. Er wordt echter ruimte gelaten om ook dwingende redenen van algemeen belang in te roepen die een restrictief beleid kunnen verantwoorden. Eerder in deze verhandeling werd reeds gewezen op de abstractheid van het begrip “dwingende redenen van algemeen belang”. Invulling wordt gegeven naar gelang de noden van de burgers in de onderscheiden lidstaten. Het Hof van Justitie heeft hierin een belangrijke rol
te
spelen.
Tot
op
heden
zijn
onder
andere
volgende
doelstellingen
als
rechtvaardigingsgrond aanvaard door het Hof van Justitie: het doel de consument te 208
HvJ C-120, Cassis de Dijon, Jur. 1979, 649. HvJ C-243/01, Gambelli, 2003, punt 75. 210 HR 13 juni 2008, Computerrecht 2008 + noot VAN DEN BRINK, J.P., 221. 209
75
beschermen, fraude te bestrijden, te voorkomen dat burgers tot geldverkwisting door gokken worden aangespoord, en maatschappelijke problemen in het algemeen te vermijden. Het Europees Hof van Justitie zet een sterke rem op de toepassing van het argument „hogere redenen van algemeen belang‟ met het arrest Neukirchinger.211 Rechtvaardiging in het restrictieve beleid van Oostenrijk ten aanzien van Duitse dienstverleners werd volgens de lidstaat gevonden in de bescherming van het leven en de gezondheid van personen (paragraag 40). Het Hof overwoog echter in paragraaf 42 dat deze redenen van algemeen belang reeds in overweging waren genomen bij uitvaardiging van de licentie in de lidstaat van herkomst van de dienstverlener, namelijk Duitsland. Op deze wijze waren de belangen reeds gevrijwaard en konden ze niet langer door Oostenrijk ingeroepen worden als rechtvaardigingsgrond. Met betrekking tot kansspelen kan in dit opzicht gewezen worden op de steeds terugkomende rechtvaardigingsgronden die nationale lidstaten aanwenden om buitenlandse operatoren te weren. Klassiek wordt de openbare orde, de bescherming van de speler, preventie tegen fraude, … ingeroepen. Doordat echter elke lidstaat van de Europese Unie dit voorschrijft als voorwaarde om een licentie te verkrijgen, zijn deze rechtvaardigheidsgronden overbodig in andere lidstaten. Toepassing van het land-van-oorsprongbeginsel zou hier een oplossing bieden maar kan een brug te ver zijn inzake kansspelregulering (zie rechtspraak van het Hof van Justitie).
107. Europese harmonisatie zou de functie van deze redenen van algmeen belang buiten werking zetten. Van een Europees wettelijk document wordt immers vereist concrete invulling te geven aan dit begrip. Bij handhaving van het begrip „algemeen belang‟ in het geval van totstandkoming van een Europese richtlijn zouden de lidstaten nog steeds gebukt gaan
onder
rechtsonzekerheid
en
zou
geen
oplossing
geboden
zijn
voor
de
interpetatieproblemen. Het Hof van Justitie zal dan blijvend aangezocht worden om invulling aan het concept te geven.
4.2.
De specifieke noden van de bevolking.
108. Europese harmonisatie ontneemt aan nationale staten het recht om de materie te regelen. Afhankelijk of de Europese Unie opteert voor een maximum- of minimumharmonisatie, kunnen de gevolgen voor de lidstaten verstrekkend zijn. Minimumharmonisatie legt wettelijke minima vast op Europees niveau, die de lidstaten dan verder kunnen verstrengen tot het niveau dat zij wenselijk achten op hun grondgebied. De discretionaire bevoegdheid van de
211
HvJ C-382/08, Neukirchinger, 2011..
76
lidstaten blijft in dit opzicht ten dele gehandhaafd. Maximumharmonisatie laat echter geen speelruimte voor de nationale overheden. Alles wordt op Europees niveau vastgesteld en de lidstaten dienen enkel deze geharmoniseerde materie om te zetten naar nationale wetgeving, zonder ter zake nog aanvullingen te kunnen doen.
De specifieke noden van de bevolking kunnen in het geval van maximumharmonisatie niet meer in overweging genomen worden. Hoewel lidstaten vaak misbruik maken van de vermeende doelstelling van “consumentenbescherming” terwijl in werkelijheid een ander doel wordt nagestreefd met de wetgeving, komt het toch voor dat consumenten in verschillende nationale lidstaten nood hebben aan een ander beschermingsniveau. Denk maar aan de invloed van reclame, de voorkeur voor bepaalde soorten kansspelen, …
5. 109. Wellicht
Evaluatie het
belangrijkste
nadeel
van
Europese
harmonisatie
is
de
totstandkomingsvoorwaarde: politieke bereidheid van de lidstaten. Niet iedere auteur is overtuigd dat een Europees compromis te bereiken valt vanuit het punt waarop we nu gekomen zijn. Toch heerst de meerderheidsopvatting dat ook een status quo niet langer hanteerbaar is.212 Rechtszekerheid is vereist, in plaats van de inbreukprocedures van de Europese Commissie, de uiteenlopende nationale procedures, …
212
A. LITTLER, “The Regulation of Gambling at European Level. The Balance to be Found”, ERA Forum 2007, Vol. 8, 370 – 371.
77
C.
Alternatieve reguleringsmechanismen 1.
Gedragscodes (codes of conduct) 1.1. Inleiding
110. Binnen de Europese Unie is men aan het afstappen van de „top down‟-aanpak, waarbij alles supranationaal geregeld wordt, en de nadruk komt te liggen op een „bottom up‟-aanpak waarbij de initiatieven van de „lagere‟ niveaus dienen te komen en de Europese Unie pas achteraf nagaat of de materie eventueel beter op supranationaal niveau dient geregeld te worden.213
Deze mentaliteitswijziging uit zich in de eerder besproken dienstenrichtlijn (richtlijn 2006 /123/EG), waar in artikel 37 aan lidstaten de verplichting wordt opgelegd tot bevordering van de opstelling van „codes of conduct‟ of gedragscodes op niveau van de Europese Unie, specifiek door professionele organisaties en verenigingen, die erop gericht zijn de dienstverrichting of vestiging in een andere lidstaat te vergemakkelijken. Hoewel de kansspelen niet onderhevig zijn aan deze dienstenrichtlijn, mag het idee van zelfregulering in deze materie niet zonder overweging van tafel geschoven worden.
111. In 2003 is er op Europees niveau de inter-institutionele overeenkomst betreffende betere wetgeving tot stand gekomen.214 De drie instituties (het Europees Parlement, de Raad en de Europese Commissie) verbinden zich ertoe de noodzakelijke stappen te ondernemen om hun personeel van de middelen en financiering te voorzien die nodig zijn voor een goede uitvoering van de overeenkomst (randnr 38). Deze overeenkomst maakt melding van de alternatieve mogelijkheden van regelgeving, specifiek de co-regulering en zelfregulering. Randnummer 16 verplicht de drie instanties om het gebruik van de alternatieve reguleringsmechanismen te erkennen en toe te passen, in geschikte gevallen of wanneer de verdragen geen specifiek legislatief instrument opleggen.
213
L. SENDEN, “Soft law, self-regulation and co-regulation in European law: Where Do They Meet?”, EJCL 2005, http://www.ejcl.org/91/art91-3.PDF, 12. 214 Interinstitutional agreement on better law-making (van het Europees Parlement, de Raad en de Europese Commissie) van 16 december 2003, Pb C 321, 1 – 5.
78
1.2. Kenmerken van zelfregulering 112. Zelfregulering wordt gedefinieerd als “the possibility for economic operators, the social partners, non-governmental organisations or associations to adopt amongst themselves and for themselves common guidelines at European level (particularly codes of practice or sectoral agreements).”215 Het gaat hier dus om instrumenten op Europees niveau die ontwikkeld worden door nationale belanghebbenden.
Zelfregulering door middel van gedragscodes komt de kwaliteit van de dienstverlening zeker ten goede, net als de vertrouwensrelatie tussen de consument en de dienstverleners. Vooraleerst worden gedragscodes opgesteld door beroepsorganisaties die in hun dagelijkse bezigheid geconfronteerd worden met de feitelijke problemen die in elke specifieke sector voorkomen. De expertise ter zake kan in dit geval dan aangewend en verwerkt worden in de gedragscode. Voorts heeft een gedragscode het voordeel van flexibiliteit. De totstandkoming van zulk document verloopt immers vaak niet via een even bureaucratisch systeem als dat van vele nationale overheden. De mogelijkheden om nadien veranderingen aan de overeenkomst aan te brengen zijn groter en kunnen vaak op meer steun rekenen omdat het gaat om organisaties die allen in dezelfde sector betrokken zijn en dus op gelijklopende pijnpunten en evoluties stoten. Door de huidige praktijk van nationale gedragscodes is men echter nog steeds aan beperkingen onderworpen en kan geen optimaal gebruik gemaakt worden van de totale vrijheid van dienstverlening waarin de interne markt voorziet. In het geval dat er gedragscodes op Europees niveau zouden worden opgesteld, kan de consument niet meer onderhevig zijn aan kwaliteitsverschillen met betrekking tot dezelfde dienst in verschillende lidstaten. De consument weet dan immers welke ondernemingen gebonden zijn door deze gedragscodes, welke garanties en kwaliteitsniveau hij kan verwachten en kan eveneens de inhoud van de gedragscode gemakkelijk nagaan. Maar gedragscodes op Europees niveau zouden niet enkel de consument ten goede komen, ook de dienstverlener kan hier baat bij hebben. Uniforme regulering heeft tot gevolg dat de consument meer vertrouwen heeft in ondernemingen, ook over de landsgrenzen heen. Er is in dat geval niet langer een belemmering voor de consument om te opteren voor een dienstverlener in een andere lidstaat want het beschermingsniveau dat hij kan verwachten zal hetzelfde zijn als in de eigen lidstaat.
215
Interinstitutional agreement on better law-making (van het Europees Parlement, de Raad en de Europese Commissie) van 16 december 2003, Pb C 321, randnr. 22.
79
Voorbeelden van gehanteerde gedragscodes bestaan, zoals reeds uiteengezet, op nationaal en internationaal niveau: onder andere de European Advertising Standards Alliance (EASA) met betrekking tot reclame of de internationale gedragscode met onder meer bepalingen inzake de bescherming van minderjarigen van de RGA, GamCare, eCOGRA, EGBA en IGC.
Vertrekpunt dient dan wel te zijn dat de ondernemingen gebonden zijn door deze gedragscode.
1.3. Optionele bescherming 113. De eigenheid van gedragscodes is dat ze niet automatisch bindend zijn voor de ondernemingen binnen het toepassingsgebied. Gedragscodes worden meestal opgesteld, rekening houdend met de eigenheid van de activiteit van de dienstverlener en dus op sectoraal niveau. Het toepassingsgebied van een gedragscode strekt zich dan ook uit tot de ondernemingen binnen eenzelfde sector. Toepassing van deze gedragscode is optioneel en een loutere keuze van de onderneming in kwestie. Deze keuze wordt gemaakt door aansluiting bij de professionele beroepsvereniging die gebruik maakt van deze gedragscode. Weigering van implementatie van de gedragscode die binnen de eigen sector gangbaar is, kan geen aanleiding geven tot strafrechtelijke sancties maar de dienstverlener wordt wel onrechtstreeks gestraft door het concurrentieel nadeel dat hij zal ondervinden door de gedragscode niet toe te passen. Concurrerende bedrijven die de principes van de gedragscode naleven boezemen de consument immers meer vertrouwen in zodat deze eerder zal opteren voor de zekerheid en contracteren met deze dienstverlener.216
1.4. Juridische waarde van de gedragscode 114. Gedragscodes zijn tot op heden eerder een kwestie van nationaal recht. Sommige rechtstelsels verplichten wettelijk de naleving van een sectorale gedragscode die werd opgesteld door de beroepsorganisaties, vaak voor specifieke beroepen zoals geneesheer of advocaat. Andere lidstaten voorzien professionele standaarden in hun wetgeving, die daarna als minimumvoorwaarden aangewend dienen te worden bij de totstandkoming van zelfregulerende instrumenten van beroepsorganisaties. In nog andere rechtsstelsels worden geen minimumvoorwaarden voorzien en zijn het de beroepsorganisaties zelf die het
216
N. MATHÉ, “Soft law and alternative dispute resolution”, bijdrage in Zwitsers Instituut voor vergelijkend recht, “Cross border gambling on the internet”, 225.
80
beschermingsniveau bepalen. In het laatste geval hebben de gedragscodes slechts een declaratoir karakter, naleving kan niet wettelijk afgedwongen worden.217 Wegens het specifieke karakter van de Europese gedragscodes kan ook aan dit instrument niet meer dan een declaratoire waarde toegekend worden: ze vinden geen wettelijke basis en komen tot stand onder toezicht van private beroepsorganisaties. Toch komen ze op nationaal niveau in samenloop met de al dan niet wettelijk geregelde nationale gedragscodes, zodat hier in een hiërarchische verhouding dient te worden voorzien. Deze Europese gedragscodes dienen onder deze omstandigheden geïnterpreteerd te worden als minimumvereisten. Nationale gedragscodes blijven gerechtigd hun beschermingsniveau aan te scherpen, maar niet te versoepelen tot onder het niveau dat de Europese gedragscode op hetzelfde gebied waarborgt. 115. Belangrijk is de recent tot stand gekomen „Responsible Remote Gambling Measures‟, opgesteld door CEN, het Europees Centrum voor Normalisatie.218 CEN wordt door richtlijn 98/34/EG in Annex I erkend met bevoegdheid inzake vaststelling van vrijwillige technische standaardisatie. Leden van CEN zijn de normalisatiebureau‟s van de 27 Europese lidstaten, de 3 EVA-landen en Kroatië, een totaal van 31 leden. De onder toezicht van deze vereniging tot stand gekomen overeenkomst inzake kansspelen is een „CEN Workshop Agreement‟ (CWA) of een zelfregulerend instrument dat is opgesteld door en voor de betrokken industrie. Het is gepubliceerd op 26 januari 2011 en omvat 134 praktische richtlijnen die erop gericht zijn een hoge bescherming aan de consument te bieden en te verzekeren dat online aanbieders verantwoordelijk handelen binnen de Europese Unie. Het toepassingsgebied strekt zich uit tot de online kansspelaanbieders. De CWA inzake kansspelen is geldig voor een periode van 3 jaar. De inhoud van de overeenkomst bestrijkt negen grote principes, die grotendeels overeenstemmen met de in deze verhandeling besproken probleempunten binnen de Europese Unie. Het gaat om -
bescherming van kwetsbare consumenten: 21 maatregelen met betrekking tot een toegankelijke informatieverstrekking en beschermingsmechanismen,
-
preventie van minderjarige spelers: 14 maatregelen tot verificatie van de leeftijd,
-
bestrijding van frauduleus of crimineel gedag: 16 maatregelen tot implementatie en uitvoering van strikte veiligheidsmaatregelen,
217
Werkdocument van de Europese Commissie, “Enhancing the quality of services in the Internal Market: The role of European code of conducts”, 2007, http://ec.europa.eu/internal_market/services/docs/servicesdir/codeconduct/the_role_of_european_codes_of_conduct_en.pdf , 15. 218 CEN, “Responsible Remote Gambling Measures”, CWA 16259:2011, samenvatting op ftp://ftp.cen.eu/CEN/AboutUs/Publications/GamblingMeasures.pdf.
81
-
bescherming van de privacy en de persoonsgegevens: 6 maatregelen met betrekking tot confidentialiteit,
-
onmiddellijke en correcte uitbetaling van consumenten: 11 maatregelen waaronder een passende controle,
-
eerlijke kansspelen: 22 maatregelen, onder andere de vaststelling van procedures tot controle op willekeurigheid en eerlijkheid van de gehanteerde methodes,
-
verantwoorde reclame:
10 maatregelen waaronder het verbod op misleidende
reclame en reclame gericht aan minderjarigen, -
inzet voor klanttevredenheid en ondersteuning: 7 maatregelen, onder andere een klachtenprocedure en bemiddeling,
-
veilige en betrouwbare omgeving: 27 maatregelen waarbij zowel interne als externe controlemechanismen ingeschakeld moeten worden.
1.5. Europese of nationale gedragscode? 116. Gedragscodes rond online kansspelen hebben in grote mate gelijklopende doelstellingen: strenge leeftijds- en identiteitscontroles, de mogelijkheid tot uitsluiting van de speler en zelfuitsluiting door de speler, de mogelijkheid om weddenschappen- en inzetlimieten in te stellen, toegang tot informatie en adviesverstrekkers en tenslotte maatregelen om fraude van spelers en witwaspraktijken tegen te gaan.219 Gezien deze overeenstemmende doelstellingen lijkt het een logische keuze om een uniforme gedragscode op Europees niveau op te stellen die het werk verenigd van de reeds bestaande nationale gedragscodes. Wat houdt organisaties tegen om over te gaan tot opstelling van een Europese gedragscode? De belangrijkste vraag die rijst houdt verband met de bevoegde instantie om deze gedragscode op te stellen. Op nationaal niveau kunnen gedragscodes, zoals reeds eerder vermeld, opgesteld worden door zowel beroepsorganisaties als door wetgevers. Het voordeel van de beroepsorganisaties is dat zij ook op Europees niveau hun expertise ter zake kunnen aanwenden. Voordelen van gedragscodes opgesteld door wetgevers is dan aan de andere kant dat zij uit hun dagelijkse praktijk gewend zijn om op coherente wijze regulering uit te vaardigen, die praktisch haalbaar is. Een samenvoeging van beide partijen, zodat zij elk hun troeven kunnen uitspelen, lijkt de meest aangewezen optie voor een goede Europese gedragscode.
219
TODD, J. en YOUNG, R., “Online gambling – Focusing on integrity and a code of conduct for gambling”, IP/A/IMCO/FWC/2006-186/C1/SC2, http://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/200811/20081119ATT42611/20081119ATT4 2611EN.pdf, 41.
82
2.
Internationale overeenkomst
117. Een andere mogelijkheid is het sluiten van een internationale overeenkomst. De multilaterale overeenkomst kan minimumvoorwaarden vastleggen die consensueel tussen de ondertekenende partijen tot stand zijn gekomen. Het document staat dan open voor ondertekening door andere staten die zich kunnen vinden in dat niveau van minimale bescherming. Het voordeel van een internationale overeenkomst is dat ze niet noodzakelijk beperkt is tot het Europese grondgebied. Tegelijkertijd houdt dit echter ook een nadeel in omdat er geen duidelijk gedefinieerd politiek forum bestaat in het kader waarvan de soevereine staten overleg kunnen plegen met het oog op de totstandkoming van zulke overeenkomst.
Tot op heden kan echter geen consensus bereikt worden binnen de Europese Unie en zelfs binnen de landsgrenzen van de nationale staten bestaat er niet steeds overeenstemming rond de weg die de staten moeten inslaan met betrekking tot online kansspelen. Nog een trapje hoger gaan en een internationale overeenkomst tot stand doen komen zal door een (zeer) beperkte politieke bereidwilligheid voorlopig slechts een mooie gedachte blijven.
118. Wat zijn de grote verschilpunten tussen een gedragscode en een internationale overeenkomst? Een overeenkomst is juridisch afdwingbaar en derhalve een groter engagement van de lidstaten of de beroepsorganisaties. Een gedragscode daarentegen is een intentieverklaring, waarin de leden louter de intentie uiten om de vastgestelde principes na te leven. In gedragscodes kunnen sancties voorzien worden in geval van niet-naleving, maar deze zullen minder verstekkend zijn dan de sancties die vaak voorzien worden in de context van internationale overeenkomsten.
3.
Evaluatie
119. Wanneer men aan de Europese Unie denkt, wordt onmiddellijk de link gelegd met de twee grote actoren: de Europese Unie zelf en de lidstaten die er deel van uitmaken. Ook wanneer men de te behandelen materie bekijkt, in dit geval een dienstverlening, denkt men als Europese jurist eveneens aan de vrijheid van dienstverlening die binnen de Europese Unie geldt en opnieuw zit men op het niveau van de Europese Unie. Bovenstaande paragraaf toont aan dat niet enkel Europese harmonisatie of nationale regulering een oplossing kunnen bieden voor het kansspelprobleem, maar dat ook gedragscodes en internationale overeenkomsten over de nodige kwaliteiten beschikken om de materie op efficiënte wijze te regelen.
83
DEEL III: CONTROLEMOGELIJKHEDEN 120. De illegale markt van online kansspelen blijft uiterst toegankelijk voor de gehele bevolking,
ongeacht
hun
woonplaats.
Dit
is
te
wijten
aan
het
tekort
aan
controlemogelijkheden. Zoals reeds eerder geschetst is de ontwikkeling van het internet aan constante verandering en vernieuwing onderhevig zodat controlemechanismen moeilijk te ontwikkelen en vooral te handhaven zijn. Maar ook op dit gebied kan er een rol voor de Europese Unie zijn weggelegd: samenwerking tussen de lidstaten om een uniform controlesysteem uit te werken, zou het illegale aanbod van kansspelen aan de Europese burgers significant kunnen inperken. Maar dit vereist in grote mate bereidwilligheid van de Europese lidstaten om hun nationale wetgevingen rond technologie te coördineren. Technologie ontwikkeld immers vandaag de dag zo snel dat lidstaten de facto geen actie meer ondernemen om het illegale aanbod te bestrijden. Het grensoverschrijdende karakter van het internet brengt met zich mee dat wanneer een lidstaat zijn beleid te streng doorvoert, de consument gewoon over de grenzen heen zijn behoeften gaat bevredigen.
A. Techniek van geolocatie. 121. De meest eenvoudige en efficiënte oplossing om uniforme controlemechanismen in te voeren, is op basis van internationale akkoorden. Deze akkoorden kunnen voorzien dat nationale overheden de providers verplichten om spelers uit landen waar online kansspelen verboden zijn, toegang tot hun site te weigeren. De technologie die gebruikt wordt om de geografische ligging van computers na te gaan, door middel van hun IP-adres, draagt de naam “geolocatie”220. Op deze manier zijn providers in staat na te gaan op welk grondgebied de spelers zich bevinden en of online kansspelen in de plaatselijke jurisdictie zijn toegelaten. Enkele bekende goksites, zoals Plus Lotto uit Lichtenstein en Ladbrokes of UK Betting uit het Verenigd Koninkrijk, wenden deze technologie aan om bepaalde spelers te weigeren.
122. Het Amerikaanse bedrijf Quova Inc. domineert de markt van de geolocatietechnologie. Quova is in staat om zoekopdrachten via vaste lijn te lokaliseren met een precisie van 35 – 70 km en via een mobiele lijn tot niveau van de staat221. Dit stelt providers in staat om, ongeacht
220
C. DE PRETER en J. DUMORTIER, “De hervorming van de Belgische Nationale Loterij: Gevolgen voor „online‟ gokken”, Computerrecht 2002, 223. 221 PTOLEMEUS Consulting Group, “European Location Study. Positioning technologies: evolving landscape and opportunities”, Juli 2010, http://www.quova.com/downloads/wpfreestudylaunch0707.pdf, 91 - 92.
84
welk type technologie door de consument gebruikt wordt, het grondgebied waarop de speler zich bevindt te traceren en dus de wetgeving vast te stellen waaraan ze onderhevig zijn.
Quova heeft een studie gepubliceerd die het gebruik van de IP-technologie binnen Europa analyseert. 222 Volgens deze studie is Italië is het eerste land dat geolocatie een verplicht onderdeel van vergunningen voor kansspeloperatoren heeft gemaakt. De Italiaanse regulering vormt dan ook een voorbeeld voor andere Europese overheden, die op dit moment bezig zijn met het uitwerken of hervormen van hun beleid rond kansspelen. In Frankrijk is deze vereiste opgenomen in de technische voorschriften: Franse kansspeloperatoren zijn verplicht een website aan hun consumenten aan te bieden met een Franse TLD223. Ook rechtbanken binnen de Europese Unie hebben reeds aan bepaalde operatoren de verplichting opgelegd geolocatietechnologie te implementeren. Een voorbeeld hiervan vinden we in Nederland: de Nederlandse rechter heeft kansspeloperator Ladbrokes verplicht Nederlandse spelers van hun site te weren224. Ladbrokes gebruikt sinds de uitspraak IP-technologie van Quova om aan deze verplichting tegemoet te komen. De studie concludeert dat geolocatie een opkomende techniek is die zowel door operatoren wordt toegepast om in overeenstemming te zijn met de plaatselijke regulering, als door de overheden in hun wetgeving en door rechtbanken als sanctioneringmechanisme.
123. Het systeem van geolocatie kan omzeild worden door middel van speciaal ontworpen softwareprogramma‟s die hun identiteit verbergen maar experts stellen dat technologie niet perfect moet werken om een impact te hebben en dat veel consumenten hiertoe niet de moeite zullen nemen225. Geolocatie heeft overigens de praktische beperking dat het verondersteld dat kansspelproviders op de hoogte zijn van alle nationale reguleringen die op de materie van toepassing zijn. Geolocatie is dus een mooi voornemen en kan bijdragen tot de beveiliging van de internetgrenzen en de naleving van de nationale wetgeving maar de effectiviteit van deze technologie en de praktische haalbaarheid zijn tot op heden nog niet bewezen.
222
QUOVA, “Geolocation: Ensuring Compliance With Online Gaming Regulations”, 2010, http://www.quova.com/downloads/wp-gaming-compliance.pdf, 6 - 8. 223 TLD staat voor „topleveldomein‟ of het meest rechtse onderdeel van een domeinnaam. Een Franse TLD is dus een website die eindigt met .fr 224 HR 13 juni 2008, Computerrecht 2008, 215 – 222 + noot VAN DEN BRINK, J.P. (uitspraak NA interpetatie van het Hof van Justitie opzoeken!) 225 A. EUNJUNG CHA, Rise of internet “borders” prompts fears for web‟s future, Washington Post 4 januari 2002, http://www.google-watch.org/geolocat.html.
85
B. De tussenpersonen 1. De providers 124. Internet Service Providers (ISPs) kunnen verplicht worden om op hun site de toegang voor bepaalde consumenten te blokkeren door middel van technische filters of gespecialiseerde systemen. Problemen met dit systeem rijzen vooral op het gebied van handhaving: in landen waar de staat controle uitoefent over de toegang tot het internet (zoals Singapore en China) vormt dit geen probleem maar binnen de Europese Unie hebben de overheden minder controle over de internettoegang van de burgers.226 Toch is dit systeem de meest werkbare oplossing, ondanks de handhavingproblemen die kunnen opduiken, is het niet vereist dat men zich steeds aanpast aan technische evoluties; het zijn de dienstaanbieders zelf die accurate mechanismen moeten ontwikkelen om aan hun verplichtingen tegemoet te komen.
In Duitsland is een Duitse Domain Name Service (DNS) provider verantwoordelijk gehouden wegens schending van de Duitse Strafwet met betrekking tot illegale kansspelen. De Duitse provider had een Venezolaanse kansspeloperator van de mogelijkheid voorzien om aan Duitse burgers online kansspelen aan te bieden en functioneerde in deze activiteit als contactpersoon. Deze buitenlandse kansspeloperator uit Venezuela beging een strafbare inbreuk op Duits grondgebied, maar ook de Duitse tussenpersoon werd verantwoordelijk gesteld wegens de nauwe contractuele band die tussen de twee contractspartijen bestond (paragraaf 20).227
De verantwoordelijkheid van ISPs, net als deze van financiële tussenpersonen, strekt zich evenwel nooit uit tot strafrechtelijke sanctionering.228 ISP blokkering wordt reeds toegepast in Italië.229 Het blokkeringproces verloopt in 5 stappen. Een eerste stap is de identificatie van illegale kansspelwebsites, gevolgd door de communicatie naar de online providers toe tot het opschorten van hun illegaal aanbod via het internet. Een derde fase bestaat uit het effectief blokkeren van de websites door omleiding naar andere websites. Deze blokkering wordt dan vervolgens op effectiviteit gecontroleerd en tot slot worden de pogingen van spelers om deze illegale websites te bezoeken in het oog 226
E. SCHRIEVER, “Conflict and Coordination between diverse regulatory environments”, bijdrage in A. ARONOVITZ, “Cross-border gambling on the internet. Challenging national and international law”, Zwitsers Instituut voor vergelijkend recht Volume 47, Schulthess, Zürich, 2004, 133. 227 OLG Hamburg (1999), 3 U 274/98, JurPC Web-Dok. 39/2000, 1 – 38. 228 E. SCHRIEVER, “Conflict and Coordination between diverse regulatory environments”, 134. 229 F. RODANO, “ISP BLocking in Italy”, Conferentie te Brussel 12 oktober 2010 (referentie! Document 1)
86
gehouden. Dit gehele proces wordt gecontroleerd door hiertoe opgerichte agentschappen, in Italië is dit Guardia di Finanza en de Polizia Postale e delle Telecomunicazioni. Uit deze controle blijkt dat eind 2010, 2400 websites op de zwarte lijst stonden en dat dit aantal maar blijft toenemen. Ook bij nazicht van de pogingen om de illegale sites van de zwarte lijst te bezoeken moeten we het frappante cijfer van 2-3 miljoen pogingen per dag vaststellen. De Heer RODANO wijst in zijn conclusies op enkele voor- en nadelen van ISP blokkering: tot de zwakheden van het systeem behoren de talrijke mogelijkheden om het te omzeilen (DNSinstellingen van de computer veranderen), het veranderen van de naam van de website, de arbeidsintensiteit van het opsporen van deze illegale websites,… Maar er zijn ook voordelen: de burger is nu op de hoogte van de illegaliteit van sommige websites zodat het makkelijker wordt om voor een legale website te opteren, samenwerking met verschillende autoriteiten kan de effectiviteit verhogen.
Niet elke lidstaat is echter voorstander van de restrictieve toegangsvoorschriften voor burgers met het oog op bescherming tegen illegale kansspelaanbieders. Het Verenigd Koninkrijk bijvoorbeeld is duidelijk met de Gambling Act 2005: ze vinden het neerbuigend om de consument trachten te weren van het illegale aanbod. Een betere optie is volgens het Verenigd Koninkrijk om hen de vrije keuze te geven tussen de gereguleerde nationale markt en de ongereguleerde buitenlandse markt. Het blijft dus een eigen risico van de consument.230
2. De financiële instellingen 125. Aanbieders van online kansspelen kunnen niet opereren en winsten uitkeren aan de deelnemers, zonder dat ze daartoe medewerking verkrijgen van een financiële instelling. Deze financiële instellingen zijn dus een belangrijke tussenpersoon in de relatie tussen de kansspeloperator en de deelnemende consument. Het internet is een zeer flexibel instrument om de wet te omzeilen maar volgens
In de Verenigde Staten wordt het verbod op online kansspelen afgedwongen door de financiële instellingen strafbaar te stellen wanneer ze fondsen uitkeren aan winnaars van deze kansspelen. De Illegal Gambling Business Act231 stelt in artikel 18 §1955 (a): “Whoever conducts, finances, manages, supervises, directs, or owns all or part of an illegal gambling business shall be fined under this title or imprisoned not more than five years, or both”. 230
Joint Committee on the Draft Gambling Bill, First Report, 7 april 2004, http://www.publications.parliament.uk/pa/jt200304/jtselect/jtgamb/63/6315.htm, punt 557. 231
87
Ook in Denemarken worden de financiële instellingen die meewerken aan de uitbating van een illegale kansspelwebsite op de vingers getikt.232 Eveneens binnen de Europese Unie is het in Nederland voor financiële instellingen verboden om een rekening te verstrekken aan een aanbieder van kansspelen via internet, op grond van de Wet op de kansspelen en de Wet op het financieel toezicht.233 Zoals hoger uiteengezet is het aanbieden van kansspelen via het internet onder de huidige regeling verboden, met uitzondering van het proefproject voor Holland Casino. Naleving van deze regeling blijkt uit besprekingen van de Nederlandse regering234, niet altijd gegarandeerd. Overleg tot het beëindigen van het faciliteren van illegale kansspelen via het internet gebuert met de Nederlandse Vereniging van Banken (NVB). In 2010 had de vorige minister van Justitie een zwarte lijst opgemaakt waarop de illegale aanbieder van kansspelen via het internet in Nederland werden vermeld, maar binnen het NVB bestond twijfel over de legitimiteit van de lijst. Ondertussen is de legitimiteit van de lijst vastgesteld en zal deze verspreid worden onder de leden van de NVB.
232
Wetsartikel! (World Online Gambling Report – Volume 8 Issue 11 – document 19) Wet van 10 december 1964, houdende nadere regelen met betrekking tot kansspelen (WoK) en Wet van 28 september 2006, houdende regels met betrekking tot de financiële markten en het toezicht daarop (Wet op het financieel toezicht). 234 Vraag 4, 5 en 6 van Rik Janssen (SP) aan de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, Teeven, over het kansspelbeleid, Tweede Kamer der Staten-Generaal, Aanhanginge wetgeving vergaderjaar 2010– 2011, 2021. 233
88
Deel IV: OVERLEGORGANEN A.
The Internal Market Information System
126. Het IMI, of Internal Market Information System, is ontwikkeld door de Europese Commissie. Het is een hulpinstrument dat zou moeten bijdragen aan de goede werking van de interne markt. Artikel 28 Dienstenrichtlijn verplicht de lidstaten van de Europese Unie om elkaar wederzijds bijstand te verlenen. In paragraaf 6 wordt specifiek de verstrekking van informatie geregeld, door lidstaten aan andere lidstaten of de Commissie indien deze erom verzoekt, via elektronische weg en binnen de kortst mogelijke termijn. Deze verplichting heeft de basis gevormd voor het IMI-systeem of Internal Market Information System235, dat sinds maart 2006 in ontwikkeling is. Het IMI is een elektronisch hulpmiddel dat beschikbaar is voor alle overheden in de 30 lidstaten van de Europese Economische Ruimte (EER). Het is een applicatie die lidstaten in staat stelt om informatie uit te wisselen en op die manier doeltreffender te kunnen samenwerken bij de tenuitvoerlegging van internemarktwetgeving. Deze overkoepelende internetapplicatie neemt heel wat hinderpalen weg in de communicatie tussen administratieve overheden: het gebrek aan transparantie in de bevoegde aanspreekpunten, de andere procedurele methoden die eigen zijn aan elke staat en, als belangrijkste element, de taalbarrières. IMI stelt nationale overheden immers in staat om hun vraag in de eigen nationale taal te formuleren en het antwoord eveneens in deze taal te ontvangen236. Het systeem zelf zorgt voor de vertaling van communicatie in de verschillende nationale landstalen.
IMI is in november 2007 operationeel geworden voor administratieve samenwerking op het gebied van de nieuwe richtlijn voor beroepskwalificaties. 237 Sinds december 2009 zijn lidstaten ook verplicht om gehoor te geven aan informatieaanvragen met betrekking tot bepalingen uit de Dienstenrichtlijn die via het IMI-systeem door nationale overheden worden ontvangen. De Europese Commissie evalueert ieder jaar de werking, de gebruikers en de gebruiksfrequentie van het IMI-systeem. 238 In totaal zijn 6052 overheden geregistreerd in het IMI-systeem, waarvan 85 zich op Belgisch grondgebied bevinden. Met betrekking tot de afhandelingduur van informatieaanvragen, wijst de Commissie erop dat informatie met
235
COM(2008) 703 def. [Commissiedocument nr. 703 van 2008]. Internal Market & Services DG, “Making legislation work better for citizens and business. The Internal Market Information System (IMI)”, oktober 2010, http://ec.europa.eu/internal_market/iminet/docs/imi_presentation_112007_en.pdf, 10 – 15. 237 COM(2008) 703 def. [Commissiedocument nr. 703 van 2008], 7. 238 Europese Commissie, “Statistics on the use of the Internal Market Information system.”, februari 2011, http://ec.europa.eu/internal_market/imi-net/docs/statistics_2011_en.pdf. 236
89
betrekking tot diensten in 75% van de gevallen afgehandeld wordt binnen de week na indiening van de aanvraag. België maakt echter niet zo frequent gebruik van het IMI: in de periode januari - februari 2011 is er niet één verzoek gestuurd door België, maar wel twee informatieverzoeken ontvangen.
127. De goede en efficiënte werking van het IMI-systeem heeft de Europese Commissie ertoe aangezet om een uitbreiding van het systeem tot andere beleidsdomeinen binnen de interne markt te overwegen239. Op de Europese bijeenkomst van 12 oktober 2010 is het IMI voorgesteld als mogelijkheid om de samenwerking op het gebied van online kansspelen tussen lidstaten te verhogen.240 Zoals reeds besproken vallen de kansspelen niet onder de Dienstenrichtlijn zodat het IMI-systeem tot op heden niet wordt aangewend voor deze activiteit. Nochtans zou informatie-uitwisseling tussen de kansspelautoriteiten heel wat voordelen hebben: op deze manier kan men informatie verschaffen over de licentiehouders, zwarte lijsten uitwisselen van verdachten van fraude of illegale websites en bekendmaking van de nationale vereisten die aan licentiehouders worden opgelegd.
B.
GREF
128. GREF of Gaming Regulators‟ European Forum is ontwikkeld voor vertegenwoordigers van de kansspelenmarkt in Europa.241 Het is gesticht in 1989 met als voornaamste doelstelling een forum te voorzien waar Europese regulerende instanties ideeën en informatie kunnen uitwisselen en het toekomstig beleid inzake kansspelen bespreken. Een tweede doelstelling was om één aanspreekpunt te kunen voorzien voor de gehele kansspelsector, waar overheden of andere organisaties terecht konden voor vragen. Deelname aan het forum staat volgens de statuten van GREF enkel open voor vertegenwoordigers van overheidsinstanties binnen Europa die belast zijn met het beleid inzake kansspelen. Europa dient niet in de enge betekenis van de Europese Unie beschouwd te worden, maar in de ruime betekenis zodat het alle landen omvat die op het continent Europa gelegen zijn. Ook landen als Zwitserland en Kroatië vallen dus binnen het toepassingsgebied.
239
COM (2011) 75 final [Commissiedocument nr. 75 van 2011]. Document 4 241 http://www.gref.net/introduction.html. 240
90
Net als het Hof van Justitie242 erkend GREF de nationale bevoegdheid van de lidstaten met betrekking tot kansspelen in het licht van hun specifieke sociale, culturele en economische omstandigheden.
129. De leden van GREF in 1998 (te weten Denemarken, Estland, Finland, Duitsland, Verenigd Koninkrijk, Hongarije, Ierland, Nederland, Noorwegen, Polen, Portugal, Slovenië, Spanje, Zweden en Zwitserland) hebben op de bijeenkomst in Helsinki (1998) impliciet een gedragscode aangenomen door zich akkoord te verklaren met bepaalde verplichtingen indien zij zouden opteren om kansspelen op het internet aan te bieden.243 De keuze blijft dus bij de nationale lidstaten maar wanneer zij hiervoor opteren dienen ze bepaalde voorwaarden na te leven. Deze voorwaarden omvatten een gelijkaardig niveau van onderzoek en andere contoles dan deze die toegepast worden voor traditionele kansspeloperatoren met fysieke aanwezigheid, vestiging op het grondgebied van de jurisdictie waaraan ze onderhevig zijn met het oog op controle en tenslotte beperking van de dienstverlening tot de consumenten op het grondgebied of andere jurisdicties met wie een overeenkomst is gesloten. De eerste voorwaarde is nog steeds intact maar aan de tweede is afbreuk gedaan door de rechtspraak van het Hof van Justitie. Een fysieke vestiging op het grondgebied mag immers niet meer vereist worden door de lidstaat van bestemming van de dienstverlening. 244 Bijkomstig wordt de verplichting opgelegd aan de leden van GREF om wanneer zij wetgeving uitvaardigen met betrekking tot online kansspelen, rekening te houden met de principes van goede marktpraktijken. Volgens GREF omvat dit eerlijk verloop van kansspelen, voorlichting van de consument inzake de toepasselijke regels, voldoende waarborgen om illegale activiteiten (specifiek witwaspraktijken) te vermijden, toezicht op de toegestane regeling voor betaling, controle op de gestorte bedragen en deze gewonnen door de spelers, leeftijdscontrole, preventie en bescherming van compulsieve gokkers en anderen die problemen hebben met beheersing van hun gokgedrag, reclamepraktijken, respect voor de vertrouwelijkheid van de informatie van de spelers en tenslotte voorzien in voldoende controlemechanismen.
242
Schindler, para. 57. http://www.gref.net/statements.html. 244 Engelmann, C-64/08, 9 september 2010. 243
91
C.
IAGR
130. De IAGR of International Association of Gaming Regulators is een organisatie die in 1980 is opgericht met als doel de effectiviteit en efficiëntie van kansspelwetgeving
te
verhogen
door
te
voorzien
in
een
forum
waar
kansspelautoriteiten elkaar kunnen treffen, een instrument tot bevordering van de samenwerking tussen deze autoriteiten en een centraal aanspreekpunt voor alle belanghebbenden in de kansspelindustrie. Lidmaatschap van de IAGR staat open voor alle kansspelautoriteiten, zonder geografische beperking. Momenteel zijn er leden uit Zuid-Afrika, China, NieuwZeeland, Australië, Europa (16 leden van de Europese Unie, maar ook Kroatië en Zwitserland), Latijns-Amerika en Noord-Amerika.245 Recent is de organisatie omgevormd tot een vereniging zonder winstoogmerk.246
131. De IAGR heeft in September 2008 een document opgesteld waarin richtsnoeren worden uiteengezet die de lidstaten kunnen implementeren in hun nationale wetgeving rond kansspelen.247 Elke richtsnoer bevat de term „must‟ zodat de indruk kan gewekt worden dat deze verplicht zijn voor de leden van IAGR. In sectie 1.5 wordt echter gezegd dat dit opzettelijk is gedaan zodat lidstaten die dit wensen, gewoon de relevante paragraaf kunnen overnemen in hun wetgeving. De keuze om de richtsnoeren verplicht te maken binnen de nationale staat blijft echter bij de lidstaten zelf, het document biedt enkel een mogelijkheid.
245
http://www.iagr.org/members/members.htm. IAGR, “International Association of Gaming Regulators reorganizes as nonprofit corporation”, 16 maart 2011, http://www.iagr.org/docs/Press%20Release%20%20IAGR%20Reorganization%202011.pdf, 1. 247 IAGR, “IAGR eGambling guidelines”, September 2008, http://www.iagr.org/docs/eGamblingguidelines-Sept08.pdf, 1 – 36. 246
92
Deel V: CONCLUSIE 132. Concluderend kunnen we vaststellen dat heel deze discussie inzake online kansspelen draait rond het evenwicht tussen subsidiariteit en de verwezenlijking van de interne markt. Een interne markt van diensten kan immers pas verwezenlijkt worden wanneer er geen nationale belemmeringen meer bestaan. Belemmeringen kunnen echter gerechtvaardigd zijn door dwingende redenen van algemeen belang en op grond van het subsidiariteitsbeginsel acht men de lidstaten nog steeds het meest in staat om deze gevaren in te schatten en te reguleren.
De basisveronderstelling dat er een leemte is in de concrete regelgeving dient bevestigd te worden. Het relatief nieuwe fenomeen van het internet stelt wetgevers over de hele wereld voor een significant en grensoverschrijdend probleem, waarvoor een werkbare oplossing niet onmiddellijk voorhanden is. Vanuit Europese hoek worden de lidstaten gesanctioneerd wanneer hun uitgevaardigde kansspelwetgeving in strijd is met het Europese recht maar duidelijke richtlijnen voor de opstelling van deze wetgeving ontbreken. Op „trial and error‟basis tasten de nationale lidstaten de grenzen af met het oog op een maximale bescherming van de bevolking in combinatie met conformiteit aan het Europese recht. Europa kijkt met argusogen toe hoe de nationale wetgeving binnen de verschillende landsgrenzen evolueert maar blijft niet passief aan de zijlijn staan. Op actieve wijze vindt overleg plaats binnen de Europese Unie rond het probleem van kansspelen.
133. De Europese Unie, de lidstaten en de kansspelsector zijn de belangrijkste actoren in deze discussie. De mogelijkheid bestaat dan ook dat elk van deze actoren, indien ze dit passend achten, regulerend kan optreden. Deze masterproef heeft getracht de mogelijkheden waarover de onderscheiden belanghebbenden beschikken op duidelijke wijze weer te geven. De weg naar harmonisatie, handhaving van het status quo of alternatieve reguleringsmechanismen ligt open.
Er kan vastgesteld worden dat er zich op dit ogenblik heel wat problemen voordoen doordat de lidstaten trachten een grensoverschrijdend probleem op nationale basis te reguleren. Thans werden in deel II de voordelen uiteengezet, zoals de bescherming van de openbare orde en de minderjarige spelers, preventie van gokverslaving, de inkomsten voor de nationale staten en de gecontroleerde reclame,. Het is echter geen vaststaand feit dat deze voordelen enkel en alleen bereikt kunnen worden door middel van regulering op nationaal niveau. Nationale regulering van online kansspelen genieten mijns inziens niet de voorkeur.
93
Een tweede beleidsmogelijkheid wordt geboden door de Europese Unie, die kan opteren om de materie te harmoniseren. De nadelen die deze oplossing met zich meebrengt wegen niet op tegen de voordelen die ze biedt, namelijk transparantie, effectieve bestrijding van criminaliteit, optimale werking van de interne markt van diensten. Een passende kansspelregulering kan in mijn visie gevonden worden door minimumharmonisatie op het Europese niveau door te voeren. Lidstaten blijven in die optie vrij om het bescherminsniveau op het nationale grondgebied hoger vast te stellen dan het niveau dat door Europa als minimum opgelegd wordt. Derhalve wordt voorzien in een uniforme minimumbescherming voor de burgers van Europa en een overzichtelijke regulering, wat de transparantie en rechtszekerheid ten goede komt. Helaas maakt het gebrek aan politieke bereidheid dat ook dit voorstel
geen
werkbare
oplossing
kan
bieden
in
de
nabije
toekomst.
Het
subsidiariteitsprincipe houdt in dat Europa enkel bevoegd is wanneer de lidstaten hiertoe de politieke macht verlenen.
De laatste bewandelbare route voor de regulering van kansspelen bestaat uit de alternatieve mechanismen van soft law en internationale overeenkomsten. In afwachting van Europese harmonisatie, kan soft law in ieder geval een meerwaarde bieden. Gedragscodes zijn niet juridisch afdwingbaar maar ze zorgen ervoor dat elke partij in dezelfde richting gestuurd wordt. Partijen zijn immers sneller bereid toegevingen te doen wanneer het niet gaat om dwingende instrumenten. Gemeenschappelijke standpunten, opgenomen in de gedragscodes, kunnen ervoor zorgen dat het besef groeit dat de nationale reguleringen niet zo uiteenlopend zijn dan men aanvankelijk dacht. De politieke bereidheid van de Europese lidstaten tot harmonisatie kan dus eventueel toenemen door opstelling van gedragscodes op Europees niveau.
Aansluitend hierop kunnen we tenslotte vermelden dat de studie in opdracht van het Europees Parlement, het vertrekpunt van deze masterproef, tot volgende conclusie is gekomen: “Thus, we suggest, the justification for EU policy intervention lies, for the moment, not in the creation of a de jure single market but in addressing pan-EU detriments that arise”.248
248
TODD, J. en YOUNG, R., “Online gambling – Focusing on integrity and a code of conduct for gambling”, IP/A/IMCO/FWC/2006-186/C1/SC2, http://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/200811/20081119ATT42611/20081119ATT4 2611EN.pdf, 1.
94
BIBLIOGRAFIE Wetgeving (in de ruime zin). -
Europees
COM(2010) 547def. [Mededeling van de Commissie nr. 547 van 2010]. COM(2011) 128def. [Commissiedocument nr. 128 van 2011]. GREF, “Best practices – Advertising and marketing of gambling services”, februari 2007, http://www.gref.net/pdf/BestPracticesOnAdvertisingAndMarketingOfGamblingServices.pdf. Protocol nr. 1, bij het Verdrag van Lissabon van 13 december 2007, betreffende de rol van de nationale parlementen in de Europese Unie , Pb.C.17 december 2007, afl. 306, 148. Protocol nr. 2, bij het Verdrag van Lissabon van 13 december 2007, betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid, Pb.C.17 december 2007, afl. 306, 150. Regulatory Impact Assessment, TRIS, 2010/622/PL , 16 september 2010, http://ec.europa.eu/enterprise/tris/pisa/app/search/index.cfm?fuseaction=advanced&lang=EN, 4. Resolutie van het Europees Parlement van 10 maart 2009 over de integriteit van online gokken, Pb.C. 1 april 2010, afl. 87/E, 30. Richtlijn 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij, Pb.L. 21 juli 1998, afl. 204, 37. Richtlijn 98/48/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 juli 1998 tot wijziging van Richtlijn 98/34/EG betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften, Pb.L. afl. 217, 17. Richtlijn 2000/31/EG van het Europees Parlement en de Raad van 8 juni 2000 betreffende bepaalde juridische aspecten van de diensten van de informatiemaatschappij, met name de elektronische handel, in de interne markt („richtlijn inzake elektronische handel”), Pb.L.17 juli 2000, afl. 178, 1. Richtlijn 2005/29/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2005 betreffende oneerlijke handelspraktijken van ondernemingen jegens consumenten op de interne markt en tot wijziging van Richtlijn 84/450/EEG van de Raad, Richtlijnen 97/7/EG, 98/27/EG en 2002/65/EG van de Raad en van Verordening (EG) nr. 2006/2004 van het Europees Parlement en de Raad („Richtlijn oneerlijke handelspraktijken”), Pb.L. 11 juni 2005, afl. 149, 22. Richtlijn 2005/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 oktober 2005 tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld en de financiering van terrorisme, Pb.L. 25 november 2005, afl. 309, 15. Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt, Pb.L. 27 december 2006, afl. 376, 36.
95
Richtlijn 2007/65/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2007 tot wijziging van Richtlijn 89/552/EEG van de Raad betreffende de coördinatie van bepaalde wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in de lidstaten inzake de uitoefening van televisieomroepactiviteiten, Pb.L. 18 december 2007, afl. 332, 27. RGA, GamCare, eCOGRA, EGBA en IGC, “International Responsible Gambling Code of Practice”, 2007, http://www.gamcaretradeservices.com/data/files/pages/international_rg_code.pdf. SEC(2011) 321def. [Intern Commissiedocument als bijlage bij COM(2011) 128 final nr. 321 van 2011]. TRIS, 2006/412/B, 3 augustus 2006, http://ec.europa.eu/enterprise/tris/pisa/app/search/index.cfm?fuseaction=advanced&lang=EN. TRIS, 2009/122/F, 5 maart 2009, http://ec.europa.eu/enterprise/tris/pisa/app/search/index.cfm?fuseaction=advanced&lang=EN TRIS, 2009/172/B , 27 maart 2009, http://ec.europa.eu/enterprise/tris/pisa/app/search/index.cfm?fuseaction=advanced&lang=EN. TRIS, 2010/622/PL , 16 september 2010, http://ec.europa.eu/enterprise/tris/pisa/app/search/index.cfm?fuseaction=advanced&lang=EN. TRIS, 2011/188/D, 15 april 2011, http://ec.europa.eu/enterprise/tris/pisa/app/search/index.cfm?fuseaction=advanced&lang=EN. Verdrag van Lissabon van 13 december 2007 tot wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, Pb.C.17 december 2007, afl. 306, 1. Vooruitgangsrapport gericht aan de Raad betreffende het juridisch kader van spelen en weddenschappen in de lidstaten van de Europese Unie, 9495/10, 11 mei 2010
-
Nationaal
Koninklijk besluit van 28 september 2003 tot bepaling van de uitgiftemodaliteiten van de loterij met biljetten genaamd " Wenskaarten ", een door de Nationale Loterij georganiseerde openbare loterij, B.S. 17 november 2003. (België) Koninklijk besluit van 3 februari 2003 tot bepaling van de deelnemingsmodaliteiten en -regels aan een door de Nationale Loterij ten gunste van de Lottodeelnemers georganiseerde promotieactie naar aanleiding van de 25e verjaardag van de invoering van deze vorm van loterij met nummers, B.S. 19 februari 2003. (België) Wet van 19 april 2002 tot rationalisering van de werking en het beheer van de Nationale Loterij, BS 4 mei 2002. (België) Wet van 10 januari 2010 tot wijziging van de wetgeving inzake kansspelen, BS 1 februari 2010. (België)
96
Wetsontwerp tot rationalisering van de werking en het beheer van de Nationale Loterij, Parl.St. Kamer 2000-01, nr. 1339/001. (België) Wetsontwerp tot rationalisering van de werking en het beheer van de Nationale Loterij, Parl.St. Kamer 2001-02, nr. 1339/005. (België) Wetsontwerp tot rationalisering van de werking en het beheer van de Nationale Loterij, Parl.St. Kamer 2001-02, nr. 1339/009. (België) Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag), GVBl 2007, S. 906. (Duitsland) Loi n°2010-476 van 12 mei 2010 relative à l‟ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d‟argent et de hasard en ligne. (Frankrijk) Wet 3037/2002 op de kansspelen, FEK A' 174 30 juli 2002. (Griekenland) Besluit van de Nederlandse directeur-generaal van de Nederlandse mededingingsautoriteit in zaak Zaak 807 / Staatsloterij/Lotto/BankGiroLoterij, 13 oktober 1999, http://www.nmanet.nl/Images/bcm0807-9903_tcm16-45902.pdf. (Nederland) Brief van Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie F. Teeven, Parl.St. Tweede Kamer der Staten-Generaal 2010-11, nr. (24 557) 124. (Nederland) Wet van 10 december 1964, houdende nadere regelen met betrekking tot kansspelen, http://wetten.overheid.nl/BWBR0002469/geldigheidsdatum_15-05-2011. (Nederland) Glücksspielgesetz (GSpG), Bundesgesetzblatt für die Republik Österreich 620/1989 (versie, zoals geldig op 1 mei 2011, is eveneens te raadplegen op http://www.jusline.at/Gluecksspielgesetz_(GSpG).html). (Oostenrijk) Wet op de kansspelen van 19 november 2009, Staatsblad nr. 201, rubriek 1540. (Polen) Gambling Act 2005, http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2005/19/contents. (VK) House of Commons, the Adjournment Debate led by Jim Sheridan MP „Football (Gambling Companies)‟ on 23 January 2007. Daily Hansard, Columns 1395 –1399. (VK) Code of Non-Broadcast Advertising, Sales Promotion and Direct Marketing (CAP Code), 12e editie, http://www.cap.org.uk/The-Codes/CAP-Code.aspx. (VK) Code of Broadcast Advertising (BCAP Code), 1e editie, http://www.cap.org.uk/TheCodes/BCAP-Code.aspx. (VK) Marknadsföringslag (2008:486), http://www.riksdagen.se/webbnav/index.aspx?nid=3911&bet=2008:486. (Zweden)
97
Rechtspraak -
Europees
EVA E-1/06, EFTA Surveillance Authority t. Noorwegen, 2007. HvJ C-275/92, Schindler, Jur. 1994, I, 1039. HvJ C-67/98, Zenatti, 1999. HvJ C-124/97, Läärä, 1999. HvJ C-243/01, Gambelli, 2003. HvJ C‐6/01 Anomar, 2003. HvJ C-42/02, Lindman, 2003. HvJ C-338/02, Fixtures Marketing Ltd, 2004. HvJ C-65/05, Commissie t. Griekenland, 2006. HvJ C-338/04, C-359/04 en C-360/04, Placanica, 2007. HvJ C‐260/04, Commissie t. Italië, 2007. HvJ C-109/08, Commissie t. Griekenland, 2009. HvJ C-42/07, Liga Portuguesa de Futebol Profissional en Bwin International, 2009. HvJ C-153/08, Commissie t. Spanje, 2009. HvJ C-258/08, Ladbrokes Ltd, 2010. HvJ C-203/08, Sporting Exchange, 2010. HvJ C-46/08, Carmen Media Group Ltd., 2010. HvJ C-316/07, C-358/07–C-360/07, C-409/07 en C-410/07, Markus Stoß, 2010. HvJ C-64/08, Ernst Engelmann, 2010. HvJ C-447/08 en C-448/08, Sjöberg en Gerdin, 2010. HvJ C-382/08, Neukirchinger, 2011. Verzoek aan HvJ C-72/10 en C-77/10, Costa en Cifone, 2010, Pb.C. 17 april 2010, afl. 100, 27. Verzoek aan HvJ C-164/10 tot C-176/10, Ferazolli en anderen, 2010, Pb.C. 19 juni 2010, afl. 161, 29. Verzoek aan HvJ C-255/10, Sacchi, 2010, Pb.C. 31 juli 2010, afl. 209, 27.
98
Verzoek aan HvJ C-279/10, Minesi, 2010, Pb.C. 31 juli 2010, afl. 209, 31. Verzoek aan HvJ C-501/10, Russo, 2010, Pb.C. 18 december 2010, afl. 346, 34. Verzoek aan HvJ C-212/08, Zeturf, 2008, Pb.C. 2 februari 2008, afl. 197, 12. Verzoek aan HvJ C-347/09, Dickinger en Ömer, Pb.C. 21 november 2009, afl. 282, 26.
-
Nationaal
Arbitragehof 10 maart 2004, nr. 33/2004, http://www.const-court.be. (België) Voorzitter Koophandel Hasselt 15 december 2006, Handelspraktijken 2006 + noot Wellens, V., 654. (België) Hof van Beroep Antwerpen, 8 november 2007. (België) Rechtbank Arnhem, 2 juni 2004 en 31 augustus 2005; Hof Arnhem 17 oktober 2006, Computerrecht 2007, 39, noot VAN DEN BRINK, J.P. (Nederland) Voorzieningenrechter Rechtbank Utrecht 27 februari 2003, Computerrecht 2003/3, 216 – 218. (Nederland) HR 13 juni 2008, Computerrecht 2008, 215 – 222, noot VAN DEN BRINK, J.P. (Nederland)
Inbreukprocedures C 35/10, Commissie t. Denemarken, Pb.C. 22 januari 2011, afl. 22, 9. C 34/10, Commissie t. Frankrijk, Pb.C. afl. 10, 4.
99
Rechtsleer ADVERTISING STANDARDS AUTHORITY (ASA), “Compliance Survey Gambling 2007”, 2007, http://www.asa.org.uk/Resource-Centre/Reports-and-surveys.aspx. ARONOVITZ, A., “Cross-border gambling on the internet. Challenging national and international law”, Zwitsers Instituut voor vergelijkend recht Volume 47, 2004, Schulthess, Zürich, 421 p. BROOKS, D., “Advertising: Social impact of UK gambling advertisements”, World Online Gambling Report, oktober 2009. CLIFTON, D., “UK: Is the UK Gambling Act 2005 already out of date? “, World Online Gambling Law Report, maart 2011. CORAGGIO, G., “Opinion: Italian online casino games and new licences: what to expect”, World Online Gambling Law Review, april 2011 . DE COSTER, T., DEMOULIN, M., JACQUMIN, H., MONTERO, E., VANDERCAMMEN, M. en VERBIEST, T., Les pratiques du commerce électronique, Brussel, Bruylant, 2007, 191 p. DE MEESE, T. en DE PRETER, C., “De Europeesrechtelijke beoordeling van nationale gokwetgevingen”, T.B.H., 2008/5, 439 – 447. DE PRETER, C. en DUMORTIER, J., “De hervorming van de Belgische Nationale Loterij: Gevolgen voor „online‟ gokken”, Computerrecht 2002, 219. DOBBIE, F., GRIFFITHS, M., HUSSEY, D., JOTANGIA, D., MOODY, A., ORFORD, J., SPENCE, S., VOLBERG, R. en WARDLE, H., “British Gambling Prevalence Survey 2010”, http://www.gamblingcommission.gov.uk/PDF/British%20Gambling%20Prevalence%20Surve y%202010.pdf. DRAUGHN, G. en GRAY, O., “Advertising Self-Regulation”, EASA 2003. eCOGRA, “Benchmarking Study”, 2008, http://www.egba.eu/pdf/EGBA%20Benchmarking%20Study%20-%20final%20version.pdf. ERENS, B., ORFORD, J., SPROSTON, K., “Gambling behaviour in Britain: Results from the British Gambling Prevalence Survey”, juni 2000, http://www.austgamingcouncil.org.au/images/pdf/eLibrary/3319.pdf, 49. Europese Commissie, “Background report on cross media rating and classification, and age verification solutions”, 25 – 26 september 2008, http://ec.europa.eu/information_society/activities/sip/docs/pub_consult_age_rating_sns/report ageverification.pdf. HOFMANN, J., “Germany: What kind of future for German gambling regulation”, World Online Gambling Law Report, april 2011. Gamcare, “Underage Internet Gambling - Study Report”, 27 juli 2004, http://www.gamcare.org.uk/news.php/29/underage_internet_gambling_study_report.
100
GRIFFITHS, M., “Internet Gambling: issues, Concerns, and Recommendations”, Cyberpsychol Behav. 2003 , 557-68. GRIFFITHS, M., “Problem gambling in Europe: Why a regulatory authority needed”, 12 oktober 2010, Studiedag Kansspelen Brussel, http://www.gamingcommission.fgov.be/website/jsp/main.jsp?lang=NL . GRIFFITHS, M., PARKE J. en WOOD, R., “Comment: Internet gamblers and online social responsibility tools”, World Online Gambling Law Review, november 2009. IPSOS, “British Survey of Children, the National Lottery and Gambling 2008-09”, Juli 2009, http://www.natlotcomm.gov.uk/assets uploaded/documents/Children%20and%20gambling%20FINAL%20VERSION%20140709.pdf. KOHL, U., “Jurisdiction and the internet”, 2007, Cambridge University Press, Cambridge, 323 p. LITTLER, A., “The Regulation of Gambling at European Level. The Balance to be Found”, ERA 2007, 366 – 367. NIELSEN, M. V., “Denmark: Denmark seeks to deregulate its gaming market”, World Online Gambling Report, november 2009. NIELSEN, M. V., “Comment: Entering the Danish gambling market: the rules”, World Online Gambling Law Review, september 2010. NILSSON, A., “Sweden: Swedish decision on English gambling advertisements”, World Online Gambling Report, oktober 2009. PASVENSKIENĖ, A., “Online gambling regulation problems in Lithuania and the European Union”, Social Sciences Studies. 2010, 4(8), Mykolas Romeris University, Faculty of Public Security, Departament of Law, 295 – 315. PETRY, N., “Internet gambling: an emerging concern in family practice medicine?”, Family Practice april 2006, 424. PLANZER, S., “Liga Portuguesa – the ECJ and its Mysterious Ways of Reasoning”, European Law Reporter, 2009/11, 368 – 374. ROHSLER, C., “Competitions: Skill competitions: puzzles and potential prizes”, Wold Online Gambling Law Report, november 2009. SPAPENS, T., “Crime problems related to gambling: an overview”, bijdrage in T. SPAPENS, A. LITTLER en C. FIJNAUT, “Crime, addiction and the regulation of gambling”, Martinus Nijhoff Publishers, Leiden/Boston, 2008 STADLER , A. en VOGELSBERGER, M., “EU: Looking into mutual licence recognition in the EU”, World Online Gambling Law Review, april 2011. Svenska Spel, “The cost of gambling. An analysis of the socio-economic costs resulting from problem gambling in Sweden”, Council of the EU. DS 406/09. Brussels, 2009. TODD, J. en YOUNG, R., “Online gambling – Focusing on integrity and a code of conduct for gambling”, IP/A/IMCO/FWC/2006-186/C1/SC2,
101
http://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/200811/20081119ATT42611/200811 19ATT42611EN.pdf. VALENTINE, G., “Literature review of children and young people‟s gambling”, September 2008, http://www.gamblingcommission.gov.uk/pdf/literature%20review%20of%20children%20and %20young%20peoples%20gambling%20-%20sept%202008.pdf. VAN DAMME, E., “Closing remarks: How specific is the regulation of gambling?”, in T. CORYN, A. LITTLER en C. FIJNAUT (eds.), Economic aspects of gambling regulation, Leiden, Martinus Nijhoff Publishers, 2008, 205. WELLENS, V., “Staatsmonopolies in de kansspelsector: het Hof van Justitie speelt niet meer mee” (noot onder HvJ 6 november 2003, Gambelli), Handelspraktijken 2003, 506. WELLENS, V. , “De positie van de nationale loterij onder het EG-recht” (noot onder HvB Antwerpen, 8 november 2006), Handelspraktijken 2006, 658. X, “New Czech Gambling Act to prohibit foreign operators”, Wold Online Gambling Law Review, januari 2009. X, “Greek proposals follow French and Italian licencing regimes”, World Online Gambling Law Review, september 2010. X, “Highest Dutch Court: country's licence regime is 'discriminatory'”, World Online Gambling Law Review, Volume 10 Issue 4 April 2011 . X, “A safe bet for success”, Department for Culture, Media and Sport, maart 2002, http://www.hblb.org.uk/documents/92_WhitePaper_A_Safe_Bet_For_Success.pdf. X, “A Consultation on the Regulatory Future of Remote Gambling in Great Britain”, Department for Culture, Media and Sport, 22 maart 2010, http://www.culture.gov.uk/images/consultations/remotegambling_consultation.pdf. X, “RAY to implement PlayScan protections”, iGaming Business augustus 2010, http://www.igamingbusiness.com/content/ray-implement-playscan-protections. ZWITSERS INSITUUT VOOR VERGELIJKEND RECHT (SICL), “Study of Gambling Services in the Internal Market of the European Union”, 14 juni 2006, http://ec.europa.eu/internal_market/services/gambling_en.htm.
102
Overige bronnen American Psychiatric Association, “DSM-IV of Diagnostic and Statistical Manual of Mental Disorders”. BOUNDS, A., “Brussels rides to the rescue of barred Tour cyclists”, Financial Times 30 april 2007, http://www.ft.com/cms/s/0/2cbb5938-f6b7-11db-9812000b5df10621.html#axzz1JUA1xRMF. CyberSource, “2011 Online Fraude Report”. EGBA, “Market reality”, http://www.egba.eu/pdf/EGBA_FS_MarketReality.pdf . Europese Ombudsman, “Decision of the European Ombudsman on complaint 289/2005/(WP)GG against the European Commission”, http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/en/2458/html.bookmark. GamblingCompliance, “Market Barriers - A European Online Gambling Study 2009”, 2009, http://www.gamblingcompliance.com/files/European%20Online%20Gambling%20Study%20 2009%20-%20Executive%20Summary%288%29.pdf. Gold Media, „Glücksspielmarkt in Deutschland zunehmend vom Ausland kontrolliert“, http://www.goldmedia.com/uploads/media/Pressemeldung_Goldmedia_Gluecksspiel_Deutsc hland.pdf. Gold Media, „Kontrollverlust im deutschen Glücksspielmarkt”, http://www.goldmedia.com/uploads/media/Pressemeldung_Gluecksspiel_Deutschland_Studie _Goldmedia_Gesamtmarkt_01.pdf. Nationale Loterij, Jaarverslag 2009, http://www.lotto.be/Images/NL/NAT_RA09_NL_tcm96849.pdf. RGA, “RGA challenges Belgian protectionist gambling laws”, 23 juni 2010, http://www.rga.eu.com/data/files/Pressrelease/rga_pr_complaint_against_belgium_2.pdf. VAN OOST, J., “Europa wil eenheid in veelheid van eID‟s”, 2 juni 2008, http://www.itprofessional.be/nieuws/86073/europa-wil-eenheid-in-veelheid-van-eid-rsquo-s. VILOTTE, J.-F., « Réguler les jeux d'argent : Le rôle de l'autorité”, 12 oktober 2010, Studiedag Kansspelen Brussel, http://www.gamingcommission.fgov.be/website/jsp/main.jsp?lang=NL. VORVICK, L., “Pathological gambling”, http://www.nlm.nih.gov/medlineplus/ency/article/001520.htm. X, “Jurisdiction Regulatory update – Ready for the off”, 7 mei 2011, http://www.ecogra.org/PressRoom/PressReleases/PressReleasesView.aspx?ID=3652cf010786-4116-a1c1-ca201e819f97. X, “New gaming legislation”, http://skat.dk/SKAT.aspx?oId=1942034&vId=0&search=gaming*.
103
X, “Modernisering Nederlands kansspelbeleid”, http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/kansspelen-enkansspelbelasting/nieuws/2011/03/21/nederlands-kansspelbeleid-wordt-gemoderniseerd.html. X, “Combating cybercrime”, eGaming review augustus 2010. X, “La Française des Jeux en quelques chiffres », http://www.francaisedesjeux.com/fr/groupe/finance/chiffres-cles/. X, “At a glance…”, Wold Online Gambling Law Review, maart 2011. X, “Free movement of services: Commission inquires into restrictions on sports betting services in Denmark, Finland, Germany, Hungary, Italy, the Netherlands and Sweden “, 4 april 2006, IP/06/436.
104
