REACTIE DAGELIJKS BESTUREN OP DE CONCEPTNOTA “EEN AMSTERDAM – EEN NIEUW BESTUURLIJK STELSEL”, COLLEGE VAN B&W, 5 MAART 2013 Samenvatting In uw voorlopig besluit over het toekomstige bestuurlijk stelsel geeft u uw visie op het stelsel van Amsterdam vanaf maart 2014. In deze samenvatting treft u de belangrijkste punten uit onze reactie aan. Wij delen de uitgangspunten die u kiest voor het stelsel: - Het resultaat voor bewoners centraal; - Gekozen, toegankelijk en afrekenbaar bestuur dicht bij de burger; - Taakrijke stadsdelen met bevoegdheden over de volle breedte van alle domeinen; - Stedelijke kaderstelling die richting geeft én ruimte biedt voor effectief lokaal maatwerk; - Een eigen integraal budget dat ruimte geeft om lokaal niveau eigen keuzes te maken. Ruimte voor lokaal maatwerk, regie op de uitvoering in de gebieden en een volstrekt heldere verdeling van taken en bevoegdheden die voldoet aan de hierboven genoemde uitgangspunten zijn voor de stadsdelen essentiële bouwstenen in het nieuwe stelsel. Dat vraagt om een zorgvuldige invoering en vertaalt zich in de volgende punten die wij aanvullend in uw voorstellen verwerkt willen zien: - Een nadrukkelijke regierol voor de stadsdelen bij de integrale aansturing van de uitvoering in de gebieden; - Minder beleid, het ontdubbelen van beleid en het ontdubbelen van de uitvoering; - Een zwaarwegende adviesrol voor stadsdelen bij het opstellen en wijzigen van beleidskaders, zoals dat nu bijvoorbeeld gebeurt op het gebied van parkeren; - Een gefaseerde delegatie van taken en bevoegdheden via een tijdelijke, uitgebreide A-lijst. Deze lijst geeft helder aan welke taken en bevoegdheden, met name kaderstelling en beleid, stedelijk worden belegd. De stedelijke kaders laten voldoende ruimte voor lokale invulling, doordat ze niet alomvattend zijn en geen gedetailleerde uitvoeringsregels en/of overbodige controlemechanismen (bovenop de reguliere P&C cyclus) bevatten; - Een heldere uitwerking van taken en bevoegdheden in (de toelichting op) de verordening die aansluit bij de hierboven geformuleerde uitgangspunten. Aanpassing en aanscherping is nodig op diverse terreinen, zoals ruimtelijke ordening wonen, gebiedsontwikkeling, bestemmingsplannen (binnen de grenzen van de wet zoveel mogelijk bij de stadsdelen laten), openbare ruimte, parkeren, afvalinzameling, economie veiligheid, dienstverlening en sociaal domein (incl. het opdrachtgeverschap in de schuldhulpverlening); - Stadsdelen zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van onderdelen van de decentralisaties, zoals de uitvoering van de programma’s Samen DOEN en Om het Kind; - Een eigen ambtelijk apparaat dat is toegesneden op de uitvoering van taken in alle domeinen. Daarbij hoort de bevoegdheid om zelf personeel - incl. de stadsdeelsecretaris - aan te stellen en te ontslaan; - Een gefaseerde implementatie van de aanpassingen in de organisatie.
1
1. Inleiding In uw nota staat een slagvaardige, ongedeelde stad waarin het resultaat telt centraal. Een stad die, met de aanwezigheid van gekozen volksvertegenwoordiging en bestuur dicht bij de burger, zichtbaar succesvol is gebleken in de aanpak van maatschappelijke opgaven. Daarmee heeft u een aantal van onze belangrijke uitgangspunten, die wij u in de voorbereiding op dit besluit hebben meegegeven, overgenomen. U hecht, evenals wij, grote waarde aan een bestuur dat dicht bij de burger staat, toegankelijk en afrekenbaar is. Een bestuur dat verbindt, faciliteert en inspireert. Een bestuur dat kansen creëert voor bewoners, ondernemers en organisaties en de kracht van de samenleving optimaal benut. U noemt daarbij de kennis en expertise van de stadsdelen als een stevig fundament om op verder te bouwen. Daar ligt de kracht van de stadsdelen; verbinden via effectief lokaal maatwerk. U kiest voor taakrijke stadsdeelbesturen met bevoegdheden over de volle breedte van het ruimtelijk, economisch en sociaal domein. Tegelijkertijd onderstreept u nadrukkelijk het belang van een eigen integraal budget voor stadsdelen. De combinatie met stedelijke kaderstelling die richting en ruimte biedt, zorgt dat op lokaal niveau eigen keuzes gemaakt kunnen worden, afhankelijk van de gebiedsspecifieke opgaven. Wij hechte grote waarde aan deze uitgangspunten en zien deze, in het licht van het nieuwe stelsel, als een krachtige basis voor stadsdelen om in de gebieden daadwerkelijk het verschil te kunnen maken. Zo zien wij dat u daar waar het in de wijken nodig is, ruimte geeft aan het lokale bestuur om sturing op de uitvoering vorm te geven. Aan de andere kant zien wij dat uw uitwerking in de verordening niet op alle onderdelen in overeenstemming is met de door u geformuleerde uitgangspunten. Hieronder gaan wij daar nader op in. 2. Ruimte en regie 2.1 Beleid, regie en kaderstelling Wij zijn één stad met een gezamenlijke opgave. De beoogde resultaten en een doelmatige uitvoering zijn daarbij leidend. Dit vraagt om minder beleid en heldere kaders die een slagvaardige uitvoering mogelijk maken. Er ontstaat vanzelfsprekend een wisselwerking tussen beleid, kaderstelling en de uitvoering. Stedelijke kaders geven richting aan de uitvoering. Tegelijkertijd vormen praktijkervaringen essentiële input voor effectieve kaderstelling. Wij stellen voor de stadsdelen een zwaarwegende adviesrol te geven bij het op- en bijstellen van stedelijke kaders. Waar in de loop der jaren dubbels zijn ontstaan in beleidsontwikkeling en uitvoering, worden deze weggenomen. Wij willen voorkomen dat er nieuwe dubbelingen ontstaan tussen gebiedsgericht werkende diensten en stadsdelen en vinden daarom dat de aansturing van de uitvoering in de gebieden, eenduidig belegd hoort te worden bij de stadsdelen. We stellen voor dat er stedelijk één organisatie komt voor beleid. In het algemeen missen wij een notie dat op een groot aantal terreinen minder beleid het uitgangspunt zou moeten zijn en dat waar beleid nodig is, dit zo wordt geformuleerd dat er ruimte is voor een gebiedsgerichte uitvoering door de stadsdelen. Hoe vervolgens de regiefunctie zich verhoudt tot de uitvoering, bijvoorbeeld in complexe gebieden, is een onderwerp uit uw voorstel dat om verduidelijking vraagt. Wij zijn van mening dat de stadsdelen vanuit de integrale opgaven in de gebieden prioritering kunnen aanbrengen en zeggenschap houden over de uitvoering. Dit heeft naar ons idee consequenties voor de organisatie. Hier komen wij in het onderdeel Organisatie op terug. Onze gezamenlijke opgave krijgt een uitwerking in de programma-akkoorden van stad en stadsdelen. Per bestuursperiode maken wij gezamenlijk afspraken over de manier waarop ambities, doelstellingen en beoogde maatschappelijke effecten gerealiseerd kunnen worden. Hierover leggen wij
2
verantwoording af in de P&C-cyclus op basis van het single-auditprincipe. We moeten overbodige controlemechanismen zien te voorkomen. Uiteindelijk draait het allemaal om het resultaat. Hierover willen wij graag met u in gesprek blijven. Hoe komen wij met elkaar tot afspraken, hoe blijven wij in gesprek over doelstellingen en gewenste effecten? Elkaar niet blijven monitoren, maar elkaar aanspreken op en afspraken maken over de manier van samenwerken. 2.2 Taken en bevoegdheden In paragraaf 4.3, 4.4 en in de bijlage licht u uw voorstel voor de bevoegdhedenverdeling toe. De opsomming van taken en bevoegdheden vinden wij zeer algemeen. Wij vinden het van groot belang dat de taken- en bevoegdhedenverdeling scherper vorm krijgt. Uiteraard moet het voor onze burgers volstrekt helder zijn bij wie ze waarvoor binnen de gemeente Amsterdam terecht kunnen en dat voor kiezers en (mogelijk) gekozenen duidelijk is hoe de verdeling van bevoegdheden concreet is vormgegeven. Tenslotte is het vanuit het oogpunt van rechtszekerheid van belang dat er een eenduidige bevoegdheidsverdeling is. Net als u willen wij voorkomen dat er onbevoegd besluiten worden genomen of onbedoeld taken en bevoegdheden van stadsdeelbesturen over het hoofd worden gezien. Wij zien niet hoe dit kan door bevoegdheden op hoofdlijnen te duiden en zijn van mening dat wij hiermee een onverantwoord risico lopen. U vermeldt ook zelf dat de juridische verankering onvoldoende is. Het hanteren van een tijdelijke uitgebreide A-lijst zien wij als een zeer adequaat middel om deze eenduidige bevoegdheidsverdeling te garanderen en te voorkomen dat er bestuurlijke gaten vallen. Wij zien dit als een onderdeel van de door u in paragraaf 9 voorgestelde gefaseerde implementatie. Na het tijdelijke overgangsregime en op basis van de eerste evaluatie kan dan een definitieve lijst van aan stadsdeelbesturen over te dragen taken en bevoegdheden worden opgesteld. De delegatie van taken en bevoegdheden over de volle breedte van de domeinen is voor ons de basis. Daar waar delegatie niet of nog niet aan de orde is, zouden aanvullend taken en bevoegdheden in mandaat bij de stadsdeelbesturen belegd kunnen worden. Wij verschillen niet met u van mening over de wenselijke rol van stadsdelen op het gebied van bestemmingsplannen en het integrale budgetrecht van stadsdelen. Wij stellen voor om gezamenlijk te zoeken naar mogelijkheden om, binnen de kaders van de wet, maximaal invulling te geven aan deze punten. Eerder hebben wij aangegeven dat uw uitwerking in de verordening niet op alle onderdelen in overeenstemming is met de door u geformuleerde uitgangspunten. Daarnaast constateren wij dat op onderdelen de uitwerking in uw nota, verordening en de kruisjeslijsten van elkaar verschillen. Daarbij merken wij op dat de kruisjeslijsten voor het sociaal domein nog een discussielijst is. Centraal staat voor ons steeds de vraag welke speelruimte er voor stadsdeelbesturen overblijft. De verhouding tussen (de beperking van) kaderstelling en de ruimte om te acteren voor stadsdeelbesturen is voor diverse interpretatie vatbaar. Wij gaan ervan uit dat wij de uitwerking van taken en bevoegdheden gezamenlijk in overeenstemming brengen met de uitgangspunten.
3
In het fysieke domein mag bij gebiedsontwikkeling het uitgangspunt van één eigenaarschap niet de plaats innemen van het principe stedelijke kaderstelling en uitvoering bij de stadsdelen. Ook op het terrein van ruimtelijke ordening en wonen is voldoende ruimte voor stadsdelen essentieel om lokaal maatwerk te garanderen. Dat lijkt nu onvoldoende het geval door het hanteren van zeer omvattende kaders en uitvoeringsregels. In uw nota gaat u uit van één stedelijke organisatie voor openbare ruimte en verkeer en vervoer. Wij zijn er van overtuigd dat horizontaal geïntegreerde taken meer doelmatig en doeltreffend op de schaal van stadsdelen georganiseerd kunnen worden. Het koppelen van de afvalstoffenheffing aan de schoonheidsgraad in de openbare ruimte is zo’n voorbeeld. Door aan stadsdelen, binnen bepaalde bandbreedte, de keuzevrijheid in tarifering te laten, kunnen stadsdelen daadwerkelijk doen waar ze goed in zijn, het leveren van lokaal maatwerk. Bij parkeren willen wij de huidige taken- en bevoegdhedenverdeling en de bestaande middelenverdeling handhaven. Daarbij willen we dat er op dit punt voldoende ruimte overblijft om in te spelen op de lokale situatie, i.c. de lokale parkeerdruk, in nauwe samenspraak met bewoners en gebruikers van de wijken. In het sociaal domein worden veel taken stedelijk belegd, terwijl dit domein, in relatie met de andere domeinen, juist vraagt om lokaal maatwerk. Ons uitgangspunt is dat daar waar de kracht zit, de bevoegdheden thuis horen. Wij gaan er daarom, conform het advies van de commissie-Mertens, van uit dat de grote transities in het sociaal domein tijdelijk stedelijk worden belegd met het oogmerk deze later te decentraliseren. Wij vinden dat de uitvoerende taken van de programma’s Samen DOEN en Om het Kind bij de stadsdelen thuishoren, evenals het opdrachtgeverschap in de schuldhulpverlening. Op economisch gebied stelt u onder meer voor dat subsidies stedelijk worden vastgesteld, terwijl de uitwerking van het detailhandelbeleid bij de stadsdelen wordt gelegd. Ook hier geldt dat stadsdelen ruimte nodig hebben om economisch beleid in die gebieden concreet vorm te geven, bijvoorbeeld door het keurmerk “veilig ondernemen” in de lokale winkelgebieden te promoten. Wij gaan ervan uit dat de huidige rolverdeling tussen burgemeester en stadsdeelvoorzitters voor wat betreft bevoegdheden en het gebruik van instrumenten, zoals cameratoezicht en preventief fouilleren, gehandhaafd blijft. De toepassing van deze bevoegdheden en het gebruik van bijbehorende instrumenten raakt de andere domeinen, zoals in geval van handhaving, vergunningverlening, jeugden woonoverlast. Wij stellen voor dit punt gezamenlijk nader uit te werken. In de notitie “Een krachtig stelsel met nieuwe verbindingen” die wij u eerder aanboden (28/2/2013), hebben wij onze visie op dienstverlenen uiteen gezet. We stemmen in met het retailconcept. De stad levert kaders voor de frontoffice van dienstverlening die in zeven stadsdeelloketten wordt verleend. De stadsdelen zijn verantwoordelijk voor het pakket van gemeentelijke vergunningverlening en sociale dienstverlening (back office). Wij vinden het belangrijk de verdeling van taken en bevoegdheden op dit punt helder in de nieuwe verordening te verankeren. Wat betreft de organisatorische realisatie, vinden wij een gefaseerde aanpak van groot belang. 2.3 Financieel stelsel In de nota geeft u aan te streven naar het toekennen van een integraal budget in de vorm van een algemene uitkering. Wij omarmen met u het budgetrecht als basisprincipe van het nieuwe financiële stelsel. Eigen financiële middelen zijn immers een belangrijke basis voor het kunnen bieden van maatwerk in de gebieden. Wij stellen voor om met u te onderzoeken hoe wij, binnen wettelijke kaders, hier vorm aan kunnen geven. In relatie tot het budgetrecht zijn wij, zoals u weet, van mening dat een integrale ramingsfunctie voor de hele stad een belangrijke bouwsteen vormt voor een gedegen financieel stelsel. Een stelsel dat de
4
ruimte blijft bieden om zelfstandig keuzes te kunnen blijven maken op basis van de maatschappelijke, gebiedsspecifieke opgaven die spelen. Wij hebben voor ogen dat het financieel stelsel ons ruimte blijft bieden om vanuit de vraag van inwoners en ondernemers flexibel te kunnen bepalen of er geïnvesteerd moet worden in openbare ruimte, in het sociale netwerk in een buurt of beide. Graag zien wij dat u de uitwerking van het financieel stelsel opneemt in uw implementatieplan, waarbij de stadsdelen een actieve rol krijgen. Tevens geven wij u in overweging om een onafhankelijk adviesorgaan - zoals de huidige Raad voor de Stadsdeelfinanciën - in te stellen dat adviseert over de spelregels bij het voeden en verdelen van middelen en bij het toepassen van de integrale ramingsfunctie. 2.4 Organisatie U hecht net als wij groot belang aan het zorgvuldig en behoedzaam doorvoeren van noodzakelijke veranderingen binnen het stelsel, ook op het gebied van de organisatie. In paragraaf 9 van uw nota beschrijft u onder meer de overgangsregeling. Hieruit leiden wij af dat u uitgaat van een meerjarig ontwikkeltraject. Ook wij beschouwen deze stapsgewijze benadering als essentieel in het borgen van kwaliteit in de gehele gemeentelijke organisatie. Een gefaseerde benadering vormt een wezenlijk fundament om de continuïteit in de stadsdelen te behouden en veranderingen zorgvuldig door te voeren. De eerste fase bestaat wat ons betreft uit het doorvoeren van organisatieveranderingen voor die onderdelen waar dit noodzakelijk is om bezuinigingen te realiseren – de maatregelen uit Eén Stad Eén Opgave – en om vorm te geven aan de uitwerking van de Wet afschaffing deelgemeenten. In paragraaf 7 geeft u aan organisatieveranderingen voortvarend ter hand te willen nemen. Op basis van de tekst zou de indruk kunnen ontstaan dat de inrichting van de nieuwe organisatie in hoog tempo wordt gerealiseerd. U geeft aan dat de nieuwe organisatie er in 2014 zal staan. Zoals eerder aangegeven pleiten wij voor een stapsgewijze benadering. Een benadering die wij gezamenlijk verder vorm willen geven. Zoals eerder onder paragraaf 2.1 Beleid, regie en kaderstelling aangegeven, zijn wij van mening dat stadsdelen vanuit integrale opgaven in het gebied prioriteiten kunnen stellen en zeggenschap houden over de uitvoering. Wij hechten eraan dat er niet alleen in uw notitie maar ook in de verordening en toelichting daarop expliciet wordt aangegeven dat de stadsdelen een eigen ambtelijk apparaat hebben, dat is toegesneden op de uitvoering van hun taken en bevoegdheden. Een effectieve en efficiënte gemeentelijke organisatie, gericht op het bereiken van goede resultaten voor onze burgers, dat is het resultaat van succesvolle organisatieontwikkeling. Vanzelfsprekend geldt het uitgangspunt van een compacte ambtelijke organisatie niet alleen voor stadsdelen maar voor de gehele gemeentelijke organisatie. 2.5 Implementatieplan Wij vinden het cruciaal dat veranderingen in het stelsel behoedzaam worden doorgevoerd; de stad moet bestuurbaar blijven en er is tijd nodig om veranderingen te borgen. Er kan niet worden volstaan met de voorgestelde globale verdeling van taken en bevoegdheden. Als gekozen wordt voor een positieve lijst bevoegdheden is een minutieus onderzoek van de wetten nodig. Dat zal nog de nodige tijd vergen. De kans is anders groot dat bevoegdheden worden vergeten en dat bevoegdheden onbevoegd worden uitgeoefend. Vervolgens zal het financiële systeem hierop aangepast moeten worden evenals de ambtelijke organisatie. Om deze redenen pleiten wij ervoor in ieder geval gedurende een overgangsperiode, bijvoorbeeld tot 2016, te blijven werken met een negatieve lijst en pas over te gaan op een positieve lijst als die voldoende is uitgewerkt en het financiële systeem daarop is aangepast. U geeft in paragraaf 9 aan dat u een implementatieplan opstelt. Gaarne zien wij daarin een nadere planning en een voorstel voor een gezamenlijke projectorganisatie tegemoet die recht doet aan bovenstaande overwegingen.
5
3. Visie op burgerparticipatie Burgerparticipatie vormt een essentieel onderdeel van het bestuurlijk stelsel. Samen bouwen wij aan een stad waarin ruimte is voor initiatieven van bewoners en ondernemers. U noemt de kennis en expertise van de stadsdelen als vliegwiel voor doorontwikkeling van burgerparticipatie in de stad en nodigt de stadsdelen en gemeenteraad uit aan te geven welke rol zij hierbij willen vervullen. Met u zijn wij trots op de bijdragen die wij hebben kunnen leveren aan de stad door in te spelen op initiatieven in de buurt. Het vormgeven van vernieuwende vormen van burgerparticipatie hebben wij dagelijks op ons netvlies. In onze optiek vervullen stadsdelen een belangrijke initiërende, uitvoerende en adviserende rol ten aanzien van burgerparticipatie. Een direct adviserende rol van stadsdeelbesturen aan de gemeenteraad maakt dat kennis en ervaring adequaat gedeeld kan worden en dat marginale toetsing volstaat en ruimte biedt voor innovatie. Tot slot Wij kiezen voor een krachtig stelsel met een gekozen en toegankelijk lokaal bestuur dicht bij de burger. Een bestuur dat daadwerkelijk het verschil kan maken: waar stadsdelen de ruimte hebben om sturing op de uitvoering vorm te geven, al daar gelang de gebiedsspecifieke opgaven. Dit krachtige stelsel helpt ons om resultaten te boeken voor Amsterdam en haar bewoners!
6
