Re-integratie en de rechtspositie van arbeidsongeschikten in de VS en Nederland Kunnen we wat van elkaar leren?
MASTERSCRIPTIE Universiteit van Tilburg, Faculteit der Rechtsgeleerdheid Departement Sociaal Recht en Sociale Politiek Begeleider: prof. mr. F.J.L. Pennings
B.J.M. Vernooij juni 2010
INHOUD 1.
2.
Inleiding ...................................................................................................................... 5 1.1.
Het arbeidsongeschiktheidsbegrip in Nederland ................................................ 7
1.2.
Het arbeidsongeschiktheidsbegrip in de VS ....................................................... 9
1.3.
Vergelijking stelsels van sociale zekerheid ...................................................... 12
De rechtspositie van de arbeidsongeschikte in de VS .............................................. 14 2.1.
Vergoeding van medische kosten bij arbeidsongeschiktheid ........................... 14
2.2.
Bescherming tegen ontslag en discriminatie..................................................... 15
2.3.
Overzicht regelingen ......................................................................................... 16
2.4.
Inkomensondersteuning en vergoeding voor medische kosten. ................ Error!
Bookmark not defined.17
3.
2.5.
Recht op gebruik van hulp bij re-integratie. ..................................................... 17
2.6.
Regelingen voor arbeidsongeschikten van overheidswege............................... 18
2.7.
Meer definities van arbeidsongeschiktheid ....................................................... 20
2.8.
Federaal of door de staat ................................................................................... 22
2.9.
Afzonderlijke regelingen .................................................................................. 23
2.9.1.
Supplemental Security Income (SSI) ........................................................ 23
2.9.2.
Workers’Compensation Act (WCA)......................................................... 25
2.9.3.
Voorbeeld WCA: Michigan ...................................................................... 26
2.9.4.
Social Security Disability Insurance (SSDI)............................................. 27
2.9.5.
Temporary Disability Insurance (TDI) ..................................................... 30
De rechtspositie van de arbeidsongeschikten in Nederland ...................................... 32 3.1.
Overzicht ........................................................................................................... 32
3.2.
De afzonderlijke regelingen .............................................................................. 34
3.2.1.
Wajong ...................................................................................................... 34
3.2.2.
Loondoorbetaling of Ziektewet-uitkering ................................................. 36
3.2.3.
WAO en WAZ .......................................................................................... 36
3.2.4.
WIA: IVA en WGA .................................................................................. 37
3.2.5.
Werken en WIA ........................................................................................ 37
3.2.6.
Loongerelateerde uitkering ....................................................................... 38 2
3.2.7.
Loonaanvullingsuitkering ......................................................................... 38
3.2.8.
Vervolguitkering ....................................................................................... 39
3.3. 4.
5.
6.
7.
Conclusies en vergelijking ................................................................................ 40
Re-integratie-instrumenten en programma’s in de VS ............................................. 43 4.1.
De lokale uitvoering (voorbeeld Michigan) ...................................................... 44
4.2.
Een overzicht van re-integratie-instrumenten ................................................... 45
4.3.
Re-integratieprogramma’s tot 1999 .................................................................. 47
4.4.
Een nieuw initiatief: ‘Ticket to Work’ .............................................................. 49
‘Ticket to Work’ ....................................................................................................... 51 5.1.
Inleiding ............................................................................................................ 51
5.2.
De inhoud en reikwijdte van de Ticketwet ....................................................... 52
5.3.
Bespreking van een aantal onderdelen van de wet. .......................................... 54
5.3.1.
Preambule ................................................................................................. 54
5.3.2.
Section 101: Het Ticketprogramma. ......................................................... 55
5.3.3.
Re-integratieorganisaties: ENs en SVRAs................................................ 55
5.3.4.
Opschorting van herbeoordeling tijdens de ticket-periode ....................... 58
5.3.5.
Rechtspositionele belemmeringen bij re-integratie .................................. 58
5.3.6.
Voorlichting en propaganda over re-integratie ......................................... 59
5.3.7.
Gevolgen voor deelname aan Medicaid en Medicare ............................... 59
5.3.8.
Experimenten (demonstration projects) .................................................... 60
5.4.
De resultaten van het Ticketprogramma ........................................................... 62
5.5.
De toekomst van het Ticketprogramma ............................................................ 65
Re-integratie in Nederland ........................................................................................ 68 6.1.
Opmerkingen vooraf ......................................................................................... 68
6.2.
Van korte tot middellange duur. ....................................................................... 68
6.3.
Re-integratie onder WIA, WAO of Wajong ..................................................... 69
6.4.
Hoe effectief is re-integratie in Nederland? ...................................................... 71
6.5.
Individuele re-integratie in Nederland .............................................................. 72
Conclusies en aanbevelingen .................................................................................... 75 7.1.
Algemeen .......................................................................................................... 75
7.1.1.
Doelgroep: mate van arbeidsongeschiktheid ............................................ 75
3
7.1.2.
Rechtspositie: recht op hulp bij re-integratie ............................................ 76
7.1.3.
Rechtspositie: plicht versus vrijblijvendheid ........................................... 76
7.1.4.
Rechtspositie: stimulans en belemmeringen om te re-integreren ............. 76
7.1.5.
Doelmatigheid en succes........................................................................... 77
7.1.6.
Andere instrumenten ................................................................................. 77
7.1.7.
Vroege interventie ..................................................................................... 78
7.1.8.
Financiering .............................................................................................. 78
7.2.
Conclusies ten aanzien van het Ticketprogramma............................................ 78
7.2.1.
Grootte en vrijblijvendheid van de leden van de doelgroep ..................... 79
7.2.2.
De aantrekkelijkheid voor ENs ................................................................. 79
7.2.3.
Beloning voor re-integratie in de VS hoger dan in Nederland. ................ 79
7.2.4.
Maatwerk: De verscheidenheid van re-integratieorganisaties .................. 80
7.2.5.
Kwaliteit van de re-integratie.................................................................... 80
7.3. 8.
Eindconclusie .................................................................................................... 81
Literatuur en lijst met gebruikte afkortingen ............................................................ 82 8.1.
Literatuurlijst..................................................................................................... 82
8.2.
Speciale bronnen: .............................................................................................. 86
8.3.
Lijst van gebruikte afkortingen ......................................................................... 86
9.
APPENDIX I ............................................................................................................ 88 9.1.
Systematiek wettelijke bepalingen VS en vindplaatsen.................................... 88
9.1.1.
Federale wetten ......................................................................................... 88
9.1.2.
Vindplaats van een aantal veel geraadpleegde federale wetten: ............... 90
9.2.
Wetten uitgevaardigd door staten: .................................................................... 91
9.2.1.
California .................................................................................................. 91
9.2.2.
Michigan ................................................................................................... 91
9.3. 10.
Andere federale regelingen (Federal regulations)............................................. 92 Appendix II: Meer definities van ‘disability’ ....................................................... 93
10.1.
Americans with Disabilities Act (ADA) ....................................................... 93
10.2.
Rehabilitation Act 1973 ................................................................................ 94
10.3.
Worker Compensation Act (Michigan) ........................................................ 94
10.4.
Temporary Disability Insurance ................................................................... 94
4
1. Inleiding Het geld is weer eens op. In 2009 heeft het UWV het re-integratiebudget voor arbeidsongeschikten met 17 miljoen euro overschreden. Dit jaar (2010) en ongetwijfeld ook de volgend jaren moet er weer flink bezuinigd worden op de overheidsuitgaven inclusief de uitgaven aan re-integratie van arbeidsongeschikten. Dit zal er op neer komen dat arbeidsongeschikten die (weer) aan het werk willen op de eerste plaats op zichzelf aangewezen zullen zijn. Onlangs werd dit beeld bevestigd in een interview met directeur Joop Linthorst van het UWV. Hij reageerde op de stelling dat honderdduizenden mensen op de bank zitten, terwijl een deel van hen met enige steun weer aan de slag zou kunnen, als volgt: “We benaderen hen niet meer actief”.1 Ondertussen lopen de uitkeringen gewoon door. In de Verenigde Staten kent men ook de problemen om arbeidsongeschikten aan het werk te houden en om de steeds maar groeiende uitgaven aan uitkeringen in de hand te houden. Daar zoekt men de oplossing sinds enige tijd vooral in de zegeningen van de markt. In 1999 is in de VS onder regering Clinton wetgeving aangenomen, die beoogt om een arbeidsongeschikte direct zelf een overeenkomst te laten afsluiten met een organisatie die hulp biedt bij zijn2 individuele re-integratie. Aan een dergelijke organisatie wordt geen andere eis gesteld, dan dat er enige expertise is op gebied van re-integratie aanwezig is. Bij geslaagde re-integratie kan de organisatie een aantrekkelijke financiële beloning verwachten, die betaald wordt uit de bespaarde uitkeringsgelden. Op deze manier hoopt de Amerikaanse regering de re-integratiemarkt te vergroten en te versterken, zonder zelf de eigen organisatie en uitgaven sterk te hoeven uitbreiden. De wet staat bekend als Ticket to Work and Work Incentives Improvement Act of 1999, vaak afgekort tot ‘Ticket-Act’ (Ticketwet) of TWWIIA. De uitvoering en de organisatorische inspanningen erom heen duiden we in het vervolg aan als Ticketprogramma. Na on-
1
Interview in NRC Handelsblad van 31 maart 2010 met als kop: “Beperken van reïntegratie is verspilling
menselijk kapitaal. UWV-directeur Joop Linthorst over begeleiden van WAO’ers naar werk”. 2
Ter wille van de leesbaarheid zal in deze scriptie de arbeidsongeschikte als mannelijk worden aangeduid.
De lezer moet dit interpreteren als zowel mannelijk als vrouwelijk.
5
geveer tien jaar ervaring met dit Ticketprogramma wordt nu langzaam duidelijk waar de mogelijkheden en waar de problemen liggen. Succes of mislukking blijkt niet alleen sterk afhankelijk van het hebben van een gezond verdienmodel voor zowel de marktpartijen die zich met re-integratie bezig houden en de overheid, maar ook van de rechtspositie van de arbeidsongeschikte. Zou het overlaten van de re-integratie van arbeidsongeschikten aan de marktwerking ook in Nederland volgens ‘the American Way’ een interessante optie zijn? Of zouden de Amerikanen juist iets kunnen leren van Nederland, wanneer het gaat om wettelijke regelingen voor re-integratie van arbeidsongeschikten. Grondig beantwoorden van deze vraag vereist eigenlijk een brede politieke, sociaal-economische en juridische analyse. In het kader van deze scriptie zullen we ons echter hoofdzakelijk beperken tot de rechtspositionele aspecten voor de betrokkenen en voor organisaties die de re-integratie begeleidt. Bij de laatst genoemde gaat het vooral om de financiële winstmogelijkheden.
Voor een systematische beantwoording van deze vragen vergelijken we de beide rechtstelsels op dit gebied in de juiste kaders. De eerste stap die het kader van de aanpak bepaalt is de vaststelling dat we het in deze scriptie hebben over re-integratie van arbeidsongeschikten die een uitkering van de overheid ontvangen of in aanmerking komen voor speciale door de overheid geboden voorzieningen. Dit impliceert dat voordat we iets over re-integratie kunnen zeggen er eerst moet worden gekeken naar de doelgroep, de arbeidsongeschikten. Het zal blijken dat het Amerikaanse stelsel gericht is op een wezenlijk ander categorie arbeidsongeschikten, dan het Nederlandse. Daarom zal allereerste in deze inleiding (par. 1.1 en 1.2) gekeken worden naar de verschillen tussen Nederland en de VS waar het gaat om toepasselijke criteria bij het vaststellen van het begrip arbeidsongeschiktheid zoals dat in de sociale zekerheid gehanteerd wordt. Vervolgens vergelijken we de wettelijke regelingen waarin de rechtspositie van de doelgroep (de arbeidsongeschikten in de zin van de sociale zekerheid in beide landen) bepaald wordt. Hierbij gaat het dus om de rechten en plichten van de betrokkenen ten aanzien van het krijgen van een uitkering en het ontvangen van voorzieningen, waaronder het recht op hulp bij en/of de plicht om zich in te zetten voor re-integratie. Het gaat er daarbij dus met name om de invloed
6
die de rechtspositie van de arbeidsongeschikte heeft op de re-integratiemogelijkheden en plichten alsook om wat re-integratie betekent voor de rechtspositie van de betrokkene. Deze aspecten vullen het grootste deel van deze scriptie. Voordat we ons daarop storten kijken we eerst in dit hoofdstuk in het kort (par. 1.3) naar het verschil in benadering van sociale zekerheid in de VS en Nederland. In het volgende hoofdstuk (hoofdstuk 2) zal eerst de algemene rechtspositie van de Amerikaanse arbeidsongeschikte worden belicht, vervolgens (hoofdstuk 3) die van zijn Nederlandse lotgenoot. Daarna zullen we ingaan op de specifiek op re-integratie gerichte rechtspositionele aspecten. In hoofdstuk 4 behandelen we het Amerikaanse stelsel voor re-integratie in het algemeen en voor zover het gold tot 1999, het jaar waarin de ‘Ticketwet’ werd aangenomen. Hoofdstuk 5 is geheel gewijd aan deze ‘Ticketwet’. Met de Amerikaanse theorie en praktijk in het achterhoofd keren we vervolgens (hoofdstuk 6) weer terug naar Nederland behandelen we de re-integratie daar. Bij het beantwoorden van de vraag of Nederland en de VS iets van elkaar kunnen leren, gaat het natuurlijk ook om de doelmatigheid van de regelingen. Bij dit aspect komen ook de kosten van re-integratie ter sprake. De laatste paragrafen van de hoofdstukken 4, 5 en 6 wordt besteden hier aandacht aan. In hoofdstuk 7 zullen de conclusies getrokken worden en de vraag hierboven gesteld, beantwoord worden.
1.1. Het arbeidsongeschiktheidsbegrip in Nederland Pogingen om arbeidsongeschikten aan betaald werk te helpen lijkt op het eerste gezicht, wanneer je het woord arbeidsongeschikt letterlijk opvat, een nogal moeilijke zaak en op zijn minst twijfelachtig of zoiets de moeite loont. Bij nader inzien blijkt echter dat in de taal van de sociale zekerheid, arbeidsongeschiktheid een relatief begrip is. Iemand kan slechts tijdelijk of maar gedeeltelijk arbeidsongeschikt zijn. In de breedste zin van dit begrip omvat het arbeidsongeschiktheid zowel verzuim vanwege een griepje tot en met de comapatiënt van wie herstel geheel uitgesloten is. In de Nederlandse wet- en regelgeving is het begrip op een aantal plaatsen daarom verfijnd en nader gedefinieerd in verband met de verschillende rechtsgevolgen van verschillende soorten arbeidsongeschiktheid.
7
Figuur1: Het aantal arbeidsongeschikten in Nederland dat een uitkering ontvangt; Bron CBS april 2010.
Om als arbeidsongeschikte in aanmerking te komen voor een uitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA) moet zijn arbeidsongeschiktheid voldoen aan het criterium dat hij als rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg van ziekte, gebrek, zwangerschap of bevalling, slechts in staat is om een deel te verdienen van het zogenaamde maatmaninkomen per uur. Het maatmaninkomen is het inkomen dat een gezond persoon met dezelfde opleiding en ervaring als de betrokkene kan verdienen. Het deel van het maatmaninkomen, dat de betrokkene in staat is om te verdienen mag maximaal 65% zijn, om in aanmerking te komen voor een uitkering. Is dit percentage 20% of lager en is de betrokkene bovendien duurzaam arbeidsongeschikt, dan spreekt men van volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid. Is wel voldaan aan het criterium van arbeidsongeschiktheid, maar niet aan het criterium van duurzaamheid, dan spreekt men van gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid.3 De vaststelling of iemand aan de definities van volledig duurzame of gedeeltelijk arbeidsongeschikt voldoet, wordt gebaseerd op verzekeringsgeneeskundig en arbeidskundig onderzoek.4 Elders in de WIA, waar het gaat om het recht om in aanmerking te komen voor allerlei re-integratie voorzieningen moet het gaan om een ‘structurele functionele beperking’.5 Dit lijkt dus wel op
3
Zie art. 4 en 5 WIA.
4
Art. 6 WIA.
5
Bijvoorbeeld art. 35 lid 1 WIA dat betrekking heeft op het recht op ondersteuning bij re-integratie.
8
‘duurzame’, maar niet op ‘volledige’ arbeidsongeschiktheid in de eerdere definitie. Bovendien ontbreekt de referentie naar een specifiek medische oorzaak van de beperking. Personen die hieraan voldoen worden ook wel arbeidsgehandicapten genoemd. Een belangrijk begrip dat samenhangt met de manier waarop in Nederland arbeidsongeschiktheid wordt bepaald, is de (overblijvende) verdiencapaciteit. Dit is het loon dat een arbeidsongeschikte, gegeven de mate van arbeidsongeschiktheid, zijn opleiding en ervaring zou kunnen verdienen. Voor iemand die bijvoorbeeld 55% arbeidsgeschikt is, is zijn verdiencapaciteit dus 55% van zijn maatmaninkomen. Zoals we hieronder zullen zien, verschilt het Nederlandse arbeidsongeschiktheidsbegrip hemelsbreed van het Amerikaanse.
1.2. Het arbeidsongeschiktheidsbegrip in de VS In de VS hanteert men eveneens verschillende juridische definities van arbeidsongeschiktheid (disability), al naar gelang de rechtsgevolgen die in het geding zijn. Wel kan men in het algemeen zeggen dat er geen verschil wordt gemaakt tussen allerlei gradaties van arbeidsongeschiktheid, zoals in Nederland.6
6
Een uitzondering hierop vormt het begrip arbeidsongeschiktheid gehanteerd in Workers’ Compensation
Acts, waar er wel gradaties worden gehanteerd; Zie par. 2.8.2.
9
Social Security Act: Sec. 216 [42 U.S.C. § 416] “Other definitions” … (i)(1) Except for purposes of sections .., the term “disability” means (A) inability to engage in any substantial gainful activity by reason of any medically determinable physical or mental impairment which can be expected to result in death or has lasted or can be expected to last for a continuous period of not less than 12 months, or (B) blindness;…
Social Security Act: Sec. 223. [42 U.S.C.
§ 423] “Disability Insurance Benefits”
… (2)(A) …An individual shall be determined to be under a disability only if his physical or mental impairment or impairments are of such severity that he is not only unable to do his previous work but cannot, considering his age, education, and work experience, engage in any other kind of substantial gainful work which exists in the national economy, regardless of whether such work exists in the immediate area in which he lives, or whether a specific job vacancy exists for him, or whether he would be hired if he applied for work. For purposes of the preceding sentence (with respect to any individual), “work which exists in the national economy” means work which exists in significant numbers either in the region where such individual lives or in several regions of the country. … … (B) An individual shall not be considered to be disabled for purposes of this title if alcoholism or drug addiction would (but for this subparagraph) be a contributing factor material to the Commissioner's determination that the individual is disabled. …
De wellicht belangrijkste definitie van het arbeidsongeschiktheid in verband met de socialezekerheid in de VS is te vinden in de Social Security Act (SSA). Hierin zijn evenals in het Nederlandse begrip, zowel medische aspecten (medical) verwerkt als beroepsmatige (vocational). In deze definitie is bepaald dat een arbeidsongeschikte op medische gronden niet in staat wordt geacht om zelfstandig activiteiten te ontplooien waarmee een noemenswaardig inkomen (Substantial Gainful Activity, SGA) is te verwerven. Bovendien 10
moet gelden dat deze toestand al ten minste 12 maanden duurt of zal duren, of zal leiden tot de dood.7 Het bedoelde inkomensniveau, in dit verband het SGA-niveau genoemd, bedraagt in 2010 $ 1000 per maand.8
De criteria voor de bepaling of het SGA-niveau gehaald wordt, worden vastgesteld door medische en arbeidskundige experts van de Social Security Administration (eveneens afgekort als SSA), het overheidsorgaan belast met de uitvoering van de SSA. In de praktijk hanteert de SSA twee methoden om vast te stellen of iemand arbeidsongeschikt is volgens de hierboven genoemde definitie.9 Iemand wordt, ten eerste arbeidsongeschikt verondersteld als zijn ziekte of gebrek voorkomt op een door de SSA samengestelde lijst van aandoeningen. Ten tweede doordat iemand niet is staat wordt geacht te kunnen werken als gevolg van een aandoening, waarbij rekening wordt gehouden met factoren die met de uitoefening van een beroep te maken hebben, zoals opleiding, leeftijd en ervaring.10 Naast de definitie in de SSA zijn er in de praktijk van de sociale zekerheid, wanneer het niet om het verkrijgen van een uitkering gaat, nog andere – minder strenge – definities in omloop. Meer hierover in par. 2.6 en Appendix II (hoofdstuk 10).
7
Sec. 216 (i)(1) SSA en sec. 223 (d) SSA. Zie voor een uitleg over de Amerikaanse wetgeving en vind-
plaatsen Appendix I. 8
Red Book 2010; Voor blinden $ 1.640 per maand.
9
Zie Primer 2005 p.56-58 voor de procedure en methode tot vaststelling van arbeidsongeschiktheid in de
zin van de SSA. De vaststelling vindt plaats door organen van de staat. Zie par. 2.7 10
Neergelegd in Code of Federal Regulations (CFR), Title 20, Part 404, Subpart P; zie Appendix 1 voor de
URL.
11
Hoe verhoudt zich het Nederlandse arbeidsongeschiktheidbegrip met het Amerikaanse? Als iemand met een modaal maatmaninkomen (€ 32.500 per jaar in 2010) arbeidsongeschikt raakt, wat zou zijn arbeidsongeschiktheidspercentage moeten zijn om ook in de VS voor een uitkering in aanmerking te komen? Hiervoor zou zijn verdiencapaciteit maximaal $ 1.000 ofwel ca. € 800 per maand mogen bedragen. Dit komt overeen met een arbeidsgeschiktheidspercentage van ten hoogste ca. 30% (ofwel een arbeidsongeschiktheidspercentage van ten minste ca. 70%). Een ‘modale’ Nederlander kan in aanmerking komen voor een uitkering op grond van de WIA indien zijn verdiencapaciteit maximaal 65% is van zijn maatman, wat overeenkomt met € 1760 per maand. Omgerekend is dit ca. $ 1400. In de VS zou hij dus niet voor een uitkering in aanmerking komen, want het SGA-niveau bedraagt $ 1.000. Voor de Nederlandse modale verdiener zijn de Amerikaanse regels dus aanzienlijk strenger om in aanmerking te komen voor een uitkering. Bij lagere inkomens wordt het verschil kleiner, maar blijft in vergelijking met de VS vooral beperkt tot de ergste gevallen van arbeidsongeschiktheid.
1.3. Vergelijking stelsels van sociale zekerheid11 De verschillen tussen de socialezekerheidsstelsels van de VS en Nederland (of vergelijkbaar Europees land) zijn groot en de beschrijving ervan zou een bibliotheek kunnen vullen.12 Hier kan dus niet dieper worden ingegaan op deze verschillen, dan voor zover ze binnen het kader van deze scriptie vallen, te weten arbeidsongeschiktheid en re-integratie. Toch is het voor een goed begrip nuttig om even stil bij de plaats van beide stelsels, gezien vanuit een rechtsvergelijkend perspectief. In de literatuur worden verschillende ‘families’ van nationale stelsels van sociale zekerheid getypeerd. Zo wordt voor de WestEuropese landen sinds de Tweede Wereldoorlog meestal onderscheid gemaakt tussen het zogenaamde Bismarck- en het Beveridge-stelsel. Het Bismarck-stelsel wordt daardoor getypeerd dat de sociale zekerheid sterk samenhangt met de uitoefening van een beroep in loondienst. Verzekerd zijn diegenen die in loondienst werken en voor wie premies betaald worden. De hoogte van de uitkering is in het algemeen gerelateerd aan de betaalde premies. Bijstandsachtige voorzieningen zijn afhankelijk van (het gebrek aan) inkomen en vermogen. Hiertegenover staat het Beveridge-stelsel, genoemd naar de opsteller van
11
Gebaseerd op Rebhahn 2009, p.170-173 en Pennings 2006 p.5-7.
12
Een goede inleiding is Jacobs 2003.
12
het rapport over de toekomst van het Britse socialezekerheidsstelsel uit 1942. In dit stelsel staat universele bescherming van de gehele bevolking voorop, waarbij de staat de belangrijkste rol vervult in het opzetten van volksverzekeringen. De uitkeringen zijn meestal van een uniforme hoogte (flat rate) en dienen als basisvoorziening. Iedereen komt in aanmerking voor een uitkering als het risico zich voordoet, ongeacht inkomen of vermogen. Vaak worden de uitkeringen betaald uit belastingen. Nederland heeft na de Tweede Wereldoorlog, op instigatie van de commissie Van Rhijn, de kenmerken van het Beveridge-stelsel grotendeels overgenomen. Bekende voorbeelden zijn de volksverzekeringen, zoals de AOW. Een andere wet met universele kenmerking is de Wet op de arbeidsongeschiktheid (WAO), later opgevolgd door de al genoemde WIA, waarbij de oorzaak van de arbeidsongeschiktheid niet hoeft samen te hangen met de betaalde werkzaamheden. Behalve de typering van socialezekerheidsstelsels langs de lijn Bismarck of Beveridge heeft Esping-Anderson een alternatieve indeling voorgesteld over drie stelsels (geldend vanaf de laatste decennia van de twintigste eeuw): de liberale, conservatieve (of corporatistische) en sociaal democratische (of universele) systemen. De VS worden gerekend tot het liberale type, dat word gekenmerkt door lage en inkomens- en vermogensafhankelijke uitkeringen met als achterliggende filosofie dat mensen gestimuleerd moeten worden werk te zoeken en/of zichzelf moeten helpen.13
13
Rebhahn 2009, p.180.
13
2. De rechtspositie van de arbeidsongeschikte in de VS Om een juist beeld te krijgen van de problematiek van re-integratie van arbeidsongeschikten in de VS is staan we in deze scriptie eerst stil bij de rechtspositie van mensen die in de VS arbeidsongeschikt zijn en voor ondersteuning aangewezen zijn op de in de VS geboden sociale zekerheid. Als we het over rechtspositie van arbeidsongeschikten hebben, dan kijken we in het kader van deze studie vooral naar de rechten die arbeidsongeschikten hebben met betrekking tot inkomensondersteuning en hulp bij re-integratie in de arbeidsmarkt. Het grootste deel van dit hoofdstuk is gewijd aan het aspect van de rechtspositie van arbeidsongeschikte personen met betrekking tot de aanspraak op inkomensondersteuning en tegemoetkoming voor medische kosten. In par. 2.1 zal eerst kort stil worden gestaan bij een aantal voor deze scriptie essentiële verschillen tussen de VS en Nederland ten aanzien van sociale zekerheid en maken we nader kennis met de Social Security Act (SSA). Vervolgens komt kort aan de orde de bescherming tegen ontslag en discriminatie van arbeidsongeschikte Amerikaanse werknemers (par. 2.2). Het belangrijkste onderdeel van dit hoofdstuk, de eigenlijke rechtspositie van de Amerikaanse arbeidsongeschikte komt ter sprake in de resterende paragrafen. Eerst (par. 2.3) wordt met hulp van een eenvoudig schema aangegeven welke groepen voor wat voor soort ondersteuning in aanmerking komen en wat de rechtspositie ten aanzien van deze hulp is. Hierna worden de belangrijkste afzonderlijke wettelijke regelingen van het stelsel behandeld.
2.1. Vergoeding van medische kosten bij arbeidsongeschiktheid Bij de vele verschillen tussen de stelsels van Amerikaanse en Nederlandse sociale zekerheid is er één fundamenteel aspect dat erg belangrijk is voor het begrip van de rechtspositie van de arbeidsongeschikte Amerikaan en bij de werking van in de praktijk van de reintegratieprogramma’s. Dit betreft het feit dat er nu in de VS nog geen verplichte (volks)verzekering voor ziektekosten bestaat en een particuliere ziektekostenverzekering erg duur is. Deze situatie zal naar verwachting veranderen wanneer de Health Care Re-
14
form Act van president Obama in werking zal treden vanaf 2014.14 Dan zal iedereen verzekerd moeten kunnen zijn voor ziektekosten. Vooralsnog is het echter niet het geval. Om de gevolgen van dit geweldige sociale probleem enigszins te ondervangen heeft de Amerikaanse overheid, in eerste instantie voor ouderen, die een pensioen ontvangen op grond van de federale SSA, in 1965 een betaalbare voorziening in het leven geroepen die overeenkomt met een basisverzekering voor ziektekosten, Medicare.15 Zoals we zullen zien is sinds 1972 is deze voorziening ook opengesteld voor jongere arbeidsongeschikten die vanwege hun arbeidsongeschiktheid in aanmerking komen voor een uitkering op grond van dezelfde SSA, zij het pas na een wachttijd van 24 maanden.16 Een soortgelijke (iets karigere en grotendeels door de staten bepaalde en uitgevoerde) voorziening voor bestrijding van ziektekosten voor de armere (volledig) arbeidsongeschikten is Medicaid, waarvoor in beginsel arbeidsongeschikten in aanmerking komen die aanspraak kunnen maken op hulp op grond van de regeling Supplemental Security Income (SSI-regeling), eveneens een onderdeel van de SSA.17 Het feit dat arbeidsongeschikten, als ze voor een van deze twee uitkeringen in aanmerking komen, zijn verzekerd voor ziektekosten is van groot belang voor hen en mogelijk verlies daarvan vormt dan ook vaak een hindernis om werk te zoeken. Werk betekent immers in beginsel geen uitkering en dus vaak ook geen Medicaid (of Medicare)!
2.2. Bescherming tegen ontslag en discriminatie Een opvallend verschil tussen de rechtspositie van een werknemer in de VS met die in Nederland is, dat er in de VS geen ontslagverbod bestaat voor werknemers die arbeidsongeschikt raken. Wanneer de betrokkene door ziekte, gebrek of beperking het werk niet meer kan doen waarvoor hij is aangesteld, mag hij ontslagen worden. Het hebben van een
14
De Health Care Reform Bill is aangenomen door het Congres in maart 2010 en zal vanaf 2014 volledig
zijn ingevoerd. 15
Geregeld in Title XVIII van de SSA.
16
Op grond van de Social Security Amendments of 1972; zie Kearney 2005.
17
Geregeld in Title XIX van de SSA.
15
handicap of gebrek op zich, mag echter geen reden zijn voor ontslag, omdat dit al snel opgevat kan worden als discriminatie. Veel meer dan in Nederland het geval is, ontlenen arbeidsongeschikten, in het bijzonder de categorie duurzaam arbeidsongeschikten (gehandicapten), in de VS rechten uit de uitgebreide antidiscriminatiewetgeving op dit gebied.18 De belangrijkste wetten waarin bescherming tegen discriminatie is neergelegd zijn de Americans with Disabilities Act (ADA) uit 1978 (herzien in 1990)19 en de Rehabilition Act of 1978 .20 Zo kan een gehandicapte Amerikaan aan deze wetten het recht ontlenen om niet belemmerd te worden bij het vinden van een baan en kan hij aanspraak maken op nodige aanpassingen van zijn werkplek.21 Er moet bij gelijke behandeling niet alleen gedacht worden aan de beschermende werking, maar vooral aan het instrument van positieve discriminatie (affirmative action).22 Positieve discriminatie komt bijvoorbeeld tot uiting in het geven van een voorkeurspositie bij sollicitaties.
2.3. Overzicht regelingen Hieronder in figuur 2, is een vereenvoudigd schema weergegeven met de meest relevante regelingen. Aan de hand hiervan bekijken we in grote lijnen het Amerikaanse stelsel ter afdekking van risico’s bij arbeidsongeschiktheid. De realiteit is complexer dan dit eenvoudige schema doet geloven. Een grote verscheidenheid aan uitkeringen en voorzieningen op federaal en staatsniveau biedt in werkelijkheid een tamelijk gefragmenteerd stelsel van sociale zekerheid. Het stelsel is gebaseerd op een aantal regelingen, die elk verschillende groepen van de (werkende) bevolking afdekken en die verschillende methoden en 18
Jacobs 2003, hoofdstuk 6.
19
ADA: 42 U.S.C. § 12101 e.v.
20
29 U.S.C. § 701 e.v.; Title V handelt over de verplichting van federale instellingen inzet van gehandicap-
ten (positief) te faciliteren. In het bijzonder verplicht Sec. 504 (§ 749) van deze wet federale agentschappen om bij de toewijzing van federale gelden erop toe te zien dat de ontvangende (private) organisaties gehandicapten niet discrimineren en actief de inzet van gehandicapten bevorderen. 21
Zie: “A guide to Disability Right Law”; http://www.ada.gov/cguide.htm
22
Voor federale overheidswerkgevers en bedrijven die zaken doen met de federale overheid is positieve
discriminatie zelfs vereist op grond van sec. 501 van de de Rehabilitation Act 1973.
16
criteria voor toelating kennen. In veel gevallen is ook nog eens sprake van overlap, waardoor arbeidsongeschikten voor meer dan een regeling in aanmerking komen. Het stelsel wordt daarom algemeen als moeilijk te doorgronden beschouwd.23 In het kader van deze studie, die immers op de eerste plaats de re-integratie tot onderwerp heeft, zullen we ons niet met de details en met de coördinatie tussen de regelingen bezighouden.
2.4. Recht op gebruik van hulp bij re-integratie. De arbeidsongeschikte heeft in de VS recht om gebruik te mogen maken van door de overheid opgezette hulp bij re-integratie. Deze rechten zijn neergelegd in de hierboven al kort ter sprake gekomen Rehabilition Act of 1978 en indirect op grond van antidiscriminatiewetgeving (zoals ADA).. Ook kan dit recht en zelfs de plicht om aan re-integratie mee te werken, geregeld zijn in statelijke wetten met betrekking tot verzekering tegen de gevolgen van bedrijfsongevallen of beroepsziekten.24 Re-integratie is in het algemeen niet geïntegreerd in de wetten die inkomensondersteuning en medische hulp regelen. Uitvoering van de regelingen op het gebied van re-integratie is neergelegd bij de staten of lokale overheden. In hoofdstuk 4 zal hierop nader in worden gegaan.
23
Zie voor een beoordeling van het stelsel in de VS in vergelijking met andere stelsels, Reinhard e.a. 1998.
24
Als voorbeeld kan Michigan dienen; zie par. 2.8.3.
17
2.5. Regelingen voor arbeidsongeschikten van overheidswege
Ziek / arbeidsongeschikt / gehandicapt
ja
nee
ja Mogelijk aanspraak op SSI
Werknemer / arbeidsverleden?
Beneden inkomens- nee en vermogensgrens?
Oorzaak ongeval of beroepsziekte?
ja
Mogelijk aanspraak op WCA
ja
Mogelijk aanspraak op SSDI
nee Afkortingen: Langdurig arbeidsongeschikt?
SSI: Supplemental Security Income SSDI: Social Security Dissability Insurance TDI: Temporary Dissability Insurance WCA: Workers’ Compensation Act
nee
Geen aanspraak op door de overheid geregelde prestaties
nee
Inwoner van een van de 5 staten met TDI?
ja
Mogelijk aanspraak op TDI
Figuur 2: vereenvoudigd schema rechtspositie arbeidsongeschikten in de particuliere sector in de VS.
Of een arbeidsongeschikte in de VS recht heeft op een uitkering en voor welke uitkering hij of zij in aanmerking komt, hangt, net als in Nederland, af van een aantal factoren.25 Allereerst speelt het in de VS, evenals in Nederland, een belangrijke rol of iemand werknemer is en/of een tamelijk recent arbeidsverleden heeft. Heeft hij dit niet of onvoldoende en is zijn inkomen en vermogen beneden een bepaald niveau, dan staat hem -voor wat betreft steun door de overheid- alleen de weg open van een bijstandsuitkering (Social Assistance). Behalve algemene vormen van bijstand (zoals de door de staten geregelde General Assistance en Temporary Assistance for Needy Families (TANF), de voedselbonnen (Foodstamp Program, FSP) en de Aid to Families with Dependent Children (AFDC))
25
In deze studie beperken we ons tot de arbeidsongeschikten zelf en kijken we niet naar de rechtspositie
van familie of andere van de uitkeringsgerechtigde afhankelijke personen.
18
kan op federaal niveau de Supplemental Security Income (SSI-regeling) mogelijk hulp bieden specifiek aan de groep van arbeidsongeschikten. Verderop (par. 2.8.1) zal op deze regeling worden ingegaan.
Is de arbeidsongeschikte wél werknemer en heeft hij een recent arbeidsverleden dat lang genoeg is om een minimum aan premies te hebben betaald, dan kan deze een beroep doen op een of meer van de sociale verzekeringen (Social Insurance) op federaal of staatsniveau. Opmerking verdient dat de VS de bekende ILO-verdragen, die minimumnormen voorschrijven voor de ondersteuning door de overheid ten behoeve van arbeidsongeschikte werknemers, niet hebben ondertekend.26 De regelingen die hier ter sprake komen voldoen dan ook ten aanzien van verschillende aspecten niet aan de ILOminimumnormen.27
De arbeidsongeschikte werknemer zal in het algemeen aanspraak kunnen maken op de per afzonderlijke staat geregelde Workers’ Compensation Act (WCA), indien de arbeidsongeschiktheid is te wijten aan een bedrijfsongeval of beroepsziekte. In paragraaf 2.2.2. wordt dieper ingegaan op deze regeling.
Mocht de arbeidsongeschiktheid niet terug zijn te voeren op beroepsactiviteiten, dan wordt de rechtspositie van de arbeidsongeschikte werknemer op de eerste plaats bepaald door het antwoord op de vraag of er sprake is van een korte of een langdurige arbeidsongeschiktheid. In het eerste geval, tijdelijke arbeidsongeschiktheid zoals bij ziekte, is het afhankelijk in welke staat men woont of er iets is geregeld op het gebied van sociale zekerheid. Slechts vijf staten in de VS kennen een regeling voor inkomensderving bij kortdurende arbeidsongeschiktheid, een soort ziektewet. Deze regelingen staan bekend onder de term Temporary Disability Insurance (TDI). Hierop wordt in paragraaf 2.8.5 nader ingegaan. Woont men niet in een van deze staten, dan moet de werknemer zichzelf parti-
26
Zoals de ILO-verdragen 102, 121 en 128, die minimumnormen bevatten voor sociale zekerheid bij (o.a.)
arbeidsongeschiktheid. 27
In het kader van deze studie zullen we hier echter niet nader op ingaan.
19
culier verzekeren tegen het risico inkomensuitval door ziekte (en de medische kosten die daarmee gepaard gaan), als hij dit wenst en kan betalen.
Is er sprake van langdurige arbeidsongeschiktheid dan zal deze werknemer mogelijk in aanmerking komen voor een uitkering en vergoeding van medische en re-integratiekosten op grond van wat de Social Security Act (SSA) daarover bepaalt. Een deel van deze omvangrijke wetgeving, Title II, is gewijd aan de inkomenssteun aan en medische zorg voor ouderen, invaliden (langdurig arbeidsongeschikten) en nabestaanden. Title II van de SSA staat ook bekend onder de naam Old-Age Survivors and Disability Insurance (OASDI). Een deel van deze OASDI-regeling, waarmee het overgrote deel van de uitkeringsgerechtigden te maken heeft, betreft een inkomensvoorziening voor ouderen. Deze regeling wordt vaak vergeleken met de Nederlandse AOW. Een kleiner deel, ongeveer 15% van de uitkeringsgerechtigden op grond van OASDI, is specifiek gericht op arbeidsongeschikten beneden de pensioengerechtigde leeftijd. Gewoonlijk spreekt men daarbij van ‘DI’ (Disability Insurance) of ‘SSDI’ (Social Security Disability Insurance). In paragraaf 2.2.3. zal deze sinds 1956 in werking zijnde regeling nader worden toegelicht.28 Ook de hierboven al genoemde bijstandachtige SSI-regeling maakt deel uit van de SSA en is ondergebracht in Title XVI.
2.6. Meer definities van arbeidsongeschiktheid29 In de inleiding hebben we gezien wat de Amerikaanse definitie van arbeidsongeschiktheid is volgens de SSA. Amerikaanse arbeidsongeschikten, die voldoen aan de criteria van deze definitie zouden volgens Nederlandse criteria dicht in de buurt komen van wat bij ons verstaan wordt onder volledige en duurzame arbeidsongeschikten. Wat onder arbeidsongeschiktheid moet worden verstaan in de VS, is bij de totstandkoming van de wettelijke arbeidsongeschiktheidsregeling in het kader van SSA in de jaren vijftig van de
28
Zie voor de totstandkominggeschiedenis van deze regeling en de talloze nog steeds actuele politieke
hobbels, die hiervoor genomen moesten worden, Kearney 2005. 29
De letterlijke teksten van de in deze paragraaf genoemde definities zijn te vinden in Appendix II (Hoofd-
stuk 10).
20
twintigste eeuw onderwerp geweest van uitvoerig politiek debat.30 De uitkomst van dit debat bepaalt nog steeds de inhoud van het begrip arbeidsongeschiktheid in de VS. Deze definitie, die wordt gehanteerd in de SSA, is de meest gebruikelijke, maar ook de meest strenge definitie van arbeidsongeschiktheid in de VS. In de Amerikaanse praktijk zijn ook andere definities van belang. Een ruimere definitie van arbeidsongeschiktheid, die wordt gehanteerd in een wet die bedoeld is om discriminatie van invaliden tegen te gaan, zoals ADA, is - niet geheel onverwacht - veel breder dan in een regeling voor uitkeringen. Iemand is in de zin van deze wet al arbeidsongeschikt wanneer een fysiek of mentaal gebrek één of meer belangrijke functies van iemands bestaan beperkt.31 Als het gaat om een uitkering op grond van arbeidsongeschiktheid als gevolg van arbeidsongeval of beroepsziekte (vallend onder verderop te bespreken statelijke Workers’ Compensation Acts, WCA) wordt weer een andere definitie gehanteerd van arbeidsongeschiktheid. De WCA van Michigan neemt, kort gezegd, alleen de medische aspecten in aanmerking en betrekt zich alleen op de onmogelijkheid om de bedongen arbeid te verrichten.32
Vervolgens is het van belang om te beseffen dat om in aanmerking te komen voor reintegratie in de arbeidsmarkt (vocational rehabilitation), andere, mildere, criteria gelden. Ten aanzien van re-integratie geldt wat de Rehabilitation Act 1973 over arbeidsongeschiktheid bepaalt. Deze wet beschouwt een persoon arbeidsongeschikt bij de aanwezigheid van een fysiek of psychisch gebrek dat het vinden van werk sterk bemoeilijkt. Het is niet vereist om gekwalificeerd te zijn voor een regeling voor inkomenssteun of medische hulp. Dit betekent dat men op grond van deze wet in beginsel vaak al eerder voor lokaal uitgevoerde hulp bij re-integratie in aanmerking kan komen, dan voor (federale) inkomenssteun of medische hulp (in de vorm van Medicare of Medicaid) op grond van SSA.
30
Zie Kearney 2005.
31
42 U.S.C. § 12102 (Sec. 3 ADA).
32
Zie ook par. 2.8.3.
21
Ten slotte hanteren de afzonderlijke staten bij lokale regelingen (zoals die met betrekking op tijdelijke arbeidsongeschiktheid, te bespreken in par. 2.8.5) vaak hun eigen definities, die soms net weer anders zijn dan in een van de hierboven genoemde voorbeelden.
2.7. Federaal of door de staat Het sociale zekerheidsstelsel in de VS kent regelingen, die op federaal niveau en/of op het niveau van de staat bepaald en uitgevoerd worden. De wettelijke regimes kunnen in beginsel per staat erg uiteen lopen. Daarom kan het dus ook van belang zijn in welke staat de arbeidsongeschikte woont. In het kader van deze studie komen we dit verschijnsel tegen bij de verschillende Workers’ Compensation Acts en bij het al of niet aanwezig zijn van een regeling bij tijdelijke arbeidsongeschiktheid (TDI). Deze verschillen per staat treden minder scherp aan het licht, daar waar het alleen om de uitvoering van federale regelgeving betreft. Dit geldt met name voor de regelingen die er bestaan ten aanzien van re-integratie, behandeld in het volgende hoofdstuk. Re-integratieprogramma’s worden niet door de SSA zelf uitgevoerd, maar tot voor kort exclusief door de State Vocational Rehabilitation Agencies (SVRAs). De kosten van de re-integratie worden door de SSA aan de SVRA vergoed, indien de arbeidsongeschikte meer dan 9 maanden het SGAniveau heeft gehaald.33 Deze manier van resultaatfinanciering van re-integratieactiviteiten wordt de conventionele manier van betaling genoemd. Want sinds de komst van het Ticketprogramma worden individuele re-integratietrajecten ook opgezet en uitgevoerd door andere instellingen dan SVRAs, de zogenaamde Employment Networks (ENs), waarover meer in hoofdstuk 5. Een andere belangrijke functie die door de staten wordt uitgevoerd, is de vaststelling van het recht op een uitkering op grond van de door de SSA beheerste regelingen voor arbeidsongeschikten (SSDI en SSI). Zo bepaalt de SSA wat voor de SSDI- en SSI-regeling als definitie van arbeidsongeschiktheid heeft te gelden, maar stellen de daarvoor aange-
33
Sect. 222 (d) SSA. Meer over de formele aspecten hierbij en de veranderingen in deze samenwerking, zie
het kritische artikel Dean e.a. 2003.
22
wezen staatsinstanties, Disability Determination Services (DDS), vast of iemand werkelijk volgens de gehanteerde criteria arbeidsongeschikt is, of niet.34 2.8. Afzonderlijke regelingen Hieronder zullen een aantal van de hierboven genoemde programma’s nader worden bekeken. Aspecten die de revue passeren zijn de reikwijdte van de doelgroep en voorwaarden voor deelname, de hoogte en duur van de uitkering of voorziening en de reintegratiebepalingen.
2.8.1. Supplemental Security Income (SSI)
Deze federale regeling maakt, evenals de verderop ter sprake komende Social Security Disability Insurance (SSDI) deel uit van de Social Security Act (SSA), een omvangrijk pakket wetgeving dat grote delen van de Amerikaanse sociale zekerheid regelt, ingevoerd in 1935 als onderdeel van de ‘New Deal’ van president Roosevelt en sindsdien talloze malen herzien en geamendeerd. De SSI-regeling is een opvolger van oudere federale regelingen ter financiering van hulp door de staten aan o.a. behoeftige invaliden en is ingevoerd in 1974 als amendement bij de SSA (Title XVI) dat in 1972 door het Congres is aangenomen.35 De SSI voorziet in een aanvulling op het inkomen van personen boven de 65 jaar, arbeidsongeschikten en blinden.36 Grofweg alle (legale) inwoners van de VS voorzien van een Social Security Number komen in aanmerking, behalve bepaalde groepen personen, die in de gevangenis verblijven. De regeling lijkt enigszins op een Nederlandse bijstandsuitkering voor ouderen en invaliden, maar dan met inbegrip van medische basiszorg (medicaid).
Hierboven is al aangegeven dat, om voor een uitkering op grond van deze regeling in aanmerking te komen, het niet vereist is om een recent arbeidsverleden (en premiebetaling) aan te tonen. Voor iemand die aanspraak wil maken op een SSI-uitkering op grond
34
Geregeld in Sec. 221 SSA (42 U.S.C. 421); zie ook Kearney 2005 voetnoot nr. 25.
35
Zie Kearney 2005/2006 p.13.
36
Sec. 1611 (a) SSA.
23
van arbeidsongeschiktheid geldt dat de arbeidsongeschiktheid moet voldoen aan de definitie van disability in de SSA. Als voorwaarden om in aanmerking te komen geldt ook de eis dat het totale vermogen (niet meegerekend een eigen huis met inventaris en een auto) het bedrag van $ 2.000 voor een alleenstaande en $ 3.000 voor een echtpaar, niet mag overstijgen.37 De hoogte van de uitkering hangt af van de inkomsten die een uitkeringsgerechtigde heeft, en bedraagt in 2010 (evenals in 2009) maximaal $ 674 per maand voor een alleenstaande en $ 1.011 voor een echtpaar, waarvan beide partners in aanmerking komen voor SSI en die geen enkel inkomen hebben.38 Mocht er toch sprake zijn van enig inkomen, dan wordt dit gedeeltelijk op de uitkering in mindering gebracht. Van het verdiende geld wordt eerst een bedrag van $ 65 afgetrokken. Van het resterende bedrag wordt 50% in mindering op de maximale uitkering (van $ 674) gebracht. Positief geformuleerd: de arbeidsongeschikte uitkeringsgerechtigde mag ongeveer de helft van wat hij bijverdient behouden. Deze stimulering tot bijverdienen staat bekend als Earned Income Exclusion. Er is geen limiet gesteld aan de duur van de SSI-uitkering. Deze kan ook na het bereiken van de leeftijd van 65 jaar voortgezet worden. Een belangrijke voorziening bij SSI is de mogelijkheid om in aanmerking te komen voor Medicaid, een basis ziektekostenvoorziening die door de staten wordt verstrekt.39 Staten vullen de federale SSI vaak aan met extra geldelijke uitkeringen.
Ten behoeve van re-integratie voorziet deze wet (sec. 1615) in de betaling door de federale overheid van diensten die door SVRAs of andere erkende dienstverleners in het kader van “Ticket to Work”-programma, de zogenaamde Employment Networks (ENs), worden geleverd. Betaling vindt alleen plaats als deze diensten hebben geresulteerd in het bereiken en behouden van het SGA-niveau gedurende 9 maanden of als de inspanningen zijn verricht in het kader van deelname aan een erkend re-integratieprogramma (zoals het “Ticket to Work”-programma; zie hoofdstuk 4). 37
Annual Statistical Supplement 2009, p. 22.
38
Sec. 1611 (a) SSA.
39
Title XIX van de SSA.
24
In 2008 ontvingen 4,3 miljoen arbeidsongeschikte Amerikanen in de leeftijd tussen 18 en 65 jaar een uitkering op grond van de SSI-regeling.40
2.8.2. Workers’Compensation Act (WCA)41
Voor verreweg de meeste werknemers in de VS zijn de gevolgen van een arbeidsongeval en beroepsziekte geregeld in de betreffende Workers’ Compensation Act (WCA) van de staat waar men woont. Uitzonderingen betreffen speciale groepen werknemers, zoals medewerkers van de federale overheid,42 de spoorwegen, havenarbeiders en mijnwerkers, die onder een van de federale Workers’ Compensation Acts vallen.
De staten hebben elk hun eigen WCA uitgevaardigd. De regelingen wijken inhoudelijk veel van elkaar af.43 Bijna alle Workers’ Compensation Acts hebben wel als gemeenschappelijk kenmerk dat zij aan de werkgever de verplichting opleggen om hun personeel te verzekeren tegen de gevolgen van een bedrijfsongeval of beroepsziekte. Slechts bij een drietal staten bestaat deze verplichting niet en is deelname aan een dergelijke verzekering vrijwillig (Texas, South Carolina en New Jersey). Staten bieden de werkgevers verschillende mogelijkheden om hun werknemers te verzekeren tegen de gevolgen van arbeidsongevallen of beroepsziekten.
Re-integratie voor deze categorie werknemers is op federaal niveau geregeld. Arbeidsongeschikte werknemers kunnen gebruik maken van de rechten die de (federale) Rehabilitation Act 197344 en (indirect) de Americans with Disabilities Act (ADA) hen biedt.45
40
Fast Facts & Figures 2009, p. 31.
41
Voor een algemene inleiding, zie Clayton 2003, Barth 2003 en Jacobs 2003 par. 14.2.
42
Werknemers van de federale overheid en de spoorwegen vallen onder de Federal Employment Compen-
sation Act (FECA); 5 U.S.C. Chapter 81. 43
Barth 2003.
44
29 U.S.C. § 701 e.v.
45
Meer hierover: Jacobs 2003, p. 272 e.v.
25
In 2007 werden bijna 132 miljoen werknemers gedekt door alle WCA-regelingen in de VS tezamen en werd er in het totaal voor meer dan 55 miljard dollar aan verzekeringsgelden uitgekeerd op grond van de Workers’ Compensation.46
2.8.3. Voorbeeld WCA: Michigan
Als voorbeeld van een Workers’ Compensation Act nemen we, in het kader van deze scriptie, die van de staat Michigan, de (Michigan) Worker’s Disability Compensation Act of 1969.47 We zullen hier een aantal van de belangrijkste elementen van deze wet bespreken. Ten eerste bepaalt de wet welke categorieën van werkgevers aan deze verplichting onderworpen zijn (sec. 111-121). In Michigan zijn dit alle werkgevers, behalve bepaalde zeer kleine bedrijven en bepaalde bedrijven in de agrarische sector. Bovendien is het meeste huishoudelijk personeel uitgezonderd en sommige werknemers die handelen in onroerend goed. Werkgevers die niet verplicht zijn hun werknemers te verzekeren kunnen dit toch vrijwillig doen.
In de wet (sec. 131-141) is tevens geregeld dat een werknemer alleen déze wet kan inroepen voor inkomenscompensatie bij beroepziekte of bedrijfsongeval en niet een civiele procedure voor schadevergoeding tegen zijn werkgever kan instellen (exclusive remedy). Valt een werknemer onder de bescherming van verzekering op grond van van toepassing zijnde Workers’ Compenstion Act, dan betaalt de verzekering uit, ongeacht bij wie de schuld ligt voor de beroepsziekte of het bedrijfsongeval. Alleen in het geval van opzet (of grove nalatigheid) kan een werkgever ook nog civielrechtelijk aangesproken worden door de werknemer.
Degene die arbeidsongeschikt is geworden als gevolg van arbeidsongeval of beroepsziekte verkrijgt op grond van sec. 319 het recht op medische zorg en verstrekkingen (sec. 315). Verder ontstaat er een recht op revalidatie (medisch) en re-integratie (arbeidskundig) gedurende maximaal 52 weken. Het artikel legt de betrokkene zelfs de verplichting 46
Annual Statistical Supplement 2009, Tabel 9.B1, p. 9.4.
47
Michigan Compiled Laws (MCL) Chapter 418, sec. 101-941; (zie Appendix I, par. 9.2.1.)
26
op om mee te werken aan re-integratie als de betreffende autoriteit dat zo beslist. Weigering kan leiden tot korting of verlies van de uitkering. Volgens sec. 301 (5) is een werknemer ook verplicht elke aangeboden redelijke baan (bona fide offer of reasonable employment) te accepteren. Wat ‘redelijk’ is wordt in hetzelfde artikel nader gedefinieerd.
De hoogte van de uitkering wordt bepaald naar de mate van invaliditeit. Bij gedeeltelijke invaliditeit (partial incapcity for work) bedraagt deze tot 80% van het gederfde inkomen (Sec. 361). Voor de bepaling van dat gedeelte spelen de specifieke verloren functies een rol, bijvoorbeeld het verlies van ledematen. Bij volledige arbeidsongeschiktheid bedraagt de uitkering 80% van het ‘after tax’ weekloon. De uitkering duurt zolang als de arbeidsongeschiktheid voortduurt. Als er sprake is van permanente arbeidsongeschiktheid, dan volgt er binnen een periode van maximaal 800 weken na het ongeval of aanvang van de ziekte een keuring om vast te stellen of de arbeidsongeschiktheid permanent is (sec. 351). Verder zijn geregeld bepaalde aanvullingen en betaling van pensioenpremies. De uitkering duurt tot de maximaal het 65e levensjaar.48
2.8.4. Social Security Disability Insurance (SSDI)
Zoals hierboven in het overzicht al is vermeld, kan er bij langdurige arbeidsongeschiktheid, indien er sprake is van een arbeidsverleden van voldoende duur en omvang, een aanspraak bestaan op een uitkering en op een vergoeding van medische kosten op grond van de SSDI-regeling (besproken in par.2.5). Onder de dekking van de SSDI-regeling vallen alle werknemers en zelfstandigen in de VS, behalve bepaalde groepen van overheidsdienaren, spoorwegwerkers, arbeiders in de agrarische sector, huishoudelijk personeel en zelfstandigen die minder dan $ 400 per jaar verdienen.
48
Niet in alle staten loopt de uitkering door tot de pensioengerechtigde leeftijd; Zie Jacobs 2003, p.265.
27
Aantal nieuw toegekende SSDI-uitkeringen per jaar (1957-2008)
x 1000 nieuw toegekende uitkeringen
1000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 2008
2005
2002
1999
1996
1993
1990
1987
1984
1981
1978
1975
1972
1969
1966
1963
1960
1957
0
Figuur 3: Jaarlijks aantal nieuw toegekende uitkeringen op grond van de SSDI-regeling. Bron: Annual Statistical upplement 2009, table 6.A1; N.B.: De sterke afname in de jaren 80 hangt samen met wettelijke maatregelen om de instroom te beperken; Zie par. 4.3.
Verzekerd voor de risico’s van arbeidsongeschiktheid is die werknemer of zelfstandige, die bovendien volledig verzekerd is en een recent arbeidsverleden heeft.49 Om volledig verzekerd te zijn moet een werknemer, afhankelijk van zijn leeftijd een bepaalde tijd hebben gewerkt en daarbij een bepaald bedrag hebben verdient. Dit komt in de praktijk neer op een minimaal arbeidsverleden van anderhalf jaar voor een jonge werknemer tot 10 jaar voor een oudere werknemer, mits zij in die tijd een substantieel inkomen hebben gehad.50 Onder recent arbeidsverleden wordt hier verstaan dat men gedurende de jaren direct voordat de betrokkene arbeidsongeschikt wordt ongeveer (afhankelijk van de leeftijd en inkomen) de helft van die tijd een substantieel inkomen heeft verdiend.51 De definitie van arbeidsongeschiktheid is dezelfde als bij de eerder behandelde SSI-regeling. In tegenstelling tot de SSI-regeling, bestaan er voor aanspraak op de SSDI geen maximale inkomens- of vermogenseisen. 49
De centrale wettelijke bepaling is Sect. 223 SSA (42 U.S.C. 423).
50
Voor de exacte berekening zie o.a. Annual Statistical Supplement 2009, p. 13.
51
Idem, p. 14.
28
De hoogte van de uitkering is gebaseerd op het Primary Insurance Amount (PIA), een gewogen gemiddelde van het verdiende loon in het verleden, waarbij de (maximaal) 5 jaar met het laagst verdiende loon niet meetellen. De weging van het gemiddelde loon is sterk regressief, zodat er een effectieve aftopping plaatsvindt bij hogere inkomens. Sinds 1980 is door middel van amendering van de SSA bovendien een plafond voor de uitkering voor de uitkeringsgerechtigde en zijn gezinsleden gezet, de zogenaamde ‘family cap’, waarvan de hoogte in de meeste gevallen op van 85% van het gemiddelde laatste maandloon van de uitkeringsgerechtigde uitkomt.52 De gemiddelde SSDI-uitkering per uitkeringsgerechtigde bedroeg in 2008 $ 1.063 per maand.53
Uitkeringsgerechtigden op grond van de SSDI zijn sinds 1973 automatisch verzekerd voor de ziektekostenverzekering Medicare,54 een niet onbelangrijke voorziening vooral voor lager betaalden en een reden om niet snel de uitkering te verlaten voor een laag betaalde baan, zonder ziektekostenverzekering. Hierbij moet worden opgemerkt dat er een wachttijd van 24 maanden bestaat tussen het ingaan van de uitkering en het ingaan van de Medicare-verzekering.55 Wanneer de invoering van een verplicht stelsel voor ziektekostenverzekering voor alle Amerikanen over een aantal jaren tot stand zal zijn gekomen, zal dit aspect naar verwachting geen rol meer spelen.56 In de SSDI-regeling57 is ten behoeve van re-integratie voorzien in de mogelijkheid om met behoud van de uitkering op proef werkzaamheden te verrichten (Trial Work Period, TWP), waarover meer in par.4.3. Evenals hierboven is vermeld bij de SSI-regeling, kan een arbeidsongeschikte een beroep doen op re-integratiediensten en worden de kosten die erkende instanties zoals de SVRAs (en ENs) maken ten behoeve van re-integratie onder
52
Voor de exacte berekeningswijze, zie Annual Statistical Supplement 2009, p. 14-17.
53
Fast Facts & Figures 2009, p. 15.
54
Title XVIII SSA.
55
Sec. 1811 SSA.
56
Zie noot 14.
57
Sec. 222 SSA.
29
voorwaarden betaald door de federale overheid. Hier verwijst de SSDI-wetgeving naar de Rehabilition Act 1973.58
In 2008 ontvingen ongeveer 7,5 miljoen werknemers in de VS een uitkering op grond van de SSDI-regeling.59
2.8.5. Temporary Disability Insurance (TDI)60
Vijf staten (California, New Jersey, Rhode Island, New York en Hawaï), Puerto Rico en werknemers bij de spoorwegen kennen een verplichte verzekering tegen de gevolgen van kortdurende arbeidsongeschiktheid voor verlies aan inkomen. Verzekerd zijn werknemers in de particuliere sector, behalve in Hawaï, waar ook werknemers van de staat en lagere overheden eronder vallen. Uitgesloten zijn huishoudelijk personeel, familieleden in de eerste graad van de werkgever en zelfstandigen.
Om in aanmerking te komen voor een uitkering moet de zieke werknemer gewoonlijk voldoen aan criteria met betrekking tot arbeidsverleden en inkomen. Deze eis is echter niet altijd van toepassing, afhankelijk van het type verzekering waarvoor is gekozen.
Het arbeidsongeschiktheidsbegrip wordt gedefinieerd in de van toepassing zijnde staatswetten en houden in het algemeen in het onvermogen om zijn gewone werk te doen op grond van medische of psychische oorzaak. Hieronder valt ook zwangerschap. Indien de werknemer nog andere (bepaalde) inkomsten heeft of een uitkering op grond van een WCA ontvangt, dan gaat dit ten koste van de TDI-uitkering.
58
Sec. 222 (d)(1)(D) SSA.
59
Fast Facts & Figures 2009, p. 14. Ongeveer 1,3 miljoen hiervan ontvingen ook een aanvulling op grond
van de SSI-regeling; zie Fast Facts & Figures 2009, p. 31. 60
Gegevens uit deze paragraaf ontleend aan Annual Statistical Supplement 2009, p. 69 en 70.
30
De hoogte van de TDI-uitkering bedraagt ten minste 50% van het weekloon. De duur varieert van maximaal 26 (New York, New Jersey, Rhode Island, Hawaii) tot maximaal 52 weken (California en de spoorwegwerkers). Er is een wachttijd van gewoonlijk 7 dagen na aanvang van de arbeidsongeschiktheid, voordat de uitkering begint. Aangezien deze regeling slechts voor tijdelijk arbeidsongeschikten bedoeld is, is er niets specifieks ten behoeve van re-integratie geregeld. TDI voorziet niet in een dekking van ziektekosten. Vanwege het geringe aantal staten dat een TDI-regeling kent, speelt deze regeling maar een geringe rol in het totale beeld van de rechtspositie van arbeidsongeschikten in de VS. Zo bedroeg de dekking in 2006 in California ongeveer 12,6 miljoen werknemers, waarvan er gemiddeld wekelijks ongeveer 91.000 recht hadden op een uitkering.61
61
Annual Statistical Supplement 2009, tabel 9.C1, p. 9.9.
31
3. De rechtspositie van de arbeidsongeschikten in Nederland De rechtspositie van iemand die in Nederland arbeidsongeschikt is geraakt of dit al van jongs af aan is, verschilt in hoge mate met die van zijn Amerikaanse lotgenoot. De meest in het oog vallende verschillen betreffen de loondoorbetalingsverplichting van de werkgever, de plicht tot het nemen van op re-integratie gerichte maatregelen en het verbod om het dienstverband met de werknemer tijdens de eerste twee jaar van zijn arbeidsongeschiktheid op te zeggen.62 Hiermee is de rechtspositie van de Nederlandse zieke of arbeidsongeschikte werknemer in belangrijke mate bepaald en is de re-integratie neergelegd in de private sfeer en niet op het bordje van de overheid. Dit betekent overigens niet dat hiervoor door de overheid geen regels gesteld zijn.63 Evenals in het voorafgaande hoofdstuk over de rechtpositie van Amerikaanse arbeidsongeschikte zullen we aan de hand van een vereenvoudigd schema nagaan waar de arbeidsongeschikte in Nederland recht op heeft. De beschrijving van de rechtspositie van de Nederlandse arbeidsongeschikte is, evenals opgemerkt bij de bespreking van rechtspositie voor arbeidsongeschikte Amerikanen, slechts in grote lijnen besproken en wordt hier op de materie niet dieper ingegaan dan nodig is voor het goede begrip van de in de wet geregelde re-integratiemogelijkheden.64
3.1. Overzicht Bij vergelijking van het Nederlandse rechtspositionele stelsel voor arbeidsongeschikten met het Amerikaanse, valt direct op dat in Nederland de kosten van medische zorg voor alle ingezetenen verzekerd zijn uit hoofde van de volksverzekeringen op grond van de 62
Art. 7:670 lid 1 BW.
63
Zie par.3.2.2.
64
Voor een meer volledig overzicht van de rechtspositie van (Nederlandse) arbeidsongeschikten, zie bij-
voorbeeld Pennings 2006.
32
Zorgverzekeringswet (ZVW) en de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ).65 In Nederland speelt dus praktisch alleen het punt van de inkomensverzekering bij arbeidsongeschiktheid. Voor wat betreft de inkomensverzekering bij arbeidsongeschiktheid speelt evenals in de VS een grote rol of de arbeidsongeschikte werknemer is of niet.
Als hij geen werknemer is of geen zeer recent arbeidsverleden heeft, dan is er, behalve een bijstandsuitkering, voor de arbeidsongeschikte slechts één van overheidswege gegeven inkomensregeling mogelijk van toepassing, namelijk de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten (Wajong). Om in aanmerking te komen is, kort gezegd, vereist dat de arbeidsongeschiktheid al tijdens zijn jeugd, voordat men gewoonlijk op de arbeidsmarkt toetreedt, is ontstaan en duurzaam is. Is de arbeidsongeschikte wel werknemer, dan staan hem een aantal inkomensregelingen ter beschikking in het kader van de WIA. Een opvallend verschil tussen het Amerikaanse stelsel en het Nederlandse stelsel voor werknemers is, dat men in Nederland geen onderscheid maakt tussen werkgerelateerde arbeidsongeschiktheid (arbeidsongeval of beroepsziekten) en arbeidsongeschiktheid, die uit elke andere oorzaak voortkomt. Een mogelijkheid die de Amerikaanse arbeidsongeschikte werknemer nauwelijks heeft,66 maar in Nederland wel degelijk voorhanden is, is de werkgever aan te spreken voor een schadevergoeding bij arbeidsongevallen of beroepsziekten op grond van artikel 7:658 BW. Een dergelijke schadevergoeding staat overigens aanspraak op de hierna te bespreken regelingen niet in de weg.
65
Onder invloed van EU-regelingen kunnen sommige groepen ingezetenen buiten deze volksverzekeringen
vallen, terwijl andere groepen niet-ingezetenen er juist wel binnen vallen; Zie o.a. Pennings 2006. 66
Zie par.2.8.2 over de uitkering op grond van de Workers’ Compensation Act (WCA).
33
Ziek / arbeidsongeschikt / gehandicapt
nee
ja Mogelijk aanspraak op Wajong
ja Werknemer / arbeidsverleden?
Arbeidsongeschikt nee op of vóór verjaardag of tijdens studie?
Korter dan 104 Weken?
17e
ja
Loondoorbetalingsregeling of ZW
ja
Mogelijk aanspraak op WIA-IVA
nee Afkortingen: Meer dan 80% en duurzaam arbeidsongeschikt?
IVA: Inkomensregeling Volledig Arbeidsongeschikten, Wajong: Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten, Wet Werk en Inkomen naar Arbeidsvermogen, W IA: WGA: Werkhervatting Gedeeltelijk Arbeidsongeschikten, Ziektewet ZW Geen aanspraak op door de overheid geregelde prestaties (afgezien van bijstand)
nee
nee
Meer dan 35% arbeidsongeschikt?
ja
Mogelijk aanspraak Op WIA-WGA
Figuur 4: vereenvoudigd schema rechtspositie arbeidsongeschikten in de particuliere en publieke sector in Nederland.
3.2. De afzonderlijke regelingen Hieronder gaan we voor zover van belang voor deze scriptie in op een aantal rechtspositionele aspecten van de afzonderlijke uitkeringsregelingen voor arbeidsongeschikten en de loondoorbetalingsregeling. 3.2.1. Wajong
Een inkomensregeling voor arbeidsongeschikten die geen werknemer zijn is de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten, kortweg Wajong genoemd.67 Vereist om in aanmerking te komen voor een uitkering (‘inkomensondersteuning’) op grond van deze regeling is dat de jongehandicapte ingezetene is en meteen na zijn 17e verjaardag als ge67
De Wajong is per 1 januari 2010 ingrijpend gewijzigd. Jongeren die voor die datum een uitkering hebben
aangevraagd vallen onder de eerdere regeling.
34
volg van ziekte of handicap 52 weken lang niet in staat is geweest om met werken meer dan 75% van het loon te verdienen dat een gezonde persoon met soortgelijke opleiding en ervaring zou hebben verdient (‘maatmaninkomen’), terwijl het onwaarschijnlijk is dat hij binnen 12 maanden volledig zal herstellen. Eveneens komt in aanmerking de jongere die na zijn 17e verjaardag arbeidsongeschikt is geworden en aan dezelfde arbeidsongeschiktheidscriteria voldoet, maar in het jaar dat hij arbeidsongeschikt werd ten minste zes maanden studeerde. Het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) zorgt voor de uitvoering van de Wajong.
Het maatmaninkomen wordt meestal door het UWV gelijkgesteld met het minimum loon (voor de leeftijd van de jongere), tenzij hij een opleiding genoten heeft die hem gewoonlijk een hoger inkomen zou opleveren. De mate van arbeidsongeschiktheid wordt door een verzekeringsarts beoordeeld. Een arbeidsdeskundige beoordeelt wat de jonggehandicapte gegeven de mate van arbeidsongeschiktheid theoretisch zou hebben kunnen verdienen.
Het recht op de uitkering is gekoppeld aan het recht op (en de plicht van deelname aan) arbeidsondersteuning. De term arbeidsondersteuning is hier beter gekozen dan reintegratie, omdat ervan uit gegaan mag worden dat de jonggehandicapte nog niet eerder op arbeidsmarkt actief is geweest. Inhoudelijk zijn beide termen vergelijkbaar.
De hoogte van de Wajong-uitkering is gerelateerd aan het minimumloon. De minimale uitkering, bij verdiensten lager dan 20% van het minimumloon, bedraagt 55% van het minimumloon, tenzij hij kan aantonen dat het niet aan hem te wijten is dat zijn verdiensten zo laag zijn. In dat geval bedraagt zijn uitkering 75% van het minimumloon. Bijverdiensten worden slechts gedeeltelijk van de uitkering afgetrokken, zodat werken altijd meer oplevert dan de uitkering alleen.
Overige arbeidsongeschikten zonder arbeidsverleden, die geen aanspraak kunnen maken op de Wajong zijn voor hun inkomen aangewezen op de steun van anderen of op een uitkering op grond van de Wet Werk en Bijstand.
35
3.2.2. Loondoorbetaling of Ziektewet-uitkering
Heeft de arbeidsongeschikte wel een arbeidsverleden als werknemer, dan is het in beginsel zijn werkgever die op grond van de wettelijke doorbetalingsregeling (art. 7:629 BW), gedurende de periode van 104 weken na het intreden van het verzuim vanwege de arbeidsongeschiktheid, zijn loon voor ten minste 70% moet doorbetalen. Heeft de arbeidsongeschikte geen werkgever (meer) dan kan hij in beginsel recht doen gelden op een uitkering op grond van de Ziektewet (ZW). Het laatste geval doet zich bijvoorbeeld voor wanneer het dienstverband tijdens de ziekte of arbeidsongeschiktheid afloopt. Zowel werknemer als werkgever zijn wettelijk verplicht bij dreigend langdurig verzuim om zich in te spannen voor terugkeer naar werk, onder andere door het opstellen van een plan van aanpak. Bij een uitkering op grond van de Ziektewet is er altijd sprake van volledige arbeidsongeschiktheid.68
3.2.3. WAO en WAZ
Een uitkering op grond van de WAO staat niet meer open voor werknemers die sinds 1 januari 2004 arbeidsongeschikt zijn geworden. Het aantal uitkeringsgerechtigden op grond van de WAO daalt daarom. In deze scriptie zal daarom niet veel aandacht uitgaan naar deze groep. Toch is deze wet wel relevant voor de huidige problematiek van de reintegratie, omdat er nu nog vele uitkeringsgerechtigden zijn die op grond van deze wet in aanmerking komen voor re-integratie. Een WAO-er die re-integreert wordt niet gekort in zijn uitkering. Wel zal, indien zijn inkomen uit werk hoger is dan wat op grond van zijn arbeidsongeschiktheidspercentage zou zijn verwacht, dit surplus worden verrekend met de uitkering. Na vijf jaar vindt er in dit geval een herziening van de arbeidsongeschiktheidscategorie aanpassing van de uitkering plaats. Een zelfstandig ondernemer die in het verleden arbeidsongeschikt raakte, kon in aanmerking komen voor een uitkering op grond van de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen (WAZ). Evenals voor de WAO is toegang voor nieuwe gevallen tot
68
Zie Pennings 2006, p.123.
36
deze wet gesloten. Voor re-integratie geldt hetzelfde regime als voor de WAO. In deze scriptie zal verder op deze wet niet afzonderlijk worden ingegaan.
3.2.4. WIA: IVA en WGA
De WIA kent, zoals we al gezien hebben in de inleiding (hoofdstuk 1) twee afzonderlijke regelingen, waarvan de toepasselijkheid afhankelijk is van de mate van arbeids(on)geschiktheid. Werknemers die duurzaam voor 20% of minder arbeidsgeschikt zijn, komen - wanneer aan alle andere voorwaarden voor de regeling is voldaan - in aanmerking voor de Inkomensregeling voor volledig arbeidsongeschikten (IVA). De betrokkene die hieraan en aan de andere vereisten van de IVA-regeling voldoet heeft recht op een arbeidsongeschiktheidsuitkering.69 Gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemers, die tussen 20% en 65% arbeidsgeschikt zijn (of minder dan 20%, maar niet duurzaam arbeidsongeschikt) komen in aanmerking voor de regeling Werkhervatting gedeeltelijk arbeidsgeschikten (WGA). Werknemers die voor meer dan 65% arbeidsgeschikt (ofwel minder dan 35% arbeidsongeschikt) zijn komen niet in aanmerking voor een uitkering op grond van de WIA. Op deze plaats is het vooral belangrijk stil te staan bij wat de gevolgen zijn van het aannemen van werk voor de betrokkene die een IVA of WGA uitkering geniet.
3.2.5. Werken en WIA
Het Nederlandse stelsel is zo ingericht dat werken voor een arbeidsongeschikte altijd financieel voordeel voor hem oplevert. Dit is een van de manieren waardoor re-integratie wordt gestimuleerd. Een volledig duurzaam arbeidsongeschikt persoon krijgt, als hij voldoet aan alle andere voorwaarden voor de IVA-uitkering, 75% van zijn (gemaximeerde) laatst verdiende maandloon uitgekeerd. Indien hij ondanks zijn arbeidsongeschiktheid bijverdient, mag hij eenvoudig gezegd 30% van dit eigen verdiende geld zelf houden (70% wordt van de uit-
69
Art. 47 e.v. WIA.
37
kering afgetrokken). Verdient hij echter langer dan een jaar meer dan 20% van het maatmaninkomen, dan kan er twijfel opkomen of hij nog wel volledig arbeidsongeschikt is. In dat geval zal de betrokkene opgeroepen worden voor een herbeoordeling.70
Ook voor de gedeeltelijk arbeidsongeschikte, die volgens de WIA in aanmerking komt voor een WGA-uitkering, geldt dat hij een gedeelte van zijn bijverdiende geld mag behouden en dat zijn uitkering vanwege bijverdienste in beginsel niet in gevaar komt. De hoogte van de toegekende uitkering en de manier waarop het door de betrokkene zelf verdiende geld verrekend wordt ligt echter ingewikkelder dan bij de IVA uitkering. De WGA-uitkering kent drie afzonderlijke regimes waarvan de inrichting van belang is voor de rechtspositie van de betrokkene bij re-integratie. Daarom zullen we hieronder kort ingaan op elk van deze drie regimes, te weten de loongerelateerde uitkering, de loonaanvullingsuitkering en de vervolguitkering.
3.2.6. Loongerelateerde uitkering
Om in aanmerking te komen voor de loongerelateerde uitkering moet de betrokkene voldoen aan de zogenaamde referte-eis, die samenhangt met de duur van zijn arbeidsverleden. De uitkering bedraagt gedurende de eerste twee maanden 75%, daarna 70% van het gemaximeerde maandloon. De hoogte van deze uitkering is dus onafhankelijk van de mate van arbeidsgeschiktheid (mits op of onder de 65%). Evenals bij de IVA-uitkering mag de betrokkene 30% behouden van extra verdiend inkomen. De duur van de loongerelateerde WGA-uitkering is slechts afhankelijk van het arbeidsverleden en kan maximaal 38 weken bedragen.
3.2.7. Loonaanvullingsuitkering
Na de periode van de loongerelateerde WGA-uitkering ligt het voor de gedeeltelijk arbeidsongeschikte ingewikkelder. Een gedeeltelijk arbeidsongeschikte wordt gestimuleerd ten minste 50% van zijn restverdiencapaciteit daadwerkelijk te benutten. Lukt hem dat,
70
Art. 52 lid 2 WIA.
38
dan komt hij in aanmerking voor een zogenaamde loonaanvullingsuitkering. Verdient de betrokkene 100% of meer van zijn restverdiencapaciteit dan ontvangt hij een uitkering van 70% van het verschil tussen gemaximeerde maandloon en zijn inkomen. Ligt zijn inkomen tussen de 50% en 100% van zijn restverdiencapaciteit dan bedraagt de loonaanvullingsuitkering 70% van het verschil tussen zijn maandloon en zijn resterende verdiencapaciteit. Dit alles levert hem met het verdiende geld de mogelijkheid op om in de buurt van zijn laatst verdiende loon te komen. Bovendien wordt zijn recht op uitkering door zoveel mogelijk te verdienen op zichzelf niet in gevaar gebracht.
3.2.8. Vervolguitkering
Indien de betrokkene geen recht (meer) kan doen gelden op de loongerelateerde uitkering en indien het hem ook niet lukt om 50% of meer van zijn verdiencapaciteit te verdienen, dan zal hij een beroep moeten doen op een vervolguitkering. Deze is gerelateerd aan het minimumloon en bedraagt - afhankelijk van het arbeidsongeschiktheidspercentage - nooit meer dan 50,75 % van het minimumloon. Deze uitkering is dus laag en daarom een sterke stimulans om toch ten minste 50% van dat salaris bij te verdienen dat gezien de vastgestelde restverdiencapaciteit, als haalbaar mag worden beschouwd.
39
Figuur 5: Aantal arbeidsongeschikten met een uitkering in Nederland verdeeld over een aantal verschillende regelingen. CBS 19 april 2010
3.3. Conclusies en vergelijking Hieronder worden de meest in het oog springende verschillen in de rechtspositie tussen de Nederlandse en Amerikaanse arbeidsongeschikte nog eens op een rijtje gezet.
1. In de VS is een belangrijk onderdeel van de ondersteuning van arbeidsongeschikten de vergoeding van de medische kosten. Vanwege de in Nederland wettelijk verplichte zorgverzekering voor iedere ingezetene speelt dit hier geen rol.
2. Het arbeidsongeschiktheidsbegrip in Nederland en de VS verschillen sterk. Meest gebruikelijk in de VS is het criterium dat iemand die vanwege ziekte of gebrek niet in staat is om een inkomen op het niveau van Substantial Gainful Activity te
40
bereiken, als arbeidsongeschikt wordt aangemerkt. In Nederland is arbeidsongeschiktheid een relatief begrip. Iemand is, kort gezegd, arbeidsongeschikt indien en naarmate hij vanwege ziekte of gebrek minder kan verdienen dan een vergelijkbaar gezond persoon.
3. Arbeidsongeschikten die geen werknemer zijn of geen recent arbeidsverleden hebben komen in de VS alleen voor een bijstandachtige uitkering in aanmerking (SSI), dus alleen voor diegenen die een inkomen en vermogen hebben dat onder het sociale minimum ligt. In Nederland hebben jonggehandicapten zonder arbeidsverleden wel de mogelijkheid om in aanmerking voor een Wajong-uitkering te komen, waarvoor geen vermogenseis geldt en die gerelateerd is aan het minimumloon en niet aan een bijstandsuitkering.
4. In Nederland is de werknemer verzekerd vanaf de eerste dag waarop hij werkt. In de VS daarentegen komt men pas in aanmerking voor een uitkering wegens arbeidsongeschiktheid (op grond van de SSA) nadat men een bepaalde tijd heeft gewerkt. (Een uitzondering hierop is de uitkering op grond van de Workers’ Compensation Act. Na een bedrijfsongeval of bij beroepsziekte kan men onmiddellijk bij aanvang van het dienstverband zijn recht hierop doen gelden).
5. Nederland kent voor arbeidsongeschikt geraakte werknemers een opzegverbod gedurende twee jaar. In de VS bestaat dit verbod er niet en is de werknemer slechts aangewezen op de beperkte bescherming die de antidiscriminatiewetwetgeving hem biedt.
6. In de VS bestaat, met uitzondering van 5 staten, geen bescherming (van overheidswege) tegen kortdurende arbeidsongeschiktheid (ziekte), waar in Nederland een loondoorbetalingsplicht voor de werkgever bestaat.
7. In de VS bestaat er alleen een loongerelateerde uitkering voor arbeidsongeschikten indien de arbeidsongeschiktheid haar oorzaak vindt in een bedrijfsongeval of
41
beroepsziekte. In Nederland doet de oorzaak van de arbeidsongeschiktheid er niet toe (behalve in geval van opzet of bewuste roekeloosheid).
8. Nederland kent een inkomensvoorziening van voor gedeeltelijk arbeidsongeschikten. In de VS moet iemand volledig en duurzaam arbeidsongeschikt zijn om voor ondersteuning in aanmerking te komen, behalve als de oorzaak voortkomt uit een bedrijfsongeval of beroepsziekte.
9. Ten slotte, eigenlijk meer een gevolg van het bovenstaande, is de Amerikaan veel meer aangewezen op de particuliere ziektekostenverzekering en verzekering tegen de (inkomens)gevolgen van arbeidsongeschiktheid, dan de Nederlander.
42
4. Re-integratie-instrumenten en programma’s in de VS Na het overzicht van de rechtspositie van de arbeidsongeschikte in de VS en Nederland hiervoor, kijken we in dit en de volgende hoofdstukken naar de bestaande instrumenten voor re-integratie van arbeidsongeschikten in de VS en Nederland. In dit hoofdstuk beperken we ons tot de VS, waarbij we kiezen voor een historische benadering: van de eerste programma’s in de jaren zestig van de twintigste eeuw tot aan de invoering van de ‘Ticket to Work’-wetgeving in 1999 en het effect hiervan. Na een overzicht te geven van wat er zoal als re-integratiemogelijkheden in aanmerking komen, richten we onze aandacht op het praktische belang van de lokale organisaties voor de uitvoering van de reintegratie.
Het beroep dat Amerikanen doen op de uitkeringen en andere sociale voorzieningen in verband met arbeidsongeschiktheid is sinds de invoering van de hiervoor beschreven wettelijke regelingen, gestaag gegroeid. Zo steeg het aantal nieuwe uitkeringsgerechtigden op grond van de SSDI-regeling van 323.000 in 1968 tot 877.000 in 2008.71 Dit komt overeen met een gemiddelde stijging van 2.5 % per jaar. Nog verontrustender is de constatering dat minder dan een half procent van de arbeidsongeschikten, die een uitkering ontvangen op grond van de SSDI- en de SSI-regelingen ooit weer terugkeren naar werk.72 Al vlak na de invoering van de regelingen voor arbeidsongeschikten was het duidelijk dat re-integratiemaatregelen nodig waren om deze ongunstige trend een halt toe te roepen. Veel succes is niet bereikt. Toch is het de Amerikaanse regering menens om betere resultaten bij re-integratie te behalen, nodig om het stelsel in stand te houden. Van de verschillende re-integratie-instrumenten die in de loop der jaren zijn ontwikkeld en toegepast, is die in het kader van de SSDI-regeling het meest toonaangevend. Deze regeling zal daarom als uitgangspunt worden genomen bij de beschouwing over re-integratie, aangevuld met gegevens uit andere regelingen, daar waar deze wezenlijk afwijken. 71
Fast Facts & Figures 2009, p. 13.
72
Een vaak aangehaald getal; bijv. in de preambule van de ‘Ticket-to-work’-wet (Public Law 106-170). Zie
voor meer verontrustende cijfers en een analyse van de lage ‘Return to Work’ cijfers, Dean e.a. 2003.
43
4.1. De lokale uitvoering (voorbeeld Michigan) Hoe komt een arbeidsongeschikte in aanraking met de mogelijkheden voor ondersteuning, die hem geboden worden om weer aan het werk te komen? Hiervoor (par.2.4) is al ter sprake gekomen dat de re-integratie niet door de federale SSA zelf ter hand wordt genomen. Hiervoor moeten we op de eerste plaats kijken naar wat de lokale overheid, als uitvoerders van het federale programma, hem daarbij te bieden heeft. De instanties die de re-integratiediensten bieden staan bekend als State Vocational Rehabilitation Agencies (SVRAs). In beginsel mogen de afzonderlijke staten zelfstandig bepalen wat het niveau van de dienstverlening is. We kiezen als illustratie de procedure die de staat Michigan volgt en hiervoor een ‘zesstappenplan’ heeft ontwikkeld. 73 Wie in Michigan arbeidsongeschikt raakt, zal zich gewoonlijk wenden tot een filiaal van de Michigan Rehabilitation Services (MRS) en een aanvraag doen voor hulp. Deze hulp bestaat, samengevat, uit een onder begeleiding van een persoonlijk toegevoegde adviseur (counselor) uit te voeren re-integratietraject.74 Hiervoor moet de kandidaat wel voldoen aan de criteria die de Rehabilitation Act 1973 stelt om voor deze hulp in aanmerking te komen (elegibility). Komt de kandidaat inderdaad in aanmerking, dan zal er een uitgebreide beoordeling en inschatting van de mogelijkheden volgen eventueel gebaseerd op de resultaten van een proefplaatsing in een echte werkomgeving. Aan de hand van de bevindingen wordt door de cliënt en begeleider gezamenlijk een plan opgesteld om tot betaald werk te komen, het zogenaamde Individualized Plan for Employment (IPE). Het plan houdt in dat de nodige vaardigheden worden aangeleerd, advies en hulp van medici en arbeidskundigen wordt gegeven en hulp bij het vinden van concreet werk eventueel met hulp van gespecialiseerde overheidsinstellingen of externe re-integratiebedrijven.
73
Zie ‘Six steps to Vocational Rehabilitation’ http://www.michigan.gov/documents/mdcd/6-Steps-to-
Vocational-Rehab-WHOLE-Book21_283895_7.pdf 74
Een dergelijk persoon kan de zorg over meer dan 100 personen tegelijkertijd hebben. (zie noot hierbo-
ven).
44
Het programma is niet slechts gratis in Michigan. Bij de uitvoering van het plan kan de betrokkene om een financiële bijdrage worden gevraagd, als hij daartoe in staat is. Een SVRA kan, indien de arbeidsongeschikte door aan het werk te gaan ten minste 9 maanden het SGA-niveau behaalt, de kosten van de re-integratie claimen bij de SSA.75 Voor iemand die in het kader van het Ticketprogramma aanklopt, kan de betreffende SVRA zijn kosten zowel op deze manier claimen, alsook gebruik maken van de beloningsmogelijkheden, die aan de (private) re-integratieorganisaties worden geboden. (Zie par.5.3.3).
4.2. Een overzicht van re-integratie-instrumenten Voordat we een aantal toegepaste en (nog) niet toegepaste re-integratie-instrumenten in re-integratie programma’s bespreken, zal in deze paragraaf eerst in het kort een ruwe indeling worden besproken van de rechtspositionele instrumenten die door de Amerikaanse overheid worden gebruikt ter stimulering van uitstroom uit de uitkering naar werk. Hiertoe kunnen de instrumenten in een aantal categorieën worden ingedeeld.
De eerste categorie, die men een negatieve zou kunnen noemen, is de toegang tot een uitkering streng te beperken en personen die in een uitkering zitten regelmatig te herbeoordelen en als er naar het oordeel van de controlerende instantie geen reden meer is om de uitkering voort te zetten, deze te stoppen. Tot deze categorie behoort ook het beperken van de duur van de uitkering of de uitkering na verloop van tijd te verlagen. In deze ‘negatieve’ categorie behoort ook het instrument om de uitkering zo laag te houden, dat de arbeidsongeschikte er ter wille van zijn overleven, alles aan doet om door middel van werk zijn situatie te verbeteren. Het is bij uitstek een rechtspositioneel instrument om (zij het op negatieve wijze) re-integratie te stimuleren, dat veel wordt toegepast, vooral als de overheid krap bij kas zit.
Een positievere bijdrage tot beperking van de instroom is het voorkomen van arbeidsongeschiktheid en het toekennen van rechten op allerlei vormen van ondersteuning bij het 75
Sect. 222(d) SSA; Zie ook Dean e.a. 2003 p.514. In Nederlandse termen is er dus sprake van volledige
resultaatfinanciering.
45
werken. De eerste in deze categorie is het recht op medische hulp bij genezing en revalidatie. In het verlengde hiervan het recht op verstrekking van de fysieke hulpmiddelen voor de arbeidsongeschikte zelf of om zijn werkplek aan te passen. Weer een andere categorie is het recht op advies en bijstand met raad en daad (coaching, counseling) bij het vinden van een baan.
Een belangrijke rechtspositionele categorie houdt in het financieel aantrekkelijk maken van de overstap van uitkering naar werk. Hiervoor zijn allerlei gedetailleerde instrumenten denkbaar, zoals het (gedeeltelijk) behoud van extra, door middel van werken, verdiend geld, evenals regelingen in de belastingsfeer. Bij deze financiële instrumenten behoort ook de compensatie van (onbedoelde) financiële hindernissen bij re-integratie. Een aparte categorie is de stimulering van de private re-integratie markt. Dat wil zeggen het bevorderen van zowel een toename van het aantal re-integratiebedrijven en andere instellingen op dit gebied, alsook het stimuleren van arbeidsongeschikten om hiervan gebruik te maken. Vooral in de VS is de antidiscriminatiewetwetgeving sterk ontwikkeld en als serieuze categorie van instrumenten te beschouwen voor de overheid om arbeidsongeschikten een plaats op de arbeidsmarkt te laten heroveren.76
Geen onderwerp van deze studie, maar wel van belang is de invloed van bureaucratische hordes die genomen moeten worden door arbeidsongeschikten om een uitkering te verkrijgen of om in aanmerking te komen voor (speciale) re-integratie-instrumenten. Dit is geen instrument op zich, maar een algemene voorwaarde om de re-integratie instrumenten te kunnen laten werken. Los hiervan (en hier niet verder uitgewerkt) heeft natuurlijk ook de algemene economische situatie invloed op de re-integratie. Het is een bekend fenomeen dat in economisch
76
Zie par. 2.2.
46
goede tijden, er minder vaak een beroep wordt gedaan op de kassen van de sociale zekerheidsfondsen.
In de volgende paragrafen komen een aantal in de Amerikaanse praktijk ontwikkelde instrumenten en programma’s aan de orde. We beginnen met de maatregelen om reintegratie te stimuleren vanaf 1960 tot 1999. In 1999 is de Ticketwet van kracht geworden, waaraan we in het volgende hoofdstuk aandacht zullen besteden.
4.3. Re-integratieprogramma’s tot 199977
Bij de totstandkoming, meer dan vijftig jaar geleden, van de eerste uitkeringsregeling, die nu bekend staat als SSDI, stond vooral in de politieke discussie de beheersbaarheid van de kosten centraal. De regeling mocht niet te aantrekkelijk worden voor iedereen die maar iets mankeerde of voor degene die na herstel of omscholing toch geen zin zou hebben de regeling te verlaten. Vandaar dat instrumenten van de eerste categorie, beperking van de instroom en stimulans door - kort gezegd- de regelingen karig te houden, al vanaf het begin ingebouwd zijn. In de loop der jaren is in het bijzonder de SSDI-regeling royaler geworden en steeg het aantal mensen dat er gebruik van maakte gestaag.78 Toen in de jaren 70 van de vorige eeuw de kosten van het SSDI-programma bleven stijgen en er geruchten gingen dat veel mensen ten onrechte een uitkering ontvingen, is er nieuwe wetgeving gekomen om het tij te keren. Deze maatregelen staan bekend als de Social Security Amendments of 1980. Een van de maatregelen voorzag in strengere tussentijdse herbeoordelingen om vast te stellen of de uitkeringsgerechtigde nog wel echt arbeidsongeschikt was (zowel medisch als ook beroepsmatig). Werd in het verleden maar bij een beperkt aantal gevallen een herkeuring (Continuing Disability Review, CDR) uitgevoerd, nu was het de bedoeling om elke uitkeringsgerechtigde ten minste eenmaal in de drie jaar te herbeoordelen. Dit had een aan77
De historische gegevens uit deze paragraaf zijn hoofdzakelijk ontleend uit Kearney 2005.
78
Zie figuur 4 in par. 2.8.4.
47
zienlijke daling van het aantal uitkeringsgerechtigden tot gevolg, maar ook veel publieke en politiek onvrede en een lawine van beroepen op de bestuursrechters door uit de uitkering gezette werknemers. Na enige tijd zijn daarom de scherpe kantjes van deze strengere herkeuring weer weggenomen en is het aantal uitkeringsgerechtigden weer gestegen.79 Een andere maatregel uit 1980 is de instelling van een maximum aan de uitkering per gezin, de zogenaamde ‘family cap’, besproken in par. 2.8.4. Echter, ook op het gebied van positieve maatregelen om terugkeer naar werk te stimuleren zijn er voortdurend instrumenten en programma’s ontwikkeld.
Het eerste in de reeks was de sinds 1960 ingestelde “werkproefperiode”, de Trial Work Period (TWP). Hierbij wordt het een uitkeringsgerechtigde toegestaan om met behoud van de uitkering gedurende 9 maanden te werken, onder de voorwaarde dat zijn fysieke toestand niet verbeterde. Elke maand dat er (in 2010) $ 720 of meer is verdiend, telt als een ‘TWP-maand’.80 Wie na afloop van deze periode van 9 maanden op of boven het SGA-niveau verdient, verliest vervolgens het recht op een uitkering. Hoewel het TWP-instrument er op het eerste gezicht aantrekkelijk uitziet, zijn er voor bepaalde categorieën arbeidsongeschikten grote nadelen aan verbonden. Zo zal iemand met een relatief hoge uitkering, maar die door werken maar net boven het SGA-niveau uitkomt, te maken krijgen met een sterke inkomensdaling na stopzetting van zijn uitkering, de zogenaamde “cash cliff”. In de jaren 80 van de vorige eeuw zijn ook de mogelijkheden om in aanmerking te blijven voor de door de overheid geregelde medische zorgverzekering Medicare verruimd. Zo zal bij terugval in de uitkering na ondanks de arbeidsongeschiktheid enige tijd gewerkt te hebben, niet de gebruikelijke wachtperiode van 24 maanden gehanteerd worden. In het verlengde hiervan is de mogelijkheid ingevoerd om vrijwillig (tegen kosten) deel te nemen aan Medicare.81 79
Kearney 2005 p.15.
80
Red Book 2010 p.29.
81
Omnibus Reconciliation Act of 1989; zie Kearney 2005 p.20.
48
Een andere maatregel om mogelijke aarzelingen bij het aannemen van werk door een uitkeringsgerechtigde weg te nemen, is de instelling van een periode van 15 (later verlengd tot 36) maanden, waarin een arbeidsongeschikte automatisch kan terugkeren naar de uitkering, indien een poging om te werken binnen die periode faalt. Dit instrument staat bekend als de Extended Period of Eligibility (EPE). Ten slotte biedt de ‘section 301’-wetgeving de mogelijkheid om gebleken arbeidsgeschiktheid wegens bijvoorbeeld verbetering van de medische conditie, de uitkering op grond van SSDI (en/of SSI) toch te laten voortduren tijdens de deelname aan een erkend re-integratietraject.82 Voorwaarde is wel dat dit traject is begonnen voordat de arbeidsongeschiktheid volgens de regels van de SSA eindigde. Tevens moet er voldaan zijn aan de voorwaarde dat het traject bijdraagt aan de kans dat de persoon in kwestie permanent uit de afhankelijkheid van een uitkering verdwijnt.
4.4. Een nieuw initiatief: ‘Ticket to Work’
Al kort na de totstandkoming van de SSDI-regeling in 1956 werd het duidelijk dat slechts weinig arbeidsongeschikten die eenmaal in de uitkering zaten, deze weer verlieten vanwege werk. Ondanks de pogingen om re-integratie te stimuleren bleven tastbare resultaten uit. Bovendien stegen de kosten van de uitkeringen en van de administratieve machinerie om het programma te beheren in een angstwekkend tempo. In 1993 besloot de SSA tot een vergaande reorganisatie van de uitvoeringen van SSDI- en SSI-regelingen om de aanvragen, toekenning en eventuele bezwaarprocedures sneller, beter en efficiënter te laten verlopen. De plannen waren vooral gericht op versterking van de frontlinie, d.w.z. de kant van het klantencontact en -beheer (“case-management”). Hiervoor ontwikkelde de SSA 83 initiatieven die in 6 jaar het gewenste resultaat zouden moeten opleveren. De Amerikaanse rekenkamer (GAO; Government Accountability Office destijds General Accounting Office genaamd) oordeelde in 1996 dat deze plannen veel te ambitieus waren en 82
‘Section 301’ refereert naar artikel 301 van de Social Security Disability Amendments of 1980.
49
daarom niet of veel te laat tot resultaat zouden leiden.83 Hierop is deze reorganisatie grotendeels afgeblazen en is er gezocht naar de mogelijkheden om de uitstroom van uitkeringsgerechtigden naar werk te versterken in plaats van de nadruk op het proces van het bepalen en begeleiden van de arbeidsongeschiktheid en daarbij behorende uitkering. De uitkomst van deze heroverweging is een onder de regering Clinton (1992-2000) ontwikkeld omvangrijk programma van wetgeving, dat bekend staat onder de naam ‘Ticket to Work’, vaak afgekort als TTW. Het volgende hoofdstuk is hieraan gewijd.
Ticket to Work and Work Incentives Improvement Act of 1999 … SEC. 2. FINDINGS AND PURPOSES. (a) FINDINGS.—The Congress makes the following findings: (1) It is the policy of the United States to provide assistance to individuals with disabilities to lead productive work lives. (2) Health care is important to all Americans. (3) Health care is particularly important to individuals with disabilities and special health care needs who often cannot afford the insurance available to them through the private market, are uninsurable by the plans available in the private sector, and are at great risk of incurring very high and economically devastating health care costs. … (8) Despite such historic opportunities and the desire of millions of disability recipients to work and support themselves, fewer than one-half of one percent of Social Security Disability Insurance and Supplemental Security Income beneficiaries leave the disability rolls and return to work. …
83
Zie GAO 1996.
50
5. ‘Ticket to Work’
5.1. Inleiding Vanwege de magere resultaten die in het verleden bij de re-integratie van arbeidsongeschikten werden behaald is onder het presidentschap van Clinton een nieuw initiatief tot stand gekomen om hierin verbetering te brengen. Het resultaat is een pakket nieuwe wetgeving dat in 1999 door het Congres is aangenomen. De wet waarin het gehele pakket is verwerkt is de in de inleiding al genoemde “Ticket to Work and Work Incentives Improvement Ac of 1999” (TWWIIA).84 Een onderdeel van de Ticketwet is het zogenaamde ‘Ticketprogramma’ (Ticket program), dat regelt dat een arbeidsongeschikte uitkeringsgerechtigde die wil werken door middel van het toekennen van een ‘Ticket’ de reintegratieorganisatie van zijn keuze kan inschakelen om hem te helpen uit de uitkering te komen en de arbeidsmarkt (her)in te treden. Het uitrollen van het programma was in drie fases verdeeld. De eerste fase omvatte 13 staten en vond plaats van januari 2002 tot en met juni 2002. In de tweede fase, van september 2002 tot en met november 2003 kwamen er 20 staten (en het District of Columbia) bij. De overige 17 staten sloten de rijen tussen november 2003 en oktober 2004. TTW, implemented under the authority of the Ticket to Work and Work Incentives Improvement Act of 1999, is the most ambitious return-to-work program ever implemented for working-age Social Security beneficiaries with disabilities. … Ticket-eligible beneficiaries receive a “Ticket” that they may present to the EN of their choice. The EN acts as the “Ticket taker” and may provide services directly or by entering into agreements with other providers. Providers can determine the types of services they offer and decide case by case whether or not to accept Tickets. Once the Ticket is assigned to a provider, it becomes an agreement between the provider and the beneficiary. … (bron: Stapleton, Grunman & Prenovitz 2009, p.3)
84
Public Law 106-170, Dec. 17, 1999. (vindplaats, zie appendix)
51
De belangrijkste doelstelling van het Ticketprogramma is om de markt voor reintegratiediensten te vergroten en de werking daarvan verbeteren. Dit moet bereikt worden door de mobilisering van meer marktdeelnemers (uitkeringsgerechtigden die willen werken en dienstverleners), om een ruimere keuze van diensten en van dienstverleners te creëren. Naast het Ticketprogramma in enge zin bevat de Ticketwet ook bepalingen met als doel wegnemen van rechtspositionele belemmeringen bij het aanvaarden van werk, gerichte financiële maatregelen, verbetering van de structuur van voorlichting en de mogelijkheid voor de SSA om bepaalde proefprojecten (demonstration projects) uit te voeren, die op langere termijn eveneens moet leiden tot meer werkende arbeidsongeschikten.
Hieronder volgt eerst een uiteenzetting over wat de Ticketwet inhoudt. Vervolgens zal gekeken worden naar de resultaten van de regeling en de aanvullende maatregelen die genomen zijn naar aanleiding van de ervaringen met de wet. Hiermee zijn we aangekomen bij de huidige stand van de re-integratieregelgeving in de VS.
5.2. De inhoud en reikwijdte van de Ticketwet De Ticketwet is bedoeld voor diegenen die in aanmerking komen voor een uitkering op grond van SSA (SSDI- of SSI-regelingen). De wet heeft verschillende nogal uiteenlopende onderdelen, waarvan de meeste belangrijke amendementen zijn op de Social Security Act. Andere onderdelen amenderen een aantal andere wetten, met name op het gebied van belastingen. In tabel I is een verkorte opbouw van de wet in zijn verschillende onderdelen weergegeven.
52
Public Law 106–170 106th Congress An Act To amend the Social Security Act to expand the availability of health care coverage for working individuals with disabilities, to establish a Ticket to Work and SelfSufficiency Program in the Social Security Administration to provide such individuals with meaningful opportunities to work, and for other purposes.
Sec. 1
Short title; table of contents.
Sec. 2
Findings and purposes.
Title I
TICKET TO WORK AND SELF-SUFFICIENCY AND RELATED PROVISIONS
Subtitle A
Ticket to Work and Self-Sufficiency
Sec. 101
Establishment of the Ticket to Work and Self-Sufficiency Program.
Subtitle B
Elimination of Work Disincentives
Sec. 111
Work activity standard as a basis for review of an individual’s disabled status.
Sec. 112
Expedited reinstatement of disability benefits.
Subtitle C
Work Incentives Planning, Assistance, and Outreach
Sec. 121
Work incentives outreach program
Sec. 122
State grants for work incentives assistance to disabled beneficiaries.
Title II
EXPANDED AVAILABILITY OF HEALTH CARE SERVICES
Sec. 201
Expanding State options under the medicaid program for workers with disabilities.
Sec. 202
Extending medicare coverage for OASDI disability benefit recipients.
Sec. 203
Grants to develop and establish State infrastructures to support working individuals with disabilities.
Sec. 204
Demonstration of coverage under the medicaid program of workers with potentially severe disabilities.
Sec. 205
Election by disabled beneficiaries to suspend medigap insurance when covered under a group health plan.
Title III
DEMONSTRATION PROJECTS AND STUDIES
Sec. 301
Extension of disability insurance program demonstration project authority.
Sec. 302
Demonstration projects providing for reductions in disability insurance benefits based on earnings.
Sec. 303
Studies and reports.
53
Title IV
MISCELLANEOUS AND TECHNICAL AMENDMENTS
Sec. 401-413
[Technische details aangaande bijv. bijzondere groepen ]
Title V
TAX RELIEF EXTENSION ACT OF 1999
Sec. 500-571
[Allerhande belastingmaatregelen; niet gerelateerd aan re-integratie]
Tabel 1: Inhoudsopgave (verkort) van de Ticketwet.
5.3. Bespreking van een aantal onderdelen van de wet.
5.3.1. Preambule
In Section 2 wordt beschreven wat de motieven zijn om deze wet uit te vaardigen. Hierin worden de algemene waarden en beleidsdoelstellingen uiteengezet, zoals het uitgangspunt dat arbeidsongeschikten geholpen moeten worden om een productief leven te leiden en dat toegang tot betaalbare medische verzekering daarbij van groot belang is. Vastgesteld wordt dat het mogelijke verlies van deze goedkope verzekering bij het aanvaarden van een baan, een grote hindernis vormt bij re-integratie. Verder wordt gesteld dat ondanks het feit dat arbeidsongeschikten grotere kans hebben dan ooit tevoren om werk te vinden, minder dan een half procent van de uitkeringsgerechtigden ooit uit de uitkering aan het werk komen. Daarom heeft deze wet ten doel om arbeidsongeschikte uitkeringsgerechtigden te voorzien van meer mogelijkheden om deel te nemen aan een en deze te behouden en om hulp te bieden bij re-integratie, waaronder het opzetten van een (ticket-)programma. Hierbij kan de arbeidsongeschikte doelgerichte diensten ontvangen, nodig om aan het arbeidsproces deel te nemen. Als concrete doelstelling wordt gesteld, dat indien er door toedoen van de wet een half procent meer arbeidsongeschikten permanent vanwege werk de uitkeringen verlaten, wat neer komt op een verdubbeling, dit een besparing voor de kas van de SSA oplevert van naar schatting $ 3.500.000.000, gerekend over het arbeidzame leven van de betreffende arbeidsongeschikten. Met andere woorden, zelfs een bescheiden verbetering van de resultaten bij re-integratie, kunnen veel aan besparing opleveren.
54
5.3.2. Section 101: Het Ticketprogramma.
Section 101 van de Ticketwet bepaalt dat de SSA aan ieder die rechten kan ontlenen uit de Social Security Act een ‘Ticket’ uitgeeft, die deze op zijn beurt mag toekennen aan elke erkende re-integratieorganisatie die deelneemt aan het Ticketprogramma en die het Ticket wil accepteren.85 Of een arbeidsongeschikte zijn Ticket daadwerkelijk aanbiedt aan een re-integratieorganisatie, staat hem volkomen vrij. Hij hoeft het Ticket niet te gebruiken. Het ticket dient als bewijs dat de EN (of SVRA) aanspraak kan maken op vergoeding door de SSA volgens de door de SSA voor het Ticketprogramma vastgestelde regels.
5.3.3. Re-integratieorganisaties: ENs en SVRAs
Deelnemende re-integratieorganisaties bestaan grofweg uit twee categorieën. De eerste categorie wordt aangeduid als Employment Networks (ENs). Elke organisatie, particulier of publiekrechtelijk, die re-integratiediensten aanbiedt kan zich kwalificeren als EN.86 De tweede categorie dienstverleners waarop de regeling is gericht, bestaat uit de bestaande statelijke Vocational Rehabilitation Agencies (SVRAs), die al sinds langere tijd een taak vervullen bij de al aanwezige re-integratieregelingen.
Ook voor de deelnemende dienstverleners staat vrijwilligheid voorop. Zij hoeven het ticket niet aan te nemen, als zij dit niet opportuun achten.
Section 101 van de Ticketwet draagt de SSA op om ENs te rekruteren en om er voor te zorgen dat de werkzoekende uitkeringsgerechtigde voldoende toegang heeft tot de nodige diensten, zoals ‘case management’, loopbaanplanning, werkstimuleringsprojecten, beroepentests, beroepsopleidingen, werkplaatsing en andere diensten die succesvolle reintegratie ten goede komen.
85
Sec. 101 TWWIIA amendeert de SSA door in Title XI (‘General Provisions, ..’) Sec. 1148 toe te voegen.
86
Zie Stapleton e.a. 2008, p.5.
55
Om als EN te kunnen optreden moet een dergelijke organisatie als zodanig erkend zijn door de SSA. Elke organisatie kan zich in beginsel laten kwalificeren door de SSA als EN. Voorwaarde is slechts dat deze zich voor ten minste één kandidaat gericht inzet om deze persoon uit de uitkering aan het werk te krijgen. Een tweede voorwaarde gesteld aan een EN is dat deze kan aantonen de expertise te bezitten, die dit kan bewerkstelligen. Gedacht kan worden aan commerciële re-integratiebureaus, maar ook uit non-profit instellingen, zoals scholen, kerken, liefdadigheidsinstellingen, enz. Ook kunnen meerdere organisaties zich gezamenlijk als EN laten kwalificeren. Verder is een EN verplicht ten minste eens per jaar te rapporteren over de resultaten van de inspanningen. Deze rapporten zijn in beginsel openbaar. Ten aanzien van elke cliënt is de EN verplicht een individueel plan van aanpak in samenwerking met hem samen te stellen. Het plan moet voldoen aan bepaalde minimum criteria, waaronder, samengevat, duidelijke doelstelling ten aanzien van de uit te oefenen werkzaamheden en de te verwachten inkomsten daarvan, de daarvoor nodige diensten, de voorwaarden waaronder deze diensten worden gegeven en een uiteenzetting van de rechten van de cliënt, waaronder die van de eventuele beëindiging van de gevraagde diensten. Het Employment Network (of de SVRA) krijgt in beginsel alleen betaald als de arbeidsongeschikte daadwerkelijk door het nieuw gevonden werk uit de geruime tijd het SGAniveau heeft bereikt of overstegen. Er zijn twee van dergelijke resultaatgerichte betalingsregimes, waaruit een EN kan kiezen.87 Onder het eerste regime betaalt de SSA aan de EN een bepaald bedrag elke maand dat een uitkeringsgerechtigde geen uitkering ontvangt vanwege werk tot een maximum van 60 betalingen. De hoogte van dit maandbedrag is vastgelegd als een vast percentage van de gemiddelde maandelijkse uitkering aan alle invalide uitkeringsgerechtigden van het voorafgaande jaar. Tot 2008 was dit een percentage van 40% en was daarmee per gere-integreerde uitkeringsgerechtigde maximaal een totaal bedrag te incasseren van ca. $ 23.500 met betrekking tot de SSDI-regeling en $ 13.000 voor de SSI-regeling88. Sinds 2008 zijn deze beloningen sterk verhoogd.89 Deze eerste 87
Geregeld in Sec. 1148 (h) SSA. Voor een uitgebreide uitleg, zie Green e.a. 2005 p.35.
88
Stapleton Gruman & Prenivitz 2009, p.4.
89
Zie par. 5.5. In 2009 waren de bedragen $ 676 en $ 386 per maand voor resp. SSDI en SSI.
56
beloningsoptie staat bekend als “Outcome only Payment System”. Onder het tweede regime ontvangt de EN al een bedrag, wanneer de uitkeringsgerechtigde in die periode bepaalde mijlpalen op zijn weg naar financiële onafhankelijkheid heeft gepasseerd, zelfs voordat de uitkering wordt stopgezet vanwege de hoogte van het door werken verdiende geld. Nadat deze laatste mijlpaal is bereikt volgt eveneens een betaling per maand gedurende maximaal 60 maanden, maar lager dan volgens het Outcome only Payment System. Deze optie voor betaling staat bekend als de “Milestone-Outcome Payment System”. Bij succesvolle re-integratie kan dit, in theorie althans, een aanzienlijk bedrag opleveren. Uit onderzoek blijkt dat slechts ongeveer een kwart van de Tickets die door ENs zijn geaccepteerd gekoppeld worden aan de outcome-only-methode. De reden hiervoor is dat ENs er de voorkeur aangeven om eerder betaald te krijgen en omdat het milestone-outcomesysteem minder risico met zich meebrengt bij onverhoopte terugval van de arbeidsongeschikte in de uitkering.90
De SVRA heeft meer mogelijkheden dan de EN. De SVRA kan, wanneer een uitkeringsgerechtigde bij deze instantie met zijn ticket aanklopt, kiezen uit een van deze twee resultaatgerelateerde opties of het houden bij de voor deze organisaties gewone betalingsregeling op grond van gemaakte kosten (na behaald resultaat). Een EN moet van tevoren kenbaar maken aan de SSA voor welk van de betaalopties gekozen is. Tickets geaccepteerd door SVRAs blijken voor 88% onder het traditionele betaalsysteem te vallen.
Met dit perspectief op winst en het aspect van vrije keuze voor de consument hoopt de wetgever meer concurrentie aan te trekken op de re-integratiemarkt en daarmee de diversiteit en kwaliteit van de diensten te verhogen. Hierbij is niet alleen te denken aan de grotere keuze die de arbeidsongeschikten hebben voor een voor hun geschikte reintegratieaanpak, maar ook aan de mogelijkheden van (private) re-integratiebureaus om zich te specialiseren op de re-integratie van een bepaald type arbeidsongeschiktheid en
90
Stapleton e.a. 2008 , Ch. VIII, p.105-111.
57
deze deskundigheid gerichter en daadkrachtiger aan te wenden, dan concurrenten die breder georiënteerd zijn (waaronder de SVRAs).91
5.3.4. Opschorting van herbeoordeling tijdens de ticket-periode
De Ticketwet bepaalt tevens dat gedurende de periode dat iemand gebruik maakt van zijn ticket, de regelmatige herbeoordelingen (CDRs, Continuous Disability Reviews) opgeschort worden.92 Dit om te voorkomen dat vooruitgang in re-integratie al in een vroeg stadium zou leiden tot uitsluiting uit de uitkering. Continuering van CDRs zou daarom immers vele arbeidsongeschikten van deelname doen afzien.
5.3.5. Rechtspositionele belemmeringen bij re-integratie
Behalve de hierboven genoemde opschorting van de CDRs tijdens het gebruik van de ticket, kent de TWWIIA ook bepalingen die rechtspositionele belemmeringen bij reintegratie opheft, zonder directe relatie met het Ticketprogramma zelf. Dat wil zeggen dat de hierna genoemde bepalingen ook van kracht zijn voor personen die hun Ticket (nog) niet hebben afgegeven aan een EN of SVRA. De eerste betreft een nieuwe bepaling in de SSA waarin wordt vastgelegd dat bij de bepaling van arbeidsongeschiktheid, kort gezegd, het werken en proberen aan het werk te komen op zich geen reden meer is, om aan te nemen dat iemand niet meer arbeidsongeschikt is en daarom meteen herbeoordeeld kan worden.93 Reguliere CDRs worden echter niet uitgesloten, wat bij deelname aan het Ticketprogramma wel het geval is.
Een andere belangrijke amendering van de SSA door de TWWIIA is de verlenging van de periode, waarin terugkeer naar een arbeidsongeschiktheidsuitkering mogelijk is.94 Bovendien zijn de voorwaarden voor terugkeer minder streng geworden. Deze regeling staat 91
Dean e.a. 2003 p.524.
92
Nu Sec. 1148 (i) van de door TWWIIA geamendeerde SSA.
93
Sec. 111 TWWIIA, dat aan Sec. 221 SSA de Subsection 221(m) toevoegt.
94
Sec. 112 TWWIIA, waarbij het gaat om amendering van Sec. 223 SSA, subsections (i) en (j) en om
amendering van Sec. 1631 SSA, die betrekking heeft op de SSI-uitkering.
58
bekend als Expedited Reinstatement (EXR) en geldt voor diegenen die wel succes hebben gehad bij het vinden van een duurzame werkkring en daarom de uitkering verlaten hebben, maar binnen 5 jaar toch deze baan weer verloren hebben. Een belangrijke voorwaarde bij terugkeer in de regeling is dat het medische gebrek waarop de oorspronkelijke uitkering was gebaseerd, nog steeds bestaat en op grond daarvan het SGA-niveau niet (meer) wordt gehaald. Een andere voorwaarde is ook dat de uitkering destijds gestopt was vanwege werken.95
5.3.6. Voorlichting en propaganda over re-integratie
In de TWWIIA is ook plaats ingeruimd voor het aspect van brede bekendmaking van de re-integratieprogramma’s onder de doelgroep. Subtitle C (bij Title I) van de TWWIIA geeft aan de SSA de taak om een programma samen te stellen ten behoeve van de uitwerking en bekendmaking aan het publiek van de inhoud en mogelijkheden van het gehele stimuleringspakket. Het komt er hierbij op neer, dat de SSA fondsen ter beschikking stelt aan lokale organisaties, die de mogelijk voor werk in aanmerking komende arbeidsongeschikte uitkeringsgerechtigden individueel voorlichten over de mogelijkheden van, en te nemen stappen naar re-integratie. Hierbij wordt ook gekeken naar de invloed van reintegratie op de andere sociale voorzieningen, waarvan een arbeidsongeschikte mogelijk gebruik maakt. De bedoeling is om bij arbeidsongeschikten de mogelijke vrees die bestaat ten aanzien van het mogelijk wegvallen van voorzieningen bij het accepteren van werk, weg te nemen. Deze activiteiten staan bekend onder de naam Work Incentives Planning and Assistance (WIPA). In elke staat bevindt zich ten minste één WIPAorganisatie.
5.3.7. Gevolgen voor deelname aan Medicaid en Medicare
Title II van de TWWIIA is gewijd aan de vergroting van de mogelijkheden voor uitkeringsgerechten om kosteloos deel te blijven nemen aan Medicaid en Medicare, ook als de arbeidsongeschikte werk heeft gevonden. TWWIIA maakt het mogelijk om tot 104
95
Green e.a. 2005.
59
maanden (9,5 jaar), inclusief de Trial Work Period (TWP), Medicare te blijven ontvangen. Voor de Medicaid ligt het iets ingewikkelder omdat hier de staten afzonderlijk min of meer kunnen bijdragen. Samengevat komt het erop neer dat de TWWIIA ook de toegang tot Medicaid vergroot. In beide gevallen blijft echter gelden dat het gebrek of aandoening dat ten grondslag ligt aan de arbeidsongeschiktheid nog steeds in dezelfde omvang bestaat als waarop eerder de uitkering was toegekend.96
5.3.8. Experimenten (demonstration projects)97
Title III van de TWWIIA geeft aan de SSA de mogelijkheid om op kleine schaal te experimenteren in de vorm van proefprojecten (demonstration projects). Het doel daarvan is de effecten te bestuderen van bepaalde mogelijk in te voeren veranderingen van de wet (de SSA). In de Ticketwet worden er een aantal concreet genoemd. Sommige zijn al geheel of gedeeltelijk gerealiseerd. In beginsel staan deze experimenten los van het Ticketprogramma in engere zin.
Benefit offset Een van experimenten betreft het vermijden of althans verminderen van het soms buiten proporties voorkomende gevolg dat werken kan hebben op de SSDI-uitkering, de al eerder genoemde “cash cliff”.98 Omdat werken op of boven het GSA-niveau na de Trial Work Period (TWP) resulteert in het gehele verlies van de uitkering, willen nogal wat arbeidsongeschikten hun uitkering (en recht op Medicare) niet in de waagschaal leggen, wat resulteert in een verminderde belangstelling voor re-integratie binnen deze groep. Het experiment bestaat er samengevat uit dat bij werk boven SGA-niveau niet de gehele uitkering wordt ingetrokken, maar slechts 1 $ wordt afgetrokken van de uitkering voor elke
96
Volgt uit Sec. 226 SSA.
97
Zie o.a. Green e.a. 2005, p. 36-38. Bovendien heeft de SSA een speciale afdeling op haar website gewijd
aan de Demonstrations met actuele gegevens: http://www.ssa.gov/disabilityresearch/demos.htm 98
Zie par. 4.3.
60
2 $ die er wordt verdient boven een vastgesteld niveau.99 Het experiment staat bekend onder de naam Benefit Offset Demonstration.
Early intervention Een andere mogelijk ernstige door het huidige systeem veroorzaakte belemmering bij het bereiken van een succesvolle re-integratie, is het feit dat serieuze pogingen tot reintegratie pas in een laat stadium worden ingezet. Het experiment bestaat daaruit dat al voor de aanvang van de uitkering (waarvoor een wachttijd van 6 maanden na vaststelling van ‘disability’ bestaat) begonnen wordt met het aanbieden van re-integratiediensten. Dit experiment staat bekend als Early Intervention.
Accelerated Benefits Weer een ander experiment is bedoeld om te onderzoeken of eerdere toegang tot Medicare voor SSDI-uitkeringsgerechtigden (waarvoor normaal gesproken een wachttijd van 24 maanden na ingaan van de uitkering geldt) een gunstige uitwerking heeft op vooral die gevallen waarbij er uitzicht is op medisch herstel. Dit experiment staat bekend als ‘Accelerated Benifits’.
Interim Medical Benefits Nog eerdere toegang tot verzekering van medische kosten wordt geboden in het project onder de naam ‘Interim Medical Benefits Demonstration’. Bij dit experiment wordt voor aanvragers van een arbeidsongeschiktheidsuitkering waarvan herstel te verwachten is of waarbij het medische beeld onduidelijk is, al tijdens de fase van vaststelling van arbeidsongeschiktheid een verzekering tegen medische kosten aangeboden.
De hierboven genoemde proefprojecten zijn allemaal gestart (of stonden gepland te starten) in de jaren 2005 en daarna. Voor zover bekend zijn er nog geen resultaten gepubliceerd.
99
Iets dergelijks is al geregeld bij de SSI-uitkering, zie par. 2.8.1.
61
5.4. De resultaten van het Ticketprogramma100 In de eerste jaren van het programma is het voor de SSA vooral een grote inspanning geweest om de hele organisatie op te zetten, ENs te rekruteren en alle daarvoor in aanmerking komende arbeidsongeschikten te voorzien van Tickets. Maar als in 2004 en 2005 de eerste evaluaties van de resultaten binnen komen vallen deze behoorlijk tegen. Het aantal deelnemende uitkeringsgerechtigden is teleurstellend laag (minder dan 1% van hen had toen zijn Ticket ingezet), van het aantal benaderde potentiële ENs heeft slechts ongeveer 2% daadwerkelijk gekozen voor deelname. Ten slotte bleek het aantal deelnemende arbeidsongeschikten dat (voorlopig) een inkomen heeft verworven dat tot beëindiging van de uitkering heeft geleid, bedraagt (in augustus 2004) slechts 160 te bedragen.101 Bij de start van het Ticketprogramma is vastgelegd dat het programma tijdens de aanloopfase tot 2007 grondig geëvalueerd zou worden. De aanloopfase bleek echter wat langer te duren dan oorspronkelijk was voorzien. Inmiddels zijn er vier officiële evaluatierapporten verschenen (in februari 2004, januari 2006, mei 2007 en september 2008) samengesteld door het onafhankelijke onderzoeksinstituut Mathematica.102 In 2009 is er een aanvulling verschenen met actualisering van onder andere de getallen met betrekking op deelname.103 Een vijfde (en laatste ) officiële rapportage is aangekondigd voor 2011. De reden voor deze late verschijning ligt aan een aantal belangrijke veranderingen die het Ticketprogramma heeft ondergaan in 2008 en waarvan het effect onder andere in dit laatste rapport beschreven zal worden.
100
Stapleton e.a. 2008. De gegevens uit deze paragraaf zijn afkomstig uit dit rapport. Het rapport dat gepu-
bliceerd is in september 2008 is weliswaar zeer uitvoerig, maar is gebaseerd op beschikbare statistische gegeven t/m 2005. Een geactualiseerde gedeeltelijk aanvulling op deze gegevens is te vinden in Stapleton, Grunman & Prenovitz 2009 101
Zie het rapport van de Amerikaanse Rekenkamer: GAO 2005, p.17.
102
Gelieerd aan de Cornell University; In de literatuurlijst is het eerste en het laatste rapport opgenomen
onder resp. Thornton e.a 2004 en Stapleton e.a. 2008. 103
Stapleton, Grunman & Prenovitz 2009.
62
Gemeten naar maatstaven, zoals deelname aan het Ticketprogramma en bespaarde uitkeringen, kan het Ticketprogramma in de eerste jaren van zijn bestaan nog geen succes genoemd worden.
Het succes van het Ticketprogramma zou onder anderen moeten blijken uit de verhoogde uitstroom van arbeidsongeschikten uit de uitkering naar werk. In de praktijk is hier nog geen merkbare verbetering in opgetreden. Zeker als dit getal laag is, is het ook moeilijk nauwkeurig te meten en zijn de gegevens hierover dan ook nog niet beschikbaar. Er zijn echter ook andere parameters waaraan succes of mislukking gemeten kan worden.
Makkelijker te meten zijn het aantal geregistreerde private ENs dat zich in de markt heeft gevestigd en het aantal tickets dat is geregistreerd bij de ENs en SVRA’s. In 2008 waren er ruim 10 miljoen arbeidsongeschikte Amerikanen die een uitkering ontvingen op grond van de SSA, aan wie een Ticket gestuurd was en daarmee de ondersteuning van een EN of SVRA konden vragen om een werkkring te vinden.104 Vijf jaar na de start van het Ticketprogramma in de eerste groep staten, stond het percentage Tickethouders dat daadwerkelijk zijn Ticket aan EN of SVRA had toevertrouwd nog slechts op 2.2%.105 Weliswaar vertoont dit percentage een stijgende lijn van ongeveer 0.4% per jaar, maar het meest verontrustende aan dit getal is dat het aantal aanmeldingen bij ENs slechts ca. 0.1% bedraagt en geen stijging vertoont. Verreweg de meeste betrokkenen (93,5 % in december 2006; zie figuur hieronder) hebben hun Ticket aan een door de overheid opgezette ‘traditionele’ SVRA hadden toevertrouwd en niet aan de nieuwe categorie ENs afkomstig van de vrije markt. Minstens zo opmerkelijk is dat van de bij de SVRAs aangemelde Tickets ongeveer 89% (in december 2006) gebruik maken van het traditionele verdienmodel van SVRAs (dus gebaseerd op vergoeding van inspanningen bij behalen van een resultaat van ten minste 9 maanden een inkomensniveau boven SGA).106
104
Stapleton e.a. 2008 en Stapleton, Grunman & Prenovitz 2009.
105
Stapleton, Gruman & Prenovitz 2009, p.10.
106
Stapleton, Gruman & Prenovitz 2009, p.10.
63
Het is nog niet bekend in hoeverre deze lage deelname het gevolg is van terughoudendheid bij deelnemers of vanwege weigering van ENs en SVRAs om Tickets aan te nemen.
Figuur 7: Deelname TTW (percentage actieve Tickets ten opzichte van verstuurde Tickets) in december 2006 voor de staten behorend tot de drie verschillende fases van uitrollen en de VS als geheel. (bron: Stapleton, Grunman & Prenovitz 2009)
Evenzo verontrustend, maar niet verrassend gezien de getallen van hierboven, is dat het aantal deelnemende ENs in april 2007 slechts ongeveer 1300 bedroeg en bovendien een daling vertoonde ten opzichte van het jaar ervoor toen de deelname van ENs een piek bereikte van 1400. Slechts 45% van deze ENs had überhaupt Tickets geaccepteerd en slechts 25% had vijf of meer Tickets aangenomen. Minder dan helft van deze ENs had van de SSA geld ontvangen vanwege succesvolle re-integratie en slechts 19% had meer dan $ 50.000 ontvangen.107 Hierbij moet worden opgemerkt dat, omdat de beloning voor 107
Stapleton e.a. 2008, p.234.
64
de diensten pas achteraf door de SSA wordt betaald deze bedragen dus achterlopen op het eigenlijke te meten grootheid, de uitstroom.
Als oorzaak voor de lage en dalende belangstelling van de kant van ENs wordt onder andere gezien de langzame en bureaucratische procedures van de SSA, wanneer het gaat om betaling aan de ENs. Maar vooral blijkt dat het moeilijk is voor een EN om winst te maken met het bestaande beloningsschema. Er is berekend dat gedurende het eerste twee jaar van dienstverlening de EN gemiddeld per geaccepteerde Ticket $ 2.300 verlies lijdt en slechts een gering vooruitzicht heeft om dit de jaren daarna in winst om te zetten.108 Kortom, de beloning is te laag en het risico te groot voor ENs om zich massaal in de markt te begeven. Tegenover deze zorgwekkende getallen staat het resultaat van een enquête gehouden onder uitkeringsgerechtigde arbeidsongeschikten, waaruit onder andere naar voren komt dat 16% van hen binnen vijf jaar uit de uitkering denkt te raken vanwege het vinden van werk.109 Al met al lijkt het er niet op dat het Ticketprogramma de doelstelling van de Ticketwet, te weten verdubbeling van het aantal uitstromers naar werk, gaat halen, tenzij er ingrijpende maatregelen komen met betrekking tot de inhoud en uitvoering van het programma. Hierop zal in de volgende paragraaf worden ingegaan.
5.5. De toekomst van het Ticketprogramma Gezien de bij de verwachting achterblijvende resultaten van het Ticketprogramma zijn er al in 2005 door de SSA en het Congres een aantal maatregelen afgekondigd ter verbetering. Vanwege lange doorlooptijd in het proces van formele regelgeving zijn deze maat-
108
Stapleton e.a. 2008, p.114.
109
National Beneficiary Survey uit 2005, waarvan de methode en belangrijkste uitkomsten samengevat en
gepubliceerd zijn in Stapleton e.a. 2008, als Appendix B. Het gehele rapport is beschikbaar van de SSA website: http://www.ssa.gov/disabilityresearch/publicusefiles.html
65
regelen pas in 2008 van kracht geworden en kan er nu nog niet gezegd worden of ze effect sorteren.110
De eerste maatregel betreft het financieel meer aantrekkelijk maken van de regeling voor ENs. Kort gezegd, zijn de vergoedingen voor beide betaalmethoden voor ENs (en SVRAs) significant verhoogd en gedeeltelijk vervroegd. Betaling volgens de outcome only betaalmethode duurt nu nog maar 36 maanden, maar met een aanzienlijk verhoogd maandbedrag. In 2010 bedraagt dit $ 711 per maand, waardoor de EN nu in 36 maanden in het totaal (maximaal) $ 25.596 kan ontvangen bij de SSDI-regeling. Voor wat betreft de SSI-regeling blijft het weliswaar bij 60 maandelijkse termijnen, maar met een hoger maandbedrag dan voorheen, zodat het hier geldende maximum van $ 24.540 niet ver meer onder dat van het SSDI-equivalent ligt.111 Ten slotte is ook de maximale beloning volgens de milestone-outcome betaalmethode verhoogd en is dichter bij de outcome only betaalmethode gebracht.112
Een andere belangrijke maatregel in dit pakket is de mogelijkheid voor een werkwillige arbeidsongeschikte om eerst ondersteuning van een SVRA te vragen, zonder hierbij het Ticket aan deze SVRA af te staan. Deze heeft als taak om de arbeidsongeschikte aan het werk te helpen. Vervolgens kan hij zijn Ticket aan een EN toekennen, die gedurende de volgende vijf jaar ervoor moet zorgen dat hij zijn werk behoudt. De EN heeft dan weliswaar geen recht op betaling vanwege het behalen van de mijlpalen, maar kan wel gedurende maximaal 60 maanden een vergoeding ontvangen voor het succesvol buiten de uitkering houden van de betreffende persoon. Tijdens dit gehele traject blijft de arbeidsongeschikte gespaard van de regelmatige herbeoordeling (CDR), zolang zijn arbeidsonge-
110
Zie Stapleton e.a. 2008, p.121-124. De SSA heeft in verband hiermee aangekondigd op haar website dat
de volgende rapportage over het Ticketprogramma pas in 2011 zal volgen, wanneer het effect van deze in 2008 ingevoerde maatregelen duidelijk zal zijn. 111
Een
overzicht
van
deze
betalingsregeling
voor
2010
is
te
vinden
op
het
Internet:
http://www.yourtickettowork.com/selftraining/ENPaymentsataGlance2010.pdf . 112
Resp. $ 22.260 en $ 23.054 voor maximale beloning op grond van de SSI- en SSDI-regeling. Bron: zie
vorige noot.
66
schiktheid onveranderd blijft. De derde maatregel behelst een uitbreiding van de groep arbeidsongeschikten die voor het Ticketprogramma in aanmerking komen. Het gaat hierbij om personen waarbij vastgesteld is dat er gerede kans bestaat op medische verbetering en potentieel hun rechten op een uitkering kunnen verliezen. Hoewel deze groep niet groot is (ca. 60.000 personen) bestaat er wel een relatief grote motivatie voor re-integratie evenals de kans op succes daarop. Ondanks deze maatregelen blijft het vraag of deze maatregelen tijdig en voldoende zullen zijn om het Ticketprogramma te redden.113 Hierbij moet ook in ogenschouw genomen worden dat voor andere problemen zoals de ‘cash cliff’ en voor de late beschikbaarheid van een adequate ziektekosten verzekering de eerstkomende jaren nog geen oplossing in zicht is.
113
Kritisch is bijvoorbeeld Stapleton e.a. 2008, p.114.
67
6. Re-integratie in Nederland
6.1. Opmerkingen vooraf Zoals in de inleiding over het begrip re-integratie al is opgemerkt, wordt ook in Nederland gebruik gemaakt van een groot aantal instrumenten om arbeidsongeschikten aan het werk te krijgen. Omdat het Nederlandse systeem grote verschillen vertoont met het Amerikaanse systeem, vooral voor wat betreft de rechtspositie van verschillende categorieën arbeidsongeschikten, is ook de aanpak erg verschillend tussen de beide landen. In het voorgaande is al naar voren gekomen dat het vaak ontbreken van een ziektekostenverzekering bij Amerikaanse arbeidsongeschikten, geen rol speelt in Nederland. Het verlies van een dergelijke verzekering is in Nederland geen belemmering voor re-integratie. Een ander verschil in aanpak vloeit voort uit het feit dat in Nederland, zoals we in de inleiding al hebben geconstateerd, ook tijdelijke en niet volledig arbeidsongeschikten in aanmerking komen voor een uitkering en re-integratie. Sterker nog, in Nederland ligt de nadruk bij re-integratie alleen bij de gedeeltelijk arbeidsongeschikten, zoals we zullen zien wanneer we de re-integratie in de WIA nader beschouwen. Maar voordat we daar aan toe komen richten we de aandacht op de re-integratie bij kortdurende arbeidsongeschiktheid, een categorie, waaraan in de VS nauwelijks aandacht wordt besteed.
6.2. Van korte tot middellange duur. In Nederland is de re-integratie van kortdurende arbeidsongeschiktheid geheel geprivatiseerd. De werkgever is verantwoordelijk gedurende de eerste 104 weken van de arbeidsongeschiktheid voor de verzuimbegeleiding en re-integratie. Dit wil niet zeggen dat de werkgever geheel naar eigen inzicht al of niet kan handelen.114 De Arbowet schrijft voor dat de werkgever een verzuim en re-integratiebeleid voert en een overeenkomst afsluit met een erkende Arbodienst voor de uitvoering hiervan. Andere rechten en plichten van werkgever en werknemer zijn te vinden in diverse regelingen waaronder de Wet verbete114
Voor zogenaamde eigenrisicodragers gelden minder stringente regels.
68
ring Poortwachter en de Regeling procesgang eerste en tweede ziektejaar. Vanzelfsprekend speelt ook het bewerkstelligen van medisch herstel in het eerste stadium van arbeidsongeschiktheid een grote rol. Dreigt er een langdurige ziekte of arbeidsongeschiktheid dan wordt er na verloop van tijd overgegaan tot het nemen van maatregelen die reintegratie tot doel hebben. Tot deze maatregelen behoort, binnen 8 weken na eerste ziekmelding, het opstellen van een plan van aanpak en het aanleggen van een reintegratiedossier. Na een jaar volgt de Eerstejaarsbeoordeling waarin onder andere het verloop van de re-integratie wordt beoordeeld en de te tot dan toe gevolgde weg wordt geëvalueerd. Als blijkt dat de werknemer zijn eigen werk niet meer kan verrichten, dan is de werkgever verplicht om zich in te spannen om voor de werknemer passend werk te vinden binnen of buiten het eigen bedrijf. Bij onvoldoende inspanning in dit traject kan de werkgever ertoe verplicht worden om de loondoorbetalingperiode te verlengen.
6.3. Re-integratie onder WIA, WAO of Wajong115 Op grond van art. 34 WIA hebben personen die recht hebben op een WGA-uitkering, recht op ondersteuning bij arbeidsinschakeling (re-integratie) gegeven door het UWV. Dit betekent dat volledig en duurzaam arbeidsongeschikten (die een IVA-uitkering genieten) dit recht niet hebben. Dit geheel in tegenstelling tot de Amerikaanse situatie, waar dit onderscheid niet wordt gemaakt. Wajongers hebben recht op arbeidsondersteuning wat neerkomt op het recht op gebruik van de re-integratie-instrumenten zoals gedefinieerd in de WIA (zie hieronder). Ook WAO-ers kunnen gebruik maken van de diensten van het UWV. Inhoudelijk zijn de re-integratie-instrumenten die het UWV ter beschikking staan te vinden in de artikelen 35, 36 en 37 van de WIA, betreffende de zogenaamde arbeidsplaatsvoorziening en de proefplaatsing en de daarbij behorende loonkostensubsidie.
115
In deze scriptie zal niet specifiek worden ingegaan op de verplichtingen ten aanzien van re-integratie
van de zogenaamde ‘eigenrisicodrager’. Zie art. 42 WIA.
69
Behalve op grond van de WIA staan arbeidsongeschikten nog meer instrumenten ter beschikking zoals zogenaamde ‘participatieplaatsen’, waarbij uitkeringsgerechtigden die op grote afstand van de arbeidsmarkt staan, een werkplek en scholing of opleiding wordt geboden. Zo kunnen sinds 2004 zowel Wajong-, WAO- als WGA-gerechtigden een individuele reintegratieovereenkomst (IRO) met een door de betrokkene zelf gekozen reintegratiebedrijf afsluiten. De overeenkomst houdt in het gezamenlijk opstellen van een re-integratieplan en het uitvoeren daarvan. Het plan moet wel voldoen aan het Beoordelingskader IRO. Na goedkeuring worden de kosten van het re-integratiebedrijf gedragen door het UWV. In paragraaf 6.5 zullen we hieraan meer aandacht besteden.
WAO-ers en Wajongers kunnen bovendien in aanmerking komen voor een loon- en inkomenssuppletie wanneer zij een baan aannemen waarvan het loon lager ligt dan hun vastgestelde restverdiencapaciteit. (WGA-ers komen hier uiteraard niet voor in aanmerking).
Naast re-integratievoorzieningen die gericht zijn op de arbeidsongeschikte werknemer zijn er in Nederland ook re-integratie-instrumenten ontwikkeld die gericht zijn op de werkgever.116 Voor hem staan onder andere ter beschikking een subsidie voor de kosten van aanpassingen aan zijn bedrijf nodig om de arbeidsongeschikte aan het werk te houden, de zogenaamde no-riskpolis, die – kort gezegd – inhoudt dat de arbeidsgehandicapte werknemer die gedurende de eerste vijf jaar van zijn dienstverband ziek wordt recht heeft op een ziektewetuitkering dat in mindering mag worden gebracht op de loondoorbetaling door de werkgever. Daarnaast zijn er nog mogelijkheden voor loonkostensubsidie bij in dienst nemen van bepaalde categorieën arbeidsgehandicapten en loondispensatie voor jonggehandicapten.
116
Zie Kleine Gids 2010, p. 82-84.
70
6.4. Hoe effectief is re-integratie in Nederland? Het probleem bij het meten ven de effectiviteit van re-integratie-instrumenten is dat de meest voor de hand liggende maatstaf, het verlaten van de uitkering, niet zegt of deze uitstroom ook naar werk is en als dit het geval is of dit te danken is aan de werking van een of meer re-integratie-instrumenten. Ten slotte is het ook van belang te weten of de terugkeer naar werk, als die heeft plaatsgevonden, duurzaam is. Kortom, het vereist gedetailleerd onderzoek en het enige tijd volgen van voormalige uitkeringsgerechtigden, na voltooiing van het gevolgde traject, om met enige zekerheid conclusies te kunnen trekken omtrent de effectiviteit van het re-integratietraject dat de betrokkene heeft doorlopen. Er is slechts weinig onderzoeksmateriaal over de Nederlandse praktijk voorhanden, dat hieraan voldoet. Uit een in december 2006 gepubliceerd onderzoek over de effectiviteit van re-integratie kan de conclusie worden getrokken dat re-integratie weliswaar zowel op de korte als langere termijn loont, maar dat voor slechts een kleine minderheid aantoonbaar is, dat het vinden van duurzaam werk te danken is aan het gevolgde re-integratietraject.117 In dit onderzoek is een groep van 950 arbeidsgehandicapten gevolgd aan wie in 2001 een re-integratietraject was toegekend. Het bleek dat ongeveer 37% van de deelnemers om uiteenlopende redenen niet aan het traject is begonnen en 21% het traject niet had voltooid. Uiteindelijk is van de hele groep 19% na voltooiing van het traject daadwerkelijk via het ingeschakelde re-integratiebedrijf duurzaam aan het werk gekomen. Van hen denkt 60% dat hun kans op werk door het gevolgde traject is vergroot. Een ander onderzoek naar de effectiviteit van re-integratie is gedaan naar aanleiding van de experimenten rondom de mogelijke invoering van een persoonsgebonden reintegratiebudget (PRB).118 Uit het rapport dat naar aanleiding van deze experimenten is verschenen, blijkt dat van de 48.745 in 2001 gestarte reguliere trajecten er in het voorjaar 2003 16.034, ofwel 33%, beëindigd waren met een plaatsing.119 Hierbij moet worden opgemerkt dat enerzijds nog niet alle trajecten waren afgerond, maar anderzijds, dat plaatsing nog geen duurzame werkhervatting betekent. Het resultaat van de (veel kleinere
117
Zie: Duurzaamheid van re-integratie 2006.
118
Zie volgende paragraaf.
119
Mogelijkheden actieve rol 2003, p.36.
71
groep) die aan het PRB-experiment deelnamen was het plaatsingspercentage overigens slechts 26%. Toch moeten bij deze resultaten nog een aantal kanttekeningen worden gemaakt. De kans op succesvolle re-integratie wordt namelijk niet alleen door de inhoud van het traject bepaald. Hierbij spelen vele, niet in de hierboven aangehaalde onderzoeken meegenomen, factoren een rol. Het is bijvoorbeeld niet onderzocht in hoeverre medisch herstel (of verslechtering) hebben bijgedragen aan het resultaat. Ook de algemene economische situatie speelt een rol. Het is immers bekend dat bij hoge werkloosheid kansen op re-integratie geringer zijn en andersom. Ten slotte kon ten tijde van het onderzoek nog niet worden meegenomen in hoeverre een destijds nieuwe individuele aanpak, de ‘individuele re-integratieovereenkomst’ (IRO), een gunstig effect heeft op de resultaten van het re-integratieproces. Hieraan zal in de volgende paragraaf enige aandacht worden besteed. De conclusie is dat het aantal arbeidsongeschikten dat via een re-integratietrajecten duurzaam aan het werk komt in Nederland, weliswaar hoger is dan in de VS, in het algemeen niet als hoog in te kwalificeren is.120
6.5. Individuele re-integratie in Nederland Zoals we hebben gezien, is een essentieel onderdeel van het Ticketprogramma in de VS de mogelijkheid van de betrokkene om zelf met een re-integratiebedrijf (Employment Network) een overeenkomst af te sluiten en daarin een individueel re-integratieplan uit te werken en uit te voeren. Ook in Nederland wordt sinds enige jaren veel waarde gehecht aan ‘op de persoon toegesneden re-integratiedienstverlening’, ofwel maatwerk.121 In eerste instantie is in Nederland vanaf 1998 geëxperimenteerd met een persoonsgebonden reintegratiebudget (PRB). Hierbij werd een kandidaat door het UWV voor zijn re-integratie
120
Dit geldt ook voor re-integratie van andere groepen uitkeringsgerechtigden. Zo rapporteerde de Amster-
damse Rekenkamer in 2007 over de effectiviteit van re-integratie van bijstandsgerechtigden dat binnen de groep van meest kansrijke uitkeringsgerechtigden re-integratieactiviteiten slechts werk opleverde voor 11% van hen. De kosten bedroegen € 17.000 per succesvol gere-integreerde. De rekenkamer kwalificeerde de successen in re-integratie als ‘gering’ en het proces als ‘beperkt doelmatig’. (persbericht 30 jan. 2007). 121
Zie: Mogelijkheden actieve rol 2003.
72
de een budget ter beschikking gesteld. Een gedeelte van de cliënten kreeg een budgetbedrag van gemiddeld € 11.800 toegewezen, een ander deel een bedrag van gemiddeld € 4.085. (Ter vergelijking: een ingekocht regulier traject kostte gemiddeld € 3.551 in 2003).122 Binnen de grenzen van dit budget konden betrokkenen met een reintegratiebedrijf van hun keuze zelf een re-integratieplan opzetten en uitvoeren. Het betreffende re-integratiebedrijf moest wel voldoen aan de eisen die het UWV regulier aan een dergelijk bedrijf stelt. De resultaten waren over het algemeen niet erg bemoedigend. Samengevat was de conclusie dat de trajecten langer duurden, minder succesvol en duurder waren. Op grond van deze resultaten heeft het Ministerie van SZW besloten de weg van de PRBs niet verder te vervolgen. Omdat van maatwerk op zich wel bewezen is dat het een gunstige uitwerking heeft op het resultaat van re-integratieprogramma’s, 123 hebben het ministerie van SZW en het UWV hun heil gezocht bij de eerder genoemde ‘individuele re-integratieovereenkomst’ (IRO). Deze vorm van maatwerk wordt niet alleen toegepast bij de re-integratie van arbeidsongeschikten maar ook bij cliënten van het UWV in de WW. Bij de IRO maakt de cliënt zijn re-integratieplan samen met het reintegratiebedrijf van zijn keuze en voert dat gezamenlijk uit. In tegenstelling tot de PRB is er bij de IRO geen sprake van een budget voor de inspanning, maar van volledige resultaatsfinanciering. In dit opzicht lijkt de IRO veel meer op de Amerikaanse manier van individuele re-integratie gebaseerd op het Ticketprogramma, dan de PRB-aanpak.124 Er zijn echter ook significante verschillen tussen de Nederlandse IRO het ‘Ticket’. Ten eerste laat het Ticketprogramma elke uitkeringsgerechtigde tot het programma toe, terwijl de IRO aangevraagd moet worden bij het UWV.125 Van de kant van de reintegratieorganisaties laat het Ticketprogramma een veel breder scala van organisaties toe die in aanmerking komen om met de arbeidsongeschikte een re-integratieovereenkomst af te sluiten, dan in Nederland. Beide programma’s zijn resultaatgefinancierd. De EN uit het
122
Bron: Mogelijkheden actieve rol 2003, p.27.
123
Dit is in 2008 nog eens bevestigd in het onderzoek Met invloed meer werk 2008, p.13.
124
Anders Jacobs 2003, p.273. Een Ticketdeelnemer krijgt geen persoonlijk budget toegewezen.
125
Van de WW-uitkeringgerechtigden wist in 2007 75% niet van het bestaan van de IRO. Zie Uitvoering
re-integratietrajecten UWV 2007, p. 19.
73
Ticketprogramma kan echter potentieel veel meer verdienen met een geslaagde reintegratie, dan het Nederlandse re-integratiebedrijf.
De resultaten van de trajecten met IRO blijken beter zijn dan reguliere trajecten, zo blijkt uit onderzoek.126 In hetzelfde onderzoek wordt echter wel opgemerkt dat deelnemers aan een IRO-traject over het algemeen beter gemotiveerd en opgeleid zijn. Dit kan een deel van het gunstige resultaat verklaren. Als gevolg van de goede resultaten is het aantal IRO-trajecten in Nederland sinds de invoering in 2004 sterk gegroeid. In het eerste kwartaal van 2007 was 43% van alle trajecten
126
Zie Met invloed meer Werk 2008, p.13.
74
7. Conclusies en aanbevelingen We zullen ons in dit hoofdstuk over conclusies en aanbevelingen niet bezighouden met een oordeel over de stelsels als zodanig. De keuze voor het universele op solidariteit gebaseerde Beveridge stelsel, zoals in Nederland of een stelsel gebaseerd op zelfhulp zoals in de VS, is een gegeven. De voor- en nadelen van het ene of het andere stelsel staan hier niet ter discussie. De conclusies in dit hoofdstuk zijn beperkt tot datgene wat in de onderzoeksvraag aan de orde is, namelijk of we in Nederland en de VS iets van elkaar kunnen leren over de beste methoden om zoveel mogelijk arbeidsongeschikten op een efficiënte en effectieve wijze van de uitkering naar werk te leiden. Hieronder passeren achtereenvolgens conclusies de revue over de vergelijkbaarheid van beide stelsels voor wat betreft de doelgroep zelf, de rechtspositie van deze doelgroep en de effectiviteit en efficiency in het algemeen (volgende paragraaf). Daarna zullen er een aantal conclusies getrokken worden over het Ticketprogramma. Ten slotte volgt een samenvattend eindoordeel.
7.1. Algemeen In deze scriptie staat het Ticketprogramma centraal. Toch zijn er een aantal conclusies te trekken over de re-integratie die algemeen gelden voor het Amerikaanse stelsel.
7.1.1. Doelgroep: mate van arbeidsongeschiktheid
Het blijkt dat de het Amerikaanse en Nederlandse stelsel van re-integratie voor arbeidsongeschikten hemelsbreed van elkaar verschillen als het gaat om de doelgroep. Veel hangt samen met de doelgroep, diegenen die voor re-integratie in aanmerking komen, die op zijn beurt sterk wordt bepaald door de gehanteerde definitie van arbeidsongeschiktheid. Om in aanmerking te komen voor steun van de overheid moet je in Amerika veel ernstiger vanwege arbeidsongeschiktheid beperkt zijn om een inkomen te verwerven, dan de Nederlandse norm. Het Nederlandse stelsel kent daarom een veel bredere doelgroep die zich veel verder dan in de VS, uitstrekt tot gedeeltelijk arbeidsongeschikten met min75
der ernstige beperkingen. Dit is een politieke keuze waarvoor in het kader van deze scriptie geen specifieke aanbevelingen te doen zijn. Wel beperkt het Nederlandse stelsel de doelgroep met het oog op de kansen op succes van re-integratie. Dit komt in de conlusies van de volgende paragraaf aan de orde.
7.1.2. Rechtspositie: recht op hulp bij re-integratie
In aanmerking voor ondersteuning bij re-integratie komt elke arbeidsongeschikte in de VS, hoe zwaar gehandicapt hij ook is. In Nederland daarentegen bestaat er geen recht op ondersteuning bij re-integratie voor de categorie volledig en duurzaam arbeidsongeschikten. Dit verklaart voor een groot deel de magere resultaten in de VS bij re-integratie: De doelgroep in de VS is van nature veel moeilijker te re-integreren dan de groep arbeidsongeschikten waarop re-integratie in Nederland is gericht. Voor zover er in de VS naar hogere doelmatigheid van de besteding van gelden ten aanzien van re-integratie wordt gestreefd, kan men zich afvragen of het niet beter is om een strengere selectie te maken (zie par. 7.1.5).
7.1.3. Rechtspositie: plicht versus vrijblijvendheid
In Nederland is de gedeeltelijk arbeidsongeschikte verplicht mee te werken aan reintegratie. In de VS daarentegen is re-integratie (met uitzondering van de relatief kleine groep die onder een TDI-regeling valt) geheel vrijblijvend. De verplichting tot het doen van re-integratie-inspanningen leidt tot een hogere inzet van de betrokkenen en kan daarom alleen maar gunstig werken op het resultaat. Hiervan kan de VS van Nederland leren.
7.1.4. Rechtspositie: stimulans en belemmeringen om te re-integreren
Een Amerikaanse arbeidsongeschikte die een uitkering ontvangt op grond van de Social Security Act (een SSDI- of SSI-uitkering) en die erin slaagt werk te vinden, loopt een risico dat wanneer hij ervan ‘verdacht’ wordt het SGA-niveau te halen of te overstijgen, om op grond daarvan herbeoordeeld te worden en vervolgens zijn gehele uitkering te verliezen. Dit kan buitengewoon schadelijk voor hem uitpakken, omdat hij buiten zijn uitke-
76
ring vaak ook zijn medische verzekering verliest. Ondanks reparatiewetgeving zoals snelle terugkeer naar de uitkering bij terugval van inkomen, is dit een sterke rechtspositionele rem op re-integratie. In Nederland is rechtspositioneel in de WIA (en Wajong) juist een stimulans ingebouwd om extra inkomen door werk te verdienen en daarmee reintegratie te bevorderen. Vooral de vaststelling van iemands verdiencapaciteit en de in de WIA vastgelegde financiële stimulans om dit niveau door werken te behalen, is een belangrijk instrument voor een succesvolle re-integratie.
7.1.5. Doelmatigheid en succes
Het percentage gere-integreerde arbeidsongeschikten in de VS is erg laag in absolute zin en ook zeker relatief lager dan in Nederland. De hierboven al aangestipte ongunstige rechtspositionele regelingen hebben mogelijk een negatieve invloed op deze lage cijfers in de VS. Een andere voor de hand liggende verklaringen voor het geringe succes in de VS is dat in de VS de groep van arbeidsongeschikten voor een zeer groot deel bestaat uit wat men in Nederland volledig en duurzaam arbeidsongeschikten beschouwt. De kansen voor re-integratie voor deze groep is zeer laag. Het is ‘trekken aan een dood paard’. In Nederland wordt voor deze groep niet actief aan re-integratie gedaan. Gezien het Amerikaanse resultaat, kan selectie binnen de doelgroep, zoals hierboven al is geconcludeerd, de doelmatigheid bevorderen.
7.1.6. Andere instrumenten
In de VS is actieve re-integratie vooral gericht op de rechtspositie en ondersteuning van de arbeidsongeschikte werknemer. Stimulering van en enige druk op een werkgever om tot in dienstneming van een gehandicapte of arbeidsongeschikte over te gaan komt vooral voort uit de antidiscriminatiewetgeving. Speciale subsidies zoals in Nederland het geval is (loonkostensubsidies, no-riskpolis, enz.) worden in de VS niet toegepast. Hier laten de VS een kans liggen.
77
7.1.7. Vroege interventie
Voorkomen of beperken van arbeidsongeschiktheid in een vroeg stadium is van groot belang voor de uiteindelijke kosten. Medische begeleiding is hiervoor het geëigende instrument. Door het vaak ontbreken van een ziektekostenverzekering bij een Amerikaanse werknemer en de wachttijd van twee jaar om in aanmerking te komen voor Medicare of Medicaid voor de uitkeringsgerechtigde, wordt arbeidsongeschiktheid in het eerste stadium hiervan niet goed aangepakt. Ondanks erkenning van dit probleem en het opzetten van experimenten in het kader van de Ticketwet, is dit in de VS tot nu toe niet opgelost. Een aantal van besproken demonstration projects op het gebied van vroege (medische) interventie spreken dat aan, wat in NL al goed geregeld is. Zo is het project Benefit offset een demonstratie project een stapje op weg naar de WIA loonaanvullingsuitkering. Mogelijk zal op de lange termijn dit probleem verdwijnen, wanneer de in 2010 aangenomen Health Reform Act per 2014 ingaat. In Nederland speelt dit probleem in het geheel niet.
7.1.8. Financiering
Voor de aanname van de Ticketwet kan men spreken van een ongeveer gelijklopende ontwikkeling in zowel de VS als Nederland ten aanzien van de financiering van de hulp bij re-integratie. In beide landen is er een trend naar een betaling van overheidswege, alleen wanneer er resultaat is behaald bij de re-integratie-inspanningen. In het Ticketprogramma gaan de VS echter wel een duidelijke stap verder waar het gaat om de hoogte van de vergoeding: deze staat niet in verhouding tot de gemaakte kosten, maar tot de bespaarde uitkeringen! Dit is een idee dat in Nederland nog niet serieus bestudeerd is. Dat een dergelijke financieringsmethode niet één op één in Nederland is toe te passen en dat daarbij op zijn minst een nuancering is te maken, komt hieronder aan de orde (par. 7.2.3)
7.2. Conclusies ten aanzien van het Ticketprogramma Het Ticketprogramma in de VS dreigt te mislukken. De belangstelling voor deelname aan het Ticketprogramma van de kant van zowel de arbeidsongeschikten als van de reintegratiebedrijven en andere organisaties, is teleurstellend laag. Resultaten in de vorm van een verhoogde uitstroom zijn nog niet zichtbaar. De resultaten van de in 2005 voor78
gestelde en in 2008 ingevoerde verbeteringsmaatregelen om in het bijzonder de aantrekkelijkheid voor de ENs te verhogen zijn eveneens nog niet zichtbaar. Desondanks verdienen de afzonderlijke elementen van dit programma de aandacht.
7.2.1. Grootte en vrijblijvendheid van de leden van de doelgroep
De vrijblijvendheid om zich voor re-integratie aan te melden en ongelimiteerde breedte van de groep arbeidsongeschikten in de VS is een voor de hand liggende verklaring voor de lage deelname van de leden van de doelgroep aan het Ticketprogramma. In Nederland zou de mate van deelname aan een dergelijk programma beter voorspelbaar zijn.
7.2.2. De aantrekkelijkheid voor ENs
De lage deelname van de andere marktpartij, de ENs, lijkt vooral te maken te hebben met de (tot 2008) lage beloning voor een geslaagde re-integratie en het vooruitzicht op een te lange ‘payback’ periode gecombineerd met het risico om helemaal niets te ontvangen.
7.2.3. Beloning voor re-integratie in de VS hoger dan in Nederland.
De EN uit het Ticketprogramma kan op de lange termijn aanzienlijk meer verdienen met een geslaagde re-integratie dan een Nederlands re-integratiebedrijf. De hoogte van zijn beloning is afhankelijk van bespaarde uitkeringsbedragen, niet van de kosten van zijn inspanning. Toch is het de vraag of een dergelijk systeem van nut zou zijn in Nederland. Er mag immers verondersteld worden dat de Amerikaanse arbeidsongeschikte vanwege de strengere vereisten om in aanmerking te komen voor ondersteuning, in het algemeen veel moeilijker re-integreerbaar is dan de Nederlandse arbeidongeschikte. Bovendien zijn Amerikaanse arbeidsongeschikten vrijwel altijd duurzaam arbeidsongeschikt, met de daarbij te verwachten lange periode van uitkering. Ten slotte is in de VS het criterium voor succes nogal radicaal: volledige uitstroom uit de uitkering. Zoals uit de Amerikaanse statistieken blijkt, is de kans op succes laag. In Nederland is de doelgroep geselecteerd: in beginsel komen alleen gedeeltelijk arbeidsongeschikten in aanmerking. Bovendien is het doel van re-integratie er vooral op gericht om de vastgestelde verdiencapaciteit te be-
79
halen. Het geheel uit de uitkering uitstromen, zou met het oog op het Nederlandse systeem van vaststelling van gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid, verder gaan dan dat men zelf voor mogelijk houdt. Kortom, een beloningstelsel voor re-integratiebedrijven waarbij er zoals in de VS gekozen kan worden voor een beloning op grond van bespaarde uitkeringsgelden, ligt in Nederland wat gecompliceerder omdat de hoogte en duur van de uitkering van de doelgroep varieert met de mate en verwachte duur van arbeidsongeschiktheid. Desondanks is het de moeite van een juridische en economische analyse waard om dit model nader te onderzoeken.
7.2.4. Maatwerk: De verscheidenheid van re-integratieorganisaties
De inschakeling van externe organisaties bij re-integratie is door het Ticketprogramma in de VS veel verder ontwikkeld dan in Nederland. Op het eerste gezicht lijkt de aanpak in de VS sterk op het IRO in Nederland. Nadere beschouwing leert echter dat de Amerikaanse Ticketwet een veel breder scala aan organisaties toelaat tot de re-integratiemarkt dan de Nederlandse wet- en regelgeving. Dit aspect van het Ticketprogramma zou de reintegratiemarkt in Nederland kunnen stimuleren. Hierbij speelt echter wel het hierna te noemen kwaliteitsaspect een rol.
7.2.5. Kwaliteit van de re-integratie
In het Ticketprogramma wordt aan de kwaliteit van de EN weinig aandacht besteed. Enige kennis van re-integratie moet aanwezig zijn en er moet een plan van aanpak worden overgelegd. Verder laat men het oordeel geheel over aan de andere marktpartij, de betrokkene. Dit kan er onder omstandigheden toe leiden dat de arbeidsongeschikte in handen valt van incompetente begeleiders. Ook wanneer dit (vanwege gebrek aan succes) niet zal leiden tot verkeerd uitgegeven overheidsgeld, is het de vraag of zoiets in Nederland maatschappelijk verantwoord wordt geacht. Dit probleem is echter te ondervangen door een op te stellen regelmatige controle van de uitkeringsinstantie (UWV), wat natuurlijk wel weer geld kost.
80
7.3. Eindconclusie Veel van de moeilijkheden waarmee het Amerikaanse stelsel kampt bij de re-integratie van arbeidsongeschikten heeft te maken met de doelgroep: enerzijds gaat het om de zwaarste gevallen, anderzijds wordt er niet geselecteerd op de kans op succes. Rechtspositionele belemmeringen, waaronder mogelijk verlies van uitkering of de ziektekostenverzekering bij re-integratie, werken ook nog eens demotiverend.
Het Ticketprogramma voldoet niet aan zijn verwachtingen. Deels omdat de bovengenoemde problemen niet voldoende worden aangepakt, deels omdat de beloning voor de ENs (althans tot 2008) te laag was en misschien nog is. Kortom, Nederland hoeft in het algemeen niet veel te leren van de VS als het gaat om reintegratie van arbeidsongeschikten. Wel is een grotere voortvarendheid als het gaat om de inschakeling van een breed scala aan externe re-integratieorganisaties, iets voor Nederland om zich aan de VS te spiegelen. Een royalere uitsluitend op resultaat gerichte betaling, gefinancierd uit bespaarde uitkeringsgelden is een onderdeel hiervan dat ook navolging in Nederland verdient.
Voor de VS is er wel wat te leren van het Nederlandse stelsel. Door hanteren van het begrip gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid, zou men in de VS tot een betere regeling van de rechtspositie van de arbeidsongeschikte kunnen komen en kan men de re-integratie ook beter richten op gevallen waarbij er een reële kans op succes bestaat.
81
8. Literatuur en lijst met gebruikte afkortingen
8.1. Literatuurlijst Opmerking: Alle artikelen uit het Social Security Bulletin, hier aangehaald, zijn te downloaden van de website van de SSA: http://www.socialsecurity.gov/policy/docs/ssb/ Annual Statistical Supplement 2009 Annual Statistical Supplement to the Social Security Bulletin, 2009, Washington: Social Security Administration, Publication No. 13-11700 February 2010. http://www.socialsecurity.gov/policy/docs/statcomps/supplement/2009/supplement09.pdf Barth 2003 P. S. Barth, ‘Compensating Workers for Permanent Partial Disabilities’, Social Security Bulletin, Vol. 65, no. 4, 2003/2004, p. 16-23.
Clayton 2003 A. Clayton, ‘Workers’ Compensation: A Background for Social Security Professionals’, Social Security Bulletin, Vol. 65, no. 4, 2003/2004, p. 7-15.
Dean 2003 D.H. Dean e.a., ‘Injecting competition into public-sector return to work: prospects for the “ticket to work” initiative’, Contemporary Economics Policy, Vol. 21 no. 4, Oct 2003, p. 512-524 .
Fast Facts & Figures 2009 Fast Facts & Figures About Social Security, 2009, Washington: Social Security Administration (Publication No. 13-11785) July 2009. http://www.socialsecurity.gov/policy/docs/chartbooks/fast_facts/2009/fast_facts09.pdf
82
GAO 1996 SSA Disability Reengineering. Project Magnitude an Complexity Impede Implementation, (T-HEHS-96-211), Washington: United States General Accounting Office 1996. http://www.gao.gov/archive/1996/he96211t.pdf
GAO 2005 Social Security Administration. Better Planning Could Make the Ticket Program More Effective, (Report to Congressional Committees), Washington: United States Government Accountability Office 2005.
Green e.a. 2005 M. Green e.a., ‘Addressing the Challenges Facing SSA’s Disability Programs’, Social Security Bulletin, Vol. 66, no. 3, 2005/2006, p. 29-39.
Hennessey & Scott Muller 1995 J.C. Hennessey, L. Scott Muller, ‘The effect of Vocational Rehabilitation and Work Incentives on helping the Disabled-Worker Beneficiary Back to Work’, Social Security Bulletin, Vol. 58, no. 1, Spring 1995.
Duurzaamheid van re-integratie 2006 Duurzaamheid van re-integratie. Korte- en langeretermijneffecten van re-integratie van arbeidsgehandicapten. Inspectie Werk en Inkomen, Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 2006.
Jacobs 2003 A. Jacobs, Sociale Rechten in Amerika, Utrecht: Lemma 2003.
83
Kearney 2005 J. R. Kearney, ‘Social Security and the “D” in OASDI: The History of a Federal Program Insuring Earners Against Disability’, Social Security Bulletin, Vol. 66, no. 3, 2005/2006, p. 1-25.
Kleine Gids 2010 De Kleine Gids voor de Nederlandse sociale zekerheid, (onder einderedactie van A.D. Hop), Deventer: Kluwer Stimulansz 2010.
Met invloed meer werk 2008 Met invloed meer werk. Vervolgonderzoek naar het effect van klantinvloed op de reintegratie van herbeoordeelde WAO-gerechtigden. Inspectie Werk en Inkomen, Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 2008.
Mogelijkheden actieve rol 2003 Mogelijkheden voor een actieve rol van de cliënt bij reïntegratie. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Directie sociale Verzekeringen, Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 2003.
Pennings 2006 F.J.L. Pennings, Nederlands Socialezekerheidsrecht in een internationale context, Deventer: Kluwer 2006.
Primer 2005 ‘A Primer: Social Security Act Programs to Assist the Disabled’, Social Security Bulletin, Vol. 66, no. 3, 2005/2006, p. 53-59. Rebhahn 2009 R. Rebhahn, ‘Wage Labour an Social Security’, in: B. Hepple & B. Veneziani (red.) , The Transformation of Labour Law in Europe. A comparative Study of 15 Countries 19452004, Oxford: 2009.
84
Red Book 2010 2010 Red Book. A summary Guide to Employment Support for Persons with disabilities under the Social Security Disability Insurance and Supplemental Security Income Programs, (Publication No. 64-030) Washington: Social Security Administration 2010. http://www.socialsecurity.gov/redbook/2010/2010%20Red%20Bookpdf.pdf Reinhard e.a. 1998 H.-J. Reinhard e.a., Invaliditätssicherung im Rechtsvergeleich, Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft 1998.
Stapleton e.a. 2008 D. Stapleton e.a., Ticket to Work at the Crossroads: A Solid Foundation with an Uncertain Future, Washington: Mathematica Policy Research Inc. 2008. http://www.mathematica-mpr.com/publications/PDFs/TTW_crossroadsappen.pdf
Stapleton, Grunman & Prenovitz 2009 D. Stapleton, C. Grunman & S. Prenovitz, Work Activity and Use of Employment Supports Under the Original Ticket to Work Regulations, Washington: Mathematica Policy Research Inc. 2009.
Thornton e.a. 2004 C. Thornton e.a., Evaluation of the Ticket to Work Program. Initial Evaluation Report, Washington: Mathematica Policy Research Inc. 2004. http://www.ssa.gov/disabilityresearch/ttw/ttw_report.pdf
Uitvoering re-integratietrajecten UWV 2007 Uitvoering van re-integratietrajecten door UWV. Invloed van WW-cliënten en maatwerk bij re-integratie, Inspectie Werk en Inkomen, Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 2007.
85
8.2. Speciale bronnen: Michigan Rehab(ilitation) manual http://www.michigan.gov/documents/mdcd/Rehab_Manual_Total02-08_247114_7.pdf
Een overzicht van een groot aantal brochures e.d. ten behoeve van mensen die gebruik willen maken van de lokaal aangeboden re-integratie-instrumenten in Michigan: http://www.michigan.gov/mdcd/0,1607,7-122-25392_40237_42064---,00.html
8.3. Lijst van gebruikte afkortingen ADA
Americans with Disabilities Act of 1990
CDR
Continuing Disability Review
CFR
Code of Federal Regulations
CWIC
Community Work Incentives Coordinator
DDS
Disability Determination Service
DI
Disability Insurance
EN
Employment Network
EPE
Extended Period of Eligibility
EXR
Expedited Reinstatement
GAO
Government Accountability Office (vroeger: General Accounting Office)
IPE
Individualized Plan for Employment (Michigan)
IRO
Individuele re-integratieovereenkomst
IVA
Inkomensvoorziening volledig arbeidsongeschikten
MRS
Michigan Rehabilitation Services
OASDI
Old Aged, Survivors and Disability Insurance
PRB
Persoonsgebonden re-integratiebudget
SSA
Social Security Act
SSA
Social Security Administration
SSDI
Social Security Disability Insurance
SSI
Supplemental Security Income
SVRA
State Vocational Rehabilitation Agency
86
TDI
Temporary Disability Insurance
TWWIIA
Ticket to Work and Work Incentive Improvement Act
VR
Vocational Rehabilitation
UWV
Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen
Wajong
Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten
WAO
Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering
WAZ
Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen
WCA
Workers’ Compensation Act
WGA
Werkhervatting gedeeltelijk arbeidsgeschikten
WIA
Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen
WIPA
Work Incentives Planning & Assistance
WWB
Wet werk en bijstand
ZW
Ziektewet
87
9. APPENDIX I 9.1. Systematiek wettelijke bepalingen VS en vindplaatsen Hierna volgt een summiere uitleg van de systematiek en methode van verwijzingen naar de meest gebruikte Amerikaanse wettelijke regelingen en bepalingen. Tevens zijn een aantal (internet) vindplaatsen van voor deze scriptie belangrijke wetten aangegeven.
9.1.1. Federale wetten
Federale wetten worden door het Congres afgekondigd. Wetten hebben een naam (de popular name), vaak voorzien van een afkorting, en worden gewoonlijk vooraf gegaan door de aanduiding ‘Public Law’ waarna een dubbele nummering volgt gescheiden door een koppelteken. Het eerste nummer geeft de zittingsperiode van het Congres aan, bijvoorbeeld ‘106’ voor de 106e zitting van het congres (1999-2001). Hierna volgt het volgnummer van de betreffende wet. De aldus aangenomen wet wordt vervolgens opgenomen in het United States Statutes at Large. Dit document bevat de officiële tekst van de wet. Voorbeeld: Ticket to Work and Work Incentives Improvement Act of 1999 (TWWIIA), Public Law 106-170; 113 Stat. 1860-1951.
Voor de jurist is gebruik van de Statutes at Large niet handig omdat alle wetten er in chronologische volgorde door elkaar vermeld zijn. Daarbij komt dat wetten vaak amenderingen zijn op andere wetten of zelf op een later tijdstip weer worden geamendeerd. Om de complete wetgeving een meer systematische toegang te geven, worden de wetten daarom regelmatig gecodificeerd in de United States Code, (U.S.C.). Zo worden de wetsartikelen die amenderingen van andere wetten zijn, in die wetten ingepast. Die Ticketwet uit het voorbeeld hierboven wordt als het ware geabsorbeerd in de wetten die gewijzigd en geamendeerd moeten worden (zoals de Social Security Act).
In de U.S.C. zijn wetten samengebracht in Titels (Titles) onderverdeeld in hoofdstukken (Chapters) en worden de artikelen (sections) binnen het hoofdstuk doorgenummerd. Title 29 is bijvoorbeeld getiteld ‘Labor’. Veel sociale wetten zijn bijvoorbeeld samengebracht 88
in Title 42 van de U.S.C. (Public Health and Welfare). Het artikelnummer (section) wordt in de U.S.C. gewoonlijk voorafgegaan door een §-teken. Alle wetten in een Title worden op een rijtje gezet en doorgenummerd. De ‘diepere’ nummering binnen een artikel maakt gebruik van dezelfde onderverdeling als de oorspronkelijke wet.
Als voorbeeld is hieronder de verwijzing weergegeven naar de definitie van arbeidsongeschiktheid uit de Social Security Act 1935 (SSA): Verwijzing volgens de oorspronkelijke SSA: Sec.223 (d)(1) SSA Verwijzing volgens U.S.C.: 42 U.S.C. § 423 (d)(1)
Het aantal wetten dat in de loop van geschiedenis van de VS is gemaakt, is zeer groot evenals het aantal amendementen. Soms is bovendien de naam in de loop van de tijd veranderd.
Is de naam of de officiële verwijzing bekend, dan kan de (federale) wet via het internet opgespoord worden met hulp van de zoekmachine van het Huis van Afgevaardigden: http://uscode.house.gov/search/criteria.shtml
Bij gebruik van algemene termen geeft deze zoekmachine teveel resultaten. Het verdient dan de aanbeveling om de popular name van de gezochte wet eerst op te zoeken in de index om een nauwkeurigere aanduiding te krijgen. Dit levert meestal de plaats in de U.S.C. op. http://uscode.house.gov/popularnames/popularnames.htm
Kent men het artikelnummer volgens de U.S.C. codering van de gezochte wet, dan biedt de website van het Legal Information Institute (LII) van de Cornell University Law School een directe toegang tot de tekst: http://www.law.cornell.edu/uscode/ De website van het U.S. Government Printing Office (GPO) biedt ongeveer dezelfde service: http://www.gpoaccess.gov/uscode/browse.html
89
9.1.2. Vindplaats van een aantal veel geraadpleegde federale wetten:
Americans with Disabilities Act of 1990 (Title 42 U.S.C. Ch. 126 - Equal Opportunity For Individuals With Disabilities (= 42 U.S.C. § 12101 e.v.); ADA) http://www.ada.gov/pubs/adastatute08.pdf of http://www.law.cornell.edu/uscode/html/uscode42/usc_sec_42_00012101----000-.html
Social Security Act 1935 (42 U.S.C. § 301 e.v.; SSA) https://www.socialsecurity.gov/OP_Home/ssact/ssact.htm of (gecodificeerd in U.S.C. onder Title 42, Chapter 7): http://frwebgate.access.gpo.gov/cgibin/usc.cgi?ACTION=BROWSE&TITLE=42USCC7&PDFS=YES
SSA Title II (OASDI) https://www.socialsecurity.gov/OP_Home/ssact/title02/0200.htm
SSA Title XVI (SSI) https://www.socialsecurity.gov/OP_Home/ssact/title16b/1600.htm
Ticket to Work and Work Incentives Improvement Act of 1999 http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW-106publ170/pdf/PLAW-106publ170.pdf
Vocational Rehabilitation Act, (Sinds 1973 vervangen door de Rehabilitation Act 1973, 29 U.S.C. § 701 e.v.) http://www.dotcr.ost.dot.gov/Documents/ycr/REHABACT.HTM
90
9.2. Wetten uitgevaardigd door staten: 9.2.1. California
Vindplaatsen Alle wetten: http://leginfo.public.ca.gov/calaw.html California Labor Code http://www.leginfo.ca.gov/cgi-bin/calawquery?codesection=lab&codebody Temporary disability insurance (TDI) uit de http://leginfo.public.ca.gov/cgibin/waisgate?WAISdocID=2663097638+7+0+0&WAISaction=retrieve
9.2.2. Michigan
Algemeen In Michigan worden de afzonderlijke wetten aangeduid met het jaar waarin ze van kracht zijn geworden en een volgnummer (bijvoorbeeld: Act 317 of 1969 als aanduiding voor de Worker’s Disability Compensation Act of 1969.). Alle aangenomen wetten zijn te vinden in de verzameling staatswetten van Michigan, die bekend staat als Michigan Compiled Laws (MCL). De MCL bestaat uit enkele honderden hoofdstukken (Chapters). Binnen elk hoofdstuk zijn alle artikelen doorgenumerd. Bijvoorbeeld: Sec. 418.101 is het eerste artikel van de bovengenoemde wet, die te vinden is in hoofdstuk 418 van de MCL.
Vindplaatsen Algemene inhoudsopgave (Chapters) van de staatswetten van Michigan, zie: http://www.legislature.mi.gov/%28S%28zp4ycs45ebpw5l55f5it1d45%29%29/mileg.aspx ?page=ChapterIndex
(Michigan) Worker’s Disability Compensation Act of 1969, te vinden in Chapter 418 MCL, zie: http://www.legislature.mi.gov/%28S%28zp4ycs45ebpw5l55f5it1d45%29%29/mileg.aspx ?page=getObject&objectName=mcl-Act-317-of-1969 91
(Michigan) Vocational Rehabilitation Act of 1964, te vinden in Chapter 395 MCL, zie: http://www.legislature.mi.gov/(S(gkz5if55fqcycs555ndeqy55))/mileg.aspx?page=getObje ct&objectName=mcl-Act-232-of-1964
9.3. Andere federale regelingen (Federal regulations). Voor de praktische uitvoering van de wetten is het vaak nodig door de uitvoerende macht specifieke uitvoeringsbesluiten uit te vaardigen. Deze besluiten staan bekend onder de naam Federal Regulations en zijn samengebracht in de Code of Federal Regulations (CFR) http://www.gpoaccess.gov/cfr/
Een voorbeeld is de methode en lijst van aandoeningen ter bepaling van arbeidsongeschiktheid in de zin van de SSA, te vinden is onder Title 40, Subpart P van Part 404 van de CFR: http://frwebgate3.access.gpo.gov/cgibin/PDFgate.cgi?WAISdocID=798244219+1+2+0&WAISaction=retrieve
92
10. Appendix II: Meer definities van ‘disability’ Behalve in de Social Security Act (SSA) komen er ook in andere Amerikaanse wettelijke regelingen definities voor van het begrip disability, die afhankelijk van de beoogde rechtsgevolgen aanzienlijk afwijken van die van de SSA.
10.1.
Americans with Disabilities Act (ADA)
Sec. 12102: Definition of disability As used in this chapter: (1) Disability. The term "disability" means, with respect to an individual (A) a physical or mental impairment that substantially limits one or more major life activities of such individual; (B) a record of such an impairment; or (C) being regarded as having such an impairment (as described in paragraph (3)).
(2) Major Life Activities (A) In general. For purposes of paragraph (1), major life activities include, but are not limited to, caring for oneself, performing manual tasks, seeing, hearing, eating, sleeping, walking, standing, lifting, bending, speaking, breathing, learning, reading, concentrating, thinking, communicating, and working. (B) Major bodily functions. For purposes of paragraph (1), a major life activity also includes the operation of a major bodily function, including but not limited to, functions of the immune system, normal cell growth, digestive, bowel, bladder, neurological, brain, respiratory, circulatory, endocrine, and reproductive functions.
(3) …
93
10.2.
Rehabilitation Act 1973
Sec. 7 (9)
(9) Disability The term "disability" means-(A) except as otherwise provided in subparagraph (B), a physical or mental impairment that constitutes or results in a substantial impediment to employment; or (B) for purposes of sections 2, 14, and 15, and titles II, IV, V, and VII, a physical or mental impairment that substantially limits one or more major life activities.
10.3.
Worker Compensation Act (Michigan)
sec. 301 (4):
As used in this chapter, “disability” means a limitation of an employee's wage earning capacity in work suitable to his or her qualifications and training resulting from a personal injury or work related disease. The establishment of disability does not create a presumption of wage loss.
10.4.
Temporary Disability Insurance
[Annual Statistical Supplement 2009, p. 69-70] “The laws generally define disability as inability to perform regular or customary work because of a physical or mental condition. Stricter requirements are imposed for disability during unemployment in New Jersey and New York. All the laws pay full benefits for disability due to pregnancy.”
94
California Unemployment Insurance Code Sec. 2626
(a) An individual shall be deemed disabled on any day in which, because of his or her physical or mental condition, he or she is unable to perform his or her regular or customary work. (b) For purposes of this section, "disability" or "disabled" includes: (1) Illness or injury, whether physical or mental, including any illness or injury resulting from pregnancy, childbirth, or related medical condition. (2) Inability to work because of a written order from a state or local health officer to an individual infected with, or suspected of being infected with, a communicable disease. (3) Acute alcoholism being medically treated or, to the extent specified in Section 2626.1, resident status in an alcoholic recovery home. (4) Acute drug-induced illness being medically treated or, to the extent specified in Section 2626.2, resident status in a drug-free residential facility. (c) For purposes of this section, if an individual participates in a vocational rehabilitation plan under Article 2.6 (commencing with Section 4635) of Chapter 2 of Part 2 of Division 4 of the Labor Code, regular or customary work shall, upon completion of the plan, mean only that employment for which the individual has been retrained under the vocational rehabilitation plan.
95
