Rapport Op de kaart: publieke uitgaven voor de fysieke leefomgeving

Rapport Op de kaart: publieke uitgaven voor de fysieke leefomgeving

Geonovum

datum 11-09-2014

versie Stagerapport - eindversie

Abstract Transparantie van de overheidsuitgaven is een recentelijk veel besproken onderwerp in Nederland en het buitenland. Dit leidt tot verschillende discussies over het detailniveau waarop de uitgaven gepubliceerd worden en de manier waarop deze gevisualiseerd en gepresenteerd worden. Dit rapport geeft een beeld van de onderzoeksresultaten van een stage onderzoek over dit onderwerp, waarbij specifiek is gekeken naar de publieke uitgaven voor de fysieke leefomgeving van de bestuurslagen Rijk, provincie, waterschap en gemeente. Wat betreft de visualisatiemogelijkheden is vooral gekeken naar de mogelijkheden om de uitgaven op kaart te zetten. De meerwaarde van het op kaart zetten van de overheidsuitgaven wordt in dit rapport besproken. Daarnaast worden voorbeelden van open spending platforms en portalen uit Nederland en het buitenland geanalyseerd. Ten slotte wordt een mogelijk ideaalbeeld geschetst van een platform waarop de Nederlandse publieke uitgaven voor de fysieke leefomgeving kunnen worden gepubliceerd en op kaart kunnen worden gezet.

Voorwoord Dit rapport is geschreven naar aanleiding van mijn stage onderzoek bij Geonovum van half mei tot en met half september 2014. Het doel van dit onderzoek is enerzijds een overzicht te geven van de overheidsuitgaven die verschillende bestuurslagen uitgeven aan verschillende taakvelden binnen de fysieke leefomgeving. Deze cijfers zijn bruikbaar als achtergrondinformatie in verschillende projecten van Geonovum, zoals het project Smart Cities en het ontwikkelen van de nieuwe omgevingswet. Anderzijds is het doel van dit onderzoek om een bijdrage te leveren aan de discussie rondom open spending, de transparantie van de overheidsuitgaven. Verschillende partijen, met name overheidsinstanties zoals het CBS, de Algemene Rekenkamer en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, zijn geïnteresseerd in de ontwikkeling van open spending initiatieven. Zij dragen bij aan de discussie rondom het detailniveau en de wijze waarop overheidsfinanciën als open data gepubliceerd kunnen worden.

Leeswijzer In dit document zijn twee soorten bronvermelding gebruikt: auteur-jaartal en voetnoten. De eerstgenoemde vorm is gebruikt voor literatuur en documenten die om hun inhoudelijk informatie geraadpleegd zijn. De voetnoten dienen om links naar websites te geven, die beschreven worden in de tekst. Deze links verwijzen naar de beschreven platforms en dataportalen in Nederland of in het buitenland. De beschrijving van het platform in de tekst is gebaseerd op een bezoek aan de platforms in de periode van dit stage onderzoek. Aangezien websites regelmatig geüpdatet worden, kan het zijn dat de beschrijving afwijkt van de huidige implementatie van de platforms.

Dankwoord Mijn dank gaat uit naar iedereen die tijdens mijn stageperiode bij Geonovum heeft bijgedragen aan mijn onderzoek, mijn rapportage en mijn leerproces. Hoewel meer mensen mij hiermee geholpen hebben, noem ik graag persoonlijk: mijn collega’s bij Geonovum, voor jullie tips, kritische vragen, discussies, gezelligheid en prettige werksfeer; Rob van de Velde en Ron van Lammeren voor jullie begeleiding, feedback en de drijfveer om het beste uit mezelf te halen; Robert, voor je hulp bij het opstellen van mijn leerdoelen en de feedback op mijn rapport; Arjan, voor je spoedcursus html in één avond; en ten slotte alle personen die ik heb mogen interviewen en die mij in een paar uur tijd meer informatie hebben kunnen geven dan ik ooit op internet had kunnen vinden: Gijs Batenburg, Imke Arts-Vrijling, Alice de Haan, Tom Kunzler, Michael Klos, Rense Posthumus, Cor Lenselink, Jaco Heykamp, Rien Bout, bedankt!

Vera van Zoest MSc. student Geo-Information Science Wageningen University [email protected]

3


Inhoudsopgave 1

Inleiding

5

2

Methodologie

8

3

Stand van zaken in Nederland

10

3.1

Beleid en regelgeving

10

3.1.1 Visie van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op open spending

11

3.1.2 Visie van de Open State Foundation op open spending

11

3.1.3 Visie van het ministerie van Financiën op open spending

12

3.1.4 Visie van het ministerie van Infrastructuur en Milieu op open spending

13

3.1.5 Visie van gemeenten op open spending

13

Openbare data over publieke uitgaven in Nederland

14

3.2.1 Het Rijk

15

3.2.2 Provincies

18

3.2.3 Waterschappen

19

3.2.4 Gemeenten

20

3.3

Overzicht van de uitgaven

24

3.4

Conclusie: stand van zaken in Nederland

27

3.2

4

5

6

7

Open spending in het buitenland Duitsland

29

4.2

Groot Brittannië

30

4.3

Verenigde Staten

32

4.4

Argentinië

35

4.5

Noorwegen

35

4.6

Brazilië

35

4.7

Conclusie: lessen uit het buitenland

35

Op de kaart Literatuur: symbologie en interactieve kaarten

37

5.2

GIS model

38

5.3

Resultaat van het model: de kaart

41

5.4

Webmap

45

Case studies: uitgaven voor verschillende taakvelden op de kaart

46

6.1

Uitgaven voor wegen, straten en pleinen op de kaart

46

6.2

Uitgaven voor onderwijshuisvesting op de kaart

51

Discussie: naar een Nederlands platform met ‘open spending’ op de kaart

7.2

4

37

5.1

7.1

8

29

4.1

55

Ideaalbeeld

55

7.1.1 Data

55

7.1.2 Visualisatie

56

Benodigdheden en randvoorwaarden

59

7.2.1 Input

59

7.2.2 Webrichtlijnen

59

Conclusie en suggesties voor verder onderzoek

61

Bronvermelding

62


Hoofdstuk 1

Inleiding Transparantie van de overheid is van belang voor een heldere democratie waarin bestuurders verantwoordelijk gehouden kunnen worden voor hun acties (Piotrowski en Van Ryzin, 2007; Höffner et al. 2013). Daarnaast vermindert de corruptie in landen met meer transparantie in de overheidsuitgaven (Guillamón et al, 2011).

Piotrowski en Van Ryzin hebben onderzoek gedaan naar de mate waarin Amerikaanse burgers transparantie van de lokale overheid belangrijk vinden. Hierin werd onder andere gekeken naar de financiële en fiscale transparantie. Op een schaal van 1 (“definitely should not”) tot 5 (“definitely should”) zijn verschillende stellingen beoordeeld door de respondenten (Amerikaanse burgers). Dit resulteerde in hoge gemiddelde scores voor bijvoorbeeld: “Ordinary citizens should or should not have access to records of government contracts, including the amount and who got the contracts” (gemiddelde score 4.28), “Ordinary citizens should or should not have access to records of local government officials’ expense accounts” (gemiddelde score 4.29) en “Ordinary citizens should or should not have access to city or town budgets or financial statements” (gemiddelde score 4.46) (Piotrowski en Van Ryzin, 2007). Transparantie van de overheidsuitgaven wordt ook wel aangeduid met de term open spending. Höffner, Martin en Lehman beschrijven de volgende voordelen van open spending: het zorgt voor efficiëntere functionering van de overheid, het draagt bij aan waardevolle informatie over de wereld, en het vergroot het besef van de burger van overheidsfuncties voor een verbetering van de verantwoording van overheidstaken. Daarnaast stellen Höffner et al. dat burgers sneller geneigd zijn om overheidsprojecten te ondersteunen wanneer ze vertrouwen hebben in de overheid, wat wordt vergroot door meer transparantie. Openheid over de overheidsuitgaven is ook bruikbaar voor economische analyses en vergelijking van datasets uit verschillende regio’s (Höffner et al., 2013). Enkele landen hebben een platform gecreëerd waarop de uitgaven van de overheid zichtbaar zijn. Voorbeelden die veel gebruikt worden vanwege hun succes, zijn recovery.gov (USA) en wheredoesmymoneygo.org (UK). In Nederland is ook een platform opgezet met een beperkt aantal gegevens: openspending.nl. Er is echter nog geen compleet overzicht van de publieke uitgaven in Nederland. Uit bovenstaande literatuurstudie blijkt al dat de verantwoording van de overheidsuitgaven een belangrijke reden is voor transparantie van de overheidsuitgaven. Deze verantwoording wordt ook wel aangeduid met de term accounting. Accounting is van belang om fraude en verspilling van overheidsfinanciën tegen te gaan (Chan, 2003). Het belang van accounting komt momenteel sterk naar voren, omdat de oorzaak van de huidige economische crisis deels te wijten is aan een slechte verantwoording van de publieke uitgaven. Wanneer de overheden niet in staat zijn hun financiën te beheren, leidt dit tot economische maatregelen die kunnen leiden tot sociale onrust. Eén van de belangrijkste obstakels op de weg naar een transparante overheid zijn de politici zelf, die vaak geen persoonlijke voordelen zien van transparantie en financiële verantwoording. Gezien het belang van transparantie en verantwoording voor de economie en maatschappij, zou hier echter meer aandacht aan moeten worden besteed (Ball, 2012). Eén van de manieren om de financiën in beeld te brengen, is het op kaart zetten ervan. Het op de kaart weergeven van de overheidsuitgaven wordt aangeduid met de term open geo-spending (Volkskrant, s.a.). Scholten benadrukte het belang van open geo-spending tijdens zijn presentatie op het Geospatial World Forum in 2013 (Geospatial World, 2013). Voordelen van open geo-spending die door de Algemene Rekenkamer in een presentatie tijdens dit Geospatial World Forum genoemd zijn, zijn onder andere het helpen van de overheid om het publieke geld verstandig uit te geven en de transparantie en verantwoording ten aanzien van de belastingbetaler (Algemene Rekenkamer, 2013).

5


Het op de kaart zetten van deze overheidsfinanciën heeft veel voordelen ten opzichte van het weergeven in tabellen of schema’s. De toegevoegde waarde van kaarten is onder andere de mogelijkheid om ruimtelijke relaties weer te geven (Davies & Uttal, s.a.). Voor de publicatie van overheidsuitgaven voor de fysieke leefomgeving betekent dit dat de verschillende gemeenten en provincies onderling goed met elkaar te vergelijken zijn wanneer de uitgaven in kaart worden gebracht. Ook kunnen patronen worden onderscheiden in de uitgaven naar verschillende beleidsterreinen, bijvoorbeeld de verschillen in uitgaven aan infrastructuur tussen gemeenten in de Randstad en gemeenten in andere delen van het land. Bertin ondersteunt de stelling dat de leesbaarheid van de data wordt vergroot bij visualisatie door middel van een kaart: “It would take at least 20000 successive instants of perception to compare two data tables of 100 rows by 100 columns. If the data are transcribed graphically, comparison becomes easy; it can even be instantaneous.” (in Dodge et al., 2011, p. 9). Ten slotte kan door het op kaart zetten van de overheidsuitgaven de versnippering van de data worden verminderd. Momenteel worden de overheidsuitgaven namelijk per budget of project gerapporteerd, waardoor de data niet op één plek samengebracht zijn. Door de data te linken op basis van de ruimtelijke component, kunnen de overheidsuitgaven op basis van locatiegegevens geïntegreerd in beeld worden gebracht. Hierdoor ontstaat een totaalbeeld van de publieke uitgaven per regio in plaats van de versnipperde data per project. Gezien de toenemende vraag naar transparantie kan geconcludeerd worden dat er geen compleet overzicht is van de publieke uitgaven voor de fysieke leefomgeving, maar dat hier wel behoefte aan is. Met name de mogelijkheden van het op de kaart zetten hiervan zijn nog niet onderzocht, terwijl hier veel potentie zit voor visualisatie. Het doel van dit onderzoek is om dit kennisgat op te vullen. Hiertoe zijn de volgende onderzoeksvragen opgesteld: 1.

Wat is de stand van zaken van het op kaart publiceren van overheidsuitgaven, in Nederland en andere landen?

2.

Welke lessen kunnen hieruit geleerd worden voor het publiceren van overheidsuitgaven voor de fysieke leefomgeving in Nederland?

3.

Hoe kunnen deze overheidsuitgaven per domein op kaart worden gezet?

De definitie van de term ‘publieke uitgaven’ is een vakgebied op zich. Er zijn verschillende indelingen bekend waarmee bepaald wordt welke organisaties tot het openbaar bestuur behoren. Rainey et al. noemen vier benaderingen om een onderscheid te maken tussen publieke en private organisaties: common sense approach, welke ervan uitgaat dat de lezer zelf een goed beeld heeft van het onderscheid tussen publiek en privaat; practical definitions, waarin publiek en privaat worden gedefinieerd aan de hand van vuistregels; denotative approach, waarin een lijst van activiteiten of organisaties genoemd wordt die tot een bepaalde sector horen; en tenslotte de analytical approach, die uitgaat van de definitie van bepaalde factoren, zoals de productie van maatschappelijke of collectieve goederen (Rainey et al. 1976). Omdat definiëring van de term ‘publieke uitgaven’ niet het voornaamste doel is van dit onderzoek, wordt hier gebruik gemaakt van een denotative approach. In dit onderzoek worden de duidelijk ‘publieke’ partijen gebruikt, die ook een duidelijke ruimtelijke afbakening hebben: het Rijk, provincies, waterschappen en gemeenten. Deze studie is van verkennende aard, waarin de mogelijkheden voor het op kaart zetten van de publieke uitgaven worden onderzocht. Omdat het om een verkenning gaat, is het onderzoeken van de uitgaven voor één domein voldoende. Voor dit onderzoek is gekozen voor de fysieke leefomgeving. Deze keuze is gebaseerd op de ontwikkeling van geo-informatie systemen (GIS), die ook in dit domein is begonnen. Omdat er verschillende partijen zijn die data over publieke uitgaven publiceren, die allemaal een andere indeling gebruiken, is het lastig een eenduidige definitie van de fysieke leefomgeving op te stellen. Volgens

6


de toetsversie van de concept-Omgevingswet omvat de fysieke leefomgeving in ieder geval de volgende onderdelen: “a. bouwwerken, b. infrastructuur, c. watersystemen, d. water, e. bodem, f. lucht, g. landschappen, h. natuur, i. cultureel erfgoed.” (Ministerie van I&M, 2013) Deze definitie zal in de context van dit onderzoek gebruikt worden om te onderscheiden welke publieke uitgaven tot de fysieke leefomgeving gerekend moeten worden. Activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving, waaronder planvorming, worden niet tot de fysieke leefomgeving gerekend.

7


Hoofdstuk 2

Methodologie Zoals de Algemene Rekenkamer ook aangaf in hun presentatie op het Geospatial World Forum (Algemene Rekenkamer, 2013), zijn er goede voorbeelden van open spending te vinden in landen zoals de USA en UK. Om ook in Nederland een transparant beeld te krijgen van de publieke uitgaven, is het nuttig om gebruik te maken van deze en andere voorbeelden in het buitenland.

Het voorstel is daarom gebruik te maken van voorbeelden van open spending in Nederland en andere landen. Van deze voorbeelden kunnen vervolgens de volgende aspecten worden onderzocht en gerapporteerd: 

Welke data zijn beschikbaar over publieke uitgaven voor de fysieke leefomgeving?



Welke indeling van publieke uitgaven voor de fysieke leefomgeving wordt er gemaakt?



Wat is het detailniveau van de indeling van de data?



Hoe up-to-date zijn deze data?



Zijn de data ook in kaart weergegeven?

Om antwoord te krijgen op deze vragen voor het Nederlandse open spending, worden, van organisaties die financiële gegevens van de overheid publiceren, websites bekeken en met deze organisaties gesprekken/interviews gehouden. Voorbeelden van organisaties die deze gegevens publiceren zijn de Algemene Rekenkamer, het CBS en de ministeries (door middel van de Rijksbegroting). Tijdens gesprekken/interviews met deze partijen wordt getracht meer duidelijkheid te krijgen over de manier waarop deze partij de gegevens over de overheidsfinanciën verzamelt en publiceert. Voor informatie over open spending in het buitenland worden in eerste instantie alleen de websites geraadpleegd. Deze informatie wordt gebruikt om de eerste onderzoeksvraag te beantwoorden. Ook kunnen de antwoorden op bovenstaande vragen over open spending platforms in het buitenland, gebruikt worden als “lessen” voor het creëren van een Nederlands platform waarop de publieke uitgaven voor de fysieke leefomgeving in beeld worden gebracht. Het huidige Nederlandse platform (www.openspending.nl) kan worden vergeleken met de andere landen om een beeld te schetsen van wat er nog ontbreekt, specifiek voor de fysieke leefomgeving. Vervolgens kan gekeken worden welke data nodig zijn om aan de hand van deze “lessen” een optimaal platform te creëren voor weergave van de publieke uitgaven voor de fysieke leefomgeving. Daarvoor worden de volgende vragen beantwoord: 

Welke data zijn al beschikbaar? Waar?



Welke data zijn nog nodig? Hoe komen we aan deze data?

Het beantwoorden van deze data-vragen kan worden gedaan aan de hand van de eerdere analyse van de data over de publieke uitgaven voor de fysieke leefomgeving die beschikbaar zijn in Nederland. Daarnaast zijn de lessen nodig vanuit andere landen. Deze informatie wordt gebruikt om de tweede onderzoeksvraag te beantwoorden. Tenslotte kan de derde onderzoeksvraag beantwoord worden: “Hoe kunnen deze overheidsuitgaven per domein op kaart worden gezet?”. Daartoe worden eerst de cartografische aspecten onderzocht aan de hand van literatuur hierover, alsmede de mogelijke meerwaarde van interactieve kaarten of (mobiele) applicaties. Daarnaast wordt onderzocht welke geografische gegevens beschikbaar zijn, gebruikmakend van bijvoorbeeld Publieke Dienstverlening op de Kaart (PDOK) en het Nationaal Georegister (NGR). Van

8


één of meerdere deelterreinen wordt vervolgens een kaart gemaakt, gebruik makend van de beschikbare geografische gegevens. Deze kaart dient als voorbeeld om het nut en de mogelijkheden van een platform, waarop de publieke uitgaven voor de fysieke leefomgeving in beeld worden gebracht, te illustreren. Aan de hand van deze resultaten kunnen conclusies worden getrokken gebaseerd op wat we hebben, wat we nodig hebben, welke obstakels er nog zijn en hoe we deze kunnen overbruggen. In het volgende hoofdstuk is de stand van zaken in Nederland op het gebied van het op kaart zetten van overheidsuitgaven voor de fysieke leefomgeving beschreven. Daarin zijn ook de cijfers opgenomen van de uitgaven voor de fysieke leefomgeving per domein en per bestuurlijke laag. Hoofdstuk 4 bevat voorbeelden van verschillende platforms in het buitenland, waarop publieke uitgaven zijn weergegeven. Van deze platforms zijn de verschillende manieren van weergave en visualisatie beschreven, evenals de voor- en nadelen en bruikbaarheid van deze methoden. Hoofdstuk 5 beschrijft de mogelijkheden voor het op kaart zetten van de overheidsuitgaven. Hiertoe worden eerst enkele cartografische principes toegelicht, wordt een model voorgesteld waarin de data omgezet kunnen worden in een kaart, en tenslotte wordt volgens dit model voor één van de functies van de fysieke leefomgeving een kaart gemaakt om de mogelijkheden te illustreren. In hoofdstuk 6 worden twee case studies behandeld, waarin twee gemeentelijke functies verder geanalyseerd worden aan de hand van de kaarten. In deze case studies wordt een poging gedaan om patronen en uitschieters in de data te verklaren aan de hand van de kaarten en beschikbare achtergrondinformatie van de gemeenten. Hoofdstuk 7 bevat de discussie met daarin een omschrijving van de mogelijkheden voor het opzetten van een platform waarop de overheidsuitgaven voor de fysieke leefomgeving in beeld en kaart worden gebracht. Dit bestaat uit meerdere aspecten: de lessen uit het buitenland worden gebruikt als analyse voor de beste manier van visualisatie; de analyse van de stand van zaken in Nederland wordt gebruikt om te identificeren welke data over de overheidsfinanciën het beste gebruikt kunnen worden; en tenslotte worden de eisen van een overheidswebsite kort besproken.

9


Hoofdstuk 3

Stand van zaken in Nederland In dit hoofdstuk wordt de stand van zaken in Nederland behandeld op het gebied van de publicatie van overheidsuitgaven en het op kaart brengen daarvan.

Ten eerste is onderzoek gedaan naar de wetten en het beleid op dit gebied. Daarnaast is gekeken welke data publiek toegankelijk zijn en hoe deze data scoren op de volgende aspecten: 














3.1

Beleid en regelgeving

In de “Wet openbaarheid van bestuur” (Wob) is geregeld dat iedereen een verzoek tot openbaarheid kan indienen en daarmee bepaalde overheidsdocumenten kan opvragen (Overheid.nl, 2014). Deze wet stamt uit 1991 en inmiddels is er door de digitalisering behoefte gekomen aan modernisering van deze wet. Daarom werkt het parlement in 2014 aan de initiatiefwet “Wet open overheid” als vervanger voor de Wob. De Algemene Rekenkamer beschrijft deze wet als volgt in het Trendrapport Open Data: “Onder de nieuwe wet zou de overheid een verplichting krijgen om niet alleen toegang te verlenen tot data als individuele burgers daarom vragen (situatie nu), maar ook om zelf actief data beschikbaar te stellen voor de hele samenleving.” (Algemene Rekenkamer, 2014, p.5). In het wetsvoorstel “Wet open overheid” staat hierover dat de actieve openbaarmakingsplicht geldt voor “informatie over het beleid, de voorbereiding, uitvoering, naleving, handhaving en evaluatie daaronder begrepen” (Tweede Kamer, 2014). De algemene bewoording hiervan doet vermoeden dat overheden niet verplicht zijn om de financiële transacties in detail te publiceren bij ingang van deze wet. Een voor de publieke uitgaven meer specifiek beleid is opgenomen in de “Visie open overheid” (Ministerie van BZK, 2013a) en het “Actieplan open overheid” (Ministerie van BZK, 2013b). Deze documenten zijn opgesteld naar aanleiding van het adviesboekje “Gij zult openbaar maken” van de Raad voor het algemeen bestuur. In dit adviesrapport worden de voordelen van actieve openbaarheid benoemd en wordt de Tweede Kamer geadviseerd om de actieve openbaarheid richting burgers meer aandacht te geven en ste rk te verbeteren (Raad voor het openbaar bestuur, 2012). Het “Actieplan open overheid” is tevens een verplichting aan het Open Government Partnership waar Nederland deel van uitmaakt, een internationaal initiatief om transparantie van de overheden te vergroten. In de “Visie open overheid” (Ministerie van BZK, 2013a) wordt antwoord gegeven op dit advies. In deze visie wordt gestreefd naar een transparante overheid die openbare informatie actief beschikbaar stelt. Naast transparantie op het gebied van wetgeving en beleid wordt ook de financiële transparantie genoemd. Het ministerie van BZK geeft hier aan te gaan onderzoeken of en hoe “budgetten en uitgaven van de overheid beter en actiever beschikbaar kunnen worden gemaakt” (p.15). In deze visie wordt tevens het belang genoemd van publicaties in formaten die voldoen aan open standaarden. In het “Actieplan open overheid” (Ministerie van BZK, 2013b) is een apart actiepunt gewijd aan financiële transparantie. Eén van de stappen die het ministerie wil ondernemen is het benaderen van de Open State Foundation. Deze non-profit organisatie is namelijk al bezig met de implementatie van Open Spending in

10


Nederland. Daarnaast is het ministerie van plan een verkenning te doen naar de naar de randvoorwaarden en kansen voor het openen van de data over uitgaven van het ministerie.

3.1.1 Visie van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op open spending Om meer informatie te krijgen over deze visie en het actieplan is gesproken met Imke Arts-Vrijling van het ministerie van BZK (Directie Burgerschap en informatiebeleid, team open overheid). De visie bij het ministerie van BZK is dat binnen de open spending ontwikkelingen, het de voornaamste taak van de overheden is om de gegevens beschikbaar te stellen zodat andere partijen er analyses of toepassingen mee kunnen maken. De redenen dat het ministerie van BZK het open spending initiatief zoals dat van de Open State Foundation steunt, is dat het naast de terugkoppeling over de kwaliteit van de data, bij kan dragen aan het vergroten van de burgerparticipatie, verantwoording van de overheidsuitgaven en de ontwikkeling van nieuwe toepassingen. Tevens kunnen er analyses worden gedaan met de data. Hoeveel parkeergeld komt er binnen in de gemeente, in welke wijk wordt het meest besteed aan jeugdzorg en is dat de juiste wijk? Deze analyses kunnen relevant zijn voor inwoners in een bepaalde wijk en geeft ze de mogelijkheid om hierover een gesprek aan te gaan met de betrokken (lokale) overheidsinstantie. Overheidsuitgaven worden al steeds vaker breed beschikbaar gemaakt zoals de miljoenennota en de rijksbegroting. De overheidsuitgaven zijn hiermee transparant maar door ze ook beschikbaar te stellen als open data kan er meerwaarde worden toegevoegd door personen of bedrijfjes die toepassingen maken met de data, bijvoorbeeld door de data te visualiseren. Hiermee worden data begrijpelijker gemaakt. Het toekomstbeeld van open spending dat Arts-Vrijling voor zich ziet, is dat meer uitgavendata beschikbaar komen en op een meer gedetailleerd niveau (bijvoorbeeld op transactieniveau) beschikbaar worden gesteld. Zo ver is het nog niet. Zo is de financiële administratie nu volledig gericht op interne communicatie en niet op externe communicatie; hiervoor zijn er teveel persoonsgegevens in de data verwerkt. Er zal in de administratie een onderscheid gemaakt moeten worden tussen de data die intern beschikbaar zijn en de informatie die extern beschikbaar mag worden. Er moet ook gekeken worden welke informatie openbaar gemaakt mag worden, aan de hand van de Wet openbaar bestuur (bijvoorbeeld met betrekking tot veiligheid, privacy, etc.). Dit vergt ook een omslag in het denken over de data binnen overheden, van intern naar extern. (Arts-Vrijling, 2014)

3.1.2 Visie van de Open State Foundation op open spending Het doel van de Open State Foundation is het bevorderen van transparantie van de overheid. Hieronder verstaan zij het publiceren van alle informatie die vanuit belastinggeld is verzameld, in een open formaat en bij voorkeur machine-leesbaar. De Open State Foundation is met het ‘open spending’ project begonnen in Amsterdam. Dit is de enige stad met stadsdelen die ieder hun eigen Iv3 bestand invullen. Ze hebben van alle stadsdelen de ruwe Iv3 bestanden gepubliceerd. Het ministerie van BZK vond dit een interessant initiatief en wilde graag van alle gemeenten de informatie gepubliceerd zien. Dat is de reden dat zij het project open spending financieren. BZK hoopt hiermee draagvlak te creëren voor financiële transparantie. De taak van de Open State Foundation is het beschikbaar stellen van de data en het bieden van een tool in de vorm van openspending.nl. Daarnaast is het hun taak om het gebruik van de data te bevorderen, bijvoorbeeld door het creëren van draagvlak en het organiseren van evenementen. De Open State Foundation stuurt nadrukkelijk geen wob-verzoeken naar de gemeenten. Ze vermelden expliciet in hun brieven aan de gemeenten dat ze vragen om hun vrijwillige medewerking aan het initiatief. Veel gemeenten wilden hier in het begin niet aan meewerken en hier geen tijd aan besteden. Inmiddels gaat dit soepeler omdat er al veel gemeenten op openspending.nl staan, waardoor andere gemeenten ook beter bereid zijn mee te werken. Sommige gemeenten behandelen de verzoeken wel als wob-verzoeken

11


omdat ze er geen ander kader voor hebben. Als alle gemeenten via wob-verzoeken benaderd zouden worden, dan zouden de data veel sneller verzameld zijn. De reden dat de Open State Foundation niet met wob-verzoeken werkt, is omdat ze juist draagvlak willen creëren voor financiële transparantie. Ze willen dat gemeenten en provincies de voordelen zien van het openbaar maken van de data, en vrijwillig aan het initiatief meedoen. Het niet werken met wob-verzoeken heeft ook nadelen; zo is de langste doorlooptijd van een gemeente tot nu toe 121 werkdagen, terwijl een wob-verzoek binnen 20 werkdagen beantwoord moet zijn. Het doel van de Open State Foundation met het project ‘open spending’ is onder andere het bevorderen van de efficiëntie van gemeenten en provincies. Doordat de uitgaven inzichtelijk worden gemaakt, kunnen gemeenten met hoge uitgaven voor een bepaald taakveld overleggen met gemeenten met lagere uitgaven over hun werkwijze en hiervan leren. Hierdoor wordt het geld efficiënter uitgegeven. Een ander doel is het openbaar maken voor bijvoorbeeld journalisten, die de data kunnen gebruiken om bepaalde teksten voor een (regionale) krant van cijfers te voorzien. Ten slotte is het een belangrijk doel om draagvlak te creëren voor transparantie van de overheidsuitgaven. Momenteel zijn Iv3 bestanden de enige manier om de overheidsuitgaven te publiceren, omdat dit de enige gestandaardiseerde matrix is. Draagvlak is het beginpunt naar uitgebreidere vormen van financiële transparantie. Het voordeel van openspending.nl ten opzichte van CBS StatLine, in de ogen van de Open State Foundation, is dat de data van verschillende gemeenten of jaartallen beter vergelijkbaar is. CBS biedt minder visualisaties om de data laagdrempelig zichtbaar te maken en vergelijken is gecompliceerd. De Open State Foundation is zich ervan bewust dat het CBS wel eventuele fouten uit de data haalt en de data aggregeert omdat niet alle data honderd procent vergelijkbaar is. Dit is momenteel in de ogen van de Open State Foundation geen groot bezwaar omdat dit de discussie over betere vormen van financiële transparantie juist aanzwengelt. Openspending.nl kan zo inzichtelijker maken wat er verbeterd kan en moet worden, waardoor de kwaliteit van de Iv3 bestanden in de toekomst vergroot kan worden. De Open State Foundation zou in de toekomst graag alle Nederlandse overheden automatisch en geactualiseerd beschikbaar stellen via openspending.nl. Automatisch updaten is daarvoor een vereiste. Verder hoopt de Open State Foundation in de toekomst financiële detaildata beschikbaar te stellen via het platform. (Kunzler & Klos, 2014)

3.1.3 Visie van het ministerie van Financiën op open spending Tijdens een persoonlijk gesprek met Rense Posthumus van het ministerie van Financiën is een beeld gevormd van de visie van dit ministerie op open spending. De trend dat open data op steeds meer detailniveau beschikbaar gemaakt zal worden, tot op transactieniveau aan toe, wordt gezien als een positieve trend en wordt bevorderd. Voor het ministerie van Financiën is transparantie de hoofdzakelijke drijfveer om open data te stimuleren. Op hyperlokaal niveau is het een voordeel dat de burger de data kan gebruiken voor participatie, maar op het niveau van het Rijk maakt het parlement de eindafweging. In die zin is niet echt sprake van open spending op Rijksniveau. Het op kaart zetten van lokale uitgaven kan volgens Posthumus geschikt zijn om gemeenten het gesprek met elkaar aan te laten gaan. Voor de lokale burger ziet hij ook meerwaarde. Met name door de decentralisatiebewegingen lijkt het hem interessanter voor de burger om op kaart te zien wat de verschillen tussen gemeenten zijn in de kosten die zij rekenen voor verschillende producten en diensten die de gemeenten leveren. (Posthumus, 2014)

12


3.1.4 Visie van het ministerie van Infrastructuur en Milieu op open spending Rien Bout van het projectteam open data bij het ministerie van Infrastructuur en Milieu is positiever over de mogelijkheden die open spending biedt. Het ministerie van Infrastructuur en Milieu is een voorstander van openheid. Naast de transparantie voor de burger, heeft het openen van data het voordeel dat meer samenwerking tussen overheden mogelijk is en dat er kansen voor het bedrijfsleven worden gecreëerd. Daarnaast ontstaat nieuwe dynamiek op allerlei terreinen die voor het grootste gedeelte niet te voorspellen is. Het ministerie organiseert meerdere congressen om het gebruik van open data te stimuleren. Met het open maken van data wordt ook crowd sourcing gestimuleerd en kunnen mensen worden voorzien van realtime gegevens on the spot. Ook open spending, als specifieke vorm van open data, kan zorgen voor nieuwe dynamiek en ontwikkelingen. (Bout, 2014)

3.1.5 Visie van gemeenten op open spending Onder andere om een beeld te krijgen van de visie van een gemeente op de publicatie van gemeentelijke uitgaven, is gesproken met Cor Lenselink en Jaco Heykamp van de gemeente Ede. De gemeente Ede heeft haar Iv3 bestanden naar de Open State Foundation gestuurd voor publicatie op openspending.nl. De gemeente vind het prima dat deze data openbaar wordt gemaakt omdat het niet om vertrouwelijke informatie gaat, maar is zelf niet actief bezig met het publiceren van de gemeentelijke uitgaven. Hoewel het voor de transparantie goed zou zijn de data openbaar te maken, zien zij geen toegevoegde waarde voor de burger. Lenselink ziet voor de gemeentelijke ambtenaren geen voordeel in het op kaart zetten van de uitgaven van de gemeenten zolang de data nog niet goed vergelijkbaar zijn. Visualisatie om gemeenten met elkaar te vergelijken is op dit moment volgens hem vooral interessant voor hogere overheidslagen zoals de provincies en overheidsinstellingen zoals het CBS. Verschillen in uitgaven tussen gemeenten hebben in het geval van onderhoud van wegen, straten en pleinen volgens Lenselink meer te maken met verschil in beleid (het niveau van onderhoud) dan verschil in kosten voor een bepaalde dienst. (Lenselink & Heykamp, 2014) De visie van één gemeente is uiteraard niet voldoende om een beeld te schetsen van de algemene bruikbaarheid – voor de gemeentelijke ambtenaren – van een kaart waarop de overheidsuitgaven in beeld worden gebracht. Hiervoor is verder onderzoek nodig. In opdracht van de Open State Foundation en Gemeente Amsterdam (stadsdeel Centrum) is in het kader van een bachelor thesis al wel een verkennend onderzoek gedaan naar de beoordeling en het gebruik van openspending.nl door studenten van de Vrije Universiteit van Amsterdam. Daarin wordt de volgende conclusie getrokken: “Een aantal ambtenaren denkt met behulp van het platform tot nieuwe plannen en initiatieven te komen. Echter, het merendeel van de ambtenaren heeft niet de intentie om het platform in de toekomst te raadplegen, aangezien zij weinig te maken hebben met financiële gegevens. Bovendien bestaat er al een intern netwerk voor de ambtenaren die zich bezighouden met financiën. Wel zien de ambtenaren de voordelen in voor andere gebruikers, met name voor journalisten, politici en ondernemers.” (Baars et al., 2014)

13


3.2

Openbare data over publieke uitgaven in Nederland

Figuur 1 geeft aan in hoeverre er in Nederland open data beschikbaar zijn per deelterrein. Zorgwekkend voor de financiële transparantie is de categorie “Verantwoording”, de tegenhanger van de Rijksbegroting, die een score van 0 heeft. De score is gebaseerd op een onderzoek van opendatabarometer.org uit 2013 dat gebruik maakt van tien vragen, waarbij voor iedere vraag tien punten gescoord konden worden: 1.

bestaan de data?

2.

zijn de data beschikbaar bij de overheid in welke vorm dan ook?

3.

wordt de dataset geleverd in een machineleesbare vorm?

4.

is de machineleesbare data beschikbaar in bulkvorm?

5.

is de dataset beschikbaar zonder kosten?

6.

zijn de data voorzien van een open licentie?

7.

is de dataset up-to-date?

8.

is de publicatie van deze dataset duurzaam?

9.

was het eenvoudig om informatie te vinden over deze dataset?

10. worden data-api’s geleverd voor belangrijke onderdelen van de dataset? (Algemene Rekenkamer, 2014)

Figuur 1 – Mate waarin data op verschillende terreinen open zijn. Bron: Trendrapport Open Data (Algemene Rekenkamer, 2014).

Er zijn inderdaad niet veel open data te vinden over de publieke uitgaven in Nederland. In de volgende paragrafen wordt beschreven wat er wel beschikbaar is, ingedeeld in de volgende schaalniveaus: Rijk, provincies, waterschappen en gemeenten. Figuur 2 geeft een overzicht van de verdeling van de uitgaven over de verschillende overheden.

14


Figuur 2 – Verdeling overheidsuitgaven over de verschillende overheden. Bron: Sociaal en Cultureel Planbureau, 2013.

3.2.1 Het Rijk Op nationaal niveau biedt de Rijksbegroting de belangrijkste openbare data wat betreft financiële transparantie. Deze dataset is inmiddels ook in formaten te downloaden die voldoen aan de open standaarden (CSV, Excel)1. Ook zijn de ontvangsten en uitgaven in Excel beschikbaar, en de vergelijking hiervan met de begroting. Dit is echter in weinig detail, omdat het slechts per hoofdstuk van de Rijksbegroting is gespecificeerd (één hoofdstuk is bijvoorbeeld één ministerie), en niet per categorie binnen deze hoofdstukken. Onderdelen van Economische Zaken, Infrastructuur en Milieu, en Wonen en Rijksdienst behoren tot de fysieke leefomgeving. De Algemene Rekenkamer heeft van 2010 tot en met 2012 jaarlijks een overzicht gepubliceerd van de publieke uitgaven met een ruimtelijke uitwerking, per ministerie of fonds 2. Van 2013 is nog geen overzicht gepubliceerd; de publicatie hiervan staat gepland op 30 september 2014 (Haan, 2014).

15

1

http://opendata.rijksbegroting.nl/opendata.html

2

http://www.rekenkamer.nl/Publicaties/Dossiers/R/Ruimtelijke_inrichting/Geldstromen


De Algemene Rekenkamer onderscheidde in 2012 de volgende fondsen/projecten met een ruimtelijke uitwerking: 

Infrastructuurfonds



ILG (Investeringsbudget Landelijk Gebied)



MIRT- en andere infrastructurele projecten



BDU (Brede doeluitkering verkeer en vervoer)



Eigen projecten IenM



Eigen projecten EZ



Eigen projecten BZK

De projecten met een ruimtelijke uitwerking genoemd onder BZK in 2012, zijn in 2014 ondergebracht in het Ministerie voor Wonen en Rijksdienst. De definitie van ‘ruimtelijke uitwerking’ die de Algemene Rekenkamer hanteert is gebaseerd op een arbitraire keuze. Het is echter wel transparant welke begrotingshoofdstukken zijn meegenomen. Aangezien de apparaatskosten niet zijn meegenomen in de bedragen op de website van de Algemene Rekenkamer (Haan, 2014), zal deze definitie grotendeels overeenkomen met de definitie van ‘fysieke leefomgeving’ zoals die in dit rapport gebruikt is. Alleen van de eigen projecten van de genoemde ministeries zijn de uitgaven weergegeven per categorie. Hiervoor is dezelfde indeling gebruikt als de categorieën binnen de hoofdstukken van de Rijksbegroting. De Algemene Rekenkamer heeft er bewust voor gekozen om de uitgaven alleen op het schaalniveau van het Rijk te publiceren op hun website. Zij doen dit door middel van een infographic met de geldstromen vanuit de ministeries naar de verschillende fondsen. De Algemene Rekenkamer moeit zich niet met de uitgaven van provincies en gemeenten. Dit is niet de taak van de Algemene Rekenkamer, omdat de bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer zich beperken tot de rijksoverheid en zich niet uitstrekken tot de lagere overheidslagen (Haan, 2014). Het MIRT (Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport) loopt voorop wat betreft het in kaart brengen van publieke uitgaven voor de fysieke leefomgeving. Op de websites van de Rekenkamer (update 2012) 3 en van het MIRT (update 2014) 4 staan namelijk kaarten waarop per project de rijksbijdrage en uitgaven zijn weergegeven wanneer daarop geklikt wordt. Op de website van het MIRT kun je per project een pdf openen met meer informatie over het doel en de voortgang van het project. De kaart op de website van het MIRT bevat slechts de begroting van de uitgaven per project; de kaart op de website van de Algemene Rekenkamer bevat de daadwerkelijke uitgaven. De Algemene Rekenkamer vindt dit belangrijk voor de verantwoording, want vooral bij infrastructuur komt het vaak voor dat er meer geld wordt uitgegeven dan gepland of dat niet alle doelen worden gerealiseerd. Bij het team van het MIRT begrijpen ze dit goed, maar het op kaart zetten van de uitgaven voor alle projecten zou erg veel tijd kosten, dus dit wordt niet gedaan (Haan, 2014). Op de kaart van het MIRT 2012 op de site van de Algemene Rekenkamer valt op dat de meeste projecten in de Randstad, Gelderland of het zuiden van het land plaatsvinden en weinig tot geen projecten in het zuiden van het land. Bovenstaande informatie is door overheden zelf openbaar gemaakt. Daarnaast zijn er non-profit organisaties zoals de Open Knowledge Foundation (internationaal) en de Open State Foundation (Nederland) die publieke uitgaven openbaar maken. Op het Nederlandse Open Spending platform 5 van de Open State Foundation staan momenteel nog geen data op rijksniveau. Op het internationale Open Spending platform zijn wel data te vinden over Nederlandse publieke uitgaven op rijksniveau, maar deze

3

http://www.rekenkamer.nl/Publicaties/Dossiers/R/Ruimtelijke_inrichting/Geldstromen/Overzicht_rijksinves t-eringen_2012/MIRT_en_andere_infrastructurele_projecten

16

4

http://mirt2014.mirtprojectenboek.nl/mirt_2014/project_en_programmabladen/projectkaarten/

5

http://openspending.nl/


zijn beperkt tot de Rijksbegroting van 2013 6. Het voordeel van het overzicht op dit platform is wel dat het een kleurrijk schema bevat waarin de grootte van de kostenpost meteen duidelijk zichtbaar is. Ieder vak staat voor een hoofdstuk uit de Rijksbegroting van 2013 (zie figuur 3), en wanneer je op een vak klikt, zie je weer een dergelijk vakkenschema met de opdeling van de financiën per categorie in het hoofdstuk.

Figuur 3 – Rijksbegroting 2013, weergegeven in gekleurd vakkenschema. Bron: https://openspending.org/nl-budget.

Wanneer het gaat om transparantie van de overheidsuitgaven aan ontwikkelingshulp, loopt Nederland voor op veel andere landen. Het platform “Publish what you fund” heeft een Aid Transparency Index (ATI) van veel landen gepubliceerd, waaronder Nederland 7. In de “Tracker” van dit platform kun je van Nederland bekijken wat de staat en beschikbaarheid is van verschillende belangrijke documenten op het gebied van ontwikkelingshulp8. Daarnaast heeft Nederland een eigen platform waarin alle projecten en bijbehorende uitgaven aan ontwikkelingshulp in kaart zijn gebracht 9. De data op dit platform gaan terug tot 1997 en worden zeer regelmatig geüpdatet. Op een wereldkaart zijn in verschillende kleurintensiteiten het aantal ontwikkelingshulpprojecten per land weergegeven. Voor financiële transparantie is het bruikbaarder om de totale uitgaven aan ontwikkelingshulp per land in kleurintensiteiten weer te geven in plaats van het aantal projecten. Daarnaast is, uit cartografisch oogpunt, het verschil in kleurintensiteiten te klein om in één oogopslag de verschillen te zien tussen de ontwikkelingslanden. Wellicht is dit juist met opzet gedaan om een beeld van gelijke behandeling te geven.

17

6

https://openspending.org/nl-budget

7

http://ati.publishwhatyoufund.org/donor/netherlands/

8

http://tracker.publishwhatyoufund.org/publish/organisations/NL-1/publication/

9

http://www.openaid.nl/projects/


3.2.2 Provincies Iedere provincie is verplicht om per kwartaal de begrotings- en realisatiecijfers op te sturen naar het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) (Millenaar, 2014). Op de website van CBS StatLine is een mogelijkheid om de provinciale baten en lasten per provincie per jaar per provinciale functie weer te geven in een tabel. Hierbij kan de gebruiker zelf kiezen voor de jaartallen die worden weergegeven, de provincies die worden weergegeven en de provinciale functies die worden weergegeven. Ook kan worden gekozen voor de functie om de bedragen in euro per inwoner aan te geven in plaats van in miljoenen euro’s. Zie voetnoot 10 voor de selectie van alle provincies, jaren 2013 en 2014, met alle provinciale functies met onderdelen in de fysieke leefomgeving. CBS StatLine biedt ook de mogelijkheid om de lasten per provincie op een kaart weer te geven 11. Ook hierbij heeft de gebruiker de optie om te kiezen welk jaar en welke functies worden weergegeven. De kaart in voetnoot 11 bevat de eerder gemaakte selectie (functies binnen de fysieke leefomgeving, 2013/2014) als keuzeopties. Figuur 4 op de volgende pagina is een voorbeeld hiervan, met de begrote lasten van 2014 voor de categorie Ruimtelijke Ordening & Volkshuisvesting.

Figuur 4 – Provinciale lasten voor Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting in 2014 (begroot). Bron: CBS StatLine.

10

http://statline.cbs.nl/StatWeb/publication/default.aspx?DM=SLNL&PA=70932NED&D1=0%2c14%2c16-

20%2c23%2c25-27%2c29-30%2c34-39%2c42-45%2c48-51%2c54%2c58&D2=1&D3=0%2c5-16&D4=89&HDR=G1%2cG3&STB=G2%2cT&VW=T 11

http://statline.cbs.nl/StatWeb/publication/?DM=SLNL&PA=70932NED&D1=0,14,16-20,23,25-27,29-

30,34-39,42-45,48-51,54,58&D2=1&D3=0,5-16&D4=8-9&HDR=G1,G3&STB=G2,T&VW=C

18


Op het Nederlandse open spending platform was voor lange tijd van de provincies alleen de provincie Groningen van datasets voorzien. Peter Millenaar van de provincie Groningen vertelt in zijn blog over het gemak van het beschikbaar stellen van de Iv3 bestanden en de voordelen die dit oplevert (Millenaar, 2014). Hij noemt onder andere het doen toenemen van de kwaliteit van de data, samenwerking met gemeenten en het vergelijken van financiële gegevens met die van andere provincies wanneer die ook hun data publiceren. Inmiddels zijn data van meerdere provincies op het platform te vinden.

3.2.3 Waterschappen CBS StatLine biedt van de waterschappen alleen een tabel met de opbrengst van alle heffingen per jaar en de heffingtarieven. Zie voetnoot12 voor de opbrengsten van de waterschappen in 2013 en 2014. De data zijn niet per waterschap beschikbaar. Bij de individuele waterschappen is een Wob-verzoek nodig om de data te verkrijgen. Om een beeld te geven van de geldstromen die vanuit de waterschappen aan de fysieke leefomgeving worden besteed, is in tabel 1 een overzicht gegeven van de uitgaven in 2013 van één waterschap: Waterschap Rivierenland. De cijfers van Waterschap Rivierenland komen uit de jaarstukken 2013.

Tabel 1 Kosten van Waterschap Rivierenland in 2013 (Bron: Waterschap Rivierenland, s.a.) Programma / taakveld

Kosten in 2013 (x1000 euro)

Kosten voor de fysieke leefomgeving

Waterkering

25085

25085

Watersysteem/waterketen

100447

100447

Wegen

7443

7443

Middelen, communicatie en

36881

0

Dekkingsmiddelen

1214

0

TOTAAL

171100

132975 (77,7%)

regelgeving

Uit deze tabel kan worden opgemaakt dat er drie deelterreinen zijn waarop het waterschap actief is: waterkering, watersysteem en wegen. Op basis van de toelichtingen op deze taken in de jaarstukken kan worden geconcludeerd dat de kosten voor deze taakvelden bijna volledig naar aanleg en onderhoud van de fysieke leefomgeving gaan. De kosten voor deze taakvelden zijn daarom allemaal meegenomen in de totale kosten voor de fysieke leefomgeving. Hiermee komen de uitgaven voor de fysieke leefomgeving op 77% van de totale uitgaven van Waterschap Rivierenland. In 2013 had Nederland 25 waterschappen, dat zijn er nu 24. Uiteraard kunnen de kosten van één waterschap niet met dit aantal vermenigvuldigd worden om tot de totale uitgaven van alle waterschappen te komen. Wanneer naar de heffingen van de waterschappen wordt gekeken 13, blijkt namelijk dat die sterk uiteen lopen. Waterschap Rivierenland zit hier qua heffingen in de middenmoot en wordt wat betreft de uitgaven daarom ook ingeschat als een doorsnee waterschap. Niet iedere waterschap gebruikt dezelfde indeling van taakvelden. Dit maakt verschillende jaarverslagen lastig te vergelijken. Daarnaast is het aandeel van de uitgaven dat naar de fysieke leefomgeving gaat, niet van ieder waterschap even duidelijk te identificeren.

12

http://statline.cbs.nl/StatWeb/publication/default.aspx?DM=SLNL&PA=71974NED&D1=a&D2=4-

5&HDR=G1%2cT&VW=T 13

http://statline.cbs.nl/StatWeb/publication/?DM=SLNL&PA=80892NED&D1=a&D2=0-1,4-6,9-

27&D3=4&HDR=G1,G2&STB=T&VW=T

19


Op openspending.nl staan inmiddels ook data van enkele waterschappen. Deze data zijn echter niet uitgesplitst in verschillende taakvelden van het waterschap, maar in de categorieën ‘rente en afschrijvingen’, ‘personeelslasten’, ‘goederen en diensten van derden’ en ‘bijdragen aan derden’. Hieruit is dus niet op te maken hoeveel geld er aan de fysieke leefomgeving wordt besteed. Op het blog van openspending.nl wordt gesteld dat de waterschappen allemaal eigen taken hebben en daardoor kunnen de waterschappen niet zomaar met elkaar worden vergeleken. Een waterschap onder zeeniveau heeft bijvoorbeeld heel andere uitgaven dan een waterschap ver boven zeeniveau (Klos, 2014).

3.2.4 Gemeenten Figuur 5 geeft een overzicht van de verschillende taakvelden van de gemeente, en het aandeel van de gemeentelijke uitgaven per taakveld in 2011.

Figuur 5 – Provinciale lasten voor Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting in 2014 (begroot). Bron: CBS StatLine. In Bijlage B van het document “Maten voor Gemeenten” (Sociaal en Cultureel Planbureau, 2013) zijn de subcategorieën vermeld die bij deze taakvelden horen. Hieruit kan worden opgemaakt dat de volgende taakvelden geheel of gedeeltelijk binnen de fysieke leefomgeving vallen: cultuur, sport, groen, wegen en water, openbaar vervoer, economische zaken, milieubeheer, en ruimte en wonen.

20


CBS StatLine biedt de gegevens van de gemeentebegrotingen per gemeente aan, en deze zijn ook te downloaden als Excel bestand. Zie voetnoot 14 voor een voorbeeld van de uitgaven voor de fysieke leefomgeving voor 2013 en 2014, met een selectie van alle gemeenten in de provincies Utrecht en Gelderland. De complete tabel met de selectie van alle gemeenten in Nederland is te groot voor online weergave, maar kan via de site van CBS StatLine worden gedownload. Ook zijn gegevens over de inkomsten van gemeentelijke heffingen (belastingen en retributies) beschikbaar per COROP-regio. Een COROP-gebied is een regio binnen Nederland, dat een deel van of een gehele provincie bevat en meerdere gemeenten beslaat. Zie voetnoot 15 voor de heffingen van alle COROP-regio’s voor 2013 en 2014. Het Nederlandse open spending platform biedt ook de CBS-gegevens met de kwartaalcijfers van de gemeenten en stadsdelen. De cijfers zijn echter nog niet van alle gemeenten beschikbaar, omdat ze de ruwe data zelf bij de gemeenten opvragen in plaats van bij het CBS. Het platform biedt wel veel mogelijkheden voor vergelijking van uitgaven tussen gemeenten. Er zijn namelijk opties om gemeenten te vergelijken, waarvan de vergelijking in duidelijke grafieken wordt weergegeven. Voor iedere gemeente wordt ook dezelfde indeling van begroting en realisatie van uitgaven gehanteerd (gelijk aan die van het CBS): 

Algemeen Bestuur



Openbare Orde en Veiligheid



Verkeer, Vervoer en Waterstaat



Economische Zaken



Onderwijs



Cultuur en Recreatie



Sociale Voorzieningen en Maatschappelijke Dienstverlening



Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting



Financiering en Algemene Dekkingsmiddelen

Iedere categorie bevat deelcategorieën, in meer of mindere mate binnen de fysieke leefomgeving. In het document “Regeling informatie voor derden” is voor iedere categorie uitgewerkt welke kostenposten er onder die categorie geplaatst moeten worden (Ministerie van BZK, 2003). Hieruit is af te leiden welke gemeentelijke functies (gedeeltelijk) binnen de fysieke leefomgeving vallen. De homepage van openspending.nl bevat een kaart met daarop de punten van gemeenten waarvan data beschikbaar zijn. De data zelf zijn dus niet in kaart gebracht, maar slechts de locatie van de gemeenten. Wanneer op een punt geklikt wordt, verschijnt er een pop-up met de link naar de data van de gemeente. De kaart lijkt voornamelijk bedoeld te zijn om aan te geven dat er al van een groot aantal gemeenten data beschikbaar zijn, maar het geeft geen gemakkelijk overzicht om snel van een bepaalde gemeente data te vinden, door het grote aantal punten op de kaart dat elkaar overlapt.

14

http://statline.cbs.nl/StatWeb/publication/?DM=SLNL&PA=70942ned&D1=12-16,18-

24,26,28,30,32,34,36,38,40,42,45-46,48-54,65-68,70,72,77-79,88,90-91,94&D2=1&D3=3,5,1718,23,26,30,32,46,50,53,72,74-75,77-79,87,98-99,102,105,108-109,112-113,119,123-124,131,148149,161,166,170,184,196,200,221,230,233-234,238-239,241,244-245,249,269,272273,278,281,283,288-289,297,304,309,318,321-322,328,333-334,336337,340,347,351,357,376,386,396,402,407408,414,422,431,436,444,447,454,456,459,461,465,470,475-476,484&D4=89&HDR=G2,G3,G1&STB=T&VW=T 15

http://statline.cbs.nl/StatWeb/publication/?DM=SLNL&PA=80420ned&D1=0-20&D2=17-56&D3=9-

10&HDR=G1,G2&STB=T&VW=T

21


De Volkskrant heeft in maart 2014 een overzicht gepubliceerd met de gemeentelijke uitgaven per inwoner voor bijna alle gemeenten in Nederland16. Deze gegevens zijn van 2010 en 2013 en gebruiken dezelfde categorieën als openspending.nl en het CBS, maar dan iets grover ingedeeld in subcategorieën. Hier kunnen de financiën per hoofdcategorie per gemeente ook worden vergeleken met het Nederlandse gemiddelde van die categorie. Deze webpagina van de Volkskrant biedt ook een landelijke kaart met voor iedere gemeente de totale gemeentelijke uitgaven per inwoner. Er staan nog meer kaarten op webpagina, zoals een kaart met de totale gemeentelijke inkomsten per inwoner en een kaart met de schuld of het overschot per inwoner per gemeente. De data op kaart zijn echter niet uitgesplitst in de verschillende categorieën. Het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) heeft in 2013 het document “Maten voor Gemeenten 2013” gepubliceerd, waarin uitgaven en kengetallen van de lokale overheden over de periode 2006-2011 zijn opgenomen. De kengetallen en uitgaven zijn niet per gemeente uitgesplitst, maar het totaal van de uitgaven van de gemeenten wordt in beschouwing genomen. Per uitgavencategorie worden de uitgaven van de gemeenten aan deze kostenpost weergegeven, maar ook de resultaten van een onderzoek van de prestaties van gemeenten. Deze prestaties worden uitgedrukt in de trends, zoals de tevredenheid van burgers over de uitwerking van beleid of kengetallen zoals de vermindering van fijnstofdeeltjes in de lucht over de jaren heen (Sociaal en Cultureel Planbureau, 2013). In Bijlage B van het document zijn de gemeentelijke uitgaven per categorie weergegeven. Hieruit zijn de uitgaven voor de fysieke leefomgeving geselecteerd en in tabel 2 weergegeven.

16

http://www.volkskrant.nl/static/nmc/red/frameset/VK160314GemeentelijkeGeldzakenUpdate2/index.html

22


Tabel 2 Taakvelden en gemeentelijke uitgaven voor de fysieke leefomgeving. Bron: Sociaal Cultureel Planbureau, 2013 (Bijlage B)

Taakveld (categorie)

Voorzieningen (subcategorie)

Totaal gemeentelijke uitgaven 2011 (in miljoenen euro’s)

Onderwijs

Onderwijshuisvesting

1460

Cultuur

Openbare bibliotheken

510

Culturele accommodaties

760

Musea

200

Monumenten

230

Zwembaden

520

Overige sportaccommodaties

720

Openbaar groen en recreatie

1830

Groene sportvelden

280

Begraafplaatsen

170

Wegen-straten-pleinen

3080

Parkeren

690

Regulering wegen en water

750

Openbaar vervoer

Openbaar vervoer

310

Economische zaken

Grondexploitatie

7900

Havenbedrijven

110

Nutsbedrijven

180

Milieukwaliteit

700

Reiniging

2050

Riolering

1360

Woningexploitatie

470

Regulering en toezicht huisvesting

1070

Ruimtelijke ordening

790

Stadsvernieuwing

510

Sport Groen

Wegen en water

Milieubeheer

Ruimte en wonen

Tabel 3 toont een vergelijking van de uitgaven volgens het CBS en die volgens het SCP, ten behoeve van de vergelijking beiden uit 2011. De indeling van het CBS bevat de begrote uitgaven. Omdat het SCP en CBS een andere indeling gebruiken, en die van het CBS het meest geschikt lijkt voor Iv3 bestanden, is de indeling van het CBS hier gebruikt. Van het SCP zijn enkele categorieën samengevoegd om met deze indeling rekening te houden. Omdat het CBS de data per gemeente aanlevert, zijn deze bij elkaar opgeteld om tot de totale gemeentelijke uitgaven te komen. In de CBS tabellen met uitgaven per gemeente zijn soms voor individuele gemeenten geen gegevens opgenomen. Dit kan volgens Gijs Batenburg van het CBS onder meer te maken hebben met herindelingen. Oude gemeenten bestaan dan niet meer in het betreffende jaar, voor nieuwe fusiegemeenten is niet altijd (tijdig) een Iv3-matrix voor het betreffende jaar ontvangen. Omdat deze nieuwe gemeenten wel deel uitmaken van de populatie in dat jaar worden de gegevens van deze gemeenten in de zogenaamde regiotabellen (met uitkomsten op Nationaal/Provinciaal/COROP/landsdeel niveau) bijgeraamd om zo weer tot een juist totaal te komen. Dit betekent dat de som van de gegevens uit de tabel met uitkomsten per gemeente niet gelijk hoeft te zijn aan het totaal volgens de regiotabellen (Batenburg, 2014). Van alle categorieën zijn alleen de uitgaven voor de fysieke leefomgeving meegenomen. Bijvoorbeeld: voor de categorie “Onderwijs” zijn alleen de uitgaven voor onderwijshuisvesting meegenomen. Voor de vergelijkbaarheid is echter voor de uitgaven van het CBS dezelfde breedte van de term ‘fysieke

23


leefomgeving’ aangehouden als het SCP, omdat van het SCP geen definitie bekend is. De tabel dient dus slechts ter vergelijking en niet ter weergave van de daadwerkelijke uitgaven voor de fysieke leefomgeving.

Tabel 3 Vergelijking gemeentelijke uitgaven 2011 volgens CBS en SCP (Bron: CBS StatLine – Geonovum bewerking (selectie functies fysieke leefomgeving); Sociaal Cultureel Planbureau, 2013) Categorie

Uitgaven volgens CBS begroting

Uitgaven volgens SCP 2011 (in

2011 (in miljoenen euro’s)

miljoenen euro’s)

Verkeer, vervoer en waterstaat

4415

4830

Economische zaken

994

8190

Onderwijs

1389

1460

Cultuur en recreatie

4761

5220

Volksgezondheid en milieu

4176

4110

Ruimtelijke ordening en

8636

2840

24371

26650

huisvesting Totaal fysieke leefomgeving

Omdat hierin de begrote en gerealiseerde uitgaven worden vergeleken, kan uiteraard niet verwacht worden dat deze bedragen exact gelijk zijn. Voor een eenduidige inhoud van de categorieën, die nodig is voor een eenduidige definitie, wordt echter wel een gelijke orde van grootte verwacht. In de meeste categorieën is dit het geval. Uitschieters zitten in de categorieën “Economische Zaken” en “Ruimtelijke Ordening en Huisvesting”. Dit verschil is echter goed te verklaren wanneer naar de subcategorieën wordt gekeken. De relatief grote kostenpost “Grondexploitatie” is namelijk bij het CBS ondergebracht in de categorie “Ruimtelijke ordening en huisvesting” (met een bedrag van 6345 miljoen), terwijl deze kostenpost bij het SCP is ondergebracht in de categorie “Economische zaken” (met een bedrag van 7900 miljoen).

3.3

Overzicht van de uitgaven

Zoals blijkt uit voorgaande analyse van de stand van zaken in Nederland, zijn op verschillende plekken data te vinden waarin de overheidsuitgaven van de verschillende bestuurslagen zijn weergegeven. Van de waterschappen zijn echter geen data beschikbaar die bruikbaar zijn om het patroon van uitgaven in beeld te brengen. De data die van de andere bestuurslagen beschikbaar zijn, bevatten slechts de totale publieke uitgaven, die niet zijn uitgewerkt voor de fysieke leefomgeving. Het is echter juist interessant hoeveel (absoluut en relatief) van de uitgaven er naar de fysieke leefomgeving gaat. Tabel 4 en 5 op de volgende pagina’s geven een totaaloverzicht van de publieke uitgaven en het deel daarvan dat aan de fysieke leefomgeving wordt besteed. De data van de gemeenten en provincies zijn de begrotingsdata uit 2014 van CBS StatLine. De data van het Rijk komen uit de Rijksbegroting van 2014. Iedere hoofdfunctie van de provincies en gemeenten bestaat uit meerdere subfuncties. Om tot een bedrag en percentage voor de fysieke leefomgeving te komen, is gekeken welke subfuncties een uitwerking hebben op de fysieke leefomgeving. Hiervoor zijn de “Toelichting op bijlage 1a Functionele indeling provincies” en “Toelichting op bijlage 1b Functionele indeling gemeenten” gebruikt uit de Regeling informatie voor derden (Ministerie van BZK, 2003). Deze toelichtingen bevatten een omschrijving van de kostenposten die tot iedere functie gerekend dienen te worden. Sommige subfuncties bevatten slechts gedeeltelijk kostenposten die tot de fysieke leefomgeving gerekend kunnen worden. Omdat de data niet in meer detail beschikbaar zijn dan deze subfuncties, zijn in tabel 5 een minimum- en maximumbedrag en -percentage gebruikt. Voor de minimumbedragen en -percentages zijn de kostenposten die slechts gedeeltelijk binnen de fysieke leefomgeving vallen, niet meegenomen. In de maximumbedragen en -percentages zijn deze kostenposten wel meegenomen. Dit leidt in sommige

24


gevallen tot een groot interval, maar tegelijkertijd tot meer zekerheid over de genoemde bedragen. Van sommige taakvelden is het aandeel binnen de fysieke leefomgeving zeer gering; in deze gevallen is de functie niet meegerekend. Hiermee wordt voorkomen dat het minimum- en maximumbedrag onnodig ver uit elkaar komen te liggen. Voor het Rijk is geen definitie per taakveld van het ministerie beschikbaar. Daarom is alleen gekeken naar het doel van de uitgaven. Hier is dan ook geen minimum- en maximumbedrag beschikbaar. Een kritische noot bij de bedragen van het Rijk is dat, doordat de beschrijving en specificatie in de begroting mist, een deel van de uitgaven voor ruimtelijke planvorming in deze bedragen verwerkt kan zijn, terwijl deze uitgaven bij de andere bestuurslagen niet tot de fysieke leefomgeving zijn gerekend. De grootte van dit bedrag aan planvorming is niet bekend. De functionele indeling die voor deze tabel is gebruikt is, zoals genoemd, die uit de Regeling informatie voor derden (Ministerie van BZK, 2003). Dit is de indeling die het CBS gebruikt in de verdelingsmatrix die door alle gemeenten en provincies moet worden ingevuld en naar het CBS moet worden gestuurd. Vanaf 2015 wijzigt deze indeling voor de gemeenten. Hiervoor zijn twee redenen: de decentralisatie, waardoor gemeenten meer taken krijgen, en tevens is het een poging tot vermindering van interpretatieverschillen tussen gemeenten. Dankzij het samenvoegen van verschillende functies gaat de vergelijkbaarheid in de nieuwe indeling omhoog. De wijzigingen die plaatsvinden naar aanleiding van de herindeling zijn te vinden in het document “Toelichting functies informatie voor derden” (Ministerie van BZK, 2014). De verdeling in wat wel en niet tot de fysieke leefomgeving behoort wordt niet vergemakkelijkt of bemoeilijkt door de herindeling. Wellicht dat de uitgaven voor ‘Sociale voorzieningen en maatschappelijke dienstverlening’ iets gemakkelijker in te delen zijn, omdat er meer categorieën bij zijn gekomen. Hierdoor zijn categorieën uit de oude indeling, die niet in te delen waren omdat ze slechts gedeeltelijk binnen de fysieke leefomgeving vielen, opgedeeld in nieuwe categorieën waarvan in ieder geval een gedeelte kan worden aangewezen als ‘niet binnen de fysieke leefomgeving’. Hierdoor kan het interval tussen de minimum- en maximumuitgaven ietwat worden verkleind. Tabel 4 Publieke uitgaven van het Rijk en het aandeel uitgaven voor de fysieke leefomgeving RIJK (2014)

Uitgaven totaal

Uitgaven fysieke

Percentage

(mln.)

leefomgeving

fysieke

(mln.)

leefomgeving van totaal

De Koning

40

0

0,0

Staten Generaal

138

0

0,0

Overige Hoge Colleges van Staat

116

0

0,0

Algemene Zaken

57

0

0,0

Koninkrijksrelaties

257

0

0,0

Buitenlandse Zaken

9069

0

0,0

Veiligheid en Justitie

11808

0

0,0

Binnenlandse Zaken en

631

0

0,0

Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

34799

0

0,0

Financiën en Nationale Schuld

9262

0

0,0

Defensie

7602

0

0,0

Infrastructuur en Milieu

10254

7752

75,6

Economische Zaken

5032

432

8,6

Sociale Zaken en Werkgelegenheid

33756

0

0,0

Volksgezondheid, Welzijn en Sport

14817

0

0,0

Buitenlandse Handel en

2796

0

0,0

Wonen en Rijksdienst

3371

176

5,2

TOTAAL

143805

8361

5,8

Koninkrijksrelaties

Ontwikkelingssamenwerking

25


Tabel 5 Publieke uitgaven van provincies en gemeenten en het aandeel uitgaven voor de fysieke leefomgeving (Bron: CBS StatLine– Geonovum bewerking) PROVINCIES

Uitgaven

Minimum

Maximum

Percentage

Percentage

(2014*)

totaal

uitgaven

uitgaven

fysieke

fysieke

(mln.)

fysieke

fysieke

leefomgeving

leefomgeving

leefomgeving

leefomgeving

minimaal

maximaal

(mln.)

(mln.)

Algemeen bestuur

352

0

0

0,0

0,0

Openbare orde en

12

0

0

0,0

0,0

Verkeer en vervoer

2599

1476

2236

56,8

86,1

Waterhuishouding

118

onbekend

43

onbekend

36,1

Milieubeheer

421

onbekend

142

onbekend

33,7

Recreatie en natuur

526

387

526

73,5

100,0

Economische en

609

93

110

15,3

18,1

Welzijn

1604

onbekend

388

onbekend

24,2

Ruimtelijke ordening

278

onbekend

57

onbekend

20,6

1378

0

0

0,0

0,0

TOTAAL

7897

1956

3502

24,8

44,3

GEMEENTEN (2014*)

Uitgaven

Minimum

Maximum

Percentage

Percentage

totaal

uitgaven

uitgaven

fysieke

fysieke

(mln.)

fysieke

fysieke

leefomgeving

leefomgeving

leefomgeving

leefomgeving

minimaal

maximaal

(mln.)

(mln.)

veiligheid

agrarische zaken

en volkshuisvesting Financiering en algemene dekkingsmiddelen

Algemeen bestuur

3185

0

0

0,0

0,0

Openbare orde en

1740

0

0

0,0

0,0

4558

3948

4557

86,6

100,0

Economische zaken

919

onbekend

767

onbekend

83,5

Onderwijs

2982

1417

1417

47,5

47,5

Cultuur en recreatie

4998

1754

4794

35,1

95,9

Sociale voorzieningen

16389

217

1093

1,3

6,7

5438

1986

2152

36,5

39,6

6668

4733

5127

71,0

76,9

2188

0

0

0,0

0,0

49065

14055

19907

28,2

40,6

veiligheid Verkeer, vervoer en waterstaat

en maatschappelijke dienstverlening Volksgezondheid en milieu Ruimtelijke ordening en volkshuisvesting Financiering en algemene dekkingsmiddelen TOTAAL

* Voorlopige cijfers 2014 van CBS StatLine (versie 27 februari 2014)

26


Uit bovenstaande tabellen blijkt dat vooral de gemeenten en provincies een groot deel van hun uitgaven besteden aan de fysieke leefomgeving. Voor de gemeenten ligt dit percentage tussen de 28,2 en 40,6 procent; voor de provincies ligt dat tussen de 24,8 en 44,3 procent. Vanuit het Rijk gaat slechts 5,8 procent van de uitgaven naar de fysieke leefomgeving. Voor gemeenten ligt de meeste onduidelijkheid in de categorie ‘Cultuur en recreatie’. Dit komt doordat er veel verschillende taakvelden zijn waarvan een deel wordt besteed aan gebouwen zoals musea of concertgebouwen, maar waarvan niet duidelijk is hoe groot het bedrag is dat van elk taakveld naar dit soort onderdelen van de fysieke leefomgeving gaat. Bij de provincies geldt hetzelfde voor veel categorieën, in de tabel te herkennen aan de grote verschillen in minimum- en maximumpercentages. Opmerkelijk zijn de lage percentages voor ‘Ruimtelijke ordening en volkshuisvesting’ van de provincies. De bedragen/percentages van dit taakveld voor de fysieke leefomgeving liggen opmerkelijk laag, doordat het grootste deel van de kosten die de provincies hieraan uitgeven naar visies en planvorming gaat in plaats van naar de fysieke leefomgeving. Volgens de definitie van fysieke leefomgeving die in dit onderzoek gehanteerd wordt, behoort deze planvorming niet tot de fysieke leefomgeving. De kosten voor deze planvorming op provinciaal niveau liggen tussen de 221 en 278 miljoen euro. Ook bij de gemeenten zijn de kosten voor planvorming niet meegenomen; het gaat hier om een bedrag tussen de 623 miljoen en 1 miljard euro. Uit deze tabellen kan ook het totaal worden berekend van alle overheidsuitgaven en die voor de fysieke leefomgeving, onafhankelijk van de bestuurslagen van waaruit deze uitgaven worden gedaan. Hieruit blijkt dat de totale overheidsuitgaven van deze drie bestuurslagen bij elkaar ruim 200 miljard euro bedragen. Hierin zijn de uitgaven van de waterschappen niet meegerekend omdat hier geen data van beschikbaar zijn. Het bedrag wat van deze 200 miljard aan de fysieke leefomgeving wordt besteed, ligt tussen de 24,4 miljard en de 31,8 miljard. Dit komt neer op 12,1 tot 15,8 procent van de totale uitgaven. Tabel 5 geeft de uitgaven weer van alle gemeenten bij elkaar en alle provincies bij elkaar. Het CBS biedt de cijfers ook per gemeente en per provincie. Deze kunnen gebruikt worden om de uitgaven per gemeente en per provincie op kaart te zetten, zodat ruimtelijke patronen in de uitgaven zichtbaar worden gemaakt.

3.4

Conclusie: stand van zaken in Nederland

In de voorgaande analyse is getracht vijf vragen te beantwoorden over de beschikbaarheid van data over de publieke uitgaven voor de fysieke leefomgeving: 














Uit voorgaande analyse kan geconcludeerd worden dat er data beschikbaar zijn, maar dat de kwaliteit en bruikbaarheid hiervan sterk varieert. Met name het gebruik van verschillende indelingen van de taakvelden maakt het lastig om de data van verschillende bronnen met elkaar te vergelijken. Veel bronnen gebruiken echter de data van het CBS als uitgangspunt. Het lijkt erop dat het CBS de meest betrouwbare informatie levert, omdat zij de data gebruiken die rechtstreeks vanuit de gemeenten, waterschappen en provincies zijn opgestuurd. De data zijn ook te downloaden en te gebruiken voor applicaties. Doordat alle gemeenten dezelfde matrix moeten invullen, en de provincies en waterschappen ook ieder hun eigen matrix hebben, zijn de overheidsuitgaven van overheden van dezelfde bestuurslaag goed met elkaar te vergelijken. Het Nederlandse open spending platform van de Open State Foundation gebruikt de data die gemeenten en provincies naar het CBS sturen. Zij gebruiken ten behoeve van de transparantie de documenten van de

27


gemeenten en provincies zelf. Het CBS kan namelijk veranderingen aanbrengen in de gegevens die de gemeenten/provincies opsturen. De reden dat het CBS deze veranderingen aanbrengt heeft vaak te maken met de toepassing van de comptabiliteitsvoorschriften (BBV); gemeenten/provincies kunnen de functionele indeling van deze voorschriften soms verschillend interpreteren. (Batenburg, 2014). Door de aanpassingen zijn de gemeenten/provincies onderling beter vergelijkbaar. Daarnaast publiceert de Open State Foundation de cijfers op meer detailniveau dan het CBS, door de uitgaven niet alleen in te delen op gemeentelijke functie, maar ook op het doel van de uitgaven (personeel, diensten van derden, et cetera). Dit werkt in het voordeel van de transparantie, maar ten nadele van de vergelijkbaarheid. Voor het op kaart publiceren van de publieke uitgaven zal dus een keuze gemaakt moeten worden voor een functieindeling die een middenweg biedt tussen een goede vergelijkbaarheid en een geschikt detailniveau waarop de uitgaven worden ingedeeld naar verschillende (sub)functies. De meeste data die beschikbaar zijn, zijn up-to-date en bevatten de overheidsuitgaven tot en met 2013 of de begroting van 2014. Er zijn weinig data over de publieke uitgaven voor de fysieke leefomgeving in kaart gebracht. De beste voorbeelden op dit gebied op dit moment zijn de uitgaven per provincie op CBS StatLine en de kaarten van het MIRT. De laatste biedt echter niet in één oogopslag de uitgaven, slechts de locatie van de projecten/uitgaven. Uit het overzicht van de uitgaven kan geconcludeerd worden dat een groot deel van de uitgaven van provincies en gemeenten naar de fysieke leefomgeving gaat. Van het Rijk is dit percentage veel lager, voortvloeiend uit de huidige decentralisatiebewegingen.

28


Hoofdstuk 4

Open spending in het buitenland Uit open spending voorbeelden uit het buitenland kunnen waardevolle lessen worden getrokken. In dit hoofdstuk worden enkele voorbeelden uit het buitenland geanalyseerd.

Om de buitenlandse open spending platforms te vergelijken met de Nederlandse, zijn ook van de buitenlandse platforms de volgende vragen beantwoord: 














Slaghuis, CTO van de Nederlandse Open State Foundation, noemt in zijn blog de volgende landen, die gebruik maken van Openspending software: Argentinië, Brazilië, Bulgarije, Frankrijk, Duitsland, Griekenland, India, Italië, Israël, Litouwen, Mexico, Spanje, Uruguay, Groot Brittannië en de Verenigde Staten (Slaghuis, 2013). Daarom zal een deel van de platforms van deze landen hier geanalyseerd worden. Daarnaast zijn er meer landen actief in het publiceren van overheidsfinanciën, al dan niet in de vorm van open data. De meest interessante initiatieven worden hier genoemd. Criteria voor ‘interessante initiatieven’ zijn unieke of opvallende manieren van visualisatie en openbaar maken van de data.

4.1

Duitsland

Het Duitse open spending platform 17 is een initiatief van de Open Knowledge Foundation Deutschland (OKF DE). OKF DE is een organisatie die zich inzet voor meer transparantie en voor de publicatie van overheidsgegevens in open vorm. Open data beschrijven zij als data die onbewerkt zijn, vrij toegankelijk en vrij te delen zijn en in een open formaat zijn, bijvoorbeeld in CSV-formaat in plaats van PDF (Kloiber & Wehrmeyer, 2013). Op website van Offener Haushalt zijn de uitgaven op nationaal, regionaal (Bundesländer) en stedelijk niveau weergegeven. Op een kaart van Duitsland heb je de mogelijkheid om op een Bundesland te klikken. Je krijgt dan een overzicht van de financiële data die beschikbaar zijn. Er zijn momenteel nog vrij weinig data beschikbaar. Wanneer je kiest voor een bepaalde stad waar data van beschikbaar zijn, krijg je een kleurrijk overzicht van de uitgaven per categorie te zien. Iedere categorie is in een vak gezet; de grootte van de vakken komt overeen met het percentage van de totale uitgaven (zie figuur 6). Wanneer je op één van de vakken klikt, krijg je een specificatie van de uitgaven in die categorie, weergegeven in een zelfde soort kleurenschema. Voor de categorie ‘ruimtelijke planning en ontwikkeling’ in de stad Bonn is deze ingedeeld in: coördineren van stadsontwikkeling, taxeren van percelen, herstructurering van percelen, kadaster en geodata, stads- en ruimtelijke planning, bijzondere stedenbouwkundige wetgeving, en lokale bouwverorderingen. De beschikbare data zijn up-to-date; de begrotingen zijn tot en met 2017 beschikbaar. De data zijn echter niet op kaart weergegeven, buiten het overzicht op de homepage. Hoewel de data per stad/regio in dezelfde lay-out zijn weergegeven (door middel van het schema van gekleurde vakken), is de indeling in

17

29

http://offenerhaushalt.de/


categorieën per stad verschillend. Hierdoor zijn de datasets binnen Duitsland slecht met elkaar te vergelijken. Wanneer er meer datasets beschikbaar zouden zijn en deze dezelfde indeling zouden gebruiken, zou het open spending platform erg bruikbaar en overzichtelijk kunnen zijn. Een voordeel van dit platform is het overzichtelijke schema van gekleurde vakken.

Figuur 6 – Uitgaven van de stad Bonn, Duitsland

4.2

Groot Brittannië

In Groot-Brittannië is het platform “Where does my money go?” geopend 18 om te laten zien waar de belastingen van de burger aan besteed worden. Op de website staat een kaart met de verschillende regio’s. In verschillende kleurintensiteiten zijn de totale uitgaven per regio weergegeven. In een bubble diagram (figuur 7) worden de uitgaven per sector weergegeven van heel Groot Brittannië. Wanneer je op een sector klikt, worden de uitgaven van deze sector verder gespecificeerd in subcategorieën. In sommige

18

30

http://wheredoesmymoneygo.org/


gevallen zijn deze subcategorieën weer onderverdeeld in categorieën. Zodra je op een categorie hebt geklikt, wordt op de kaart in verschillende kleurintensiteiten aangegeven hoeveel uitgaven er van deze sector naar elke regio gaan. Je kunt ook kiezen voor een specifieke regio door deze regio op de kaart aan te klikken. Dan verschijnt het bubble diagram, met dezelfde opties, voor de geselecteerde regio.

Figuur 7 – Bubble diagram en kaart met de uitgaven van de Britse overheid. Bron: http://wheredoesmymoneygo.org/bubbletree-map.html#/~/total

Het voordeel van deze opzet is de goede vergelijkbaarheid. De kaart geeft in één oogopslag een beeld van het verschil in uitgaven tussen de regio’s, en doordat in het bubble diagram telkens dezelfde categorieën worden gehanteerd, zijn ook deze goed te vergelijken. Het bubble diagram zelf is ook erg overzichtelijk, omdat de grootte van de uitgavenpost wordt uitgebeeld in de grootte van de cirkels. De volgende categorieën kunnen worden onderscheiden als onderdelen van de fysieke leefomgeving: “Our Streets” met (deels) ruimtelijke subcategorieën “Housing”, “Community” en “Street lights”; categorie “The Environment” met ruimtelijke subcategorie “Environmental Protection”; categorie “Running The Country, Social Systems” met ruimtelijke subcategorieën “Transport”, “Mining, Manufacturing & Construction” en “Farms, Forests & Fish”; en categorie “Culture” met deels ruimtelijke subcategorie “Sports & Recreation”. De categorieën zijn erg breed, maar dit is niet opmerkelijk gezien dit gaat om de belastinguitgaven op nationaal niveau. Behalve de totale publieke uitgaven per regio en categorie, bevat het platform een kop “The Daily Bread”. Hier kan de gebruiker zijn salaris invullen en aan de hand hiervan wordt berekend hoeveel belasting die inwoner dagelijks betaald aan de verschillende kostenposten. Figuur 8 geeft hiervan een voorbeeld weer: de hoeveelheid belasting die dagelijks naar de verschillende categorieën gaat bij een jaarlijks inkomen van

31


22.000 pond. In dit geval is de categorie “Our Streets” geselecteerd, dus hiervan zijn ook de subcategorieën weergegeven (onderste rij).

Figuur 8 – De hoeveelheid belasting die een Brit dagelijks betaalt aan de verschillende kostenposten, bij een jaarsalaris van 22.000 pond. Bron: http://wheredoesmymoneygo.org/dailybread.html

In Groot Brittannië is nog een initiatief op het gebied van open spending: Openly Local 19. Dit platform richt zich op de publieke uitgaven per stad of gemeente. De website biedt een duidelijk overzicht met de verschillende gemeenten, met een aparte pagina voor iedere gemeente met daarop de uitgaven per categorie. Wanneer je op een categorie klikt, wordt deze opgedeeld in verschillende subcategorieën. Je kunt vervolgens op een subcategorie klikken voor een vergelijking van de uitgaven in deze subcategorie van alle gemeenten. In totaal staan de uitgaven van 163 gemeenten op dit platform. De gemeenten zijn goed vergelijkbaar doordat ze dezelfde indeling in categorieën gebruiken en doordat er een ingebouwde optie is om de gemeenten te vergelijken op basis van één subcategorie. Het nadeel van het Openly Local platform is dat de cijfers van de overheidsuitgaven alleen beschikbaar zijn van het jaar 2006-2007.

4.3

Verenigde Staten

De Verenigde Staten heeft meerdere platforms ten behoeve van financiële en fiscale transparantie. Eén van de platforms is USA Spending20, waarop de uitgaven van de Verenigde Staten in detail zijn weergegeven. Per departement zijn de totale uitgaven weergegeven, zowel in grafieken als op een kaart met de uitgaven per staat (totaal of per afdeling). Zie figuur 9 voor de totale uitgaven per staat. Per afdeling heeft de gebruiker ook inzicht in de uitgaven per staat en zelfs per transactie.

32

19

http://openlylocal.com/

20

http://usaspending.gov/


Figuur 9 – Totale uitgaven per Amerikaanse staat. Bron: http://usaspending.gov/explore?tab=By+Agency&fromfiscal=yes&fiscal_year=2014&overridecook=yes&ca rryfilters=on&q=node%2F3l

Een ander, veel genoemd en geprezen, platform in de Verenigde Staten is Recovery.gov 21, waarop de implementatie van de American Recovery and Reinvestment Act (ARRA) wordt gemonitord. Hierop worden de uitgaven vanuit de ARRA bijgehouden en in kaart gebracht. Zie figuur 10 voor een kaart met alle gerapporteerde projecten. Iedere punt op de kaart correspondeert met een project. Door middel van een pop-up worden de uitgaven van het project en de ontvangers van de bedragen weergegeven.

21

33

http://www.recovery.gov/arra/Pages/default.aspx


Figuur 10 – Uitbetalingen naar aanleiding van de American Recovery and Reinvestment Act, per project. Bron: http://www.recovery.gov/arra/Transparency/MapGallery/Pages/completed.aspx?status=complete&jobsCol =0 Binnen de Verenigde Staten zijn verder nog veel lokale initiatieven op het gebied van open spending. Een voorbeeld is het initiatief van Oakland, Californië. Op het platform Open Budget Oakland22 staat de begroting van de stad, weergegeven door middel van een gekleurd vakkenschema, zoals ook Duitsland gebruikt. De data zijn up-to-date; begrotingen tot en met 2015 zijn beschikbaar. De data zijn ook te downloaden in CSV formaat en dus geschikt als open data. Een ander voorbeeld van een lokale overheid in de Verenigde Staten die de overheidsfinanciën gepubliceerd heeft, is Checkbook New York City23. Daarop zijn de uitgaven van New York gepubliceerd. De uitgaven zijn weergegeven op het detailniveau van kostenpost. De data kunnen gefilterd worden per afdeling. De data zijn beschikbaar in grafieken en tabellen op de website, maar ook te downloaden in XML en CSV formaat.

34

22

http://openbudgetoakland.org/

23

http://www.checkbooknyc.com/spending_landing/yeartype/B/year/115


4.4

Argentinië

Argentinië heeft alle publieke transacties online gepubliceerd op Voz Data 24. Op dit portaal zijn alle transacties gepubliceerd van alle kosten van het senaat. De data voldoen niet aan open data standaarden en de data zijn niet overzichtelijk weergegeven (geen tabellen, schema’s, kaarten of iets dergelijks). De website meldt wel dat het plan is om op korte termijn de data beschikbaar te hebben in open standaarden, inclusief de code. Het meest opvallende aan dit portaal is dat van iedere transactie een kopie van de factuur gepubliceerd is.

4.5

Noorwegen

In het adviesboekje “Gij zult openbaar maken” van de Raad voor het openbaar bestuur (2012) wordt ook verwezen naar voorbeelden in het buitenland. Hierin wordt de Noorse databank voor publieke documenten (Offentlig elektronisch postjournal 25) geprezen omdat “elk informatieverzoek met een muisklik [kan] worden ingevoerd en uitgevoerd” (Raad voor het openbaar bestuur, 2012, p. 60). Op de website (die ook in het Engels beschikbaar is) is na registratie inderdaad veel informatie te verkrijgen. De data zijn echter niet in open formaten beschikbaar en het is lastig om specifieke informatie op te zoeken, zoals de financiële verantwoordingen.

4.6

Brazilië

Brazilië publiceert de overheidsuitgaven per transactie en biedt een zoekfunctie om op bepaalde functies of doelgroepen te filteren waar de uitgaven aan worden besteed. Opvallend aan dit portaal 26 is dat de uitgaven ook per dag beschikbaar zijn, en dat deze dagelijks geüpdatet worden. Nadeel van een dergelijk portaal is dat niet in één oogopslag inzichtelijk is hoeveel geld er in totaal naar een bepaalde regio of een bepaald taakveld gaat. De data zijn namelijk alleen per transactie of project beschikbaar, waardoor het een versnipperd totaalbeeld geeft.

4.7

Conclusie: lessen uit het buitenland

Er is naar verschillende open spending platforms in het buitenland gekeken. Van de meest opvallende of unieke platforms op het gebied van datapublicatie en visualisatie, zijn de volgende vragen beantwoord: 














Veel landen hebben hun overheidsfinanciën gepubliceerd. Uit de analyse van een deel van deze landen is gebleken dat de manier waarop de uitgaven gepubliceerd worden, sterk verschilt tussen de landen. Duitsland, Groot Brittannië en de Verenigde Staten lopen voorop als het gaat om het publiceren van overheidsfinanciën. Geen van hen heeft dit specifiek voor de fysieke leefomgeving gedaan, maar meer algemeen. Wat opviel bij het bekijken van de financiële data, is de enorme hoeveelheid cijfers die hierover beschikbaar is. Visualisatie, door middel van kleurenschema’s, diagrammen of kaarten, is nodig om het overzichtelijk en vergelijkbaar te houden.

35

24

http://vozdata.lanacion.com.ar/

25

https://www.oep.no/

26

http://www.portaldatransparencia.gov.br/


Daarnaast is het voor de vergelijkbaarheid belangrijk dat alle overheden binnen een bestuurslaag dezelfde indeling in bestuursfuncties/taakvelden gebruiken. Onder andere in het voorbeeld van Duitsland was dit niet het geval. Met name voor het op kaart publiceren van de overheidsuitgaven is deze vergelijkbaarheid noodzakelijk. Het detailniveau van de indeling verschilt weinig tussen de landen. Meest opvallend in dit opzicht zijn Argentinië en Brazilië, waarbij de uitgaven op het detailniveau van een enkele transactie worden gepubliceerd. De meeste landen bieden recente data aan. Een uitzondering is één van de platforms van Groot Brittannië, dat de uitgaven van 2006-2007 weergeeft. Dit doet vermoeden dat het platform niet meer in gebruik is. Dit platform bood echter meer ruimtelijk detailniveau (per stad in plaats van per regio) dan het Britse platform “Where does my money go?”. Het gebruik van kaarten verschilt ook tussen de landen. Veel landen hebben helemaal geen kaartmateriaal beschikbaar. Andere landen, waaronder bijvoorbeeld Duitsland, gebruiken een interactieve kaart om aan te geven van welke gemeenten binnen een bepaalde regio data beschikbaar zijn, en linken naar die data. Groot Brittannië en de Verenigde Staten gaan verder, en gebruiken de kaart om in verschillende kleurintensiteiten de verschillen in uitgaven tussen regio’s weer te geven. Het gebruik van interactieve kaarten in combinatie met deze kleurintensiteiten, zoals in Groot Brittannië, heeft het voordeel dat de uitgaven verder naar taakveld gespecificeerd kunnen worden wanneer je op een regio klikt.

36


Hoofdstuk 5

Op de kaart In dit hoofdstuk wordt besproken hoe de overheidsuitgaven voor de fysieke leefomgeving op kaart kunnen worden gezet. Allereerst wordt aan de hand van bestaande literatuur geanalyseerd wat de beste manier van geo-visualisatie (symbologie) is in deze context. Daarnaast wordt de literatuur geraadpleegd om de voor- en nadelen van interactieve kaarten te onderzoeken. Vervolgens wordt een voorstel gedaan voor een GIS model dat bruikbaar is om een kaart te produceren aan de hand van de data in Excel formaat. Dit model wordt ten slotte gebruikt om een voorbeeldkaart te maken van de overheidsuitgaven voor de fysieke leefomgeving voor één functie van één bestuurslaag.

5.1

Literatuur: symbologie en interactieve kaarten

Wat betreft de visualisatie en symbologie in kaartmateriaal, is Bertins Sémiologie Graphique (1967, vertaald naar Semiology of Graphics in 1983) nog altijd één van de meest gebruikte en geciteerde bronnen. Door de jaren heen is zijn theorie door meerdere auteurs verfijnd. In 2011 is de theorie samengevat in het boek The Map Reader: Theories of Mapping Practice and Cartographic Representation (Dodge et al., 2011). De theorie van Bertin is van origine ontwikkeld voor papieren kaarten, maar aangezien de populariteit van de theorie nog altijd groot is, naar verwachting ook goed toe te passen op digitale kaarten. Eén van de aspecten die Bertin behandelt in zijn Semiology of Graphics is de visualisatie. Hij stelt dat de inhoud van de kaart (de data) moet worden gescheiden van de “container” waarin de data worden gezet (de eigenschappen van de weergave). Het aantal componenten dat op de kaart wordt weergegeven is van belang voor de complexiteit en leesbaarheid van de visualisatie. Dat geldt ook voor het aantal categorieën binnen een component. Om een kaart in één oogopslag te kunnen waarnemen en zo efficiënt mogelijk een boodschap over te brengen, mogen maximaal drie componenten in de kaart worden geplaatst (Bertin, 2011). In de context van het op kaart zetten van de overheidsuitgaven is slechts één component nodig, namelijk de hoeveelheid uitgaven voor een bepaald taakveld. Het aantal categorieën binnen de component is in dit geval het aantal klassen dat gebruikt wordt om de uitgaven onder te verdelen. Het aantal categorieën dat maximaal gebruikt kan worden voor een optimale en efficiënte perceptie is afhankelijk van het type data en van de symbologie. Bertin noemt zes verschillende manieren om variaties in symbolen aan te brengen om verschillen en gelijkenissen op een kaart te herkennen: symboolgrootte, waarde (kleurintensiteit), textuur, kleur, oriëntatie/richting en vorm (Bertin, 2011). De overheidsuitgaven per regio zijn dissociative variables. Dissociatieve variabelen zijn kwantitatieve of geordende variabelen (Garlandini & Fabrikant, 2009). In het geval van de overheidsuitgaven gaat het om kwantitatieve variabelen. Volgens Bertin kunnen kwantitatieve variabelen (interval of ratio) het beste worden weergegeven door middel van verschillen in de grootte van het symbool, of door verschillen in (grijs)waarden/kleurintensiteit (Bertin, 1974). De verschillen in de kleurwaarden tussen de verschillende categorieën moeten echter duidelijk zichtbaar zijn (Bertin, 2011). Symboolgrootte is het meest geschikt om overheidsuitgaven weer te geven volgens de theorie van Bertin, omdat op die manier de verschillen in hoeveelheid kunnen worden weergegeven. Bij symboolgrootte kan namelijk een dubbele hoeveelheid uitgaven worden weergegeven in een symbool met een twee keer zo grote diameter, terwijl bij kleurintensiteiten deze verschillen niet zichtbaar kunnen worden gemaakt (Bertin, 1974). Dit komt niet overeen met de bevindingen wat betreft de open spending voorbeelden uit het buitenland. Daar werd namelijk telkens gebruik gemaakt van kleurintensiteit in plaats van symboolgrootte.

37


In het geval van het op de kaart zetten van de overheidsuitgaven, wordt gebruik gemaakt van polygonen om de regio’s aan te geven (choropleten). Bij de combinatie van polygonen met als variatie in de klassen ‘symboolgrootte’ of ‘kleurintensiteit’, mogen maximaal vijf verschillende categorieën/klassen worden gebruikt (Bertin, 1974). Dit geldt dus ook voor het op kaart zetten van de overheidsuitgaven per regio. Deze theorie van Bertin wordt ondersteund door onderzoek van Bjørke naar het aantal kleurschalen dat gebruikt kan worden in een reliëfkaart (in Li, 2012). Uit dit onderzoek bleek dat het maximaal aantal categorieën zeven tot acht is, maar dat de perceptie bij meer dan vijf categorieën sterk verslechterd wordt doordat de klassen dan minder duidelijk te onderscheiden zijn. Voor een groot deel is de theorie van Bertin ook toe te passen op digitale kaarten. Met name de theorieën over het aantal klassen dat gebruikt kan worden, het aantal verschillende aspecten dat tegelijkertijd op een kaart kan worden weergegeven en de verschillen in symboolgrootte of kleurintensiteit om ze goed te kunnen onderscheiden, zijn ook op digitale kaarten van toepassing. Wat betreft de symbologie bieden digitale kaarten echter meer opties, zoals het aanpassen van de visualisatie en de weergegeven informatie aan de behoeften van de gebruiker of aan het zoom-level. Daarom is naast de theorie van Bertin ook literatuur over webmaps en interactieve kaarten van belang. Wanneer de publieke uitgaven voor de fysieke leefomgeving op kaart worden gezet en online worden gepubliceerd, kan een interactieve kaart namelijk mogelijkheden bieden die een statische kaart niet biedt. Roth (2013) geeft een overzicht van de voor- en nadelen van interactieve kaarten. In dit artikel worden verschillende ideeën uit eerdere literatuur samengevoegd, en is samengevat wanneer en in hoeverre kaarten interactief zouden moeten zijn. Hij stelt dat interactieve kaarten extra mogelijkheden bieden voor verkenning van de visualisatie. Een andere mogelijkheid die interactieve kaarten bieden is de weergave van extra details op het moment dat de gebruiker eerst het globale beeld heeft gezien en begrepen (Roth, 2013). Met name dit is een voordeel voor het op kaart zetten van de overheidsuitgaven: door de uitgaven eerst per hoofdfunctie in kaart weer te geven, en pas na selectie van een regio ook de uitgaven per subfunctie weer te geven, wordt voorkomen dat de gebruiker in één keer wordt bedolven met informatie en daardoor het globale overzicht mist. Dit principe is ook toegepast in het open spending voorbeeld uit Groot Brittannië, waarbij de uitgaven werden uitgesplitst op het niveau van verschillende taakvelden nadat op een regio werd geklikt. Roth maakt echter ook de kanttekening dat er niet meer interactie moet worden toegevoegd dan noodzakelijk is voor het doel van de kaart. Een nadeel van teveel interactie is dat de complexiteit van de kaart verhoogd wordt. Belangrijk is ook dat de mate van interactie past bij het type gebruiker (Roth, 2013). In dit geval zijn dat burgers, maar ook medewerkers bij verschillende overheden. Een voordeel op dit gebied is dat de kaart door interactie voor meer doeleinden bruikbaar is, waardoor meer toepassingen en gebruikersgroepen mogelijk zijn. Iedere gebruiker kan namelijk de kaartopties gebruiken die hij nodig heeft voor zijn eigen doel.

5.2

GIS model

Een GIS model is een grafische weergave van een proces of keten van handelingen dat door een computer wordt uitgevoerd op geografische data. In de meeste GIS software (zoals ArcGIS en QuantumGIS) is een model builder ingebouwd, waarmee een model gebouwd kan worden. Het model bestaat uit input data in de vorm van vector bestanden, raster bestanden en/of tabellen, en uit handelingen, tussentijdse resultaten en één of meerdere eindresultaten. Het voordeel van een model is dat een serie handelingen gemakkelijk gereproduceerd kan worden. Dit werkt ten behoeve van de transparantie, omdat de toegepaste analyse altijd door middel van het model opgevraagd kan worden. Daarnaast scheelt het veel tijd wanneer een serie handelingen voor veel datasets opnieuw uitgevoerd moet worden: met een model wordt de hele serie handelingen met één druk op de knop opnieuw uitgevoerd. Voor het maken van kaarten waarop de uitgaven per regio in beeld worden gebracht, is een relatief klein GIS model nodig. Het model dat voor dit onderzoek gebruikt is, is grafisch weergegeven in figuur 11.

38


Figuur 11 – GIS model voor het in kaart brengen van de overheidsuitgaven per regio (provincie, waterschap of gemeente) Dit model heeft twee vormen van input data: een vectorbestand met de polygonen (vlakvormen) van de gemeenten, waterschappen of provincies, en een Excel tabel met de uitgaven per regio per functie. De Excel tabel moet eerst omgezet worden naar een geo-database (GDB) tabel voordat deze gebruikt kan worden in GIS software. In ArcGIS moet deze handeling handmatig in het model worden toegevoegd; in QuantumGIS (QGIS) wordt dit “on the fly” gedaan. Het vectorbestand met de polygonen van de regio’s bevat een attributentabel, waarin de naam van de regio (gemeentenaam, provincienaam of waterschapsnaam) is vermeld. De naam is gekoppeld aan het betreffende vlak op de kaart. De tabel met uitgaven bevat ook van iedere regio de naam, en de uitgaven voor die regio voor één of meerdere beleidsterreinen. Doordat de namen in de twee tabellen overeenkomen, kan de tabel met de uitgaven worden toegevoegd aan de tabel met de regio’s. Hierdoor worden de uitgaven gekoppeld aan een regio en kunnen ze gevisualiseerd worden. De symbologie moet vervolgens wel handmatig worden gekozen. Belangrijk is de voorbereiding van de Excel tabel zodat deze geschikt is om samengevoegd te worden met de attributentabel van de regio’s. Het Excel bestand zoals dat bij CBS StatLine te downloaden is, is hier namelijk nog niet voor geschikt. In de volgende voorbeelden wordt gebruik gemaakt van de dataset met gemeenten, maar dit geldt ook voor de andere regio’s. Ten eerste is het van belang dat de gemeentenamen in rijen komen te staan in plaats van in kolommen, en dat de uitgaven per gemeente daarachter in kolommen worden toegevoegd. In het genoemde model is ervan uitgegaan dat de uitgaven al specifiek zijn gemaakt voor de fysieke leefomgeving. Wanneer van de totale uitgaven wordt uitgegaan, moeten alle uitgaven per deelcategorie in de tabel worden toegevoegd en kunnen de uitgaven voor de fysieke leefomgeving in een GIS model berekend worden. In dat geval worden nieuwe kolommen in de attributentabel toegevoegd en worden daar de uitkomsten van de berekeningen (het optellen van alle uitgaven voor deelterreinen binnen de fysieke leefomgeving) in deze kolommen geplaatst.

39


Ten tweede is het belangrijk dat de namen van de gemeenten in de Excel tabel overeenkomen met de namen die in de attributentabel van het vectorbestand genoemd zijn. De “join” van de twee tabellen is namelijk afhankelijk van gelijke namen, waardoor data van de uitgaven niet worden weergegeven wanneer de naam niet overeenkomt met een naam in de attributentabel. Verschillen in spelling moeten handmatig worden aangepast in het Excel bestand. Problemen die voorkwamen bij het joinen van de gemeentedata waren bijvoorbeeld: 

verschil in spelling of afwezigheid van de provincie-aanduiding: bijvoorbeeld “Bergen (NH)” in de ene tabel en “Bergen (NH,)” in de andere tabel;



afwezigheid van de aanvulling “gemeente” achter namen van gemeenten die gelijk waren aan provincie- of stadsnamen: bijvoorbeeld “Groningen” in de ene tabel en “Groningen (gemeente)” in de andere tabel;



het verdwijnen van de apostrof in bijvoorbeeld ’s-Gravenhage wanneer deze uit een Excel bestand

komt – op te lossen door in Excel een dubbele apostrof te gebruiken als escape character. Voordat deze problemen waren verholpen, waren er 20 gemeenten waarvan de data niet konden worden weergegeven. Na het oplossen van deze verschillen waren er nog 8 gemeenten waarvan geen data konden worden weergegeven, maar dit waren gemeenten waarvan ook daadwerkelijk geen data beschikbaar waren in het bestand van CBS StatLine. Deze verschillen in naamgeving zijn handmatig aangepast in de tabel. Wanneer de data in grotere hoeveelheden worden verwerkt, bijvoorbeeld meerdere jaartallen om op een platform te plaatsen, kost dit veel tijd. Een alternatief is om de tabellen te koppelen op basis van gemeentecode in plaats van gemeentenaam. Iedere gemeente heeft namelijk een unieke code. Dit maakt automatisch koppelen mogelijk, omdat deze velden beperkt kunnen worden tot een aantal tekens en een type tekens, terwijl een naamveld altijd vrij in te vullen is, waardoor verschillen kunnen ontstaan. Een kritische noot bij het koppelen op basis van gemeentecode is dat er twee verschillende manieren van weergave bestaan, afhankelijk van de organisatie die de data heeft gepubliceerd. Sommige instanties gebruiken de viercijferige gemeentecode (‘1234’), terwijl andere instanties aangeven dat het om een gemeente gaat door de letters ‘GM’ voor de code te plaatsen (‘GM1234’). Deze codes kunnen relatief simpel worden gestandaardiseerd. Advies aan het CBS is om de data op CBS StatLine te publiceren inclusief de gemeentecode in plaats van alleen de gemeentenaam. Op die manier kunnen de data op een simpelere manier gekoppeld worden zonder handmatige aanpassingen in verband met spelling van gemeentenamen. Ten slotte mogen in het Excel bestand alleen maar tekst en waarden staan, en geen formules met verwijzingen naar andere cellen. Deze verwijzing gaat in de attributentabel verloren waardoor de data als NULL (geen data) worden bestempeld. Vanwege de open beschikbaarheid is gekozen om de analyse voor dit onderzoek in QGIS te doen. Het model dat in QGIS gemaakt is en gebruikt is om een kaart te maken met de gemeentelijke uitgaven voor de fysieke leefomgeving is weergegeven in figuur 12. Dit model is gebruikt met de uitgaven voor het fysieke domein binnen ‘verkeer, vervoer en waterstaat’ als input, maar kan hergebruikt worden voor alle gemeentelijke functies. Omdat de shapefile van het CBS onderscheid maakt tussen gemeenten die uit land bestaan en ‘gemeenten’ (codes) die slechts uit water bestaan, is eerst een selectie gemaakt van alle gemeenten met landoppervlak. Vervolgens zijn de tabellen gekoppeld op basis van gemeentenaam.

40


Figuur 12 – Model gebruikt in QGIS voor het in kaart brengen van de uitgaven voor de fysieke leefomgeving per gemeente

Opmerkelijk in QGIS is dat de Excel tabel moet worden opgeslagen in het Excel 97-2003 formaat en dat deze eerst als vectorbestand in QGIS moet worden geïmporteerd voordat deze in het model gebruikt kan worden.

5.3

Resultaat van het model: de kaart

Bovenstaand model is gebruikt in QGIS om de gemeentelijke uitgaven voor de subfunctie ‘wegen, straten en pleinen’ op kaart te zetten. Hierbij moet de kanttekening geplaatst worden dat de vergelijkbaarheid van de gemeenten bij een subfunctie slechter is dan bij een hoofdfunctie (bijvoorbeeld ‘verkeer, vervoer en waterstaat’). Dit is te wijten aan de eerder genoemde interpretatieverschillen tussen gemeenten. Toch is gekozen voor een subfunctie, omdat het aandeel voor de fysieke leefomgeving duidelijker is. In dit geva l heb je niet te maken met een interval van minimum en maximum uitgaven. Daarnaast biedt een subfunctie meer detail, waardoor specifiekere analyses mogelijk zijn. In geval van uitschieters zou de betreffende gemeente benaderd kunnen worden om te onderzoeken of deze uitschieters te wijten zijn aan interpretatieverschillen. Wanneer een gemeente relatief hoog uitschiet, kan ook worden gekeken of de uitgaven voor de gerelateerde subfunctie ‘verkeersmaatregelen te land’ relatief laag uitschieten. Veel van de interpretatieverschillen zitten namelijk tussen de subfuncties ‘wegen, straten en pleinen’ en ‘verkeersmaatregelen te land’. Om deze reden zijn deze twee subfuncties samengevoegd tot één subfunctie in de nieuwe functionele indeling die vanaf 2015 gebruikt zal worden in de Iv3 bestanden (Batenburg, 2014; Ministerie van BZK, 2014).

41


Voor deze verkenning is gekozen voor de subfunctie ‘wegen, straten en pleinen’ omdat deze functie een duidelijk invloed heeft op de fysieke leefomgeving. Alle uitgaven binnen dit taakveld hebben invloed op de fysieke leefomgeving. In veel andere subfuncties is de hoeveelheid uitgaven die naar de fysieke leefomgeving gaat onduidelijk, omdat de uitgaven niet op dit detailniveau zijn gepubliceerd. Uit het literatuuronderzoek naar de symbologie die het best gebruikt kan worden om de overheidsuitgaven op kaart te zetten, blijkt dat symboolgrootte en kleurintensiteit het meest bruikbaar zijn vanwege de kwantitatieve meetschaal. Om ook de ratio van de verschillen in uitgaven weer te geven, is symboolgrootte het meest geschikt volgens de theorie van Bertin. Beide manieren zijn uitgeprobeerd op de kaart van de gemeentelijke uitgaven voor wegen, straten en pleinen. Figuur 13 geeft de uitgaven weer met symboolgrootte als symbologie, en figuur 14 geeft de uitgaven weer met gebruik van verschillende kleurintensiteiten. Omdat de uitgaven aan wegen, straten en pleinen (per inwoner van de gemeente) weinig verschillen tussen de gemeenten, zijn de verschillen en uitschieters lastig te herkennen in de kaart met symboolgrootte als symbologie. Dit maakt symboolgrootte in dit geval minder geschikt, omdat er geen duidelijk totaaloverzicht wordt gegeven. Dit is opmerkelijk, want de theorie van Bertin is gebaseerd op papieren kaartmateriaal, terwijl inzoomen alleen mogelijk is in digitale kaarten. Bij grotere regio’s en een kleiner aantal regio’s zou symboolgrootte als symbologie beter tot zijn recht komen. Eerder werd al genoemd dat de open spending voorbeelden uit het buitenland ook vaker gebruik maken van kleurintensiteit dan van symboolgrootte om de uitgaven op kaart weer te geven. Hoewel dit niet overeenkomt met de theorie van Bertin, lijkt dit inderdaad de meest geschikte manier te zijn om in één oogopslag de uitgaven per regio weer te geven (figuur 14).

Figuur 13 – Gemeentelijke uitgaven per inwoner aan wegen, straten en pleinen (2013); visualisatie door middel van variatie in symboolgrootte

42


Figuur 14 – Gemeentelijke uitgaven per inwoner aan wegen, straten en pleinen (2013); visualisatie door middel van variatie in kleurintensiteit Volgens de theorie van Bertin, ondersteund door later onderzoek van Bjørke (in Li, 2012), kunnen de uitgaven het beste worden ingedeeld in maximaal 5 klassen. Deze theorie is doorgevoerd in figuur 14 en onderstaande kaarten. Bij de indeling van de klassen is gekozen voor afgeronde bedragen omdat dit de beste leesbaarheid geeft voor de doelgroep, namelijk de ‘gewone burger’ en de gemeenten en politici die de kaarten gebruiken voor analyses. De klassen zijn daarnaast zodanig ingedeeld dat de patronen en uitschieters duidelijk naar voren komen. Figuur 15 geeft de uitgaven weer per vierkante kilometer landoppervlak van de gemeente. Het gemeentelijk oppervlak dat bestaat uit water is hierbij niet in beschouwing genomen. Figuur 16 geeft de uitgaven aan wegen, straten en pleinen weer per kilometer weglengte in de gemeente. Hierbij zijn alleen gemeentelijke wegen in beschouwing genomen, omdat het puur om de gemeentelijke uitgaven gaat. Het aantal kilometers aan provinciale wegen en wegen van de waterschappen zijn buiten beschouwing gelaten. Patronen en uitschieters in de kaarten worden verder geanalyseerd in hoofdstuk 6. In paragraaf 6.1 wordt de case study ‘wegen, straten en pleinen’ verder onderzocht. Paragraaf 6.2 bevat van onderwijshuisvesting de kaarten en analyse daarvan.

43


Figuur 15 – Gemeentelijke uitgaven aan wegen, straten en pleinen (2013); per kilometer landoppervlak

44


Figuur 16 – Gemeentelijke uitgaven aan wegen, straten en pleinen (2013); per kilometer weglengte (gemeentelijke wegen)

5.4

Webmap

Tevens zijn kaarten gemaakt van de uitgaven voor de functies verkeer, vervoer en waterstaat (waarvan de subfunctie wegen, straten en pleinen een onderdeel is) en onderwijshuisvesting. Met behulp van de HTML Image Map plugin in QGIS zijn van deze kaarten ook webmaps gemaakt. Naast deze kaart worden de uitgaven aan de subfuncties weergegeven wanneer met de muisaanwijzer over een gemeente wordt bewogen. Deze relatief eenvoudige eerste versie van de webmap is gepubliceerd op overheidsuitgaven.webklik.nl. Er zijn kleine aanpassingen in de door QGIS gegenereerde html-code gemaakt, zoals het wijzigen van de lay-out en het toevoegen van de legenda. Er zitten nog enkele bugs in de webmap van verkeer, vervoer en waterstaat. Zo worden de uitgaven voor de laatste subfunctie niet weergegeven wanneer de gemeentenaam te lang is, omdat de kolom van de attributentabel in QGIS maximaal 255 tekens ondersteunt. Van enkele gemeenten zonder data wordt geen tekst weergegeven om te melden dat er geen data beschikbaar zijn. Om de uitgaven voor de laatste subfunctie ook weer te geven bij gemeenten met een lange naam, zijn de uitgaven per subfunctie ook in een pop-up toegevoegd, die wordt weergegeven als er op de gemeente geklikt wordt. Meer webmaps, een betere lay-out en een overzichtelijker platform vergen meer tijd dan voor dit onderzoek beschikbaar is en vallen buiten de scope van dit onderzoek.

45


Hoofdstuk 6

Case studies: uitgaven voor verschillende taakvelden op de kaart In dit hoofdstuk worden twee case studies behandeld: de uitgaven voor wegen, straten en pleinen en de uitgaven voor onderwijshuisvesting. Hiervan wordt een analyse gedaan van de patronen die op de kaart zichtbaar zijn, ter illustratie van de meerwaarde van het op kaart visualiseren van de uitgaven.

6.1

Uitgaven voor wegen, straten en pleinen op de kaart

De kaarten met de uitgaven voor wegen, straten en pleinen zijn in het vorige hoofdstuk toegevoegd (figuur 14-16). Zoals is aangegeven door het CBS, zijn er regelmatig interpretatieverschillen tussen de taakvelden ‘wegen, straten en pleinen’ en ‘verkeersmaatregelen te land’. Daarom worden deze taakvelden in de nieuwe functionele indeling vanaf 2015 samengevoegd tot één taakveld. Vanwege de mogelijke interpretatieverschillen is in figuur 17 een kaart ingevoegd met de uitgaven voor verkeersmaatregelen te land per persoon. Hierin is duidelijk te zien dat de meeste gemeenten erg weinig geld uitgeven aan verkeersmaatregelen te land. Enkele gemeenten geven relatief veel uit aan verkeersmaatregelen te land. Dit zou veroorzaakt kunnen worden door interpretatieverschillen, bijvoorbeeld specifieke objecten die eigenlijk onder wegen, straten en pleinen geboekt hadden moeten worden. Er is bewust voor gekozen de uitgaven voor wegen, straten en pleinen en verkeersmaatregelen te land in dit onderzoek niet bij elkaar op te tellen. Van de verkeersmaatregelen te land is namelijk slecht te onderscheiden welk deel van de uitgaven wordt uitgegeven aan de fysieke leefomgeving. Wel kunnen de kaarten naast elkaar worden gezet om opvallende verschillen eruit te halen. Dit is gedaan in figuur 18. Hierin valt op dat de gemeente Utrecht per persoon erg lage uitgaven heeft aan wegen, straten en pleinen, terwijl de gemeente Utrecht een uitschieter is wat betreft de uitgaven aan verkeersmaatregelen te land. De kennis dat de gemeente Utrecht waarschijnlijk door interpretatieverschillen lagere uitgaven lijkt te hebben voor wegen, straten en pleinen, kan worden meegenomen in de verdere analyse van de uitgaven aan wegen, straten en pleinen. Bij de gemeente Hardinxveld-Giessendam lijkt hetzelfde aan de hand te zijn.

46


Figuur 17 – Gemeentelijke uitgaven aan verkeersmaatregelen te land, in euro’s per inwoner

Figuur 18 – Vergelijking van de uitgaven voor ‘verkeersmaatregelen te land’ en ‘wegen, straten en pleinen’

47


In figuur 19 is een vergelijking gemaakt van de bevolkingsdichtheid en de uitgaven aan wegen, straten en pleinen per vierkante kilometer landoppervlak van de gemeente. Hierin is te zien dat er een positieve relatie is tussen de bevolkingsdichtheid en de uitgaven aan wegen, straten en pleinen per vierkante kilometer landoppervlak. Een patroon dat duidelijk in beide kaarten te onderscheiden is, zijn de hoge bevolkingsdichtheid en de hoge uitgaven in de Randstad en de Brabantse stedenrij. De relatie tussen een hoge bevolkingsdichtheid en hogere uitgaven aan wegen is relatief eenvoudig te verklaren: wanneer er meer mensen op een vierkante kilometer wonen, zijn er ook meer wegen nodig om deze mensen te vervoeren.

Figuur 19 – Bevolkingsdichtheid en uitgaven aan wegen, straten en pleinen per vierkante kilometer landoppervlak Een andere interessante kaart is de kaart met de uitgaven aan wegen, straten en pleinen per kilometer gemeentelijke weg (figuur 16). Hierin is een duidelijk ruimtelijk patroon te zien in de uitgaven per kilometer weg. Zichtbare patronen zijn de hoge uitgaven in het westen van Nederland, Flevoland, het noorden van Nederland en het zuiden van Limburg. Voor deze case study zijn twee mogelijke verklaringen hiervoor onderzocht: een relatie met bevolkingsdichtheid en een relatie met bodemsoort. In figuur 20 zijn de uitgaven per kilometer weglengte naast de bevolkingsdichtheid gezet. Hierin zijn grotendeels dezelfde patronen zichtbaar. Dit kan mogelijk verklaard worden doordat het aanleggen van wegen in een dichtbebouwd gebied duurder is dan in een onbebouwd gebied. Er hoeft echter niet per se een causaal verband te zitten in de positieve correlatie van de uitgaven per kilometer weglengte en de bevolkingsdichtheid. Er zitten namelijk uitzonderingen in het ruimtelijke patroon, zoals de provincie Zeeland, waar een lage bevolkingsdichtheid is en tegelijkertijd hoge uitgaven aan wegen, straten en pleinen per kilometer weglengte.

48


Figuur 20 – Uitgaven aan wegen, straten en pleinen per kilometer weglengte, en bevolkingsdichtheid

Een andere mogelijke verklaring voor de grote verschillen en de ruimtelijke patronen in de uitgaven per kilometer weglengte is de bodemsoort. In figuur 21 op de volgende pagina zijn deze variabelen op kaart weergegeven en ter vergelijking naast elkaar gezet. De relatie tussen bodemsoort en uitgaven per kilometer weglengte lijkt, op basis van deze kaarten, groter te zijn dan de relatie tussen bevolkingsdichtheid en uitgaven per kilometer weglengte. Aan de hand van deze kaarten lijkt er een relatie te zijn tussen de aanwezigheid van veen- of kleigrond en hogere uitgaven per kilometer weg. Een logische verklaring hiervoor is dat het lastiger bouwen is op veen- en kleigrond dan op zandgrond, waardoor de kosten voor de aanleg van wegen hier hoger zijn. Deze ruimtelijke relatie is goed te zien in het westen van Nederland, Flevoland, de kustlijn in het noorden van Nederland, Zeeland en het rivierengebied. Er lijkt tevens een relatie te zijn tussen de leemgrond in Zuid-Limburg en de hoge uitgaven per kilometer weg. Waarschijnlijk is dit geen causale relatie, en zijn deze hoge uitgaven beter te verklaren aan de hand van de aanwezigheid van heuvels in het gebied. Deze beslaan namelijk hetzelfde gebied als de gemeenten met hoge uitgaven aan wegen, straten en pleinen per kilometer weglengte (zie figuur 22). Het is aannemelijk dat aanleg en onderhoud van wegen in een reliëfrijk gebied duurder is dan in een vlak gebied.

49


Figuur 21 – Uitgaven aan wegen, straten en pleinen per kilometer weglengte en bodemkaart

Figuur 22 – Fysisch geografische regio’s van Nederland

50


Uit de voorgaande analyse blijkt dat het op kaart zetten van de overheidsuitgaven voor een bepaald taakveld, veel mogelijkheden biedt om de ruimtelijke patronen in de uitgaven verder te analyseren. Een deel van de verbanden kan beter gelegd worden door middel van statistische correlatieberekeningen. Uit deze statistische berekeningen kan echter alleen worden opgemaakt of en in hoeverre er een verband is tussen twee variabelen. De ruimtelijke neerslag van deze relaties is door middel van een visualisatie op kaart inzichtelijk te maken. In voorgaande kaartbeelden waren ruimtelijke relaties in de meeste gevallen in één oogopslag te herkennen, wat de kaart tevens een krachtig communicatiemiddel maakt voor dergelijke relaties tussen uitgaven en externe factoren.

6.2

Uitgaven voor onderwijshuisvesting op de kaart

In de vorige case study zijn de uitgaven voor wegen, straten en pleinen geanalyseerd. Het ging hier om één subfunctie, waarvan de uitgaven geheel binnen de fysieke leefomgeving vallen. In het geval van de hoofdfunctie ‘Onderwijs’ is de hoofdfunctie opgedeeld in de volgende subfuncties: 

Openbaar basisonderwijs, exclusief onderwijshuisvesting



Openbaar basisonderwijs, onderwijshuisvesting



Bijzonder basisonderwijs, exclusief onderwijshuisvesting



Bijzonder basisonderwijs, onderwijshuisvesting



Openbaar (voortgezet) speciaal onderwijs, exclusief onderwijshuisvesting



Openbaar (voortgezet) speciaal onderwijs, onderwijshuisvesting



Bijzonder (voortgezet) speciaal onderwijs, exclusief onderwijshuisvesting



Bijzonder (voortgezet) speciaal onderwijs, onderwijshuisvesting



Openbaar voortgezet onderwijs, exclusief onderwijshuisvesting



Openbaar voortgezet onderwijs, onderwijshuisvesting



Bijzonder voortgezet onderwijs, exclusief onderwijshuisvesting



Bijzonder voortgezet onderwijs, onderwijshuisvesting



Gemeenschappelijke baten en lasten van het onderwijs



Volwasseneneducatie

Van al deze subfuncties zijn de uitgaven per gemeente bekend. Omdat ze per onderwijsvorm zijn uitgesplitst in “onderwijshuisvesting” en “exclusief onderwijshuisvesting”, zijn de uitgaven voor de fysieke leefomgeving op dit terrein goed te onderscheiden. In figuur 23 zijn de uitgaven voor onderwijshuisvesting in kaart gebracht. Dit zijn de totale uitgaven aan onderwijshuisvesting voor alle typen onderwijs bij elkaar, per vierkante kilometer landoppervlak. In figuur 24 zijn de uitgaven per inwoner van de gemeente weergegeven.

51


Figuur 23 – Gemeentelijke uitgaven aan onderwijshuisvesting in 2013, per vierkante kilometer landoppervlak

52


Figuur 24 – Gemeentelijke uitgaven aan onderwijshuisvesting in 2013, per inwoner van de gemeente

De uitgaven aan onderwijshuisvesting in euro’s per inwoner van de gemeente (figuur 24) lijken geen duidelijke ruimtelijke patronen te kennen. Opvallend is wel de uitschieter van de gemeente Ameland, waarschijnlijk door de aanwezigheid van meerdere basisscholen en een middelbare school, in combinatie met een klein aantal inwoners. Juist de afwezigheid van een ruimtelijk patroon duidt erop dat wanneer er meer inwoners zijn, er ook meer geld wordt besteed aan onderwijshuisvesting. Dit is een logisch verband aangezien er ook meer scholen nodig zijn wanneer er meer inwoners in een gemeente wonen. Wanneer de uitgaven aan onderwijshuisvesting per vierkante kilometer landoppervlak (figuur 23) worden bekeken, zijn echter wel ruimtelijke patronen zichtbaar. Net als bij de uitgaven aan wegen, straten en pleinen, is er een positief verband met de bevolkingsdichtheid van een gemeente. Dit verband is te zien in figuur 25. Met name in de Randstad en de Brabantse stedenrij zijn de uitgaven aan onderwijshuisvesting per vierkante kilometer landoppervlak relatief hoog. Dit is logisch te verklaren, aangezien in dichtbevolkte gebieden meer scholen nodig zijn per vierkante kilometer.

53


Figuur 25 – Vergelijking van uitgaven aan onderwijshuisvesting (per vierkante kilometer landoppervlak) en bevolkingsdichtheid

In figuur 23 vallen steden zoals Zwolle, Assen en Groningen op als hoge uitschieters tussen gemeenten met relatief lage uitgaven aan onderwijshuisvesting per vierkante kilometer landoppervlak. In figuur 25 is te zien dat er een verband is met bevolkingsdichtheid. Daarnaast is een andere verklaring plausibel: vaak hebben deze kernen binnen een groot landelijk gebied ook voorzieningen met een bovenregionaal karakter. Scholen voor voortgezet onderwijs en speciaal onderwijs hebben een dergelijk bovenregionaal karakter, dus zal binnen deze kernen meer uitgegeven worden aan onderwijshuisvesting dan in de omliggende gemeenten.

54


Hoofdstuk 7

Discussie: naar een spending’ op de kaart

Nederlands

platform

met

‘open

Een Nederlands platform om de publieke uitgaven voor de fysieke leefomgeving in beeld te brengen: wat is daar voor nodig? Dit hoofdstuk vormt een conclusie waarin de bevindingen uit de voorgaande hoofdstukken samenkomen, aangevuld met een discussie over een ideaalbeeld van een Nederlands open spending platform waarop de uitgaven in kaart zijn gebracht. In dit hoofdstuk worden de voorbeelden uit Nederland en het buitenland gebruikt om een ideaalbeeld te vormen van een Nederlands platform waarop de publieke uitgaven voor de fysieke leefomgeving op een transparante manier in beeld en kaart worden gebracht.

Uiteraard is een ideaalbeeld deels subjectief. Het gaat hier daarom slechts om een mogelijk ideaalbeeld, op basis van de analyses die in dit onderzoek gedaan zijn. Het huidige Nederlandse open spending platform biedt uitgangspunten voor dit ideaalbeeld. Omdat voor dit ideaalbeeld van een open spending platform puur is gekeken naar de uitgaven voor de fysieke leefomgeving en het op kaart visualiseren hiervan, hoeft dit ideaalbeeld niet per se aan te sluiten bij de toekomstvisie van de Open State Foundation voor openspending.nl. Daarnaast wordt in dit hoofdstuk geanalyseerd wat de mogelijkheden en voorwaarden zijn voor een dergelijk platform: aan welke eisen een overheidswebsite moet voldoen en welke data nog benodigd zijn om kaarten te creëren. Ten slotte worden suggesties gedaan voor vervolgstudies.

7.1

Ideaalbeeld

Het vormen van een ideaalbeeld van een Nederlands platform waarop de overheidsuitgaven voor de fysieke leefomgeving inzichtelijk worden gemaakt, bestaat grofweg uit twee aspecten: de data die hiervoor gebruikt dienen te worden, inclusief de beste indeling in taakvelden, en de beste manier om deze data op kaart te visualiseren. Hierbij moet de kritische noot geplaatst worden dat beiden afhankelijk zijn van de gebruikersgroep. Verschillende gebruikersgroepen hebben behoefte aan verschillende ruimtelijke indelingen en classificaties van taakvelden. De behoeften van de gebruiker zijn nog niet voldoende onderzocht, dus hier is verder onderzoek voor nodig. Wat betreft de ruimtelijke eenheden is voor dit onderzoek gebruik gemaakt van gemeenten, waterschappen en provincies. Een andere mogelijkheid zijn bijvoorbeeld de COROP-regio’s. Wat betreft classificatie van taakvelden is gekozen voor functies en subfuncties van gemeenten en provincies, omdat hiervan de data beschikbaar zijn.

7.1.1 Data Voor een totaalbeeld van de publieke uitgaven voor de fysieke leefomgeving is het belangrijk dat de data hierover van alle bestuurslagen (Rijk, provincies, waterschappen en gemeenten) op het platform beschikbaar zijn. Van deze bestuurslagen zijn dan idealiter de meest recente data aanwezig. Door de data te beperken tot de jaarcijfers, is het beter haalbaar om de meest actuele cijfers aan te bieden. Dit voorkomt ook veel tussentijds onderhoud aan het platform wat tevens de haalbaarheid vergroot. De cijfers moeten overzichtelijk bij elkaar worden geplaatst om versnippering te voorkomen. Door alles op één platform (bijvoorbeeld een website) te plaatsen, kunnen de data van verschillende bronnen beter worden geïntegreerd. Daarnaast kan meer overzicht worden gecreëerd door de cijfers te categoriseren op jaar en bestuurslaag.

55


Gemeenten, waterschappen en provincies hebben verschillende taakvelden. Een deel van deze taakvelden bevat uitgaven voor de fysieke leefomgeving. Voor een deel van de gebruikers van het platform is het niet alleen interessant om de totale uitgaven te weten die een gemeente aan de fysieke leefomgeving besteed, maar ook naar welk taakveld deze uitgaven gaan. Door de uitgaven voor de fysieke leefomgeving per taakveld weer te geven, kunnen de gemeenten, waterschappen of provincies onderling beter worden vergeleken. Voor het op kaart visualiseren van de uitgaven per gemeente of provincie zijn de data van het CBS het beste te gebruiken. Zij ontvangen namelijk van de gemeenten en provincies de data en verwerken deze zodanig dat fouten eruit worden gehaald en dat interpretatieverschillen tussen gemeenten verkleind worden. Voor meer transparantie zouden de ruwe data van de gemeenten en provincies zelf gebruikt kunnen worden (voordat ze door het CBS gecontroleerd en verwerkt zijn), de optie waar de Open State Foundation voor heeft gekozen voor het platform openspending.nl. Deze optie is echter niet aan te raden wanneer naar een zo goed mogelijke vergelijkbaarheid wordt gestreefd, omdat de interpretatieverschillen tussen gemeenten/provincies onderling in de ruwe data nog niet zijn geëffend. Met name voor het in kaart brengen van de data is deze vergelijkbaarheid van groot belang. In de cijfers die het CBS publiceert, zijn de overheidsuitgaven voor gemeenten en provincies verdeeld in hoofdfuncties en onderliggende functies. Op CBS StatLine zijn de cijfers op het detailniveau van de onderliggende functies gepubliceerd. De Open State Foundation gaat op openspending.nl een stap verder en publiceert ook de verdeling van de uitgaven over de ontvangers. Dit is echter voor het in kaart brengen van de uitgaven voor de fysieke leefomgeving niet van belang. Voor het op kaart zetten van de overheidsfinanciën kan gekozen worden voor het detailniveau van de hoofdfuncties of dat van de onderliggende functies. De tweede optie is uiteraard transparanter over de uitgaven dan de eerste. Door voor de eerste optie te kiezen wordt de vergelijkbaarheid echter vergroot. Ondanks dat het CBS tijdens de controle van de Iv3 bestanden van de gemeenten en provincies namelijk de interpretatieverschillen probeert te minimaliseren, blijven er altijd kostenposten waarbij de ene gemeente dit onder een andere functie indeelt dan een andere gemeente. Voor het op kaart zetten van de data is het detailniveau van de hoofdfuncties daarom het beste bruikbaar ten behoeve van de vergelijkbaarheid. Dit geldt voornamelijk voor de data van de gemeenten. De data kunnen wel op het detailniveau van de onderliggende functies op het platform worden gepubliceerd, maar dan bij voorkeur niet in de visualisatie. Dit zou namelijk het beeld schetsen dat de functies goed met elkaar te vergelijken zijn. Omdat de indeling van de functies/taakvelden vanaf 2015 wordt gewijzigd, is het aan te raden om de cijfers vanaf 2015 te publiceren op het platform. Dit voorkomt slechte vergelijkbaarheid met de cijfers van eerdere jaren.

7.1.2 Visualisatie Alleen tabellen op een platform aanbieden is niet voldoende. Dit leidt tot enorme tabellen wanneer voor alle gemeenten in Nederland voor ieder taakveld de uitgaven worden genoemd. Deze tabellen zijn al bij het CBS beschikbaar, maar voor een betere vergelijkbaarheid is visualisatie van de cijfers nodig. Hiervoor zijn de tabellen van het CBS goed bruikbaar als achterliggende data. Kaarten Om de ruimtelijke component mee te nemen is visualisatie door middel van kaarten het meest geschikt. Hierdoor worden ruimtelijke patronen in de overheidsuitgaven voor specifieke taakvelden zichtbaar. Zoals ook in de introductie genoemd is, hebben kaarten het voordeel dat ruimtelijke relaties zichtbaar gemaakt kunnen worden en dat gegevens aan het bepaald gebied gelinkt kunnen worden. Wanneer de uitgaven op kaart worden gezet, is in één oogopslag te zien hoeveel geld iedere gemeente of provincie uitgeeft aan de fysieke leefomgeving of aan een specifiek taakveld in de fysieke leefomgeving.

56


In hoofdstuk 3 en 4 zijn de voorbeelden in Nederland en het buitenland met betrekking tot het op kaart zetten van de overheidsuitgaven geanalyseerd. Uit deze analyse kan worden opgemaakt dat er twee manieren zijn om de overheidsuitgaven op kaart te zetten: door middel van choropletenkaarten met de uitgaven per regio, of dot maps met daarop de locaties van projecten/steden waarover gegevens beschikbaar zijn. In het eerste geval worden de uitgaven per regio direct in kaart gebracht door de regio’s met verschillende kleurintensiteiten in te kleuren. Een lichte kleur symboliseert dat een regio relatief lage uitgaven heeft en een donkere kleur symboliseert grotere uitgaven. Deze manier van karteren wordt onder andere gebruikt op het open spending platform van Groot Brittannië en op CBS StatLine om de uitgaven per provincie weer te geven. Het voordeel van deze optie is dat de uitgaven en ruimtelijke patronen in de uitgaven in één oogopslag zichtbaar zijn. In het tweede geval worden alleen punten, lijnen en vlakken op de kaart gezet om locaties aan te geven waarover data van de overheidsuitgaven beschikbaar zijn. Dit voorbeeld wordt gebruikt op het platform van Duitsland, waarbij op een regio geklikt kan worden om te kijken over welke steden binnen deze regio er data beschikbaar zijn. In een pop-up zijn links verwerkt naar deze data. Deze manier van karteren werd ook gebruikt voor het MIRT, waar de verschillende (infrastructurele) projecten in kaart zijn gebracht door middel van punten, lijnen en vlakken. Door op één van deze objecten te klikken krijg je meer informatie over onder andere de kosten van het project en de financiering ervan. Deze manier van werken heeft het voordeel dat de data op het detailniveau van een project zichtbaar worden gemaakt. Vooral voor een burger die wil weten wat er in zijn buurt gebeurt en wat daaraan wordt uitgegeven, is deze manier van werken interessant. Bij een groot aantal projecten op de kaart kan dit echter leiden tot een rommelig en onoverzichtelijk geheel. Dit is bijvoorbeeld te zien in figuur 10 (hoofdstuk 4.3) waarop de recovery awards van de Verenigde Staten zijn weergegeven. Door het grote aantal punten op de kaart zijn de onderliggende kleurintensiteiten per regio niet meer zichtbaar. Door in te zoomen kan de lokale burger meer inzicht krijgen in de uitgaven voor projecten in zijn omgeving, maar deze aanpak is niet bruikbaar voor weergave van het totaalbeeld van de uitgaven per regio. Dit had opgelost kunnen worden door de visualisatievorm en het informatieniveau aan te passen aan het zoom-level. Om de publieke uitgaven voor de fysieke leefomgeving in één oogopslag per regio (gemeente, waterschap of provincie) weer te geven, is het dus bruikbaarder om de uitgaven per regio te symboliseren door middel van verschillende kleurintensiteiten. Hiermee kan versnippering worden voorkomen en wordt de vergelijkbaarheid van de regio’s vergroot. Bij het op kaart publiceren van de overheidsuitgaven moeten enkele kritische noten worden vermeld met betrekking tot de vergelijkbaarheid van de gemeenten onderling: 1.

Gemeenten kunnen de functionele indeling van de comptabiliteitsvoorschriften soms verschillende interpreteren (Batenburg, 2014). Dit heeft invloed op de vergelijkbaarheid van de gemeenten wanneer één specifieke functie op kaart wordt gezet.

2.

Grote gemeentelijke projecten die maar eens in de lange tijd voorkomen (bijvoorbeeld vervanging van riolering), worden in één keer afgeschreven op de Iv3 matrix (Lenselink & Heykamp, 2014). Hierdoor kan een gemeente op een kaart voor een bepaalde functie een hoge uitschieter hebben vergeleken met andere gemeenten, terwijl dat niet representatief is voor de gebruikelijke uitgaven van die functie voor die gemeente.

3.

Interne verrekeningen worden niet meegenomen in de functies waarin ze zijn uitgegeven. Hierdoor worden deze uitgaven niet gespecificeerd per functie; dit geeft een minder realistisch beeld van de werkelijke uitgaven van bepaalde functies (Lenselink & Heykamp, 2014).

4.

Soms worden de overheadkosten door een gemeente bij het project geboekt en komen dan in de functie zelf terecht, terwijl andere gemeenten de overheadkosten apart invullen in de matrix (Lenselink & Heykamp, 2014). Hierdoor worden gemeenten minder goed vergelijkbaar en kunnen verschillen op de kaart worden weergegeven die niet representatief zijn voor werkelijke verschillen in uitgaven.

57


Uitgaven per subfunctie In paragraaf 7.1.1 is genoemd dat de cijfers op het detailniveau van hoofdfunctie het meest geschikt zijn voor weergave op kaarten, omdat de betrouwbaarheid van de vergelijking dan groter is. De data op detailniveau van de onderliggende functies kunnen echter ook interessant zijn voor de gebruiker. Door gebruik te maken van interactieve kaarten kan deze informatie echter wel worden gepubliceerd en gekoppeld worden aan de locatie, zonder daarmee meteen een vergelijking te maken met andere regio’s. Dit kan op twee manieren: door middel van het openen van een pagina met meer gedetailleerde data van de regio wanneer er op de betreffende regio geklikt wordt, of door middel van een pop-up die verschijnt wanneer met de muisaanwijzer over een regio wordt bewogen of wanneer er op een regio wordt geklikt. De eerste optie biedt mogelijkheden om veel informatie te plaatsen, omdat er een nieuwe pagina geopend wordt. Hierop kunnen de uitgaven van de betreffende regio (provincie of gemeente) in meer detail getoond worden. Dit kan door middel van tabellen of diagrammen. Van de voorbeelden uit Nederland en het buitenland (hoofdstuk 3 en 4) leken bubble diagrammen en gekleurde vakkendiagrammen het meest bruikbaar voor visualisatie. De tweede optie vergt minder tijd en ruimte op een webpagina. In deze optie wordt een pop-up op de kaart getoond wanneer op een regio wordt geklikt of wanneer de muisaanwijzer over een regio wordt bewogen. Voor een voorbeeld van een dergelijke pop-up (met andere inhoud) zie figuur 9 (hoofdstuk 4.3) waarop de uitgaven van de verschillende Amerikaanse staten zijn weergegeven. In de context van het Nederlandse open spending platform kunnen in deze pop-up de uitgaven per functie worden weergegeven. Bijvoorbeeld: de kaart van de hoofdfunctie ‘Cultuur en recreatie’ wordt getoond, waarop de uitgaven per gemeente voor de fysieke leefomgeving binnen deze hoofdfunctie worden weergegeven. Wanneer op een gemeente geklikt wordt, wordt een pop-up getoond met de onderliggende functies waarvoor uitgaven binnen de fysieke leefomgeving worden gedaan, bijvoorbeeld ‘groene sportvelden en terreinen’ en ‘natuurbescherming’. Van alle functies binnen de hoofdfunctie ‘Cultuur en recreatie’ worden dan de uitgaven van de gekozen gemeente getoond. Welke van deze twee opties het meest bruikbaar is, is afhankelijk van de toepassing en de beschikbare tijd en webpagina ruimte. Met behulp van de via het CBS te downloaden CSV-bestanden zijn beide opties relatief eenvoudig te programmeren. Het voordeel van aparte webpagina’s per functie en regio is dat er veel informatie op de pagina geplaatst kan worden. Een pop-up heeft echter het voordeel dat de gebruiker niet telkens terug hoeft te klikken naar de kaart wanneer hij cijfers van meerdere regio’s wil bekijken. Gezien de grote hoeveelheid gemeenten en functies is de laatste optie het best bruikbaar voor een eerste implementatie, omdat de hoeveelheid pagina’s anders erg groot en onoverzichtelijk wordt. Vergelijkingsfunctie Een andere manier van visualiseren en vergelijken, die ook toegepast is op openspending.nl, is een vergelijkingsfunctie waarmee de gebruiker twee gemeenten of twee jaartallen kan kiezen en die kan vergelijken. Met behulp van staafgrafieken worden de verschillen in uitgaven tussen de gemeenten of jaartallen weergegeven. Een dergelijke tool is erg bruikbaar ter visualisatie en ten behoeve van de vergelijkbaarheid. Voor de eerste implementatie van een platform met de publieke uitgaven voor de fysieke leefomgeving kan dit echter nog achterwegen worden gelaten, om te voorkomen dat het platform rommelig wordt. Een dergelijke tool heeft namelijk niet de hoogste prioriteit omdat de vergelijkbaarheid al door kaarten wordt bewerkstelligd, en voor de eerste implementatie is het bruikbaarder om enkele goed functionerende functies te hebben dan veel functies die slechts half geïmplementeerd zijn. Voor een later stadium zou het wel een mooie aanvulling kunnen zijn.

58


7.2

Benodigdheden en randvoorwaarden

In deze paragraaf wordt geschetst welke input nodig is om een platform de creëren waarop de overheidsuitgaven voor de fysieke leefomgeving worden weergegeven. Daarnaast worden er eisen gesteld aan overheidswebsites, waarvan de invloed op de mogelijkheden voor het platform kort wordt besproken.

7.2.1 Input Voor het publiceren en op kaart zetten van de overheidsuitgaven zijn twee soorten data nodig: de bestanden waarin de uitgaven van de gemeenten, waterschappen, provincies en het Rijk zijn opgenomen en de vectorbestanden met de grenzen van gemeenten, waterschappen en provincies. De bestanden met uitgaven van de overheden kunnen worden aangeleverd in CSV-formaat of Excel formaat. De Iv3 bestanden van de gemeenten en de provincies zijn via het CBS al beschikbaar in deze formaten. Van de waterschappen zijn deze data nog niet beschikbaar. Van het Rijk zijn de data al wel te downloaden in deze formaten, maar alleen op detailniveau van de ministeries. Hieruit is lastig op te maken welke uitgaven naar de fysieke leefomgeving gaan, dus hiervoor zal de Rijksbegroting handmatig geraadpleegd moeten worden. Voor een snellere afwerking, een compleet overzicht op het platform en een meer geautomatiseerd proces, zullen de data van de waterschappen en van het Rijk in meer detail beschikbaar moeten zijn in CSV- of Excel formaat. De vectorbestanden met de grenzen van de gemeenten, waterschappen en provincies zijn via het Nationaal Georegister (NGR) te downloaden. De bestuurlijke grenzen van de gemeenten en provincies zijn voor het thema “Statistische eenheden” van de INSPIRE richtlijnen op het NGR gepubliceerd vanuit het Kadaster27. De gemeentegrenzen zijn ook in een dataset van het CBS verkrijgbaar, inclusief statistische gegevens zoals inwoneraantal en oppervlakte; deze is op het NGR gepubliceerd door het beheer PDOK 28. De grenzen van de waterschappen zijn vanuit het Waterschapshuis op het NGR gepubliceerd 29. Omdat er ieder jaar gemeentelijke herindelingen plaatsvinden, is het van belang dat telkens de meest recente dataset met gemeentegrenzen wordt gebruikt.

7.2.2 Webrichtlijnen De meest voor de hand liggende manier om een platform te creëren is door middel van een overheidswebsite. Eventueel kunnen later ook mobiele applicaties gecreëerd worden wanneer hier vraag naar is. Een overheidswebsite moet echter aan verschillende webrichtlijnen voldoen, die in sommige opzichten belemmerend kunnen zijn voor het op kaart publiceren van de overheidsuitgaven. De webrichtlijnen omvatten twee delen: universele kwaliteitsrichtlijnen en toegankelijkheidsrichtlijnen (WCAG 2.0). De universele kwaliteitsrichtlijnen zijn gericht op de semantiek, content en openheid van de website. Het doel van deze richtlijnen is dat de content van de website betekenisvol, uitwisselbaar, duurzaam en voor iedereen bruikbaar is. De toegankelijkheidsrichtlijnen zijn gericht op vier principes: waarneembaar, bedienbaar, begrijpelijk en robuust. Met name het eerste principe van de toegankelijkheidsrichtlijnen, de waarneembaarheid, kan een belemmering vormen in het opzetten van het platform. Dit principe houdt in dat iedereen de informatie op de pagina moet kunnen ontvangen, ook wanneer iemand een functiebeperking heeft. Met name voor

27

http://www.nationaalgeoregister.nl/geonetwork/srv/dut/search#|4cd2fb51-879c-4ad8-97d9-

7b844f7e6afd 28

http://www.nationaalgeoregister.nl/geonetwork/srv/dut/search#|583a24bb-aa16-4480-aa48-

cec4e417379f 29

http://www.nationaalgeoregister.nl/geonetwork/srv/dut/search#|7fde6d24-af3d-47a0-a6eb-

0b6c7ae7e3b1

59


mensen met een visuele functiebeperking is het lastig om interactieve kaarten te vervangen door een nietvisueel (bijvoorbeeld auditief) alternatief. De overige richtlijnen zijn goed in te passen, al zullen enkele richtlijnen wat meer programmeertijd vereisen.

60


Hoofdstuk 8

Conclusie en suggesties voor verder onderzoek In dit hoofdstuk zijn de onderzoeksresultaten samengevat en worden suggesties gegeven voor verder onderzoek over dit onderwerp.

In dit onderzoek zijn drie onderzoeksvragen behandeld: 1.

Wat is de stand van zaken van het op kaart publiceren van overheidsuitgaven, in Nederland en andere landen?

2.

Welke lessen kunnen hieruit geleerd worden voor het publiceren van overheidsuitgaven voor de fysieke leefomgeving in Nederland?

3.

Hoe kunnen deze overheidsuitgaven per domein op kaart worden gezet?

Om deze vragen te beantwoorden, is onderzocht welke data, visualisaties en kaarten er in Nederland en het buitenland gebruikt worden om de publieke uitgaven te publiceren. Hieruit bleek dat in Nederland en het buitenland veel verschillende manieren worden toegepast om data openbaar te maken en om deze data te visualiseren. Enkele goede voorbeelden uit het buitenland, in combinatie met de beschikbare data in Nederland, hebben geleid tot voorbeeldkaarten met de uitgaven voor onderwijshuisvesting en wegen, straten en pleinen en een ideaalbeeld voor een Nederlands open spending platform waarop de uitgaven voor de fysieke leefomgeving in kaart worden gebracht. De stand van zaken in Nederland wat betreft het op kaart publiceren van overheidsuitgaven blijkt erg wisselend te zijn tussen de verschillende bestuurslagen. Zo zijn er van de gemeenten en provincies voldoende data beschikbaar door middel van de Iv3 bestanden die door het CBS verzameld worden. Op CBS StatLine zijn deze gegevens voor de provincies op kaart gezet; van de gemeenten is nog geen kaartmateriaal. Voor de waterschappen en het Rijk geldt dat er wel data zijn, maar dat die niet voldoende uitgesplitst zijn op verschillende taakvelden om het aandeel van de fysieke leefomgeving hieruit te filteren. Over de waterschappen is meer inzicht nodig in de data die zij wellicht wel hebben maar die nog niet publiekelijk toegankelijk zijn, en welk deel van die data wel publiekelijk toegankelijk zou kunnen zijn na het uitfilteren van bijvoorbeeld persoonsgegevens. Er is contact gezocht met de Unie van Waterschappen en het Waterschapshuis om hier meer duidelijkheid over te krijgen, maar door de vakantieperiode is het niet gelukt om binnen de stageperiode met hen een afspraak te plannen. In het buitenland zijn verschillende voorbeelden gezien, waar met name de verschillende visualisatiemogelijkheden nuttig waren als lessen voor het creëren van kaarten en een ideaalbeeld van een Nederlands open spending platform. Met name het platform van Groot Brittannië wordt vaak geprezen omdat het verschillende visualisatiemogelijkheden biedt, waardoor de data door verschillende gebruikersgroepen gebruikt kunnen worden. Er zijn veel mogelijkheden voor het visualiseren en op kaart zetten van de overheidsuitgaven voor de fysieke leefomgeving. Welke data gepubliceerd moeten worden en welke manier van visualisatie het beste bruikbaar is, moet afgestemd worden met de gebruikers. Hiervoor is onderzoek nodig naar de gebruikersbehoeften van verschillende gebruikersgroepen. Daarnaast zijn voorbeeldapplicaties en haalbaarheidsstudies nodig als basis voor een Nederlands platform waarop de publieke uitgaven voor de fysieke leefomgeving op kaart gepubliceerd kunnen worden. Dit onderzoeksrapport kan dienen als eerste opstap richting dergelijke voorbeeldapplicaties en haalbaarheidsstudies.

61


Bronvermelding Algemene Rekenkamer (2013). Presentatie gegeven tijdens het Geospatial World Forum 2013, gepubliceerd op http://www.geospatialworldforum.org/2013/presentation/Henk%20PPT%20Open%20Geospending.pdf [Geraadpleegd op 16/05/2014]. Algemene Rekenkamer (2014). Trendrapport Open Data. Den Haag: Algemene Rekenkamer. Arts-Vrijling, I. (2014). Persoonlijk gesprek over de visie van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op de publicatie van overheidsuitgaven. Ministerie van BZK, Den Haag, 31/08/2014. Baars, D., Beest, B., et al. (2014). Open Spending: Een kwalitatief verkennende dieptestudie naar de beoordeling en het gebruik van Open Spending door journalisten, ambtenaren en politici. Bachelorthesis Bestuurs- en Organisatiewetenschappen. Amsterdam: Vrije Universiteit Amsterdam. Ball, I. (2012). New development: Transparency in the public sector. Public Money & Management, 32(1), 35-40. Batenburg, G. (2014). Persoonlijk gesprek over publicatie overheidsuitgaven door het CBS. CBS, Den Haag, 19/06/2014. Bertin, J. (1974). Graphische Semiologie: Diagramme, Netze, Karten. Walter de Gruyter. Bout, M.A. (2014). Telefonisch interview over de visie van het ministerie van Infrastructuur en Milieu op de publicatie van overheidsuitgaven. Geonovum, Amersfoort, 05/09/2014. Dodge, M., Kitchin, R. & Perkins, C. (2011). General theory, from semiology of graphics. Samenvatting van Bertin (1967) in The Map Reader: Theories of Mapping Practice and Cartographic Representation (pp. 8-16). Chichester: Wiley-Blackwell. Chan, J. L. (2003). Government accounting: an assessment of theory, purposes and standards. Public Money & Management, 23(1), 13-20. Davies, C. & Uttal, D.H. (s.a.). Map use and the development of spatial cognition. In: Plumert, J.M. & Spencer, J.P. (2007). The Emerging Spatial Mind. New York: Oxford University Press. Garlandini, S., & Fabrikant, S. I. (2009). Evaluating the effectiveness and efficiency of visual variables for geographic information visualization. In Spatial Information Theory (pp. 195-211). Springer Berlin Heidelberg. Geospatial World (2013). Experts advocate ‘open geospending’ for sustainable world. Gepubliceerd 13 mei 2013 op http://geospatialworld.net/News/View.aspx?id=26788_Article [Geraadpleegd op 16/05/2014] Guillamón, M. D., Bastida, F., & Benito, B. (2011). The determinants of local government's financial transparency. Local Government Studies, 37(4), 391-406. Haan, A. de, (2014). Persoonlijk gesprek over publicatie geldstromen van de Rijksoverheid door de Algemene Rekenkamer. Algemene Rekenkamer, Den Haag, 08/08/2014. Höffner, K., Martin, M., & Lehmann, J. (2013) LinkedSpending: OpenSpending becomes Linked Open Data. Kloiber, J., & Wehrmeyer, S. (2013). Presentatie “Open Data – und was hat das mit mir zu tun?” [06-052013, re:publica]. Berlijn: Open Knowledge Foundation Deutschland. Klos, M. (2014). Eerste waterschappen op Openspending.nl. Blog openspending.nl, bericht gepubliceerd op 22/07/2014. http://blog.openspending.nl/2014/07/22/eerste-waterschappen-op-openspending-nl/ [Geraadpleegd op 23/07/2014] Kunzler, T., & Klos, M. (2014). Persoonlijk gesprek over publicatie overheidsuitgaven door de Open State Foundation. Open State Foundation, Amsterdam, 13/08/2014.

62


Lenselink, C. & Heykamp, J. (2014). Persoonlijk gesprek over de invulling van Iv3 bestanden en de visie van de gemeente Ede op open spending. Gemeente Ede, Ede, 05/09/2014. Li, Z. (2012). Theories of Map Design in the Digital Era. Cartography and Geographic Information Science, 39(2), 71-75. Millenaar, P. (2014). Open spending: just do it. Blog online gepubliceerd op 27/05/2014. http://pmillenaar.postach.io/open-spending-just-do-it [Geraadpleegd op 30/05/2014] Ministerie van BZK (2003). Regeling informatie voor derden. Regeling van 6 februari 2003. FO2003/U53097. Ministerie van BZK (2013a). Visie Open Overheid. September 2013. Ministerie van BZK (2013b). Actieplan Open Overheid. September 2013. Ministerie van BZK (2014). Toelichting functies Informatie voor derden (Iv3): versie Gemeenten en Gemeenschappelijke regelingen. Verslagjaar 2015. Stand juni 2014, nummer 12. Ministerie van I&M (2013). Toetsversie concept-Omgevingswet. Artikel 1.2 (fysieke leefomgeving). Overheid.nl (2014). Wet openbaarheid van bestuur. http://wetten.overheid.nl/BWBR0005252/. Wet van 31 oktober 1991. [Geraadpleegd op 27/05/2014] Piotrowski, S. J., & Van Ryzin, G. G. (2007). Citizen attitudes toward transparency in local government. The American Review of Public Administration, 37(3), 306-323. Posthumus, R. (2014). Persoonlijk gesprek over de visie van het ministerie van Financiën op de publicatie van overheidsuitgaven. Ministerie van Financiën, Den Haag, 04/09/2014. Raad voor het openbaar bestuur (2012). Gij zult openbaar maken: Naar een volwassen omgang met overheidsinformatie. September 2012. Den Haag: rob-rfv. Rainey, H. G., Backoff, R. W., & Levine, C. H. (1976). Comparing public and private organizations. Public Administration Review, 233-244. Roth, R. E. (2013). Interactive maps: What we know and what we need to know. Journal of Spatial Information Science, (6), 59-115. Slaghuis, L. (2013). Transparantie inspiratie uit het Buitenland. Blog van 5/2/2013. http://blog.openspending.nl/2013/02/05/financiele-transparantie-in-het-buitenland/ [Geraadpleegd op 2/6/2014] Sociaal en Cultureel Planbureau (2013). Maten voor Gemeenten 2013: Prestaties en uitgaven van de lokale overheid in de periode 2006-2011. Den Haag: SCP Tweede Kamer (2014). Voorstel van wet van de leden Voortman en Schouw houdende regels over de toegankelijkheid van informatie van publiek belang (Wet open overheid). Nota van Wijziging d.d. 13 mei 2014. http://www.tweedekamer.nl/vergaderingen/commissievergaderingen/details/index.jsp?id=2013A0 5930 [Geraadpleegd op 27/05/2014] Volkskrant.nl (2014). In de aanloop naar de gemeenteraadsverkiezingen zet de Volkskrant de geldzaken van alle Nederlandse gemeenten op een rij. Toelichting. http://www.volkskrant.nl/static/nmc/red/frameset/VK160314GemeentelijkeGeldzakenUpdate2/index.html [Geraadpleegd op 30/05/2014] Volkskrant (s.a.). Increasing transparency of public finance - NATO finances. Artikel geplaatst op website VU Amsterdam: http://www.feweb.vu.nl/gis/research/?ResearchID=293&MenuStatChromeHTML\Shell\ Open\CommCom [Geraadpleegd op 16/05/2014]. Waterschap Rivierenland (s.a.). Jaarstukken 2013.

63


Rapport Op de kaart: publieke uitgaven voor de fysieke leefomgeving

Recommend Documents