Rada Evropské unie Brusel 12. května 2015 (OR. en) 8818/15 LIMITE ECOFIN 321 UEM 125 STATIS 45 PRŮVODNÍ POZNÁMKA Odesílatel: Datum přijetí:
Jordi AYET PUIGARNAU, ředitel, za generální tajemnici Evropské komise 11. května 2015
Příjemce:
Uwe CORSEPIUS, generální tajemník Rady Evropské unie
Č. dok. Komise:
COM(2015) 211 final
Předmět:
ZPRÁVA KOMISE o šetření v souvislosti se zkreslováním statistik ve Španělsku, v souladu s nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1173/2011 o účinném prosazování rozpočtového dohledu v eurozóně (rozhodnutí Komise ze dne 11. července 2014)
Delegace naleznou v příloze dokument COM(2015) 211 final.
Příloha: COM(2015) 211 final
8818/15
bl
DGG 1A
LIMITE
CS
EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 7.5.2015 COM(2015) 211 final
ZPRÁVA KOMISE o šetření v souvislosti se zkreslováním statistik ve Španělsku, v souladu s nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1173/2011 o účinném prosazování rozpočtového dohledu v eurozóně (rozhodnutí Komise ze dne 11. července 2014) {SWD(2015) 105 final}
CS
CS
OBSAH
Shrnutí ..................................................................................................................................................... 3 1.
Úvod ......................................................................................................................................... 7 1.1.
Souvislosti ................................................................................................................................ 7
1.2.
Formální šetření Komise v souvislosti s podezřením ze zkreslování statistik ve Španělsku podle nařízení (EU) č. 1173/2011 .......................................................................................... 10
2.
Hlavní zjištění ......................................................................................................................... 12 2.1.
Jak IGGV vykazoval účty závazků na obecném účtu AO Valencie.......................................... 12
2.2.
Jak IGGV v roce 2012 oznamoval údaje IGAE ........................................................................ 13
2.3.
Jak regionální účetní dvůr oznamoval nevykázané výdaje .................................................... 17
2.4.
Pracovní skupina k výdajům na zdravotnictví zřízená v rámci CPFF ........................... 20
2.5.
Částečné zaúčtování nevykázaných výdajů prostřednictvím účtu 411 ........................... 22
2.6.
Zjištěné příčiny zkreslování údajů v AO Valencie ........................................................... 25
3.
ZHODNOCENÍ ZJIŠTĚNÍ ........................................................................................................ 27
4.
ZÁVĚRY ................................................................................................................................. 31
SHRNUTÍ Dne 11. července 2014 zahájila Evropská komise formální šetření možného zkreslování statistik ve španělské autonomní oblasti (AO) Valencie (Comunidad Valenciana). Rozhodla se tak v souladu s ustanoveními čl. 8 odst. 3 nařízení (EU) č. 1173/2011 Evropského parlamentu a Rady ze dne 16. listopadu 2011 o účinném prosazování rozpočtového dohledu v eurozóně ve spojení s ustanoveními rozhodnutí Komise v přenesené pravomoci 2012/678/EU ze dne 29. června 2012 o šetřeních a pokutách v souvislosti se zkreslováním statistik, jak je uvedeno v nařízení (EU) č. 1173/2011. Toto šetření se zaměřilo na posouzení toho, zda lze potvrdit vážné indicie nasvědčující zkreslování údajů o schodku a zadlužení v roce 2012, a pokud ano, zda se jedná o důsledek záměru nebo hrubé nedbalosti. V této zprávě se uvádějí zjištění, k nimž Komise na základě provedeného šetření dospěla, a klíčové skutečnosti, které tato zjištění podporují. Součástí zprávy jsou také písemné připomínky Španělského království k předběžným zjištěním Komise. Zpráva obsahuje podrobný popis hlavních důvodů revize schodku veřejných financí Španělska v roce 2012 o 1,9 miliardy EUR, na základě analýzy, jak se veřejné výdaje v AO Valencie sestavovaly, vykazovaly a oznamovaly. Zpráva dochází k závěru, že v účtování, vykazování a oznamování výdajů AO Valencie po mnoho let docházelo k závažným nesrovnalostem. Nebyla dodržována zásada účetnictví na akruální bázi, mimorozpočtové účty se používaly v rozporu se stanovenými předpisy, výdaje někdy nebyly vykázány po mnoho let a statistické informace, které regionální orgány AO Valencie sdělovaly národním orgánům, byly zavádějící, což vedlo ke zkreslení údajů o schodku Španělska. Údaje předané Eurostatu v rámci postupu při nadměrném schodku tak nezahrnovaly část výdajů, jež tomuto regionu vznikly, a to v rozporu s pravidly ESA 95. Zpráva prokazuje, že klíčovou roli v událostech souvisejících s nevykazováním a neoznamováním výdajů sehrál regionální kontrolní úřad AO Valencie (Intervención General de la Generalitat Valenciana – IGGV). Zabývá se také zapojením jiných orgánů: národního statistického úřadu (Instituto Nacional de Estadística – INE), národního kontrolního úřadu (Intervención General de la Administración del Estado – IGAE), regionálního ministerstva zdravotnictví AO Valencie (Consejería de Sanidad de la Generalitat Valenciana) a regionálního účetního dvora AO Valencie (Sindicatura de Cuentas de la Comunidad Valenciana). Dalším klíčovým zjištěním zprávy je, že informace o nevykázaných výdajích byly veřejně dostupné prostřednictvím výročních zpráv regionálního účetního dvora AO Valencie, který doporučil, aby regionální kontrolní úřad AO Valencie (IGGV) zajistil správné vykazování těchto výdajů. 3
Praxe nevykazování vzniklých výdajů, která trvala velmi dlouho, ovšem skončila teprve poté, co ústřední vláda pro neuhrazené výdaje regionů v roce 2012 zavedla zvláštní mechanismus financování. Zpráva v této souvislosti vyvozuje závěr, že se jeden subjekt (IGGV) patřící do sektoru vládních institucí Španělského království dopustil, pokud jde o nezachycení výdajů v národních účtech, hrubé nedbalosti. Údaje, jež Španělsko v souvislosti s oznamováním v rámci postupu při nadměrném schodku v roce 2012 zaslalo Eurostatu, tak byly neúplné, jelikož nebyly oznámeny významné částky zdravotních výdajů. Na základě zjištění v této zprávě o chování orgánů členského státu v období od 13. prosince 2011 do zahájení vyšetřování dne 11. července 2014 se Komise může rozhodnout, že Radě doporučí uložit Španělskému království pokutu, jak předpokládá nařízení (EU) č. 1173/2011.
4
Seznam použitých zkratek AO – autonomní oblast (Comunidad Autónoma) B.9 – schodek/přebytek veřejných financí CPFF – Rada pro fiskální a finanční politiku (Consejo de Política Fiscal y Financiera) EDP – postup při nadměrném schodku ESA – Evropský systém účtů IGAE –národní kontrolní úřad (Intervención General de la Administración del Estado) IGGV –regionální kontrolní úřad AO Valencie (Intervención General de la Generalitat Valenciana) INE – národní statistický úřad (Instituto Nacional de Estadística) MF – ministerstvo financí a veřejné správy (Consejería de Hacienda y Admistración Pública) PGCP – obecná osnova pro veřejné účty (Plan General de Contabilidad Pública) PGCPGV – obecná osnova pro veřejné účty AO Valencie (Plan General de Contabilidad Pública de la Generalitat Valenciana) SGCAL – generální sekretariát pro koordinaci v autonomních oblastech a na místní úrovni (Secretaríat General de Coordinación Autonómica y Local) SPM – zvláštní platební mechanismus (Mecanismo de Pago a Proveedores) SD – standardizovaný dotazník PS – pracovní skupina
5
Seznam tabulek
Tabulka 1: Účty závazků v rozvaze AO Valencie v obecném účtu zveřejněném IGGV Tabulka 2: Částky na účtu 409, které IGGV ve standardizovaném dotazníku v lednu, dubnu a červnu 2012 předal IGAE Tabulka 3: Chronologie komunikace mezi IGGV a IGAE Tabulka 4: Částky nezaúčtovaných (nevykázaných) výdajů uvedené ve zprávách regionálního účetního dvora AO Valencie. Tabulka 5: Výdaje na zdravotnictví, na něž do konce všech jednotlivých let nebyly přiděleny rozpočtové prostředky, uvedené ve zprávách pracovní skupiny k výdajům na zdravotnictví v roce 2007 Tabulka 6: Podrobnosti o stavu nezaúčtovaných (nevykázaných) výdajů v AO Valencie
Seznam příloh Příloha: Připomínky Španělského království k předběžným zjištěním týkajícím se šetření v souvislosti se zkreslováním statistik ve Španělsku
Seznam průvodních dokumentů ke zprávě (jež jsou k dispozici pouze v angličtině) Pracovní dokument útvarů Komise: Relevantní základní informace o zkreslování údajů v autonomní oblasti Valencie průvodní dokument ke zprávě Komise o šetření v souvislosti se zkreslováním statistik ve Španělsku, jak je uvedeno v nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1173/2011 o účinném prosazování rozpočtového dohledu v eurozóně (rozhodnutí Komise ze dne 11. července 2014).
6
1.
ÚVOD
1.1.
Souvislosti
Od prosince 2011 svěřuje nařízení (EU) č. 1173/2011 o účinném prosazování rozpočtového dohledu v eurozóně 1 Komisi pravomoc zahájit šetření v případě, že existují vážné indicie nasvědčující zkreslování statistik, ať úmyslně nebo z hrubé nedbalosti. Některé z kritérií, postupů a pravidel relevantních pro výkon tohoto mandátu stanovilo rozhodnutí Komise v přenesené pravomoci 2012/678/EU 2. Podle nařízení (EU) č. 1173/2011 mohou tato šetření vést k tomu, že Komise doporučí Radě, aby členskému státu uložila pokutu. Doporučenou pokutu vypočte Komise, ale konečné slovo o jejím uložení a výši náleží Radě. V případě, že se zjistí, že určitý členský stát úmyslně nebo z hrubé nedbalosti zkreslil své údaje o schodku a zadlužení, může Rada rozhodnout, že tomuto členskému státu uloží pokutu až do výše 0,2 % jeho HDP. Členské státy jsou povinny oznamovat své roční údaje o schodku a zadlužení Komisi (Eurostatu), a to v plném souladu s evropskými statistickými pravidly a postupy (Evropský systém účtů – ESA 3). Podle článku 16 nařízení Rady (ES) č. 479/2009 o použití Protokolu o postupu při nadměrném schodku, připojeného ke Smlouvě o založení Evropského společenství 4, „členské státy zajistí, aby skutečné údaje oznámené Komisi (Eurostatu) byly poskytovány v souladu se zásadami stanovenými v článku 2 nařízení (ES) č. 223/2009. V tomto ohledu národní statistické úřady odpovídají za zabezpečení souladu oznamovaných údajů s článkem 1 tohoto nařízení a souvisejícími účetními pravidly ESA 2010.“ Podle článku 3 nařízení Rady (ES) č. 479/2009 členské státy oznamují Komisi (Eurostatu) dvakrát ročně výši svého plánovaného a skutečného schodku veřejných financí a výši 1
Nařízení (EU) č. 1173/2011 Evropského parlamentu a Rady ze dne 16. listopadu 2011 o účinném prosazování rozpočtového dohledu v eurozóně (Úř. věst. L 306, 23.11.2011, s. 1). 2
Rozhodnutí Komise v přenesené pravomoci 2012/678/EU ze dne 29. června 2012 o šetřeních a pokutách v souvislosti se zkreslováním statistik, jak je uvedeno v nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1173/2011 o účinném prosazování rozpočtového dohledu v eurozóně (Úř. věst. L 306, 6.11.2012, s. 21).
3
Příslušné oznámení, jež se v tomto případě popisuje, proběhlo na základě nařízení Rady (ES) č. 2223/96 ze dne 25. června 1996 o Evropském systému národních a regionálních účtů ve Společenství (Úř. věst. L 310, 30.11.1996, s. 1) (ESA 95). Nařízení (EU) č. 549/2013 Evropského parlamentu a Rady ze dne 21. května 2013 o evropském systému národních a regionálních účtů v Evropské unii (Úř. věst. L 174, 26.6.2013, s. 1), (ESA 2010) platí od 1. září 2014. 4
Nařízení Rady (ES) č. 479/2009 ze dne 25. května 2009 o použití Protokolu o postupu při nadměrném schodku, připojeného ke Smlouvě o založení Evropského společenství (Úř. věst. L 145, 10.6.2009, s. 1).
7
veřejného zadlužení, a to poprvé před 1. dubnem běžného roku (rok n) a podruhé před 1. říjnem roku n. Údaje poskytnuté v roce n se týkají let n-1, n-2, n-3 a n-4. Své první oznámení v roce 2012 v rámci postupu při nadměrném schodku odeslalo Španělsko Eurostatu dne 30. března 2012. Toto oznámení kromě jiných údajů obsahovalo i první oznámené údaje za rok 2011. Po uplatnění obvyklých postupů posouzení údajů Eurostat údaje Španělska potvrdil a dne 23. dubna 2012 zveřejnil ve své tiskové zprávě k postupu při nadměrném schodku 5. Dne 17. května 2012 španělské statistické úřady informovaly Eurostat o zvýšení výdajů regionálních vlád (autonomních oblastí) přibližně o 4,5 miliardy EUR (kolem 0,4 % HDP), což by mělo dopad na španělský schodek veřejných financí, a to především v roce 2011, a vyžádalo by si revizi údajů o schodku předaných v oznámení v rámci postupu při nadměrném schodku v dubnu 2012 směrem nahoru. Eurostat vykonal dne 24. května 2012 ve Španělsku technickou návštěvu. Opatření v návaznosti na tuto návštěvu byla dále projednána během návštěvy zaměřené na dialog o zdrojových údajích 6 ve dnech 18.–22. června 2012 a 11.–14. září 2012. Další ad hoc návštěva proběhla v září 2013. Cílem těchto návštěv (zejména poslední ad hoc návštěvy v září 2013) bylo plně porozumět revizím ze dne 17. května 2012 a zjistit, zda případně existují „vážné indicie“, které by představovaly dostatečný důvod pro zahájení šetření podle čl. 8 odst. 3 nařízení (EU) č. 1173/2011, v němž se uvádí, že Komise může „rozhodnout o zahájení šetření, pokud zjistí, že existují vážné indicie nasvědčující existenci skutečností, které by mohly představovat takové zkreslování.“ Bylo zjištěno, že autonomní oblast Valencie (Comunidad Valenciana, dále i „AO Valencie“) vykazuje významné nesrovnalosti: státní výdaje, zejména ve zdravotnictví, se zde mohly kumulovat řadu let, aniž by byly vykázány ve veřejných účtech, což je v rozporu se zásadou účetnictví na akruální bázi 7. Revize výdajů oznámených AO Valencie v souvislosti s oznámením předkládaným v rámci postupu při nadměrném schodku z dubna 2012, jejíž částka odpovídá neuhrazeným výdajům, dosáhla výše přibližně 1,9 miliardy EUR.
5
Tisková zpráva o postupu při nadměrném schodku je k dispozici prostřednictvím následujícího odkazu: http://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/5147302/2-23042012-AP-EN.PDF/30b8f91b-4325-4d6b-9c6f6e699ff87cd5. 6
Hlavním cílem návštěvy zaměřené na dialog o zdrojových údajích bylo přezkoumat kvalitu systému oznamování v rámci postupu při nadměrném schodku, zejména u primárních veřejných zdrojů účetních („zdrojových“) údajů. Tato schůzka byla naplánována již před 17. květnem 2015, kdy se Eurostat dozvěděl o zkreslování údajů z AO Valencie. 7
Zásadou účetnictví na akruální bázi se rozumí, že výdaje by měly být vykázány v době vzniku, a nikoli až po vyrovnání závazku. V ESA 95 (odstavci 1.57) se uvádí, že „Systém zachycuje toky na základě nároku; tj. v okamžiku, kdy se ekonomická hodnota vytváří, přeměňuje se nebo mizí nebo když pohledávky a závazky vznikají, přeměňují se nebo se zruší. “
8
Neuhrazené výdaje byly odhaleny díky tomu, že v roce 2012 španělská vláda zavedla zvláštní mechanismus financování, tzv. zvláštní platební mechanismus (ZPM) pro úhrady nedoplatků autonomních oblastí a obcí. Tento mechanismus upravovaly (v případě autonomních oblastí) dohoda č. 6/2012 ze dne 6. března 2012 o Radě pro fiskální a finanční politiku (dále i „dohoda“) a (v případě obcí) zákon č. 4/2012 a (v případě autonomních oblasti i obcí) zákon č. 7/2012. Postup a harmonogram pro žádosti o financování ze ZPM stanovila dohoda 8. V rámci ZPM bylo určeno, že autonomní oblasti či obce by měly veškeré neuhrazené závazky zveřejnit a ústřední vláda je výměnou za to uhradí. Pokud si autonomní oblasti přály o ZPM zažádat, musely postupovat takto: 1. před 1. dubnem 2012 poslat žádost ministerstvu financí a veřejné správy (Ministerio de Hacienda y Administración Publica, dále i „ národní ministerstvo financí“); 2. před 15. dubnem 2012 poslat faktury za neuhrazené závazky národnímu ministerstvu financí; 3. do 30. dubna 2012 předložit plán úprav (hospodářský a finanční plán), který musela do 15 dnů potvrdit CPFF. Faktury odpovídající neuhrazeným závazkům tak již většina regionů před 17. květnem 2012 prostřednictvím regionálních ministerstev financí odeslala národnímu ministerstvu financí. Regiony již v té době předložily i plány úprav, jež zajišťovaly schopnost dotčené půjčky splatit, přičemž tyto plány byly potvrzeny CPFF a zveřejněny na její internetové stránce. Týž den národní statistický úřad (INE) poprvé informoval Eurostat o tom, že byly v některých autonomních oblastech objeveny nevykázané výdaje. Aby bylo regionální ministerstvo financí AO Valencie (dále i „regionální MF“) s to zaslat před 1. dubnem 2012 národnímu ministerstvu financí žádost v rámci ZPM, muselo mít informace o nevykázaných výdajích k dispozici v době, kdy údaje v rámci postupu při nadměrném schodku v souvislosti s oznámením z dubna 2012 Eurostatu oznamovalo. V dohodě byly také stanoveny požadavky, jež bylo nutné splnit, aby byly neuhrazené závazky v rámci ZPM přijaty k proplacení. Jedním z hlavních prvků dohody a jednou z jejích hlavních podmínek byl požadavek, aby neuhrazené závazky odpovídaly vzniklým a vykázaným výdajům, jež na konci roku 2011 nebyly uhrazeny. Přály-li si autonomní oblasti a obce nechat neuhrazené závazky proplatit ústřední vládou, měly povinnost zveřejnit úplnou částku svých stávajících dluhů (neuhrazených závazků) u dodavatelů: doposud nevykázané výdaje musely být tudíž zveřejněny. V tomto procesu vyšlo najevo, že některé z výdajů, jež vznikly v roce 2011 a v předchozích letech, nebyly v oznámení z dubna 2012 v rámci postupu při nadměrném schodku (ani v předchozích oznámeních v rámci tohoto postupu) oznámeny. Částky těchto výdajů zvýšily
8
Dohody týkající se autonomních oblastí jsou k dispozici prostřednictvím následujícího odkazu:
http://www.boe.es/boe/dias/2012/04/14/pdfs/BOE-A-2012-5080.pdf.
9
schodek autonomních oblastí, a celkový schodek veřejných financí tudíž narostl o 0,4 % HDP. Významná část těchto nevykázaných výdajů se, jak bylo uvedeno výše, koncentrovala v AO Valencie. Zdálo se, že v tomto regionu opakovaně docházelo k porušení zásady účetnictví na akruální bázi: značné částky dosud neuhrazených výdajů na zdravotnictví, s nimiž se v rozpočtu nepočítalo, nebyly na žádném účtu, ať už rozpočtovém či mimorozpočtovém, vykázány. 1.2.
Formální šetření Komise v souvislosti s podezřením ze zkreslování statistik ve Španělsku podle nařízení (EU) č. 1173/2011
Na základě návštěv a další analýzy situace dospěl Eurostat k závěru, že byly zjištěny vážné indicie nasvědčující zkreslování statistik, na jejichž základě je důvodné zahájit šetření podle čl. 8 odst. 3 nařízení (EU) č. 1173/2011. Doporučil proto, aby Komise v souvislosti se zkreslováním údajů předkládaných v rámci postupu při nadměrném schodku, k němuž ve Španělsku mohlo dojít, zahájila šetření. Dne 11. července 2014 se Evropská komise rozhodla formální šetření týkající se možného zkreslování statistik v AO Valencie ve Španělsku zahájit 9. Komise v tomto případě poprvé využila svých nových pravomocí podle nařízení (EU) č. 1173/2011, které ji umožňuje vést šetření v případě podezření, že členský stát zkresluje údaje o schodku a zadlužení. Vyšetřovací tým Komise v průběhu několika samostatných schůzek uskutečnil rozhovory se zástupci národního statistického úřadu (Instituto Nacional de Estadística – INE), Národního kontrolního úřadu (Intervención General de la Administración del Estado – IGAE 10), regionálního kontrolního úřadu AO Valencie (Intervención General de la Generalitat Valenciana – IGGV 11), regionálního ministerstva zdravotnictví AO Valencie (Consejería de Sanidad de la Generalitat Valenciana, dále i „regionální ministerstvo zdravotnictví“), regionálního účetního dvora AO Valencie (Sindicatura de Cuentas de la Comunidad Valenciana, dále i „regionální účetní dvůr“), a rovněž s bývalým generálním kontrolorem AO Valencie (vedoucím IGGV), který ve funkci působil v letech 1997–2012 a s nímž byl rozhovor veden na jeho vlastní žádost. O každém jednání byl vyhotoven písemný zápis, který podepsali všichni účastníci.
9
Rozhodnutí Komise C (2014) 4856 ze dne 11. 7. 2014 o zahájení šetření v souvislosti se zkreslováním statistik ve Španělsku, jak je uvedeno v nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1173/2011 o účinném prosazování rozpočtového dohledu v eurozóně. Viz také http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14-822_en.htm. 10
IGAE odpovídá za sběr údajů o nefinančních účtech vládních institucí a odpovídá také za převod veřejných účtů na účty národní (ESA 95). 11
IGGV je zvláštní oddělení v rámci regionálního ministerstva financí, které odpovídá za sestavení, vnitřní kontrolu a oznamování veřejných účtů v regionu.
10
Citace uvedené v závěrečných poznámkách (označených a, b, c…) k této zprávě, které byly převzaty z oficiálních zápisů z výše uvedených jednání, přesně zachycují prohlášení zástupců jednotlivých orgánů, s nimiž proběhly rozhovory. V této zprávě se uvádějí zjištění, k nimž Komise na základě šetření provedeného v souladu s rozhodnutím Komise v přenesené pravomoci 2012/678/EU dospěla, a klíčové skutečnosti, které tato zjištění podporují. Další faktické informace o zkreslování údajů v roce 2012 lze nalézt v pracovním dokumentu útvarů Komise Relevant underlying information concerning the misrepresentation of data in the Autonomous Community of Valencia („Relevantní základní informace o zkreslování údajů v autonomní oblasti Valencie) (dále i „pracovní dokument útvarů Komise“), průvodním dokumentu k této zprávě. Je třeba poznamenat, že se Komise při vyšetřování zkreslování výdajů snažila odhalit úplný rozsah problému a to, jak k němu došlo, tak aby se v budoucnu předešlo podobným případům. Šetření proto muselo nutně zahrnovat skutečnosti, které časově předcházejí dni 13. prosince 2011, kdy nařízení (EU) č. 1173/2011 vstoupilo v platnost. Cílem šetření však bylo prokázat zkreslování údajů, k němuž došlo po vstupu tohoto nařízení v platnost. Relevantním chováním členského státu, z nějž může Komise při předkládání doporučení Radě vycházet, je tedy jeho chování v období od 13. prosince 2011 do zahájení šetření dne 11. července 2014. Předběžná zjištění šetření v souvislosti se zkreslováním statistik ve Španělsku podle nařízení (EU) č. 1173/2011 byla dne 19. února 2015 odeslána Španělskému království k připomínkám, a to v souladu s požadavkem článku 6 rozhodnutí Komise v přenesené pravomoci 2012/678/EU. Komise vyzvala Španělské království, aby k předběžným zjištěním do 19. března 2015 předložilo písemné připomínky. Španělské království tak učinilo dne 24. března 2015. V rámci celkového vyjádření k připomínkám předloženým Španělským královstvím je třeba konstatovat, že některé připomínky jsou souběžné s žalobními důvody předloženými dotčeným členským státem ve věci T-676/14 (Španělsko v. Komise). Tato věc je v současné době projednávána před Tribunálem Soudního dvora Evropské unie. Připomínky Španělska týkající se právních otázek, mimo jiné i jeho práva na obhajobu, jež byly předloženy Soudnímu dvoru, se budou řešit v rámci dotčené věci projednávané před Soudním dvorem. Komise se proto v souvislosti s touto zprávou zaměřila na připomínky Španělska, které se týkají skutkového stavu věci. Písemné připomínky k předběžným zjištěním Komise předložené Španělským královstvím jsou připojeny k této závěrečné zprávě (jako její příloha). Všechny připomínky z přílohy II španělských připomínek, tj. seznam faktických chyb a nepřesností, byly začleněny do závěrečné zprávy 12.
12
V důsledku toho byly ve zprávě provedeny změny.
11
2.
HLAVNÍ ZJIŠTĚNÍ
V tomto oddíle se uvádí podrobný popis hlavních důvodů, které vedly k revizi schodku veřejných financí ve Španělsku v květnu 2012 o 1,9 miliardy EUR, a zapojení jednotlivých orgánů. Komise (Eurostat) označila AO Valencie za jediný region s významnými nesrovnalosti. Tyto nesrovnalosti se týkaly zejména vykazování výdajů na zdravotnictví. Výdaje z jednotlivých let, které nebyly vykázány ani na veřejných účtech AO Valencie ani v národních účtech, dosahovaly celkové výše 1,9 miliardy EUR. IGGV tyto částky ve standardizovaném dotazníku 13 IGAE a nikdy neoznámil, přestože regionální účetní dvůr ve všech svých výročních zprávách od roku 1988 na existenci částek nevykázaných výdajů upozorňoval. Teprve poté, co ZPM zavedený ústřední vládou k proplacení nedoplatků autonomních oblastí vstoupil v platnost, byla částka 1,9 miliardy EUR oznámena IGAE b: hlavním požadavkem k získání financování prostřednictvím ZPM totiž bylo, aby částky odpovídaly vykázaným výdajům, jež nebyly do konce roku 2011 uhrazeny. 2.1.
Jak IGGV vykazoval účty závazků na obecném účtu AO Valencie
V tabulce 1 je uveden přehled účtů závazků v rozvaze za období 2001–2011 sestavené IGGV. Tabulka 1: Účty závazků v rozvaze AO Valencie v obecném účtu zveřejněném IGGV Účty závazků v rozvaze. Zdroj: obecný účet regionu sestavený IGGV (nekonsolidovaný) Jednotka: milion EUR Vykázání nových údajů
2011 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 5 791 1 478 1 521 1 501 1 484 1 195 1 224 1 972 2 211 2 368 3 917 Účty závazků zahrnuté do rozpočtu 1 107 344 2 218 41 40 75 37 21 15 25 15 15 Z toho účet 409 (*) neuvedeno 490 1 254 1 130 2 755 2 711 2 640 2 640 392 432 Mimorozpočtové účty (včetně účtu 411) –12 102 204 *) Účet 409 je účtem mimorozpočtovým, ale ve staré účetní osnově byl z hlediska klasifikace zařazen do skupiny rozpočtových účtů. Bez ohledu na klasifikaci se na účtu eviduje totéž: částky, které nebyly uhrazeny, v rozpočtu se s nimi nepočítá a které by měly být přiřazeny do rozpočtu na příští rok. 2001
Tabulka 1 obsahuje k roku 2011 dva sloupce. Druhý sloupec (správně vykázané údaje) představuje verzi, kterou IGGV zveřejnil na konci června 2012 po revizi schodku z května 2012. V prvním sloupci jsou uvedeny předběžné údaje, které IGGV zaslal IGAE v lednu 2012 a které byly použity pro účely oznámení v rámci postupu při nadměrném schodku v dubnu 2012. V prvním řádku jsou uvedeny částky, které v daném roce nebyly uhrazeny, ale s nimiž se v rozpočtu (veřejných účtech) počítalo, a jsou proto promítnuty do národních účtů. Jak je patrné z tabulky 1, stav účtů závazků v rozpočtu je do značné míry stabilní a od roku 2008 se částky začínají zvyšovat.
13
Standardizovaný dotazník se používá ke sběru všech informací týkajících se veřejných účtů regionu (podrobněji k tomu viz oddíl 3.3.3 „The translation of public accounts into national accounts“ (Převod veřejných účtů na národní účty) pracovního dokumentu útvarů Komise).
12
Ve třetím řádku, mimorozpočtových účtech, se uvádějí částky, které v daném roce nebyly uhrazeny a s nimiž se v rozpočtu nepočítalo, ale jsou vykázány na tomto účtu jako částky, které mají být přiřazeny do rozpočtu v následujícím roce. Tyto částky se výrazně zvýšily ve dvou letech: v roce 2007 a v roce 2009. Stalo se tak v důsledku zaúčtování nevykázaných výdajů, k čemuž v těchto letech došlo na základě schválení zvláštních regionálních předpisů (článek 59a odst. 2 písm. d) a odst. 3 zákona o veřejných financích) a podpisu různých dohod (podrobněji k tomu viz oddíl 2.5). Částky vykázané na účtu 409 14 (druhý řádek) byly zanedbatelné, dokud nebyly vykázány správně, k čemuž poprvé došlo za rok 2011 v souvislosti s tím, že v platnost vstoupil ZPM. V důsledku toho byly IGAE do června 2012, pokud jde o účet 409, oznamovány pouze menší částky. První nezanedbatelné částky (byť stále ještě neúplné) za rok 2011 byly oznámeny v lednu 2012 (a potvrzeny v dubnu 2012), a to po zásahu IGAE. Při třetím předání údajů v červnu 2012 byly oznámeny významné revize účtu 409 za rok 2011, přičemž byla potvrzena revize schodku v AO Valencie o 1,9 miliardy EUR. Místo na účtu 409 vykázala AO Valencie tyto výdaje na účtu 411 15. Ostatní regiony použily výhradně účet 409 c. 2.2.
Jak IGGV v roce 2012 oznamoval údaje IGAE
V tabulce 2 jsou podrobně uvedeny částky, které IGGV v lednu, dubnu a červnu 2012 v tabulkách odpovídajících účtu 409 ve standardizovaném dotazníku oznámil IGAE. Tabulka ukazuje, že v dotazníku, který v lednu 2012 IGGV úřadu IGAE zaslal, neoznámil všechny částky. Tabulka 2: Částky na účtu 409, které IGGV ve standardizovaném dotazníku v lednu, dubnu a červnu 2012 předal IGAE
14
Účet 409 tvoří výdaje, s nimiž se v rozpočtu za rok T nepočítalo, u kterých byla uznána povinnost úhrady (byla obdržena faktura) a s nimiž je třeba počítat v rozpočtu roku T + 1. Tyto výdaje mají v rámci postupu při nadměrném schodku dopad na schodek (B.9) roku T. Podrobněji viz oddíl 2 „Overview of creditor accounts in the Spanish public accounting plan“ (Přehled účtů závazků ve španělské osnově pro veřejné účty) pracovního dokumentu útvarů Komise. 15
Účet 411 tvoří výdaje, s nimiž se v rozpočtu za rok T nepočítalo, u kterých nevznikla povinnost úhrady, protože výdaje ještě nejsou splatné (nebyla doposud obdržena oficiální faktura) a s nimiž je třeba počítat – po obdržení faktury, po překročení data splatnosti a zaúčtování povinnosti úhrady – v rozpočtu roku T + 1. Tyto výdaje mají v rámci postupu při nadměrném schodku dopad na schodek (B.9) roku T. Podrobněji viz oddíl 2 „Overview of creditor accounts in the Spanish public accounting plan“ (Přehled účtů závazků ve španělské osnově pro veřejné účty) pracovního dokumentu útvarů Komise.
13
Použit pro oznámení v rámci EDP v dubnu 2012
Použit pro oznámení v rámci EDP v říjnu 2012
Jednotka: milion EUR SD zaslaný v lednu 2012
Tabulka ve SD A7
Instituce veřejné správy
C7
Jiné jednotky
E7
Zdravotnictví
F7
Sociální služby
CELKEM
Údaje doplněné na základě telefonátu po dotazu IGAE
33 139 0 1 173
0 5 323 0 328
Celkem (leden 2012)
33 144 323 1 501
SD zaslaný v dubnu 2012
37 174 257 1 469
SD zaslaný v červnu 2012
163 174 2 048 7 2 392 1 891
Leden 2012 (EDP z dubna 2012) – červen 2012 (EDP z října 2012)
Při sběru údajů v lednu 2012 IGAE kontaktoval IGGV a zpochybnil částky u údajů vykázaných na účtu 409, jelikož si všiml, že částky vykázané na tomto účtu jsou mimořádně malé. IGGV v důsledku toho telefonicky oznámil další výdaje ve výši přibližně 300 milionů EUR, které předtím do standardizovaného dotazníku nebyly zahrnuty. IGAE následně tyto dodatečné informace, jež obdržel telefonicky, zařadil do údajů zaslaných Eurostatu v souvislosti s oznámením z dubna 2012 v rámci postupu při nadměrném schodku. IGGV tyto údaje prostřednictvím standardizovaného dotazníku oficiálně oznámil teprve 30. dubna 2012. Částka 1,9 miliardy EUR týkající se neuhrazených závazků nebyla IGAE předána v žádné z verzí standardizovaného dotazníku, které IGGV na konci ledna a na konci dubna 2012 zaslal. Před koncem dubna 2012 však již regionální ministerstvo financí tyto neuhrazené závazky, jež byly součástí uvedené částky 1,9 miliardy EUR, zaslalo národnímu ministerstvu financí, a hospodářský a finanční plán regionu Valencie na období 2012–2014, který zahrnoval i tuto částku, byl předložen CPFF. Na začátku května 2012 zahájily národní ministerstvo financí a CPFF analýzu a kontrolu faktur i úpravy (hospodářského a finančního plánu). Teprve v tomto okamžiku národní ministerstvo financí d informovalo IGAE o revizi o 1,9 miliardy EUR, jež se týkala AO Valencie. IGAE okamžitě kontaktoval IGGV, aby tuto informaci potvrdil. IGGV telefonicky potvrdil, že dodatečný dluh činí přibližně 1,8 miliardy EUR, že však v této fázi není možné zjistit přesnou částku, protože stále probíhá potvrzování údajů. IGAE poté tuto otázku nadnesl ve španělském technickém výboru pro národní účty 16, načež bylo rozhodnuto tyto skutečnosti okamžitě sdělit Eurostatu (dne 17. května 2012), přestože u dotčených údajů stále probíhalo potvrzování. IGGV nakonec IGAE údaje o neuhrazených účtech, jež byly na účet 409 zaúčtovány poprvé, oficiálně předal na sklonku června 2012. Největší část nevykázaných neuhrazených závazků (ve výši 1,9 miliardy EUR), k jejichž oficiálnímu oznámení došlo v červnu 2012, vznikla v roce 2011. Částka 862 milionů EUR byla přiřazena roku 2011, zatímco částka v přibližné výši 1 miliardy EUR byla rokům předcházejícím roku 2011 přiřazena takto: 29 milionů EUR roku 2008 a rokům předcházejícím, 378 milionů EUR roku 2009 a 624 milionů EUR roku 2010.
16
Jeho členy jsou INE, IGAE a španělská centrální banka (Banco de España) a jeho role se omezuje na klasifikaci jednotek a metodické otázky.
14
Tabulka 3 uvádí chronologii hlavních událostí v toku informací mezi IGGV a IGAE. Částka 1,9 miliard EUR byla zahrnuta do „Plánu úprav na období 2012–2014“, který AO Valencie v dubnu 2012 předložila národnímu ministerstvu financí, nebyla však zahrnuta do standardizovaného dotazníku, jenž byl na konci dubna 2012 předán IGAE, přestože na obě podání byla stanovena lhůta do 30. dubna 2012 17. V souvislosti s vykazováním výdajů na zdravotnictví v AO Valencie lze vyvodit tyto závěry: − Na účtu 409 byly až do spuštění zvláštního platebního mechanismu (v březnu 2012), jak je zřejmé z řádku 2 tabulky 2, vykázány pouze zanedbatelné částky 18. Částky za rok 2011 byly správně vykázány teprve po revizích údajů, jež byly provedeny s cílem využít ZPM (a to v červnu 2012 s dopadem na účet 409 za rok 2011). − Významné částky nezaúčtovaného dluhu z předchozích let byly, jak je zřejmé z řádku 3 tabulky 1, vykázány a zaúčtovány na účtu 411. − Částky týkající se účtu 409 za rok 2011, které IGGV zaslal IGAE, byly v roce 2012 v období mezi lednovým a červnovým předáním údajů revidovány o 1,9 miliardy EUR. − Výdaje na účtu 409 za rok 2011 oznámené ve standardizovaném dotazníku zaslaném v červnu 2012 zahrnují částky odpovídající předchozím rokům.
17
Regionální orgány ve Valencii tento číselný údaj považovaly za natolik solidní, že mohl být odeslán celostátním orgánům za účelem využití ZPM, nikoliv však za natolik solidní, aby mohl být zaslán IGAE jako skutečná částka nevykázaných výdajů na zdravotnictví. Z toho vyplývá, že dotčené údaje byly na regionální úrovni k dispozici, ale IGGV je IGAE v souvislosti s oznámením v rámci postupu při nadměrném schodku v dubnu 2012 neodeslal. 18
Respektive nebyly za některé roky vykázány vůbec žádné částky.
15
Tabulka 3: Chronologie komunikace mezi IGGV a IGAE
Regionální ministerstvo financí (MF) posílá faktury za neuhrazené závazky národnímu MF 15.4.2012
30.1.2012 IGGV posílá IGAE standardizovaný dotazník (SD) Použit pro účely oznámení z dubna 2012 v rámci EDP Oznámená částka na účtu 409: 500 milionů EUR Nebyly oznámeny žádné neuhrazené závazky
VYKAZUJE SE NESPRÁVNĚ
30.4.2012 IGGV posílá SD úřadu IGAE Aktualizace předchozího SD Oznámená částka na účtu 409: 469 milionů EUR Nebyly oznámeny žádné neuhrazené závazky
17.5.2012 CPFF potvrzuje a zveřejňuje plány úpravy Dopad neuhrazených závazků na schodek je nyní veřejně k dispozici Schodek AO Valencie se navyšuje o 1,9 miliardy
Regionální MF předkládá plán úprav na období 2012–2014, jenž zahrnuje částky neuhrazených závazků
INE informuje Eurostat o revizi schodku
VYKAZUJE SE NESPRÁVNĚ
24.5.2012 Eurostat podnikl ve Španělsku technickou návštěvu Vykazovat se má na účtu 409
30.6.2012 IGGV posílá SD úřadu IGAE Aktualizace předchozího SD Oznámená částka na účtu 409: 2 392 milionů EUR Oznámeny neuhrazené závazky
IGGV zveřejňuje obecný účet za rok 2011 Neuhrazené závazky se vykazují na účtu 409 Poprvé je k vykázání významných částek použit účet 409 Do té doby se k vykazování nezaúčtovaných minulých výdajů používal účet 411 VYKAZUJE SE SPRÁVNĚ
16
2.3.
Jak regionální účetní dvůr oznamoval nevykázané výdaje
IGGV každoročně v červnu předkládá obecný účet AO za rok T-1 regionálnímu účetnímu dvoru. Regionální účetní dvůr v listopadu předkládá návrh své hodnotící zprávy IGGV k připomínkám. Tento návrh IGGV rozesílá všem subjektům v daném regionu, jichž se zpráva může týkat, přičemž shromažďuje všechny připomínky/změny, které se následně předávají regionálnímu účetnímu dvoru a na jejichž základě se zpráva případně aktualizuje. Regionální účetní dvůr tyto připomínky analyzuje a u každé z nich rozhoduje, zda by měla být v konečné verzi dokumentu zohledněna. Konečná verze zprávy za rok T-1, do které jsou, jsou-li z pohledu regionálního účetního dvora namístě, tyto změny promítnuty, je schválena a zveřejněna nejpozději v prosinci roku T. Regionální účetní dvůr připomínky všech zainteresovaných subjektů, které mu IGGV zaslal a na jejichž základě lze zprávu případně upravit, každoročně zveřejňuje jako přílohu II 19 své zprávy, a to včetně svého rozhodnutí o jejich zohlednění (či nezohlednění) a jeho následného vysvětlení. Od roku 1988 poukazoval regionální účetní dvůr ve výročních zprávách o obecném účtu AO Valencie na existenci nezaúčtovaných (a nevykázaných) výdajů v tomto regionu. V tabulce 4 je znázorněn stav nezaúčtovaných výdajů za jednotlivé roky v období 1988–2011, a to na základě údajů uvedených ve zprávách regionálního účetního dvora 20. V průběhu uvedeného období bylo ve všech zprávách regionálního účetního dvora naznačeno, že existují významné částky nezaúčtovaných výdajů týkající se sektoru zdravotnictví. Zprávy regionálního účetního dvora doporučovaly (přinejmenším počínaje rokem 2003) tyto nezaúčtované výdaje týkající se sektoru zdravotnictví vykazovat na účtu 409, a to v souladu s článkem 5 účetních pokynů pro AO Valencie (Instrucción de Contabilidad de la Generalitat). U dotčených nevykázaných výdajů uvedl regionální účetní dvůr každoročně jejich částky. IGGV však nikdy nepřijal žádná opatření, jež by tato doporučení uváděla do praxe e. Regionální účetní dvůr proto regionální vládě (Consell) doporučil přijmout opatření k likvidaci a úhradě zbývajících nezaúčtovaných výdajů. V této souvislosti doporučil analyzovat výdaje odpovídající minulým rokům na účtech závazků a standardně je vypořádat. Kromě toho ve své zprávě regionální účetní dvůr doporučil sestavit rozpočet sektoru 19
Všechny zprávy jsou k dispozici prostřednictvím následujícího odkazu: http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/vInformesCastellanoCGGV?SearchView&idioma=castellano&q uery=field%20Titulo=anexo%20or%20field%20Titol=anexo%20or%20field%20claves=anexo&check=1&nom Vista=Informes+castellano++Cuenta+general+de+la+GV&vista=vInformesCastellanoCGGV&qOriginal=anexo. 20
Zprávy regionálního účetního dvora o obecném účtu za období 1988–2013 lze nalézt prostřednictvím následujícího odkazu: http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/vInformesCastellanoCGGV?OpenView&start=1&Count=20.
17
zdravotnictví na základě skutečného stavu vzhledem k tomu, že jeho stávající verze brání uplatnění zásad účelnosti, účinnosti, hospodárnosti a legality. Regionální vláda přijala od roku 2007 k řešení této situace různá opatření (podpis dohod, zaúčtování minulého dluhu) a bylo doporučeno přijímat takováto opatření i nadále, dokud se nedospěje k vyrovnanému stavu. Zpočátku se úplná částka výdajů, které v daném roce nebyly zaúčtovány, okamžitě započítala do následujícího roku, navíc se jednalo o poměrně malé částky, v důsledku čehož byl celkový dopad omezený. Počínaje rokem 1993 se však do následujícího roku započítávala pouze část výdajů, jež nebyly v daném roce zaúčtovány, a nikoliv částka v plné výši. Částky výdajů, jež nebyly doposud uhrazeny, s nimiž se v rozpočtu nepočítalo a které nebyly oznámeny, tak postupně rostly a dosáhly značné výše. Ve zprávách regionálního účetního dvora bylo uvedeno, že údaje poskytlo regionální ministerstvo zdravotnictví, tyto údaje tedy byly veřejně dostupné f. Během šetření regionální účetní dvůr potvrdil, že od regionálního ministerstva zdravotnictví v požadovaných termínech vždy obdržel všechny potřebné účetní informace a že spolupráce s ministerstvem v tomto ohledu vždy fungovala velmi dobře g. Regionální ministerstvo zdravotnictví obvykle regionálnímu účetnímu dvoru informace o výdajích na zdravotnictví každoročně poskytovalo v období od února do května. Konkrétní termín se každý rok měnil v závislosti na tom, kdy regionální účetní dvůr o dotčené informace zažádal. Regionální ministerstvo zdravotnictví obvykle mělo tyto informace k dispozici na začátku roku a bezodkladně je poskytlo regionálnímu účetnímu dvoru. V roce 2006 regionální ministerstvo zdravotnictví na začátku roku výjimečně zaslalo úplnou částku nevykázaných výdajů na zdravotnictví, jež vznikly v období 2001–2005, přímo IGGV h.
18
Tabulka 4: Částky nezaúčtovaných (nevykázaných údajů) uvedené ve zprávách regionálního účetního dvora AO Valencie
19
Regionální účetní dvůr nabídl, že IGGV poskytne všechny informace (pokud k nim IGGV nebude mít přístup) o nevykázaných neuhrazených závazcích v sektoru zdravotnictví, jež popsal ve své veřejné zprávě z roku 2010 i. Přes tuto nabídku IGGV regionální účetní dvůr nikdy nepožádal, aby mu tyto údaje poskytl. Regionální účetní dvůr zasílal své zprávy přibližně 60 osobám v různých orgánech autonomních oblastí, včetně regionálního ministerstva zdravotnictví a IGGV j. Návrhy zpráv zaslaných IGGV byly určeny jeho vedoucím pracovníkům, kteří zpracovali připomínky. Závěrečná zpráva (obsahující závěry a doporučení) byla zaslána všem vedoucím pracovníkům jednotlivých orgánů i IGGV. Šetření naznačuje, že řídicí střediska (jako například regionální ministerstvo zdravotnictví) nemají pravomoc zaúčtovat vzniklé výdaje, které nebyly uhrazeny, pro tento účel na účet 409 nebo obdobné účty (mohl by tak učinit pouze IGGV), mohou je účtovat výhradně na rozpočtové účty. Podle zákona o veřejných financích je orgánem, který v AO Valencie odpovídá za zajištění toho, aby výdaje byly vykázány na základě zásady účetnictví na akruální bázi, IGGV. Náležité uplatňování zásady účetnictví na akruální bázi je otázkou čistě účetní. 2.4.
Pracovní skupina k výdajům na zdravotnictví zřízená v rámci CPFF
V roce 2007 Rada pro fiskální a finanční politiku (CPFF) zřídila pracovní skupinu k výdajům na zdravotnictví, jejímž hlavním úkolem měla být jejich analýza 21. Všech 17 regionů zastupovali regionální ministři zdravotnictví spolu s regionálními generálními kontrolory (vedoucími regionálních kontrolních úřadů). AO Valencie zastupovalo regionální ministerstvo zdravotnictví a regionální ministerstvo financí, přičemž druhé jmenované ministerstvo je v hierarchické struktuře řízení orgánem přímo nadřízeným IGGV. Na činnosti této pracovní skupiny se podílel také IGAE. Na tři autonomní oblasti (Andalusie, Katalánsko a Valencie) připadalo 75 % celkových výdajů, jež měly být do konce všech jednotlivých let přiřazeny do rozpočtu (viz tabulka 5). Mezi těmito třemi AO byl ovšem zásadní rozdíl. V Andalusii a v Katalánsku byly částky správně vykázány na mimorozpočtových účtech (účtu 409 nebo účtech obdobných) a takto oznámeny IGAE. V AO Valencie tomu tak nebylo.
21
Zpráva této pracovní skupiny z roku 2007 je k dispozici na internetové stránce: http://www.meh.es/Documentacion/Publico/PortalVarios/Grupo%20de%20Trabajo%20Gasto%20Sanitario.pdf.
20
Tabulka 5: Výdaje na zdravotnictví, na něž do konce všech jednotlivých let nebyly přiděleny rozpočtové prostředky, uvedené ve zprávách Pracovní skupiny k výdajům na zdravotnictví v roce 2007 Jednotka: tisíc EUR Andalusie Aragonie Asturie Baleárské ostrovy Kanárské ostrovy Kantábrie Kastilie a León Kastilie-La Mancha Katalánsko Valencijské společenství Extremadura Galicie Madrid Murcie Navarra Baskicko La Rioja CELKEM
1999 2000 2001 2002 2003 1998 1 086 077 975 389 1 178 710 1 303 220 1 357 858 1 498 278 0 0 0 0 0 43 399 0 0 0 35 211 66 606 128 979 0 0 0 0 27 861 53 690 28 145 58 924 45 734 53 594 48 625 184 937 0 0 0 20 748 19 110 33 271 0 0 0 0 0 150 408 0 0 0 0 0 71 119 1 234 950 1 341 047 1 444 787 1 530 882 1 769 734 2 175 896 344 934 337 292 469 777 643 691 817 696 1 111 633 0 0 0 0 14 400 73 959 62 832 102 318 128 396 168 220 93 811 218 061 0 0 0 0 125 038 223 579 0 0 0 0 45 480 93 025 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 756 938 2 814 970 3 267 404 3 755 566 4 386 219 6 060 234
2004 1 573 254 118 568 144 551 57 980 17 370 41 525 258 643 0 1 928 310 1 222 924 123 014 389 832 407 618 153 134 0 0 0 6 436 723
2005 1 570 740 34 404 116 132 56 789 48 738 28 130 233 738 93 000 1 536 480 1 112 924 118 960 176 661 281 115 165 148 1 075 0 0 5 574 035
V případě AO Valencie se v souvislosti se zdravotnictvím vyskytly značné částky neuhrazených závazků, jež nebyly vykázány na žádném účtu. Vzhledem k tomu, že se těchto jednání zúčastnil také IGAE, získal o „nevykázaných neuhrazených účtech“ povědomí. Během šetření IGAE potvrdil, že skutečnost, že výdaje na zdravotnictví ve Valencii nebyly vykazovány, byla poprvé zjištěna v roce 2007 poté, co svou zprávu vydala Pracovní skupina k výdajům na zdravotnictví zřízená v rámci CPFF. IGAE v této souvislosti požádal IGGV, aby částky uvedené na účtech 409 a 411 potvrdil, načež IGGV potvrdil, že údaje zaslané IGAE jsou správné. V roce 2007 podepsala AO Valencie první dohodu, jejímž prostřednictvím velkou částku doposud nevykázaných závazků zaúčtovala na účet 411. V roce 2007 AO Valencie doposud nevykázané neuhrazené závazky poprvé oznámila IGAE, a to v členění podle jednotlivých let, v nichž měly být tyto výdaje vykázány. IGAE proto předpokládal, že všechny doposud nevykázané neuhrazené závazky byly nyní vykázány buď na účtu 411, nebo v rámci rozpočtup. Šetření ukázalo, že IGAE neměl žádné vazby, ať už přímé, nebo nepřímé, na regionální účetní dvůr nebo jiný externí kontrolní orgán. IGAE a regionální účetní dvůr spolu nemají uzavřenu žádnou dohodu. IGAE získává přístup ke zprávám regionálního účetního dvora teprve v okamžiku jejich zveřejnění. Tyto zprávy byly pravidelně kontrolovány až počínaje rokem 2009. Zprávy týkající se údajů za rok T-1 jsou však obvykle k dispozici nejdříve teprve v prosinci roku T, zatímco Eurostatu musí být tyto údaje oznamovány již v dubnu. 21
Během šetření IGAE poukázal na to, že se pravidelně dotazoval IGGV, proč částky uvedené ve zprávách regionálního účetního dvora, které dosahují tak značné výše, nejsou vykázány v účetnictví regionu. IGGV odpověděl, že nemá žádné informace, které by mu umožnily ověřit, zda jsou údaje oznámené regionálním účetním dvorem správné. IGAE takto nabyl přesvědčení, že tyto částky budou zahrnuty nejpozději do rozpočtu na leden/únor následujícího roku. IGAE zdůraznil, že je nutná součinnost ze strany IGGV a že zprávy regionálního účetního dvora neobsahují dostatečně podrobné údaje, jež by mohly být přímo použity v národních účtech, neboť IGAE ve svých standardizovaných dotaznících požaduje poskytnutí podrobnějších údajů, než jsou ty, které jsou k dispozici ve zprávě regionálního účetního dvora. Podle IGAE nebylo pouze na základě informací ze zpráv regionálního účetního dvora možné provést potřebné úpravy v národních účtech. IGAE kromě toho neměl pravomoci, jež by mu umožňovaly jednostranně měnit údaje zaslané IGGV, a žádné prostředky, jak ověřit, zda jsou tyto údaje správné. IGAE mohl pouze žádat o dodatečné vysvětlení údajů, přičemž musí přijmout údaje, jež oficiálně zašlou autonomní oblasti. Pokud regiony na dotazy IGAE reagují potvrzením údajů, musí je IGAE přijmout. Je třeba poukázat na to, že autonomní oblasti mají možnost odeslat IGAE prostřednictvím standardizovaných dotazníků do 15. března daného roku revidované údaje, a zajistit tak jejich zahrnutí do dubnového oznámení v rámci postupu při nadměrném schodku. Některé regiony revidované standardizované dotazníky zaslaly, ale AO Valencie tak nikdy neučinila. IGAE tvrdí, že když byly ohledně kvality údajů zaslaných AO Valencie vzneseny dotazy, potvrdil IGGV údaje, jež byly zaslány původně. 2.5.
Částečné zaúčtování nevykázaných výdajů prostřednictvím účtu 411
Když na konci roku 2006 dosáhl stav nevykázaných výdajů značné výše (viz tabulka 6), přijala regionální vláda opatření k zaúčtování části těchto výdajů. V tabulce 6 je znázorněno, jak se v případě částek nevykázaných výdajů postupovalo. Výchozím bodem byl stav nevykázaných výdajů na počátku roku; každý rok od něho byly určité částky odečteny (jednalo se o částky započtené do rozpočtu v daném roce a částky, jež měly být zaúčtovány na účet 411), a určité částky k němu byly připočteny (jednalo se o nevykázané výdaje, jež v daném roce vznikly), a výsledkem byl na konci každého roku nový stav nevykázaných výdajů.
22
Tabulka 6: Podrobnosti o stavu nezaúčtovaných (nevykázaných) výdajů v AO Valencie PODROBNOSTI O STAVU NEZAÚČTOVANÝCH VÝDAJŮ. Zdroj: Zprávy regionálního účetního dvora Jednotka: milion EUR 2005 2006 2007 Stav nezaúčtovaných výdajů na začátku roku 1 240 1 130 1 224
2008 563
2009 1 061
Částka z předchozího roku, s níž se počítalo v rozpočtu na dotčený rok,
-258
-275
-377
-283
-254
2010 2011* 963 1 602 -326
-259
vykázaná na účtu 411 -847 -786 -96 -106 Dluh z předchozích let, který měl být přiřazen na účet 411 96 Nezaúčtované výdaje, jež v běžném roce vznikly 267 377 439 756 866 1 062 637 Stav nezaúčtovaných výdajů na konci roku 1 130 1 224 563 1 061 963 1 602 1 874 Zdroj: Zprávy účetního dvora za roky 2005–2010 * Údaje pro rok 2011 jsou k dubnu 2012 (který byl konečným termínem) a není v nich zohledněna revize, která byla oznámena v říjnu 2012. Zpráva účetního dvora zveřejněná v prosinci 2012 potvrdila, že v minulosti nevykázané údaje byly poprvé vykázány na účtu 409 a následně v souvislosti s oznámením v rámci EDP v říjnu 2012 oznámeny Eurostatu. Podle této zprávy z roku 2012 však na účtech stále nebyly vykázány výdaje ve výši 300 milionů EUR, jež vznikly v roce 2011.
V praxi byla část nevykázaných výdajů počínaje rokem 2007 ze stavu nezaúčtovaných dluhů vyjmuta a přiřazena na účet 411 (jenž je součástí veřejných účtů). V předpisech byly provedeny dvě změny, což podle regionální vlády umožnilo nezaúčtovaný dluh zaúčtovat na účet 411. Zaprvé byl, pokud jde o zaúčtování výdajů, několikrát novelizován zákon o veřejných financích 22 (Ley de Hacienda Pública de la Generalitat Valenciana), který stanoví rozpočtový systém a účetní rámec a tvoří základ pro kontrolu veřejných účtů v tomto regionu. Zákon č. 12/2004 ze dne 27. prosince rozšířil článek 59 uvedeného zákona vložením článku 59a, v němž byl rámcově upraven případ, kdy za určitých okolností nedojde k zaúčtování platebních závazků. Později byla zákonem č. 10/2006 ze dne 26. prosince do článku 59a doplněna dvě nová ustanovení (odst. 2 písm. d) a odstavec 3). Tato dvě nová ustanovení (odst. 2 písm. d) a odstavec 3) umožňovala přijmout zvláštní mechanismy k přiřazení výdajů, jež vznikly, avšak nebyly zaúčtovány, do rozpočtů na budoucí roky v případech, kdy rozpočtové prostředky nedostačují ke splnění minulých a současných platebních závazků.
22
Zákon o veřejných financích AO Valencie (Generalitat Valenciana) je k dispozici prostřednictvím následujícího odkazu: http://noticias.juridicas.com/base_datos/CCAA/va-dleg260691.html.
23
V původním znění článku 59a se uvádí: „1. V případech, kdy byl na základě použitelných ustanovení předchozí souhlas povinný a došlo k jeho opomenutí, nelze daný závazek zaúčtovat, provést jeho úhradu ani dát k takovým operacím podnět, dokud není na základě podmínek stanovených v tomto článku zjednána náprava dotčeného opomenutí. 2. Orgán IGGV, který si je opomenutí uvedeného v předchozím odstavci vědom, provede audit/kontrolu dokumentace, přičemž bude přijatá správní opatření považovat za potvrzená v případě, že byly dodrženy platné zákony, a to navzdory porušení, k němuž došlo v důsledku chybějící zprávy auditora. V opačném případě musí dotčený subjekt vydat zprávu, v níž se uvedou přinejmenším tyto náležitosti: a) Porušení právního předpisu, která by vyšla najevo v případě, že by se kontrola auditora nebo jiné opatření provedlo ve správný okamžik. b) Plnění, k nimž na základě tohoto kroku došlo. c) Původ revize aktů, které byly v důsledku porušení dotyčného právního předpisu prohlášeny za neplatné. d) Zda jsou v běžném roce k dispozici přiměřené a dostatečné prostředky, jež umožňují nesplacené závazky uhradit, nebo jaký víceletý mechanismus pro rozpočtové příděly uvedený v následujícím odstavci se případně navrhuje, a to s výslovným souhlasem regionálního ministerstva financí. Tato zpráva bude předána orgánu, který dal podnět k řízení, a v případě, že ji vydal náměstek regionálního auditora, měl by tento informovat regionální kontrolní úřad. 3. Vedoucí daného odboru ministerstva autonomní vlády (Conselleria), pod nějž spadá subjekt odpovídající za vyřízení dané věci, nebo k němuž daný subjekt či nezávislá instituce přísluší, případně přijme vhodné rozhodnutí, a to bez jakékoli možnosti přenesení této pravomoci. Vládu AO Valencie je třeba o tomto rozhodnutí informovat. Pokud však v běžném roce nejsou v rozpočtu k dispozici přiměřené a dostatečné prostředky k uhrazení stávajících závazků a navíc se nepovažuje za vhodné uplatnit možnost stanovenou v článku 32 tohoto zákona, bude nezbytné předem předložit regionální vládě (Consell) dokumentaci spolu s kladným stanoviskem regionálního ministerstva financí tak, aby v případě potřeby mohla přijmout program rozpočtových přídělů pro budoucí roky. 4. Příznivé řešení postupu upraveného v tomto článku nezprošťuje odpovědnosti, která by případně vznikla.“
24
Zadruhé podepsala regionální vláda mezi lety 2007 a 2010 zvláštní dohody 23. Podle regionální vlády tyto dohody umožnily vykázat nezaúčtované výdaje na zdravotnictví z minulých let na veřejných účtech (zejména na účtu 411). Jednalo se o tyto dohody: -
-
dohodu ze dne 20. dubna 2007. Zaúčtování částky 847,4 milionů EUR na účet 411. Výdaje byly zaúčtovány v roce 2007, ale vznikly v období 2002–2004. dohodu ze dne 13. června 2008. Zaúčtování částky 145,4 milionů EUR na účet 411. Výdaje byly zaúčtovány v roce 2008, ale vznikly v období 2002–2004. Tato dohoda v posledku jen prodlužuje dohodu předchozí. dohodu ze dne 13. března 2009. Zaúčtování částky 774,3 milionů EUR na účet 411. Výdaje byly zaúčtovány v roce 2009, ale vznikly v období 2006–2008. dohodu ze dne 31. července 2009. Zaúčtování částky 82,7 milionů EUR na účet 411. Výdaje byly zaúčtovány v roce 2009, ale vznikly v období 2004–2008. dohodu ze dne 15. října 2010. Zaúčtování částky 96,3 milionů EUR na účet 411. Výdaje byly zaúčtovány v roce 2010, ale vznikly v období 2002–2004. Tato dohoda v posledku jen podruhé prodlužuje předchozí dohodu ze dne 20. 4. 2007.
Při podpisu každé z dohod se stav nevykázaných výdajů snížil o příslušnou částku, která byla automaticky přiřazena na účet 411, což mělo okamžitý dopad na veřejné i národní účty. Tím se vysvětluje nárůst částky na mimorozpočtovém účtu 411 v letech 2007 a 2009 a odpovídající pokles stavu nevykázaných výdajů, což je patrné ve výše uvedených tabulkách 1 a 6. V roce 2007 byla na účet 411 připsána částka 847 milionů EUR, která odpovídala nezaúčtovaným výdajům na zdravotnictví, jež vznikly v období 2002–2004. V roce 2009 byla na účet 411 připsána částka 857 milionů EUR, která zase odpovídala nevykázaným výdajům na zdravotnictví, jež vznikly v období 2004–2008. V letech 2008 a 2010 byly na účet 411 připsány další menší částky 24, jež odpovídaly nezaúčtovaným výdajům na zdravotnictví z minulosti; vzhledem k jejich výši však dopad těchto kroků není na první pohled zcela zřejmý. Snížení stavu nezaúčtovaných výdajů nebylo patrné, neboť zaúčtování malých částek na účet 411 bylo vykompenzováno značnými částkami nezaúčtovaných výdajů, jež během tohoto roku vznikly. 2.6.
Zjištěné příčiny zkreslování údajů v AO Valencie
Tento oddíl podává výčet nesrovnalostí zjištěných v procesu sestavování, vykazování a oznamování výdajů v AO Valencie. K nesrovnalostem došlo na regionální úrovni, a to na regionálním ministerstvu financí, a zejména IGGV.
23
Přijaté AO Valencie (Generalitat Valenciana).
24
Včetně určitých výdajů vynaložených už v roce 2002.
25
Nevykázání skutečně vzniklých výdajů zaprvé odporuje základním zásadám účetnictví na akruální bázi, jež se uplatňují jak na celostátní úrovni, tak podle systému účtů ESA 95 25. Použití účtu 409 je zadruhé upraveno v obecné osnově pro veřejné účty (Ley de Hacienda Pública de la Generalitat Valenciana) a v účetních pokynech pro AO Valencie (Instrucción de Contabilidad de la Generalitat Valenciana) k vykazování výdajů, které doposud nebyly zařazeny do rozpočtu 26. Při správném použití účtu 409 v souladu s citovanými předpisy by bylo zajištěno správné vykázání údajů. Přestože existovala povinnost tento účet použít, nestalo se tak, a v důsledku toho IGGV na tento účet nevykázané údaje nikdy nezaúčtoval, ačkoliv měl povinnost tak učinit. Částky, jež se na účtu 409 vykazovaly, byly až do oznámení správných číselných údajů v květnu 2012 a následné revize schodků nevýznamné. Zprávy regionálního účetního dvora výslovně doporučovaly vykazovat nezaúčtované a nevykázané výdaje na zdravotnictví na účtu 409. Toto doporučení podpořilo i regionální ministerstvo zdravotnictví 27. IGGV se jím ovšem neřídil. Počínaje rokem 2007 začal IGGV některé z částek uznávat (vykazovat), ovšem pouze zčásti, a praxe nevykazování skutečně vzniklých výdajů pokračovala, čímž se stav nevykázaných výdajů regionu zvyšoval. V důsledku toho nebyla, v rozporu s pravidly systému ESA 95, v AO Valencie dodržena zásada účetnictví na akruální bázi, a v rámci postupu při nadměrném schodku a vládní finanční statistiky tak byly oznamovány nesprávné údaje, jež nebyly až do revize v oznámení v rámci postupu při nadměrném schodku v říjnu 2012 opraveny. IGGV v rámci standardizovaného dotazníku adresovaného IGAE, pokud jde o výdaje, jež dosud nebyly zařazeny do rozpočtu (účet 409), neuvedl žádné významné částky. Důsledkem bylo nesprávné vykázání částek z předchozích let s dopadem na schodek (B.9) v letech, v nichž nevznikly, a to prostřednictvím zaúčtování minulých výdajů na účet 411. V AO Valencie nebyla v rozporu s pravidly systému ESA 95 dodržena zásada účetnictví na akruální bázi, a pro účely postupu při nadměrném schodku a vládní finanční statistiky tak byly oznámeny nesprávné údaje, jež nebyly až do revize v oznámení v rámci postupu při nadměrném schodku v říjnu 2012 opraveny. Podle zákona o veřejných financích (Ley de Hacienda Pública de la Generalitat Valenciana) je za vnitřní kontrolu účetnictví regionu a za sestavení obecného účtu, jenž by měl věrně odrážet ekonomickou situaci, odpovědný IGGV. Tento úkol nebyl splněn: významné částky výdajů nebyly v účetnictví (obecném účtu regionu) zohledněny a IGGV je neuznal. IGGV si musel být existence těchto částek vědom vzhledem k tomu, že o nich věděly regionální ministerstvo zdravotnictví a regionální účetní dvůr, přičemž o nich IGGV byl – 25
Zásady účetnictví na akruální bázi je třeba dodržovat jak v národních účtech (ESA 95), tak podle španělské obecné osnovy pro veřejné účty. 26
Zásada účetnictví na akruální bázi je všeobecnou zásadou zakotvenou ve španělské obecné osnově pro veřejné účty.
27
Viz přílohu II ke zprávě regionálního účetního dvora za rok 2008.
26
prostřednictvím e-mailů ministerstva zdravotnictví neformálně a prostřednictvím zpráv regionálního účetního dvora i formálně – informován. I v případě, že by ad hoc úprava schválená regionem (článek 59a zákona o veřejných financích a různé další dohody podepsané regionální vládou) postup, kterým se IGGV ve svém účetnictví řídil, prostřednictvím vykázání příslušných částek nezaúčtovaných dluhů z minulých let na účtu 411 povolila, nebyly by tím španělské orgány osvobozeny od povinnosti dodržet při vykazování údajů v rámci postupu při nadměrném schodku zásady systému ESA 95 k. Obecný účet regionu sestavený IGGV se navíc nezdál, pokud jde o mimorozpočtové účty, být dostatečně podrobný. Nebyly v něm vykázány významné částky výdajů na zdravotnictví, které vznikly. U částek, jež se počínaje rokem 2007 účtovaly na účet 411, chybělo jasné vysvětlení i rozpis. V jiných tabulkách byly podrobně vysvětleny i velmi malé částky, ovšem u téměř 2 miliard EUR, jež byly mezi lety 2007 a 2010 zaúčtovány na účtu 411, vysvětlení uvedeno nebylo. Zpráva se pouze stručně zmiňovala o mimorozpočtových závazcích a účtu 411. Regionální účetní dvůr ve svých výročních zprávách IGGV doporučil, aby v tomto směru uváděl jasnější informace, a požádal o poskytnutí podrobnější údajů k vysvětlení a rozpisu některých účtů v obecném účtu regionu. Pokud jde o údaje, jež IGGV poskytl IGAE ve standardizovaném dotazníku, nebyly v dotazníku zaslaném IGAE 30. dubna 2012 v souvislosti s nevykázanými závazky, jež nebyly uhrazeny, oznámeny žádné částky, ačkoliv takovéto částky již byly postoupeny národnímu ministerstvu financí ve fakturách v souvislosti se ZPM a Radě pro fiskální a finanční politiku v plánu úpravy. IGGV nadto informace o těchto částkách od regionálního ministerstva zdravotnictví e-mailem obdržel již v únoru 2012. O nesrovnalostech v AO Valencie se Eurostat ve skutečnosti dozvěděl až z nové revize schodku (B.9), kterou mu v květnu zaslal INE. Na základě této informace vykonal Eurostat ve Španělsku technickou návštěvu; teprve poté se v AO Valencie začalo s vykazováním podle nového postupu s použitím účtu 409, přičemž příslušné částky byly zohledněny v obecném účtu regionu i standardizovaném dotazníku postoupeném IGAE. 3.
ZHODNOCENÍ ZJIŠTĚNÍ
Ze závěrečné zprávy vyplývá, že při účtování, vykazování a oznamování výdajů AO Valencie docházelo po významnou dobu k závažným nesrovnalostem. Nebyla dodržena zásada účetnictví na akruální bázi 28, mimorozpočtové účty byly používány nesprávně, výdaje někdy nebyly po celá léta vykázány a regionální orgány AO Valencie poskytovaly celostátním orgánům zavádějící statistické informace, což vedlo ke zkreslení údajů o schodku Španělska v roce 2012. 28
Zásadu účetnictví na akruální bázi je třeba dodržovat v národních účtech (ESA 95) i podle španělské obecné osnovy pro veřejné účty.
27
Praxe nevykazování výdajů později v roce 2012 skončila, a to v důsledku zavedení ZPM, který regiony motivoval k tomu, aby částky svých neuhrazených závazků vykazovaly v plné výši, a zajistily si tak finanční pomoc ústřední vlády. Vykazovat výdaje v plné výši bylo nezbytné vzhledem k tomu, že neuhrazené závazky se mohly, což byla jedna z hlavních podmínek ZPM, týkat výlučně výdajů, jež vznikly a byly vykázány do konce roku 2011. Je tedy namístě závěr, že údaje, jež byly Eurostatu předány v rámci postupu při nadměrném schodku v roce 2012, nezahrnovaly část výdajů, jež AO Valencie vznikly. Zásada účetnictví na akruální bázi, která vyplývá z pravidel systému ESA 95, nebyla dodržena. Rozpočtový, finanční a účetní rámec přijatý na celostátní i regionální úrovni rovněž nebyl při vykazování výdajů na zdravotnictví (a nižších částek u jiných typů výdajů) z větší části dodržen. Účty, jež měly být použity při vykazování výdajů, které vznikly, ale nebyly uhrazeny (tak aby bylo možno je zařadit do rozpočtu na následující léta a v rámci systému ESA 95 zaúčtovat v roce stávajícím), použity nebyly. Počátek nevykazování některých údajů spadá do roku 1988. Nejprve se jednalo o malé částky, přičemž výdaje nevykázané v tom kterém roce byly poté vykázány v roce následujícím. Počínaje rokem 1993 se celkové částky nevykázaných výdajů zvyšovaly, přičemž výdaje, jež v jednom roce nebyly vykázány, se v následujícím roce nevykázaly všechny. Do roku 2007 dosáhla celková částka nevykázaných výdajů minulých let výše přes 1 miliardu EUR. V letech 2007 až 2010 došlo k uzavření pěti dohod, jež díky tomu, že byly přijaty zvláštní regionální předpisy, umožňovaly takovéto výdaje v účetnictví regionu vykazovat, a také platby dodavatelům zboží a služeb, jež byly regionální vládě v souvislosti s politikou v oblasti zdravotnictví poskytnuty a s jejichž úhradou byla tato vláda ve značném prodlení. IGGV v této souvislosti nepodnikl žádná opatření, jež by do budoucna zajistila správné vykazování výdajů. Praxe nevykazování výdajů pokračovala, přičemž v jejím důsledku došlo ke značné revizi schodku Španělska v roce 2011 směrem nahoru (přibližně o 1,9 miliardy EUR). Tuto částku IGGV ve standardizovaném dotazníku v lednu 2012 IGAE neoznámil. IGAE na ni nebyl upozorněn ani prostřednictvím standardizovaného dotazníku o tři měsíce později, tedy na konci dubna 2012 29, kdy došlo k druhému předání standardizovaného dotazníku v daném roce, ačkoliv regionální vláda už v té době postoupila ústřední vládě informaci o tom, že existují neuhrazené a nevykázané výdaje ve výši odpovídající této částce. Správný číselný údaj byl nakonec IGAE potvrzen až v květnu 2012. Nevykazování výdajů v AO Valencie popsané v této zprávě vedlo k tomu, že byly Eurostatu v souvislosti s prvním oznámením předloženým v rámci postupu při nadměrném schodku v roce 2012 předány nesprávné údaje.
29
Ačkoliv IGGV částku nevykázaných výdajů na zdravotnictví od regionálního ministerstva zdravotnictví obdržel již v únoru 2012 e-mailem.
28
Do událostí popsaných výše byly jako hlavní účastníci zapojeny IGGV, IGAE, INE, regionální ministerstvo zdravotnictví a regionální účetní dvůr l. Všechny subjekty, s nimiž vyšetřovací tým Komise vedl rozhovory, mu byly nápomocny, plně s ním spolupracovaly a poskytly Komisi (Eurostatu) požadované informace, jež byly pro vyšetřování nezbytné. Regionální účetní dvůr ve svých výročních zprávách počínaje rokem 1988 nevykázané výdaje konzistentně oznamoval, přičemž doporučoval, aby se tyto částky v účtech AO Valencie vykazovaly m n. Konkrétně za roky 2003 až 2010 v AO Valencie oznámil částku nezaúčtovaných výdajů ve výši přes 1 miliardu EUR (s výjimkou let 2007 a 2009, kdy byla dotčená částka v důsledku zaúčtování nevykázaných údajů prostřednictví účtu 411 nižší). Na existenci (stále se zvyšujících částek) nezaúčtovaných výdajů sice systematicky upozorňoval regionální účetní dvůr, na regionální úrovni to však nevedlo k přijetí žádných konkrétních opatření k nápravě tohoto stavu: opraveny v tomto směru, jak potvrdil regionální účetní dvůr, bylo pouze účetnictví za rok 2011 o. Když IGGV potvrdil IGAE, že u údajů bude v souvislosti s dříve nevykázanými výdaji zapotřebí revize ve výši 1,9 miliardy EUR, informoval národní statistický úřad (INE) o této situaci dne 17. května 2012 Eurostat. IGAE si díky pracovní skupině, jež byla k řešení problému s výdaji na zdravotnictví v regionu zřízena, uvědomil, že se v roce 2007 někde stala chyba. IGAE se nicméně domníval, že problém byl vyřešen prostřednictvím dohod schválených AO Valencie (z nichž první byla uzavřena v roce 2007 p), na jejichž základě byly následně významné částky z dříve nevykázaných výdajů zaúčtovány na účtu 411 (ačkoliv měly být vykázány na účtu 409) 30. Praxe nevykazování výdajů však pokračovala. Z vyšetřování nadto vyplývá, že pravomoc IGAE zjednat nápravu byla podle všeho omezená, protože nemohl (a stále nemůže) jednostranně měnit údaje, které mu regiony poskytnou q. Zdrojové údaje pro účely vykázání výdajů na zdravotnictví v AO Valencie poskytlo regionální ministerstvo zdravotnictví r. Toto ministerstvo dostupné informace o mimorozpočtových výdajích formálně poskytlo regionálnímu účetnímu dvoru (a také národnímu ministerstvu zdravotnictví) s a zároveň je neformálně e-mailem t zaslalo IGGV u. Regionální ministerstvo zdravotnictví nadto dalo za pravdu regionálnímu účetnímu dvoru, že mimorozpočtové výdaje měly být vykázány na účtu 409. Odpovědnost za nedodržení zásady účetnictví na akruální bázi a za nevykázání značných částek výdajů na zdravotnictví v nese podle všeho hlavně IGGV, čemuž nasvědčují důkazy poskytnuté různými subjekty, mimo jiné i samotným IGGV, regionálním ministerstvem zdravotnictví, IGAE a regionálním účetním dvorem. Za sestavení veřejných účtů regionu odpovídal IGGV w. V této souvislosti zjištění této zprávy prokazují, že IGGV:
30
Namísto účtu 409 byl sice nesprávně použit účet 411, nicméně dříve nevykázané výdaje byly konečně vykazovány.
29
1. se zcela neřídil ani španělskou obecnou osnovou pro veřejné účty ani zvláštní osnovou AO Valencie pro tyto účty, čímž došlo k nesprávnému použití účtů 409 a 411 x. IGGV se navíc neřídil účetními pokyny pro AO Valencie (Instrucción general de contabilidad pública de la Generalidad Valenciana), jež byly schváleny v roce 2002; 2. nevykázal výdaje vzniklé v minulosti, což bylo v rozporu s pravidly ESA 95, konkrétně se zásadou účetnictví na akruální bázi; 3. nezohlednil zprávy regionálního účetního dvora y, které se opíraly o připomínky regionálního ministerstva zdravotnictví z, jež na praxi nevykazování vzniklých výdajů upozornilo aa. V 2008 začal IGGV vykazovat částky dříve nevykázaných výdajů vzniklých v minulosti, činil tak však pouze z části, a nikoliv u veškerých nevykázaných výdajů; 4. neupozornil IGAE na nedostatky v informacích, které mu v souvislosti se standardizovaným dotazníkem poslal; 5. zaslal IGAE na konci ledna 2012 i na konci dubna 2012 standardizovaný dotazník, který neobsahoval částku nezaúčtovaných výdajů (1,9 miliard EUR), kterou již v dubnu 2012 v jiné souvislosti poskytl ústřední vládě, ačkoliv tuto informaci od regionálního ministerstva zdravotnictví neoficiálně e-mailem již v únoru 2012 obdržel. Jednalo se o jeden z hlavních důvodů revize schodku Španělska za rok 2011 směrem nahoru, k níž došlo mezi dubnovým a říjnovým oznámením v rámci postupu při nadměrném schodku v roce 2012. Správné částky IGGV oficiálně potvrdil IGAE teprve v červnu 2012, tedy nejen poté, co už byl číselný údaj o částce neuhrazených závazků (které dříve nikdy nebyly vykázány jako výdaje) přímo zaslán ústřední vládě, ale i poté, co byl hospodářský a finanční plán regionu (v němž bylo uvedeno, že tyto neuhrazené závazky existují) předložen CPFF; 6. sestavoval obecné účty regionu (jež jsou veřejně k dispozici na internetových stránkách), které až do června 2012 výslovně neuváděly žádné nevykázané výdaje a o značných částkách zaúčtovaných na účet 411 poskytovaly pouze minimum informací; 7. nebral v potaz údaje regionálního ministerstva zdravotnictví, jež byly zaslány regionálnímu účetnímu dvoru (a neformálně, a přinejmenším jednou i formálně, samotnému IGGV) a z nichž vyplývala plná výše částky výdajů na zdravotnictví, jež se za léta nakumulovala bb cc; 8. nezískal a neprozkoumal dokumentaci nezbytnou k vypracování obecných účtů regionu dd, ačkoliv měl povinnost tak učinit; 9. nevyužil k získání údajů o zdravotních výdajích sítě „interventores delegados“ v nemocnicích v regionu ee; 10. tvrdil IGAE, že údaje zaslané prostřednictvím standardizovaného dotazníku byly správné, ačkoliv tomu tak nebylo;
30
12. nezaslal IGAE ve standardizovaném dotazníku 31 správné údaje ani poté, co již regionální účetní dvůr správné údaje k nevykázaným výdajům na zdravotnictví zveřejnil; 13. nepřijal nabídku regionálního účetního dvora, který mu navrhl, že mu správné údaje k jejich promítnutí do účetnictví AO Valencie poskytne přímo, a nepožádal regionální ministerstvo zdravotnictví o formální poskytnutí informací o nevykázaných výdajích na zdravotnictví, které toto ministerstvo zasílalo regionálnímu účetnímu dvoru. Na základě vyjádření zástupců regionálního ministerstva zdravotnictví se zdá, že vedoucí IGGV až do roku 2012 dával regionálnímu ministerstvu zdravotnictví ústní pokyny, aby údaje o nevykázaných výdajích na zdravotnictví IGGV formálně nezasílalo; 14. ačkoliv věděl, že údaje použité na obecném účtu a oznámené IGAE nejsou správné, nespojil se s regionálním ministerstvem zdravotnictví ani s jiným orgánem, aby v situaci zjednal nápravu, ani se nepokusil výši nevykázaných výdajů na zdravotnictví odhadnout ff, a dodržet tak zásadu účetnictví na akruální bázi. 4.
ZÁVĚRY
Na základě výše uvedených skutečností a důvodů lze vyvodit závěr, že jeden subjekt (IGGV) sektoru vládních institucí Španělského království se, pokud jde o nevykázání výdajů na zdravotnictví (a nedodržení zásady účetnictví na akruální bázi) v národních účtech (ESA 95) dopustil hrubé nedbalosti, v důsledku čehož byly Eurostatu v roce 2012, tj. po vstupu v platnost nařízení (EU) č. 1173/2011, oznámeny nesprávné údaje o schodku. Nevykázání výdajů nebylo napraveno, ačkoliv byly ve zprávách regionálního účetního dvora informace o existenci a rozsahu tohoto problému veřejně dostupné. V důsledku toho byly údaje, jež Španělsko zaslalo Eurostatu v souvislosti s oznamováním v rámci postupu při nadměrném schodku v roce 2012, neúplné, jelikož nebyly oznámeny významné částky výdajů na zdravotnictví, což vedlo k revizi oznámeného schodku veřejných financí o 1,9 miliard EUR. Na základě zjištění uvedených v této zprávě, která se týkají chování úřadů členského státu v období od 13. prosince 2011 do zahájení šetření dne 11. července 2014 se Komise může rozhodnout, že Radě doporučí uložit Španělskému království pokutu, jak stanoví nařízení (EU) č. 1173/2011.
31
Tento postup často uplatňovaly i jiné španělské autonomní oblasti.
31
Poznámky
a
IGAE v této věci uvedl, že „pokaždé, když se dotázal IGGV na nevykázané údaje, dostalo se mu odpovědi v tom smyslu, že si IGGV není vědom existence žádných nevykázaných výdajů, u kterých proběhla náležitá kontrola. IGAE zprávy regionálního účetního dvora skutečně kontroloval (přestože tak činil s určitým prodlením, totiž až v okamžiku, kdy tyto zprávy byly zveřejněny) a neustále se IGGV dotazoval. Odpověď IGGV byla vždy stejná: že údaje poskytnuté IGAE jsou správné, tj. že všechny údaje, které IGGV od regionálního ministerstva zdravotnictví obdržel, byly oznámeny IGAE a že IGGV nemůže garantovat kvalitu údajů zveřejněných regionálním účetním dvorem. IGAE neměl pravomoci, jež by mu umožňovaly provádět změnu údajů zasílaných úřadem IGGV, ani jiné prostředky, jak ověřit, zda jsou tyto údaje správné, a to zejména proto, že IGGV neustále trval na tom, že zaslané údaje jsou správné, a potvrzoval je.“ b
V tomto ohledu IGAE prohlásil, že „odhadované nebo konečné údaje o výdajích na zdravotnictví v AO Valencie v důsledku ZPM v dubnu 2012 neznal. IGGV o této skutečnosti IGAE nikdy nijak neinformoval, ani dopisem ani telefonicky. Při sběru údajů v dubnu 2012 bylo IGAE známo pouze to, co IGGV uvedl v dotazníku. Jakmile se IGAE dozvěděl o výrazné revizi výdajů na zdravotnictví, byl o tom Eurostat informován.“
c
Skutečnost, že měl být místo účtu 411 použit účet 409 zároveň uznaly IGAE, IGGV a regionální ministerstvo zdravotnictví (Consejería de Sanidad). Podle IGGV „měly být výdaje, které vznikly, ale nebyly uhrazeny a vykázány, vykázány na účtu 409, ale z nějakého důvodu se tak nestalo.[…] IGGV se nemůže vyjádřit k tomu, proč byl v minulosti místo účtu 409, tj. účtu, který podle jeho názoru měl být pro tyto druhy výdajů použit, používán účet 411.“ Podle regionálního ministerstva zdravotnictví „měly být tyto částky vykázány na účtu 409, který byl vytvořen za tímto konkrétním účelem, tedy k vykazování výdajů, jež vznikly, ale nebyly uhrazeny a zařazeny do rozpočtu (tak aby se v plném rozsahu uplatnila obecná zásada účetnictví na akruální bázi, již předepisuje zákon). Bývalý generální kontrolor IGGV však vždy trval na tom, že účet 409 pro tyto účely vytvořen nebyl a že se k vykazování tohoto druhu výdajů nehodí. Bývalý generální kontrolor IGGV vždy dával vedoucím pracovníkům regionálního ministerstva zdravotnictví jasně najevo, že účet 409 není k vykazování výdajů na zdravotnictví, jež vznikly, ale nebyly uhrazeny a zařazeny do rozpočtu, vhodný. Měl za to, že tyto výdaje musí být zařazeny do rozpočtu každé dva nebo tři roky prostřednictvím finanční operace, při které se uplatní mechanismus stanovený v článku 59a zákona o veřejných financích AO Valencie.“ Naproti tomu se podle něj „účet 409 od samého počátku (tj. od roku 2003) používal, ale jen na velmi malé částky výdajů poskytnuté regionálním ministerstvem zdravotnictví. Částky, jež regionální ministerstvo zdravotnictví skrývalo, na tomto účtu být vykázány nemohly, protože o nich IGGV nevěděl.“
d
Konkrétně to byl generální sekretariát pro koordinaci v autonomních oblastech a na místní úrovni (Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local – SGCAL), složka ministerstva financí, jež odpovídá za provádění ZPM, který tuto informaci telefonicky sdělil IGAE. IGAE podle vlastních slov „do 30. dubna 2012, kdy mu IGGV zaslal dotčené údaje, žádné nevykázané výdaje na zdravotnictví neuznal, přestože tyto údaje (tj. všechny nevykázané závazky) již byly zaslány národnímu ministerstvu financí. IGAE se o tomto problému nedozvěděl od IGGV, ale prostřednictvím telefonátu od kolegy z národního ministerstva financí, načež IGAE kontaktoval IGGV, aby existenci těchto nevykázaných výdajů na zdravotnictví, jejichž výše byla značná, prověřil, přičemž IGGV po několika dnech jejich existenci potvrdil. Jakmile se IGAE o této skutečnosti dozvěděl (nikoli od IGGV, ale prostřednictvím telefonátu od kolegy z národního ministerstva financí), informoval INE a španělskou centrální banku a dne 17. května byl informován také Eurostat.“ e
Zástupci všech orgánů, s nimiž se vyšetřovací tým Komise v průběhu šetření sešel, se shodli na tom, že se IGGV měl doporučeními regionálního účetního dvora (Sindicatura de Cuentas) řídit. IGGV konstatoval, že „pokud jde o otázku, kdo odpovídal za uvádění doporučení regionálního účetního dvora, jež se týkala zaúčtování nevykázaných výdajů a navrhovaného používání účtu 409, do praxe, již položil vedoucí vyšetřovacího týmu Komise, je IGGV toho názoru, že za uvádění těchto doporučení, jež byla uvedena ve zprávách regionálního účetního dvora, do praxe odpovídá IGGV, jenž je orgánem, který za správné účtování o vládních příjmech a výdajích v AO Valencie odpovídá.“ Pokud jde o regionální účetní dvůr, je důkazem toho, že doporučení byla určena IGGV, skutečnost, že na připomínky regionálního účetního dvora odpověděl právě IGGV. Regionální účetní dvůr uvedl, že „je třeba v tomto ohledu zdůraznit, že v roce 2003 měla vyjádření orgánů, jichž se týkaly připomínky, závěry a doporučení a vyjádření regionálního účetního dvora k připomínkám, obzvláště vysokou vypovídací hodnotu a byla poprvé zveřejněna“. Ve zprávě se konstatovalo, že „v roční účetní závěrce správy AO Valencie“ podle regionálního účetního dvora „existuje řada závazků vyplývajících z výdajů, které vznikly, či zboží nebo služeb, které byly přijaty v souvislosti s programy regionálního ministerstva zdravotnictví v oblasti zdravotní péče, a to v celkové výši minimálně 1 121 379 tisíc EUR, které nebyly ke dni 31. prosince 2003 v rozpočtu zařazeny a které měly být vzhledem ke své povaze zařazeny do výkazu zisku a ztráty a případně zaúčtovány na účet 409 „závazky v souvislosti s transakcemi, jež mají být přiřazeny do rozpočtu“. IGGV argumentoval tím, že: „zpráva regionálního účetního dvora zaměňuje pojem transakcí, jež mají být přiřazeny do rozpočtu – jenž je v tomto případě správný – s pojmem transakcí realizovaných mimo rozpočet. Tato chyba, která podle IGGV bije do očí, zpochybňuje jakékoli kritické připomínky k obecnému účtu AO Valencie, jemuž nelze nic vytknout z právního ani účetního hlediska. Osobám odpovědným za sestavení obecného účtu nelze klást za vinu účetní situaci, která neexistuje, a která tudíž součástí tohoto účtu být nemůže.“ Ve své odpovědi IGGV regionální účetní dvůr vyvodil následující závěry: „V souladu s PGCPGV a článkem 18 účetních pokynů pro AO Valencie musí roční účetní závěrka správy AO Valencie na základě uplatnění účetních zásad stanovených v PGCPGV podávat věrný a poctivý obraz o aktivech, finanční situaci, výsledcích a plnění rozpočtu. Díky správnému uplatnění zásady účetnictví na akruální bázi, obezřetnosti a vykazování, budou výdaje zaúčtovány správně. Musí
32
přitom být zaúčtovány veškeré výdaje vzniklé a časově rozlišené za rozpočtový rok. Výdaje musí být zaúčtovány přinejmenším z finančního hlediska. Podle zásady účetnictví na akruální bázi musí být výdaje zachyceny v období, v němž jsou zboží a služby skutečně poskytnuty nebo přijaty. Výdaje, jež nesouvisí s plněním rozpočtu a které doposud danému subjektu skutečně vznikly, by měly být minimálně na konci rozpočtového roku, a to i pokud nedošlo k žádnému administrativnímu aktu, zaúčtovány do výkazu zisku a ztráty, a částky, které ještě mají být uhrazeny, by se tedy měly zaúčtovat na straně pasiv.“ Bývalý generální kontrolor IGGV v tomto ohledu nesouhlasil: doporučení regionálního účetního dvora vykazovat všechny nezaúčtované výdaje na zdravotnictví jsou podle něj sice správná a měla být dodržena, jejich dodržování je ovšem věcí regionálního ministerstva zdravotnictví, a nikoli IGGV. Bývalý generální kontrolor IGGV k tomuto tématu prohlásil, že „se mělo za to, že doporučení regionálního účetního dvora ve věci výdajů na zdravotnictví spadají do kompetence regionálního ministerstva zdravotnictví, nikoli IGGV. Doporučení, jež spadala do kompetence IGGV, IGGV vždy přijal.“ Pokud tomu tak skutečně bylo, není jasné, proč na připomínky regionálního účetního dvora odpověděl IGGV, a nikoli regionální ministerstvo zdravotnictví. f
Na otázku, proč byla vykázána pouze část vzniklých výdajů, bývalý generální kontrolor odpověděl, že „regionální ministerstvo zdravotnictví tyto výdaje skrývalo a IGGV nebyly známy.“ Regionální účetní dvůr ovšem uvedl, že „neví, zda regionální ministerstvo zdravotnictví před IGGV nevykázané výdaje na zdravotnictví skutečně skrývalo, je ovšem těžké si představit, jak by vůbec bylo možné tyto informace skrýt v situaci, kdy byly stále veřejně dostupné zprávy regionálního účetního dvora se správnými údaji.“ Regionální ministerstvo zdravotnictví v téže věci poukázalo na to, že „pokud by skutečně chtělo výdaje na zdravotnictví skrýt, a zabránit tak jejich vykázání, neposílalo by je průběžně v pravidelných ročních intervalech regionálnímu účetnímu dvoru. Skutečným problémem tedy není to, že by regionální ministerstvo zdravotnictví chtělo tyto výdaje skrýt, ale prostě to, že nejsou vykázány v účetnictví regionu, což je jednoznačně úkolem IGGV.“ g
Regionální účetní dvůr konkrétně potvrdil, „že spolupráce mezi ním a regionálním ministerstvem zdravotnictví vždy fungovala velmi dobře.“ Ke spolupráci s IGGV uvedl, že „vyjádření (alegaciones IGGV a odpovědi regionálního účetního dvora) obsažené v jeho (veřejně dostupných) zprávách věrně odrážejí úroveň spolupráce regionálního účetního dvora s IGGV a mnohé o této úrovni vypovídají.“ h
IGGV byl tedy o výši nevykázaných výdajů na zdravotnictví informován na začátku roku 2006, a nikoli, jak bylo obvyklé, nepřímo, prostřednictvím zpráv regionálního účetního dvora, na konci roku. V roce 2006 se výjimečně postupovalo takto, protože IGGV regionální ministerstvo zdravotnictví požádal, aby účetnictví nepředávalo regionálnímu účetnímu dvoru přímo, nýbrž pouze prostřednictvím IGGV. V následujících letech se od tohoto postupu upustilo, jelikož regionální účetní dvůr reagoval prohlášením, že se jedná o chybný výklad zákona o veřejných financích ze strany IGGV a že má právo požádat, aby dostávalo informace přímo od regionálního ministerstva zdravotnictví. i
V tomto ohledu regionální účetní dvůr uvedl, že „písemně nabídl, že IGGV poskytne veškeré informace (pokud by k nim IGGV neměl přístup) o nezaúčtovaných neuhrazených závazcích v sektoru zdravotnictví, jejichž popis je veřejně k dispozici ve zprávě regionálního účetního dvora z roku 2010. Přes tuto nabídku IGGV regionální účetní dvůr nikdy nepožádal, aby mu tyto údaje poskytl.“ Následující skutečnost to opravdu potvrzuje: ve své zprávě z roku 2011 o účetnictví za rok 2010 regionální účetní dvůr uvedl, že „Pokud to považuje za vhodné, může IGGV – pokud je nemá k dispozici – požádat o seznam nezaúčtovaných závazků regionálního ministerstva zdravotnictví, jež byly ve zprávě o auditu účetní závěrky za rok 2010 zahrnuty, a tyto údaje budou IGGV včas předány.“ IGGV však tuto nabídku nepřijal, neboť měl o úplnosti či správnosti těchto údajů pochybnosti. Jak ovšem zdůraznil regionální účetní dvůr, „když auditor podepíše zprávu, je to známka toho, že se údaje považují za správné. Přestože byly někdy později zjištěny další výdaje, které nebyly do původní zprávy zahrnuty, mělo se za to, že údaje uvedené ve zprávě regionálního účetního dvora jsou velmi kvalitní vzhledem k tomu, že se opírají o existující doklady o závazcích, které regionální ministerstvo zdravotnictví regionálnímu účetnímu dvoru předalo, a jež tak představovaly minimální úroveň výdajů, jež vznikly, ale nebyly vykázány, a jež měl IGGV vykázat na účtu 409. Kdyby regionální účetní dvůr měl nějaké pochybnosti o kvalitě těchto údajů, do svých zpráv by je nezahrnul.“ Regionální účetní dvůr také poukázal na to, že „tyto údaje se ve skutečnosti používaly také jako východisko ke stanovení výdajů, jež mají být zahrnuty do rozpočtu na následující rok, což svědčí o tom, že měly veřejný charakter, že je regionální vláda AO Valencie považovala za spolehlivé a že je používala pro účely prognóz a pro rozpočtové účely.“ Regionální účetní dvůr opět zdůraznil, že „jeho doporučení byla jasná a že všechny vzniklé výdaje měly být v účetnictví autonomní oblasti Valencie vykázány v souladu se zásadou účetnictví na akruální bázi.“ j
Kromě toho byla každý rok zpráva regionálního účetního dvora předložena regionálnímu parlamentu AO Valencie (Cortes) a zde také projednána, což dokládá, že toto téma bylo zcela veřejné.
k
V tomto ohledu, zdá se, panuje všeobecná shoda. Bývalý generální kontrolor IGGV konkrétně uvedl, že „článek 59a byl přijat speciálně za tím účelem, aby vyšel najevo tento typ skrytých výdajů, které nepodléhaly auditu a u nichž nebyl správně použit článek 5. Článek 59a tedy v žádném případě nepovoloval zahrnout tyto výdaje do účetnictví; stanovil naopak požadavek, aby se absence auditu předem řešila opravným spisem. Díky odst. 2 písm. d) a odstavci 3 bylo možné výdaje zaúčtovat, i pokud příslušné rozpočtové prostředky nebyly k dispozici.“
l
Je také třeba v této souvislosti zdůraznit, že bývalý generální kontrolor IGGV prohlásil, že „ministerstvo financí i regionální ministerstvo (Consejería) o existenci skrytých výdajů a o časové prodlevě, s níž tyto výdaje vycházely najevo, věděly. [...] Tato praxe byla známa i IGGV. Výše skrytých výdajů nebyla v okamžiku jejich vzniku známa, protože regionální
33
ministerstvo zdravotnictví (Consejería de Sanidad), což byl jediný orgán, který znal skutečnou částku výdajů na zdravotnictví na regionální i celostátní úrovni, tyto výdaje nezveřejňoval.“ m
Součástí zprávy k obecnému účtu regionu byla každý rok téměř standardní formulace týkající se tohoto problému. V roce 2006 například regionální účetní dvůr (Sindicatura de Cuentas) doporučil, že „jakožto orgán odpovídající za účetnictví musí IGGV podniknout opatření nezbytná k zajištění toho, aby rozpočet ve všech jednotlivých rozpočtových rocích zahrnoval veškeré ekonomické transakce s dopadem do něj tak, aby byl na konci rozpočtového roku k dispozici přesný obraz plnění rozpočtu. V tomto ohledu musí být v průběhu rozpočtového roku administrativní akty, jimiž se obdržené zboží a služby zaúčtovávají, vydávány tak, aby bylo zajištěno, že se toto zboží a tyto služby účtují k tíži rozpočtu na rozpočtový rok, v němž bylo vyrobeno a obdrženo / byly poskytnuty a obdrženy. Není-li to možné, stanoví PGCP, že by měly být účtovány na účet 409 „závazky v souvislosti s transakcemi, jež mají být přiřazeny do rozpočtu“. V případě závazků s odloženou platbou se podle PGCP závazky, jež nejsou splatné na konci rozpočtového roku a které odpovídají vzniklým výdajům příštích období či zboží a službám v daném rozpočtovém roce skutečně obdrženým, musí vykázat na účtu 411 „závazky z titulu periodizace rozpočtových výdajů“, jež je součástí skupiny mimorozpočtových účtů závazků.“ Je tedy zřejmé, že podle regionálního účetního dvora (Sindicatura de Cuentas) IGGV správně neuplatňoval zásadu účetnictví na akruální bázi a že měl za tímto účelem používat účet 409. Je třeba zdůraznit, že doporučení regionálního účetního dvora bylo jasně a výslovně adresováno IGGV, a nikoliv regionálnímu ministerstvu zdravotnictví (Consejeria de Sanidad). n
Nesouhlasné stanovisko v tomto ohledu vyjádřil pouze bývalý generální kontrolor IGGV, podle něhož „příslušné orgány, jež byly za řešení situace odpovědné, nekonaly. Regionální účetní dvůr nepřijal nezbytná opatření a neuvedl, kdo by měl problém konkrétně řešit.“
o
Ve své zprávě z roku 2012 za rok 2011 uvedl: „Bylo dosaženo významného pokroku, protože vládní účet v rámci rozvahových pasiv (účty 409 a 411) poprvé obsahuje také celkový dluh vyplývající z nezaúčtovaných závazků v rozpočtu regionálního ministerstva zdravotnictví ve výši 2 221,2 milionů EUR.“ p
IGAE uvedl, že „měl v roce 2007, kdy AO Valencie uzavřela první z dohod (Acuerdos del Consell), za to, že problém bude vyřešen. V tomto roce byla značná část dříve nevykázaných závazků konečně vykázána, a to prostřednictvím mimorozpočtového účtu 411.“ IGAE se tehdy následně domníval, že „veškeré dříve nevykázané neuhrazené závazky budou nyní vykázány buď na účtu 411, nebo v rámci rozpočtu, a že problém byl jednou provždy vyřešen.“ q
K této problematice se IGAE vyjádřil v tom smyslu, že „nemá pravomoc žádné z údajů zaslaných regiony měnit a nemůže nijak kontrolovat kvalitu účetních informací, které poskytují.“ IGAE může pouze žádat o dodatečná vysvětlení k údajům, přičemž má povinnost přijmout údaje, jež prostřednictvím dotazníků od regionů oficiálně obdrží. Pokud regiony na dotazy IGAE reagují potvrzením údajů, musí je IGAE přijmout. Kvalita údajů zasílaných AO Valencie byla předmětem dotazů po mnoho let, každý rok však IGGV původně zaslané údaje potvrdil. IGAE si může s dotčeným regionem otázky telefonicky či emailem pouze vyjasňovat. Pokud dotčený region zaslané údaje potvrdí, musí je IGAE přijmout, protože nemá pravomoc údaje, jež od regionů oficiálně obdrží, měnit. Tak tomu bylo například v případě AO Valencie v roce 2008. IGAE vysvětlil že, „v současnosti stále nemůže měnit oficiální údaje, které od regionů obdrží. Nyní však podle organického zákona č. 9/2013 ze dne 20. prosince 2013 o kontrole dluhů z obchodního styku ve veřejném sektoru musí orgány veřejné správy, které nepodléhají auditu, provádět kontroly za použití auditních technik s cílem ověřit závazky, jež v rámci rozpočtu nebyly vykázány. Nadto byl v autonomních oblastech zřízen jednotný registr faktur.“
r
V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že bývalý generální kontrolor IGGV jako jediný z těch, s nimiž probíhaly rozhovory, považoval za hlavní odpovědný orgán regionální ministerstvo zdravotnictví (Consejeria de Sanidad ), a to z toho důvodu, že značné částky výdajů na zdravotnictví nebyly po mnoho let vykazovány. V této souvislosti bývalý generální kontrolor IGGV prohlásil, že „účetnictví bylo uzavřeno dne 15. ledna (rok T + 1). Regionální ministerstvo zdravotnictví nechalo výdaje úmyslně vyjít najevo v měsících listopadu/prosinci roku T + 1, kdy již bylo na jejich vykázání v účetním období T příliš pozdě.“ Nadto dodal, že „je nepopiratelné, že: 1) regionální ministerstvo zdravotnictví mělo skryté výdaje, které vznikly bez přidělení rozpočtových prostředků, 2) porušilo platné právní předpisy o rozpočtu, finančních aktivech a zadávání veřejných zakázek a 3) došlo k neodůvodněnému pokusu přenést odpovědnost za kroky, které podniklo, na jiné orgány, například IGGV,“ a že „regionální ministerstvo zdravotnictví své povinnosti nesplnilo na dvou frontách: porušilo zákon a předpisy týkající se rozpočtu, financí a aktiv. Výdaje, jež nebyly zaúčtovány, byly od počátku neplatné, protože k nim došlo, aniž by byly přiřazeny do rozpočtu, a byly účelově skryty, a IGGV o nich tedy nevěděl. Regionální ministerstvo zdravotnictví existenci nezaplacených faktur přiznalo, protože si přálo získat větší příděl z rozpočtu, navýšily se tak ovšem výdaje předchozího rozpočtového roku.“ V neposlední řadě také prohlásil, že „regionální ministerstvo zdravotnictví porušilo pravidla, překročilo ve výdajích své rozpočtové prostředky a skrývalo faktury. Výdaje pak odhalilo později (v posledním čtvrtletí následujícího roku), protože si přálo vyjednat a získat větší příděl z rozpočtu na následující rok.“ Bývalý generální kontrolor uvedl, že „ se jednalo o problematickou praxi, jež měla být s ohledem na závažnost chyb v řízení s ní spojených řešena mnohem přísněji. Došlo k závažným nedostatkům, za které jasně odpovídalo regionální ministerstvo zdravotnictví.“ s
V tomto směru je třeba zdůraznit, že regionální ministerstvo zdravotnictví tvrdí, že „úplné informace o vzniklých, ale nevykázaných výdajích na zdravotnictví každoročně posílalo i ministerstvu zdravotnictví ústřední vlády, a to pro účely sestavení každoročního přehledu veřejných výdajů na zdravotnictví, který ministerstvo ústřední vlády na svých internetových stránkách zveřejňuje (http://www.msssi.gob.es/estadEstudios/estadisticas/inforRecopilaciones/gastoSanitario2005/home.htm). Z toho také vyplývá, že IGGV byl o existenci značných částek nevykázaných výdajů na zdravotnictví plně informován a že se regionální
34
ministerstvo zdravotnictví nijak nesnažilo tyto informace skrývat. Ve skutečnosti měl IGGV proti regionálnímu ministerstvu zdravotnictví v případě, že tyto informace výslovně skrývalo, zahájit sankční řízení („expediente sancionador“), což však nikdy neučinil.“ t
Vyjma jednoho případu v roce 2006, kdy byly formálně zaslány IGGV. V tomto ohledu regionální ministerstvo zdravotnictví prohlásilo, že „tyto informace obvykle zasílá přímo regionálnímu účetnímu dvoru (Sindicatura de Cuentas), přičemž tytéž údaje v „excelovém souboru“ nicméně zároveň e-mailem neformálně zasílá i IGGV (přesněji řečeno náměstkovi generálního kontrolora IGGV pro obecné účty),“ a že „oficiálně byly údaje IGGV zaslány pouze jednou, a to v roce 2006 k výdajům na zdravotnictví z let 2001 až 2005. Počínaje rokem 2007 se údaje zase přímo zasílaly regionálnímu účetnímu dvoru, na jeho výslovnou žádost, a neformálně e-mailem IGGV.“ u
Regionální ministerstvo zdravotnictví v tomto ohledu prohlásilo, že „by bylo bývalo lepší tyto informace IGGV místo neformálním kanálem (e-mailem) posílat oficiálně.“ Bývalý generální ředitel pro finanční zdroje (recursos económicos) na regionálním ministerstvu zdravotnictví ovšem prohlásil, že důvodem, proč se tak nestalo, bylo to, že „bývalý generální kontrolor dal vždy regionálnímu ministerstvu zdravotnictví ústně pokyn, aby tyto informace IGGV nezasílalo. V této věci proběhly mnohé diskuse a schůze, přičemž regionální ministerstvo zdravotnictví vždy trvalo na tom, že tyto výdaje by měly být v účtech regionu IGGV vykázány. V důsledku neshod v této věci riskoval bývalý generální ředitel pro finanční zdroje na regionálním ministerstvu zdravotnictví dvakrát ztrátu zaměstnání.“ Když se vedoucí vyšetřovacího týmu Komise dotázal, proč se regionální ministerstvo zdravotnictví řídilo pokynem orgánu (IGGV), na němž je nezávislé, dostalo se mu odpovědi, že „bylo třeba se ústními pokyny IGGV řídit, protože IGGV je v AO Valencie orgánem odpovědným za sestavování a zveřejňování veřejných účtů a v tomto případě se jednalo o účetní věc.“
v
Bývalý generální kontrolor IGGV prohlásil, že „tým IGGV si byl významu údajů zasílaných IGAE v letech mého působení na postu kontrolora IGGV skutečně vědom.“ w
V souladu s článkem 16 nařízení regionálního ministerstva hospodářství a financí (Conselleria de Economía y Hacienda) ze dne 12. prosince 1994 o řízení operací a jejich vykazování pro účetní účely při operacích ke správě a plnění rozpočtu AO Valencie (Generalitat Valenciana) „je vykazování operací na účtech výlučnou odpovědností IGGV“. Jasně to vyplývá také z vyjádření regionálního účetního dvora, který v mnoha ze svých zpráv trval na tom, že „se doporučuje, aby IGGV jakožto orgán odpovědný za účetnictví podnikl kroky nezbytné k zajištění toho, aby rozpočet za každý rozpočtový rok poskytoval přesný obraz skutečného plnění rozpočtu a aby do něj byly operace k 31. prosinci správně zaneseny. V tomto ohledu musí být v průběhu rozpočtového roku administrativní akty, jimiž se obdržené zboží a služby zaúčtovávají, vydávány tak, aby bylo zajištěno, že se toto zboží a tyto služby účtují k tíži rozpočtu rozpočtového roku, v němž bylo vyrobeno a obdrženo / byly poskytnuty a obdrženy. Není-li to možné, obecně uznávané zásady veřejného účetnictví stanoví, že by výdaje měly být vykazovány na účtech odpovídajících rozvaze.“ x
IGAE si ve skutečnosti všiml, že účty 409 a 411 nebyly používány správně. V tomto ohledu IGAE uvedl že „ačkoliv by v konkrétním případě AO Valencie byl správným účtem účet 409, IGAE nemohl IGGV (a ani kontrolnímu úřadu jiného z regionů) sdělit, že používá obecnou osnovu pro veřejné účty nesprávně, protože nemá příslušnou pravomoc. Autonomní oblast Valencie začala účet 411 používat teprve v roce 2008 (pro údaje za rok 2007). Po jednom telefonátu IGAE bylo na účet 411 připsáno přibližně 840 milionů EUR. Vzhledem k tomu, že všechny ostatní autonomní oblasti na tomto účtu vykazovaly nevýznamné částky, byla AO Valencie jediným regionem, který tento účet používal. Otázka, proč tato autonomní oblast používala účet 411 místo účtu 409 však nadnesena nebyla, protože IGAE nemůže požádat autonomní oblast o změnu účetních záznamů ve své osnově pro veřejné účty.“
y
Lze dokonce říci, že je IGGV spíše napadl, než že by je nebral v potaz. Jako příklad lze uvést, že IGGV ve svých připomínkách (alegaciones) ke zprávě regionálního účetního dvora (Sindicatura de Cuentas) z roku 2011 za rok 2010 uvedl, že „se domnívá, že by regionální účetní dvůr měl uvést postup použitý ke stanovení a vyčíslení uvedených závazků regionálního ministerstva zdravotnictví, jež se řešily bez rozpočtových prostředků a bez příslušného správního postupu. Měl by také poskytnout podrobný seznam těchto závazků a vydat výrok k jejich pravdivosti, tak aby nebyly poškozeny zájmy autonomní oblasti (Generalitat).“ Bývalý generální kontrolor IGGV v tomto ohledu upřesnil, že měl na mysli skutečnost, že „úroky z prodlení ze závazků, jež nebyly v předchozích rozpočtových letech přiznány, měly za následek další výdaje vzhledem k rozsahu neuhrazené části výdajů z předchozích let.“ Není však zcela jasné jaké „zájmy“ AO Valencie mohly být skutečně poškozeny. Jak ostatně podotkl regionální účetní dvůr „úroky z prodlení (intereses de demora) se uplatňují nezávisle na tom, zda jsou výdaje vykázány, či nikoliv, či na tom, zda je jejich existence známa ze zpráv regionálního účetního dvora, rozhodující je spíše skutečné prodlení s platbou faktury, která byla vystavena a zaslána.“ Regionální účetní dvůr navíc ve výše uvedené zprávě odpověděl, že „pokud jde o zmínky o možném poškození zájmů autonomní oblasti, nedomníváme se, že kroky regionálního účetního dvora budou mít na tyto zájmy negativní dopad; ve skutečnosti je tomu přesně naopak, protože upozorňují na informace, jež měly být do roční účetní závěrky automaticky zařazeny.“ z
Regionální ministerstvo zdravotnictví ve svých připomínkách ke zprávě regionálního účetního dvora z roku 2010 za rok 2009 například uvedlo, že „v případě neuvedení závazků, jež vznikly platbami závazků z předchozích rozpočtových let a jež měly být k tíži rozpočtu účtovány v příštích rozpočtových letech, zaujímal v té době IGGV na základě dohod regionální vlády ze dne 20. dubna 2007 a 13. března 2009 takovýto postoj.“
aa
Bývalý generální kontrolor IGGV v tomto ohledu zdůvodňoval neuvedení výdajů tvrzením, že „regiony vykazovaly částky, které jim byly oznámeny, podobně jako IGGV. Náklady, které byly skryty, vykázány být nemohly. Účetnictví bylo uzavřeno
35
dne 15. ledna (rok T + 1). Regionální ministerstvo zdravotnictví nechalo výdaje úmyslně vyjít najevo v měsících listopadu/prosinci roku T + 1, kdy již bylo na jejich vykázání v účetním roce T příliš pozdě.“ Nezdá se však, že by tvrzení, že by ve všech jednotlivých letech po 15. lednu již nebylo možno nic vykázat, bylo správné. IGAE i IGGV uvedly, že takovýto popis situace není přesný: mimorozpočtové účty jsou totiž otevřeny a částky na nich lze vykazovat do 15. června. Podle IGAE „mezi lety 2008 a 2012 IGGV obvykle oznamoval údaje související s lednovým sběrem údajů v polovině února a při dubnovém sběru vždy docházelo k jejich revizi (například v roce 2012 IGGV neoznámil výdaje na účtu 409; tyto údaje ovšem oznámil, byť se značným prodlením, mnohem později v souvislosti s dubnovým sběrem. Účet 413, jenž odpovídá účtu 409 autonomních oblastí, se uzavírá až 15. června, kdy probíhá jeho audit. Uzavírá se teprve v okamžiku, kdy údaje poskytla všechna jednotlivá řídicí střediska.“ Ve stejném duchu se vyjadřuje regionální účetní dvůr: „ačkoliv rozpočtové účty mohou být dne 15. ledna uzavřeny, u mimorozpočtových účtů (jako je například účet 409) tomu tak není a tyto účty se uzavírají mnohem později.“ K událostem roku 2012 IGAE konkrétně uvedl, že „i kdyby konečné údaje ještě stále nebyly k dispozici, IGGV mohl IGAE až do 15. června poslat odhad: údaje totiž mohly ještě být před oznámením v rámci postupu při nadměrném schodku v září znovu revidovány.“ bb
V tomto směru je třeba zdůraznit, že bývalý generální kontrolor IGGV na dotaz, proč si IGGV tyto informace od regionálního ministerstva zdravotnictví výslovně nevyžádal, odpověděl, že „si je nikdy nevyžádal, protože neměl povinnost si tyto informace vyžádat. “Podle článku 5 mělo regionální ministerstvo zdravotnictví povinnost tyto informace předat bez ohledu na to, zda o ně někdo požádal a zda se jednalo o rozpočtové prostředky. Bývalý generální kontrolor IGGV zdůraznil, že IGGV zasílal počínaje rokem 2002 před koncem rozpočtového roku upomínky ohledně nutnosti dodržet článek 5. Jako součást své odpovědi poskytl bývalý generální kontrolor Eurostatu kopii e-mailů zaslaných kancelářím náměstků kontrolorů a decentralizovaným auditním oddělením, které jim připomínaly povinnosti dané článkem 5. Tyto dopisy byly současně odeslány elektronickou i klasickou poštou, přičemž měly sloužit zejména jako připomenutí povinnosti vykazovat výdaje na závazky, které z důvodných příčin nelze zařadit do rozpočtu. Za povšimnutí však stojí skutečnost, že tyto dopisy nebyly zaslány regionálnímu ministerstvu zdravotnictví (Consejeria de Sanidad), nýbrž zaměstnancům (Vice-intervenciones Generales a Intervenciones Delegadas) IGGV, a jednalo se tedy vlastně o interní sdělení IGGV. Regionální ministerstvo zdravotnictví naopak uvedlo, že „ačkoliv lze diskutovat o tom, zda mělo mít uloženu povinnost poskytovat správné údaje přímo oficiálně i IGGV, a nikoliv pouze regionálnímu účetnímu dvoru, a IGGV toliko neoficiálně, bylo jednoznačně na IGGV, aby si tyto údaje vyžádal tak, aby mohl poskytnout věrný obraz účetnictví AO Valencie, což je úkol, který mu jasně přísluší“; regionální ministerstvo zdravotnictví přitom „znovu zdůraznilo, že za tolik let měl IGGV reagovat a problém řešit.“ Možná by bylo bývalo vhodné, kdyby regionální ministerstvo zdravotnictví dotčené informace IGGV poskytlo oficiálně (a nikoliv e-mailem), ale nedošlo k tomu, protože bývalý generální kontrolor IGGV žádal, aby se tak nestalo. Navíc měl IGGV přijmout konkrétní opatření, a to zejména v situaci, kdy byla díky zprávám regionálního účetního dvora povaha a značný rozsah problému zřejmá po více než 20 let. V téže věci považoval stávající tým IGGV postupy uplatňované IGGV i regionálním ministerstvem zdravotnictví v minulosti za nesprávné, přičemž poznamenal že „pokud jde o dotaz Eurostatu, zda předchozí tým pracovníků měl regionální ministerstvo zdravotnictví požádat o informace, které zasílalo regionálnímu účetnímu dvoru, o celkové částce výdajů vzniklých ve zdravotnictví, měl tak podle IGGV učinit; z pohledu IGGV však také bylo překvapivé, že regionální ministerstvo zdravotnictví, které tyto informace každoročně poskytovalo regionálnímu účetnímu dvoru, nezaslalo dotčené údaje IGGV v rámci oficiálního postupu přesto, že si je IGGV nevyžádal.“ cc
Je navíc třeba zdůraznit, že IGGV měl ve všech významných nemocnicích v AO Valencie své vlastní zástupce. Tito „interventores delegados“ k celkové částce výdajů, jež v nemocnicích vznikly, buď neměli přístup, nebo ji nezaslali ústředí IGGV. Regionální účetní dvůr v tomto ohledu podotýká, že „největší nemocnice v AO Valencia mají své vlastní „interventores delegados“, kteří jsou přímo podřízeni IGGV. Regionální účetní dvůr nemohl oficiálně potvrdit, zda tito „interventores delegados“ měli přístup k úplným informacím o všech výdajích, jež nemocnicím vznikly, ovšem regionálnímu účetnímu dvoru byl přístup ke všem těmto údajům, kdykoliv o to požádal, poskytnut. „Interventores delegados“ buď informace měli, nebo mohli v případě, že tomu tak nebylo, požádat o úplný přístup k nim. Vzhledem k velkému objemu nevykázaných faktur však „interventores delegados“ buď měli přístup ke všem údajům, ale neposkytli dotčené informace IGGV, nebo tento přístup skutečně neměli, a ani o něj nepožádali. Je nicméně zřejmé, že tak jako tak úplné informace o těchto výdajích byly díky zprávám regionálního účetního dvora veřejně k dispozici. dd
Je třeba zdůraznit, že „podle čl. 3 odst. 4 písm. c) nařízení regionální vlády 72/2005 ze dne 8. dubna, kterým se schvalují předpisy nejvyššího orgánu vrchních kontrolorů a auditorů autonomní oblasti (Cuerpo Superior de Interventores y Auditores de la Generalitat) (příloha 6), je „Vice Intervención General para la Contabilidad Pública“ odpovědný za „získání a prozkoumání dokumentace potřebné k vypracování obecných účtů.“
ee
Regionální účetní dvůr v tomto ohledu zdůraznil, že „pokud jde o otázku získání těchto informací (které se regionálnímu účetnímu dvoru vždy získat podařilo), má IGGV mnohem více pravomocí a kapacit než regionální účetní dvůr vzhledem k tomu, že je ze zákona oprávněn si takovéto informace vyžádat, přičemž disponuje vlastními mechanismy pro shromažďování a získávání těchto údajů, jako jsou např. „intervenciones delegadas“. “Je rovněž třeba zdůraznit, že podle článku 91a zákona o veřejných financích (Ley de Hacienda Publica de la Generalitat Valenciana) mají interventores delegados povinnost hlásit prostřednictvím IGGV příslušným orgánům veškerá porušení předpisů, v jejichž důsledku by mohlo být ke stanovení individuální odpovědnosti zahájeno správní řízení (expediente administrativo). V tomto ohledu regionální ministerstvo zdravotnictví naznačilo, že „přestože regionální účetní dvůr každý rok zdůrazňoval, že existují výdaje na zdravotnictví, které na účtu 409 nebyly vykázány, nezahájil IGGV proti regionálnímu ministerstvu zdravotnictví nikdy řízení, které by stanovilo, zda toto ministerstvo skrývalo informace, a to z toho důvodu, že IGGV měl dokumentaci potřebnou k
36
sestavení obecných účtů sám získat a vzniklé, ale neuhrazené a do rozpočtu nezařazené výdaje na zdravotnictví sám na účtu 409 vykázat.“ ff
Když se Eurostat stávajícího týmu IGGV dotázal, co by bylo zapotřebí učinit, kdyby existovalo podezření, že ne všechny výdaje jednoho z řídicích středisek (Centro de Gestion), např. regionálního ministerstva zdravotnictví (Consejeria de Sanidad) byly vykázány správně, odpověděl IGGV, že „by v souladu se stávající praxí řídicí středisko kontaktoval a vyžádal si další informace, a/nebo by dokonce byl proveden odhad dotčených výdajů. […]Pokud není zásada účetnictví na akruální bázi dodržena, nelze podat obraz o ekonomické realitě regionu.“
37
