Raad voor goede kwaliteit

Raad voor goede kwaliteit

Onderzoek naar de kwaliteit van de raadsvoorstellen bij de gemeente Hoogeveen

6 november 2012 Edwin de Jong Marije Steen Jan R. Lunsing

Raad voor goede kwaliteit

Inhoud 1.

2.

3

4.

Inleiding ..................................................................................................................................................... 5 1.1

Aanleiding .......................................................................................................................................... 5

1.2

Onderzoeksvraag ............................................................................................................................... 5

1.3

Leeswijzer .......................................................................................................................................... 6

Aanpak van het onderzoek ........................................................................................................................ 7 2.1

Beoordeling van zes raadsvoorstellen ............................................................................................... 7

2.2

Verdieping van het onderzoek door interviews ................................................................................ 8

Het opstellen van raadsvoorstellen........................................................................................................... 9 3.1

Hoe gaat men te werk bij het opstellen van een raadsvoorstel? ...................................................... 9

3.2

Het gemeentelijk format voor raadsvoorstellen ............................................................................... 9

3.3

Enkele belangrijke controlestappen ................................................................................................ 10

3.4

Samenvatting ................................................................................................................................... 11

Een beoordeling van zes raadsvoorstellen .............................................................................................. 13 4.1

Inleiding ........................................................................................................................................... 13

4.2

Een nadere analyse van zes raadsvoorstellen ................................................................................. 13

Raadsvoorstel 1. Hangen in Hoogeveen (22 april 2010) ......................................................................... 13 Raadsvoorstel 2. Verordening voorzieningen maatschappelijke ondersteuning 2011 (7 juli 2011)....... 15 Raadsvoorstel 3. Bestemmingsplan Pesse 2009 (3 maart 2011)............................................................. 17 Raadsvoorstel 4. Groenstructuurvisie Hoogeveen 10-444 (27 mei 2010) .............................................. 19 Raadsvoorstel 5. Ondersteuning toekomst van De Tamboer (23 juni 2011) .......................................... 21 Raadsvoorstel 6. Toekomstvisie huisvesting voortgezet speciaal onderwijs (2 september 2010) ......... 24

5.

4.3

Een leesbaarheidstest...................................................................................................................... 27

4.4

De grootste gemene deler van de cases ......................................................................................... 28

4.4.1

Inhoudelijke kwaliteit .............................................................................................................. 28

4.4.2

Leesbaarheid ........................................................................................................................... 29

De mening van de gemeenteraad ........................................................................................................... 31 5.1

Inleiding ........................................................................................................................................... 31

5.2

Wat vinden college en opstellers van belang bij een raadsvoorstel? ............................................. 31

5.3

Kritiek van raadsleden op de raadsvoorstellen ............................................................................... 31

5.4

Doorwerking van feedback naar de organisatie.............................................................................. 32

-3-

Raad voor goede kwaliteit Bijlage 1: Bevindingen samengesteld normenkader ..................................................................................... 33 Bijlage 2: Lijst van geïnterviewden .................................................................................................................. 36 Bijlage 3: De totstandkoming van raadsvoorstellen........................................................................................ 37 Bijlage 4: Leesbaarheidsanalyses per raadsvoorstel ....................................................................................... 39 Bijlage 5: Het gemeentelijk sjabloon ............................................................................................................... 43 Bijlage 6: Taalanalyses ..................................................................................................................................... 44 Bijlage 7: Wijzigingen als gevolg van het ambtelijk wederhoor ...................................................................... 47

-4-

Raad voor goede kwaliteit

1.

Inleiding

1.1 Aanleiding De inwerkingtreding van de Wet op de dualisering gemeentebestuur op 7 maart 2002 heeft de taakverdeling tussen de burgemeester, het college van B en W en de gemeenteraad veranderd. De gemeenteraad kreeg met die wet een duidelijker kaderstellende en controlerende rol, terwijl een aantal concrete bestuursbevoegdheden in de handen van het college werd gelegd. De bestuursbevoegdheden die in de Gemeentewet zijn opgenomen, werden bij het college geconcentreerd. Door besluiten te nemen kan de gemeenteraad de belangrijkste beleidskaders neerzetten. De raad kan daarmee de hoofdlijn van het beleid uitstippelen. Deze kaders vormen op hun beurt weer het uitgangspunt van de controlerende taak. In het merendeel van de gevallen neemt de raad een besluit over een raadsvoorstel dat door het college is ingebracht. Een goede kwaliteit van de raadsvoorstellen vormt daarmee een voorwaarde voor adequate kaderstelling door de gemeenteraad (en indirect voor controle van de beleidsuitvoering). Kwaliteit is de mate waarin goederen en diensten voldoen aan de eisen, behoeften en specificaties van de afnemer, klant en gebruiker. Dat is ook van toepassing op raadsvoorstellen. De kwaliteit van de raadsvoorstellen raakt de kern van het democratische proces. Enerzijds dienen raadsvoorstellen de door het college gewenste richting in de besluitvorming weer te geven. Anderzijds dienen zij de raad van zodanige informatie te voorzien dat deze zelf een afweging kan maken. Wanneer dat nodig is, moet de raad anders kunnen beslissen. Raadsvoorstellen dienen daarom de argumenten voor en tegen het voorstel weer te geven. Zij dienen richtinggevend te zijn, maar ook helder geschreven en beknopt. Tussen deze, en meer aspecten dient de opsteller van het voorstel steeds de juiste balans te vinden. Dit vergt een zorgvuldige afweging. De opsteller moet zich steeds afvragen: aan welke informatie heeft de raad behoefte en hoe schrijf ik dit op? Het is voor een goede taakuitoefening van de gemeenteraad belangrijk dat de opsteller deze afweging steeds zorgvuldig maakt. Dat vergt behalve vakinhoudelijke kennis ook goede redactionele vaardigheden. Daarnaast vergt het empatisch vermogen om zich in de kennisbehoefte van de raad te verplaatsen. Uit opmerkingen van raadsleden blijkt dat de raadsvoorstellen niet altijd aan de verwachtingen van de raad voldoen. Daarnaast heeft het presidium het onderwerp aan de orde gesteld in eerdere vergaderingen . Zorg om de kwaliteit blijkt bijvoorbeeld ook uit het instellen van een prijs voor het beste raadsvoorstel.1 Het onderwerp leeft blijkbaar in de raad. De rekenkamercommissie heeft daarom besloten de kwaliteit van de raadsvoorstellen te onderzoeken. In haar opdracht heeft Bureau StiBaBo dit onderzoek uitgevoerd. De rapportage die nu voor u ligt, vormt de schriftelijke weergave van dit onderzoek.

1.2

Onderzoeksvraag

Uit de bovenstaande context heeft de rekenkamercommissie de volgende onderzoeksvraag geformuleerd:

1

Het gemeentelijk sjabloon voor raadsvoorstellen werd hier gebruikt als beoordelingscriterium.

-5-

Raad voor goede kwaliteit Zijn de raadsvoorstellen, zoals geformuleerd door het college en door de wijze waarop zij worden voorgelegd aan de raad, toetsbaar voor de raad, zodat hij zijn kaderstellende en controlerende taak kan uitvoeren?

1.3 Leeswijzer In deze rapportage doen wij verslag van het onderzoek naar de kwaliteit van de raadsvoorstellen in Hoogeveen. In hoofdstuk 2 geven wij een uiteenzetting van de aanpak van het onderzoek. Hierin laten wij onder meer het onderzoeksdesign de revue passeren. In hoofdstuk 3 gaan we kort in op de procedure van het vaststellen van raadsvoorstellen. Dit is enerzijds nodig om meer zicht te krijgen op het totstandkomingsproces, maar anderzijds ook om te zien welke stappen de gemeente heeft ingebouwd om de kwaliteit van de raadsvoorstellen te borgen. In hoofdstuk 4 geven we een beschrijving van zes raadsvoorstellen. Deze raadsvoorstellen beoordelen we aan de hand van het normenkader dat we in bijlage 1 hebben weergegeven. Ook proberen we te achterhalen welke bijdrage het raadsvoorstel aan het debat heeft geleverd. Verder onderwerpen we de raadsvoorstellen aan een leesbaarheidstest. In hoofdstuk 5 laten we de mening van het college, de opstellers en de gemeenteraad aan de orde komen. We doen dit om te kijken in hoeverre de beelden van de kwaliteit van de raadsvoorstellen die deze betrokkenen hebben met elkaar in overeenstemming zijn. Eventuele verschillen in opvattingen kunnen verklarend zijn voor het oordeel over de kwaliteit van raadsvoorstellen door raadsleden.

-6-

Raad voor goede kwaliteit

2. 2.1

Aanpak van het onderzoek Beoordeling van zes raadsvoorstellen

In dit onderzoek hebben we zes raadsvoorstellen geanalyseerd op een aantal kwaliteitskenmerken. Het ging om voorstellen waarover de raad in de huidige raadsperiode een besluit heeft genomen. De rekenkamercommissie heeft relatief complexe raadsvoorstellen geselecteerd omdat deze de meeste informatie geven over de kwaliteit. Verder beoogt de rekenkamercommissie een selectie met een spreiding over verschillende beleidsterreinen (en dus afdelingen, wethouders en opstellers). Op deze manier hebben wij er naar gestreefd een evenwichtige dwarsdoorsnede van interessante raadsvoorstellen te krijgen. Wij hebben de volgende raadsvoorstellen geselecteerd: 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Hangen in Hoogeveen (22 april 2010). Groenstructuurvisie Hoogeveen (27 mei 2010). Toekomstvisie huisvesting voortgezet speciaal onderwijs (2 september 2010). Bestemmingsplan Pesse 2009 (3 maart 2011). Ondersteuning toekomst van De Tamboer (23 juni 2011). Verordening voorzieningen maatschappelijke ondersteuning 2011 (7 juli 2011).

Na de selectie hebben wij de zes raadsvoorstellen aan een analyse onderworpen. Wij hebben elk voorstel getoetst aan een aantal kwaliteitscriteria, dat samengesteld is op basis het eigen gemeentelijk normenkader (het sjabloon) en een professioneel normenkader dat zijn voorbeeld vindt in dat van Partners en Pröpper.2 In het kort hebben wij de raadsvoorstellen beoordeeld op de volgende drie aspecten (kwaliteitscriteria). 1. De leesbaarheid van het raadsvoorstel, waaronder: a. taal- en stijlfouten; b. beknoptheid en argumentatie; c. vermijden van ambtelijk en vaag taalgebruik; d. een Flesch-Doumatest (voor een toelichting, zie paragraaf 4.3 en bijlage 6. Zie ook 3 ). 2. Het juist en volledig toepassen van het gemeentelijke sjabloon voor het schrijven van raadsvoorstellen. 3. Een inhoudelijke beoordeling, waaronder: a. een beschrijving van de context; b. een goede scherpe omschrijving waarover de raad een besluit moet nemen; c. het bieden van een opening voor discussie en het maken van een andere afweging door de raad; d. een voldoende duidelijke beschrijving van de evaluatie De bovenstaande onderwerpen vormen een weergave van de hoofdlijnen van het normenkader. Wij 2 3

http://www.partnersenpropper.nl. Readability index calculator; http://www.standards-schmandards.com/exhibits/rix.

-7-

Raad voor goede kwaliteit hebben dit verder geoperationaliseerd in een groot aantal gedetailleerde en goed toetsbare normen. Deze geoperationaliseerde normen hebben wij weergegeven in de tabellen die zijn opgenomen in bijlage 1. Aan iedere norm is voor ieder raadsvoorstel een score toegekend die varieert van ++ (goed) tot -- (onvoldoende). De toekenning van deze scores bevat onvermijdelijk een subjectief element. De scores zijn steeds toegekend door dezelfde onderzoeker en gecontroleerd door een andere, ook steeds dezelfde, onderzoeker. Door het laten toekennen van de scores door steeds dezelfde onderzoekers, worden de scores tussen de raadsvoorstellen onderling vergelijkbaar. In de tabellen in bijlage 1 zijn de scores van ieder onderzocht raadsvoorstel opgenomen.

2.2 Verdieping van het onderzoek door interviews De analyse van de raadsvoorstellen vormde het vertrekpunt voor verdiepend onderzoek. Uit de tabellen in bijlage 1 en een kwalitatieve analyse van de raadsvoorstellen kwam een aantal duidelijke aandachtspunten in de raadsvoorstellen naar voren. We konden bij de opstellers doorvragen over bepaalde keuzen die ze hadden gemaakt. Bijvoorbeeld waarom ze aan bepaalde zaken weinig aandacht hadden besteed. Kwaliteit dien je echter ook te organiseren. Daarmee is de totstandkoming van de raadsvoorstellen van belang voor de uiteindelijke kwaliteit. Daarom hebben we naast de opstellers met verscheidene andere personen gesproken die bij het totstandkomingsproces betrokken zijn. In ieder interview zijn wij deels ingegaan op de specifieke kenmerken en bijzonderheden bij de totstandkoming van de zes geselecteerde raadsvoorstellen. Voor een ander deel zijn we ingegaan op de vraag welke kwaliteitsstappen de gemeente heeft voorgeschreven. Ook hebben we gevraagd hoe de betrokkenen hiermee in de praktijk omgaan. Afhankelijk van degene waarmee we hebben gesproken, lag de nadruk meer op de ene of de andere vraag. In totaal hebben we twaalf interviews gehouden met 20 personen. We hebben interviews gehouden met: • de opstellers van de zes geselecteerde raadsvoorstellen. Deze interviews gingen over de algemene werkwijze bij het opstellen van raadsvoorstellen en hoe dat in het geval van het geselecteerde raadsvoorstel is gebeurd. Daarbij zijn we ingegaan op de opvallende zaken en de tekortkomingen die we in de geselecteerde voorstellen hadden gevonden; • twee wethouders over hun rol bij het opstellen van raadsvoorstellen en de kwaliteitsborging; • de gemeentesecretaris over zijn rol in de kwaliteitsborging van raadsvoorstellen; • de beleidscoördinator over de wijze waarop hij de kwaliteit van alle raads- en collegevoorstellen controleert; • een groepsinterview met leden van de gemeenteraad over hun tevredenheid over raadsvoorstellen en hun communicatie met het college daarover; • de raadsgriffier over zijn rol in de kwaliteitsbewaking van raadsvoorstellen. Wij hebben een volledige lijst met geïnterviewden opgenomen in bijlage 2. Van ieder interview hebben we een verslag gemaakt dat we voor commentaar hebben voorgelegd aan de geïnterviewde(n).

-8-

Raad voor goede kwaliteit

3 3.1

Het opstellen van raadsvoorstellen Hoe gaat men te werk bij het opstellen van een raadsvoorstel?

De meeste raadsvoorstellen komen vanuit uit het college. Het college van de gemeente Hoogeveen stuurt op programma's. Aan het hoofd van de programma’s staat een trojka. De trojka bestaat uit een bestuurder, een manager ( teamcoach / senior beleidsadviseur) en een regisseur (een (senior) beleidsadviseur). De bestuurder zet de lijn uit, de manager zorgt voor mensen en middelen, en de regisseur zorgt voor inhoudelijke samenhang en afstemming. Het initiatief voor een college- en raadsvoorstel hoeft niet altijd uit de trojka te komen. Een voorstel kan tevens vanuit de raad zelf (het presidium of de fracties) komen. De meeste raadsvoorstellen worden echter op initiatief van het college ingebracht. Een voorstel kan in principe alleen worden uitgevoerd op het moment dat het valt binnen de doelstellingen van een programma. In hoeverre de portefeuillehouder stuurt op de inhoud blijkt sterk afhankelijk van de persoonlijke stijl en rolopvatting van de portefeuillehouder. Uit de interviews bleek dat de organisatie het opstellen van een raadsvoorstel gewoonlijk oppakt als een project. De opsteller maakt een plan van aanpak waarin hij onder meer opneemt wat het proces van opstellen is en wie hij bij dit proces moet betrekken. Ook wordt de rol van de bestuurlijke opdrachtgevers in dit proces vastgesteld. De intensiteit waarin de geplande activiteiten worden uitgevoerd is sterk afhankelijk van de tijdsdruk en de complexiteit van het voorstel. De opsteller doet onderzoek, voert gesprekken met belanghebbenden en regisseert waar nodig inspraak. Uiteindelijk moet dit resulteren in een conceptvoorstel. De indruk is dat er door deze projectmatige aanpak flexibel kan worden ingespeeld op de inzet die een voorstel nodig heeft. Wanneer een opsteller een raadsvoorstel in concept af heeft, kan hij ervoor kiezen een collega mee te laten lezen. Uit de interviews is gebleken dat ambtenaren dit in de praktijk geregeld doen en dat ze dan op een goede kritische reactie kunnen rekenen. Van een verplichting is echter geen sprake. Ook is er geen garantie dat dit structureel gebeurt. De opsteller van het raadsvoorstel moet hiertoe zelf het initiatief nemen. De volgende stap is dat het concept raadsvoorstel weer terugkomt in de trojka om goedgekeurd te worden. Pas dan vervolgt het zijn weg via een aantal controlestappen richting het college en ten slotte de raad. Die controlestappen bespreken wij in paragraaf 3.3.

3.2

Het gemeentelijk format voor raadsvoorstellen

Het gemeentelijke format nader bekeken Het gemeentelijk sjabloon, ook wel format genoemd, verwoordt een aantal inhoudelijke eisen die de organisatie aan de raadsvoorstellen stelt. Het format geeft aan uit welke onderdelen een raadsvoorstel opgebouwd hoort te zijn en in welke volgorde. Ook geeft het format een beschrijving van hoe deze onderdelen dienen te worden ingevuld. Het format is gericht aan de opstellers van de raadsvoorstellen. Verder wordt het gebruikt als controlemiddel tijdens het goedkeuringsproces dat de raadsvoorstellen dienen te doorlopen. De inhoud van het format is weergegeven in bijlage 5.

-9-

Raad voor goede kwaliteit Een format is een impliciet normenkader. Een belangrijke vraag over de kwaliteit van het gemeentelijk format is de vraag naar het doel van dit normenkader. Het beoogt richting te geven bij het opstellen van raadsvoorstellen vanuit de kwaliteitswensen van de raad. Wat opvalt aan het format is dat de toelichting beknopt gehouden is, waardoor ruimte ontstaat voor de opstellers van raadsvoorstellen voor eigen inbreng . Bij de geselecteerde raadsvoorstellen komen de tien inhoudelijke punten van het format steeds terug, maar men heeft met name de onderdelen ‘Oplossingen’, ‘Tijdpad’, ‘Communicatie’, ‘Financiële gevolgen’ en ‘Monitoring en evaluatie’ verschillend ingevuld. In het onderhavige onderzoek is opgevallen dat de opstellers deze ruimte voor eigen invulling breed nemen.4. Verder is het format niet geheel volledig en duidelijk. Er ontbreekt bijvoorbeeld een expliciete verwijzing naar de omschrijving in het voorstel van de juridische risico’s bij het voorkeursbesluit. Een voorbeeld van een onduidelijk beschreven onderdeel is het onderdeel ‘Financiële gevolgen’. De opstellende ambtenaar kan hier slechts kiezen voor ‘niet van toepassing’ of ‘voorstel begrotingswijziging’. Door een vage omschrijving is de kans groot dat ook de uitwerking vaag wordt. De werkbaarheid van het format Tijdens de interviews klonken zowel positieve als negatieve geluiden over het gemeentelijk format. Sommige geïnterviewden zien het enerzijds als een handig instrument dat effectief kan worden ingezet bij de sturing aan de voorkant van het proces. Het dwingt ook ambtenaren gestructureerd te schrijven, waardoor ook medewerkers met wat mindere redactionele vaardigheden in staat zijn een leesbaar stuk te produceren. Andere geïnterviewden ervaren het format als beperkend wanneer een te strikte toepassing vereist is. Het onderwerp van een raadsvoorstel leent zich namelijk niet in alle gevallen voor een strikte toepassing van het format. Het format zou volgens een meerderheid van de respondenten flexibel moeten kunnen worden toegepast in de gevallen waarin dat nodig is. In bepaalde gevallen kan een dwingende toepassing van het gemeentelijke normenkader ertoe leiden dat het verhaal in een raadsvoorstel moet worden ‘opgeknipt’ (en ingepast), waardoor de kracht en ‘natuurlijke lijn’ uit het raadsvoorstel verdwijnt, aldus enkele geïnterviewden.

3.3

Enkele belangrijke controlestappen

Het controleren van de kwaliteit van de raadsvoorstellen bij de gemeente Hoogeveen bestaat uit een goedkeuringsproces dat het raadsvoorstel dient te doorlopen voordat het bij de raad komt. Zoals uit bijlage 3 blijkt, is van verscheidene partijen goedkeuring nodig alvorens het raadsvoorstel aan de raad wordt aangeboden. Op papier ziet dit er uit als een waterdichte procedure waarin verschillende actoren het raadsvoorstel verscheidene malen aan een controle onderwerpen. Of de kwaliteitscontrole werkelijk zo dekkend is, hangt af van de manier waarop de controleurs hun werk invullen. Hieronder nemen we de belangrijkste controlestappen door. Afhankelijk van een aantal eigenschappen van het raadsvoorstel bepaalt de opsteller welke controllers het voorstel inhoudelijk moeten beoordelen. De controllers zijn de afdeling Financiën, Juridische zaken, HRM, ICT en Communicatie. Iedere controller toetst een voorstel op zijn eigen 4

Uit eerder internationaal onderzoek naar wetgevingskwaliteitsbeleid is gebleken dat ambtenaren dergelijke formats snel als een ‘afvinklijst’ gaan beschouwen. Bij sommige onderdelen van het format in Hoogeveen ligt dit gevaar voor deze onderdelen ook op de loer

- 10 -

Raad voor goede kwaliteit domein. Wanneer een voorstel bijvoorbeeld juridische implicaties heeft, dient de opsteller aan te vinken dat het voorstel langs de juridisch controller moet. Deze moet zijn goedkeuring aan het voorstel geven alvorens het door mag naar de clustermanager. Deze controlestap is vooral gericht op het verkrijgen van een inhoudelijk goed doorwrocht raadsvoorstel. De beleidscoördinator moet in alle gevallen zijn akkoord aan het raadsvoorstel geven. Hij is algemene kwaliteitscontroller en kijkt dan ook naar de inhoud van de raadsvoorstellen als geheel. Zijn toetsing bestaat uit de volgende elementen: • •

• • •

Met wie is overleg gevoerd en welke personen zijn akkoord met het voorstel, bijvoorbeeld de betrokken trojka? Loopt de inhoud van het stuk gelijk met wat er de laatste jaren in het college besproken en besloten is? Eerder vastgestelde beleidsuitgangspunten dienen in het voorstel te zijn aangehouden. De beleidscoördinator woont dan ook iedere collegevergadering bij om van deze koers goed op de hoogte te blijven. Geeft het voorstel helder weer waarover de raad dient te besluiten? Er mogen geen verborgen besluiten in staan. Bestaat er een koppeling tussen het college- en het raadsvoorstel? Zijn de juiste risico’s aangevinkt of is het gewenst dat er nog een andere controller het stuk beoordeelt?

De beleidscoördinator heeft aangegeven de inhoud van het stuk belangrijker te achten dan de leesbaarheid. Na de beleidscoördinator buigt de verantwoordelijk clustermanager zich over het raadsvoorstel. De raadsvoorstellen behoeven in alle gevallen goedkeuring van de clustermanager. Hij is integraal verantwoordelijk voor de kwaliteit van de raadsvoorstellen (voor zover het onderwerp onder zijn/haar cluster valt). Na de clustermanager is de gemeentesecretaris aan zet. Hij ziet zichzelf vooral als degene die de organisatorische structuren uitzet; het op de juiste plaats zetten van de juiste mensen. Hij heeft de inhoudelijke controle van de raadsvoorstellen in handen gegeven van de beleidscoördinator. De rol van de gemeentesecretaris in de dagelijkse uitvoering van de kwaliteitscontrole is daarom beperkt. Vervolgens zijn de collegeleden aan bod en nemen een besluit over het raadsvoorstel als bijlage bij het betreffende B en W-voorstel. Tot slot speelt de raadsgriffier een bescheiden rol in de controle van de kwaliteit van de raadsvoorstellen. De raadsgriffier ziet voor zichzelf geen inhoudelijke rol weggelegd in het kwaliteitsbeleid op het gebied van raadsvoorstellen. Deze verantwoordelijkheid legt hij bij het college. Hij voert dan ook een zeer marginale kwaliteitstoets uit. Bij kennelijke en aperte fouten (zoals een verwijzing naar een verkeerde wet) vraagt de griffier de behandelend ambtenaar deze te verbeteren. Dit komt echter weinig voor.

3.4

Samenvatting

De procedure voor het tot stand brengen van een raadsvoorstel is omgeven met veel waarborgen. De opsteller pakt het opstellen van een raadsvoorstel aan als een project. Contact met de bestuurder moet ervoor zorgen dat het voorstel binnen de programma’s zijn in te passen. Tevens stelt de

- 11 -

Raad voor goede kwaliteit opsteller van het raadsvoorstel een projectplan op waarin de taken en verantwoordelijkheden zijn neergelegd en waarin hij een planning maakt. Bij het schrijven van het voorstel gaat de organisatie uit van de professionaliteit van de opsteller. Het gemeentelijk format helpt de opsteller bij het schrijven . Enerzijds structureert dit format goed, anderzijds knelt het soms omdat voor sommige raadsvoorstellen een andere structuur beter zou passen. Op de afdelingen laten ambtenaren geregeld raadsbesluiten (raadsvoorstellen) ter controle aan elkaar lezen, maar ze zijn dit niet verplicht. In hoeverre een portefeuillehouder zich met de inhoud van een raadsvoorstel bemoeit, is sterk afhankelijk van zijn persoonlijke stijl. Als een raadsvoorstel geschreven is doorloopt het een procedure waarin een aantal controles is ingebouwd. In sommige gevallen toetst de controleur uitvoerig, in andere gevallen is de toets marginaal. De toetsing is vooral gericht op inhoud. De controles zijn er bijvoorbeeld niet op gericht om de schrijfstijl en leesbaarheid van de raadsvoorstellen op een gelijk niveau te brengen.

- 12 -

Raad voor goede kwaliteit

4.

Een beoordeling van zes raadsvoorstellen

4.1 Inleiding In dit hoofdstuk bespreken wij de analyse van zes raadsvoorstellen waarvan wij de inhoudelijke kwaliteit en leesbaarheid hebben beoordeeld. In paragraaf 4.2 bespreken we vervolgens per casus in hoeverre deze voldoen aan de normen die de rekenkamercommissie heeft opgesteld. Een meer schematische en systematischer toetsing is overigens te vinden in bijlage 1. Daarna voeren we in paragraaf 4.3 een test uit om een indruk te krijgen van de leesbaarheid van de raadsvoorstellen. In paragraaf 4.4 integreren we onze bevindingen. We bespreken op welke aspecten de meeste raadsvoorstellen tekort schieten.

4.2

Een nadere analyse van zes raadsvoorstellen

Raadsvoorstel 1. Hangen in Hoogeveen (22 april 2010) Het raadsvoorstel Hangen in Hoogeveen kenmerkt zich door een moeizaam totstandkomingsproces. Dit komt door verschil van inzicht tussen betrokkenen. Dit maakt dat de totstandkoming van dit voorstel wat afwijkt van de gewone procedure. Toen het raadsvoorstel in de raad werd behandeld, achtte de raad het voorstel nog niet rijp voor besluitvorming. In de eerste plaats omdat er nog niet met de jongerenorganisatie JOIN was gesproken. JOIN was een destijds recent opgerichte en inmiddels al weer opgeheven politieke jongerenorganisatie. In de tweede plaats omdat samenhang met de Kadernota Integraal Jeugdbeleid ontbrak. Uiteindelijk is een brief naar de raad gestuurd waarin stond dat het college in ieder geval achter het inzetten van een straatcoach stond. Bovendien zou het college nog op het voorstel Hangen in Hoogeveen teruggekomen. Uiteindelijk zijn daar deeluitwerkingen van gekomen. Er is uiteindelijk voor gekozen het raadsvoorstel Hangen in Hoogeveen in de Kadernota Integraal Jeugdbeleid te integreren. Nadat onder andere JOIN zijn visie had gegeven, heeft de raad deze Kadernota wel vastgesteld. In de Kadernota zijn grote delen van het voorstel Hangen in Hoogeveen opgenomen. De hieronder beschreven casus behandelt het door de raad afgewezen voorstel Hangen in Hoogeveen. Het dictum van het raadsvoorstel Het raadsvoorstel bevat de volgende besluitpunten: 1. akkoord gaan met effectievere inzet van toezicht; 2. akkoord gaan met het aanwijzen van hangplekken; 3. akkoord gaan met het aanstellen van een straatcoach voor de duur van een jaar als proef; 4. artikel 5 Apv aanpassen (samenscholingsverbod) 5. artikel 34 Apv aanpassen (hinderlijk drankgebruik) 6. een nieuw artikel toe te voegen aan de Apv betreffende een drugsverbod (Opiumwet Lijst I en lijst II) De raad kan het met de eerste drie voorgestelde besluitpunten goed eens of oneens zijn. De onderdelen 2 en 3 uit het dictum zijn helder en scherp geformuleerd. Bij onderdeel 1 had de

- 13 -

Raad voor goede kwaliteit opsteller voor een scherpere formulering kunnen kiezen. Akkoord gaan met een effectievere inzet van toezicht geeft geen aanwijzing over wat het college onder effectiever toezichthouden verstaat. Het is ook een voorstel waarmee de raad het nauwelijks oneens kan zijn, want zouden er werkelijk raadsleden zijn die tegen effectievere inzet van toezicht zouden stemmen? Helemaal nu niet uit het dictum blijkt of er financiële consequenties aan de effectievere inzet zijn verbonden. Er is weinig ruimte voor discussie bij de besluiten waarbij men de APV wil aanpassen. Ook zijn deze onderdelen niet scherp verwoord. De onderdelen 4, 5 en 6 uit het dictum stellen de raad voor een aantal artikelen uit de Apv aan te passen of toe te voegen, maar het is niet meteen duidelijk wat het college onder die aanpassing verstaat. Overigens maakt het raadsvoorstel dat wel duidelijk onder het kopje ‘oplossingen’. Juistheid en volledigheid van het raadsvoorstel Het raadsvoorstel is heel beknopt geschreven. De reden voor de behandeling van het voorstel door de raad is goed uit het voorstel te halen. Overlast door hangjongeren is een actueel en belangrijk politiek onderwerp. Beschreven is dat overlast wordt ervaren in de samenleving, maar er is niet ingegaan op welke manier overlast (het meest) wordt ervaren. Er is geen beschrijving van wat de raad eerder over het onderwerp heeft besloten omdat de raad niet eerder besluitvorming over dit onderwerp voorgelegd had gekregen. Daarom kon dit onderdeel niet in het voorstel worden opgenomen. Bij ‘Tijdpad’ is volstaan met het noemen van de inwerkingtreding van de besluiten, er is geen gedetailleerder tijdpad opgesteld. Verder is geen verband gelegd met andere beleidsvelden. De reden hiervoor was dat de bestuurder wilde dat de Kadernota en het raadsvoorstel gescheiden werden opgesteld. De financiële lasten zijn in het voorstel beschreven. Voor de baten van het beleid (minder vernielingen als overlast wordt aangepakt) is geen ruimte. De opsteller geeft hiervoor als verklaring dat de baten vooraf moeilijk in kaart te brengen waren. Op de evaluatie van de besluiten is heel beperkt ingegaan. Hoe het besluit zal worden gevolgd of geëvalueerd is in het voorstel niet aangegeven. Overigens heeft er wel een evaluatie plaatsgevonden. Doorwerking van het raadsvoorstel in het debat De belangrijkste boodschap voor de raad is duidelijk in het voorstel opgenomen; het op een effectievere manier aanpakken van overlast door hangjongeren. Aanpassen van de gemeentelijke regelgeving, meer toezicht, aanwijzen van hangplekken en inzetten van een straatcoach zijn reële oplossingen voor deze problematiek (goed te realiseren, en het beoogde effect kan erdoor bereikt worden). Op mogelijke gevolgen van de besluiten, de voor- en nadelen gaat het voorstel praktisch niet in. Op de verschillende keuzemogelijkheden en kosten gaat het besluit beknopt in. Wat het college beoogt, is met één zin genoemd. De betrokken belangen in de samenleving zijn niet beschreven. Dit levert wel een gemis op qua context, en daarom minder ruimte voor politiek debat. Er zijn geen scenario´s voorgelegd aan de raad. De opsteller gaf desgevraagd aan dat het onderwerp van de hangjeugd in Hoogeveen zich wel had geleend voor scenario’s. Bijvoorbeeld met een opdeling in een lichte, medium en zware aanpak. Ook was er een keuze mogelijk geweest op het gebied van preventie en repressie. Het agendapunt over ‘Hangen in Hoogeveen’ is in de vergadering van 22 april 2010 aan de orde geweest. Er is echter geen geluidsverslag van dit agendapunt beschikbaar. Hierdoor kunnen wij

- 14 -

Raad voor goede kwaliteit geen analyse maken van de vraag of het raadsvoorstel een positieve bijdrage heeft geleverd aan het debat. Uit het interview met de opsteller is gebleken dat het voorstel er niet zozeer op gericht is om tot discussie in de raad te leiden, maar om het voorstel zo soepel mogelijk door de raad vastgesteld te krijgen. Dat dit niet zonder meer gelukt is, blijkt uit het gegeven dat de raad het voorstel bij behandeling niet rijp voor besluitvorming achtte. De jongerenorganisatie ‘JOIN’ was destijds pas opgericht en had zich nog niet kunnen uitlaten over het voorstel, net als de Stichting Welzijnswerk Hoogeveen. Ook was er onvoldoende samenhang met de Kadernota Integraal Jeugdbeleid. Het voorstel is daarom ´terugverwezen´ naar het college. Uiteindelijk is het geïntegreerd in de Kadernota Integraal Jeugdbeleid en in die vorm door de raad aangenomen. Leesbaarheid van het raadsvoorstel Het raadsvoorstel Hangen in Hoogeveen is een kernachtig stuk met een heldere en logische opbouw. In het voorstel staan wel veel lijdende zinnen. Ook staan er vermijdbaar jargon, onnodige afkortingen, voorzetseluitdrukkingen, tangconstructies en moeilijk taalgebruik in het voorstel. Ondanks deze tekortkomingen is het voorstel leesbaar goed leesbaar en duidelijk.

Raadsvoorstel 2. Verordening voorzieningen maatschappelijke ondersteuning 2011 (7 juli 2011) Op grond van artikel 5 van de Wet maatschappelijke ondersteuning is het nodig om een verordening over de verstrekking van individuele voorzieningen vast te stellen. Het vaststellen van deze verordening is verplicht. Dat neemt niet weg dat de raad nog steeds kaderstellend kan zijn door in de inhoud van de verordening te bepalen. De raad heeft de beoogde hoofddoelen al in de programmabegroting vastgelegd. Toen heeft ook de discussie over de politieke koers al plaatsgevonden. De speelruimte voor de raad om inhoudelijke afwegingen te maken was daardoor bij dit voorstel enigszins beperkt. Het dictum van het raadsvoorstel Het besluitpunt van het raadsvoorstel is als volgt geformuleerd: 1. verordening voorzieningen maatschappelijke ondersteuning 2011 vast te stellen met ingang van 01-07-2011. Dit besluitpunt is helder en scherp geformuleerd. Echter, de datum waarop de verordening in werking treedt, is niet expliciet in het dictum genoemd. Onder het kopje ‘tijdpad’ én in de verordening zelf, is aangegeven dat de verordening op 1 juli 2011 in werking treedt. Juistheid en volledigheid van het raadsvoorstel De samenvatting is helder maar men heeft zich niet aan het maximum van 6 regels gehouden. Er is nauwkeurig beschreven wat de achtergrond/aanleiding is van het besluit. In het raadsvoorstel staan geen alternatieve beleidskeuzes genoemd waarmee de inkomsten en uitgaven van de Wmo in balans kunnen worden gebracht anders dan het vaststellen van de verordening. Ook andere middelen om een balans in de verantwoordelijkheid tussen burger en overheid te bewerkstelligen, of de Wmo toekomstbestendig te maken, zijn niet genoemd. De opsteller gaf aan dat er voor de raad weinig keuzemogelijkheden waren omdat de gemeente een Wmo-verordening moest vaststellen. Daarbij laat hij echter in het midden dat de raad tot inhoudelijk andere keuzen over de invulling van de

- 15 -

Raad voor goede kwaliteit verordening zou kunnen komen. De aangedragen oplossingen zijn reëel uit te voeren en kunnen tot het beoogde resultaat leiden. Op specifieke te verwachten gevolgen van de aangedragen oplossingen is in het voorstel niet of nauwelijks ingegaan. Voordelen worden wel genoemd, nadelen niet. Op gevolgen en kosten hiervan gaat het voorstel nauwelijks in. Wel gaf de opsteller aan dat de belangrijkste inhoudelijke discussie al bij de besluitvorming over de programmabegroting is geweest. Het raadsvoorstel geeft niet aan op welke termijn uitvoering zal plaatsvinden (tijdspad). Volgens de opsteller is het voor de raad vooral van belang wanneer de verordening in werking treedt. Dit staat echter niet in het voorstel. Bij een verordening zou het gaan om een vastliggende, vrij technische procedure met weinig ruimte voor afwijking. Voor de financiële baten en lasten verwijst het voorstel naar de programmabegroting. In het voorstel zelf is hierover dus geen informatie te vinden. Er zijn volgens de opsteller echter nauwelijks kosten aan dit voorstel verbonden. De onderbouwing van de bezuinigingen is in de programmabegroting al uitvoerig uitgewerkt. Die heeft de raad zelf vastgesteld en zou volgens de opsteller dus bij de raad bekend moeten zijn. Hoe het besluit zal worden gevolgd, en de manier van monitoring is ook niet in het voorstel opgenomen. Wat de raad eerder besloten heeft over dit onderwerp is opgenomen onder ‘Samenvatting’ en ‘Aanleiding’. Ook geeft het voorstel het verband met andere beleidsvelden aan. Het voorstel beschrijft niet wat er in de samenleving over het onderwerp leeft. Het onderwerp is actueel en belangrijk, de bezuinigingen zijn noodzakelijk. In de beschrijving van de belangen van de samenleving is volgens de opsteller voorzien met het gegeven dat de Wmo-raad heeft ingestemd met de nieuwe verordening. De Wmo-raad kan volgens de opsteller worden gezien als een vertegenwoordiger van de samenleving. Dit neemt niet weg dat een beschrijving ervan in het raadsvoorstel ontbreekt en de raad nu moet vertrouwen op een goede afweging van de Wmo-raad. Er is weinig ruimte voor de raad om het met het raadsvoorstel eens of oneens te zijn; het gaat om noodzakelijke bezuinigingen en er zijn alleen argumenten gegeven ter ondersteuning van het voorgestelde besluit. Het voorstel wijst ook niet op mogelijkheden om inhoudelijk andere keuzen te maken in de verordening. Doorwerking van het raadsvoorstel in het debat Het voorstel geeft geen helder beeld van de politieke keuzeruimte. De verordening dient te worden gewijzigd als gevolg van de door de raad vastgestelde programmabegroting 2011-2014, waarin is afgesproken dat een aantal taakstellende bezuinigingen op de WMO doorgevoerd moeten worden. Het voorstel wijst niet op mogelijkheden andere beleidskeuzen te maken binnen de verordening. Er is met name uitvoerig ingegaan op wat het college beoogt, namelijk het in balans brengen van de inkomsten en uitgaven bij de Wmo. Punt 2 en 3 van ‘Beoogd resultaat’ lijken minder van belang. De inhoudelijke discussie is tijdens de besluitvorming over de programmabegroting gevoerd. De raad lijkt in het raadsdebat in deze redenering mee te gaan. Hij neemt de afspraken van de programmabegroting dan ook als uitgangspunt. Wat voor besluitvorming overblijft is in de ogen van de raad een technische operatie. Hierdoor is er bij de behandeling van het raadsvoorstel niet echt meer sprake van een debat. In de presentaties worden enkele, meest technische vragen gesteld over de artikelen van de verordening en vragen ter verduidelijking. Hierin komen geen principiële

- 16 -

Raad voor goede kwaliteit strijdpunten naar voren. De raadsleden refereren niet of nauwelijks aan het raadsvoorstel, maar wel zo nu en dan aan de (artikelen van de) verordening zelf. In hoeverre het raadsvoorstel er aan heeft bijgedragen dat het debat ging over de belangrijkste politiek keuzen, is moeilijk vast te stellen. De indruk bestaat echter dat de meerwaarde van het raadsvoorstel gering is, vooral omdat de vragenstellers zich met name baseren op de artikelen in de verordening zelf. Het meningvormend deel van de vergadering duurt 42 minuten. In die tijd wisselt het woord 70 maal van spreker. Gemiddeld is een spreker dus 36 seconden aan het woord alvorens een ander het woord overneemt. Deze korte ‘beurten’ is niet het gevolg van een levendig debat waarin raadsleden elkaar regelmatig in de rede vallen. De oorzaak ligt in het gegeven dat raadsleden slechts korte, technische vragen stellen over de verordening die de wethouder bondig beantwoordt. Het besluitvormend deel duurt slechts 13 seconden. Niemand heeft een motie ingediend. De raad is unaniem akkoord met het voorstel en stelt de verordening ongewijzigd vast. Leesbaarheid van het raadsvoorstel Het raadsvoorstel is beknopt geschreven, heeft een logische indeling en is vrij van taal- en spelfouten. Zinnen zijn overwegend actief geformuleerd. We hebben af en toe een bijzin en een enkele tangcontructie gevonden. Soms staan er moeilijke of vage containerbegrippen in het voorstel. Desondanks is de leesbaarheid van het stuk goed te noemen.

Raadsvoorstel 3. Bestemmingsplan Pesse 2009 (3 maart 2011) Het raadsvoorstel betreft een herziening van het oude bestemmingsplan Pesse. In deze herziening heeft de gemeente geen belangrijke wijzigingen doorgevoerd ten opzichte van het bestaande beleid. De herziening betreft een bestendiging van het bestaande beleid. Herziening is noodzakelijk omdat een bestemmingsplan eens per tien jaar geactualiseerd moet worden. Het dictum van het raadsvoorstel Het raadsvoorstel bevat de volgende besluitpunten: 1. in te stemmen met de Reactienota waarin de zienswijzen van commentaar zijn voorzien; 2. in te stemmen met bijgevoegde “Staat van Wijzigingen” inclusief de correctie van de bouwklasse 1 binnen de bestemming Horeca en het bestemmingsplan “Pesse 2009” met bestandskenmerk NL.IMRO.0118.BP20098014001-VG03 gewijzigd vast te stellen; 3. geen exploitatieplan vast te stellen voor het bestemmingsplan “Pesse 2009”. De raad stemt volgens het dictum uitsluitend in met de reactienota en de Staat van Wijzigingen en het afzien van het vaststellen van een exploitatieplan. Beslispunt 2 bestaat eigenlijk uit twee beslispunten en is zeer lastig leesbaar. Het vaststellen van het bestemmingsplan zelf gebeurt in het tweede deel van beslispunt 2 en komt niet prominent naar voren. Juistheid en volledigheid van het raadsvoorstel Het voorstel geeft een goede beschrijving van aanleiding van de besluiten, helder en beknopt. Het noemt echter geen alternatieve beleidskeuzes. Het ligt ook niet in de lijn der verwachting dat de raad een alternatieve ruimtelijke inrichting wenst. Dit voorstel is vooral gericht op actualisatie van het oude bestemmingsplan. Verschillen met het oude beleid zijn niet expliciet beschreven omdat het gaat om kleine aanpassingen die geen grote gevolgen hebben. De tekst onder het kopje Tijdpad is

- 17 -

Raad voor goede kwaliteit gericht aan de burger, het raadsvoorstel geeft geen informatie over het verloop naar het gewenste eindresultaat. Gevolgen noemt het voorstel nauwelijks. Dit is echter van ondergeschikt belang omdat het bestemmingsplan een bestendiging is van het oude ruimtelijke beleid. Nadelen noemt het voorstel niet, alleen de voordelen. Die voordelen zijn het voldoen aan de verplichting tot actualiseren van de bestemmingsplannen, en daarmee het bevorderen van de rechtszekerheid. Het voorstel gaat niet uitvoerig in op keuzemogelijkheden, gevolgen en kosten. Dit geldt ook voor het beoogde resultaat. Dit is erg abstract omschreven. De beoogde gevolgen van het bestemmingsplan zijn abstract beschreven in het voorstel omdat het een aanpassing is van een eerder bestemmingsplan. Dit is ook de reden dat er weinig alternatieve beleidskeuzes genoemd zijn. Feitelijk betreft het een bestendiging van het bestaande beleid. De belangen vanuit de samenleving zijn door middel van de zienswijzen aan bod gekomen. Het voorstel maakt geen schatting van de financiële lasten of baten. Hoe het besluit wordt gevolgd is niet aangegeven (alleen verwezen naar ‘de planning herzieningen bestemmingsplannen). Er is geen overzicht van wat de raad eerder over het onderwerp heeft besloten. Onder het aangeven van het verband met andere beleidsvelden is verwezen naar het actualiseren van verouderde bestemmingsplannen. Door de zienswijzen te behandelen heeft de opsteller aangegeven wat er in de samenleving over het onderwerp leeft. Hij geeft echter geen brede beschrijving. De raad kan het met het besluit oneens zijn, maar niet per zienswijze (afzonderlijk), daardoor wordt de raad niet uitgenodigd te discussiëren over uitvoeringszaken. Evaluatie- en controlemogelijkheden van de raad zijn niet genoemd. Doorwerking van het raadsvoorstel in het debat De politieke keuzeruimte is beperkt tot het wel of niet instemmen met de reacties op de zienswijzen. Daarnaast kan de raad wel of niet instemmen met het niet vaststellen van een exploitatieplan. Dit licht het voorstel echter niet verder toe. De belangrijkste boodschap voor de raad is duidelijk in het voorstel opgenomen, namelijk het actualiseren van verouderde bestemmingsplannen. De keuzen die in het raadsvoorstel zijn gemaakt, staan niet ter discussie. Breed onderschrijft de raad het belang van tijdige aanpassing van het bestemmingsplan en reductie van het aantal plannen. Dit is meteen de enige keer dat expliciet naar het raadsvoorstel is verwezen. De vragen die de raadsleden stellen, komen hoofdzakelijk voort uit de opmerkingen die insprekers bij het bestemmingsplan hebben gemaakt. De raad stelt geen fundamentele zaken ter discussie. De discussie richt zich op enkele ruimtelijke details in het plan. Twee dingen springen er uit, namelijk problemen die een manege heeft met het bestemmingsplan en de inspraak van een huiseigenaar aan de Tipakkers die last heeft van de bouwvoorschriften. Naar aanleiding van de insprekers spreekt de raad uit dat voortvarend moet worden gewerkt aan een oplossing voor een manage in Pesse. Verder vindt de raad dat het de bijzondere belemmeringen tegen uitbreiding van bijgebouwen aan woningen aan de Tipakkers kunnen worden ingetrokken als alle belanghebbenden daarmee zouden instemmen. Alle vragen worden netjes door de wethouder of de behandelend ambtenaar beantwoord. In de tweede termijn stellen enkele raadsleden nog vragen ter verduidelijking. De vragen van de verschillende fracties overlappen elkaar soms nogal. Fracties reageren weinig op elkaar en zij interrumperen elkaar nagenoeg niet. De discussie is hierdoor tamelijk tam. In het raadsvoorstel staat iets over de bijgebouwenregeling van de Tipakkers, maar het raadsvoorstel stelt de bijgebouwenregeling niet ter discussie. Het raadsvoorstel gaat in het geheel niet in op het probleem met de manege. Het raadsvoorstel heeft hierdoor geen aantoonbare positieve bijdrage in

- 18 -

Raad voor goede kwaliteit het debat gehad. Raadsleden verwijzen nauwelijks naar het voorstel en lijken hun betogen vooral te baseren op de inbreng van insprekers. De behandeling van het agendapunt over de actualisering van het bestemmingsplan Pesse duurt ongeveer 25 minuten. Gemiddeld is een spreker 48 seconden aan het woord alvorens een ander het woord krijgt. Het besluitvormende deel duurt 9 seconden. Er zijn geen moties ingediend. De raad is unaniem akkoord met het voorstel. Leesbaarheid van het raadsvoorstel Het is een beknopt geschreven raadsvoorstel. De technische leesbaarheid van het voorstel is onvoldoende. Ook staan in het voorstel veel moeilijke begrippen en afkortingen die niet zijn uitgelegd. Verder bevat het voorstel regelmatig voorzetseluitdrukkingen. De leesbaarheid van het voorstel laat daarom te wensen over.

Raadsvoorstel 4. Groenstructuurvisie Hoogeveen 10-444 (27 mei 2010) De groenstructuurvisie is een toekomstvisie voor de lange termijn die betrekking heeft op de groenvoorziening in Hoogeveen. In het ruimtelijk beleid is een consistent beleid van belang. De nieuwe groenstructuurvisie is daarom grofweg een bestendiging van het beleid dat in de oude groenstructuurvisie was neergelegd. Opvallend in de besluitvorming is dat het college heeft besloten geen budget beschikbaar te stellen voor de uitvoering. De groenstructuurvisie zou een inhoudelijke richting moeten geven waarbinnen andere projecten met effecten op de groenvoorziening moeten worden gerealiseerd. Aanvankelijk was een uitvoeringsplan gemaakt waarin geld was gereserveerd voor de uitvoering van de visie. Na een inventarisatie van de kosten van realisatie is dit uitvoeringsplan voorgelegd aan het college. Het belang van de discussie over de realisatie werd kleiner toen het college besloot geen geld voor de uitvoering te reserveren. Realisatie van de Groenstructuurvisie gebeurt nu in projecten. Wat overbleef was dus een lange termijnvisie zonder budget. Omdat het een langetermijnvisie zonder budget betrof, heeft de groenstructuurvisie tot weinig discussie in de raad geleid. Het dictum van het raadsvoorstel De besluitpunten van het raadsvoorstel luiden als volgt: 1. In te stemmen met de ambities en uitgangspunten, van de groenstructuurvisie ‘Prachtstad en Stoere Dorpen’, zoals beschreven in bijlage 1. 2. De groenstructuurvisie vast te stellen. Het eerste onderdeel van het dictum verwijst naar een bijlage. Het is daardoor niet af te leiden wat die ambities en uitgangspunten zijn. Discussie op basis van uitsluitend dit dictum is daardoor lastig. Ook de rest van het raadsvoorstel gaat niet in op de inhoud van de ambities en uitgangspunten. Het raadsvoorstel is daardoor niet zelfstandig (zonder de bijlage) te lezen en het is voor de raad niet duidelijk met welke ambities en uitgangspunten hij instemt. Wat de raad moet besluiten is onvoldoende duidelijk. Het tweede deel van het dictum is wel duidelijk. Juistheid en volledigheid van het raadsvoorstel Het raadsvoorstel is een zeer beknopt stuk. Het heeft betrekking op een toekomstvisie. In een dergelijke visie schetst het college in hoofdlijnen het groenbeleid. Bij een visie moet helder en

- 19 -

Raad voor goede kwaliteit nadrukkelijk worden aangegeven dat het om een lange termijnverhaal gaat. Daardoor is een concreet uitgewerkt tijdpad volgens de opsteller van minder groot belang. De samenvatting is weliswaar helder, maar geeft geen inhoudelijke richting. De verwijzingen naar de bijlage zijn onvoldoende. Verdere argumentatie ontbreekt eigenlijk geheel. Het voorstel draagt geen alternatieve beleidskeuzes aan. Financiële gevolgen zijn niet beschreven. In dit raadsvoorstel was dit volgens de opsteller echter niet aan de orde, enerzijds omdat het over een lange termijnvisie ging, anderzijds omdat het college heeft besloten geen budget voor de uitvoering van de groenstructuurvisie te reserveren. Hoe het besluit zal worden gevolgd staat beschreven onder ‘tijdpad’. De manier van evalueren is beschreven. Er is slechts één verwijzing naar de oude structuurvisie en dus wat de raad eerder besloten heeft over dit onderwerp. Er is geen overzicht van politiek relevante keuzevraagstukken. Ook is er geen beschrijving van wat er over het onderwerp in de samenleving leeft. Een raadslid kan het er niet goed mee oneens zijn. Op welke manier de raad kan controleren is niet genoemd. Gezien het bovenstaande is het raadsvoorstel niet goed als een zelfstandig stuk te lezen. Het voorstel geeft eigenlijk geen enkele inhoudelijke informatie. Doorwerking van het raadsvoorstel in het debat Door het gebrek aan inhoud is het raadsvoorstel eigenlijk niet zelfstandig leesbaar en biedt weinig tot geen aanknopingspunten voor discussie. Omdat het een lange termijnvisie zonder budget betrof, was volgens de opsteller de discussie in raad en het college eigenlijk ook voorbij. Dit laat echter onverlet dat de raad zich nog wel kan uitspreken over de inhoud van de keuzen. Iedere fractie heeft dan ook op het voorstel gereageerd. De meeste fracties zijn positief over de uitgangspunten van de groenstructuurvisie. Toch zijn er ook kritische vragen over de beleidsuitgangspunten. Voorbeelden van vragen over de uitgangspunten van de groenstructuurvisie zijn: Een consistente visie zou te conservatief zijn, de ecologische en gezondheidswaarden zouden een te ondergeschikte rol spelen in de groenstructuurvisie en het uitgangspunt van beheersefficiënt ontwerpen zou te beperkt zijn. Verder zijn er vragen over het onderhoudsniveau en de nadruk op bomen. Ook benadrukken sommige raadsfracties dat er een spanning lijkt te bestaan tussen een ambitieuze visie en het beginsel van sober beheer en het niet beschikbaar stellen van budget. Daarnaast is er nog een aantal detailvragen en stelt een fractie nog vragen ter verduidelijking van het raadsvoorstel. Onduidelijk is bijvoorbeeld waarop de zinsnede in het raadsvoorstel ‘de visie is aan actualisatie toe’ betrekking heeft; is de groenstructuurvisie die actualisatie of betreft het de structuurvisie? De behandeling is niet echt te kwalificeren als een debat. Raadsleden stellen vragen en krijgen antwoord van de wethouder of de verantwoordelijk ambtenaar. De wethouder geeft goed en inhoudelijk antwoord op iedere vraag en gaat in op alle opmerkingen. Raadsleden reageren nauwelijks op elkaar en onderbreken elkaar niet. Wel is het zo dat raadsleden soms kritisch doorvragen op de antwoorden van de wethouder. Het lijkt er niet op dat het raadsvoorstel een positieve bijdrage aan het debat heeft geleverd. Daarvoor is het te weinig inhoudelijk. Raadsleden verwijzen ook niet er inhoudelijk naar, maar wel naar de onderliggende documenten. Wel heeft het ten minste één maal een negatieve bijdrage gehad. Eén fractie kwalificeert het raadsvoorstel als een ‘tenenkrommend verhaal’. De samenvatting zou geen samenvatting zijn, het voorgesteld besluit is onduidelijk, de aanbevelingen staan in een bijlage, de redactie is niet sterk en het zou vreemd zijn dat onder het kopje ‘argumentatie’ niet van toepassing staat. Alleen al door de redactie van het raadsvoorstel vindt deze

- 20 -

Raad voor goede kwaliteit fractie het voorstel ‘niet rijp voor besluitvorming’. De overige raadsfracties reageren niet op deze kwalificaties, maar de wethouder beaamt dat de redactie van het voorstel beter had gekund. Hij benadrukt dat het de intentie is dat de raad de groenstructuurvisie vaststelt. Aan het einde van deze discussie stelt de voorzitter voor de visie inclusief de kaarten vast te stellen. Op een later moment komt er nog een bomenlijst en de vorderingen zullen worden gerapporteerd in afzonderlijke projecten. De behandeling van het meningvormende deel van de vergadering duurt bijna 42 minuten. In die tijd hebben sprekers 42 maal een bijdrage aan de discussie geleverd. Dat is gemiddeld één minuut per spreker. Gemiddeld is iedere spreker 1 minuut aan het woord alvorens de beurt naar een ander gaat. Het besluitvormende deel duurt 47 seconden. De Groen Links fractie geeft aan het raadsvoorstel niet ‘rijp voor besluitvorming’ te vinden vanwege ‘de slechte staat van het raadsvoorstel’. Met uitzondering van Groen Links gaat de raad akkoord met het voorstel. De raad stelt de groenstructuurvisie ongewijzigd vast. Leesbaarheid van het raadsvoorstel Het raadsvoorstel over de groenstructuurvisie is vrij van taal- en spelfouten en er staan nauwelijks moeilijke woorden in. toch is de tekst lastig leesbaar. Dat komt omdat de meeste zinnen niet helder zijn geschreven (met een omweg). Ook is er nauwelijks sprake van argumentatie. De tekst bevat veel lange zinnen en lange woorden (zie ook de Flesch Douma-score van ‘zeer moeilijk’ in paragraaf 4.3). Bovendien vinden we veel voorzetseluitdrukkingen en is het stuk geschreven in naamwoordstijl. Hierdoor heeft de tekst een erg ambtelijk karakter.

Raadsvoorstel 5. Ondersteuning toekomst van De Tamboer (23 juni 2011) In 2011 ontstond er plotseling een moeilijke financiële situatie bij het theater De Tamboer. Deze situatie was zo ernstig dat een financiële reddingsactie vanuit de gemeente nodig was om een faillissement te voorkomen. Vanaf het begin heeft er veel tijdsdruk op de besluitvorming gestaan. Het voorstel moest in vier weken tot stand komen. In die periode is twee maal een presentatie in het college gehouden en de opstellers moesten met de belangrijkste betrokkenen in gesprek. De opstellers van dit raadsvoorstel hebben bijvoorbeeld intensief contact gehad met De Tamboer maar ook met directeuren van andere culturele instellingen om informatie in te winnen. De procedure van dit voorstel was in principe gelijk aan die van de andere raadsvoorstellen, maar de doorlooptijd was zeer kort. Het dictum van het raadsvoorstel Het raadsvoorstel geeft de volgende besluitpunten aan. 1. In te stemmen met de financiële consequenties van De Toekomstvisie van De Tamboer. 2. In te stemmen met het inzetten op samenwerking tussen Tamboer, Museum en Podium om zo een bijdrage te leveren aan de voorgenomen efficiencykorting in 2013. 3. In te stemmen met de maatregelen om de verdergaande sturings- en controlemogelijkheden vanuit de gemeente op De Tamboer voort te zetten. Dit dictum is weinig toegespitst. Het is onvoldoende concreet uitgewerkt en beslaat niet de besluiten die de raad volgens de tekst van het voorstel zou moeten nemen. Onduidelijk blijft

- 21 -

Raad voor goede kwaliteit bijvoorbeeld in het dictum hoe groot de gevolgen voor de begroting zijn. Dat het dictum onvolledig is blijkt ook uit het feit dat tijdens de stemming niet over drie, maar over zeven beslispunten is gestemd. Verderop in het voorstel staan deze beslispunten wel goed uitgewerkt onder het kopje ‘Argumentatie’. Daar staan de eigenlijk te nemen besluiten. De te nemen besluiten zijn: 1. In te stemmen met het inzetten van een proces tot een fusie tussen Tamboer, Museum en Podium om zo een bijdrage te leveren aan de voorgenomen efficiencykorting in 2013. 2. Vanwege de financiële situatie en de marktomstandigheden en het belang om meer en tijdig in te kunnen spelen op de financiële resultaten een verhoogde sturing en controle in te richten. 3. Een besluit te nemen om de eenmalige frictiekosten (maximaal 300 duizend euro) voor rekening van de gemeente te nemen. 4. Een besluit te nemen om 870 duizend euro levensduurverlengende investeringen in 2011 en 158 duizend euro onderhoudsinvesteringen in 2011 beschikbaar te stellen. 5. Een besluit te nemen om levensduurverlengende investeringen van 422 duizend euro ten laste te brengen van het investeringsbudget 2012. 6. Het bedrag van 50 duizend euro voor regulier onderhoud mee te nemen bij de volgende voorjaarsnota. 7. Om de kosten van herinvesteringen na 2015 mee te nemen in de begrotingsbesprekingen voor de komende jaren. Juistheid en volledigheid van het raadsvoorstel Er is een goede samenvatting en de opsteller is binnen het maximum van 6 regels gebleven. Redenen en aanleiding zijn uitgebreid en helder omschreven. Het ‘Beoogd resultaat’ geeft de kern weer, maar had iets uitgebreider gekund om tot een beschrijving van het maatschappelijk effect te komen. Evenals de argumenten voor de besluiten. Er zijn geen alternatieve beleidskeuzes gepresenteerd. Hoewel de raad al eerder had besloten dat De Tamboer gered zou worden, waren er waarschijnlijk meer opties geweest om dit te doen. Mogelijke gevolgen van de twee sturingsmogelijkheden ‘zelf doen’ en ‘op afstand met uitbreiding controlemogelijkheden’ zijn wel beschreven. Het tijdpad is weinig concreet uitgewerkt. De financiële lasten zijn genoemd, niet de financiële baten. Financiële lasten zijn natuurlijk bij dit voorstel in eerste instantie ook meer van belang dan de baten. Door nauwlettend de financiën van de Tamboer in de gaten te houden kan men zien of het beoogde effect wordt bereikt. Wat er in de samenleving over het onderwerp leeft is beschreven; het gaat niet goed met De Tamboer en men zou de zaak graag weer financieel op gang krijgen. Voor de gemeente is het een belangrijk politiek onderwerp omdat de Tamboer een trekpleister is voor Hoogeveen. Wel is beschreven hoe het college controle kan uitoefenen op De Tamboer, maar niet hoe de raad deze werkzaamheden door het college controleert. Doorwerking van het raadsvoorstel in het debat Eerder was al besloten om De Tamboer te helpen in het voortbestaan. Bij het opstellen van het voorstel was het uitgangspunt het voorstel zonder veel discussie vastgesteld te krijgen. Het was de keuze van het college om het stuk naar het voorkeursalternatief toe te schrijven. Het schetsen van scenario’s vonden de opstellers bij dit onderwerp niet haalbaar. Het was een gedwongen situatie, ‘het moest gewoon’, aldus de opstellers. De belangrijkste boodschap voor de raad is duidelijk: de Tamboer financieel ondersteunen omdat de gemeente ook belang bij deze onderneming heeft. De voor- en nadelen van de financiële steun en de sturing aan de Tamboer zijn heel beknopt of niet omschreven.

- 22 -

Raad voor goede kwaliteit Het raadsdebat heeft meer dan drie uur geduurd. In het debat heeft de raad erg inhoudelijk en diepgaand gediscussieerd over enkele belangrijke kwesties. De hoofdpunten die in het debat aan de orde zijn geweest komen overeen met de besluitvormingspunten in het raadsvoorstel. We gaan de belangrijke beslispunten uit het raadsvoorstel langs. Het voert in deze rapportage echter te ver om alle standpunten uiteen te zetten. Voldoende is om vast te stellen of het raadsvoorstel de raad op de belangrijkste drie discussiepunten heeft ‘gewezen’. Het eerste belangrijke punt in het raadsvoorstel betreft de financiële consequenties van het voorstel. Het gaat daarbij specifiek om het achterstallig onderhoud en de benodigde investeringen, het regulier onderhoud en de herinvesteringen die de gemeente in de Tamboer zou moeten doen. In april van het jaar 2010 was al een eenmalige subsidie verstrekt. Het is De Tamboer echter niet gelukt de bedrijfsvoering op orde te krijgen en in het voorjaar van 2011 is weer een kapitaalinjectie nodig. De gemeente moet in verband met het ontslag van werknemers een hoog bedrag aan eenmalige frictiekosten op zich nemen. Daarnaast moet de gemeente een fors bedrag betalen voor ‘levensduurverlengende investeringen’ en onderhoudskosten. Dat de gemeenteraad deze bedragen niet zonder slag of stoot beschikbaar stelt, blijkt uit de raadsbehandeling. De vraag ‘hoe dit heeft kunnen gebeuren’ overheerst in het begin van het debat. De indruk is dat het raadsvoorstel goede sturing geeft aan dit onderdeel van het debat. Dat kan echter niet verhinderen dat de raad ook op zoek gaat naar oplossingen voor de financiering die niet in het raadsvoorstel staan en bedrijfsvoeringsaspecten aan de orde stelt. De bedrijfsvoeringsdiscussie zou kunnen zijn ingegeven door het raadsvoorstel, omdat daarin de maatregelen zijn genoemd die De Tamboer heeft genomen om het tekort terug te dringen. Het lijkt er op dat sommige raadsleden in de ‘hitte van de strijd’ de taken van de gemeenteraad en die van De Tamboer soms wat uit het oog verliezen. Het tweede discussiepunt betreft de sturingsrelatie. Het raadsvoorstel kiest er beredeneerd voor om de directievoering in handen van de gemeente te leggen. De directeur van De Tamboer legt verantwoording af aan de gemeentesecretaris. De wethouder zal het bestuur van de stichting De Tamboer gaan vormen, ondersteund door deskundigen. De raad stelt deze keuze op zichzelf nauwelijks ter discussie, maar wel de consequenties van die keuze. Er ontstaat een discussie over de vraag aan wie de wethouder als bestuurder van De Tamboer verantwoording aflegt. Dit aspect is in het raadsvoorstel inderdaad niet uitgewerkt, terwijl de wethouder hier een helder (en juist) beeld van heeft. Ook is de raad er op beducht dat de wethouder te maken krijgt met een dubbele pettenprobleem. Een derde discussiepunt waarover de raad moet beslissen, maar waarop het raadsvoorstel weinig nadruk legt, is de samenwerking of fusie tussen De Tamboer, Museum en Podium. Zo kan volgens het college een efficiencykorting worden doorgevoerd. Het raadsvoorstel geeft over het algemeen goede sturing aan de discussie. Toch kon dat niet verhinderen dat de discussie soms breed uitwaaiert. Er zijn verscheidene elementen in discussie gebracht die niet in het raadsvoorstel stonden of waarover de raad geen besluit hoefde te nemen. Voorbeelden hiervan zijn dat de discussie zich op een zeker moment verbreedt van een reddingsplan naar een discussie over een cultuurvisie. Ook zijn er plannen gelanceerd voor betaald parkeren. Verder gaat de raad soms behoorlijk diep in op bedrijfsvoeringsaspecten, waaronder het functieprofiel van de directeur, de prijs van toegangskaartjes, de samenwerking met andere Drentse theaters en de programmering. Ook blijkt niet voor iedereen duidelijk wie er verantwoordelijk is voor het groot onderhoud.

- 23 -

Raad voor goede kwaliteit

Het meningvormende debat over dit raadsvoorstel duurde 2 uur en 38 minuten. In die tijd is 270 keer van spreker gewisseld. Vanaf de eerste minuut worden sprekers met vragen onderbroken. Het is een fel debat. Dat blijkt onder andere uit het feit dat het debat over en weer gaat, raadsleden interrumperen elkaar en reageren op elkaars standpunten. De gemiddelde spreektijd per beurt komt daarmee uit op 35 seconden. Dit duidt op een duidelijker interactiever verloop van de discussie dan in de overige onderzochte discussies bij raadsvoorstellen in de raad. De interactie is ook directer omdat de reacties op elkaar veel minder via de voorzitter lopen, maar direct aan de ´tegenspeler´ worden geadresseerd. Daarop volgt nog 27 minuten aan besluitvorming. Er komen zes moties aan de orde. Alle ingediende moties worden echter ingetrokken of verworpen. Vervolgens brengt de voorzitter het raadsvoorstel in stemming. De raad stemt zonder hoofdelijke stemming in met het voorstel waarbij Gemeentebelangen, de SP en GroenLinks geacht worden te hebben tegengestemd. Het is niet helemaal duidelijk in hoeverre het raadsvoorstel een positieve bijdrage heeft geleverd aan het debat. Het is een inhoudelijk stuk dat de problematiek goed weergeeft. Maar raadsleden hebben zich ook goed buiten het raadsvoorstel om in de materie verdiept. Ze hebben de achterliggende stukken gelezen en hebben elders informatie ingewonnen. Toch gaat het debat voor het grootste deel over de belangrijke beslispunten die het raadsvoorstel noemt. Ook is opvallend dat sommige raadsleden in hun betoog termen gebruiken die letterlijk uit het raadsvoorstel lijken komen. Op verschillende momenten hebben raadsleden bijvoorbeeld gezegd dat de financiële situatie van De Tamboer ‘broos’ is. Daaruit mag opgemaakt worden dat het raadsvoorstel een belangrijke bouwsteen is geweest voor het debat. Leesbaarheid van het raadsvoorstel Het voorstel is niet erg beknopt geschreven. De opstellers wijden bij bepaalde onderdelen uit. Dit is overigens deels een bewuste keuze van de opstellers. Uit gesprekken met de raad bleek bijvoorbeeld dat over onderhoud bijvoorbeeld veel onduidelijkheid bestond. Daarom is hieraan relatief veel aandacht besteed in het raadsvoorstel. Er zitten taal- en spelfouten in het voorstel, maar in verhouding zijn dit er weinig. De tekst heeft niet een logische inhoudelijke opbouw: De argumentatie staat deels onder het kopje ‘oplossingen’. Financiële lasten staan genoemd onder ‘Argumentatie’, een onlogische plek, net als dat de argumentatie onder ‘sturingsrelatie’ (’Oplossingen’) staat. Monitoring en evaluatie staan ook onder ‘sturingsrelatie’. De argumentatie is voor zover wij konden nagaan juist en volledig, maar staat verspreid onder verschillende kopjes. Zinnen zijn op een paar uitzonderingen na helder en juist geformuleerd. Moeilijke termen zijn niet allemaal toegelicht. We zijn in vergelijking met andere voorstellen opvallend weinig naamwoordconstructies tegengekomen. Door de hoeveelheid tekst en de wat onduidelijke structuur komt de kern van het voorstel minder duidelijk naar voren.

Raadsvoorstel 6. Toekomstvisie huisvesting voortgezet speciaal onderwijs (2 september 2010) In het onderwijsbeleid is het zo dat de gemeenten verantwoordelijk zijn voor de huisvesting van scholen, terwijl de schoolbesturen zelf verantwoordelijk zijn voor de inhoud van het onderwijs. In Hoogeveen zijn twee scholen voor voortgezet speciaal onderwijs (VSO) en nog twee reguliere scholen voor voortgezet onderwijs. De twee scholen voor VSO zaten op dat moment in tijdelijke accommodaties. Het was daarom nodig om na te gaan denken over meer permanente huisvesting van de scholen. De gemeente had op dat moment echter geen visie op de accommodatie van

- 24 -

Raad voor goede kwaliteit scholen. Er speelde onder andere de vraag welke plaats het VSO moest innemen in Hoogeveen. De VSO-besturen zaten op één lijn. het Roelof van Echtencollege was bezig met een ontwikkeling in het voortgezet onderwijs waarbij de VSO-scholen zouden kunnen aanhaken. Verder waren er op landelijk niveau de nodige ontwikkelingen op het gebied van passend onderwijs. Doordat er al allerlei ontwikkelingen waren, ging de aanloop naar het voorstel niet in de gebruikelijke volgorde. De visie is pas gemaakt toen er al allerlei gebeurtenissen gaande waren. De raad heeft het voortel niet in één keer goedgekeurd, maar heeft het aangehouden omdat hij van mening was dat twee punten nog niet concreet genoeg waren uitgewerkt. Het ging met name om de twee tegengestelde standpunten van de schoolbesturen en de betrokkenheid van de raad in het vervolg. Naar aanleiding van de opmerkingen van de raad is de inhoud van het voorstel aangepast. Sommige delen zijn naar de bijlage verplaatst om de hoofdlijnen beter, meer stapsgewijs te kunnen beschrijven. Ook is de volgorde van het verhaal wat omgegooid. In ieder geval is allerlei onnodige ballast naar een bijlage gegaan om de hoofdlijn van het document helderder naar voren te laten komen. De lengte van het stuk is daardoor met ongeveer een kwart gekrompen. De raad heeft vervolgens met het nieuwe raadsvoorstel ingestemd. Het dictum van het raadsvoorstel Het raadsvoorstel bevat het onderstaande besluitpunt: 1. Instemmen met wens van v.s.o. tot herhuisvesting en clustering aan de Voltastraat Dit dictum is kort maar krachtig. Juistheid en volledigheid van het raadsvoorstel De samenvatting benoemt waar het voorstel over gaat. De aanleiding is beschreven, al is het zeer beknopt. Er zijn voldoende argumenten gegeven. Het voorstel noemt geen alternatieve beleidskeuzes. Het is wel of niet instemmen met het visiedocument, de herhuisvesting en de clustering. Het tijdpad is concreet beschreven. Het is opvallend beter dan bij de andere raadsvoorstellen. Onder ‘tijdpad’ staat ook hoe het besluit van de raad zal worden gevolgd. De kosten en baten zijn niet meegenomen omdat het een principebesluit was. Het was volgens de opsteller nog niet aan te geven wat het voorstel zou gaan kosten of opleveren. Om dezelfde reden was ook een tijdpad opgenomen. Bovendien kon de opsteller nog niet aangeven hoe de taken en verantwoordelijken zouden worden verdeeld binnen de (wettelijke) mogelijkheden. Dit zijn overigens aspecten die wel in het eerste voorstel stonden. Dit bleek volgens de opsteller echter te veel af te leiden van de hoofdlijn van het voorstel. Uit de raadsbehandeling blijkt overigens dat het voorstel in de ogen van de raad onvoldoende is uitgewerkt. Het ging met name om de twee tegengestelde standpunten van de schoolbesturen, de uitwerking van een aantal risico’s, de gevolgen van schaalvergroting voor de kwaliteit van onderwijs en de betrokkenheid van de raad in het vervolg. In dit stadium was nog niets te zeggen over de evaluatie van het voorstel. Dat zou volgens de opsteller aan de orde zijn in de uitwerking van het beleid. Het verband met andere beleidsvelden (onderdeel van het plan Eduwiek) is wel aangegeven. Instemmen met het visiedocument, de herhuisvesting en clustering is een politiek relevant, actueel en belangrijk keuzevraagstuk. Heel helder is het keuzevraagstuk in het raadsvoorstel zelf niet beschreven. Wat er in de samenleving over het onderwerp leeft is niet opgenomen in het voorstel. De raad kan het met de besluiten wel goed eens of oneens zijn. De toekomstvisie is een

- 25 -

Raad voor goede kwaliteit principebesluit. Het geeft op hoofdlijnen aan welke kant het beleid de komende jaren op moet. Daarom is er bijvoorbeeld geen financiële paragraaf opgenomen. Doorwerking van het raadsvoorstel in het debat Het valt op dat alternatieve beleidskeuzen in het raadsvoorstel weinig zijn uitgewerkt. Dit komt overeen met de filosofie van de opsteller. Zij beschouwt het stuk als een advies van het college aan de raad, waarin zij de voorkeursrichting van het college presenteert. Het stuk moet daarom een duidelijke richting aangeven met een argumentatie waarom voor deze richting gekozen is. Die argumentatie is in dit voorstel niet erg uitgewerkt. Het raadsvoorstel heeft geleid tot veel kritische opmerkingen vanuit de raad. Allereerst plaatst een inspreker, de rector van RSG Wolfsbos, kanttekeningen bij het voorstel. De inspreker heeft kritiek op de notitie, onder andere omdat zijn school onvoldoende bij het proces zou zijn betrokken. Hij beantwoordt daarna vanuit de vergadering aan hem gestelde vragen. Dit is een erg interactief gedeelte van het debat. Het debat over het raadsvoorstel zelf dat daarop volgt is niet erg interactief, maar de vragen en opmerkingen van de raad zijn heel kritisch. Uit de reacties van de raad blijkt dat er een hoge mate van consensus bestaat dat het voorstel nog onvoldoende voor besluitvorming is uitgekristalliseerd. De raad ervaart onder meer de volgende tekortkomingen: • het college heeft onvoldoende gemotiveerd waarom nieuwbouw nodig is; • het is onvoldoende duidelijk of het een notitie, een visie of een plan is; • het is onvoldoende duidelijk welk effect schaalvergroting heeft op de kwaliteit van het onderwijs (onduidelijk omschreven voorwaarden); • het is onduidelijk hoe de afstemming tussen alle betrokken partijen is. De wethouder benadrukt in zijn betoog het lange proces en de intensiteit van de afstemming met alle betrokken partijen. Hij tracht de zorgen van de raad te weerleggen. In de tweede termijn blijkt dat hij de raad niet heeft kunnen overtuigen. Volgens de wethouder heeft de raad twee opties, of instemmen met dit voorstel, of aparte huisvesting zoeken en de schaalvoordelen weggooien. Volgens de raad is er nog een derde optie, namelijk op korte termijn met een goed uitgewerkt raadsvoorstel komen. Wanneer de raad doorvraagt en nogmaals aangeeft dat de raad de risico’s onvoldoende uitgewerkt vindt, ontstaat hoorbaar irritatie bij de wethouder. Hij geeft aan moeite te hebben om inhoudelijk te reageren. Volgens hem haalt de raad er dingen bij die niets met de huisvesting van het voortgezet speciaal onderwijs te maken heeft. Hij onthoudt zich van verdere toelichting. De raad geeft aan dat hij graag een voorstel wil zien waarin het college de genoemde onduidelijkheden uitwerkt. Het meningvormend deel van de vergadering duurt 1 uur 3 minuten. Hierin wisselt de discussie 64 maal van spreker. Dit betekent dat in de discussie iedere spreker per beurt gemiddeld één minuut aan het woord is. Het besluitvormend deel duurt 11 seconden. De voorzitter constateert dat de raad dit punt aanhoudt tot een volgende vergadering. De inhoud van het raadsvoorstel is in deze casus aantoonbaar belemmerend geweest voor de besluitvorming. Doordat het raadsvoorstel op de genoemde onderdelen te weinig uitgewerkt was, te veel onzekerheden bood, is het raadsvoorstel aangehouden waardoor de besluitvoming vertraging heeft opgelopen. - 26 -

Raad voor goede kwaliteit

Leesbaarheid van het raadsvoorstel Het raadsvoorstel is vrij van taal- en spelfouten. Het is beknopt geschreven. De zinnen zijn niet erg helder geformuleerd, de tekst leest daardoor niet gemakkelijk. Hierdoor is de kern van de zinnen vaak moeilijk naar voren te halen. Het taalgebruik is behoorlijk ambtelijk, met betrekkelijk veel lijdende vormen, tangconstructies, naamwoordgezegden en voorzetseluitdrukkingen.

4.3 Een leesbaarheidstest De raad heeft bij het onderzoek aangegeven dat hij veel belang hecht aan raadsvoorstellen die in begrijpelijke taal zijn opgesteld. Dit geldt des te meer nu het raadsleden veelal aan specifieke vakkennis ontbreekt. Wij presenteren daarom eerst de resultaten van een Flesch-Doumatest. Voor meer achtergrondinformatie bij de Flesch-Doumatest verwijzen wij u naar bijlage 4. Tabel 1. Resultaten Flesch-Doumatest Raadsvoorstel

FleschDoumascore

Moeilijkheidsgraad

1. Hoogeveen veilig

48

Moeilijk

2. Verordening voorzieningen maatschappelijke ondersteuning 2011

31

Moeilijk

3. Vaststelling bestemmingsplan ‘Pesse 2009’

37

Moeilijk

4. Groenstructuurvisie

29

Zeer moeilijk

5. Ondersteuning Tamboer

49

Moeilijk

6. Toekomstvisie huisvesting voortgezet speciaal onderwijs

39

Moeilijk

Score 90 – 100 80 – 90 70 – 80 60 – 70 50 – 60 30 – 50 0 – 30

Moeilijkheid Zeer gemakkelijk Gemakkelijk Tamelijk gemakkelijk Normaal Tamelijk moeilijk Moeilijk Zeer moeilijk

Bijbehorend opleidingsniveau groep 6 basisschool groep 7 basisschool groep 8 basisschool lager middelbaar onderwijs hoger middelbaar onderwijs studenten academici

De Flesch-Doumatest geeft een score voor de moeilijkheid van een tekst. De score komt tot stand door een wiskundige formule waarin de gemiddelde woord- en zinslengte de bepalende parameters zijn. De gedachte is dat teksten met korte zinnen zonder al te lange woorden gemakkelijk leesbaar zijn. De resultaten van de test suggereren dat de zes geselecteerde raadsvoorstellen voor de gemiddelde lezer moeilijk te volgen zijn. Er zijn echter verschillen. Het voorstel over de - 27 -

Raad voor goede kwaliteit groenstructuurvisie krijgt het predicaat zeer moeilijk, terwijl de voorstellen over de ondersteuning van de Tamboer met 49 punten en Hoogeveen veilig tegen de rand zitten van het predicaat tamelijk moeilijk. Nu is het zeker niet zo dat de moeilijkheid van een tekst uitsluitend afhankelijk is van woord- en zinslengte. Ook is het bekend dat hoger opgeleiden juist afhaken bij teksten die zijn geschreven in Jip-en-Janneketaal. Het zijn juist zaken als zinsbouw, het gebruik van jargon en ambtelijk en figuurlijk taalgebruik die teksten complex maken. Het is bij een beoordeling dus onvoldoende om alleen op zin- en woordlengte af te gaan. Daarom hebben we in de vorige paragraaf (en uitvoeriger in bijlage 6) de raadsvoorstellen ook al geanalyseerd op taalgebruik en inhoud.

4.4 De grootste gemene deler van de cases 4.4.1 Inhoudelijke kwaliteit Past men het format juist en volledig toe? De gemeente heeft een model vastgesteld waarin de opbouw van het raadsvoorstel is gedefinieerd en de onderwerpen die beschreven moeten worden zijn vastgelegd. Een kwalitatief goed sjabloon zou een duidelijk overzicht moeten bieden van wat de raad terug wil zien in de raadsvoorstellen. Zoals in de raadsvoorstellen zelf dient in het gemeentelijk format voldoende, maar niet teveel informatie te staan. De kern van wat gevraagd wordt dient de opstellers duidelijk te zijn, zodat het sjabloon goede richtlijnen en houvast biedt. Verder is een balans nodig tussen een strikte en flexibele toepassing van het format. Wanneer het format dient als afvinklijst, kan dit ten koste gaan van de kwaliteit van de raadsvoorstellen. De raad zou de opstellende ambtenaren echter niet teveel speelruimte moeten geven. Deze spanningsvelden maken dat het niet eenvoudig is om een goed werkend format tot stand te brengen. Wij geven in bijlage 3 een overzicht van de onderwerpen in het format. De lijn van het gemeentelijk format is duidelijk terug te zien in de opbouw van de raadsvoorstellen, waardoor een aantal belangrijke onderwerpen in ieder raadsvoorstel aan bod komt. Toch besteden de opstellers per raadsvoorstel niet aan alle onderdelen van het sjabloon even veel aandacht. Uit onze beoordeling blijkt het volgende: •

• • • •

•

De opstellers van de raadsvoorstellen besteden weinig of geen aandacht aan wat de raad eerder heeft besloten over het onderwerp van het raadsvoorstel. Raadsleden geven in het groepsinterview aan dat zij het nuttig vinden als aan het begin van het raadsvoorstel een beknopt overzicht van de eerdere besluitvorming staat. De betrokken belangen in de samenleving zijn niet of nauwelijks beschreven. Bij de raadsvoorstellen gaat de opsteller veelal niet concreet in op de beoogde effecten. Daardoor is vaak onduidelijk wanneer deze bereikt zullen worden. Mogelijke gevolgen van het besluit of de besluiten kwamen niet of nauwelijks aan de orde. Een beschrijving van de financiële kosten is bij de meeste voorstellen beknopt gehouden en een beschrijving van de financiële baten meer dan eens achterwege gelaten. Echter, afhankelijk van het onderwerp van het raadsvoorstel zijn deze baten soms niet van toepassing of niet gemakkelijk te omschrijven. Het tijdpad is vaak algemeen beschreven en biedt weinig houvast. - 28 -

Raad voor goede kwaliteit •

De omschrijving van de evaluatie van het besluit is in alle bestudeerde raadsvoorstellen weinig concreet. De opstellers hebben aangegeven dat de evaluatiewijze vooraf meestal moeilijk is vast te stellen. Bovendien geven de opstellers aan dat ze enige vrijheid in de uitwerking van het besluit op prijs stellen.

Gerichtheid op doorwerking in het debat Een goed debat in de raad, waarin weerwoord wordt gegeven aan de plannen van het college, stimuleert een zorgvuldige afweging van belangen en voor- en nadelen. Het is daarom van belang dat de raad een debat voert over belangrijke besluiten. Een goed raadsvoorstel zou dit debat moeten ondersteunen. Zo moet de belangrijkste boodschap van het voorstel duidelijk naar voren komen en moet de afweging en argumentatie voor een bepaalde keuze helder en volgbaar zijn. De opstellers van de raadsvoorstellen geven in meerderheid aan dat zij het belangrijk vinden dat de belangrijkste boodschap in de raadsvoorstellen duidelijk naar voren komt. Ook de beleidscoördinator vindt dit één van de belangrijkste punten om op te letten. Deze aandacht voor dit punt lijkt effect te hebben. In vrijwel alle raadsvoorstellen komt de hoofdboodschap duidelijk naar voren. Ook geven de meeste raadsvoorstellen een duidelijk beeld van de politieke keuzeruimte. Een aspect dat minder uit de verf komt, is het beschrijven van keuzemogelijkheden voor de raad en het beschrijven van de voor- en nadelen van iedere keuze. Het is waarschijnlijk en begrijpelijk dat ambtenaren en collegeleden zich richten op een efficiënte besluitvorming. Dat ze daarbij de alternatieven, die ze zelf als onvoldoende bruikbaar zien, buiten het raadsvoorstel laten is in dat licht begrijpelijk. Het gaat daarbij niet om het ontwijken van discussie, maar meer om het voorkomen van een in hun ogen onnodige discussie en het bevorderen van de beknoptheid van het raadsvoorstel. Het gevolg is dat raadsvoorstellen nauwelijks ingaan op deze keuzemogelijkheden, maar vooral het voorkeursalternatief van het college presenteren. Dat betekent dat de raadsvoorstellen weinig aandacht schenken aan de voor- en in het bijzonder de nadelen van dit voorkeursalternatief. Kritische raadsleden moeten zelf op zoek naar alternatieven en de voor- en nadelen die hierbij een rol spelen. Zij worden daarbij niet door het raadsvoorstel op een spoor gezet. Of een raadsvoorstel er werkelijk toe leidt dat het debat over de belangrijkste politieke keuzen gaat, is moeilijk vast te stellen. Raadsleden halen hun informatie niet alleen uit het raadsvoorstel, maar ook uit bijvoorbeeld de bijlagen, andere stukken en reacties van insprekers. Bovendien gaan zij zelf op zoek naar informatie, vooral wanneer het onderwerp politiek relevant is. Toch hebben we gezien dat een raadsvoorstel een input kan vormen voor een goed debat en daaraan ook sturing kan geven. Een raadsvoorstel – zoals dat over De Tamboer – dat veel inhoud bevat, kan de raad wijzen op de belangrijke afwegingen. Bij relatief technische exercities is het effect op het debat niet aan te wijzen, zoals bij de verordening voorzieningen Wet maatschappelijke ondersteuning of het bestemminsplan Pesse het geval was. Ook hebben we gezien dat een raadsvoorstel dat naar het oordeel van de raad onvoldoende informatie bevat, zoals de groenstructuurvisie tot irritatie bij raadsleden kan leiden. Ook kan een volgens de raad onvoldoende onderbouwd raadsvoorstel de besluitvorming vertragen, zoals bij de voorstellen over de huisvesting van het voortgezet speciaal onderwijs en Hangen in Hoogeveen het geval was. Het is daarom van belang dat de opsteller goed zicht heeft op de punten die volgens de raad in het raadsvoorstel moeten staan. 4.4.2 Leesbaarheid Uit de Flesch Doumatest is gebleken dat het taalgebruik in de onderzochte raadsvoorstellen relatief taai is. We hebben vervolgens de teksten van de zes raadsvoorstellen geanalyseerd op moeilijk en - 29 -

Raad voor goede kwaliteit ambtelijk taalgebruik. Daarbij vielen een paar dingen op over de structuur van de raadsvoorstellen. De structuur van de teksten is opvallend duidelijk. De opmaak, inhoudelijke opbouw en het gebruik van alinea’s zijn in de voorstellen goed toegepast. De raadsvoorstellen zijn hierdoor overzichtelijk. Dit is waarschijnlijk voor een groot deel te danken aan het format voor het opstellen van raadsvoorstellen. In de raadsvoorstellen kwamen wij veel ambtelijke taal zoals voorzetseluitdrukkingen, tangconstructies en naamwoordstijl, jargon, lijdende vormen en vaag taalgebruik (containerbegrippen) tegen. Ook afkortingen werden vaak onnodig gebruikt. Deze zaken verslechteren de leesbaarheid van een tekst en zijn meestal vermijdbaar. De oordelen op deze aspecten hebben we per raadsvoorstel weergegeven in bijlage 4. In bijlage 4 geven we tevens enkele willekeurige voorbeelden van ambtelijk of onduidelijk taalgebruik dat we in de raadsvoorstellen aantroffen. Maar wij hebben ook grote variatie in de leesbaarheid aangetroffen. Uit het onderzoek blijkt dat de taalkundige kwaliteit van de raadsvoorstellen afhankelijk is van de schrijfvaardigheid van de opsteller. Het kwaliteitssysteem is er niet op gericht de stijl en leesbaarheid van raadsvoorstellen van de verschillende schrijvers op een gelijkwaardig niveau te brengen.

- 30 -

Raad voor goede kwaliteit

5.

De mening van de gemeenteraad

5.1 Inleiding Tevredenheid van de gemeenteraad over de raadsvoorstellen is een subjectief gegeven. Enerzijds hangt tevredenheid af van de verwachtingen die er binnen de gemeenteraad leven, anderzijds hangt zij af van de inhoudelijke invulling van de raadsvoorstellen. In dit hoofdstuk zullen we beschrijven in hoeverre raadsleden tevreden zijn over de voorstellen. We beginnen in paragraaf 5.2 echter met de verwachtingen van het college en het ambtelijk apparaat. Wat vinden zij van belang voor een goed raadsvoorstel? Als de verwachtingen over de inhoud van een raadsvoorstel uiteenlopen tussen het college en de raad, kan dat namelijk een verklaring bieden voor een ontevreden raad. Het zou namelijk kunnen zijn dat het college de raadsvoorstellen naar eigen inzicht in elkaar zet. In paragraaf 5.3 behandelen we de eisen van de raad. Zonder al te veel op de inhoud vooruit te willen lopen, blijkt hieruit een discrepantie tussen de wensen van het college en de raad. Daarom bespreken we in paragraaf 5.4 een oorzaak waarom de raadsvoorstellen niet op de wensen van de raad zijn afgestemd.

5.2 Wat vinden college en opstellers van belang bij een raadsvoorstel? Het college en de opstellers van raadsvoorstellen zitten behoorlijk op één lijn over de vraag hoe een goed raadsvoorstel eruit ziet. Beknoptheid en duidelijkheid zijn woorden die in vrijwel ieder interview zijn gevallen. Opstellers van de zes bestudeerde raadsvoorstellen geven vrijwel zonder uitzondering aan goed geslaagd te zijn in het schrijven van een beknopt en duidelijk raadsvoorstel. Met name de portefeuillehouders en de gemeentesecretaris die we hebben gesproken, zijn sterk gericht op een efficiënte inrichting van het besluitvormingsproces. Een raadsvoorstel moet volgens hen een duidelijke hoofdlijn weergeven en moet verder zo beknopt mogelijk zijn. Het voorstel mag niet uitweiden over details die kunnen afleiden van de hoofdlijn van het verhaal, of tot in hun ogen overbodige discussies kunnen leiden. Een kort en bondig verhaal met eventuele verwijzingen naar bijlagen. In het licht van slagvaardige besluitvorming hebben de geïnterviewde wethouders bedenkingen bij het aanbieden van keuzemogelijkheden of scenario’s aan de raad. Zij zien het ook als hun rol om de raad de keuze van het college voor te leggen. Deze opvatting vanuit het college heeft tot gevolg dat er in de raadsvoorstellen weinig aandacht is voor alternatieven en het benoemen van voor- en nadelen van de overwogen keuzemogelijkheden.

5.3 Kritiek van raadsleden op de raadsvoorstellen De raad heeft tot dusver weinig kwaliteitseisen aan raadsvoorstellen gesteld. Toch hebben de geïnterviewde raadsleden een duidelijk beeld van hoe een goed raadsvoorstel eruit ziet. Zij zouden een ingewikkeld onderwerp graag in begrijpelijke taal verwoord zien in de voorstellen. Het voorstel dient ‘to the point’ te zijn, zowel op het gebied van structuur als op het gebied van redactie. Met het scannen van de tekst zou de tekst al duidelijk moeten zijn. In het raadsvoorstel hoort te staan wat er eerder al door de raad besloten is met betrekking tot het onderhavige onderwerp. Verder vindt de raad voldoende achtergrondinformatie onmisbaar, net als de redenen op basis waarvan keuzen zijn gemaakt. - 31 -

Raad voor goede kwaliteit

Dat lang niet alle raadsvoorstellen aan deze criteria voldoen, blijkt uit de kritiek die de raadsleden desgevraagd op de raadsvoorstellen leveren. • In de samenvatting van de raadsvoorstellen staat vaak onvoldoende duidelijk waar het voorstel over gaat. • Het is vaak onduidelijk waarom de raad met een voorstel moet instemmen en welke verantwoordelijkheid de raad heeft bij het besluit. • De raadsvoorstellen geven onvoldoende achtergrondinformatie. • De raadsvoorstellen zijn meestal niet helder genoeg, in het bijzonder op het gebied van redactie en structuur. Teksten zijn soms op meer manieren te interpreteren. • Raadsvoorstellen noemen geen of nauwelijks alternatieven. Het college is in de ogen van de raadsleden vaak te overtuigd van het voorkeursbesluit en schrijft dan ook teveel vanuit deze voorkeur. Meestal prikkelen de voorstellen niet tot discussie. Het gevoel leeft breed dat het college een voorstel zonder al te veel discussie door de raad probeert te krijgen.

5.4 Doorwerking van feedback naar de organisatie De kritiek van de raad blijken niet bekend te zijn bij het college, de opstellers van de raadsvoorstellen en de beleidscontroller die we gesproken hebben. Uit de interviews blijkt dat de raad zijn wensen onvoldoende duidelijk maakt. De opstellers nemen de raad serieus en proberen rekening te houden met zijn wensen. Ze hebben echter aangegeven dat bij hen niet precies bekend is welke kwaliteit de raad bij de raadsvoorstellen nastreeft. Vooral is onduidelijk hoeveel informatie de raad wenst te zien in de raadsvoorstellen, en welke informatie als bijlage moet worden toegevoegd. Ook blijkt dat de raad niet duidelijk naar de organisatie communiceert in hoeverre de raad per specifiek raadsvoorstel tevreden is. Momenteel is een terugblik op de vorige raadsvergadering weliswaar een vast agendapunt in de vergaderingen van het presidium. Het komt echter zeer weinig voor dat de kwaliteit van een raadsvoorstel in dit gremium onderwerp van gesprek is. Zo kan het gebeuren dat de kritiek die breed in de raad leeft het college en de ambtelijke organisatie niet of nauwelijks bereiken. Het gevolg is dat de ambtenaren oprecht vinden dat zij goede raadsvoorstellen schrijven, terwijl deze gezien de reactie van de raadsleden in het groepsinterview niet aan de wensen van de raad voldoen. In dat licht is het des te opvallender dat de raad op het gemeentelijk format geen aanvullende kwaliteitseisen heeft geformuleerd. Aangezien de raad aan het hoofd van de gemeente staat (art. 125 Gw), heeft hij de bevoegdheid dit te doen. Door geen kwaliteitseisen te formuleren, laat de raad ruimte voor eigen invulling door de ambtelijke organisatie. Hierdoor voldoen de raadsvoorstellen niet aan de verwachtingen van de raad. Aangezien raadsleden voor hun informatievoorziening sterk afhankelijk zijn van wat het college hen aanbiedt, zijn leesbaar geformuleerde raadsvoorstellen onmisbaar voor een goed democratisch proces. Uit het groepsinterview met raadsleden is gebleken dat de respondenten vinden dat de raadsvoorstellen (over het algemeen) onvoldoende leesbaar en politiek evenwichtig zijn geformuleerd. Hierdoor ontstaat bij raadsleden wel eens het gevoel dat de raad onvoldoende te discussiëren en te kiezen heeft. Omdat de raad verzuimt het initiatief naar zich toe te trekken, blijft het college in de praktijk het voortouw houden in het proces van kaderstelling.

- 32 -

Raad voor goede kwaliteit

Bijlage 1: Bevindingen samengesteld normenkader Tabel 1. Leesbaarheid Criterium

Rv. 1

Rv. 2

Rv. 3

Rv. 4

Rv. 5

Rv. 6

Technische leesbaarheid De leestekens zijn op de juiste wijze gebruikt

-

++

--

--

-

++

Er is gekozen voor een heldere opmaak

++

++

+

++

++

++

+ ++ +

++ + + ++

++ + ++ -

++ ++ + --

+ + ++

++ + -+

-+ ++

-++ ++

-++ ++

-+ ++

-++ -

-++ ++

+ + -+ +

++ ++ ++ + + ++ +

++ ++ -+ + ++ ++

--+ + + + ++

++ + ++ -++ ++

+ -+ + + -

--

--

nvt

++

-

-

+

++

+

+

+

+

+ + -

+ ++ ++

--+ -

+ ++

++ + ++ +

----

Inhoudelijke leesbaarheid Het raadsvoorstel is vrij van taal- en spelfouten Het voorstel is beknopt geschreven Er zijn voldoende concrete verwijzingen Er is sprake van een juiste en volledige argumentatie De gekozen stijl draagt bij aan de leesbaarheid: Opbouw De tekst heeft een indeling in paragrafen Het gebruik van alinea’s is logisch De tekst heeft een goede inhoudelijke opbouw Zinsbouw De zinnen zijn helder en juist geformuleerd De kern komt duidelijk naar voren De zinnen zijn gevarieerd De zinnen zijn in actieve vorm geschreven De zinnen hebben binnen een opsomming een gelijke opbouw Geen onnodig gebruik van bijzinnen Geen onnodig gebruik van zinnen tussen haakjes Er is geen sprake van tangconstructies Woordkeus Woorden waarvoor afkortingen gebruikt zijn, zijn de eerste keer uitgeschreven Moeilijke termen zijn toegelicht Vaktermen, ‘containerbegrippen’, en onnodig ambtelijke of archaïsche woorden zijn niet gebruikt Er is geen sprake van ‘voorzetseluitdrukkingen’ Er is geen sprake van ‘naamwoordstijl’ Geen onnodig gebruik van afkortingen ++ + --

= goed = voldoende = matig = onvoldoende

- 33 -

Raad voor goede kwaliteit

Tabel 2. Juistheid en volledigheid Criterium

Technisch Het gemeentelijk sjabloon is gevolgd: Het voorstel bevat een heldere samenvatting van maximaal zes regels In het voorstel is het te nemen besluit helder aangeduid De redenen en de achtergrond van het voorstel zijn beschreven Het beoogde maatschappelijk effect van het door de raad te nemen besluit is beschreven Het voorstel bevat toegelichte argumenten voor de gekozen oplossing Het voorstel bevat reële alternatieve beleidskeuzes Het voorstel bevat toegelichte argumenten voor alternatieve beleidskeuzes In het voorstel is het tijdpad van het besluit naar het maatschappelijk effect beschreven In het voorstel zijn de financiële baten en lasten genoemd Het voorstel bevat een beschrijving van hoe het besluit wordt gevolgd Het voorstel bevat een beschrijving van de manier waarop men zal bekijken of het beoogde effect wordt bereikt

Rv. 1

Rv. 2

Rv. 3

Rv. 4

Rv. 5

Rv. 6

+ + +

++ ++

+ + ++

+ ++

++ ++ ++

+ +

+ + +

++ + --

+ + --

+ + --

+ + --

+ + --

+

--

--

--

+

--

----

---

----

-++

-+ +

++ -++

+

--

--

++

++

--

Het voorstel bevat een overzicht van wat de raad eerder over het onderwerp besloten heeft

--

++

--

-

+

--

In het voorstel is het verband met andere beleidsvelden gegeven

--

++

+

+

+

+

De reden van de behandeling door de raad sluit aan op het aan de raad gevraagde besluit (de reden voor de behandeling van het raadsvoorstel is uit het voorstel te halen)

++

++

++

++

++

++

Inhoudelijk In het voorstel is beschreven wat er in de samenleving over het onderwerp leeft

-

--

+

--

+

--

Het voorstel betreft een actueel en belangrijk politiek onderwerp

++

++

+

+

++

+

Het voorstel bevat inhoudelijke politieke profileringsmogelijkheden (een raadslid kan het ermee eens of oneens zijn)

+

-

+

-

++

++

Het voorstel gaat over bestuurlijke aangelegenheden en nodigt de raad niet uit te discussiëren over uitvoeringszaken

++

++

++

++

+

++

--

--

--

--

--

--

In het voorstel is duidelijk gemaakt wanneer en op grond van welke criteria de raad het beleid evalueert en de uitvoering van het college controleert ++ + --

= goed = voldoende = matig = onvoldoende

- 34 -

Raad voor goede kwaliteit

Tabel 3. Doorwerking in het debat Criterium

Het voorstel draagt bij aan de kwaliteit van de beraadslaging en stimuleert een politieke afweging door de raad: Het voorstel biedt een helder beeld van politieke keuzeruimte De in het voorstel opgenomen politieke keuzeruimte is reëel De belangrijkste boodschap voor de raad is duidelijk in het voorstel opgenomen In het voorstel is aangegeven wat de mogelijke gevolgen van de voorgestelde keuzes zijn Het voorstel omschrijft de voor- én nadelen van de oplossing In het voorstel zijn argumenten gegeven voor zowel de voor- als de nadelen Bij een onderwerp dat minder ruimte geeft voor debat is voldoende informatie gegeven om het onderwerp te doen ‘leven’: In het voorstel is uitvoering ingegaan op de mogelijkheden, gevolgen en kosten van de voorgestelde oplossing In het voorstel is uitvoerig ingegaan op wat wordt beoogd In het voorstel zijn de betrokken belangen in de samenleving omschreven ++ + --

= goed = voldoende = matig = onvoldoende

- 35 -

Rv. 1

Rv. 2

Rv. 3

Rv. 4

Rv. 5

Rv. 6

+ ++

+ ++

+ ++

++

++ ++

++

++

++

--

++

++

+

---

-

---

+ --

+ -

---

--

-

--

--

-

--

-

-

--

--

++

--

--

+ ++

-+

-

+ +

-+

Raad voor goede kwaliteit

Bijlage 2: Lijst van geïnterviewden Naam geïnterviewde

Functie

Ton Bargeman Tiens Eerenstein

Wethouder Wethouder

Henk de Vries Jan Pieter Wind Eric Etman

Gemeentesecretaris Raadsgriffier Beleidscoördinator

Angelique Torenvlied Ria Hoogervorst Rogier Molenaar Mike Hacking Jaap van Oostrum Henk Fokkes Jan Blom Noortje Devriese (telefonisch)

Opsteller Hangen in Hoogeveen Leidinggevende opsteller Hangen in Hoogeveen Betrokken bij raadsvoorstel bestemmingsplan Pesse Opsteller raadsvoorstel Tamboer Opsteller raadsvoorstel Tamboer Opsteller raadsvoorstel Wmo Opsteller raadsvoorstel Groenstructuurvisie Opsteller raadsvoorstel Toekomstvisie huisvesting VSO

Henk Reinders Arend Steenbergen Cees Slottje Gert Vos Bianca Behr Gert Huijgen Gerard Fidom

Gemeenteraadslid Gemeenteraadslid Gemeenteraadslid Gemeenteraadslid Gemeenteraadslid Gemeenteraadslid Gemeenteraadslid

- 36 -

Raad voor goede kwaliteit

Bijlage 3: De totstandkoming van raadsvoorstellen Inleiding Een schets van de totstandkomingsprocedure De bestuurlijke en ambtelijke voorbereiding van college- en raadsvoorstellen gebeurt in Hoogeveen in een vastgelegde procedure waarin verscheidene controles zijn opgenomen, zoals afstemming tussen de verantwoordelijke wethouder, trojka en controllers, maar ook allerlei controlestappen door verscheidene controllers. Deze controlestappen zijn in figuur 1 aan de rechterkant weergeven. Daarbij is het goed om te vermelden dat een raadsvoorstel voor besluitvorming in het college een bijlage is bij het collegevoorstel. Dat betekent dat de voorbereiding van beide documenten dezelfde procedure doorlopen. Omdat wij ervan uitgaan dat de procedures binnen de gemeente bekend zijn, presenteren we zonder verdere toelichting een schematische weergave van de procedure in de onderstaande figuur 1. De controlestappen in de procedure zijn van groot belang in het kwaliteitsbeleid.

- 37 -

Raad voor goede kwaliteit

Figuur 1: stroomschema voorbereiding college- en raadsvoorstellen.

- 38 -

Raad voor goede kwaliteit

Bijlage 4: Leesbaarheidsanalyses per raadsvoorstel Raadsvoorstel 1. Hangen in Hoogeveen (22 april 2010) We hebben een aantal kleine taal- en spelfouten in het voorstel gevonden. Het gebruik van leestekens in het raadsvoorstel is wat slordig. Op dit aspect scoort het voorstel daarom niet hoger dan een matig. Qua opmaak is het een overzichtelijk stuk. Het voorstel bevat veel kopjes en tussenruimtes. Vetgedrukte kopjes dragen ook bij aan de overzichtelijkheid. Net als het feit dat er drie keer gekozen is voor een opsomming. Het gekozen lettertype is duidelijk leesbaar. De overzichtelijkheid is dus goed. Onnodige informatie is weggelaten, waardoor de kern naar voren komt. Verwijzingen zijn onvoldoende concreet: ‘(samenscholingsverbod)’ en ‘(hinderlijk drankgebruik)’. Op pagina 2 verwijst het voorstel naar hoofdstuk 2 en 3. Onduidelijk is naar hoofdstuk 2 en 3 in welk document. De argumentatie onder ‘Oplossingen’ is heel beknopt. Onder ‘Argumentatie’ worden iets meer volledige argumenten gegeven. Het voorstel bevat geen indeling in paragrafen. Het gebruik van alinea’s is logisch. Er is een alineaverdeling per onderwerp. Er is begonnen met een samenvatting en het voorgesteld besluit. Dat geeft de kern weer. Dan worden aanleiding, beoogd resultaat en mogelijke oplossingen en argumenten beschreven. Dan volgt ‘overige informatie’ zoals tijdpad, communicatie, financiële gevolgen en ten slotte monitoring en evaluatie. Deze opbouw is helder en logisch. Zinnen zijn over het algemeen helder en juist geformuleerd, maar soms zijn ze onlogisch of krom. De kern van de zin komt over het algemeen duidelijk naar voren: wat er wordt bedoeld, wordt gezegd. Er is een afwisseling te zijn van korte en lange zinnen, maar het voorstel gebruikt vaak de werkwoordsvorm ‘worden’ (lijdend): ‘worden daarop aangesproken’, ‘gereguleerd worden’, ‘wordt voorkomen’. We hebben enkele tangconstructies gevonden. Binnen de eerste opsomming is de zinsopbouw niet gelijk, de vorm ‘toe te voegen’ wijkt af van de eerdere zinnen. Bij ‘Argumentatie’ begint elke zin met het woord ‘met’ behalve de eerste. Weinig onnodig gebruik van bijzinnen. Soms onnodig zinnen tussen haakjes. Afkortingen zijn de eerste keer niet uitgeschreven. De APV is zo algemeen bekend dat dat niet nodig is, maar GOA had wel uitgeschreven kunnen worden. M.b.t. en d.m.v. zijn vermijdbaar en hadden eenvoudig uitgeschreven kunnen worden. Soms staan er onnodig moeilijke woorden of zinsdelen in het voorstel: ‘overlastlokaties’, ‘deze notitie richt zich vooral op’, ‘structurele oplossingsrichtingen’, ‘overlastgevende jeugd’, ‘natuurlijke hangplekken’, ‘actief gecommuniceerd worden’. We hebben een beperkt aantal voorzetseluitdrukkingen aangetroffen ‘betreffende’ (p. 1), ‘d.m.v.’ (p. 1) ‘m.b.t’ (p. 2) . We hebben verder een beperkt aantal naamwoordconstructies aangetroffen. ‘het aanwijzen’(p. 1), ‘vermindering van de overlast’ (p. 3).

- 39 -

Raad voor goede kwaliteit Raadsvoorstel 2. Verordening voorzieningen maatschappelijke ondersteuning 2011 (7 juli 2011) We hebben geen taal- en spelfouten gevonden. In het raadsvoorstel maakt men goed gebruik van leestekens. Het voorstel heeft een heldere en overzichtelijke opmaak. Argumenten zijn helder en juist geformuleerd, zij ondersteunen het voorstel. Er is geen indeling in paragrafen. Het alineagebruik en de inhoudelijke opbouw van het raadsvoorstel is helder en logisch. Er is een juiste formulering van zinnen, waarbij de kern duidelijk naar voren komt. De zinnen zijn gevarieerd. De meeste zinnen zijn in actieve vorm geschreven. Zinnen binnen de eerste opsomming (bij ‘beoogd resultaat’ hebben geen gelijke opbouw: de eerste zin ‘in balans te brengen’, de tweede en derde ‘invulling geven’ en ‘toekomstbestendig maken’. Af een toe is er een bijzin, maar over het algemeen zijn deze niet onnodig. ‘In 2010 heeft, tegen de achtergrond van de tekorten op de gemeentelijke begroting, een herbezinning op de stijgende uitgaven Wmo plaatsgevonden’; dit is een tangconstructie. De afkorting ‘Wmo’ is de eerste keer niet uitgeschreven, net zoals VNG. Dit zijn echter afkortingen die bekend zouden moeten zijn bij de raad. De term ‘keukentafelgesprek’ is toegelicht. Soms staan er onnodig moeilijke woorden in het voorstel, zoals ‘kanteling van de Wmo’, ‘toekomstbestendig maken van de Wmo’, ‘versobering van het verstrekkingenpakket’. Van naamwoordstijl is af en toe sprake. Afkortingen zijn niet onnodig gebruikt.

Raadsvoorstel 3. Bestemmingsplan Pesse 2009 (3 maart 2011) Het voorstel bevat nauwelijks taal- en spelfouten. Het is beknopt geschreven. Er zijn voldoende concrete verwijzingen, onder andere naar de Reactienota. Hier is uitgelegd dat het gaat om reacties op de ingediende zienswijzen. De technische leesbaarheid van dit voorstel is niet optimaal. Vaak missen punten of komma’s, en bij het kopje ‘Voorgesteld besluit’ staat een 4 die daar niet hoort. De opmaak is wel helder. De argumentatie gaat slechts in op de besluiten om in te stemmen met de Reactienota en de bijgevoegde ‘Staat van Wijzigingen’, niet op het besluit geen exploitatieplan vast te stellen voor het bestemmingsplan ‘Pesse 2009’. De argumentatie is daarom niet volledig. Veel van de zinnen zijn in lijdende vorm geschreven. Moeilijke termen zijn niet altijd toegelicht. Ook worden regelmatig onnodig moeilijke woorden gebruikt, zoals ‘Vertrekpunt’ (p. 1) ‘samenhang en consistentie’ (p. 1), ‘versnippering’ (p. 1), ‘planvorming’ (p. 1), ‘ontplooiingsruimte’ (p. 2), ‘globaler’ (p. 2), ‘doet u recht aan de rechtszekerheid’ (p. 2), ‘verbeelding’ (p. 2), ‘fysieke woonbebouwing van de dorpskern’ (p. 2), ‘voorliggend’ (p. 3). We zijn een behoorlijk aantal voorzetseluitdrukkingen tegengekomen, zoals nav en ivm (p. 2). Dit zijn tevens overbodige afkortingen.

Raadsvoorstel 4. Groenstructuurvisie Hoogeveen 10-444 (27 mei 2010) Het raadsvoorstel is vrij van taal- en spelfouten. Het is zeer beknopt geschreven, argumentatie ontbreekt vrijwel volledig. Er is geen indeling in paragrafen en ook ‘sub’-alinea’s zijn er niet, alleen een indeling per kopje. Er staan vaak komma’s en punten teveel, net zoals het opsommingsteken bij ‘argumentatie’. Het voorstel heeft een nette opmaak.

- 40 -

Raad voor goede kwaliteit De meeste zinnen zijn niet helder geschreven (met een omweg). De kern van de gemiddelde zin komt hierdoor niet duidelijk naar voren. Van een variatie in de zinnen is wel sprake. De afkorting HRG is de eerste keer uitgeschreven. Onnodig moeilijke woorden zijn er niet of nauwelijks. Er zijn wel voorzetseluitdrukkingen zoals ‘vindt plaats bij’, ‘in relatie tot’. Ook is het voorstel geschreven in een naamwoordstijl, bijvoorbeeld ‘bij uitvoering van’, ‘na vaststelling door’. Er is geen onnodig gebruik van afkortingen.

Raadsvoorstel 5. Ondersteuning toekomst van De Tamboer (23 juni 2011) Er zitten taal- en spelfouten in het voorstel, maar in verhouding zijn dit er weinig. De tekst heeft niet een logische inhoudelijke opbouw: De argumentatie staat deels onder het kopje ‘oplossingen’. Financiële lasten staan genoemd onder ‘Argumentatie’, een onlogische plek, net als dat de argumentatie onder ‘sturingsrelatie’(’Oplossingen’) staat. Monitoring en evaluatie staan ook onder ‘sturingsrelatie’. Dit komt de leesbaarheid van het voorstel niet ten goede. Het voorstel is niet erg beknopt geschreven. De opstellers wijden bij bepaalde onderdelen uit. Dit is overigens deels een bewuste keuze van de opstellers. Uit gesprekken met de raad bleek bijvoorbeeld dat over ‘Onderhoud’ bijvoorbeeld veel onduidelijkheid bestond bij de raad. Daarom is hieraan relatief veel aandacht besteed in het raadsvoorstel. De argumentatie is voor zover wij konden nagaan juist en volledig, maar staat verspreid onder verschillende kopjes. Zinnen zijn op een paar uitzonderingen na helder en juist geformuleerd. Door de hoeveelheid tekst komt de kern van het voorstel minder duidelijk naar voren. De kern van de zinnen is echter wel duidelijk. De zinnen zijn gevarieerd. Bij opsommingen is de zinsbouw onvoldoende consistent. Moeilijke termen zijn niet allemaal toegelicht: Zo zijn ‘impresariaten’ niet toegelicht (p. 5). Ook niet wat ‘levensduurverlengende investeringen’ zijn (p. 3). Het begrip ‘Sturingsrelatie’ is daarentegen wel toegelicht. Onnodig moeilijke woorden zijn praktisch niet gebruikt, en waar dit wel het geval is, zorgt dit juist voor bevordering van de leesbaarheid. Van voorzetseluitdrukkingen is nauwelijks tot geen sprake. Ook zijn we in vergelijking met andere voorstellen opvallend weinig gevallen van naamwoordstijl tegengekomen. Af en toe is er onnodig gebruik gemaakt van afkortingen, maar in verhouding met andere raadsvoorstellen is dit weinig.

Raadsvoorstel 6. Toekomstvisie huisvesting voortgezet speciaal onderwijs (2 september 2010) Het raadsvoorstel is vrij van taal- en spelfouten. In het raadsvoorstel zijn leestekens goed gebruikt. De opmaak is netjes en overzichtelijk. Het is beknopt geschreven. Er zijn weinig verwijzingen, terwijl ondersteunende informatie wel nodig is zoals naar de bijlage; de toekomstvisie zelf. Het eerste punt bij ‘argumentatie’ is vrij algemeen, het tweede, ‘omdat er nog niet eerder een visiedocument is opgesteld’, geeft geen echte reden voor het vaststellen van een visiedocument. De rest van de argumenten zijn juist en volledig. Er is geen indeling in paragrafen. Gebruik van alinea’s is goed. De tekst is mooi per onderwerp gegroepeerd. De zinnen zijn niet erg helder geformuleerd, de tekst leest niet gemakkelijk. Daardoor is de kern van de zin ook moeilijker naar voren te halen. De variatie in de zinnen is voldoende. Het valt wel erg op dat de zinnen zijn veelal in lijdende vorm opgesteld. Er zijn verder veel woorden en

- 41 -

Raad voor goede kwaliteit zinnen tussen haakjes geplaatst, maar dit is niet aan te merken als onnodig gebruik van haakjes. Verder hebben we er enkele tangconstructies gevonden. Als voorbeeld noemen we: ‘omdat clustering betekent dat de beide locaties voor v.s.o. op een nieuwe locatie, nabij/naast een van beide scholen voor voortgezet onderwijs, gehuisvest zullen worden’. De afkorting v.s.o. is pas bij de inleiding uitgeschreven. Moeilijke termen zijn goed toegelicht. Soms staan in het document onnodig moeilijke woorden, zoals ‘clusteren’ en ‘unielocatie’. Het voorstel bevat verder enkele voorzetseluitdrukkingen. Verder een beperkt aantal onnodige afkortingen.

- 42 -

Raad voor goede kwaliteit

Bijlage 5: Het gemeentelijk sjabloon Gemeentelijk sjabloon Samenvatting Vat het voorstel samen in maximaal vijf à zes regels. Voorgesteld besluit Maak bij meerdere besluitpunten een puntsgewijze opsomming. Noem hier ook een eventueel voorstel tot een begrotingswijziging. Aanleiding Welke ontwikkelingen hebben geleid tot het voorgesteld besluit. Vermeld of er sprake is van een ernstig en structureel probleem. Beoogd resultaat Omschrijf doelstellingen, resultaten en/of maatschappelijke effecten zo veel mogelijk in SMARTtermen (specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdsgebonden). Oplossingen Noem de voorkeursoplossing van B&W en vermeld eventuele alternatieve oplossingen of maatregelen die overwogen zijn. Argumentatie Noem de argumenten voor de voorkeursoplossing van B&W in relatie tot eventuele alternatieve oplossingen of maatregelen. Betrek in ieder geval doeltreffendheid en uitvoerbaarheid bij de argumentatie. Nummer de argumenten. Maak door subnummering duidelijk welk argument bij welk voorgesteld besluit hoort (bijvoorbeeld 1.1, 2.4). Zet de argumenten cursief. Maak ze kort en bondig. Geef eventueel een toelichting per argument. Tijdpad Geef aan op welke termijn uitvoering plaatsvindt en wanneer een eventueel vervolgbesluit moet volgen. Communicatie Geef aan of en hoe hierover gecommuniceerd moet worden. Financiële gevolgen Kies hier 'niet van toepassing' of 'voorstel begrotingswijziging'. Noem een eventueel voorstel tot begrotingswijziging bij 'Voorgesteld besluit' en geef op deze plaats eventueel een toelichting. Monitoring en evaluatie Op welke manier en op welk moment vindt monitoring en/of evaluatie plaats, indien van toepassing.

- 43 -

Raad voor goede kwaliteit

Bijlage 6: Taalanalyses De Flesch-Doumatest is een leesbaarheidsindex die gebruik maakt van zinslengte en woordlengte. Deze test is voor het Engelse taalgebied in 1948 ontwikkeld door de taalkundige Flesch in de Verenigde Staten. Hij stelde de volgende formule op: R.E = 206,835 – 0,846*woordlengte – 1,015*zinslengte In deze formule staat R.E voor reading ease, ofwel leesgemak. Omdat in het Engels vaak op een compactere manier geformuleerd kan worden, kan men deze formule niet toepassen op Nederlandse teksten. Douma heeft vastgesteld dat Nederlandse teksten zo’n 11% langer zijn dan Engelse. Daarom heeft hij de formule als volgt aangepast aan de Nederlandse situatie: RE = 206,835 – 0,77*woordlengte – 0,93*zinslengte De resultaten uit deze formule leveren een score op die ligt tussen 0 en 100. Hoe lager de score, des te lastiger is de tekst te lezen. Voor het uitvoeren van een Flesch-Doumatest is een handige internettool te vinden op: http://www.standards-schmandards.com/exhibits/rix/. De onderstaande tabel geeft een indicatie hoe de scores te interpreteren zijn. Score 90 – 100 80 – 90 70 – 80 60 – 70 50 – 60 30 – 50 0 – 30

Moeilijkheid Zeer gemakkelijk Gemakkelijk Tamelijk gemakkelijk Normaal Tamelijk moeilijk Moeilijk Zeer moeilijk

Bijbehorend opleidingsniveau groep 6 basisschool groep 7 basisschool groep 8 basisschool lager middelbaar onderwijs hoger middelbaar onderwijs studenten academici

De RE van het onderhavige rapport komt uit op 47, niet bepaald Jip en Janneketaal, maar vergelijkbaar met de gemakkelijks lezende raadsvoorstellen in dit onderzoek. Ter vergelijking, een verhaaltje van Jip en Janneke (Jip en Janneke zaaien in het tuintje) heeft een RE van 95 (zeer gemakkelijk). Bij het beschrijven van complexe materie is complex taalgebruik echter niet altijd te vermijden. Het zal de lezer niet verbazen dat er in de loop der jaren in de wetenschap veel kritiek is geuit op de Flesch-Doumatest. De belangrijkste kritiek is dat de moeilijkheidsgraad van een tekst niet uitsluitend afhankelijk is van de woord- en zinslengte. Ook zaken als moeilijke woorden, jargon, opbouw van de tekst stijlfiguren spelen een belangrijke rol bij het begrijpen van een tekst. Toch is de test niet nietszeggend. Woord en zinslengte vormen één van de indicatoren voor de moeilijkheid van een tekst, maar men mag er geen absolute waarde aan toekennen. In dit onderzoek is daarom de Flesch-Doumatest gebruikt om een indicatie te krijgen voor de moeilijkheid van een tekst, maar zijn aanvullende taalanalyses gemaakt. In de aanvullende taalanalyses is gelet op een aantal stijlfiguren waarvan bekend is dat deze veelvuldig in ambtelijke teksten voorkomen en waarover brede consensus bestaat dat deze een tekst - 44 -

Raad voor goede kwaliteit afstandelijk en moeilijk leesbaar maken. Wij bespreken een aantal van deze stijlfiguren kort: • Naamwoordconstructie: Werkwoorden geven de actie in een zin aan. Je kunt van ieder werkwoord ook een zelfstandig naamwoord maken. Door dit veelvuldig in een tekst te doen, neemt de leesbaarheid af. Als voorbeeld noemen we: “Wij hebben het voorstel goedgekeurd” of “de goedkeuring van het voorstel” (naamwoordstijl) • Voorzetseluitdrukking: Dit is een combinatie van woorden die gemakkelijk door één voorzetsel kan worden vervangen. Bijvoorbeeld: als gevolg van (in plaats van doordat). • Afkortingen: veelvuldig gebruik van afkortingen (of afko’s) maakt een tekst lastig leesbaar. • Tangconstructie: Een tangconstructie ontstaat als je woorden voegt tussen twee andere woorden die bij elkaar horen. • Lijdende vorm: Veelvuldig gebruik maken van zijn en worden in combinatie met een voltooid deelwoord. Iets wordt gedaan. De uitvoerende persoon of instantie verdwijnt naar de achtergrond. Teksten worden hierdoor behalve afstandelijker, ook minder scherp en nauwkeurig omdat niet duidelijk is wie iets doet. • Containerbegrippen en ander vaag taalgebruik: Dit zijn vaak goed klinkende woorden zonder scherp afgebakende betekenis. Voorbeelden zijn woorden als integraal, flexibel, sturing, regie, rol. Enkele voorbeelden van ambtelijk taalgebruik die we hebben gevonden Naamwoordconstructies: De voorliggende verordening, realisatie van de visie, de uitwerking van de verordening, aanpassing van de APV. Voorzetseluitdrukkingen: Invulling geven aan, in reactie op, de wijze waarop, d.m.v., naar aanleiding van.

Twee tangconstructies in één zin: Door de inkomensafhankelijke eigen bijdrage in te voeren voor meerdere individuele voorzieningen wordt recht gedaan aan het, in het in 2006 door de raad vastgestelde beleidskader Wmo geformuleerde uitgangspunt, dat de sterkste schouders de zwaarste lasten dragen. Lijdende vorm (komt zéér veel voor): Het bestemmingsplan “Pesse 2009” wordt ter vaststelling aangeboden. Er is voor gekozen om € 1,25 miljoen te ramen (…) Holle begrippen en containerbegrippen: Een eigen (zorg)profiel, sturings- en controlemogelijkheden, de ruimtelijke en kwalitatieve ontwikkeling, de gekantelde modelverordening, de ambities en uitgangspunten, de gemeente voert regie, een aantal taakstellende bezuinigingen. Enkele voorbeelden van ambtelijke en onbegrijpelijke zinnen: (…) principebesluit over herhuisvesting en clustering t.b.v. de uitwerking van de landelijke onderwijsherziening (…)

- 45 -

Raad voor goede kwaliteit -

-

Realisatie van de visie vindt plaats bij uitvoering van de verschillende in Hoogeveen draaiende projecten voor reconstructie, inrichting, herinrichting en revitalisering. Een geactualiseerde groenstructuurvisie, die ondersteunend is voor de structuurvisie ‘HRG’ en leidraad is (input geeft) voor verdere ruimtelijke (her)ontwikkeling van Hoogeveen.

- 46 -

Raad voor goede kwaliteit

Bijlage 7: Wijzigingen als gevolg van het ambtelijk wederhoor Oorspronkelijke tekst

Kanttekening

Waarom wel/niet gehonoreerd

Procedurebeschrijving

Enkele detailwijzigingen in de beschrijving van de procedure voor de totstandkoming van raadsbesluiten.

Net iets beter/juister geformuleerd.

Dit is niet helemaal juist. Beter is de volgende formulering:

Het tekstvoorstel geeft de verhouding tussen burgemeester, raad en college inderdaad beter en genuanceerder weer.

Paragraaf 1.1. Sinds de inwerkingtreding van de Wet op de dualisering op 7 maart 2002 is er een strikte scheiding tussen de taken van de burgemeester, het college van B en W en de gemeenteraad. De gemeenteraad kreeg met de Wet dualisering gemeentebestuur kaderstellende en controlerende taken.

Paragraaf 3.2. Verder is het format niet geheel volledig en duidelijk. Er ontbreekt bijvoorbeeld een expliciete verwijzing naar de omschrijving in het voorstel van de juridische risico's bij het voorkeursbesluit. Een voorbeeld van een onduidelijk beschreven onderdeel is het onderdeel 'Financiële gevolgen'. De opstellende ambtenaar kan hier slechts kiezen voor 'niet van toepassing' of 'voorstel begrotingswijziging'. Door een vage omschrijving is de kans groot dat ook de uitwerking vaag wordt.

De inwerkingtreding van de Wet op de dualisering gemeentebestuur op 7 maart 2002 heeft de taakverdeling tussen de burgemeester, het college van B en W en de gemeenteraad veranderd. De gemeenteraad kreeg met die wet een duidelijker kaderstellende en controlerende rol, terwijl een aantal concrete bestuursbevoegdheden in de handen van het college werd gelegd.

Dit is kennelijk een opvatting van de opstellers van het rapport. Ik verwijs naar de besluitenlijst van het presidium van 30 november 2011 waarin een andere opvatting staat: Naar aanleiding van de actiepuntenlijst deelt de voorzitter mee dat in de Trojka bestuurt is gesproken over het format raadsvoorstellen. Hij constateert dat de kwaliteit meer afhangt van de wijze van invullen dan van het format. Als de organisatie hier belang in stelt, dan kan de griffier de beleidsambtenaren die raadsvoorstellen schrijven een keer bijpraten over de punten die de raad belangrijk vindt.

- 47 -

Wijzigingsvoorstellen zonder meer gehonoreerd.

Wij nemen het tekstvoorstel over.

Uiteraard hangt de kwaliteit meer af van de wijze waarop het wordt ingevuld, dan van welke punten precies genoemd staan. Een goede, eenduidige schriftelijke toelichting op de wijze waarop het format moet worden ingevuld leidt volgens ons structureel tot het ‘juister’ invullen van het format. Een gesprek met de opstellers is overigens een prima middel om deze nieuwe normen meer voor het voetlicht te brengen. Wij zien geen aanleiding de formulering te wijzigen.

Raad voor goede kwaliteit

Paragraaf 5.4 De kritiek van de raad blijken niet bekend te zijn bij het college, de opstellers van de raadsvoorstellen en de beleidscontroller die we gesproken hebben. Uit de interviews blijkt dat de raad zijn wensen onvoldoende duidelijk maakt. (…) Het gevolg is dat de ambtenaren oprecht vinden dat zij goede raadsvoorstellen schrijven, terwijl deze gezien de reactie van de raadsleden in het groepsinterview niet aan de wensen van de raad voldoen.

In dat licht is het des te opvallender dat de raad op het gemeentelijk format geen aanvullende kwaliteitseisen heeft geformuleerd. Aangezien de raad aan het hoofd van de gemeente staat (art. 125 Gw), heeft hij de bevoegdheid dit te doen. Door geen kwaliteitseisen te formuleren, laat de raad ruimte voor eigen invulling door de ambtelijke organisatie. (…) Omdat de raad verzuimt het initiatief naar zich toe te trekken, blijft het college in de praktijk het voortouw houden in het proces van kaderstelling.

Ik kan natuurlijk niet ingaan op wat uit de interviews met andere betrokkenen naar voren is gekomen. Wel constateer ik dat fracties hun kritiek op een raadsvoorstel bij de behandeling van dat voorstel naar voren brengen als zij daar aanleiding toe zien. Mijn indruk is dat dit minder het geval is als het om een politiek niet-controversieel onderwerp gaat.

In ons onderzoek hebben we geconstateerd dat de raad weinig gebruik maakt van de mogelijkheid om hun kritiek op raadsvoorstellen kenbaar te maken, bijvoorbeeld in het presidium, tijdens debatten of aan de griffier. Deze bevinding staat in contrast met de soms scherpe kritiek die raadsleden tijdens het groepsinterview hebben geuit. Duidelijk is gebleken dat deze kritiekpunten bij het college, de controllers en de opstellers onvoldoende bekend zijn. Wij zien geen aanleiding de formulering te wijzigen.

Hier mis ik een verwijzing naar de rapporten van de jury voor de prijs van het beste raadsvoorstel in de jaren 2005, 2006, 2007 en 2008. Deze zijn allemaal in een openbare raadsvergadering voorgelezen en gepubliceerd op de website. Daarin heeft de jury aangegeven wat de raad belangrijk vindt. Ik heb daar in mijn interview ook naar verwezen. De criteria zijn uitgebreid beschreven in het eerste rapport (…). Een van deze rapporten heeft geleid tot het opnemen van het onderdeel communicatie in het sjabloon.

Wij hebben de afweging gemaakt dat de juryrapporten voor de prijs van het beste raadsvoorstel weliswaar een handvat kunnen bieden voor de geïnteresseerde opsteller, maar dat een juryrapport is geen kaderstellend document is. Het is zelfs de vraag in hoeverre een juryrapport is op te vatten als een mening van de raad. Al met al is een prijs voor het beste raadsvoorstel wellicht communicatief sterk, maar juridisch een nogal zwak instrument. Wij zien geen aanleiding de formulering te wijzigen.

- 48 -

Stichting voor Beleidsanalyse en Bestuurdondersteuning Breede 18 9989 TA Warffum [email protected]