Een goede raad: meer inzicht in toezicht

Een goede raad: meer inzicht in toezicht

Een goede raad: meer inzicht in toezicht Onderzoek naar de handhaving van Bouw- en Woningtoezicht (BWT) en Milieudienst Zuid-Holland Zuid

1

Rekenkamercommissie Alblasserdam: Postadres

Postbus 8 3300 AA Dordrecht

Telefoon

(078) 639 6218

E-mail

[email protected]

Internet

www.alblasserdam.nl

Contactpersoon: Naam

Drs. D.V.J. Massie

Telefoon

(078) 639 6209 (06) 10618721

E-mail

[email protected]

Het rapport is onder verantwoordelijkheid van de voorzitter van de Rekenkamercommissie tot stand gekomen. Projectleider: Drs. D.V.J. Massie Onderzoeker: Drs. W. Schneider Opmaak en redigeren Mevr. S. Khadjé Publicatie Januari 2011

2

De gemeente dient voortvarend te handelen en zich aan de afgesproken termijnen te houden. (Nationale Ombudsman in zijn rapport Helder Handhaven).1

VOORWOORD De Nationale Ombudsman heeft september 2010 een onderzoek naar ‘handhaving’ uitgebracht. Het is een onderzoek met interessante conclusies. De Ombudsman stelt dat sommige gemeenten overlastgevende situaties langdurig gedogen en afzien van handhaving. Gemeenten handelen dan in strijd met de beginselen van behoorlijk bestuur. Consequent overheidsoptreden is een belangrijke voorwaarde voor de vertrouwensrelatie tussen burger en overheid. Wanneer burgers zich onbehoorlijk behandeld voelen, schaadt dit hun vertrouwen in de overheid, aldus de Ombudsman. De Ombudsman noemt een aantal oplossingen. Zo moet bij het opstellen van handhavingsbeleid aandacht worden besteed aan maatschappelijk draagvlak en een daarbij passende ambtenarencultuur. Ook zijn transparante procedures belangrijk. De Ombudsman concludeert dat een goede en vroegtijdige communicatie tussen alle betrokken partijen zeer belangrijk is. Bovendien moet de gemeente leren luisteren naar wat de burger nu eigenlijk wil. Het managen van de verwachtingen speelt hierbij ook een rol. Dit zijn stevige conclusies van de Ombudsman. Evenals de Nationale Ombudsman heeft de Rekenkamercommissie Alblasserdam in 2010 onderzoek gedaan naar handhaving. Ze stelt vast in dit rapport dat in Alblasserdam de informatie en verantwoording ook niet altijd transparant (termijnen en terugkoppeling) zijn. De commissie doet een aantal aanbevelingen om deze transparantie te bevorderen, zodat de burger weet waar hij of zij aan toe is. De Rekenkamercommissie bedankt de betrokken ambtenaren van de eenheid Bouw- en Woningtoezicht (BWT) en de Milieudienst Zuid-Holland Zuid alsmede de griffie en wethouder Veerman voor de voortreffelijke medewerking aan dit onderzoek. Ik wens u veel leesplezier toe! Daan Massie Voorzitter Rekenkamercommissie

1

Blz. IV, 2010/235 14 september 2010, De Nationale Ombudsman.

3

INHOUDSOPGAVE 1.

2.

3.

4.

5.

INLEIDING

5

1.1

Aanleiding

5

1.2

Doelstelling

6

1.3

Probleemstelling

6

1.4

Onderzoeksvragen

6

1.5

Afbakening

7

1.6

Leeswijzer

7

NORMENKADER

8

2.1

Eenheid Bouw- en Woningtoezicht

2.2

Milieudienst Zuid-Holland Zuid

RESULTATEN ONDERZOEK BOUW- EN WONINGTOEZICHT

8 10 13

3.1

Bevindingen dossierstudie

13

3.2

Oordelen Rekenkamercommissie

21

RESULTATEN MILIEUDIENST ZUID-HOLLAND ZUID

22

4.1

Bevindingen dossierstudie

22

4.2

Oordelen Rekenkamercommissie

33

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

34

5.1

Conclusies

34

5.2

Aanbevelingen

36

6.

BESTUURLIJKE REACTIE

37

7.

NAWOORD

41

Bijlage 1

Lijst Geïnterviewden

Bijlage 2

Onderbouwing normenkader

Bijlage 3

Stroomlijnmodel BWT

Bijlage 4

Stroomlijnmodel Milieubeheer

Bijlage 5

Literatuuroverzicht

4

1. INLEIDING Na de publicatie van het rapport ‘Landvast Lessen’, is de Rekenkamercommissie in februari 2010 gestart met een nieuw onderzoek. Het betreft een onderzoek naar het handhavingsbeleid. Bij de onderwerpskeuze is de Auditcommissie betrokken geweest. De Auditcommissie fungeert als klankbordgroep. Het onderzoek richt zich op handhaving van de regelgeving ten aanzien van Bouw- en Woningtoezicht (BWT) en Milieubeheer. Recent is dit onderwerp ook door andere rekenkamers onderzocht.2 1.1

Aanleiding

November 2009 vergadert de Auditcommissie van Alblasserdam. Tijdens deze vergadering wordt duidelijk dat er een groot draagvlak is voor een onderzoek naar de uitvoering van het handhavingsbeleid.3 Vervolgens houdt de Auditcommissie een aparte bijeenkomst in februari 2010 over dit onderwerp.4 Het doel van deze bijeenkomst is om onderzoeksrichtingen te bepalen. De aanwezige leden van de Auditcommissie spreken zich uit voor onderzoek dat zich richt op BWT en Milieubeheer. Er is volgens de leden geen directe aanleiding voor deze keuze. Incidenten hebben zich de laatste tijd niet voorgedaan, hoewel de eenheid BWT veel aandacht aan Bouwmarkt Hornbach besteedt.5 Tijdens de vergadering van de Auditcommissie wordt verwezen naar een rapport van de ‘Inspectie van het Ministerie van VROM’ uit 2006. De VROM-inspectie wijst op tekortkomingen bij de handhaving in Alblasserdam. Zo is onvoldoende beleidsmatig vastgelegd waar de toezichts- en handhavingstaken zich op richten. Hierdoor is het risico aanwezig dat de bouwregelgeving onvoldoende wordt nageleefd. Ook ontbreekt een risicoanalyse.6 Navraag bij de VROM-inspectie leert dat zij haar onderzoek niet heeft herhaald. De inspectie wijst de Rekenkamercommissie erop dat de gemeenteraad zelf toezicht dient te houden op het handhavingsbeleid. Het college dient hier jaarlijks middels een ‘Handhavingjaarverslag’ verantwoording over af te leggen.7 Dit omdat “de gemeenteraad beter in de gelegenheid moet worden gesteld om invulling te geven aan zijn controlerende taak. Belangrijk is ook dat de voorgenomen wijze van handhaving en de op dit terrein te maken keuzen publiek kenbaar worden gemaakt, zodat daarvan een positief effect op de naleving kan uitgaan”.8

De Rekenkamercommissie heeft ook het coalitieakkoord 2010-2014, de programmabegroting 2010 en programmaverslag 2009 doorgenomen. Opvallend genoeg wordt in bovengenoemde stukken niet uitgebreid op de term bestuurlijke handhaving ingegaan. In het collegeprogramma 2010-2014 wordt wel aandacht aan deze handhaving gegeven. Hierin is opgenomen dat in 2011 een nieuwe nota ‘Integrale Handhaving’ zal worden opgesteld. 2 Zie bijv. ‘Onderzoek naar handhaving Bouwen, Wonen en Milieu in de gemeente Langedijk’, Rekenkamer Castricum/Langedijk; april 2010. 3 Verslag Auditcommissie 19 november 2009. 4 Verslag Auditcommissie 18 februari 2010. 5 Informatie verkregen tijdens de oriënterende gesprekken met BWT. 6 Eindrapport onderzoek gemeente Alblasserdam, VROM-inspectie Regio Zuid-West, 2006 (artikelcode 7046). 7 Zie art. 100 Woningwet. 8 Zie wijziging Woningwet 2007, kamerstuknr. 29392, Memorie van Toelichting nr. 3 blz. 15.

5

De Rekenkamercommissie heeft geprobeerd te achterhalen hoe hoog de handhavingskosten in de gemeente Alblasserdam zijn. Op grond van het jaarprogramma 2009 was voor toezicht en handhaving door de Milieudienst een bedrag begroot van € 101.928. De daadwerkelijke kosten voor de Milieudienst bedroegen in 2009 € 187.533. De kosten van handhaving door BWT kan de gemeente niet geven.9 Daar de gemeente bijna twee ton aan handhaving uitgeeft, is ook het financiële belang aanleiding tot dit onderzoek. Samengevat, omdat de VROM-inspectie een kritisch rapport over de uitvoering van het handhavingsbeleid heeft geschreven en de Auditcommissie dit onderwerp noemt, is de Rekenkamercommissie in april 2010 aangevangen met haar onderzoek. 1.2

Doelstelling

De gemeenteraad wil inzicht krijgen in de stand van zaken met betrekking tot de uitvoering van het handhavingsbeleid. Op basis van dit inzicht kan de raad - op initiatief van het college - zijn beleid bijstellen om zo tot een adequaat toezicht op de regelgeving te komen. 1.3

Probleemstelling

Op basis van deze doelstelling is de volgende centrale vraag geformuleerd: Wat is de stand van zaken met betrekking tot de handhaving van de regelgeving van toezicht bij Woningbouw en bij Milieubeheer en is deze adequaat? 1.4

Onderzoeksvragen

De Rekenkamercommissie wil met dit onderzoek niet alleen vaststellen hoe in de praktijk wordt gehandhaafd (‘zo is het’), maar ook hoe zou moeten worden gehandhaafd. (‘zo hoort het’).10 Deze beschrijvende en normatieve vraag worden hieronder verder uitgewerkt. Normatieve deelvragen: 1

Wat zou handhaving moeten zijn?

2

Welk instrumentarium kan bij de handhaving gebruikt worden?

3

Welke activiteiten kunnen ontplooid worden?

Beschrijvende deelvragen: 4

Wat is de stand van zaken met betrekking tot handhaving in Alblasserdam?

5

Welk instrumentarium is bij de handhaving gebruikt?

6

Welke activiteiten zijn ontplooid?

De confrontatie tussen de normatieve situatie en de stand van zaken is aanwezig in de laatste deelvraag: 7. In hoeverre wordt adequaat gehandhaafd?

9

Mail BWT 21-10-2010. De Auditcommissie heeft op 18-02-2010 aangegeven dat het onderzoek in elk geval een beschrijving moet geven van de stand van zaken. De Rekenkamercommissie wil ook nagaan in hoeverre deze beschrijving afwijkt of overeenstemt met de vastgestelde/geldende procedures (hoe behoort handhaving te worden uitgevoerd). 10

6

1.5

Afbakening

De omvang van het onderzoek is afgebakend. De Rekenkamercommissie doet onderzoek naar de jaren 2007, 2008 en 2009.11 De focus van het onderzoek ligt op Bouw- en Woningtoezicht en Milieubeheer. Dat betekent dat een aantal andere onderwerpen niet wordt behandeld: bijvoorbeeld handhaving bij de horeca, de APV, handhaving van de leerplicht en handhaving bij de sociale dienst. Het onderzoek is gefocust op twee uitvoeringsdiensten: de eenheid BWT en de Milieudienst ZuidHolland Zuid. De Milieudienst is gemandateerd voor handhaving en vergunningverlening milieu. 1.6

Leeswijzer

De Rekenkamercommissie heeft onderzoek verricht naar de uitvoering van het handhavingsbeleid door de gemeente Alblasserdam. In de inleiding (hoofdstuk 1) worden de aanleiding, doelstelling en probleemstelling uiteen gezet. De Auditcommissie is als klankbordgroep bij de uitvoering van dit onderzoek betrokken geweest. In hoofdstuk 2 treft u het normenkader aan. Er is een normenkader opgesteld in de vorm van een stroomlijnenmodel (zie ook bijlage 3 en 4). De resultaten van het onderzoek worden in hoofdstuk 3 Bouw- en Woningtoezicht en hoofdstuk 4 Milieudienst Zuid-Holland Zuid toegelicht. In hoofdstuk 5 komen de conclusies en aanbevelingen aan bod.

Foto 1: Gemeenteraad Alblasserdam

11 De Auditcommissie heeft op 18 februari 2010 een voorkeur voor 2008 en 2009 uitgesproken. Toch heeft de Rekenkamercommissie ook 2007 onderzocht, omdat in dat jaar cases zijn gestart, waarvan de afwerking in 2008 en 2009 is voortgezet.

7

2. NORMENKADER In dit hoofdstuk wordt het normenkader kort toegelicht. Om tot een normenkader te komen heeft de Rekenkamercommissie de Gemeente-, de Woningwet en de Wet Milieubeheer doorgenomen. Ook heeft ze een aantal raadsinformatiebrieven en de nota ‘Integrale Handhaving’ bestudeerd. Tevens heeft de Rekenkamercommissie enkele betrokken ambtenaren geïnterviewd om tot een normenkader te komen.12 Dit kader geeft de stappen weer die in het bestuurlijk toezicht dienen te worden genomen. In bijlage 2 treft de lezer een onderbouwing aan. 2.1

Eenheid BWT

De nota ‘Integrale Handhaving’ die in juni 2007 is opgesteld door het college staat dat standaardprocedures zullen worden ontwikkeld en “Processen, instructies, e.d. beschreven [zullen] moeten worden”.13 De Rekenkamercommissie heeft deze procedures opgevraagd, immers: deze kunnen dienst doen als normenkader. De eenheid BWT kon deze niet aanleveren. Ook bij navraag ontving ze geen schriftelijk vastgelegd procesmodel. De commissie vroeg hierom omdat de Woningwet naar zo’n model verwijst.14 Ook de VNG heeft een Handleiding hiertoe opgesteld en gemeenten zoals Putten werken volgens een schriftelijk vastgelegd model.15 Vervolgens heeft de commissie na gesprekken met betrokken ambtenaren zelf geschreven hoe de gemeente handhaaft.16 De lezer treft in bijlage 3 een ‘procesmodel’ aan. Het hoofd Publiekzaken tekent hierbij aan dat pas vanaf 1 oktober 2009 volgens dit proces wordt gewerkt.17 2.1.1. Handhavingsplan Onder handhaving wordt verstaan: alle activiteiten die er op gericht zijn om toe te zien op de naleving van een gehanteerde norm of rechtsregel. Bij een afwijking of overtreding dient de overtreding te worden beëindigd. In een handhavingsplan legt het college voor het komende jaar activiteiten vast. Het college is wettelijk verplicht dit plan jaarlijks aan de raad aan te bieden. 2.1.2 Meldingen Als een burger een overtreding meldt, stelt een toezichthouder van BWT een onderzoek in. BWT doet dit ook op eigen initiatief. De meldingen worden in een 2-wekelijks handhavingoverleg besproken. Bepaald wordt dan of een melding gegrond of ongegrond is. Als de eigenaar niet in overtreding is, wordt de melding afgedaan. Deze is ongegrond. Telefonisch of per brief wordt de melder meegedeeld dat zijn of haar klacht verder niet in behandeling wordt genomen. Dit moet binnen acht weken na ontvangst van de melding gebeuren.18 Als de eigenaar in overtreding is, dus de melding is gegrond, worden vervolgstappen genomen.

12

Zie bijlage 1. Raad 2007/055. 14 Kamerstuknr. 29392, nr. 3 blz. 16). 15 Handhavingsnota Bouwregelgeving 2006, gemeente Putten. 16 De startnotitie is op 15 mei 2010 voor ambtelijk commentaar toegestuurd naar betrokken ambtenaren. Hierbij is geen commentaar gegeven op het procesmodel. Vervolgens is de startnotitie 15 juni 2010 in de Auditcommissie behandeld en goedgekeurd. 17 Mail hoofd Publiekszaken, 15 oktober 2010. 18 Memorie van Toelichting van Wet dwangsom bij niet tijdig beslissen (Kamerstuknr. 29 934). 13

8

2.1.3 Registratie Controles De toezichthouder voert naar aanleiding van een melding of op eigen initiatief een controle uit. In Alblasserdam wordt dit vastgelegd in een `Rapportage van Overtreding’. De toezichthouder geeft in deze rapportage aan wanneer de controle heeft plaatsgevonden en een beschrijving van de overtreding. De toezichthouder kan ook constateren dat er geen sprake is van overtreding. 2.1.4 Geconstateerde overtreding Blijkt een melding gegrond, dan ontvangt de overtreder een zogenaamde ‘constateringbrief’. Hierin staat, welke overtreding is waargenomen (bouwen in afwijking van de verleende vergunning, illegale bouwwerkzaamheden e.d.). De brief noemt twee mogelijkheden: o

legalisering. BWT heeft onderzocht of het gebouw alsnog via een vergunning kan worden gelegaliseerd en verzoekt overtreder z.s.m. een bouwvergunning aan te vragen.

o

BWT vraagt om de woning in de oorspronkelijke staat te herstellen. De eigenaar wordt in de gelegenheid gesteld om binnen een redelijke termijn19 een einde te maken aan de illegale situatie.

Kortom, met het versturen van de constateringsbrief stelt de gemeente de eigenaar formeel op de hoogte van het feit dat deze in overtreding is. 2.1.5 Dwangsom/bestuursdwang Wordt geen bouwvergunning aangevraagd, of wordt de woning niet in de oorspronkelijke staat hersteld, dan dient de overtreder een ‘vooraankondiging’ te krijgen. Vervolgens wordt dan nogmaals een inspectie uitgevoerd. Persisteert de eigenaar in het niet voldoen aan de eisen, dan dient een ‘definitieve aankondiging’ te volgen. Hierin wordt opnieuw een redelijke termijn gesteld.20 Als door een inspecteur van BWT wordt vastgelegd dat een overtreder na afloop van deze termijn (ook wel begunstigingstermijn genoemd) de overtreding nog niet heeft opgeheven, verbeurt de overtreder de dwangsom, dat wil zeggen: de overtreder is dan een dwangsom verschuldigd. Deze verbeuring wordt schriftelijk vastgelegd en vormt de grondslag voor het daadwerkelijk innen van de dwangsom. Het innen van de dwangsom is momenteel uitbesteed aan het Service Centrum Drechtsteden (SCD) Ook kan het college ‘bestuursdwang’ toepassen. Dat betekent dat na het verstrijken van de gestelde termijn door het college wordt overgegaan tot herstel van de gebreken. Alle kosten die hiermee samenhangen worden op de overtreder verhaald.21 2.1.6 Handhavingsverslag Het college is wettelijk verplicht om jaarlijks over de uitvoering van de handhavingstaak verslag uit te brengen. Deze norm sluit aan op hetgeen in de nota ‘Integrale Handhaving’ staat: “jaarlijks 19 Zie Handboek Aanschrijven Deel 1 Expertisecentrum Aanschrijven te Amsterdam, blz. 79. Dit handboek hanteert een termijn van 2 tot 4 weken. 20 Zie Handboek Aanschrijven Deel 1 Expertisecentrum Aanschrijven te Amsterdam, blz. 79. Dit handboek hanteert een termijn van 6 weken. 21 Zie Teksten en commentaar Woningwet 2007, Handboek Aanschrijven Deel 1 Expertisecentrum Aanschrijven te Amsterdam.

9

dienen uitvoeringsprogramma’s geëvalueerd te worden door het aanbieden van een integraal evaluatierapport”.22 2.1.7 Normen Op basis van een procesbeschrijving, documenten en interviews formuleert de Rekenkamercommissie een zestal normen. 1.

Het college dient jaarlijks aan de gemeenteraad een handhavingsplan aan te bieden. Hierin maakt het college de voornemens bekend met betrekking tot de wijze waarop in het komende jaar uitvoering zal worden gegeven aan de bestuursrechtelijke handhaving.

2.

Meldingen dienen binnen 8 weken te zijn afgehandeld.

3.

De resultaten van de controles dienen in de ‘Rapportages van Overtreding’ te worden vastgelegd.

4.

Wooneigenaren waarbij een overtreding (gegronde melding) is geconstateerd, ontvangen binnen 4 weken na het handhavingoverleg een constateringbrief van de afdeling Publiekszaken. In deze brief wordt gewezen op een van de volgende twee mogelijkheden: legalisering of het herstellen in oorspronkelijke staat.

5.

Indien de in de vooraankondiging gestelde termijn waarbinnen de eigenaar actie moet ondernemen is verlopen, treedt de gemeente handhavend op in de vorm van dwangsom of bestuursdwang.

6.

De resultaten van de controles dienen jaarlijks in het handhavingverslag aan de gemeenteraad te worden aangeboden.

Norm 1 vormt het begin van de jaarlijkse beleidscyclus (de voornemens in het Handhavingplan). Norm 6 vormt de afronding van deze cyclus (de verantwoording in het handhavingverslag). Toch hebben deze normen een gemeenschappelijk element: ze geven informatie aan de raad en maken controle mogelijk (transparantie). 2.2

Milieudienst Zuid-Holland Zuid

Ook bij Milieu neemt de Rekenkamercommissie het procesmodel als normenkader. Het model is als bijlage 4 opgenomen. De onderstaande paragrafen geven een korte toelichting.

2.2.1 Handhavingplan Het toezicht op de naleving van de Wet Milieubeheer dient plaats te vinden door een handhavingplan dat door de gemeente is opgesteld. Dit is wettelijk vastgelegd in het ‘Besluit Kwaliteitseisen Handhaving Milieubeheer’.23 Het college dient derhalve een handhavingplan te hebben opgesteld. Het college werkt dit plan jaarlijks uit in een Uitvoeringsprogramma. Dat programma wordt aan de raad aangeboden. In dit plan maakt het college zijn voornemens bekend met betrekking tot de wijze waarop in het komende jaar uitvoering zal worden gegeven aan de bestuursrechtelijke handhaving. 22 23

Nota Integrale Handhaving nummer: Raad 2007/055. blz 15. Besluit Kwaliteitseisen Handhaving Milieubeheer 25 september 2005.

10

Toezicht vindt plaats op ad hoc basis (melding) of op basis van een regulier en gepland toezicht (eigen initiatief van de Milieudienst Zuid-Holland Zuid). Regulier toezicht is er op basis van een meerjarenprogramma, een jaarprogramma en een uitvoeringsprogramma. Op basis hiervan wordt gehandhaafd en toezicht gehouden. Toezicht bestaat bij Milieubeheer uit de controle van documenten en het bezoeken van de bedrijven. Bij de uitvoering wordt het bezoek in principe niet aangekondigd. De toezichthouder controleert of het bedrijf zich houdt aan de geldende voorschriften uit de Wet Milieubeheer, de Algemene Maatregel van Bestuur of aanverwante regels op basis van een checklist. Vervolgens dienen de betrokkenen te worden geïnformeerd over de bevindingen van het bezoek en welke vervolgacties ze kunnen verwachten. 2.2.2 Meldingen Meldingen van bewoners komen binnen bij de uitvoeringsdienst, in dit geval de Milieudienst. Alle meldingsgegevens worden vastgelegd. Wanneer een burger melding maakt van een vermoedelijke overtreding zal een toezichthouder van de Milieudienst een onderzoek instellen. De toezichthouders gaan vervolgens zo spoedig mogelijk bij het betreffende bedrijf kijken. Om de transparantie van de handhaving naar de klagers te bevorderen, dienen zij op korte termijn te weten wat er met hun klacht gebeurd. Een terugkoppeling is gewenst, zodat zij weten wat er met hun klacht is gebeurt. Als de eigenaar niet in overtreding is, wordt de melding afgedaan. Deze is ongegrond. Telefonisch of per brief wordt de melder meegedeeld dat zijn/haar klacht verder niet in behandeling wordt genomen. Dit moet binnen acht weken na ontvangst van de melding gebeuren.24 Als de eigenaar in overtreding is, (de melding is gegrond) worden vervolgstappen bepaald. Alle meldingen worden vastgelegd. 2.2.3 Registratie controles De toezichthouder voert naar aanleiding van een klacht (ad hoc) of op eigen initiatief (gepland) een controle uit. In Alblasserdam voert de Milieudienst Zuid-Holland Zuid de controles uit. De controles worden vastgelegd in een klachtverslag. De toezichthouder geeft in deze rapportage aan wanneer de controle heeft plaatsgevonden en geeft een beschrijving van de overtreding.25 De toezichthouder kan ook constateren dat er geen sprake is van overtreding. 2.2.4 Geconstateerde overtreding Bij de vervolgacties bestaan twee mogelijkheden: na bezoek is geen overtreding geconstateerd. Als een overtreding is geconstateerd, dient de Landelijke sanctiestrategie26 te worden gevolgd: 1.

Een waarschuwing met een termijnstelling.27 Er gaat een brief naar de instelling met daarin een termijn om de overtreding te herstellen. De overtreding is dan niet doelbewust, het is een incident, en gering van omvang.

24 25 26 27

Memorie van Toelichting van Wet dwangsom bij niet tijdig beslissen (Kamerstuknr. 29 934). Art. 5 Besluit Kwaliteitseisen Handhaving Milieubeheer. Landelijke sanctiestrategie, zie Nalevingstrategie Milieudienst Zuid-Holland Zuid 30-11-2004. De termijn varieert van 1 dag (vooral bij overtredingen bij de horeca met geluid) tot 3 maanden.

11

2.

Sanctiebeschikking en/of Proces-verbaal bij een overtreding, die meerdere keren heeft plaatsgevonden en een directe aantasting van het milieu of de openbare gezondheid betekent.

De melding van de geconstateerde overtreding gaat naar het bevoegd gezag, de wethouder Milieu en het Openbaar Ministerie. 2.2.5 Dwangsom/bestuursdwang Norm 5: Indien de in de aanschrijvingsbrief gestelde termijn waarbinnen de eigenaar actie moet ondernemen is verlopen, treedt de gemeente handhavend op in de vorm van dwangsom of bestuursdwang. Deze norm heeft betrekking op de cases, waarbij de gemeente constateert dat de eigenaar de wet Milieubeheer heeft overtreden. De gemeente verstuurt een vooraankondiging in de vorm van een waarschuwingsbrief. De overtreder dient binnen de termijn, die de gemeente noemt, actie te ondernemen. Als dat niet gebeurt, zal de gemeente zelf maatregelen nemen door een dwangsom op te leggen of bestuursdwang toe te passen. Het opleggen van een dwangsom gebeurt via een beschikking (aanschrijvingsbrief). 2.2.6 Jaarrapportage De Milieudienst dient jaarlijks een verslag te maken van de uitvoering van haar handhavingstaken en dit aan de gemeenteraad aan te bieden.28 De nota Handhaving geeft aan dat jaarlijks uitvoeringsprogramma’s geëvalueerd dienen te worden door het aanbieden van een integraal evaluatierapport. Voor het moment van aanbieding zal aansluiting worden gezocht bij de Begrotingscyclus”. 2.2.7 Normen In de paragrafen 2.1.1 tot en met 2.1.6 geeft de Rekenkamercommissie een toelichting op het procesmodel. Vervolgens worden in deze paragraaf de normen geformuleerd. De normen zijn: 1.

Het college dient jaarlijks gemeenteraad een Handhavingplan aan te bieden. Hierin maken zij hun voornemens bekend met betrekking tot de wijze waarop in het komende jaar uitvoering zal worden gegeven aan de bestuursrechtelijke handhaving.

2. Meldingen dienen binnen 8 weken te zijn afgehandeld. 3.

De resultaten van controle worden vastgelegd in een klachtverslag.

4.

De eigenaar van de inrichting waar een overtreding (gegronde melding) is geconstateerd, ontvangt binnen 4 weken na de inspectie van de Milieudienst ZHZ een waarschuwingsbrief waarin het voornemen tot het opleggen van een dwangsom aan de overtreder kenbaar wordt gemaakt.

5.

Indien de in de vooraankondiging gestelde termijn waarbinnen de eigenaar actie moet ondernemen is verlopen, treedt de gemeente handhavend op in de vorm van dwangsom of bestuursdwang.

6.

De resultaten van de controles dienen jaarlijks in het handhavingverslag aan de gemeenteraad te worden aangeboden.

28

Art. 7 Besluit Kwaliteitseisen Handhaving Milieubeheer.

12

3. RESULTATEN ONDERZOEK BOUW- EN WONINGTOEZICHT 3.1

Bevindingen dossierstudie

In dit hoofdstuk geeft de Rekenkamercommissie de bevindingen weer. Om tot deze bevindingen te komen heeft ze een aantal cases onderzocht. Ze heeft hiertoe documenten doorgelezen, die ze heeft ontvangen van de eenheid BWT. De commissie heeft hierbij goede ondersteuning gekregen van de betrokken medewerkers van BWT en het archief. De commissie heeft bij haar onderzoek een steekproef genomen uit de cases uit de jaren 2007, 2008 en 2009. De reden hiervan is, dat in 2007 de Nota Integrale Handhaving is verschenen. Het college beschouwt deze nota als een keerpunt in de tijd. Vanaf 2007 wil ze namelijk handhaving integraal benaderen. Voorkomen moet worden dat binnen iedere afdeling een eigen handhavingklimaat ontstaat. Doelstelling is dat de gemeente zich naar buiten toe presenteert als één organisatie die zo veel mogelijk consequent handhaaft en handhaving niet afhankelijk laat zijn van opportunistische factoren of capaciteit die niet beschikbaar is.29 Deze Nota is door het college in juni 2007 vastgesteld. Bij de behandeling in de commissie Bestuur (september 2007) adviseert de commissie deze Nota niet in de raad te behandelen. Ze meent dat handhaving een bevoegdheid is van het college en niet van de gemeenteraad. De raad gaat over de financiële middelen, het college stelt prioriteiten bij handhaving, aldus de commissieleden.30 In het collegeprogramma 2010-2014 is opgenomen dat in 2011 een (nieuwe) nota ‘Integrale Handhaving’ zal worden opgesteld. Om de zes opgesomde normen te toetsen heeft de Rekenkamercommissie 35 cases van BWT ontvangen en er 27 van bestudeerd. Het aantal 27 is als volgt tot stand gekomen: De Rekenkamercommissie heeft bij de eenheid BWT een lijst met handhavingszaken opgevraagd. Voor de jaren 2007, 2008 en 2009 waren dit 35 zaken. Aan de hand van deze 35 cases wil de commissie een algemeen geldende uitspraak doen. Dit betekent dat de Rekenkamercommissie aselect een steekproefomvang moet bepalen. Ze hanteert hierbij een foutenmarge van 10% en een betrouwbaarheidsniveau van 95%. De omvang van de steekproef is dan 27 cases.

31

In bijlage 3 is een lijst van in de steekproef geselecteerde zaken opgenomen. Een aantal zaken gaat over woningen in de Touwbaan. Dat komt omdat BWT zelf in deze straat een initiatief is gestart. Deze cases zijn getoetst aan het procesmodel, zoals eerder geschetst. Het hoofd Publiekzaken tekent hierbij aan dat pas vanaf 1 oktober 2009 volgens dit proces wordt gewerkt.

32

De Reken-

kamercommissie constateert op grond van haar bevindingen dat veel elementen die in schriftelijk vastgelegde stroomschema’s van andere gemeenten ook in Alblasserdam in de praktijk zijn ge29

Nota Integrale Handhaving nummer: Raad 2007/055. blz. 3. Verslag raadscommissie bestuur 19 september 2007. 31 Verschillende websites bieden programma’s aan waarmee de netto steekproefomvang kan worden bepaald. Bijv. leadhouse.nl of tris.nipo.com. De Rekenkamercommissie gebruikte journalinks.be. 32 Mail hoofd publiekszaken, 15 oktober 2010. 30

13

bruikt, voordat per 1 oktober 2009 officieel volgens dit proces wordt gewerkt. Te denken valt aan: Rapportage van Overtredingen, constateringsbrieven en (voor)aanschrijvingen. De Rekenkamercommissie constateert ook dat BWT half april 2010 geen schriftelijk stroomlijnenmodel heeft opgesteld. 3.1.1 Handhavingplan Norm 1: Er is een Handhavingplan dat jaarlijks naar de gemeenteraad wordt gestuurd. Handhaving start volgens de Woningwet met een jaarlijks Handhavingplan. Hierin maakt het college zijn voornemens bekend met betrekking tot de wijze waarop in het komende jaar uitvoering zal worden gegeven aan de bestuursrechtelijke handhaving. De Rekenkamercommissie heeft allereerst gezocht naar de jaarlijkse Handhavingplannen in het Raadsinformatiesysteem. Vervolgens heeft de Rekenkamercommissie ook betrokken ambtenaren gevraagd naar de Handhavingplannen. Naar aanleiding van dit onderzoek en deze gesprekken stelt de Rekenkamercommissie vast dat deze plannen niet zijn opgesteld. De Rekenkamercommissie komt derhalve tot het oordeel dat onvoldoende invulling is gegeven aan norm 1.

3.1.2 Meldingen Norm 2 : Meldingen dienen binnen 8 weken te zijn afgehandeld. De Rekenkamercommissie heeft

bij BWT33 een lijst aangetekend met daarin de naam van de

klager, de datum van de melding en de aard van de melding opgevraagd. BWT kon zo’n lijst niet aanleveren. Zij legt deze informatie niet vast. Hier draagt zij een verklaring voor aan: sommige meldingen komen niet schriftelijk maar telefonisch binnen. Zo kunnen burgers meldingen doorgeven via het algemene klachtnummer (nr. 14078), daarnaast benaderen burgers de wethouder rechtstreeks. De Rekenkamercommissie merkt tegelijkertijd op dat de Milieudienst telefonische klachten wel vastlegt (zie hoofdstuk 4). Ook andere gemeenten registreren de melding in een “handhavingsoverzicht. Daarin wordt in ieder geval aangegeven: datum binnenkomst van melding, perceel, overtreder, omschrijving (exacte beschrijving afmetingen e.d.), interne/externe klacht.”34 De Rekenkamercommissie constateert ook dat de BWT niet vastlegt in het geautomatiseerde Bouwvergunningen Computer Systeem (BCS) of een zaak naar aanleiding van een klacht of door eigen initiatief is opgepakt. De commissie heeft vervolgens de handhavingdossiers doorgenomen. Zij hoopt in deze dossiers de data van de meldingen terug te vinden. Daarnaast mag worden verwacht dat een eventuele

33 34

Ook bij de Milieudienst is dat gedaan (het zgn. klachtverslag). Handhavingsnota Bouwregelgeving 2006, gemeente Putten blz. 19.

14

reactie van de gemeente in dit dossier wordt bewaard.

35

De commissie heeft 27 dossiers bestu-

deerd. Ze kwam aan de hand van deze dossiers er niet achter welke klachten in deze dossiers nu op basis van een burger dan wel op eigen initiatief zijn opgepakt. De commissie wendde zich vervolgens tot BWT. Deze meldde de commissie dat 16 van de 27 dossiers “eigen initiatief” van BWT betreffen. Dat betekent dat er 11 meldingen van burgers in 11 dossiers in het BCS zouden zijn terug te vinden. Bij deze meldingen zoekt de Rekenkamercommissie dan naar: datum binnenkomst van melding, perceel, overtreder, omschrijving (exacte beschrijving afmetingen e.d.), interne/externe klacht De Rekenkamercommissie heeft hierbij de beschikbare Rapporten van Overtreding van de 11 dossiers bekeken. Ze constateert bij de 11 meldingen de melddatum meestal niet bekend is. Verder heeft de Rekenkamercommissie geen schriftelijke reactie gericht aan de klager teruggevonden. Wel maakt de Rekenkamercommissie uit een memorandum op dat de gemeente in één geval telefonisch heeft gereageerd naar een klager. Samengevat: De Rekenkamercommissie heeft in de door haar bestudeerde dossiers 11 meldingen aangetroffen. Exacte gegevens over de melders ontbreken in BCS en dossiers. Uit onderzoek komt naar voren dat de gemeente hierop slechts in 1 geval aantoonbaar heeft gereageerd. Voorafgaande betekent dat de klagers niet (aantoonbaar) op de hoogte worden gesteld van de voortgang en afhandeling van hun klacht. Deze norm scoort een onvoldoende, omdat niet schriftelijk is vastgelegd: -

of is teruggekoppeld aan de melder

-

en wanneer aantoonbaar is teruggekoppeld.

3.1.3 Registratie Norm 3: De resultaten van de controles dienen in de zogenaamde ‘Rapportages van Overtreding’ te worden vastgelegd. In deze rapportage legt de toezichthouder zijn/haar bevindingen vast. De Rekenkamercommissie heeft bij deze norm de betreffende Rapportages bij BWT opgevraagd. De commissie stelt vast dat niet in alle 27 dossiers zo’n rapportage aanwezig is. In 6 gevallen ontbreekt deze rapportage. Samengevat: aan norm 3 is deels voldoende invulling gegeven. Met andere woorden: in 21 van 27 gevallen is BWT (naar aanleiding van een melding) nagegaan of een klacht terecht is.36 Het hoofd Publiekszaken plaatst bij dit oordeel enkele kanttekeningen37: 

Bij één van de zes cases, waar de rapportages van overtreding ontbreken, gaat het om een overtreding die door een inspecteur zelf is geconstateerd. Het hoofd Publiekzaken

35

Een toezichthouder geeft aan dat wat betreft degene die de melding heeft doorgegeven: deze wordt, indien aangegeven wordt dat dit gewenst is, (telefonisch) op de hoogte gesteld van het verloop van de zaak (mail 2 juli 2010). 36 Er ligt bij de griffier vertrouwelijk een overzicht ter inzage van de onderzochte cases. 37 Mail hoofd Publiekszaken, 15 oktober 2010.

15

erkent dat geen rapportage van overtreding is opgesteld. Wel is een constateringsbrief verzonden. De Rekenkamercommissie heeft deze brief opgevraagd. Uit deze brief blijkt dat de overtreding 25 september 2007 is geconstateerd. Pas 15 maanden later, 3 februari 2009, is de brief verzonden. 

Bij een tweede casus is geen ‘Rapportage van Overtreding’ opgesteld, omdat de politie een proces-verbaal heeft opgemaakt. De Rekenkamercommissie heeft dit proces-verbaal opgevraagd. De commissie heeft deze niet integraal ontvangen.38

3.1.4 Geconstateerde overtreding Norm 4: Wooneigenaren waarbij een overtreding (gegronde melding) is geconstateerd, ontvangen binnen 4 weken na het tweewekelijkse overleg tussen toezichthouders, coördinatoren en de juridisch medewerker een constateringsbrief van BWT. Nadat de gemeente een melding van een klager ontvangt, of nadat BWT op eigen initiatief een actie is gestart gaat de toezichthouder ter plekke kijken. In een tweewekelijks handhavingoverleg bepaalt de toezichthouder of een eigenaar in overtreding is. Hiervan wordt een dossier aangemaakt. De overtreder ontvangt binnen 4 weken een brief van de gemeente. In deze brief wordt de overtreder gesommeerd het bouwwerk in de oorspronkelijke staat te herstellen of een bouwvergunning aan te vragen voor het bouwwerk (legaliseren). De toezichthouder kan overigens ook op eigen initiatief inspecties uitvoeren.

Voorbeelden van constateringbrieven gemeente “Op basis van het voorgaande verzoeken wij u vriendelijk, doch dringend er voor te zorgen dat de illegaal geplaatste berging [..] binnen 4 weken na dagtekening van deze brief wordt verwijderd. Daarna zal er een eindcontrole plaatsvinden.” “Nu de airco-unit niet op de huidige plaats kan worden gelegaliseerd, verzoeken wij u dringend deze zo spoedig mogelijk doch uiterlijk binnen 6 weken na dagtekening van deze brief te verwijderen en daarmee de strijdige situatie te beëindigen.” “Mede vanwege het oogpunt van veiligheid vragen wij u de bouwsteiger te verwijderen [..] U krijgt hiervoor 2 maanden de tijd, te rekenen vanaf de dagtekening van deze brief. Daarna zal een eindcontrole gehouden worden.” De Rekenkamercommissie heeft 27 dossiers bestudeerd en de notulen van het handhavingoverleg en de constateringbrieven opgevraagd. De commissie stelt vast dat van het handhavingoverleg geen notulen worden gemaakt. BWT geeft aan dat zij in 2010 is gestart met het maken van notulen.39 Doordat er geen verslaglegging is, kan de commissie niet traceren of en zo ja, op welke datum een melding gegrond is verklaard en de eigenaar in overtreding is. Om toch tot een oordeel te 38

Mail hoofd Publiekszaken, 21 oktober 2010, medewerker Publiekszaken 18 en 22 november 2010. De Rekenkamercommissie heeft van BWT 3 documenten ontvangen. Een brief van een klager aan de eigenaar, een foto van de overtreding bij de woning en een verslag van een gesprek met de bewoonster van de woning. “Er zijn niet meer stukken van het proces-verbaal, de politie heeft alleen deze pagina aan ons verstrekt. Ik denk dat dit een vertrouwelijk document is”, aldus de medewerker Publiekszaken. 39

Mail 1 september 2010.

16

komen heeft de Rekenkamercommissie vervolgens gekeken naar de aanwezigheid van de zogenaamde constateringbrieven. In deze brieven staat niet de meldingsdatum vermeld, maar wel de datum waarop de overtreding door de toezichthouder is geconstateerd. Foto 2: doorgenomen dossiers

De commissie stelt vast dat in twee dossiers een constateringbrief ontbreekt. Navraag bij het hoofd Publiekszaken leert dat bij één van deze cases wel een rapportage van overtreding is opgesteld. Echter “vanwege prioriteitstelling [..] heeft dit dossier nog geen opvolging gekregen”.40 Verder heeft de commissie gekeken of van de overige 25 dossiers de termijn van 4 weken wordt nageleefd. De commissie stelt vast dat deze termijn in 4 gevallen wordt overschreden. Tabel 3.1: Overschreden termijn

Casus

Datum constatering

Datum verzenden constateringsbrief

1

25 september 2007

3 februari 2009

2

18 augustus 2008

20 oktober 2008

3

30 januari 200741

30 januari 2008

4

-

17 september 2008

Bij casus 1 heeft de eigenaar een illegale berging geplaatst. Op 18 augustus 2008 heeft een inspecteur van BWT dit geconstateerd. 20 oktober 2008 ontvangt de eigenaar een brief van de gemeente. Hij wordt dringend verzocht de illegaal geplaatste berging te verwijderen. De Rekenkamercommissie constateert dat deze overtreder niet binnen 4 weken is aangesproken. In twee gevallen kan de Rekenkamercommissie niet vaststellen wanneer de overtreding is geconstateerd. Zo staat in brief van casus 4 dat de overtreding “enige tijd geleden” is geconstateerd. In de constateringbrief van casus 3 wordt geen constateringdatum genoemd, maar bij navraag bij BWT wordt de datum van 30 januari 2007 genoemd. Kortom, de Rekenkamercommissie constateert dat:  40 41

Notulen van de handhavingsoverleggen er niet zijn.

Mail 15 oktober 2010. Deze datum wordt door de toezichthouder vermeld aan de commissie.

17



In twee dossiers de constateringsbrief wordt gemist en 4 gevallen wordt de termijn overschreden. Met andere woorden: 6 van 27 constateringsbrieven zijn niet op tijd of te laat verzonden.

Dit betekent dat 6 eigenaren niet door de gemeente op de hoogte zijn gesteld van het feit dat zij in overtreding zijn. De Rekenkamercommissie komt derhalve tot het oordeel: norm 4 is deels voldoende. 3.1.5 Dwangsom/bestuursdwang Norm 5: Indien de in de vooraankondiging gestelde termijn waarbinnen de eigenaar actie moet ondernemen is verlopen treedt de gemeente handhavend op. Deze norm heeft betrekking op de cases, waarbij de gemeente constateert dat er niet gelegaliseerd kan worden en de eigenaar zelf geen actie onderneemt. Dan vindt een vooraankondiging plaats in de vorm van een aanschrijvingsbrief. De overtreder dient binnen de termijn, die de aanschrijvingsbrief noemt, actie te ondernemen. Als dat niet gebeurt, zal de gemeente zelf maatregelen in de vorm van een dwangsom of bestuursdwang nemen. De Rekenkamercommissie heeft de 27 dossiers bestudeerd. In 4 dossiers trof zij een aankondiging tot dwangsom of bestuursdwang aan. Tabel 3.2: Dossiers met aankondiging dwangsom of bestuursdwang

Straat

Overtreding

Datum constatering

Gestelde termijn

Verplichting

1

Staalindustrieweg 12

woonwagen niet op eigen perceel

-

15 oktober 2008

Illegaal geplaatste woonwagen verwijderen

2

Oost-Kinderdijk 9

bewoning van een bijgebouw

8-04-2009

1 1 1 6

Het gebruik bijgebouw als woning beëindigen

3

Kortland 42b

illegaal bouwwerk

17-07-2009

20 juli 2009

Bouwstop met onmiddellijke ingang

4

Kelvinring

Hornbach

26-06-2009

20 november 2009

Planten verwijderen en verkoopactiviteiten stoppen

juli 2009 januari 2010 maart 2010 mei 2010

Bij de casus Staalindustrieweg 12 is een woonwagen illegaal geplaatst. Op 17 september 2008 stuurt BWT een brief naar de eigenaar om binnen 4 weken na dagtekening de woonwagen te verwijderen. Anders zal het college “overwegen een dwangsom op te leggen.” In een mail schrijft BWT, augustus 2010, dat de dwangsom niet is doorgezet.42 In een ambtelijke reactie laat het

42

Mail BWT 14 september 2010.

18

college weten dat ze bewust deze keuze gemaakt heeft om het project “Woonwagenzaken” is gestart, waarvan dit perceel onderdeel van uit maakt. Bij de casus Oost-Kinderdijk 9 is er sprake van een bijgebouw dat als woning wordt gebruikt. Het college meent dat het gebruik van het gebouw als zelfstandige woning in strijd is met planvoorschriften van het geldende bestemmingsplan “het Lammetjeswiel”. Het college stuurt daarom op 16 juni 2009 naar de eigenaar een brief met het voornemen tot een bestuursdwang. Voor 1 juli 2009 moet de overtreding zijn beëindigd.43 Anders overweegt het college bestuursdwang toe te passen. Op 1 juli gaat het college echter niet tot bestuursdwang over, maar tot het opleggen van een last tot dwangsom. Het college vindt namelijk dat “in beginsel de overtreder zelf een einde dient te maken aan de strijdige situatie.”44 Vervolgens kondigt het college op 29 oktober 2009 aan om – indien nodig- per 1 januari 2010 een dwangsom op te leggen.45 Het college schort de begunstigingstermijn op van 1 januari 2010 naar 1 maart 2010.46 Vervolgens vindt opnieuw een opschorting plaats: per brief kondigt het college aan dat vanaf 23 februari 2010 de termijn 6 weken wordt verlengd omdat op 1 maart 2010 de commissie voor de bezwaarschiften nog geen besluit heeft genomen.47 Dan volgt er nog een derde opschorting: op 25 maart 2010 verstuurt het college een brief aan de eigenaar met het besluit de bezwaren van de eigenaar ongegrond te verklaren en de begunstigingstermijn te verlengen tot 6 weken na de dag van verzending van de brief (d.i. 6 mei 2010).48 Vervolgens komt de 4e opschorting: per brief dd. 3 mei 2010 wijzigt het college het besluit, zoals is aangegeven in de brief van 25 maart 2010. De termijn eindigt niet op 6 mei maar op 1 augustus 2010. De bewoners/eigenaar gaan tegen dit besluit in beroep bij de voorzieningenrechter. Deze rechter stelt het college op 11 juni 2010 in het gelijk.49 Vervolgens zoeken de bewoners/eigenaar het hogerop: op 18 juni 2010 tekenen zij hoger beroep aan bij de Raad van State. Op 30 juli 2010 doet de Raad van State in hoger beroep een uitspraak. De voorzitter van de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State bevestigt het collegebesluit en verwerpt het hoger beroep50.

43

Brief BWT 16 juni 2009 vooraankondiging bestuursdwang. Brief College aan eigenaar Oost-Kinderdijk 9, 29 oktober 2009. 45 Brief 29 oktober 2009. 46 Brief hoofd publiekszaken 12 november 2009. 47 Brief hoofd publiekszaken 23 februari 2010. 48 Brief college 25 maart 2010. 49 Uitspraak rechtbank Dordrecht, sector Bestuursrecht, proc.nr. AWB 10/485, AWB 10/487, AWB 10/484 en AWB 10/486. 50 Raad van State, 201005933/1/H1 en 201005933/2/H1, Datum uitspraak: 30 juli 2010. 44

19

Navraag bij het hoofd Publiekszaken leert dat de dwangsom uiteindelijk niet is opgeëist.51 In een ambtelijke reactie wordt aangegeven dat door het ingediende verzoek om voorlopige voorziening, bezwaar, beroep en hoger beroep bij de Raad van State de begunstigingstermijn telkens is opgeschort. De Rekenkamercommissie interpreteerde dat deze reactie een bezwaar- en beroepsprocedure een opschortende werking zou hebben. Ze vroeg om een ambtelijke bevestiging van deze interpretatie. In een nadere ambtelijke reactie op dit verzoek van de Rekenkamercommissie werd het volgende gemeld: “Bezwaar, beroep of hoger beroep schorst de werking van een besluit niet. Daarvoor is een verzoek om voorlopige voorziening nodig. Dat is door bezwaarmaker ingediend maar door de voorzieningenrechter afgewezen. Dit houdt in dat de gemeente in principe het handhavend optreden kan doorzetten. Daar zit echter wel een risico aan verbonden, te weten dat bij vernietiging van het besluit in de nog lopende bezwaar- of beroepsprocedure, de gemeente alles terug moet betalen en aansprakelijk gesteld kan worden voor eventueel geleden schade. Daarom kan de gemeente ervoor kiezen zelf de begunstigingstermijn op te schorten gedurende de bezwaar- of beroepsprocedure.”52 De Rekenkamercommissie constateert dat - na de wijziging van het sanctiemiddel van bestuursdwang in een dwangsom - de gemeente ervoor heeft gekozen deze begunstigingstermijn op te schorten, om de uitspraak van de rechter en later van de Raad van State af te wachten. De begunstigingstermijn is bij deze dwangsom vier keer verlengd.

53

Hierdoor was deze termijn niet op

1 juli 2009 maar pas op 1 augustus 2010 verlopen. Op 1 augustus 2010 was de overtreding opgeheven, waardoor er geen sprake meer was van het verbeuren van een dwangsom door de overtreder. Bij Kortland 42b wordt op 20 juli 2009 per direct een bouwstop opgelegd op straffe van een last onder dwangsom. De eigenaar heeft een houten hekwerk ten behoeve van het oprichten van paardenweiden geplaatst, zonder dat daarvoor een bouwvergunning is aangevraagd. Het college verzoekt de eigenaar deze vergunning binnen 14 dagen aan te vragen. Dit verzoek heeft de eigenaar ingewilligd. De vergunning is op 29 juli 2009 aangevraagd. De gemeente schrijft Hornbach 13 november 2009 aan. Ze legt een dwangsom op. De bouwmarkt/tuincentrum moet binnen één week planten verwijderen en verkoopactiviteiten stoppen. Negentien november verlengt het college de begunstigingstermijn met twee weken. Dit houdt in dat voor 3 december 2009 de illegale situatie moet zijn opgeheven. BWT constateert op 1 december dat alle planten waren verwijderd. Kortom: de gemeente heeft 4 aanschrijvingsbrieven verzonden. In deze cases, wordt in 2 gevallen de gestelde termijn overschreden. In één casus kondigt de gemeente zowel bestuursdwang 51

Mail BWT 14 september 2010. Mail BWT 21 december 2010. 53 Aan het telkens verlengen van een begunstigingstermijn zit een nadeel. Het ondermijnt op de lange duur de effectiviteit van het dwangmiddel en heeft ongewenste precedentwerking. Daarom moet hier terughoudend gebruik van gemaakt worden. Een rechter kan echter aan een tè lange termijn weer de conclusie verbinden dat de wil tot handhaven ontbreekt. In dit soort gevallen dient de begunstigingstermijn weloverwogen te worden vastgesteld en deze afweging wordt ook opgenomen in het besluit. Daarnaast moet in het besluit worden uitgelegd, waarom het vertrouwensbeginsel niet van toepassing is. (zie Commentaar Algemene Wet Bestuursrecht, blz. 269, Richtlijn bestuursrechtelijke dwangmiddelen Gemeente Den Haag, blz. 6/7. 52

20

als het opleggen van een dwangsom aan. De gestelde termijnen in deze casus (Oost-Kinderdijk) bij het opleggen van een dwangsom de begunstigingstermijn vier keer opgeschort. Volgens het college vanwege lopende rechterlijke procedures. Bij de casus Hornbach wordt één keer de begunstigingstermijn verlengd. De gemeente eist in één casus de dwangsom niet op en kan in één casus deze niet opeisen wegens bezwaar- en beroepsprocedures. Deze hebben echter geen opschortende werking. De gemeente koos bij de laatstgenoemde casus voor opschorting, waardoor ze niet handhaafde, maar wel had kunnen handhaven. De score is derhalve onvoldoende. De Rekenkamercommissie stelt vast dat de gemeente wel dwangsommen oplegt, maar niet in alle gevallen opeist. Overtreders worden niet (binnen de door de gemeente gestelde termijn) bestraft. 3.1.6 Handhavingverslag Norm 6: jaarlijks dient het handhavingverslag aan de gemeenteraad te worden aangeboden. De handhaving eindigt jaarlijks met het uitbrengen van een handhavingverslag. De Rekenkamercommissie constateert dat ze het handhavingverslag over 2009 in november 2010 heeft ontvangen.54 De commissie heeft ook gevraagd naar de verslagen van 2007 en 2008. De bevinding van de Rekenkamercommissie is dat er geen handhavingverslagen van 2007 en 2008 naar de raad zijn gestuurd. De raad wordt derhalve niet via zo’n verslag ingelicht over de resultaten van de controles van de handhaving in 2007 en 2008.55 Van de drie onderzochte jaren is de raad slechts 1 keer ingelicht (1 op de 3). De Rekenkamercommissie oordeelt dat, zodoende onvoldoende invulling is gegeven aan norm 6. 3.2

Oordelen Rekenkamercommissie

Deze paragraaf geeft een resumé. De Rekenkamercommissie komt op basis van de bevindingen tot het algemene oordeel dat aan geen van de 6 normen voldoende invulling is gegeven. Onderstaande tabel geeft een overzicht. Tabel 3.3: Overzicht score normen

Oordeel

Norm 1

Norm 2

Norm 3

Norm 4

Norm 5

Norm 6

onvoldoende

onvoldoende

deels voldoende

deels voldoende

onvoldoende

onvoldoende

Opvallend is dat de transparantie van de informatievoorziening aan de raad (Handhavingsplan en –verslag) een onvoldoende scoort. Ook de transparantie van de informatievoorziening in de richting van de burgers scoort een onvoldoende. Klachten worden onvoldoende geregistreerd en de gemeente koppelt niet terug.

54

Brief BWT 12 november 2010. Hoewel dit buiten de onderzoeksperiode valt, is vermeldenswaardig dat het college de raad op 26 november 2006 meldt dat de raad niet kon worden ingelicht over de bevindingen van het handhavingsbeleid van 2006. Dit kwam door: “organisatie wijzigingen, het stellen van andere prioriteiten en de (beperkte) capaciteit bij Bouw en Woningtoezicht” (raadsinformatiebrief 21 november 2006). 55

21

4. RESULTATEN MILIEUDIENST ZUID-HOLLAND ZUID In dit hoofdstuk geeft de Rekenkamercommissie de bevindingen van het onderzoek bij Milieuhandhaving weer. Het betreft de periode 2007-2009. Bij het onderzoek volgt de commissie het stroomlijnenmodel van Milieubeheer (zie bijlage 4). Deze commissie heeft bij haar onderzoek een steekproef genomen uit de 76 cases uit de jaren 2007, 2008 en 2009. De Rekenkamercommissie onderzoekt zes cases. De reden van het relatief lage aantal cases is dat de Rekenkamercommissie voor het onderdeel Milieubeheer een beperkt aantal uren beschikbaar had.56 4.1

Bevindingen dossierstudie

4.1.1 Handhavingplan Norm 1: Het college dient jaarlijks de gemeenteraad een Handhavingplan aan te bieden. Hierin maken zij hun voornemens bekend met betrekking tot de wijze waarop in het komende jaar uitvoering zal worden gegeven aan de bestuursrechtelijke handhaving. De gemeenteraad heeft reguliere momenten waarop hij over de handhaving van het Milieu wordt geïnformeerd. In het raadsinformatiesysteem (RIS) heeft de Rekenkamercommissie drie voorbeelden gevonden. 1.

Het Milieubeleidsprogramma; het Milieu uitvoeringsprogramma 2008-2013 (behandeld in de gemeenteraad op december 2007)

2.

Jaarprogramma 2009 van de Milieudienst Zuid-Holland Zuid (maart 2009 ter kennisname aan de raad aangeboden);

3.

Lokaal Milieu Uitvoeringsprogramma 2010-2015 (behandeld in gemeenteraad december 2009).

De Rekenkamercommissie heeft het milieubeleidsprogramma doorgenomen. Hierin zijn de voornemens opgenomen, die het college het komende jaar in samenwerking met de Milieudienst Zuid-Holland Zuid wil uitvoeren. De Rekenkamercommissie constateert dat dit beleidsprogramma in Alblasserdam in een meerjarig beleidskader wordt vastgesteld, namelijk in de vorm van een meerjarig milieu uitvoeringsprogramma. De Rekenkamercommissie stelt vast dat de raad via een uitvoerings- of een jaarprogramma Milieuhandhaving jaarlijks wordt geïnformeerd. Op norm 1 scoort de Milieudienst voldoende. 4.1.2 Meldingen Norm 2: Meldingen dienen binnen 8 weken te zijn afgehandeld

56

Mail Milieudienst 13 oktober 2010.

22

De Milieudienst Zuid-Holland Zuid maakt een onderscheid tussen meldingen van burgers (klachten) en het routinematig onderzoek. De Rekenkamercommissie richt zich – evenals in de paragraaf BWT – op meldingen van de burgers. Uit de jaarverslagen van 2007-200957 kan worden afgeleid hoeveel geregistreerde klachten en gegronde klachten zijn binnengekomen. Tabel 4.1: Ontvangen klachten en klachten die in behandeling worden genomen

Ontvangen klachten

2007

2008

200958

Onbekend

42

14

29

33

14

Behandeling klachten

Van het jaar 2007 is onbekend hoeveel klachten er zijn ontvangen. Als het gaat om de soorten klachten staan geur en geluid aan de top ( geluid: 3 in 2009, 15 in 2008, geur 3 in 2009 en 19 in 2008). Gelet op het beperkte karakter van het onderzoek heeft de Rekenkamercommissie gekozen voor twee cases, die betrekking hebben op geluidsoverlast, twee cases over geur en twee cases die betrekking hebben op veiligheid. Ook heeft de Rekenkamercommissie gekeken naar de verspreiding van de klachten over de periode 2007-2009. Er is tenminste één klachtbehandeling per jaar in deze periode onderzocht. De klachten kunnen de burgers van Alblasserdam melden bij een algemeen telefoonnummer van de Milieudienst Zuid-Holland Zuid (078- 770 85 85) en een Milieuklachtennummer (078 - 770 85 99). Het is essentieel bij informatievoorziening dat meldingen worden vastgelegd in een registratiesysteem. De Rekenkamercommissie heeft een lijst opgevraagd bij de Milieudienst.59 Dit zou een lijst met de naam van de klager, de datum van de melding en de aard van de melding moeten zijn. Als voorbeeld krijgt de commissie een klachtverslag van één casus (De Abdij). In dit verslag worden geregistereerd: 

het tijdstip van melding,



de wijze van binnenkomst (telefonisch of schriftelijk),



het soort (geur, geluid, etc.) en de beschrijving van de klacht,



de naam van de klager,



de afspraken met de klager,



de datum van actie,



de datum van de afhandeling

57 Jaarverslag jaarprogramma 2007 Gemeente Alblasserdam kwartaal 1t/m 4; Uitvoering milieutaken Milieudienst voor de gemeente Alblasserdam over 2008; Uitvoering milieutaken voor de gemeente Alblasserdam kwartaal 1 en 2 van 2009. Het aantal ontvangen klachten uit 2007 heeft de Rekenkamercommissie niet ontvangen. 58 Er zijn alleen cijfers van het eerste en tweede kwartaal beschikbaar (raadsmemo 21 September 2010). 59 Ook bij de Milieudienst is dat gedaan (het zgn. klachtverslag).

23

Uit het dossier kan worden afgeleid dat de Milieudienst Zuid-Holland Zuid na afhandeling van de klacht heeft teruggekoppeld naar de klager. Uit dit verslag blijkt dat de klachten binnen één dag worden afgehandeld. De Rekenkamercommissie heeft ook bij de andere cases documenten uit het registratiesysteem van de Milieudienst ZHZ (Squit) gezien waaruit een afhandeling binnen één week blijkt. Norm 2 scoort een voldoende.

4.1.3 Registratie Norm 3: De resultaten van controle worden vastgelegd in een klachtverslag. Tevens heeft de Rekenkamercommissie gekeken naar de registratie van de data, met name naar de registratie van de resultaten van de controles. Ze komt tot de bevinding dat deze resultaten (alsmede de registratie van de binnenkomst van de meldingen en de afhandeling daarvan) bij alle cases nauwkeurig zijn vastgelegd in het ‘klachtverslag’. Het oordeel luidt daarom voldoende.

4.1.4

Geconstateerde overtreding

Norm 4: De eigenaar van de inrichting waar een overtreding (gegronde melding) is geconstateerd, ontvangt binnen 4 weken na de inspectie van de Milieudienst ZHZ een waarschuwingsbrief. Om deze norm te toetsen zal de Rekenkamercommissie in het kort de zes gekozen cases beschrijven. De lezer wordt zo bij de hand genomen in het procesmodel van de handhaving (bijlage 2). De eerste vier cases hebben een korte tijdsduur, casus 5 en 6 spelen al een aantal jaren. Casus 6 (De Abdij) speelt zeker 5 jaar. Daarom neemt de Rekenkamercommissie bij haar beschrijving van deze casus ook relevante feiten mee uit het jaar 2005. 

De 1e casus betreft een melding van een burger over geuroverlast. Hij meldt deze klacht op 22 augustus 2008. Dezelfde dag onderzoekt de Milieudienst ZHZ deze klacht en rapporteert aan de melder. Er is op dat onderzoeksmoment geen overtreding. Het sturen van een waarschuwingsbrief en het starten van het handhavingstraject zijn derhalve niet nodig bij deze casus. Wel controleert op 5 december 2008 de Milieudienst het betrokken bedrijf. Ook dan blijkt nogmaals dat de regelgeving wordt nageleefd.60



De 2e casus betreft de melding van de aanwezigheid van een LPG-tankwagen op het terrein van een transportbedrijf, waarvoor geen vergunning is aangevraagd. Op dezelfde dag (3 april 2007) controleert de Milieudienst met de melder de klacht ter plaatse. Geconstateerd wordt dat er geen LPG-tankwagen staat. Het sturen van een waarschu-

60

Dossier AL827 Brieven Milieudienst 3 september 2008 en 11 december 2008.

24

wingsbrief en het starten van het handhavingstraject (het opleggen van de last onder dwangsom of bestuursdwang) zijn derhalve niet nodig bij deze casus.61 Foto 4: LPG-tankwagen



De 3e casus gaat over het parkeren van een aanhangwagen met een opslagtank voor propaan. Aan deze casus ligt geen melding van een derde (burger bijv.) ten grondslag. De Milieudienst doet namelijk mee aan een project waarbij autobedrijven worden gecontroleerd. Het controlebezoek aan een autobedrijf op 7 april 2009 is mede naar aanleiding van dit project. Op 16 april stuurt de Milieudienst een mail aan betrokkenen en wijst op het feit dat de zorgplicht (art. 1.1a Wet Milieubeheer) is verwaarloosd. Dat is strafbaar. Op 20 april 2009 heeft de Milieudienst geconstateerd dat de werkzaamheden zijn afgerond en de tank niet meer aanwezig is. Het sturen van een waarschuwingsbrief en het starten van het handhavingstraject zijn derhalve niet nodig bij deze casus.62



Een 4e casus betreft de muziekoverlast bij het sportcafé Blokweer. Naar aanleiding van de klacht van een burger is de Milieudienst op 26 april 2008 direct gaan meten en constateert een overschrijding van de norm met 21,6 dB(A). De muziek is vervolgens zachter gezet. Vanwege een kampioensfeest en het feit dat nog nooit klachten over het bedrijf zijn ingediend en waargenomen door de Milieudienst, heeft de Milieudienst alleen een waarschuwingsbrief verstuurd (26 mei 2008).63 De Rekenkamercommissie constateert dat destijds inderdaad besloten is tot het verzenden van een waarschuwingsbrief terwijl volgens de nalevingstrategie van de Milieudienst bij een dergelijke overtreding direct een dwangsom opgelegd dient te worden.64

61 62 63 64

Dossier AL148; brief Milieudienst ZHZ 20 april 2007. Dossier AL235; brief Milieudienst ZHZ 7 augustus 2009. Dossier AL924; brief Milieudienst ZHZ 26 mei 2008. Mail Milieudienst 24 oktober 2010.

25



De 5e casus is Nedcoat. Dit bedrijf is een “dynamische oppervlaktebehandelaar voor het conserveren en decoreren van metaal”.65 Tijdens de onderzoeksperiode 2007-2009 doen zich bij Nedcoat twee ernstige klachten voor, die met elkaar samenhangen. Het gaat over rookoverlast. In de eerste plaats krijgt de Milieudienst van burgers klachten over “witte rookwolken” waarbij een geuroverlast aanwezig is. Eén van deze klachten komt binnen bij de Milieudienst op 27 oktober 2008. Het gaat om een “kruitachtige lucht en een witte rookwolk”, afkomstig van Nedcoat. Deze klacht is direct ter plaatse onderzocht en gegrond verklaard. Deze witte rook komt vrij uit de ovens van de zoutzuurbaden bij Nedcoat. De oorzaak hiervan is het “verkeerd menselijk handelen”. De Milieudienst geeft aan dat na het ovenproces de ovens niet direct geopend mogen worden. De rook moet de tijd krijgen om via het aanwezige afvoerkanaal te worden afgezogen. Indien de ovens te snel worden geopend ontstaat de witte rook en staat de gehele Edisonweg te Alblasserdam weer onder de rook. Vooral bij bewolkt en regenachtig weer spelen de klachten regelmatig op.66 Eén dag later, wordt de melder op 28 oktober 2008 ingelicht over de controle. Op 20 november 2008 komt er een waarschuwingsbrief. In de brief wordt aangegeven dat blijkt dat het personeel van het bedrijf de verzinkovens na afronding van het bedrijfsproces te snel openen, waardoor in de omgeving van het bedrijf witte rook ontstaat. De ontstane dampen worden niet afgezogen en gefilterd. Deze brief geeft aan dat binnen 4 weken na de verzenddatum (dat wil zeggen 18 december 2008) aan de verplichting dient te worden voldaan. Deze verplichting behelst: o

aanpassen van de werkwijze van het personeel;

o

de vrijgekomen dampen op de juiste wijze afzuigen en filteren voordat ze in de buitenlucht worden geblazen.

Op 8 april heeft 2009 heeft de Milieudienst een controle uitgevoerd, waaruit bleek dat Nedcoat zich niet aan de verplichting had gehouden. Op 29 mei 2009 stuurt de Milieudienst een brief aan Nedcoat waarin ze een last onder dwangsom oplegt vanwege de klachten over “witte rook”. De Milieudienst acht de genomen maatregelen van Nedcoat geen garantie dat er geen overlast meer zal plaatsvinden. De Milieudienst legt Nedcoat de verplichting op om te voldoen aan de eisen van de vergunningsaanvraag. In deze vergunning staat dat: beide verzinkovens zijn voorzien van een volledige omkasting die tijdens het verzinken gesloten zijn. Ontstane dampen, tengevolge van verbrandingsverschijnselen van reststoffen, worden afgezogen, en voordat ze in de buitenlucht worden geblazen, gefilterd waardoor ruimschoots wordt voldaan aan de door de overheid gestelde normen.67 Op 3 juli 2009 is de dwangsom definitief opgelegd. Op 5 augustus 2009 ontvangt de Milieudienst een melding dat er overlast zou zijn van rook ter hoogte van het bedrijf. De rook zou afkomstig zijn vanuit Nedcoat. De Milieu-

65 66 67

Website Nedcoat http://www.nedcoat.nl/nl/. Logboekformulier voor klacht-, melding- en voorvalbehandeling 18 november 2008. Dossier AL67; brief 29 mei 2009, zaaknummer 0054656.

26

dienst heeft dit ter plaatse zelf niet kunnen vaststellen. Wel heeft ze met behulp van door de melder gemaakt fotomateriaal geconstateerd dat er wel degelijk overlast van rook heeft plaats gevonden. Op 6 augustus 2009 stellen medewerkers van de Milieudienst vast dat op de Edisonweg te Alblasserdam rook te zien was die afkomstig bleek te zijn van Nedcoat. De rook kwam vrij uit de verzinkoven in de verzinkerij. Na de constatering is Nedcoat hierop aangesproken. Nedcoat gaf aan het niet eens te zijn met de constatering daar het alleen zou gaan om wat rook die is vrijgekomen bij de werkzaamheden. Het zou volgens Nedcoat niet gaan om vrijgekomen rook door bijvoorbeeld het verkeerd gebruik van de verzinkoven (menselijk handelen). Foto 5: witte rookwolken

De Milieudienst eist dat “gezien het gestelde in de last onder dwangsom d.d. 29 mei 2009 en de vergunningaanvraag van 28 augustus 1995 mag er geen rook in de buitenlucht worden geblazen zonder dat deze wordt afgezogen en is gefilterd. Als gevolg hiervan verbeurt u een dwangsom”.68 Op 19 augustus 2009 wordt de dwangsom verbeurd. Nedcoat dient in dit geval € 2500 te betalen.69 Een ander onderwerp, dat de Rekenkamercommissie bij Nedcoat bestudeerde, was het niet tijdig melden van Nedcoat van bedrijfsstoringen. Op grond van artikel 17.2 Milieubeheer is het verplicht om een ongewoon voorval, waaronder ook bedrijfsstoringen die beïnvloeding van de omgeving tot gevolg kunnen hebben, zo spoedig mogelijk te melden aan het bevoegd gezag en daarbij de getroffen maatregelen te benoemen en een omschrijving te geven van de ernst van de situatie. Uit de onderzoeksperiode 2007-2009 blijkt dat deze voorvallen niet tijdig zijn doorgegeven. 68 69

Dossier AL67; brief 19 augustus 2009, zaaknummer 0054656. Dossier AL67: brief 19 augustus 2009 zaaknummer 0054656.

27

Zo bleek tijdens een controlebezoek van de Milieudienst dat in 2008 het zoutzuurbad was leeggelopen in de opvangkelder. 28 oktober 2008 waren er geluidsklachten. In de nachtelijke uren werd een aantal dagen op het buitenterrein gewerkt. Deze werkzaamheden waren niet tijdig aan de Milieudienst gemeld. De Milieudienst heeft Nedcoat over deze overtredingen een brief gestuurd. Op 20 november 2008 ontvangt Nedcoat van de gemeente een waarschuwingsbrief. De gemeente geeft dit bedrijf 1 week de gelegenheid om haar werkwijze te veranderen en melding van ongewone voorvallen tijdig door te geven aan de Milieudienst. “Gelet op art. 18.2 Milieubeheer dient u binnen de gestelde termijnen na de verzenddatum van deze brief, aan de genoemde bepalingen te voldoen”. Bij niet naleving kan een dwangsom worden opgelegd.

70

Op 28 juni 2009 er is een bedrijfsstoring. Door deze storing functioneerde de afzuiginstallatie van de verzinkoven niet. Hierdoor was een deel van de Edisonweg in Alblasserdam gehuld in rook. De bedrijfsstoring is niet tijdig gemeld aan de Milieudienst. Nedcoat meldt op 29 juni 2009 de bedrijfsstoring aan de Milieudienst. Er vindt op die dag een gesprek plaats tussen de Milieudienst en een vertegenwoordiger van Nedcoat. Laatstgenoemde verklaart tijdens dit gesprek dat het informeren van de Milieudienst bij ongewone voorvallen en bedrijfstoringen die kunnen leiden tot beïnvloeding van de omgeving nog niet goed is geïmplementeerd.71 Op 1 juli 2009 houdt de Milieudienst een controle. De toezichthouder constateert opnieuw dat Nedcoat zich niet houdt aan de verplichting van een tijdige melding. Vervolgens stuurt de Milieudienst op 15 juli 2009 een brief aan Nedcoat met een vooraankondiging tot last onder dwangsom, omdat een bedrijfstoring niet tijdig is gemeld aan het bevoegd gezag. De gemeente is “van plan” om een last onder dwangsom op te leggen, maar ze noemt geen termijn. Op 31 augustus 2009 wordt de last tot dwangsom opgelegd.72 4 februari 2010 constateert de Milieudienst opnieuw dat een bedrijfsstoring niet direct aan haar is doorgegeven. De Milieudienst neemt hiermee geen genoegen. Daarom wordt op 1 april 2010 deze dwangsom verbeurd. 

6e casus : “partyplace” De Abdij op De Dam.73 Het betreft overschrijdingen van geluidsnormen. Deze geluidsoverlast bestaat al enkele jaren. Deze waren er ook in 2005. De Rekenkamercommissie begint met haar bevindingen in 2005, hoewel ze beseft dat ze haar onderzoeksperiode overschrijdt. Toch begint

70

Brief Milieudienst 20 november 2008. AL67/RB083003. Brief Milieudienst 31 augustus 2009, AL67, zaaknr. 0058608. 72 Dossier AL67; brieven 8 november 2008, 20 november 2008, 29 mei 2009, 15 juli 2009, 31 augustus 2009. 73 Dossier AL 05.3102/AL840: brieven 13 juli 2005, 19 maart 2007, 20 juli 2010, Klachtverslag maart 2007mei 2010, controleverslagen 8 mei 2005, 26 augustus 2005, 29 november 2005, 14 augustus 2008, 16 april 2010, 15 augustus 2010. 71

28

ze in 2005 om de lezer aan te geven dat de Abdij een langlopende casus is, waardoor de lezer meer achtergrondinformatie nodig heeft. Op 4 juni 2005 vindt een geluidsmeting plaats. Op 20 juni 2005 (= constateringdatum) heeft de Abdij naar aanleiding van de geluidsmeting een vooraankondiging voor het oplegging van een dwangsom ontvangen. Ook heeft de eigenaar geen akoestisch onderzoek naar de gemeente toegestuurd. De Abdij heeft hiertegen geen bezwaar aangetekend. In een brief van 13 juli 2005 aan de eigenaar wijst de gemeente op overschrijdingen van respectievelijk 15 en 26 dB(A).74 Omdat sprake is van een herhaling van de overtreding, besluit de Milieudienst op 13 juli 2005 om een last onder dwangsom op te leggen.75 De dwangsombeschikking is op 24 augustus 2005 onherroepelijk geworden. In de periode 2005-2009 heeft de Milieudienst ZHZ 5 klachten ontvangen over dit uitgaanscentrum. Deze klachten behelzen met name geluidsoverlast (muziek). Het betreffen telefonische klachten. Op grond van het klachtverslag komt de Rekenkamercommissie tot de bevinding dat de Milieudienst binnen 1 of 2 dagen de melder heeft geinformeerd. Op basis van deze 5 klachten heeft de Milieudienst tijdens de onderzoeksperiode metingen verricht. Door het vele stoorgeluid (airco/koeling, afzuigkap van de keuken, geluid bezoekers, harde wind) kan in de onderzoeksperiode (2007-2009) niet goed worden gemeten. Hoewel dit buiten de onderzoeksperiode valt, constateert de Rekenkamercommissie dat in het voorjaar 2010 wel goede metingen kunnen worden verricht. Dat gebeurt op basis van 6 meldingen, die volgens het klachtverslag in het voorjaar van 2010 zijn ingediend. De Milieudienst meldt dan dat de geluidsnormen zijn overschreden met 15 dB(A) en 20 dB(A). Op 16 en 17 april 2010 stelt de Milieudienst een onderzoek in, naar aanleiding van een ontvangen geluidsklacht op 16 april 2010. Tijdens het onderzoek stelde de Milieudienst vast dat de geluidsnormen zijn overtreden. Als gevolg van deze constatering wordt de dwangsom op 25 mei 2010 verbeurd.76 De Rekenkamercommissie constateert dat: 

in juli 2005 een last onder dwangsom is opgelegd;



er in de onderzoeksperiode 2007-2009 5 klachten zijn waarvan niet kon worden vastgesteld dat ze gegrond waren, omdat er geen goede metingen konden worden verricht;



in het voorjaar 2010 6 klachten werden ingediend;

74

Brief 13 juli 2005 Milieudienst ZHZ. Brief 13 juli 2005 Milieudienst ZHZ. 76 Brief 25 mei 2010; Dossier AL840; Zaaknummer 0071263. Art. 5:34 van Algemene Wet Bestuursrecht (AWB) geeft aan dat het bestuursorgaan dat een last onder dwangsom heeft opgelegd, op verzoek van de overtreder de last kan opheffen. Dit orgaan kan ook de looptijd ervan opschorten voor een bepaalde termijn of de dwangsom verminderen bij blijvende of tijdelijke gehele of gedeeltelijk onmogelijkheid voor de overtreder om aan zijn verplichtingen te voldoen. Het bestuursorgaan dat een last onder dwangsom heeft opgelegd, kan op verzoek van de overtreder de last opheffen indien de beschikking één jaar van kracht is geweest zonder dat de dwangsom is verbeurd. De Abdij heeft geen verzoek tot opheffing van de last ingediend. 75

29



er in mei 2010 wel goede metingen worden verricht naar aanleiding van deze klachten;



25 mei 2010 de dwangsom wordt verbeurd.

Tabel 4.2: Samenvatting tijdsverschil constatering-waarschuwingsbrief

Bedrijf

1

geuroverlast

2

LPGtankwagen aanhangwagen met een opslagtank voor propaan Sportcafé Blokweer Nedcoat: bedrijfsstoring

3

4 5a

Datum constatering 22 augustus 2008 3 april 2007 7 april 2009

Gestelde termijn77 waarschuwingsbrief

Datum verzending waarschuwingsbrief -

Verplichting

-

-

-

-

-

26 april 200878 28 oktober 2008

26 mei 2008

26 mei 2008

20 november 2008

27 november

5b

Nedcoat: witte wolken

27 oktober 2008

20 november 2008

18 december 2008

6

De Abdij

4 juni 2005

20 juni 2005

4 juli 2005

Geluidsoverlast direct verminderen. Implementatie in bedrijfsvoering van het tijdig melden van ongewone voorvallen. de vrijgekomen dampen op de juiste wijze afzuigen en filteren voordat ze in de buitenlucht worden geblazen. Maatregelen tot naleving van de voorschriften met betrekking tot geluidsoverlast.

De commissie komt bij toetsing van norm 4 tot de volgende score. Er zijn 6 cases getoetst. In 2 van de 6 onderzochte cases ging de Milieudienst niet over tot het versturen van een waarschuwingsbrief. In 4 gevallen echter wel: bij het sportcafé Blokweer, bij Nedcoat (zowel bij de bedrijfsstoring waardoor rook ontstaat als het incident met de “witte wolken”) en bij De Abdij. De twee incidenten bij Nedcoat worden in één waarschuwingsbrief (dd. 20 november 2008) vermeld. Er zijn dus drie waarschuwingsbrieven verstuurd. De Rekenkamercommissie oordeelt dat de waarschuwingsbrieven binnen de termijn van 4 weken zijn verstuurd. Daarmee scoort norm 4 een voldoende.

77

Zie waarschuwingsbrief 20 november 2008 en 20 juni 2005. Deze datum valt op een zaterdag. Daarom is de Rekenkamercommissie bij de telling uitgegaan van de eerstvolgende werkdag maandag 28 mei 2008. 78

30

4.1.5 Dwangsom/bestuursdwang Norm 5: Indien de in de aanschrijvingsbrief gestelde termijn waarbinnen de eigenaar actie moet ondernemen is verlopen, treedt de gemeente handhavend op in de vorm van dwangsom of bestuursdwang. Deze norm heeft betrekking op de cases, waarbij de gemeente constateert dat de eigenaar de wet Milieubeheer heeft overtreden. De gemeente verstuurt een vooraankondiging in de vorm van een waarschuwingsbrief. De overtreder dient binnen de termijn, die de gemeente noemt, actie te ondernemen. Als dat niet gebeurt, zal de gemeente zelf maatregelen nemen door een dwangsom op te leggen of bestuursdwang toe te passen. Het opleggen van een dwangsom gebeurt via een aanschrijvingsbrief. Bij Nedcoat zijn er twee incidenten: “witte wolken” en “bedrijfsstoring”. Bij het incident “witte wolken” krijgt Nedcoat 4 weken de tijd (tot 18 december 2008) om maatregelen te nemen om de vrijgekomen dampen op de juiste wijze afzuigen en te filteren voordat ze in de buitenlucht worden geblazen. Deze maatregelen worden echter niet binnen deze tijd genomen, omdat de Milieudienst na 18 december 2008 opnieuw verschillende keren constateert dat er witte rookwolken zijn bij Nedcoat. Deze constateringen zijn met foto’s vastgelegd. Deze constateringen dateren van 30 maart 2009, 7 april 2009 en 8 april 2009.79 Vervolgens wordt op 29 mei 2009 de dwangsom opgelegd. Op 6 augustus 2009 voert de Milieudienst een controle uit bij Nedcoat. Hieruit blijkt dat Nedcoat in overtreding is. De verbeuring van de dwangsom is op 19 augustus 2009, dat is 13 dagen na de constatering. De Milieudienst handhaaft door middel van het opleggen van een dwangsom en het verbeuren van de dwangsom. Tussen de constatering van de overtreding van Nedcoat en het verzenden van de brief waarin de dwangsom wordt opgelegd ligt een periode van 13 dagen, hetgeen de Rekenkamercommissie als tijdig oordeelt. Norm 5 scoort bij dit incident een voldoende. Bij het incident “bedrijfsstoring” wordt op 31 augustus 2009 de last tot dwangsom opgelegd.80 Op 4 februari 2010 constateert de Milieudienst een overtreding bij Nedcoat. De verbeuring van de dwangsom gebeurt 8 weken later, namelijk op 1 april 2010. De Milieudienst handhaaft na de constatering, maar de verbeuring van de dwangsom duurt 8 weken. De Rekenkamercommissie oordeelt dat deze termijn niet tijdig is. Norm 5 scoort bij dit incident een deels onvoldoende. Bij het incident van de Abdij constateert de Rekenkamercommissie dat de last onder dwangsom op 13 juli 2005 is opgelegd.

79 80 81

81

De gemeente geeft bij deze oplegging De Abdij nog eens 6 weken

Brief Milieudienst, 29 mei 2009, AL67/zaaknummer 0054656. Brief Milieudienst 31 augustus 2009, AL67, zaaknr. 0058608. Brief Milieudienst 25 mei 2010, AL840, zaaknr. 0071263.

31

de tijd om een akoestisch onderzoek in te dienen82, alvorens de dwangsombeschikking op 24 augustus 2005 onherroepelijk wordt. Vervolgens constateert de Rekenkamercommissie dat - ondanks diverse klachten van burgersna een aantal jaren de Milieudienst handhavend optreedt. Volgens de Milieudienst konden deze klachten wegens achtergrondgeluiden niet goed worden gemeten. De klacht van 16 april 2010 blijkt de Milieudienst goed te kunnen meten en ze acht deze klacht gegrond. Op 25 mei 2010 verstuurt de gemeente de brief waarin de dwangsom wordt verbeurd. De Milieudienst gaat over tot handhaving in 2010, hoewel tussen 2005 en 2009 er diverse meldingen van burgers waren. Gaat de Milieudienst tot handhaving over, dan verstuurt ze de brief waarin de dwangsom wordt verbeurd, tijdig. De onderzochte klacht van 16/17 april 2010 wordt gegrond verklaard en 25 mei 2010 verstuurt de Milieudienst deze brief. Dit is een verschil van 8 dagen. Norm 5 scoort bij dit incident een voldoende: er wordt gehandhaafd (zij het na 5 jaar) en als er wordt gehandhaafd gebeurt dit tijdig. Een en ander betekent dat norm 5 deels voldoende

(2x voldoende, 1 x deels onvoldoende)

scoort bij de drie incidenten. Tabel 4.3 Samenvatting

Bedrijf

Overtreding

1a

Nedcoat: bedrijfsstoring

Niet tijdig melden van ongewone voorvallen

1b

Nedcoat: witte wolken

Niet afzuigen en fileren van ontstane dampen

2

De Abdij

geluidsoverlast

Datum aanschrijvingsbrief 31 augustus 2009

29 mei 2009

13 juli 2005

Datum overtreding

Datum inningsbrief

4 februari 2010

1 april 2010

6 augustus 2009

19 augustus 2009

16/17 april 2010

25 mei 2010

Verplichting

Implementatie in bedrijfsvoering van het tijdig melden van ongewone voorvallen. de vrijgekomen dampen op de juiste wijze afzuigen en filteren voordat ze in de buitenlucht worden geblazen. Maatregelen tot naleving van de voorschriften met betrekking tot geluidsoverlast.

82 Het akoestisch verslag is volgens het controleverslag van 26-08-2005 niet binnen de termijn van 6 weken ontvangen.

32

4.1.6 Handhavingverslag Norm 6: De resultaten van de controles dienen jaarlijks in het handhavingverslag aan de gemeenteraad te worden aangeboden. De Rekenkamercommissie stelt dat: 

De gemeenteraad op 6 december 2007 de evaluatie van het werkprogramma 2007 tot en met oktober 2007 behandelt.83



Het college op 24 juni 2008 een raadsinformatiebrief heeft opgesteld. In deze brief kunnen de raadsleden kennis nemen van het jaarverslag ‘Wet Milieubeheer 2007’. In dit jaarverslag staat: het jaarverslag 2007 van de Milieudienst ZHZ, het financieel overzicht 2007 van de Milieudienst Zuid-Holland Zuid Alblasserdam en de evaluatie van het Milieu werkprogramma Alblasserdam 2007.84



In september 2009 de griffie van de gemeenteraad het jaarverslag van 2008 van deze Milieudienst ontvangt. Dit verslag is vervolgens in een vorm van een raadsinformatiebrief naar de raad verstuurd.85 Tevens ontvangt de raad in september 2009 een rapportage van de uitvoering van de milieutaken van de Milieudienst Zuid-Holland over het eerste halfjaar 2009.86



De raad op 2 december 2009 het werkprogramma ‘Milieu t/m september 2009’ evalueert.87

De Rekenkamercommissie oordeelt derhalve dat norm 6 voldoende scoort. 4.2

Oordelen Rekenkamercommissie

Tabel 4.4: Overzicht normen

oordeel

Norm 1

Norm 2

Norm 3

Norm 4

Norm 5

Norm 6

voldoende

voldoende

voldoende

voldoende

Deels vol-

voldoende

doende

Het algemene oordeel van de commissie is dat de Milieudienst Zuid-Holland Zuid een voldoende score heeft behaald op de 6 normen.

83

Raad 2007/066. Raadinformatiebrief 2 juni 2008. 85 Raadsinfomatiebrief 8 september 2009. 86 Dit is gebeurd in de vorm van een raadsmemo. Dit memo wordt als ingekomen stuk geregistreerd maar niet voor een commissie- of raadsvergadering geagendeerd. 87 Raad 2009-058. 84

33

5. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 5.1

Conclusies

Dit hoofdstuk beantwoordt de deelvragen en de centrale vraag. De centrale vraag in dit rapport is: Wat is de stand van zaken met betrekking tot de handhaving van de regelgeving van toezicht bij BWT en bij milieubeheer en is deze adequaat? Bij de beantwoording van deze vraag heeft de commissie gebruikt gemaakt van een aantal deelvragen. Deze vragen waren uitgesplitst naar normen (hoe behoort het te zijn) en naar de realiteit (hoe gaat het in werkelijkheid). De normatieve deelvragen zijn: 1.

Wat zou handhaving moeten zijn?

2.

Welk instrumentarium had bij de handhaving gebruikt kunnen worden?

3.

Welke activiteiten hadden ontplooid moeten worden?

Als norm gebruikt de Rekenkamercommissie wetgeving, handreiking(en), en een stroomlijnenmodel (of procesmodel) dat gemeenten de uitvoering van handhaving als norm hanteren. Het procesmodel was bij de Milieudienst op schrift gesteld. Bij BWT heeft de commissie in samenspraak met betrokken ambtenaren in april 2010 een model op schrift gesteld op basis van de in praktijk gehanteerde werkwijze. Dit model wordt het ‘stroomlijnenmodel’ genoemd. Het ‘stroomlijnenmodel’ kent een aantal instrumenten om te handhaven. Deze instrumenten zijn: het registratiesysteem,

het

rapport

van

overtreding,

de

constateringbrief

en

de

(voor)aanschrijvingsbrief. Deze instrumenten zijn terug te vinden bij de toelichting op de normen 2, 3, 4 en 5, die de Rekenkamercommissie heeft gebruikt in hoofdstuk 3 en 4. Tabel 5.1: Activiteiten die in het kader van deze instrumenten behoren te worden uitgevoerd zijn:

Norm

Instrumenten

Activiteiten

Doel

2

Registratiesysteem: BCS (bij BWT) SquitMilieu (bij de Milieudienst ZuidHolland Zuid), Rapport van overtreding

In het klachtverslag meldinggegevens registreren en het tijdig terugkoppeling aan melder. Meldingen natrekken, toezicht vastleggen in een opnamerapport of in rapport van overtreding. De bevindingen van dit rapport bespreken in het 2wekelijks overleg. Daarna besluit dit overleg op grond van deze bevindingen of de melding (on)gegrond is. Het tijdig versturen van de constateringbrief/ waarschuwingsbrief naar eigenaar/ bewoner en het vervolgtraject wordt de eigenaar/bewoner uitgelegd. Opleggen van dwangsom of het toepassen bestuursdwang na het verstrijken begunstigingstermijn.

De melder op de hoogte houden van de afhandeling van zijn/haar klacht.

3

34

4

Constateringsbrief/ waarschuwingsbrief

5

Aanschrijvingsbrief

Beoordeling of de melding (on)gegrond is.

De eigenaar er op wijzen dat hij een overtreding heeft begaan.

Handhaving om de overtreding ongedaan te maken.

Dit overzicht wordt getoetst aan de stand van zaken, die beschreven is aan de hand van 27 cases bij BWT en 6 cases bij de Milieudienst Zuid-Holland Zuid. In onderstaande overzicht wordt het resultaat van deze toetsing aangegeven. Tabel 5.2: Resultaat toetsing

Norm

Instrumenten

Activiteiten

2

Registratiesysteem: BCS (bij BWT) Squit (bij de Milieudienst Zuid-Holland Zuid) Rapport van overtreding/ klachtverslag

De meldinggegevens registreren en het tijdig terugkoppeling aan melder.

3

4

5

O = V = O/V =

Constateringsbrief/ waarschuwingsbrief

Aanschrijvingsbrief

Meldingen natrekken, toezicht vastleggen in een opnamerapport/klachtverslag of in rapport van overtreding. De bevindingen van dit rapport bespreken in het 2-wekelijks overleg. Daarna besluit dit overleg op grond van deze bevindingen of de melding (on)gegrond is. Het tijdig versturen van de constateringbrief/ waarschuwingsbrief naar eigenaar/ bewoner en het vervolgtraject wordt de eigenaar/bewoner uitgelegd. Opleggen van dwangsom of het toepassen bestuursdwang na het verstrijken begunstigingstermijn.

Bouw- en Woningtoezicht (BWT)

Milieudienst ZuidHolland Zuid

O

V

O/V

V

O/V

V

O

O/V

onvoldoende voldoende deels voldoende

Toelichting op het Registratiesysteem: volgens norm 2 worden in een klachtverslag de meldingsdata geregistreerd en wordt tijdig naar de melder teruggekoppeld hoe de klacht is afgehandeld. Bij de Milieudienst wordt dit voldoende gedaan. Bij BWT valt een verbeterslag te maken: de Rekenkamercommissie heeft 11 meldingen aangetroffen, maar de meldingsdata ontbreken. Van de 11 meldingen heeft de gemeente slechts in 1 geval aantoonbaar teruggekoppeld. De klagers worden dus onvoldoende op de hoogte gesteld van de voortgang en afhandeling van hun klacht. Rapport van overtreding/klachtverslag. Bij de Milieudienst voldoet het klachtverslag. Bij BWT ontbreekt in 6 van de 27 gevallen een rapportage van overtreding. Hierdoor is niet duidelijk of er in deze 6 gevallen sprake is van een gegronde overtreding. Constateringsbrief/waarschuwingsbrief. De Milieudienst verstuurt deze brief tijdig. Bij BWT zijn 6 van de 27 constateringsbrieven niet op tijd of te laat verzonden. Dit betekent dat 6 eigenaren niet of niet tijdig door de gemeente op de hoogte zijn gesteld van het feit dat zij in overtreding zijn.

35

Aanschrijvingsbrieven: de gemeente heeft 4 aanschrijvingsbrieven verzonden. In deze cases, wordt in 2 gevallen de gestelde termijn overschreden. In één casus wordt deze termijn vier keer uitgesteld. 5.1.1 Controle Behalve de melders en de eigenaar/bewoner dient ook de gemeenteraad op de hoogte te worden gehouden over de handhaving. In het kader van de controle had het college jaarlijks een handhavingsplan en –verslag naar de raden moeten opstellen en naar de raad moeten versturen. De Milieudienst heeft namens het college beide documenten jaarlijks opgesteld, het college heeft deze naar raad verstuurd. BWT heeft geen handhavingsplan in 2007, 2008 en 2009 opgesteld, en voor 2007 en 2008 geen handhavingsverslag. Er is onlangs wel een verslag over 2009 naar de raad verzonden. Wat is de stand van zaken met betrekking tot de handhaving van de regelgeving van toezicht bij woningbouw en bij milieubeheer en is deze adequaat? De stand van zaken is aan de hand van 27 cases bij BWT en 6 cases bij de Milieudienst ZuidHolland Zuid beschreven. Bij de eenheid BWT is er nog een verbeterslag te maken. Bij Milieubeheer is de handhaving adequaat. 5.2

Aanbevelingen

Op grond van de Nota van Bevindingen en de Conclusies komt de Rekenkamercommissie tot de volgende aanbevelingen, die aan het college (c.q. BWT) zijn gericht: 1.

Beschrijf de werkwijze en vergelijk deze met andere gemeenten (in de regio) en de VNGHandleiding;

2.

Registreer de datum van de binnengekomen (on)gegronde meldingen;

3.

Wees transparant door zo snel mogelijk na binnenkomst van de klacht, schriftelijk aan te geven wat de gemeente met deze klacht cq. melding heeft gedaan;

4.

Geef prioriteit aan handhaving, zodat de gemeente –indien nodig- zo snel mogelijk na het verlopen van gestelde termijnen in constateringbrieven daadwerkelijk optreedt. Door deze priortering worden constateringbrieven (tijdig) verstuurd.

Tevens geeft de Rekenkamercommissie de volgende aanbeveling aan de raad: 

Wees alert op de controlerende taak ten aanzien van de bestuurlijke handhaving bij BWT (zie art. 100c Woningwet).

36

6. BESTUURLIJKE REACTIE Aan de Rekenkamercommissie Alblasserdam t.a.v. de heer Massie Postbus 8 3300 AA DORDRECHT Geachte heer Massie, Op 30 december 2010 hebben wij van u het rapport inzake het onderzoek naar handhaving op het gebied van bouwen en milieu ontvangen, met het verzoek om een bestuurlijke reactie. Wij hebben onze bestuurlijke reactie als volgt opgebouwd: 1.

de context van het onderzoek en de intentie van de onderzoeksvraag

2.

onze bestuurlijke visie op handhaving

3.

de ingezette verbeteracties in relatie tot uw aanbevelingen

De context van het onderzoek en de intentie van de onderzoeksvraag U heeft in uw onderzoek twee onderdelen van de gemeentelijke handhaving betrokken. Handhaving op het gebied van Bouw- en Woningtoezicht en handhaving op het gebied van Milieu. Het eerste domein wordt binnen de gemeentelijke (Alblasserdamse) organisatie uitgevoerd en het tweede domein is ondergebracht binnen een regionaal samenwerkingsverband (Milieudienst Zuid-Holland Zuid). Wij benadrukken dat beide domeinen onder de verantwoordelijkheid van het gemeentebestuur vallen. De inspectie van VROM heeft ons reeds in 2006 gewezen op tekortkomingen bij de handhaving in Alblasserdam. Naar aanleiding van dit onderzoek is in 2007 een nota Integrale Handhaving opgesteld. Ten tijde van de opstelling van die nota was er bestuurlijke onrust in Alblasserdam, waardoor deze nota niet die scherpte heeft, die het huidige bestuur graag had gezien. Wij onderkennen dan ook dat deze nota op bepaalde punten tekortschiet. Zo is er bijvoorbeeld geen uitvoeringsprogramma opgesteld en ontbreken bijbehorende vastgestelde procedures/werkprocessen. Naast de genoemde bestuurlijke onrust is er ook sprake geweest van verschillende personele wisselingen en een tekort aan personeel. In de afgelopen drie jaar zijn drie verschillende functionarissen belast geweest met de leiding van de afdeling Publiekszaken (verantwoordelijk voor het team Bouw- en Woningtoezicht). Mede gelet op deze context is de intentie van het onderzoek besproken in de bijeenkomst van de Auditcommissie van 18 februari 2010. Hierbij is afgesproken dat het onderzoek een beschrijving van de stand van zaken zou moeten geven. Hierbij zouden de aanbevelingen uit de nota Integrale Handhaving 2007 worden meegenomen. Wij signaleren een discrepantie tussen de intentie van het onderzoek en de wijze waarop dit vorm heeft gekregen. Voor het onderzoek naar de stand van zaken heeft uw commissie een normenkader gehanteerd, dat u in staat stelt een meetlat te hanteren voor de beoordeling van deze gemeentelijk taken rond handhaving. Het bijzondere van deze meetlat is wel dat deze niet geijkt is en ook niet als referentiekader voor de uitvoering van het werk van onze medewerkers bekend was. De aange-

37

haalde processen en termijnen van reageren zijn niet de Alblasserdamse termijnen. Er wordt in het rapport onder andere verwezen naar Amsterdam en Putten. Deze twee gemeenten zijn echter geen landelijk vastgestelde voorbeeldgemeenten voor iedere gemeente voor wat betreft te hanteren normeringen. Zoals ook in het rapport wordt vermeld, waren er tijdens de onderzochte periode geen vastgestelde processen. In het rapport wordt geconcludeerd dat echter wel volgens algemeen gehanteerde processen is gewerkt en dat de processen zoals voorgesteld in bijlage 3 derhalve als norm kunnen worden gehanteerd. Op dit punt verschillen wij van mening met u. Mede als gevolg van het ontbreken van vastgestelde processen en procedures heeft in onze gemeente de afgelopen jaren geen consequente registratie plaatsgevonden. Onze bestuurlijke visie op handhaving Graag delen wij met u onze bestuurlijke visie op handhaving. Deze maakt integraal onderdeel uit van de basishouding die wij als bestuur in de samenleving willen laten zien. Regels worden gesteld om de samenleving goed te laten functioneren. Hierbij worden verschillende elementen onderscheiden van goed functioneren, zoals veiligheid, gelijkheid van alle burgers en het bewaken van de openbare ruimte. Handhaving is geen doel op zich, maar draagt wel sterk bij aan het goed functioneren van de samenleving. Handhaving zien wij daarmee ook als een vorm van gemeentelijke dienstverlening. Als zodanig is het een uiterst belangrijk onderwerp. De bestuurlijke handhaving ziet op herstel van de rechtsorde, d.w.z. het alsnog voldoen aan de regels. In uw rapport lijkt u deze bestuurlijke visie op handhaving anders te interpreteren. Dit blijkt o.a. uit de conclusie bij het onderdeel “Dwangsom” (norm 5), waar uw commissie opmerkt dat de gemeente onvoldoende scoort. U baseert die conclusie op de stelling dat de gemeente wel dwangsommen oplegt, maar niet in alle gevallen opeist. Wij betreuren het dat de ambtelijke reactie op dit onderdeel van uw rapport niet heeft geleid tot een aanpassing. Wij onderstrepen hierbij dat in onze bestuurlijke visie het doel van handhaven niet is gericht op het innen of opeisen van de dwangsom. Het doel van het opleggen van een last onder dwangsom zien wij als het ongedaan maken van de overtreding en/of het legaliseren van de overtreding. Het opleggen van de dwangsom is een effectief instrument om het doel te bereiken. Pas aan het einde van het proces van het opleggen van een dwangsom wordt tot innen overgegaan indien de overtreding niet is opgeheven. Indien tegen de last onder dwangsom bezwaar of beroep wordt ingesteld, kan de gemeente de begunstigingstermijn opschorten, zodat de uitkomst van deze procedure eerst kan worden afgewacht. Dit heeft, in tegenstelling tot wat uw commissie stelt, geen gevolgen voor de effectiviteit van het dwangmiddel. Naar wij menen in tegendeel. De overheid die stuurt op het bereiken van de doelstelling zonder altijd financieel nadeel voor de betrokkenen, kan op meer vertrouwen rekenen. Ook in de praktijk blijkt dit telkens weer. De bezwarencommissie en/of de rechters doen vaak een beroep op het gemeentebestuur om de termijn op te schorten totdat de uitspraak heeft plaatsgevonden. Het grote voordeel is dat eerst de rechtmatigheid van de last onder dwangsom kan worden getoetst door de bezwarencommissie en/of rechters alvorens de dwangsom wordt verbeurd en daarna wordt geïnd.

38

Uw commissie heeft vier casussen onderzocht en stelt vast dat de norm onvoldoende is omdat de gemeente niet in alle gevallen de dwangsommen opeist en omdat de gemeente de begunstigingstermijn verlengt terwijl de gemeente wel de mogelijkheid had om te innen. Gelet op bovenstaande uitleg is dit een onterechte conclusie. De gemeente heeft namelijk in drie van de vier casussen door middel van het opleggen van een last onder dwangsom de overtreding weten te beëindigen binnen de daarvoor gestelde termijnen. Hiermee is het doel van handhaving bereikt en naar onze mening daarmee ook de norm behaald. Dat de begunstigingstermijn bij twee casussen is opgeschort, was vanwege de lopende bezwaar- of beroepsprocedures. Dit had juist als positief effect dat de overtreder de overtreding ongedaan heeft gemaakt, mede omdat hij door de rechter in het ongelijk werd gesteld in zijn bezwaren. Gelet op bovenstaande delen wij niet de “onvoldoende” score, die op u op dit punt toekent en vragen wij ons af of uw meetlat op dit punt de juiste is. Tot slot willen wij het volgende opmerken met betrekking tot de conclusies inzake de verslaglegging en registratie van meldingen en handhavingzaken. Terecht wordt hier als meetlat gehanteerd de aantoonbaarheid van de uitvoeringspraktijk. Uit uw rapportage blijkt dat er onvoldoende is vastgelegd. Als oorzaken hiervoor noemen wij het informele karakter van de werkorganisatie, het ontbreken van goede technische hulpmiddelen en onvoldoende adequate aansturing. Wij hebben inmiddels actie ondernomen op al deze punten. Wij vinden het belangrijk te melden dat het onze intentie is geweest de voortgang in de uitvoering te bewaken. Wij denken dat ondanks het ontbreken van vastleggingen op soms informele wijze gezocht is naar het optimale resultaat voor zowel de gemeente als de burger. En dat is het zoeken naar het juiste evenwicht. We richten ons ook in de toekomst op goede producten en tevredenheid bij de burgers, waarbij een goede verslaglegging een belangrijke voorwaarde vormt. Aan deze professionaliseringsslag in de ambtelijke organisatie maken wij stappen vooruit. De ingezette verbeteracties in relatie tot uw aanbevelingen Ons college neemt de aanbevelingen uit het rapport, zoals verwoord in paragraaf 5.2, integraal over en gaat hiermee verder aan de slag. Dit past ook in de lijn van in 2010 ingezette traject van organisatieontwikkeling. Zoals u opmerking in uw rapport, is in het collegeprogramma 2010-2014 opgenomen dat er in het jaar 2011 een nieuwe nota Integrale Handhaving wordt opgesteld, inclusief bijbehorende jaarlijkse uitvoeringsprogramma’s, procedures en werkprocessen met betrekking tot toezicht en handhaving. Achter deze tekst schuilt een intensivering van de aandacht van ons bestuur voor handhaving. Het onderzoek van uw commissie onderstreept nog eens dat dit een goede insteek is. Vooruitlopend op een nieuwe nota is er sinds het voorjaar 2010 gewerkt aan het verbeteren van interne processen alsmede ook aan het beschrijven van de werkprocessen- en procedures met betrekking tot vergunningverlening. Hierbij werd ook al vooruitgekeken naar de invoering van de Omgevingsvergunning.

39

Tot slot Naast het feit dat vanaf het jaar 2010 hard gewerkt wordt aan het vastleggen en verbeteren van de verschillende werkprocessen- en procedures vormen de conclusies uit uw rapport ook aanleiding om de oorzaken van de verschillen tussen de uitkomsten van het onderdeel Milieu en het onderdeel Bouw- en Woningtoezicht verder te onderzoeken. Wij nemen dit punt mee in het proces rond de doorontwikkeling van de ambtelijke organisatie. Wij danken u voor uw rapport. Met vriendelijke groet, burgemeester en wethouders secretaris,

40

burgemeester,

7. NAWOORD De rekenkamercommissie dankt het college voor de uitgebreide reactie op het rapport. De commissie constateert dat het college -na enkele kritische opmerkingen in het eerste gedeelte van de reactie- in het laatste gedeelte aangeeft dat ze de aanbevelingen integraal zal overnemen. Bovendien waardeert de rekenkamercommissie de doorwerking van deze aanbevelingen, door de toezegging van het college om de interne processen te verbeteren en de werkprocessen- en procedures met betrekking tot de vergunningsverlening te gaan beschrijven. Verder stelt de commissie het op prijs dat het college nader onderzoek zal verrichten naar de verschillen tussen de uitkomsten van het onderdeel Milieu en onderdeel Bouw- en Woningtoezicht en dit punt meeneemt bij de doorontwikkeling van de ambtelijke organisatie.

41

Bijlage 1 Interviews De Rekenkamercommissie heeft interviews en gesprekken gehad met de volgende personen: 1.

Mevr. Astrid de Jong, hoofd Publiekszaken; dd. 30 september 2010

2.

Dhr. Han de Krijger, hoofd afdeling Ruimtelijke en Maatschappelijke Ontwikkeling; dd. 28 april 2010

3.

Mevr. Henriette Rietveld, coordinator; dd. 28 april 2010

4.

Dhr. Herman Schnitker, hoofd a.i. afdeling Publiekszaken; dd. 19 maart 2010

5.

Dhr. Edwin Seip, toezichthouder BWT; dd. 19 maart 2010, 28 april 2010

6.

Mevr. Suzanne Sparreboom, inspecteur BWT; dd. 28 april 2010

7.

Dhr. Herman de Vries, adviseur Handhaving, Milieudienst Zuid-Holland Zuid; dd. 8 april 2010

8.

Dhr. dr. Sjoerd Veerman (wethouder Ruimtelijke ordening, Milieu, Volkshuisvestingsbeleid); 30 september 2010

42

Bijlage 2 Onderbouwing BWT Handhavingsplan Handhaving is geen doel op zich. Het doel van handhaven is de naleving van deBbouw- en Milieuregelgeving. Deze voorschriften beogen bescherming van de kwaliteit van de bebouwde en onbebouwde ruimte. Concreet betekent dit dat handhaving gericht zou moeten zijn op het voorkomen en opheffen van gevaar, hinder/overlast en schade voor burgers, bedrijven en instanties ten gevolge van het overtreden van regels door derden.88 De Rekenkamercommissie heeft gezocht naar een definitie van het begrip handhaving. In doorgenomen definities komen steeds twee elementen terug: toezicht en - indien nodig - het opleggen van sancties. Toezicht vindt plaats in het stadium volgend op de verlening van de bouwvergunning.89 Mocht de gemeente vaststellen dat regels worden overtreden, dan zal een sanctie volgen. Onder handhaving wordt zodoende verstaan: alle activiteiten die er op zijn gericht om toe te zien op de naleving van een gehanteerde norm of rechtsregel en in geval een afwijking of overtreding wordt geconstateerd te straffen dan wel te beëindigen.90

Volgens de gemeentewet (artikel 169 lid twee, artikel 180 lid twee) heeft het college een actieve informatieplicht naar de raad. Dat geldt ook voor het handhavingsbeleid. De raad moet volgens de wetgever toezicht houden op het handhavingsbeleid van de gemeente. Ieder jaar moet hij het Handhavingplan en het Handhavingverslag vaststellen. Hier heeft de wetgever een doel mee. Volgens de wetgever zal “het formuleren en bekendmaken van voornemens ten aanzien van de handhaving, het uitbrengen van een verslag inzake de handhaving en het beleid bij de uitvoering, voor gemeenten een prikkel zijn om de uitvoerings- en handhavingstaak meer gestructureerd en geïntegreerd op te pakken”.91 Met de verplichting voor het college van B en W om hun voornemens tot de bestuursrechtelijke handhaving jaarlijks in een verslag vast te leggen, wordt volgens de wetgever de gemeenteraad beter in de gelegenheid gesteld om invulling te geven aan zijn controlerende taak. Belangrijk is volgens de wetgever ook dat de voorgenomen wijze van handhaving en de op dit terrein te maken keuzen publiek kenbaar worden gemaakt, zodat daarvan een positief effect op de naleving kan uitgaan.92 Bovenstaande is vastgelegd in artikel 100c van de Woningwet. Het is in dat verband gewenst dat, ten behoeve van de uitoefening van het toezicht op de naleving, aan de hand van een risicoanalyse wordt opgesteld. De analyse geeft aan welke prioriteiten de gemeente stelt, welke

88

Model handhavingsbeleid Bouw- en ruimtelijke regelgeving Limburg. Handhavingsnota Stadsdeel Amsterdam Zuidoost. 90 Deze omschrijving gebruikt ook onder meer de gemeente Venlo in zijn beleidsplan “Handhaving Bouw en Ruimtelijke regels”, door de gemeente Oudewater in de “Nota Handhavingsbeleid” en het Stadsdeel Amsterdam Zuidoost in zijn “Handhavingsplan bouwregelgeving Stadsdeel Zuidoost”. 91 Kamerstukken II 2003–2004, 29392, nr. 3 blz. 15 (Memorie van Toelichting Gemeentewet). 92 Kamerstukken II 2003–2004, 29392, nr. 3 blz. 15. 89

43

inzet wordt gegeven aan het toezicht, welke categorieën bouwwerken en gelegenheden frequent en actief worden gecontroleerd én in welke gevallen een meer passieve benadering volstaat.93 De wetgever verlangt tenslotte van het college dat gekwantificeerde doelstellingen uit het Handhavingsplan in een bedrijfsinformatiesysteem worden opgeslagen.

94

Samengevat: in een handhavingsplan geeft het college aan welke handhavingactiviteiten zij het komend jaar wil uitvoeren.

Meldingen Naast actief kan het college ook passief handhaven. Ze reageert dan op telefonische of schriftelijke meldingen van mogelijke overtredingen van burgers. Wanneer een burger melding maakt van een overtreding zal een toezichthouder van BWT een onderzoek instellen. De toezichthouder doet ter plekke onderzoek. De meldingen worden in een 2-wekelijks handhavingoverleg tussen toezichthouders, coördinatoren en juridische adviseur besproken. Bepaald wordt of een melding gegrond of ongegrond is. Als de eigenaar niet in overtreding is, wordt de melding afgedaan. Deze is ongegrond. Het bouwwerk is bijvoorbeeld vergunningsvrij geplaatst of de melding betreft een privaatrechtelijke aangelegenheid. Telefonisch of per brief wordt de melder meegedeeld dat zijn/haar klacht verder niet in behandeling wordt genomen. Dit moet binnen acht weken na ontvangst van de melding gebeuren.95 Als de eigenaar in overtreding is, (de melding is gegrond) worden vervolgstappen bepaald. Alle meldingen worden vastgelegd. Registratie Controles De toezichthouder voert naar aanleiding van een melding of op eigen initiatief een controle uit. In Alblasserdam wordt dit vastgelegd in een `Rapportage van Overtreding` in het BCS. De toezichthouder geeft in deze rapportage aan wanneer de controle heeft plaatsgevonden en geeft een beschrijving van de overtreding. De toezichthouder kan ook constateren dat er geen sprake is van overtreding. Geconstateerde overtreding Uit het onderzoek van de toezichthouder kan ook blijken dat de melding gegrond is, de eigenaar is in overtreding. De resultaten van het onderzoek dienen in het bedrijfsinformatiesysteem te worden opgeslagen. In de zogenaamde ‘constateringbrief’ staat, welke overtreding is waargenomen (bouwen in afwijking van de verleende vergunning, illegale bouwwerkzaamheden e.d.). In de brief wordt één van de twee volgende mogelijkheden genoemd: legalisering. Het juridisch cluster van de afdeling BWT heeft onderzocht of het gebouw alsnog



via een vergunning kan worden gelegaliseerd en verzoekt overtreder z.s.m. een bouwvergunning aan te vragen. 93 94 95

Kamerstukken II 2003/2004, 29392, nr. 3 blz. 14. Zie Woningtoezicht schema klachtenbehandeling, Vereniging BWT/Nederland. Memorie van Toelichting van Wet dwangsom bij niet tijdig beslissen (Kamerstuknr. 29 934).

44

BWT vraagt de overtreder om de woning in de “oorspronkelijke staat” te herstellen. De eigenaar wordt in de gelegenheid gesteld om binnen een redelijke termijn96 op eigen initiatief een einde te maken aan de illegale situatie. Soms gebruikt de gemeente de volgende formulering: “Op basis van het voorgaande verzoeken wij u vriendelijk doch dringend er voor te zorgen dat het illegale bouwwerk binnen 4 weken wordt verwijderd”. Het niet versturen van een constateringbrief door de gemeente naar de overtreder, terwijl er een rapportage van overtreding is opgemaakt, betekent dat de overtreder formeel niet op de hoogte is gesteld van de overtreding. Deze eigenaar weet dan niet dat hij/zij fout bezig is. Dwangsom/bestuursdwang Vraagt de overtreder geen bouwvergunning aan, of wordt de woning niet in de oorspronkelijke staat hersteld, dan dient hij/zij een vooraankondiging te krijgen. Hierop kan de overtreder zijn/haar zienswijze geven. Vervolgens wordt dan nogmaals een inspectie uitgevoerd. Persisteert de eigenaar in het niet voldoen aan de eisen, dan dient een definitieve aankondiging te volgen. Hierin wordt opnieuw een redelijke termijn gesteld. Als hieraan geen gehoor wordt gegeven, dan is de overtreder een dwangsom verschuldigd. Deze dwangsom wordt, indien noodzakelijk, door een deurwaarder geïnd. Ook kan het college besluiten tot het toepassen van bestuursdwang. Dat betekent dat na verstrijken van de gestelde termijn door het college wordt overgegaan tot herstel van de gebreken. Alle kosten die samenhangen met de voorbereiding en uitvoering van de bestuursdwang worden op de overtreder verhaald. Ook deze kosten worden, indien noodzakelijk, door een deurwaarder geïnd.97 Handhavingsverslag Verder is het college verplicht om jaarlijks over de uitvoering van de handhavingstaak verslag uit te brengen. Doel is dat handhaving van de bouwregelgeving een volwaardige positie verkrijgt (en behoudt) op de lokale politieke agenda. De wetgever vindt dat handhaving een gemeentelijke kerntaak is waarvoor het gemeentebestuur ook in beleidsmatige en politieke zin zijn verantwoordelijkheid moet nemen. Met de verplichting voor burgemeester en wethouders over de uitvoering van de handhavingstaak jaarlijks verslag uit te brengen, wordt de gemeenteraad beter in de gelegenheid gesteld om invulling te geven aan zijn controlerende taak. Belangrijk is ook dat de voorgenomen wijze van handhaving en de op dit terrein te maken keuzen publiek kenbaar worden gemaakt, zodat daarvan een positief effect op de naleving kan uitgaan.”

98

Samengevat: het college brengt verslag uit aan de raad over de uitvoering van het handhavingsbeleid. 96 zie Handboek Aanschrijven Deel 1 Expertisecentrum Aanschrijven te Amsterdam, blz. 78. Dit handboek hanteert een termijn van zes weken. 97 zie Teksten en commentaar Woningwet 2007, Handboek Aanschrijven Deel 1 Expertisecentrum Aanschrijven te Amsterdam. 98 Kamerstukken II 2003/004, 29 392, nr. 3 blz. 15.

45

Bijlage 3 STROOMLIJNENMODEL BWT

ACTIEF: PLAN/VOORNEMENS

PASSIEF: MELDINGEN BEZOEK

MEMO WERKLIJST

2-wekelijks overleg Inspecteur/coördinatoren en juridisch medewerker

GEGROND

ONGEGROND

Bevestiging opnamerapport eigenaar/ bewoner

Terugkoppeling melder

Melding BCS met

Schouw BSC Bewaart de brieven

Brief legaliseren 2-8 weken

Vergunning aangevraagd

Vergunning niet aangevraagd

Vergunning afgegeven

46

Brief eigenaar, melding BCS afsluiten

Aanschrijving herstellen en sancties

Herstel

Niet her-

Brief over het verzoek tot herstellen

Wel melding

Controle bezoek

Afmelding BCS

Melding terug van bewoner/ eigenaar dat hersteld is

Geen melding

Aanschrijving

Dwangsom of bestuursdwang

Eigenaar/be woner

Bijlage 4 STROOMLIJNENMODEL MILIEU

Adhoc toezicht

JAARPROGRAMMA

KLACHT

Routinematig toezicht

TOEZICHT

controle documenten

Bezoek/ schouw

Voorbereidingen Uitvoering Rapportage

VERVOLGACTIES waarschuwingsbrief overtreding

geen overtreding

controle

overtreding hersteld

overtreding niet hersteld

MELDING Bevoegd gezag, portefeuillehouder, OM

MARAPS en JAARRAPPORTAGES

Sanctie (beschikking met procesverbaal, dwangsom opleggen of bestuursdwang

Gedogen (constateren van de overtreding en niet handhaven)

47

Bijlage 5 Literatuuroverzicht Algemene Wet Bestuursrecht (AWB) Besluit Kwaliteitseisen Handhaving Milieubeheer; 25 september 2005 Brief 13 juli 2005 Milieudienst ZHZ Brief MZHZ 29 juli 2009; nr. 2009019587 Dossier AL827 Brieven Milieudienst 3 september 2008 en 11 december 2008 Dossier AL148; brief Milieudienst ZHZ 20 april 2007 Dossier AL235; brief Milieudienst ZHZ 7 augustus 2009 Dossier AL924; brief Milieudienst ZHZ 26 mei 2008 Dossier AL67; brieven 8 november 2008, 20 november 2008, 29 mei 2009, 15 juli 2009, 31 augustus 2009 Dossier AL 05.3102/AL840: brieven 13 juli 2005, 19 maart 2007, 20 juli 2010, Klachtenverslag maart 2007-mei 2010, controleverslagen 8 mei 2005, 26 augustus 2005, 29 november 2005, 14 augustus 2008, 16 april 2010, 15 augustus 2010 Eindrapport onderzoek gemeente Alblasserdam, VROM-inspectie Regio Zuid-West, juni 2006 Evaluatie werkprogramma Milieu t/m september 2009 (Raad 2009-058) Evaluatie van werkprogramma Milieu 2007 tot en met oktober 2007 (Raad 2007/066) Gemeentewet; kamerstuknr. 29392 Handboek Aanschrijven Deel 1 Expertisecentrum Aanschrijven te Amsterdam; december 2006 Handhaving Bouw en Ruimtelijke regels; gemeente Venlo, juni 2009 Handhavingsplan bouwregelgeving Stadsdeel Zuidoost; april 2006 Helder Handhaven, Rapport De Nationale Ombudsman; 14 september 2010 Lokaal Milieu Uitvoeringsprogramma 2010-2015 met het werkprogramma voor 2010. (Raad 2009/058) Milieu uitvoeringsprogramma 2008-2013 met het werkprogramma 2008 (Raad 2007/066) Nalevingstrategie Milieudienst Zuid-Holland Zuid; 30 november 2004 Nota Integrale Handhaving (Raad 2007/055) Nota Handhavingsbeleid; gemeente Oudewater, maart 2005 Onderzoek naar handhaving Bouwen, Wonen en Milieu in de gemeente Langedijk; rapport Rekenkamer Castricum/ Langedijk; april 2010 Programmarekening 2009 Raadsinformatiebrief 21 november 2006 Raadsinformatiebrief 2 juni 2008 Raadsinforrmatiebrief 19 februari 2009 Raadsinformatiebrief 8 september 2009 Verslag Auditcommissie 19 november 2009 Verslag Auditcommissie 18 februari 2010 Wet dwangsom bij niet tijdig beslissen; kamerstuknr. 29934 Wijziging Woningwet 2007; kamerstuknr. 29392 Woningtoezicht schema klachtenbehandeling, Vereniging BWT/Nederland

48