Quick Scan financiële positie van Het Stedelijk Lyceum In opdracht van de Gemeente Enschede inzake financiële vraagstuk SBE 2012
concept
Inhoudsopgave 1 1.1 1.2 1.3 1.4
Achtergrond van de opdracht Inleiding Opdrachtformulering en reikwijdte Verantwoording van onze aanpak Leeswijzer
1 1 1 1 2
2 2.1 2.2 2.3 2.4
Antwoorden op de geformuleerde vragen Toetsing op grond van de criteria van commissie Don Andere criteria om de duurzaamheid aan te tonen Toepassing van deze criteria middels de quick scan Antwoord op de hoofdvraag
3 3 4 5 7
3 3.1 3.2 3.3 3.4
Achtergrond informatie commissie Don Opdracht aan de commissie en de kernconclusies Vermogensbeheer Budgetbeheer Risico-inventarisatie
Bijlage Geraadpleegde documenten
10 10 10 11 11
Pagina 1
1
Achtergrond van de opdracht
1.1
Inleiding
De coöperatie Scholingsboulevard Enschede U.A. (hierna SBE) is een zelfstandige rechtspersoon opgericht door drie moederscholen ROC van Twente, Stichting Carmelcollege (hierna Carmel) en Het Stedelijk Lyceum (hierna HSL). De coöperatie heeft ten doel de ontwikkeling, realisatie en exploitatie van de Scholingsboulevard in Enschede. Als gevolg van structurele negatieve exploitatieresultaten en liquiditeitstekorten is het principe akkoord bereikt dat de coöperatie SBE uiterlijk per 31 december 2012 wordt beëindigd, geliquideerd en vereffend door volledige verrekening van de aan Carmel, ROC van Twente en HSL toegerekende liquidatiesaldi. Hiertoe is opgesteld de ‘Verrekenstaat opheffing Coöperatie Scholingsboulevard Enschede u.a. dd. 15 juni 2012. In het kader van de politieke besluitvorming heeft de stedelijke commissie van de Gemeente Enschede vier onderzoeksvragen geformuleerd. De voor dit rapport relevante hoofdvraag luidt: Vormt het huidige voorstel een noodzakelijke en voldoende oplossing om de continuïteit van HSL duurzaam te waarborgen, rekening houdend met verschillende scenario’s omtrent leerlingaantallen?1
1.2
Opdrachtformulering en reikwijdte
Ernst & Young is gevraagd om: — Te bepalen of HSL duurzaam aan zijn toekomstige verplichtingen kan voldoen, op grond van de criteria van de commissie Don (rentabiliteit, solvabiliteit, liquiditeit, kapitalisatiefactor). — Aan te geven via welke andere dan bovenstaande criteria de duurzaamheid van de oplossing met betrekking tot HSL is aan te tonen.
1.3
Verantwoording van onze aanpak
Als kader voor de beantwoording van de hoofdvraag en de detailvragen hebben wij als Ernst & Young er voor gekozen om aan te sluiten bij de leidraad voor VO-instellingen: Toekomstgericht financieel sturen, hoe doe je dat?2 Deze leidraad raakt namelijk de belangrijke elementen van financiële sturing. Het is een publicatie vanuit de VO-sector als reactie op de bevindingen van de commissie Don en de inleidende woorden passen in de context van de opdracht. Tevens vormt het een onafhankelijk kader om tot oordeelsvorming te komen. In de introductie van deze leidraad staat het volgende verwoord: Een gezonde financiële huishouding binnen instellingen voor voortgezet onderwijs is een absolute basisvoorwaarde voor het verzorgen van kwalitatief hoogstaand onderwijs. Ondertussen worden er de afgelopen jaren steeds meer eisen gesteld aan de financiële functie binnen VO-instellingen. Vandaar dat de VO-raad bestuurders en medewerkers van deze organisaties wil helpen bij het vergroten van het inzicht in de financiële positie en het verder optimaliseren van het financieel beleid. Een belangrijke doelstelling is het realiseren van een omslag in de focus van financiële sturing. Deze dient op de toekomst gericht te zijn en niet langer gebaseerd op historische indicatoren. Van belang daarbij is een evenwicht in de baten en lasten op basis van een meerjarenperspectief. Een belangrijk aspect is ook het vinden van een juiste balans tussen het opbouwen van een noodzakelijke financiële buffer en het inzetten van geld voor verbetering van het onderwijs.
1 2
Per e-mail van de heer Jongedijk van de gemeente Enschede aan mevrouw Schuurkamp-Spijkerboer van Ernst & Young, d.d. 11-09-2012. Uitgave van de VO-raad, januari 2011. De informatie in deze publicatie is ontleend aan het rapport van de adviescommissie Financiële Sturing VO instellingen, gepubliceerd in mei 2010, en de commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen (commissie Don), gepubliceerd in september 2009.
Pagina 2
Hetgeen Ernst & Young aandraagt als zijnde ‘andere criteria (dan de criteria van de commissie Don) om de duurzaamheid van de oplossing met betrekking tot HSL is aan te tonen’ hebben wij in eerste aanzet ook toegepast op de financiële sturing binnen HSL. Hiermee geven wij invulling aan het verzoek om te komen tot een quick scan. Dit houdt in dat het niet meer is dan een eerste inventarisatie (geen volledigheid) om de raad inzicht te geven in de toepassing. Het eindrapport beantwoord de vragen in algemene zin. De detailinformatie inzake HSL wordt gerapporteerd in de vorm van een bijlage welke separaat is aangeboden aan de gemeente Enschede. Dit rapport is tot stand gekomen op grond van een documenten- en cijferanalyse.3 Bij de uitvoering van onze opdracht hebben wij gebruik gemaakt van informatie die is verstrekt door medewerkers van HSL en de gemeente Enschede. Wij zijn afhankelijk van deze functionarissen ten aanzien van de juistheid en volledigheid van de verstrekte informatie. Het onderzoek betreft een quick scan hetgeen concreet betekent dat hetgeen gerapporteerd wordt over HSL enkel berust op ontvangen documenten, een diepte interview en enkele mailuitwisselingen. Tevens hebben wij kennis genomen van de vergadering van de Stedelijke Commissie d.d. 10 september 2012.4 Onze eerste bevindingen zijn getoetst in gesprekken met de verantwoordelijk bestuurders van HSL, Carmel en het ROC van Twente op grond waarvan het definitieve concept is opgesteld en besproken met de griffier van de gemeente Enschede. Daar er sprake is geweest van een quick scan zij opgemerkt dat onze werkzaamheden niet zijn uitgevoerd overeenkomstig algemeen aanvaarde controle-, beoordelings- dan wel overige auditnormen in Nederland en deze houden dan ook geen oordeel of verklaring zoals in het kader van een audit in.
1.4
Leeswijzer
Dit eindrapport kent de volgende indeling: — In hoofdstuk 2 zijn de hoofdvragen en conclusies verwoord op hoofdlijnen. De bijlagen vormen een nadere onderbouwing voor deze bevindingen. — In hoofdstuk 3 is een algemene toelichting op de commissie Don.
3 4
Een documentenlijst is opgenomen in de vorm van een bijlage behorend bij dit rapport. Website Gemeente Enschede, Raad in beeld.
Pagina 3
2
Antwoorden op de geformuleerde vragen
2.1
Toetsing op grond van de criteria van commissie Don
Kan HSL duurzaam aan zijn toekomstige verplichtingen voldoen, op grond van de criteria van de commissie Don? Om de financiële positie van een onderwijsinstelling te toetsen kan gebruik gemaakt worden van een aantal kengetallen met bijbehorende signaleringsgrenzen. In dit hoofdstuk presenteren wij de uitkomsten. Hierbij hebben wij ons gehouden aan de adviezen van de Commissie Don, aangevuld met het reeds bekende getal van het weerstandvermogen. Ratio's Solvabiliteit Liquiditeit Weerstandsvermogen Kapitalisatiefactor Rentabiliteit
2006 0,26 0,34 0,09 0,25 -0,03
2007 0,27 0,33 0,09 0,21 0,00
2008 0,14 0,45 0,05 0,29 -0,01
2009 0,05 0,24 0,00 0,23 -0,05
2010 -0,24 0,50 -0,11 0,15 -0,06
2011 -0,23 0,41 -0,09 0,13 0,02
Als ondergrens kan gehanteerd worden voor5: — Solvabiliteit, de norm van 0,20. — Liquiditeit, de norm van 0,50. — Weerstandsvermogen, met een signaleringsgrens tussen de 0,10 – 0,40.6 — Kapitalisatiefactor, bovengrens tussen de 0,35 – 0,60. — Rentabiliteit, over de jaren heen minimaal 0,0. Bovenstaande cijferreeks spreekt boekdelen. Wat bekend is, komt ook in de cijfers tot uitdrukking, HSL presteert financieel gezien op alle terreinen onder de normen van de commissie Don. Enkel de kapitalisatiefactor past binnen de gestelde bandbreedte. De belangrijkste parameters zijn met het oog op de toekomst de solvabiliteit en de liquiditeit. Dit in de wetenschap dat HSL een constant positief exploitatieresultaat verwacht van € 0,45 mln per boekjaar. In de bijlage zijn de verwachte ramingen van HSL doorgerekend op genoemde kengetallen. De uitkomst is dat verwacht mag worden dat op grond van het ingezette beleid (scenario HSL van 1,5% rentabiliteit) de financiële situatie van HSL de komende jaren zich positief zal ontwikkelen. Maar de ondergrenzen van de solvabiliteit en liquiditeit zullen naar verwachting niet voor 2020 doorbroken worden.
5
6
Opgemerkt moet worden dat de in dit hoofdstuk genoemde bandbreedtes voor het beoordelen van de financiële soliditeit geen harde normen zijn. Het zijn eerder signaleringsgrenzen die aanleiding kunnen geven voor een dialoog over de financiële positie van een instelling. Kengetallen zeggen weinig zonder de onderbouwing van het financiële beleid dat erachter schuil gaat. Schooldomein (2007). “Weerstandsvermogen, meer dan alleen een kengetal.”
Pagina 4
2.2
Andere criteria om de duurzaamheid aan te tonen
De tweede deelvraag luidt: Via welke andere criteria dan die van de commissie Don is de duurzaamheid van de oplossing met betrekking tot HSL aan te tonen? Er zijn vele criteria denkbaar om de duurzaamheid van de oplossing met betrekking tot HSL aan te tonen. Deze zijn sterk afhankelijk van de gekozen invalshoek om de duurzaamheid te toetsen: kwaliteit onderwijs, tevredenheid van leerlingen, ouders, personeel, afnemers en/of stakeholders of nog een andere bedrijfseconomische invalshoek. De scope van ons onderzoek beperkt zich tot deze laatste. Aansluitend op het advies van de commissie Don kan (naast een kengetallenanalyse) de duurzaamheid van de oplossing met betrekking tot HSL aangetoond worden door kritisch te kijken naar de deugdelijkheid van de meerjarenraming die gefundeerd dient te zijn op een gedegen risicobeoordeling. Vanuit Ernst & Young voegen wij hier nog aan toe: De kwaliteit van de besluitvorming en de beschikbare analysekracht. Deze aspecten komen allen tot uitdrukking in de leidraad voor VOinstelling: ‘Toekomstgericht financieel sturen, hoe doe je dat?’7 In deze leidraad wordt gesteld dat een gezonde financiële huishouding binnen instellingen een basisvoorwaarde is voor het verzorgen van kwalitatief hoogstaand onderwijs. Vervolgens wordt een viertal randvoorwaarden benoemd waar aan voldaan moet worden om een gezonde financiële sturing te realiseren. Deze randvoorwaarden zijn als volgt samen te vatten: — Gedegen risicobeleid. — Volledige meerjarenbegroting. — Financieel deskundige organisatie. — Een goed beoordelingsinstrumentarium. Gedegen risicobeleid Door de VO-raad wordt gesteld dat instellingen, om goed financieel te kunnen sturen, een risicoanalyse dienen te maken om vast te stellen welke uitslagen men kan verwachten in de variabelen die deel uit maken van de meerjarenbegroting. Op basis van scenarioanalyses – waarbij een optimistisch, een realistisch en een pessimistisch scenario worden uitgewerkt en doorgerekend (financieel gewaardeerd) – worden de minimale vereiste financiële reserves bepaald. Overigens is het hierbij van belang te noemen dat een degelijke risicoanalyse opgesteld dient te worden door vertegenwoordigers van diverse geledingen (bijvoorbeeld een bestuurder, directeur(en), teamleider(s), hoofd financiën). Dit om te voorkomen dat de risicoanalyse een invuloefening wordt van één van de medewerkers van een onderwijsinstelling. Daarnaast is het van belang de risicoanalyse niet te beschouwen als een eenmalige exercitie, maar als een voortdurende cyclus. Volledige meerjarenbegroting Ten tweede wordt in de leidraad benoemd dat een betrouwbare en volledige meerjarenbegroting noodzakelijk is om toekomstgericht financieel te kunnen sturen. De meerjarenbegroting is een afgeleide van het onderwijsbeleid en de bijbehorende strategische keuzes en dient in elk geval de volgende elementen te bevatten: — Een meerjaren exploitatieoverzicht. — Een meerjaren formatieplan. — Een meerjaren investeringsplan. — Een meerjaren liquiditeitsplan/kasstroomoverzicht.
7
Uitgave van de VO-raad, januari 2011. De informatie in deze publicatie is ontleend aan het rapport van de adviescommissie Financiële Sturing VO instellingen, gepubliceerd in mei 2010, en de commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen (commissie Don), gepubliceerd in september 2009.
Pagina 5
Door de meerjarenbegroting jaarlijks aan te passen aan de feitelijke ontwikkelingen en wijzigingen in de visie, kan door instellingen gestuurd worden op de middellange termijn. Financieel deskundige organisatie De VO-raad benoemt ten derde dat een professionele financiële organisatie beschikt over een duidelijke taakverdeling en verdeling van verantwoordelijkheden, over voldoende financiële deskundigheid op alle niveaus en dient te beschikken over goed gestroomlijnde werkprocessen. Bij de taakverdeling / de verdeling van verantwoordelijkheden moet een toezichthoudend orgaan en een besturend orgaan worden benoemd. Vanwege de noodzakelijke “checks and balances” tussen deze twee organen is een financiële controlfunctie tevens essentieel. Daarnaast moet de schoolleiding ook over voldoende deskundigheid te beschikken om verantwoordelijkheid te kunnen nemen voor het financieel management op schoolniveau. Ook op dit niveau is de ondersteuning van een controller noodzaak. De verdeling van rollen, taken en bevoegdheden vraagt om een duidelijke inrichting en beschrijving van de administratieve organisatie, waarbij aandacht wordt besteed aan controltechnische functiescheiding. Deze beschrijvingen kunnen worden vastgelegd in een handboek Administratieve Organisatie / Interne Beheersing (AO/IB). Dit handboek moet voor eenieder inzichtelijk zijn, zodat de processen daadwerkelijk kunnen worden nageleefd. Hierbij is het overigens tevens van belang te noemen dat financiële deskundigheid op alle niveaus van de organisatie noodzakelijk is. Deskundigheidsbevordering moet zich dus niet alleen richten op de medewerkers die de financiële functie vormen. Tot slot kunnen instellingen door middel van benchmarking zogenoemde ‘best practices’ uitwisselen. Hiervoor kunnen de benchmarkgegevens van de Dienst Uitvoerend Onderwijs (DUO) worden gebruikt. Een goed beoordelingsinstrumentarium Tot slot wordt door de VO-raad gesteld dat instellingen gebruik kunnen maken van kengetallen met bij behorende signaleringsgrenzen om de financiële positie en het financieel beleid van de organisatie te toetsen. Men refereert naar deze kengetallen en de bijbehorende signaleringsgrenzen als een beoordelingsinstrumentarium. De kengetallen zijn als volgt: — Kapitalisatiefactor, met een signaalgrens van 0,35 – 0,60. — Solvabiliteit, met een norm van 0,20. — Weerstandsvermogen, met een signaalgrens van 0,10 – 0,40. — Rentabiliteit, met een signaalgrens van 0,00 – 0,05. — Current ratio, met een signaalgrens van 0,5 – 1,5. Dit instrumentarium, in combinatie met het financiële beleid dat erachter schuilgaat, kan aanleiding geven voor een dialoog over de financiële positie van een instelling.
2.3
Toepassing van deze criteria middels de quick scan
Met deze leidraad als uitgangpunt zijn op hoofdlijnen de volgende bevindingen te melden welke voortkomen uit de quick scan bij HSL. Gedegen risicobeleid Vanuit HSL wordt aangegeven dat in de afzonderlijke beleidsplannen rekening gehouden wordt met mogelijke risico’s. Daar waar nodig wordt hierop pro-actief gereageerd. HSL beschikt niet over een uitvoerige risico-analyse en kan zich nog verder doorontwikkelen op het terrein van risicomanagement. Dit wordt ook onderkend door de accountant van HSL.
Pagina 6
Volledige meerjarenbegroting Binnen HSL wordt sterk gestuurd middels een eigen budgetsystematiek. Alle fluctuaties in zowel de baten als in de lasten worden opgevangen middels dit budgetsysteem. Doordat uitgaven direct gekoppeld zijn aan de leerlingenaantallen en hier actief op gestuurd wordt neemt de noodzaak van meerjarenprognoses af aldus HSL. Er is ingezet op een scenario van 1,5% rentabiliteit (exploitatieresultaat van circa € 0,45 mln) en dit meerjarenbeleid is de koers om te komen tot een financieel gezonde eindsituatie. Of er sprake is van een betrouwbare meerjarenraming kan niet vastgesteld worden op grond van deze quick scan. In termen van volledigheid kan HSL haar meerjarenbegroting uitbreiden door te gaan werken met een formatieplan, een investeringsplan, een liquiditeitsplan gekoppeld aan de exploitatie en scenario-analyses op basis van leerlingprognoses8. Financieel deskundige organisatie Over de inrichting van de financiële organisatie kan Ernst & Young geen uitspraak doen op grond van deze quick scan. In de bijlagen zijn een aantal bevindingen gerapporteerd maar hierin kunnen geen conclusies verbonden worden. Een doorlichting van de financiële organisatie behoort tot de mogelijkheden, maar past niet binnen de gegeven opdracht. Een goed beoordingsinstrumentarium HSL werkt met de kengetallen die benoemd worden door de commissie Don. Uit de ontvangen documenten kan niet geconcludeerd worden of HSL wel of niet over een overzichtelijke kengetallenrapportage beschikt (lees dashboard). Concrete bevindingen en onderbouwingen ten aanzien van bovenstaande opsomming is in detailniveau uitgewerkt in de bijlage bij dit eindrapport. Deze bieden een eerste inzicht in de financiële sturing binnen HSL, zonder dat hier zwaarwegende conclusies aan verbonden kunnen worden. Ten aanzien van het financieel beleid in algemene zin kan het volgende gerapporteerd worden: — HSL weet een trendbreuk te realiseren en toont in 2010 een positief gecorrigeerd resultaat als de effecten van de Coöperatie SBE buiten beschouwing worden gelaten. In 2011 werd een positief resultaat behaald en de verwachting is uitgesproken dat ook het boekjaar 2012 zal sluiten met een positief resultaat van circa € 0,5 mln. Hieruit blijkt dat er sprake is van een effectieve budgetsturing waarvan het bestuur van HSL ook nadrukkelijk melding maakt. — Het bestuur van HSL stuurt primair op een te behalen jaarlijks exploitatieresultaat van € 0,45 mln, met als aanname dat de omzet stabiel blijft op circa € 30 mln. Voor het bestuur gelden daarbij als belangrijkste uitgangspunten: — De leerlingenstroom is goed voorspelbaar omdat de cijfers voor de stad Enschede stabiel zijn en het Bonhoeffer College en HSL de enige twee VO-scholen zijn in de stad. — Huisvesting is in eigendom van de gemeente en vormt een beperkt financieel risico. — Personele lasten zijn uitstekend te managen, gegeven de interne budgetsystematiek. — Het gekozen scenario, dat uitgaat van een jaarlijks positief exploitatieresultaat van € 0,45 mln staat gelijk aan een rentabiliteit van 1,5% bij gelijkblijvende omzet van € 30 mln. De hardheid voor de onderbouwing van dit scenario is beperkt omdat er relatief kort sprake is van een trendbreuk. Met andere woorden er zijn beperkte historische gegevens beschikbaar die de realiteit van deze prognose kunnen staven.
8
Genoemde instrumenten zijn opgevraagd maar niet beschikbaar gesteld. Van een aantal instrumenten is aangegeven dat HSL hierover niet beschikt een aantal andere is niet ontvangen.
Pagina 7
—
Ernst & Young heeft geen beleidsrijke meerjarenraming aangetroffen die voor een planperiode van circa 5 jaar een onderbouwing geeft van o.a. strategische keuzes, verwachte leerlingaantallen, voorgenomen investeringen, te voeren personeelsbeleid, te verwachten bezuinigingen en te veronderstellen prijswijzigingen. Desgevraagd stelt het bestuur van HSL dat de uitgaven direct gekoppeld zijn aan de leerlingenaantallen, dat daar op wordt gestuurd en dat maakt het opstellen van meerjarenprognoses overbodig. Hier wordt geen waarde aan gehecht, in de wetenschap dat het ingevoerde budgetsysteem voldoende garanties biedt.
2.4
Antwoord op de hoofdvraag
De hoofdvraag welke beantwoord dient te worden luidt: Vormt het huidige voorstel een noodzakelijke en voldoende oplossing om de continuïteit van HSL duurzaam te waarborgen, rekening houdend met verschillende scenario’s omtrent leerlingaantallen? Op grond van de quick scan wordt duidelijk dat HSL (op grond van de actuele prognoses) voor wat betreft de solvabiliteit en liquiditeit tot 2020 naar verwachting niet zal kunnen voldoen aan de normen van de Commissie Don (gegeven de huidige prognoses). De norm voor de solvabiliteit zal daarbij naar verwachting eerder bereikt worden dan de norm van de liquiditeit. In deze wetenschap het huidige voorstel een noodzakelijke oplossing. Strikt genomen kan gesteld worden dat het financieel arrangement van de gemeente met HSL (van in totaal € 1,8 mln)9 niet direct noodzakelijk is waar het gaat om de continuïteit van HSL op de zeer korte termijn. Maar verondersteld mag worden dat het mogelijk niet tot uitvoering brengen van dit arrangement wel zeer ingrijpend is voor HSL op de middellange termijn. Een exacte doorrekening van de financiële effecten heeft niet plaatsgevonden in het onderzoek. HSL heeft deze cijfers ook (nog) niet verwerkt in haar interne prognoses. Een mogelijk negatief besluit voor HSL is in die zin zeer zeker risicovol en vraagt om adequate maatregelen vanuit HSL om in dat geval tot een nieuw financieel scenario te komen. Maar gehoord hebbende alle direct betrokken bestuurders is een positief raadsbesluit zeker wel noodzakelijk waar het gaat om het beëindigen, liquideren en vereffenen van de Coöperatie SBE. De discussie over de vraag of een bijdrage van de gemeente aan HSL tevens een laatste finale financiële bijdrage vanuit de gemeente aan HSL zal zijn, moet derhalve geheel los staan van het feit dat het principeakkoord inzake de beëindiging, liquidatie en vereffening van de coöperatie voor de gemeente het financieel meest gunstige en haalbare alternatief is gebleken. En het heeft in die zin voor de gemeentebegroting het meest positieve effect. De daarbij gevraagde ‘garantie’ of dit een laatste financiële bijdrage betekent voor de HSL kan feitelijk niet gegeven worden, omdat de gemeente in het kader van de instandhoudingsplicht openbaar onderwijs voor onbepaalde tijd een verplichting heeft ten opzichte van HSL (en omgekeerd). Kortom, er is niet één vraagstuk maar er moet onderscheid gemaakt worden tussen: 1 Het beëindigen, liquideren en vereffenen van de coöperatie. 2 De financiële problematiek binnen HSL. 3 Het voortzetten van de onderwijsvoorziening Scholingsboulevard Enschede in de bestaande panden vanuit een nieuwe juridische samenwerking vanaf 1 januari 2013 tussen Carmel en HSL.
9
Gedoeld wordt op de eenmalige verliezen en inhuiskosten tot € 0,8 mln en het overnemen van de verplichtingen inzake de BNG-lening (renteverlies € 1,0 mln).
Pagina 8
Ten aanzien van het beëindigen, liquideren en vereffenen van de coöperatie (1) zijn onderstaande punten van belang: — De gemeente heeft duidelijk betrokkenheid bij zowel de beëindiging, liquidatie en vereffening van de coöperatie als bij de zorgelijke financiële situatie van HSL. Maar het vermengen van beide probleemstellingen is financieel risicovol voor de gemeente. — Het Raadsbesluit betreft primair de beëindiging, liquidatie en vereffening van de coöperatie SBE. De discussie over de vraag of een bijdrage van de gemeente aan HSL tevens een laatste finale financiële bijdrage vanuit de gemeente aan HSL zal zijn, moet derhalve geheel los staan van het feit dat het principe akkoord inzake de beëindiging, liquidatie en vereffening van de coöperatie voor de gemeente het financieel meest gunstige haalbare alternatief is gebleken. — Besluitvorming t.a.v. het beëindigen, liquideren en vereffenen van de coöperatie moet zo snel mogelijk gebeuren omdat er nog tal van zaken geregeld moeten worden, zoals het opstellen van een nieuwe huisvestingsovereenkomst tussen HSL en Carmel en de juridisch juiste uitwerking van het principeakkoord. — Het gaat niet enkel om kosten en uitgaven voor de gemeente. Vanuit het perspectief van de coöperatie en het voortgezet onderwijs scheldt de coöperatie de gemeente de verplichte terugkoopsom van de gebouwen kwijt, geven de scholen dekking voor de garantie op de BNGlening en vorderen zij de lening op de coöperatie van € 4,0 mln. niet in. De gemeente boekt vorderingen op de coöperatie af voor € 3,0 mln. Per saldo een positief effect van € 1.0 mln. voor de gemeente. Ten aanzien van de financiële problematiek binnen HSL (punt 2) kunnen op grond van de quick scan weinig zekerheden gegeven worden. Er kunnen bijvoorbeeld geen zekerheden gegeven worden waar het gaat om: — De duurzaamheid van de kwaliteit van de organisatie. — De bestendige gedragslijn van het bestuur. — De ontwikkeling en de kwaliteit van het onderwijs. — De ontwikkeling van de baten. — Het optreden of mogelijke calamiteiten. Onzekerheden die allemaal van grote invloed zijn op de geprognosticeerde resultaten en waar de raad vanuit zijn instandhoudingsplicht van het openbaar onderwijs niet aan kan ontkomen. Twee zekerheden kunnen wel gesteld worden. Ten eerste dat de kwaliteit van de besluitvorming verbeterd kan worden door de ingezette lijn ten aanzien van het verbeteren van de financiële sturing versneld door te zetten (o.a. risicomanagement, beleidsrijke meerjarenplanning, personeelplanning, investeringsplannen, liquiditeitsprognoses middels kasstroom overzichten gekoppeld aan exploitatieresultaten, scenario-analyse). Dit stelt ook toezichthouders in staat om effectiever toezicht uit te oefenen, en daarmee basisvoorwaarden die verwacht mogen worden van een professionele organisatie. De tweede zekerheid die meegegeven kan worden vanuit de quick scan, is het feit dat Ernst & Young door betrokken partijen op het hart is gedrukt dat de concept overeenkomst voor het beëindigen van de Coöperatie SBE de gewenste oplossing is voor alle deelnemende scholen. En financieel gezien heeft deze optie zeer waarschijnlijk het minst negatieve effect op de gemeente begroting. Als de Raad akkoord gaat zijn alle partijen akkoord en kan het probleem van de coöperatie in financiële en juridische termen definitief afgehandeld en opgelost worden. Gebeurt dit niet, dan gaat de coöperatie (waarschijnlijk) zeer snel failliet en gelden er heel andere afspraken, regels en wetten wat uiteindelijk vele malen kan uitvallen voor de gemeente Enschede (gesproken wordt over 3 maal duurder). Overigens zij opgemerkt dat bij een positief raadsbesluit de formele juridische uitwerking tussen de betrokken partijen nog moet plaatsvinden.
Pagina 9
Krachtig verwoord is de kern van de zaak: De gemeente kan geen afstand nemen van de financiële problematiek van HSL en zal vanuit het principe van verantwoordelijkheid altijd een mogelijk probleem houden met HSL. Maar door beëindiging, liquidatie en vereffening van de coöperatie SBE mogelijk te maken, kan de raad zich wel voor een nog groter tweede probleem behoeden.
Pagina 10
3
Achtergrond informatie commissie Don
3.1
Opdracht aan de commissie en de kernconclusies
In november 2008 hebben de Minister van Onderwijs en de Minister van Financiën de Commissie vermogensbeheer onderwijsinstellingen ingesteld onder leiding van prof. dr. F.J.H. Don. De commissie had tot taak een feitelijk onderzoek uit te voeren naar de financieringsstructuren en financiële risico's van onderwijsinstellingen alsmede het in kaart brengen van mogelijkheden tot optimalisatie van de financieringsstructuur in relatie tot de aanwezige risico's en/of tot een andere verdeling van de risico's10. Het financieel beheer van onderwijsinstellingen moe(s)t beter, dat was een kernconclusie van de Commissie Don. Tevens benoemt de commissie een aantal hoofdrisico’s, worden nieuwe signaleringsgrenzen voorgesteld betreffende de financiën van scholen en heeft de commissie aanbevelingen gedaan ter verbetering van het financieel beheer. De commissie stelt nadrukkelijk dat een goede meerjarige begroting en een gedegen risicoanalyse betreffende bovengenoemde factoren op het niveau van de individuele instellingen cruciaal is voor een gezond financieel beleid. De commissie constateert echter dat het werken met een meerjarige begroting op grond van een gedegen risicoanalyse zeker geen gemeengoed is bij onderwijsinstellingen. Het vraagt om voldoende inzicht en deskundigheid van zowel bestuur als staf en dat behoeft aandacht. De commissie stelt dat de financiële deskundigheid op instellingsniveau versterkt moet worden. Tevens stelt de commissie voor om te gaan werken met signaleringsgrenzen. Een instrumentarium om het bestuur in staat te stellen om goed toezicht uit te kunnen oefenen. Maar ook een instrumentarium voor de onderwijsinspectie. Twee termen staan centraal bij het nieuwe instrumentarium: vermogensbeheer en budgetbeheer. De introductie van deze twee termen zijn min of meer een trendbreuk met het verleden. Weerstandsvermogen en solvabiliteit zijn de geijkte termen tot nu toe. Maar een focus op enkel de omvang van het eigen vermogen vindt de commissie te beperkt.
3.2
Vermogensbeheer
De vraag die centraal gesteld wordt bij vermogensbeheer is: Hoeveel kapitaal is nodig voor de instelling? De kapitalisatiefactor wordt daarbij als meetinstrument ingezet. De kapitalisatiefactor wordt berekend door van het balanstotaal van een bestuur de bedragen voor gebouwen en terreinen af te trekken en het dan overblijvende bedrag te delen door het totaal van de jaarlijkse baten. Dit zou voor grote instellingen (PO/VO) op 0,35 moeten liggen, voor kleine instellingen op 0,60. Aanvullend stelt de commissie dat de ondergrens van de solvabiliteit voor iedere instelling 0,20 dient te zijn, waarbij er ook gekeken moet worden naar de rentabiliteit (netto winst / geïnvesteerd vermogen). Zijn deze beide laag, dan is er sprake van een financieel risico, zijn deze beide hoog, dan is er sprake van overmatig spaargedrag.
10 Bron: Financieel beleid van onderwijsinstellingen, Rapport van de Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen (Commissie Don), versie 1.2, 29 september 2009, pagina 7.
Pagina 11
3.3
Budgetbeheer
Bij budgetbeheer gaat het om de centrale vraag: Wat is de capaciteit om tegenvallers op te vangen? Het is de financiële buffer om risico’s op te vangen op korte en middellange termijn. De commissie Don heeft als specifieke risico’s gedefinieerd: fluctuaties in leerlingen aantallen, financiële gevolgen van arbeidsconflicten en de bekostiging. Het gehele overzicht van geïnventariseerde risico’s door de commissie Don is opgenomen in de vorm van een bijlage bij dit rapport. De commissie geeft als richtlijn voor PO/VO mee dat 5% - 10% afdoende zouden moeten zijn om genoemde risico’s in afdoende mate af te dekken. Deze kwantificering is bruikbaar voor een eerste beoordeling, maar kan niet in de plaats komen van een risicoanalyse die is toegesneden op een individuele instelling, aldus de commissie.
3.4
Risico-inventarisatie
Op basis van literatuuronderzoek en expertbijeenkomsten is door de commissie Don een aantal (financiële) risico’s vastgesteld. In onderstaande lijst worden deze risico’s benoemd:11 Element Risico's ten aanzien van leerlingen / studenten
Risico’s ten aanzien van kwaliteit van onderwijs (en onderzoek)
Risico’s ten aanzien van personeel
Risico’s ten aanzien van de organisatie
Risico’s ten aanzien van huisvesting
Risico’s ten aanzien van inventaris en apparatuur Risico’s met politiek bestuurlijke achtergrond
Bevindingen — Daling leerlingenaantallen — Aanwezigheid voldoende kinderopvang TSO - BSO — Concurrentiepositie — PR en marketing — Beoordeling van de onderwijsinstellingen door de inspectie — Kwaliteit onderwijskundig beleid — Onderwijskundige vernieuwingen — Aanwezigheid van adequate onderwijsconcepten (diversiteit) — Onderzoek — Salarisindexatie in relatie tot CAO — Leeftijdsopbouw personeelsbestand — Ziekteverzuim en ziektevervanging — Wachtgeld – uitkeringen – sociaal statuut — Kwaliteit van personeel — Personeelsverloop en interim-invulling — Kwaliteit van instellingsbestuur en management — Kwaliteit van P&C processen — Beleidsplannen — Governance / managementstatuut — Werking van de administratieve organisatie en interne controle — Stand van zaken onderhoud — Onderhoud intensiteit gebouwen en aard van de gebouwen — Vandalisme — Renterisico — Lage bezettingsgraad schoolgebouwen — Gemiddelde ouderdom — Toekomstige investeringen — Bij normering achterblijvende bekostiging — Niet-complementaire wet- en regelgeving
11 Bron: Financieel beleid van onderwijsinstellingen, Rapport van de Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen (Commissie Don), versie 1.2, 29 september 2009, pagina 94 t/m 97.
Pagina 12 Bijlage bij rapport d.d. 3 oktober 2012
Bijlage 1: Geraadpleegde documenten Nummer 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20.
Documentnaam Jaarrekening 2006 Jaarrekening 2007 Jaarrekening 2008 Jaarrekening 2009 Jaarrekening 2010 Jaarrekening 2011 Getekende versie managementletter HSL 2011 Begroting 2012 Treasurystatuut Meerjaren liquiditeitsprognose (2012) HSL Antwoord vragen Ernst & Young (2012) Jaarverslag HSL 2011 Jaarrekening 2011 Antwoord technische vragen SBE (Le Loux) Bijlage vaststellingsovereenkomst sanering SB 120611 Bijlage 2 KPMG Rapportage 120503 Bijlage 3 ICS Tussenrapportage SB120611 Bijlage 4 Verrekenstaat opheffing Coöp SB 120615 Bijlage 7 Beëindiging en liquidatie Coöp SB (KienhuisHoving) Raadvoorstel financiële problematiek Scholingsboulevard def
