Armoede in Beleid een quick-scan van het Utrechtse minimabeleid

Armoede in Beleid

een quick-scan van het Utrechtse minimabeleid.

VOORWOORD - Deel 1 CONCLUSIES,OORDELEN EN AANBEVELINGEN VAN DE REKENKAMERCOMMISSIE - Deel 2 REACTIE BETROKKENEN OP ONDERZOEKSRAPPORT SGBO - Deel 3 ONDERZOEKSRAPPORT SGBO

Colofon Rekenkamercommissie gemeente Utrecht Samenstelling Raadsleden:

Externe leden:

Secretariaat Postadres Secretaris Telefoon E-mail

drs. R.M. Freeke E.R. van Holthe L.J. Lambo M. Sini mr. W.R. de Boer (voorzitter) dr. M.J.E.M. van Dam dr. C.J. van Montfort Postbus 16200 3500 CE Utrecht drs. G. Bouwers 030 - 286 1012 [email protected]

VOORWOORD Armoede is ook in onze hedendaagse samenleving nog steeds een groot maatschappelijk probleem. Uit de recent verschenen Armoedemonitor 2001 van het Sociaal en Cultureel Planbureau blijkt dat 11% van alle Nederlandse huishoudens rond moet komen van een inkomen onder de armoedegrens, die rond het bijstandsniveau ligt. Meer dan de helft van de huishoudens die van een uitkering moeten rondkomen leeft onder deze grens, net als 16% van de zelfstandige ondernemers en 16% van de freelancers. In die gevallen waarbij in een huishouden sprake is van een inkomen uit loondienst, bedraagt dit percentage altijd nog vier procent. Het gaat hier om landelijke gemiddelden; in stedelijke gebieden liggen de percentages over het algemeen hoger. Volgens de meest recente inkomensgegevens kende de gemeente Utrecht in 1998 ruim 16.000 huishoudens met een inkomen onder de armoedegrens, ofwel 16% van het totale aantal huishoudens. De afgelopen jaren heeft de gemeente Utrecht onder de noemer minimabeleid een groot aantal maatregelen getroffen om het probleem van de armoede aan te pakken. Voor het jaar 2001 bedraagt de begroting van uitgaven aan deze maatregelen circa 27 miljoen gulden. Het minimabeleid staat hoog op de politieke agenda, hetgeen blijkt uit een van de tien beloften van het huidige College om meer geld beschikbaar te stellen voor de bestrijding van armoede. Het grote maatschappelijke, financiële en politieke belang van het onderwerp is voor de Rekenkamercommissie van de gemeente Utrecht aanleiding geweest een onderzoek in te stellen naar het gemeentelijk minimabeleid. Zij werd hierin gesteund door diverse raadsfracties en vertegenwoordigers van de Kliëntenraad, die aangaven behoefte te hebben aan meer inzicht in het minimabeleid en de effecten daarvan. In opdracht van de Rekenkamercommissie heeft het onderzoeksbureau SGBO in de periode augustus tot en met oktober 2001 een vooronderzoek in de vorm van een quick scan uitgevoerd naar het Utrechtse minimabeleid. Met dit verkennende onderzoek beoogt de Rekenkamercommissie inzicht te verkrijgen in de inhoud en aandachtspunten van het gemeentelijke minimabeleid. Daarnaast wil de Rekenkamercommissie met het onderzoek de bestaande kennis over het bereik en de effectiviteit van het beleid in beeld brengen. Op basis van de uitkomsten van het onderzoek beslist de Rekenkamercommissie of vervolgonderzoek nodig is en zo ja, op welke onderdelen van het minimabeleid. Het betreft dus geen onderzoek naar de maatschappelijke effecten van het Utrechtse minimabeleid. Voordat de Rekenkamercommissie daar aan toe is, wil ze eerst weten wat het beleid inhoudt en wat reeds bekend is over de effecten van het beleid. Voor het onderzoek hebben de onderzoekers van SGBO veel informatie verzameld, met name bij de dienst Maatschappelijke Ontwikkeling. Van ambtelijke zijde is op positieve wijze meegewerkt, zijn suggesties gedaan voor materiaal en zijn alle vragen van de onderzoekers naar vermogen beantwoord. De Rekenkamercommissie is de medewerkers erkentelijk voor hun medewerking. Het voorliggende rapport bestaat uit drie delen. In het eerste deel geeft de Rekenkamercommissie haar conclusies, oordelen en aanbevelingen. Het tweede deel bevat de integrale reacties van de verantwoordelijke ambtenaren en wethouders op het onderzoeksrapport van SGBO. In het derde deel is het rapport van SGBO opgenomen. Mr W.R. de Boer Voorzitter Rekenkamercommissie gemeente Utrecht

Deel 1

CONCLUSIES, OORDELEN EN AANBEVELINGEN VAN DE REKENKAMERCOMMISSIE

1.

INLEIDING

2.

WERKWIJZE EN BEOORDELINGSKADER

Dit eerste deel van de rapportage over het minimabeleid bestaat uit vier onderdelen. Paragraaf 2 geeft een schets van de door de Rekenkamercommissie gevolgde werkwijze en het gehanteerde beoordelingskader. Paragraaf 3 bevat de conclusies en oordelen van de Rekenkamercommissie op grond van het vooronderzoek. In paragaaf 4 gaat de Rekenkamercommissie in op de bestuurlijke en ambtelijke reacties op het onderzoeksrapport van SGBO. In paragraaf 5 ten slotte geeft de Rekenkamercommissie haar aanbevelingen en vervolgstappen

2.1. Werkwijze De Rekenkamercommissie volgt bij de uitvoering van haar beleidsonderzoek zo veel mogelijk een vaste werkwijze. Deze bestaat uit vier stappen. Stap 1 Eerst brengt zij in kaart wat het doel is van het beleid, welke instrumenten hiervoor worden ingezet, welke prestaties hiervoor geleverd moeten worden en welke middelen hiervoor ter beschikking staan. Stap 2 Vervolgens gaat zij na of er informatie beschikbaar is over de mate waarin de prestaties zijn geleverd, de effecten zijn bereikt en middelen zijn ingezet. Indien de informatie aanwezig is, beoordeelt zij deze op betrouwbaarheid, actualiteit, bruikbaarheid en gebruik. Bij het ontbreken van de informatie stelt de Rekenkamercommissie door onderzoek zelf de prestaties, effecten en ingezette middelen vast. Stap 3 Als blijkt dat prestaties niet zijn geleverd, beoogde effec-ten niet zijn be-reikt of werkelijke kosten niet overeenkomen met het budget, dan onderzoekt de Rekenkamercommissie wat hiervan de oorzaken zijn. Stap 4 Tot slot wordt aan de hand van de verklaringen voor onvoldoende effectief en doelmatig beleid, nagegaan wie welke actie moet ondernemen om de situatie te verbeteren en in de toekomst te voorkomen.Tevens wordt nagegaan wat geleerd kan worden van vergelijkbare ervaringen in andere gemeenten. Het hier gepresenteerde vooronderzoek naar het minimabeleid richt zich op onderdelen van de eerste en de tweede stap. 2.2. Beoordelingskader De Rekenkamercommissie heeft voor de beoordeling van de onderscheiden aspecten van de stappen 1 en 2 het volgende beoordelingskader gehanteerd. Stap 1 - De doelen van beleid moeten eenduidig en onderling consistent zijn. Dat wil zeggen dat ze door de betrokken actoren hetzelfde worden begrepen en niet strijdig zijn met elkaar. - De beleidsdoelen moeten concreet, in meetbare termen geformuleerd zijn, met een koppeling naar doelgroepen en een tijdshorizon. Dat wil zeggen dat ze moeten aangeven welke concrete situatie er voor welke groepen burgers op welke termijn bereikt moet worden.

- De maatregelen (beleidsinstrumenten) moeten onderling samenhangend zijn; aangegeven moet zijn op welke wijze en in welke mate zij afzonderlijk en tezamen een bijdrage leveren aan de realisatie van de doelstellingen van het beleid. - Het toepassen van de beleidsinstrumenten moet leiden tot prestaties die een directe relatie hebben met de doelstellingen. Deze beoogde prestaties zijn vastgelegd. - De begrote uitgaven voor het beleid moeten onderbouwd en inzichtelijk zijn. Stap 2 - Er moet informatie beschikbaar zijn over de mate waarin de beoogde prestaties zijn geleverd en de beoogde effecten zijn bereikt. Ook moet uit de informatie blijken welke middelen voor welke groep en met welk doel zijn ingezet. - De beschikbare informatie moet voldoen aan de eisen van betrouwbaarheid, actualiteit, bruikbaarheid en gebruik.

3.

CONCLUSIES EN OORDELEN

3.1 Inleiding De Rekenkamercommissie stelt vast dat de gemeente Utrecht in vergelijking met andere gemeenten een breed pakket aan instrumenten heeft ontwikkeld die samen het minimabeleid vorm geven. Dit brede pakket weerspiegelt de inzet en grote betrokkenheid van de ambtelijke organisatie, het College en de Raad bij dit complexe beleidsterrein. Het onderzoek bracht echter ook aan het licht dat een integrale visie op het minimabeleid ontbreekt. Dit uit zich in: - het ontbreken van eenduidige doelstellingen; - onvoldoende samenhang tussen de beleidsinstrumenten en doelstellingen; - onvoldoende samenhang tussen de instrumenten onderling; - onvoldoende inzicht in de doelgroepen, het bereik en de effectiviteit van het beleid. Voor de goede orde zij onderstreept dat het ontbreken van informatie over het beleid niet automatisch betekent dat het beleid niet goed is. Het betekent alleen dat op basis van de beschikbare informatie niet kan worden vastgesteld of het beleid voldoende effectief is voor de mensen uit de doelgroep. 3.2. Doelstellingen van beleid Blijkens de Voorjaarsnota 2001 zijn de hoofddoelstellingen van het minimabeleid ‘inkomensondersteuning’ en ‘voorkómen van sociaal isolement’. In de nota ‘Extra voor Minima’ uit 1997 worden ook ‘bevorderen van sociale cohesie’ en ‘aandacht voor huishoudens met meerdere moeilijk oplosbare problemen’ als doelstellingen genoemd. Drie van de geïnterviewde politici noemen daarnaast ook ‘sociale activering’ en ‘reïntegratie’ als doelstelling van het beleid. De Rekenkamercommissie concludeert dat de doelstellingen van het gemeentelijk minimabeleid niet door iedereen hetzelfde worden begrepen; ze zijn niet eenduidig vastgelegd. Ook zijn de doelstellingen niet in meetbare termen geformuleerd, met een koppeling naar doelgroepen en een termijn. De doelstellingen van de afzonderlijke instrumenten lopen sterk uiteen en zijn slechts in beperkte mate meetbaar. In totaal zijn twaalf instrumenten binnen het minimabeleid aangetroffen in het vooronderzoek. Van de instrumenten worden de volgende doelen genoemd: - ‘extra financiële steun verstrekken aan ...’ (bijzondere bijstand) - ‘het bevorderen van deelname aan maatschappelijke activiteiten om sociaal isolement te voorkomen of te doorbreken …’ (U-pas) - ‘het zoveel mogelijk voorkomen dat er schulden ontstaan …’ (integrale schuldhulpverlening) - ‘bieden van financiële ondersteuning aan huishoudens …’ (woonlastenfonds)

deel 1

3

- ‘een aanbod voor collectieve ziektekostenverzekering doen…’ (collectieve aanvullende ziektekostenverzekering) - ‘het bieden van inkomensondersteuning …’ (kwijtschelding) - ‘in uitzonderlijke situaties huur- of energieschuld als gift verstrekken …’ (noodfonds) - ‘mogelijkheid bieden toereikend verzekerd te zijn ...’ (Proteq protectie pakket) - ‘inkomenspositie van tienermoeders verbeteren’ (inkomensverbetering tienermoeders) - ‘regelen van geldbeheer…’ (stadsgeldbeheer) Voor het instrument ‘eettafelprojecten’ is geen doelstelling gespecificeerd. De regeling U-bonus is per 1 januari 2001 afgeschaft. Het doel ervan was het vergroten van deelname aan maatschappelijke activiteiten. Geen van deze doelen, hoe sympathiek ze ook mogen klinken, is zodanig geformuleerd dat toetsing mogelijk is op de mate waarin het doel wordt bereikt. Een aantal doelen is zelfs identiek met het instrument, zoals bijvoorbeeld: ‘het verbeteren van de inkomenspositie van tienermoeders’ en ‘het regelen van geldbeheer’. Ook wordt in de doelstellingen van de instrumenten niet expliciet aangegeven op welke doelgroepen het instrument is gericht. Dit is weliswaar wel uit de beleidsstukken op te maken, maar zou naar het oordeel van de Rekenkamercommissie onderdeel moeten uitmaken van de doelstelling van het beleid. De Rekenkamercommissie concludeert dat zowel de doelstellingen van het minimabeleid als geheel als die van de afzonderlijke maatregelen, niet eenduidig zijn vastgelegd en meetbaar zijn geformuleerd. Ze maken niet duidelijk welke concrete situatie er voor welke groepen en op welke termijn bereikt moet worden. Een logisch gevolg is dat noch de effectiviteit van de afzonderlijke instrumenten, noch die van het totale minimabeleid, vastgesteld kan worden. 3.3 Samenhang in doelstellingen en instrumenten Uit het onderzoek komt naar voren dat er geen duidelijke samenhang is aangetroffen tussen de instrumenten die deel uitmaken van het minimabeleid. Niet duidelijk is hoe bepaalde maatregelen op elkaar inwerken en wat de bijdrage van de afzonderlijke maatregelen is aan de doelstellingen van het minimabeleid als geheel. Dit maakt het moeilijk een goede afweging te maken tussen de verschillende instrumenten, bijvoorbeeld ten behoeve van de besluitvorming over het beschikbaar stellen van middelen door de Raad. De onderzoekers constateren dat de doelgroepen en inkomensbegrippen variëren van instrument tot instrument. Het is de Rekenkamercommissie niet duidelijk geworden waarom voor de regelingen uiteenlopende inkomensgrenzen worden gehanteerd, zoals bijstandsnorm, 110% van het sociaal minimum, 120% van het sociaal minimum, drie jaar 110% van het bijstandniveau, etc. Om een voorbeeld te geven: iemand met een inkomen van 115% van de bijstandsnorm komt wel in aanmerking voor het Proteq Protectie pakket, maar niet voor de collectieve aanvullende ziektekostenverzekering, weer wel voor de U-pas en weer niet voor de regeling duurzame gebruiksgoederen. De argumentatie voor deze uiteenlopende inkomensgrenzen is niet in de stukken aangetroffen. 3.4 Informatievoorziening over doelgroepen, bereik en effecten Een voorwaarde voor effectief beleid is dat vastgesteld is voor wie het beleid is bestemd (de doelgroepen), wat de omvang en samenstelling is van de doelgroepen en in hoeverre deze doelgroepen worden bereikt. Uit het onderzoek komt naar voren dat onvoldoende zicht bestaat op het aantal mensen dat in principe een beroep kan doen op een of meer maatregelen. De gemeente hanteert aantallen die zijn gebaseerd op groepen die reeds bij de gemeente bekend zijn dan wel in bestaande bestanden voorkomen. Niet duidelijk is hoe groot de groep is die gelet op hun inkomen wel onder de doelgroep van het minimabeleid vallen, maar niet in de bestanden van de gemeente voorkomen, zoals werknemers of arbeidsongeschikten met een laag inkomen.

4

deel 1

Alleen voor de regelingen inkomensverbetering tienermoeders en het woonlastenfonds is de omvang van de doelgroepen wel bekend. Beide regelingen zijn bestemd voor mensen die reeds vanwege andere uitkeringen of bijdragen bij de gemeente bekend zijn. Voor de instrumenten waarvan de omvang van de totale doelgroep niet bekend is, kan ook het feitelijke bereik niet worden bepaald. Daarmee is ook het zicht op het bereik van het totale beleid onvolledig. Zoals de Rekenkamercommissie al opmerkte kan de effectiviteit van het Utrechtse minimabeleid niet worden vastgesteld als gevolg van het ontbreken van eenduidige en toetsbare doelstellingen van het totale minimabeleid, het ontbreken van voldoende inzicht in de omvang van de totale doelgroep en de gebrekkige toetsbaarheid van de doelstellingen van de afzonderlijke instrumenten. Uit beleidsstukken en uit sommige interviews komt een positief beeld van de effectiviteit van het gemeentelijke minimabeleid naar voren. Daarbij wordt verwezen naar de uitkomsten van onderzoeken door het Nibud en door de Directie Toezicht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. SGBO plaatst in het rapport kritische opmerkingen bij de conclusies uit deze onderzoeken. De onderzoekers stellen dat zij op basis van de beschikbare informatie niet tot dezelfde conclusies komen. De Rekenkamercommissie sluit zich hierbij aan en handhaaft dan ook haar stelling dat vanwege lacunes in de informatievoorziening over het bereik en de effectiviteit van de afzonderlijke maatregelen, geen oordeel mogelijk is over het bereik en de effectiviteit van het minimabeleid in zijn geheel. 3.5 Samenvattend oordeel Rekenkamercommissie Het brede pakket aan maatregelen weerspiegelt naar het oordeel van de Rekenkamercommissie een grote inzet en betrokkenheid van de gemeente Utrecht bij het armoedeprobleem. Uit het vooronderzoek van de Rekenkamercommissie blijkt echter dat niet iedereen dezelfde doelstelling voor het minimabeleid als geheel hanteert en dat het minimabeleid bestaat uit vele los van elkaar staande maatregelen. Ook is de bijdrage die de afzonderlijke maatregelen leveren aan het bereiken van de doelstellingen van het minimabeleid niet helder. Deze constateringen leiden tot het oordeel van de Rekenkamercommissie dat de integraliteit van het beleid te wensen overlaat. Daarnaast biedt de huidige informatievoorziening onvoldoende inzicht in de omvang van de doelgroepen, het bereik en de effectiviteit van het beleid. De algehele conclusie moet luiden dat - op grond van de huidige informatievoorziening - een beoordeling van het beleid op de maatschappelijke effecten niet mogelijk is. Hiermee geeft de Rekenkamercommissie dus géén oordeel over de feitelijke effectiviteit van het minimabeleid.

4.

REACTIE BETROKKENEN EN NAWOORD REKENKAMERCOMMISSIE

Op verzoek van de Rekenkamercommissie hebben de Wethouder Financiën, de directeur van de Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen (DB&G), de Wethouder Sociale Zaken en de directeur van de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling (DMO) hun reactie op het onderzoeksrapport van SGBO gegeven. De reacties zijn integraal opgenomen in deel 2 van dit rapport. Voor zover het om correcties of aanvullingen van de feiten gaat, zijn deze in het SGBO-rapport verwerkt. De reactie van de directeur DB&G betreft uitsluitend correcties en aanvullingen van de cijfers. Deze zijn in het onderzoeksrapport verwerkt. Hetzelfde geldt voor de feitelijke correcties en aanvullingen in de reactie van DMO. De wethouder Financiën gaat in zijn reactie kort in op een aantal aspecten van de rapportage die de kwijtschelding betreffen. Deze reactie geeft de Rekenkamercommissie geen aanleiding tot nader commentaar. De wethouder Sociale Zaken sluit zich in zijn reactie aan op de reactie van de directeur DMO.

deel 1

5

In deze paragraaf gaat de Rekenkamercommissie dieper in op een aantal onderdelen uit de reactie van DMO die niet de door SGBO aangedragen feiten betreffen, maar inhoudelijk op de materie ingaan. - Opmerkingen over ‘het ontbreken van eenduidigheid in de beleidsdoelstellingen’ DMO stelt dat sociale activering en integratie geen doelstelling van het minimabeleid is en weerspreekt daarmee de opvatting van geïnterviewde politici. DMO omschrijft zelf de doelstelling van het beleid in haar reactie als ‘het verbeteren van de financiële positie van mensen die langdurig op het minimumniveau verkeren (niveau bijstandsgerechtigden tot maximaal 130% erboven – afhankelijk van het instrument dat ingezet wordt)’. Dat is een andere formulering dan in de nota’s staat aangegeven. Deze reactie bevestigt naar de mening van de Rekenkamercommissie nog eens het gebrek aan eenduidigheid in de beleidsdoelstellingen. In de daaropvolgende zin spreekt DMO over ‘de participatiedoelstelling binnen het minimabeleid’ zonder daar op die plaats verdere invulling aan te geven. De Rekenkamercommissie ziet in deze reactie derhalve geen aanleiding te concluderen dat de bevindingen van SGBO op dit punt niet juist zijn. Overigens merkt de Rekenkamercommissie nog op dat bij geen van de instrumenten deze grens van 130% van het bijstandsniveau expliciet is aangegeven. Daarmee geeft de Rekenkamercommissie tegelijkertijd ook een reactie op de stellingname van DMO dat SGBO geen duidelijke onderbouwing geeft voor de conclusie dat een integrale visie ontbreekt. Met het ontbreken van eenduidige beleidsdoelstellingen en een niet optimale samenhang tussen instrumenten kan de conclusie niet anders luiden dan dat een integrale beleidsvisie ontbreekt. De complexiteit van het beleidsveld en de betrokkenheid en inzet van medewerkers en bestuur bij dit beleidsveld rechtvaardigen nog eens extra de noodzaak tot een integrale beleidsvisie te komen. - Opmerkingen over ‘gebrekkig inzicht in bereik’ Op dit punt constateert de Rekenkamercommissie dat DMO de conclusies van SGBO onderschrijft. Het eigen voorbeeld van DMO inzake het woonlastenfonds vormt een treffende illustratie van de problemen met betrekking tot het bereik van instrumenten van het minimabeleid. De voor 2002 en later door DMO aangekondigde verbeteringen kunnen een bijdrage leveren en ziet de Rekenkamercommissie met belangstelling tegemoet. - Opmerkingen over ‘gebrekkige financiële gegevens’ DMO heeft enkele aanvullingen gegeven op de financiële gegevens. Een deel daarvan heeft overigens geen betrekking op de onderzochte periode, maar betreft 2002. Met deze aanvullingen is het grootste deel van de gegevens beschikbaar. Dat doet echter niets af aan de zwakke basis van de financiële ramingen ten gevolge van het ontbreken van gegevens over het bereik. Verder bestrijdt DMO een van de bevindingen van het vooronderzoek. Volgens DMO is het niet juist dat in het verleden doelbewust het bereik van de bijzondere bijstand is beperkt door het verminderen van de communicatie erover. Het SGBO baseert zich hiervoor op interviews. Navraag leverde de Rekenkamercommissie geen bewijzen die de bevinding van SGBO staven. Zij constateert daarom dat de stelling van sommige respondenten dat in het verleden het bereik doelbewust is beperkt door de communicatie erover te verminderen, niet onderbouwd kan worden. DMO heeft in de reactie ook de volgende zinsnede opgenomen: “Wel heeft de raad de opdracht gegeven om het beleid zo te formuleren dat er binnen de budgettaire grenzen gewerkt wordt. Utrecht is hierin geslaagd zonder te bezuinigen op de financiële ondersteuning van de huishoudens die langdurig op bijstandsniveau en net erboven leven.” Het is de Rekenkamercommissie niet duidelijk hoe zekerheid kan bestaan over het ‘binnen budgettaire grenzen blijven zonder te bezuinigen op financiële ondersteuning’ als de omvang van de doelgroep niet bekend is. Tenzij het budget buitengewoon ruim bemeten is. Bovendien lijken in deze redenering van DMO niet de beleidsdoelen leidend te zijn, maar de budgettaire kaders. - Opmerkingen over gebrekkige informatie over effectiviteit Ten aanzien van de effectiviteit heeft DMO geen reactie gegeven op de bevindingen uit het vooronderzoek. De Rekenkamercommissie neemt dan ook de conclusie van SGBO over dat de effectiviteit van het totale beleid, noch dat van de afzonderlijke instrumenten kan worden vastgesteld.

6

deel 1

5.

VERVOLGONDERZOEK EN AANBEVELINGEN REKENKAMERCOMMISSIE

De Rekenkamercommissie heeft met dit vooronderzoek de eerste twee stappen van haar stappenplan uitgevoerd. Het oordeel betreft de achtergronden van en beschikbare informatie over het minimabeleid. Over de maatschappelijke effecten van het beleid kan de Rekenkamercommissie geen oordeel vellen: het kan positief of negatief zijn, maar dat kan op grond van de beschikbare informatie niet worden vastgesteld. De derde stap van de werkwijze van de Rekenkamercommissie richt zich op de verklaringen. De vraag wat de oorzaken zijn van de aangetroffen gebreken in achtergronden van en informatie over het minimabeleid, is in dit vooronderzoek niet beantwoord. Dit zal onderdeel zijn van een vervolgonderzoek naar de schuldhulpverlening als een van de instrumenten van het minimabeleid. Een belangrijke reden voor de Rekenkamercommissie om de schuldhulpverlening als onderwerp voor een vervolgonderzoek te kiezen, ligt in het feit dat zowel in de interviews in het kader van het vooronderzoek, als in een hoorzitting over het minimabeleid, twijfels werden uitgesproken over bereik en effectiviteit van dit instrument. Aan de andere kant ontbreken harde gegevens die deze twijfels zouden ondersteunen. In het onderzoek naar de schuldhulpverlening wil de Rekenkamercommissie nagaan wat de belemmerende en stimulerende factoren zijn voor een effectieve schuldhulpverlening. De Rekenkamercommissie wil in het onderzoek naar de schuldhulpverlening voor zover mogelijk gebruik maken van een onderzoeksmethodiek die door de Rekenkamer Rotterdam is ontwikkeld. Dit maakt een vergelijking (‘benchmark’) tussen het beleid in de gemeente Utrecht en de gemeente Rotterdam mogelijk. Stap vier uit het stappenplan betreft de vraag wie welke actie moet ondernemen om de aangetroffen situatie te verbeteren. Op basis van het vooronderzoek adviseert de Rekenkamercommissie aan de Raad om het College van B&W opdracht te geven om voor de zomer van 2002 een integrale visie op het minimabeleid te formuleren, waarbij in het bijzonder aandacht wordt geschonken aan: - het eenduidig, meetbaar en tijdgebonden formuleren van de beleidsdoelstellingen; - het aanbrengen van samenhang tussen instrumenten onderling en tussen instrumenten en beoogde effecten; - het vaststellen van de omvang van de doelgroepen per instrument; - het aangeven van de prestaties die per instrument worden beoogd teneinde een bijdrage aan de beleidsdoelen te leveren - de verantwoording over de prestaties die feitelijk zijn geleverd, de middelen die hiervoor zijn ingezet en de mate waarin de beleidsdoelen zijn gerealiseerd. Langs deze weg kan de informatievoorziening aan de Raad zodanig worden verbeterd dat de Raad zich met meer zekerheid een zelfstandig oordeel kan vormen over de effectiviteit van het minimabeleid. De Rekenkamercommissie zal de ontwikkelingen ten aanzien van de informatievoorziening, integraliteit en effectiviteit van het minimabeleid met belangstelling blijven volgen.

deel 1

7

Deel 2

1.

REACTIE BETROKKENEN OP ONDERZOEKSRAPPORT SGBO Reactie Wethouder Sociale Zaken c.a.

Ik heb kennis genomen van het concept-eindrapport quick-scan van het Utrechtse minimabeleid, uitgevoerd door SGBO in opdracht van uw commissie. Ik wil niet nalaten mijn waardering uit te spreken voor het werk dat door de onderzoekers is verricht om tot een eerste doorlichting te komen van dit brede en complexe beleidsterrein. Ik meen dat het rapport zelf op verschillende plaatsen ook duidelijk blijk geeft van deze complexiteit. De directeur van de DMO gaat in haar commentaar dieper in op een aantal beperkingen van het rapport die hiermee wellicht samenhangen. Ik sluit mij bij die reactie aan.

2.

Reactie directeur Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling

Hieronder wordt ingegaan op een aantal van de opmerkingen in de quick scan van SGBO met name op de opmerkingen die ons inziens nadere toelichting vragen. Het gaat hier om een selectie van de voornaamste punten. 1) Definitie en doelstellingen blz. 33 In de slotbeschouwing (blz. 33) en algemene conclusies (blz. 39) merkt SGBO op dat de definitie en doelstellingen van het minimabeleid van de gemeente Utrecht niet eenduidig zijn als antwoord op de onderzoeksvraagstelling: “waaruit bestaat het minimabeleid van de gemeente Utrecht”. SGBO stelt dat er gesproken wordt over minimabeleid, armoedebeleid, armoedebestrijding. Het minimabeleid van de gemeente Utrecht heeft een sterk financiële kleuring. Daarom wordt in Utrecht ter verduidelijking ook vaak het toelichtende woord armoedebestrijding of armoedebeleid in de titel van nota’s minimabeleid gebruikt. Dit hangt samen met de politieke keuzen die gemaakt zijn: namelijk het verbeteren van de financiële positie van mensen die langdurig op het minimumniveau verkeren (niveau bijstandsgerechtigden tot maximaal 130% erboven - afhankelijk van het instrument dat ingezet wordt-). De vormgeving van de participatiedoelstelling binnen het minimabeleid in engere zin, is eveneens sterk financieel gekleurd. Er wordt via de U-pas korting gegeven op alle mogelijkheden die in de stad op diverse (beleids)terreinen ontwikkeld zijn. Tevens wordt een categoriale participatietoeslag gegeven aan huishoudens met kinderen. Deze hoofddoelstelling “ verbetering financiële positie” wordt gemeten. Uit het Nibudonderzoek en andere onderzoeken blijkt dat het effect van de financiële maatregelen op de financiële positie van de minima in Utrecht positief wordt beoordeeld. Deze effectmeting (de koopkrachtmeting) staat los van het bereik van de maatregelen op de doelgroep. De rekenmethodes van het Nibud zijn betrouwbaar en goed vergelijkbaar. Zij worden zowel door het ministerie SoZaWe, lokale Sociale Zaken elders in het land als door onderzoeksbureaus vaak als ijkpunt genomen. (Sociale) activering is onderdeel van het werkgelegenheidsbeleid. Sociale activering en het bevorderen van uitstroom naar regulier of gesubsidieerd werk wordt in Utrecht gerekend tot het werkgelegenheidsbeleid. Het gaat hier om een praktische opsplitsing van de activiteiten en de presentatie ervan. Meestal hangt dit ook samen met de financieringsbron. Het premiebeleid wordt in Utrecht als onderdeel van het werkgelegenheidsbeleid gezien, maar zowel vanuit het perspectief inkomen als werk ontwikkeld. (Sociale) activering wordt binnen het beleidsterrein minimabeleid / armoedebestrijding niet beschreven.

deel 2

1

Wij verwijzen hiervoor naar het beleidsterrein werkgelegenheid, met name naar het onlangs afgesloten convenant met het rijk “Agenda van de toekomst” geheten. Het minimabeleid en het werkgelegenheidsbeleid wordt binnen één beleidsgroep van SoZaWe ontwikkeld. Aandacht voor beide invalshoeken blijkt bijvoorbeeld ook uit de aanbevelingen van de notitie Evaluatie implementatie wet Reïntegratie arbeidsgehandicapten. In het beleidsplan ABW (wordt in december voorgelegd) zijn zowel het minimabeleid (financiële maatregelen in het kader van de armoedebestrijding) als de activerende beleidsvoornemens opgenomen. Ook in de rapportage van de directie Toezicht rijksconsulent (blz. 55) is opgemerkt dat “de uitwerking van de beleidsopvatting dat de armoedeproblematiek vanuit een bredere context dient worden te benaderd, terug te vinden is in de nieuwe werkwijze die de naam Dienstverleningsmodel heeft gekregen” Het risico dat bepaalde ongewenste neveneffecten, zoals de armoedeval onderbelicht blijven volgens SGBO (algemene conclusies midden blz. 39), is ons inziens niet aan de orde. Aantoonbaar wordt rekening gehouden met de effecten van de genomen maatregelen op de armoedeval. Ook in de opdracht aan het Nibud is verzocht de effecten van de financiële maatregelen op de armoedeval mee te nemen. Dat de armoedeval een hardnekkige probleem is, is ook op rijksniveau bekend. Diverse commissies hebben zich in opdracht van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid hiermee bezig gehouden en zijn er niet of slechts voor een deel uitgekomen. Utrecht komt er in de vele onderzoeken op dit terrein relatief positief uit. 2) Instrumenten en een integrale visie (blz. 33). Bij het onderdeel instrumenten wordt in de slotbeschouwing (blz. 33) opgemerkt dat de doelgroepen en inkomensbegrippen variëren van instrument tot instrument. De SGBO vindt het daarom lastig om te beoordelen wie de doelgroep is van het minimabeleid. De SGBO meent dat “de onderlinge relatie hiermee moeilijker vast te stellen zou zijn waardoor de indruk gewekt wordt dat een integrale overkoepelende visie ontbreekt en het minimabeleid bestaat uit een aantal losse onderdelen van activiteiten”. Hier lopen twee zaken dooreen: - de verbetering van de financiële positie van de minima waarbij zoveel mogelijk rekening gehouden wordt met de armoedeval en - de uitwerking van de financiële ondersteuning, de wijze waarop dit wordt vorm gegeven; (de genoemde regelingen en de variatie daarbinnen) Binnen het uitgangspunt financiële ondersteuning is een variatie aangebracht in de doelgroepen en het recht op bepaalde regelingen. Langdurig bijstandsgerechtigden (en huishoudens op vergelijkbaar niveau) ontvangen meer financiële ondersteuning dan huishoudens die korter op dit niveau verkeren. Daarnaast wordt rekening gehouden met de specifieke problemen die binnen de doelgroep spelen: schulden, problemen met betalen van de huur etc. Juist door de variatie in de inkomenshoogte en de variatie in de regelingen wordt voorkomen dat een bepaalde groep geconcentreerd alle voordelen ontvangt en de armoedeval verscherpt wordt. De integraliteit zit in de samenhang van het pakket maatregelen en de effecten van de gekozen financiële maatregelen op de inkomenspositie. Populair uitgedrukt: niet alle maatregelen komen bij een bepaalde groep terecht waardoor de armoedeval versterkt wordt en niet alle instrumenten zijn gericht op één probleemstelling maar op meerdere, zoals onderverzekering, schulden, hoge woonlasten etc.. In Utrecht wordt zorgvuldig berekend hoe de effecten van een maatregel zijn op de inkomenspositie van bepaalde doelgroepen. Dit heeft bijvoorbeeld geleid tot het opheffen van de bonusregeling ten gunste van de categoriale verstrekking duurzame gebruiksgoederen. Een van de redenen was het feit dat oudere alleenstaanden boven 65 met een inkomen tot 145% van het bijstandsniveau wel in aanmerking konden komen voor een bonus, terwijl langdurig)bijstandsgerechtigden tussen de 50 en 65 jaar hier geen recht op hadden.

2

deel 2

De maatregel was ontstaan in een tijd dat de inkomenspositie van huishoudens met relatief AOW slecht was en was aan herziening toe. De koppeling van de bonusregeling aan de U-pas inkomensgrens was ooit ontstaan om uitvoeringstechnische redenen en had geen inhoudelijke reden. Wij hebben de effecten van de financiële maatregelen laten onderzoeken door NIBUD. Dit onderzoek is gericht geweest op de effecten van de financiële maatregelen op de koopkracht van de minima in Utrecht. Daarvoor zijn een 6-tal huishoudenstypen gekozen waarvan de koopkracht berekend is bij 110%, 120% en 130%. Het gaat daarbij dus om berekeningen zonder en met de Utrechtse maatregelen (instrumenten) en de effecten op de armoedeval. Het gaat hierbij niet om het bereik van de maatregelen. Wij kunnen ons voorstellen dat door de techniek van de berekeningen (er wordt gewerkt met rekeninkomen, bijstandsniveau, reguliere inkomens etc) de beeldvorming voor onderzoekers bemoeilijkt wordt. Helaas hangt dit wel eens samen met het feit dat we te maken hebben met allerlei regelingen en inkomensberekeningen buiten Sociale Zaken. Bekeken kan worden of en hoe dit probleem op te lossen is. Binnen het armoedebestrijdingsbeleid wordt ook gekeken naar de financiële en inhoudelijke effecten in relatie tot andere (financiële) regelingen. Het woonlastenfonds is bijvoorbeeld zo opgezet dat het volkshuisvestingsbeleid niet doorkruist wordt, maar wel (financiële) veiligheid biedt aan huishoudens met een zeer laag inkomen (zij hoeven niet meer dan 23% van het rekeninkomen aan huur te betalen). Als de financiële positie verbetert, de cliënt verhuist naar een goedkopere woning of de huursubsidie verandert, verandert het recht op het woonlastenfonds automatisch mee. Het uitgangspunt blijft dat de huurder niet meer betaalt dan 23% van het rekeninkomen. Ook zijn alle instrumenten ter ondersteuning van de huur (IHS, vangnetregeling, woonkostentoeslag sociale zaken en het woonlastenfonds ondergebracht bij een loket. De huurder wordt in Utrecht niet van het kastje naar de muur gestuurd, maar er wordt automatisch gekeken of er recht is op een of meerder van deze regelingen. Het woonlastenfonds als instrument in het kader van de armoedebestrijding is dus eveneens een integraal onderdeel van het beleid ter ondersteuning van huurbetaling. Stadsgeldbeheer, de schuldhulpverlening aan dak- en thuislozen viel aanvankelijk onder welzijnszaken en is nu als account ondergebracht bij de Kredietbank waardoor samenwerking bevorderd wordt en er meer sprake is van integraliteit in de aanpak. Tevens zijn er verbindingen gelegd tussen de aanpak van schulden onder de doelgroep daklozen en het stimuleren van deze zeer moeilijke doelgroep naar vormen van geschikt werk of sociale activering. Het noodfonds ter voorkoming huisuitzetting is gericht op de bestrijding van dakloosheid en een van de instrumenten in het kader van zowel het preventiebeleid dakloosheid als de bestrijding van schulden. Met deze voorbeelden willen wij aantonen dat het niet alleen gaat om het armoedebestrijdingsbeleid , maar dat de eveneens gezocht wordt naar aansluiting op andere activiteiten en beleidsterreinen en samengewerkt wordt met andere disciplines. De SGBO stelt dat het beleid (lees het inkomensbeleid) met een scala aan instrumenten die verschillende doelgroepen en instrumenten hanteren, wordt ingevuld. (midden blz. 39) Dit kunnen wij bevestigen. Dat hiermee de conclusie getrokken kan worden dat een integrale visie ontbreekt is voor rekening van de SGBO, die daarvoor geen duidelijke onderbouwing geeft. Het SGBO verwijst zelf in de quick scan naar het landelijk minimabeleid en de onderzoeken van het FNV, waar Utrecht al jaren aan mee doet en waar sprake is van dezelfde scala aan instrumenten die volgens het FNV essentieel zijn om een gemeente “minimaal sociaal” te noemen. Per onderdeel kan een gemeente wel of niet scoren. De meeste maatregelen die in het FNV onderzoek opgenomen zijn, zijn in Utrecht aanwezig.

deel 2

3

3) Het SGBO spreekt van de vele aanpassingen op het terrein van het minimabeleid (midden blz 39) waardoor de gebruiker het overzicht zou verliezen. In feite slaat deze opmerking met name op de categoriale verstrekking duurzame gebruiksgoederen die de afgelopen jaren onder druk stond (jaarlijks werd bepaald of het budgettair mogelijk was om deze regeling te financieren). De wens van de doelgroep om te kunnen rekenen op een vaste jaarlijkse bijdrage is inmiddels gehonoreerd maar is inmiddels weer door verandering in de rijksregelgeving onder druk komen te staan. De overige veranderingen hangen bijna allemaal samen met verbeteringen of uitbreidingen van het beleid. 4) Armoedeval Blz. 57/58. SGBO beveelt aan dat “het beleid niet alleen op bovenstaande twee groepen gericht zou moeten worden?” (blz. 58 onderaan) Het is onduidelijk wat SGBO hier precies bedoelt. Het Utrechtse beleid in relatie tot de armoedeval is niet op 2 groepen gericht. Wij achten overigens de sterke nadruk op de financiële aspecten van werkaanvaarding niet altijd terecht. Dit is eveneens uit de vele onderzoeken naar voren gekomen. Vele bijstandsgerechtigden gaan aan het werk en blijken ondanks de beperkte financiële vooruitgang toch de voordelen van arbeid te zien. De werkvoldoening, het contact met anderen, de onafhankelijkheid van Sociale Zaken en het feit dat men zich geen zorgen hoeft te maken over het inleveren van het inkomen (lees uitkering) als er een partner met een inkomen is, wordt gevoeld als een groot voordeel. Dat neemt niet weg dat wij het eens zijn met SGBO dat de armoedeval goed gevolgd moet blijven worden. In de bijlage blz. 59 commentaar op Nibud onderzoek geeft SGBO een aantal maatregelen om de armoedeval te verzachten (waarvan zij zelf ook opmerken dat deze nooit helemaal tegen is te gaan) namelijk: - Invoering glijden schalen (dit zijn de variaties in inkomensbegrippen per instrument die de SGBO in eerdere instantie moeilijk beoordeelbaar vond). Niet alle Utrechtse regelingen hanteren dezelfde inkomensgrenzen. - geen cumulatie van regelingen ( SGBO voorbeeld woonlastenfonds vervalt als ihs vervalt). Dit klopt. Het Wlf is aanvullend op de IHS en Woonkostentoeslagen en vult de gaten in het IHS beleid aan, namelijk dat het niet altijd mogelijk is om passend (juiste verhouding inkomen/huur) te wonen in een regio met een overspannen woningmarkt. Het moment waarop het WLF vervalt is echter dusdanig gelegd dat het inkomen wat hoger ligt. Hier komt naar voren dat het bijna onmogelijk is om de armoedeval te vermijden. Soms moet uitgegaan worden van het moment dat de betaalcapaciteit hoger is en niet zozeer van de vooruitgang van het inkomen. - doelgroepafbakeningen. Volgens SGBO komt de doelgroepafbakening nauwelijks tegen in het Utrechts beleid bijv. ouderen, langdurig werklozen etc.. Reactie: Het Utrechtse beleid richt zich op mensen/huishoudens met een inkomen (onder of )op bijstandsniveau tot ca. 30% erboven (afhankelijk van de regeling). Dit hangt niet altijd samen met huishoudens die langdurig werkloos zijn en minder perspectief hebben op de arbeidsmarkt. Huishoudens met een part-time baan omdat zij minder belastbaar zijn door een arbeidshandicap, vallen hier ook onder evenals ouderen. Als voorbeeld van doelgroepenbeleid kunnen gehandicapten en ouderen genoemd worden die extra bevoordeeld worden in het woonlastenfonds. Ouders met kinderen krijgen een extra participatietoeslag bovenop de categoriale verstrekking. Daklozen krijgen een speciale vorm van schuldhulpverlening etc. etc. Overigens heeft de minister van SoZaWe uitdrukkelijk gesteld dat bijvoorbeeld categoriale verstrekkingen niet uitsluitend op bijstandsgerechtigden gericht mogen worden maar op alle huishoudens met een vergelijkbaar inkomen. De keuze voor een doelgroep als werklozen zou in dit geval dus strijdig kunnen zijn met dit uitgangspunt. - verstrekking van uitstroompremie. Het verstrekken van de uitstroompremie is eveneens een van de instrumenten die gebruikt worden. Het premiebeleid is recent onderzocht op de effectiviteit. Binnenkort worden nieuwe voorstellen ontwikkeld t.a.v. het premiebeleid. Tot slot verwijzen wij naar de opmerking uit het rapport Directie Toezicht waarin opgemerkt wordt dat “Utrecht zoekt naar vormen van ondersteuning die zo min mogelijk bijdragen aan de armoedeval”.

4

deel 2

5) Bereik SGBO is het opgevallen dat er “onvoldoende kennis over het bereik van de afzonderlijke instrumenten is” (blz. 34 midden) Het bevorderen van het gebruik van de regeling is eveneens een doelstelling binnen het Utrechtse beleid. Daarvoor zijn inderdaad geen harde cijfers geformuleerd (in het beleidsplan AWB is daar overigens wel in beperkte mate een aanvang mee gemaakt). In de afgelopen jaren was dit bijna niet mogelijk omdat er vaak geen beschikbaar cijfermateriaal was. De moeilijkheidsgraad om tot een meting te komen wordt geïllustreerd door de opmerking op blz. 35 ten aanzien van het bereik gemeentelijke belastingen (ruim 14.000 in 2000 i.p.v. het door SGBO genoemde getal 12000) afgezet tegen de Coelo-cijfers dat er 11.000 huishoudens in Utrecht zouden zijn die 4 jaar en langer een inkomen hebben op of onder het sociaal minimum (blz. 10). De wereld achter de gekozen cijfers is niet altijd vergelijkbaar, of gemakkelijk interpreteerbaar. Bekende klanten worden beter bereikt dan voorheen door middel van bestandskoppelingen. Dat het bereik verbeterd is in de afgelopen jaren kan afgeleid worden uit de uitgaven, de relatieve stijging (individuele) verstrekkingen etc. Als voorbeeld voor de problematiek rond de meting van het bereik, kan de opmerking van het SGBO dat het woonlastenfonds alleen verstrekt wordt aan huishoudens met IHS, genoemd worden. Vervolgens wordt door SGBO aangegeven dat het ondergebruik IHS ca. 19% en wordt gesuggereerd dat deze lijn rechtstreeks naar het woonlastenfonds doorgetrokken zou kunnen worden. Deze redenering geeft een vergaande simplificatie van het niet-gebruik. Het woonlastenfonds is slechts bedoeld voor een deel van de IHS-gerechtigden. De 19% gaat over de hele groep. Er kan veilig aangenomen worden dat het niet-gebruik onder de minst verdienende IHS-rechthebbenden hoger is dan de meest verdienenden. Het percentage 19% verandert drastisch als men het over een deel van de groep heeft. Het percentage dat niet de moeite neemt om IHS aan te vragen omdat het slechts f 12,00 opbrengt zal aanzienlijk hoger zijn dan het percentage dat niet aanvraagt onder mensen die recht hebben op f 100,- of meer. Uitgaande van de 11.000 mensen op het minimum zou gesteld kunnen worden dat we “slechts “ 27% bereiken met het woonlastenfonds. Het woonlastenfonds is echter alleen gericht op personen die huren en te duur wonen. Wij geven dit voorbeeld omdat gebruiks en niet-gebruik cijfers niet zonder meer een beeld geven van de effectiviteit van een maatregel en er vaak nuanceringen aangebracht moeten worden om tot een juist beeld te komen. Wij zijn het echter eens met het SGBO dat het belangrijk is om het bereik te volgen. Er zijn inmiddels meer gegevens beschikbaar dan voorheen. In de nota Utrecht extra is daarom aangegeven dat het bereik vanaf 2002 door middel van een armoedemonitor gevolgd zal gaan worden. Vanzelfsprekend wordt het gebruik van de regeling afgezet tegen de beoogde doelgroep (voor zover deze te achterhalen valt) en zullen niet alleen de gebruikscijfers per onderdeel gemeten worden. Het onderzoek zal verricht worden door Bestuursinformatie en in het voorjaar 2002 voorgelegd worden. Bereik en communicatie De SGBO merkt op dat het bereik van de bijzondere bijstand in het verleden bewust beperkt is door het verminderen van de communicatie vanwege budgettaire problemen (midden blz. 35). Deze opmerking schijnt gebaseerd te zijn op uitspraken van een paar geïnterviewden en wordt verder niet onderbouwd. Er is geen sprake van bewuste beperking van communicatie. Er worden steeds andere communicatieve instrumenten ingezet, juist om de niet-cliënten ook zo veel mogelijk te kunnen bereiken. De voorlichter is al vanaf de tijd dat de gids bijzondere bijstand gepubliceerd werd, actief. De bijzondere bijstand werd toen in een klap op de kaart gezet hetgeen ook bleek uit de toename van het gebruik. Er wordt foldermateriaal gebruikt, lokale televisie, persoonlijke voorlichting d.m.v. huisbezoek. Voor bekende groepen wordt met bestandskoppelingen gewerkt. Aansluitend wordt gesuggereerd dat het budget bepaalt wat het bereik is en niet de omvang van de doelgroep. Deze suggestie is niet op de werkelijkheid gebaseerd. Het Utrechts beleid is niet zo ingericht dat door beperking in de communicatie men het budget tracht te beschermen.

deel 2

5

Wel heeft de raad de opdracht gegeven om het beleid zo te formuleren dat er binnen de budgettaire grenzen gewerkt wordt. Utrecht is hierin geslaagd zonder te bezuinigen op de financiële ondersteuning van de huishoudens die langdurig op bijstandsniveau en net erboven leven. Tot slot verwijzen wij naar de opmerking uit het rapport Toezicht “Utrecht besteedt veel aandacht aan voorlichting” Aanvulling op de cijfers n.a.v. blz. 49. De begroting categoriale regeling duurzame gebruiksgoederen is opgenomen in de nota Utrecht Extra en is voor 2001 begroot op 4.2 miljoen in 2001 en 2002 Voor de eettafels (participatiedoelstelling) per 2002 is f 150.000,- uitgetrokken (nota Utrecht Extra); Daarnaast wordt binnen de bijzondere bijstand een bedrag besteed (open eind financiering) voor de warme maaltijdvoorziening op medische indicatie. Voor Stadsgeldbeheer is f350.000,- extra uitgetrokken uitgetrokken ter bestrijding van de wachtlijst (nota Utrecht Extra). Op jaarbasis werd al structureel tegen f600.000,- gesubsidieerd uit de begroting minimabeleid post schuldhulpverlening, waarvan f137.500,- uit het budget maatschappelijke opvang. De kosten per cliënt komen op ca. f3.500 per jaar voor geldbeheer en schuldhulpverlening.(bron Quick scan “Mag het een onsje meer zijn” door Ernest & Young). Voor het Proteq Protectie Pakket worden geen kosten door de gemeente gemaakt. Dit verzekeringspakket wordt via de U-pas aangeboden als een van de onderdelen van het U-pas aanbod. De kosten zijn de kosten van de reclame voor dit pakket als onderdeel van het totale aanbod waarvoor via de U-pas reclame wordt gemaakt. In 2000 werd aan 14.196 huishoudens kwijtschelding van belastingen verleend (in de Nota van aanbieding staat nog 12000, dit hangt samen met de peildatum). Het totale bedrag aan kwijtschelding in 2000 was bijna 6 miljoen gulden. (bron Burgerzaken/belastingen) Aan het woonlastenfonds is 1.5 miljoen uitgegeven. Het verschil in cijfers (SGBO1.2 miljoen) hangt waarschijnlijk samen met peildatum en/of de nog niet helemaal afgewikkelde rekeningen van de corporaties. Voor de collectieve aanvullende ziektekostenverzekering (All in verzekering) worden door de gemeente (budget DMO/SoZaWe) alleen kosten gemaakt voor de uitvoering van deze regeling f 100.000,-. In de nota Utrecht Extra is aanvullend besloten de vergoeding van brillen te verbeteren via de All in verzekering. Hiervoor is in 2001 een bedrag van f100.000 geraamd (deel van het jaar)en in 2002 f 400.000,-. De bedragen zijn te vinden in de nota Utrecht Extra. Tot slot Er wordt door SGBO in de quick scan niet ingegaan op de factoren die van invloed zijn op het beleid nl. de landelijke politiek en de landelijke regelgeving (de motie lang/laag van mevr. Noorman-den Uijl is van onmiddellijke invloed op de categoriale verstrekkingen evenals de recente wet op de registratie van persoonsgegevens); de lokale politiek (de meeste regelingen zijn het gevolg van politieke wensen); de budgettaire kaders en de beperkingen ervan; de beschikbaarheid van gegevens. Ook heeft SGBO de enorme veranderingen op dit beleidsterrein in de afgelopen jaren niet meegewogen, waardoor de conclusies die getrokken worden enigszins los komen te staan van de werkelijkheid waarbinnen het minimabeleid ontwikkeld moest worden. Er is in de afgelopen jaren steeds verder gebouwd is aan de samenhang van een zeer gevarieerd pakket van maatregelen dat zowel door de belangengroeperingen en de politiek gewenst werd geacht. Dit pakket wordt jaarlijks gewogen door middel van de FNV enquête (de ingevulde enquête over 2000 is als bijlage 2 bijgevoegd). De rijksconsulent geeft dan ook aan dat “er sprake is van een zelflerende organisatie waarbij ervaringen uit het verleden benut worden om consequenties te formuleren voor toekomstig beleid”. (blz. 55) Dit blijkt eveneens uit onze voornemens om jaarlijks de koopkracht te meten en de gevolgen van de financiële regelingen voor de armoedeval; het voornemen om de schuldhulpverlening verder te

6

deel 2

ontwikkelen omdat we niet tevreden zijn met de huidige resultaten; een armoedemonitor in te stellen die het bereik van de maatregelen meet, het premiebeleid te onderzoeken en aansluitend daarop beleid te ontwikkelen. Telkenmale wordt een stap op weg naar een beter resultaat gezet.

3.

Reactie Wethouder Financiën

1. Wellicht geheel ten overvloede wil ik u wijzen op het gestelde in ons Collegeprogramma. Punt 4.3.14 verwoordt, dat het kwijtscheldingsbeleid in stand zal blijven nadat in samenhang daarmee bij punt 3.2.2.15 is aangegeven, dat één van de uitgangspunten van beleid is het tegengaan van de armoedeval in samenhang met het bevorderen van uitstroom. In gemeentelijk minimabeleid heeft Utrecht altijd voorop gelopen. Het is dan ook zeer goed, dat de aandacht van de Rekenkamercommissie naar de uitvoering van dit beleid uit gaat. Meest opvallende element in de nu voorgelegde rapportage (op pagina 39) is het ontbreken van inzicht in bereik en effectiviteit van het beleid. De aankondiging van de ontwikkeling van een landelijke benchmark (pag. 38) op dit beleidsonderdeel wil ik dan ook met kracht ondersteunen. 2. Ook op het onderdeel kwijtschelding, waarvoor ik de bestuurlijke verantwoordelijkheid draag, verschijnt (op pagina 23) de vaststelling, dat er geen informatie is over de effectiviteit van het instrument. Kenmerkend voor juist het Utrechtse kwijtscheldingsbeleid is, dat bestandskoppeling de basis van de uitvoering vormt: vele mensen hoeven de regeling niet te kennen of te begrijpen om er gebruik van te maken: de gemeente verzorgt dat. Omdat grote groepen automatisch worden bediend zijn de perceptiekosten zeer laag en is niet gebruiken bij verschillende categorieën vrijwel uitgesloten. Helaas zijn niet alle relevante bestanden inzetbaar, overigens vaak om legitieme redenen, waardoor een deel van de doelgroep niet automatisch kwijtschelding verkrijgt. Bij het opleggen van de aanslag bieden wij expliciet de mogelijkheid aan om kwijtschelding aan te vragen. 3. Het rapport legt een verband tussen de armoedeval en de effectiviteit van de uiteenlopende instrumenten van het minimabeleid, waaronder het kwijtscheldingsbeleid. Of een armoedeval - die ontstaat als gevolg van de verschillende instrumenten - reïntegratie van doelgroepen in de samenleving verhindert of bemoeilijkt, verdient naar mijn oordeel nadere beschouwing. 4. Voor de volledigheid wijs ik u op de reactie van de dienst Burgerzaken & Gemeentebelastingen (DBG 01.6619) met aanvullende gegevens. De voorkeur gaat ernaar uit, dat correcties in het rapport worden verwerkt en dat met name de uitgaven alsnog in de tabel op pagina 49 worden opgenomen. Het concept van de voorgelegde rapportage is afkomstig van een extern onderzoeksbureau. Met belangstelling zie ik daarom uit naar een nader oordeel van de Rekenkamercommissie, dat essentieel is voor de verdere ontwikkeling van dit beleidsonderdeel.

4.

Reactie Directeur DB&G

De gegevens welke zijn weergegeven op de pagina’s 23 en 49 behoeven aanpassing en wel op de navolgende wijze: Pagina 23: Bereik: er zijn in het jaar 2000 12.804 aanvragen ingediend. Hiervan zijn er 3.732 schriftelijk ingediend en behandeld. Van deze laatste groep zijn er 2.205 toegekend (=59%). Naast de toegekende schriftelijke aanvragen zijn er ondermeer 8.995 automatische toekenningen gedaan aan SoZaWeuitkeringgerechtigden en 327 aan 65-plussers. In totaal is er in 2000 aan 14.196 huishoudens kwijtschelding verleend. De rest van de tekst blijft in tact. Pagina 49: Uitgaven aan kwijtschelding 2000 in NGL (stand per 28 september 2001) is NGL 5.957.313,69. Begroot voor 2001 was (opgaven ESBL-enquete 2001) NGL 5.264.000.

deel 2

7

Deel 3 Het Utrechts Minimabeleid

Colofon Samenstelling mw. mr. A.J. Ruige drs. M. Schut mw. drs. B.A. Wapstra SGBO Onderzoeks- en Adviesbureau van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten Postbus 30435 2500 GK Den Haag

SGBO 2108/156 Niets uit deze publicatie mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie of op welke andere wijze dan ook, zonder de voorafgaande schriftelijke toestemming van SGBO. Aan de totstandkoming van deze publicatie is de grootst mogelijke zorg besteed,. SGBO kan echter niet aansprakelijk worden gesteld voor eventuele onjuistheden, noch kunnen aan de inhoud rechten worden ontleend.

Inhoudsopgave

1

Inleiding

2

2

Vraagstelling en werkwijze

3

3

Het gemeentelijk minimabeleid in het algemeen 3.1 Een doorsnede van het gemeentelijk minimabeleid 3.2 De knelpunten van het gemeentelijk minimabeleid

5 5 7

4

Uitkomsten quick-scan 4.1 De omvang en inkomenspositie van de doelgroep 4.2 Definitie en doelstellingen van het Utrechts minimabeleid en instrumenten 4.2.1 Bijzondere bijstand 4.2.2 De U-pas 4.2.3 Integrale schuldhulpverlening 4.2.4 Woonlastenfonds 4.2.5 Collectieve aanvullende ziektekostenverzekering 4.2.6 Kwijtschelding van gemeentelijke belastingen 4.2.7 Het Noodfonds 4.2.8 Het Proteq Protectie Pakket 4.2.9 Inkomensverbetering tienermoeders 4.2.10 Eettafelprojecten 4.2.11 Stadsgeldbeheer 4.2.12 De U-bonus 4.2.13 De Wet voorzieningen gehandicapten 4.3 Het bereik en de effectiviteit van het totale minimabeleid 4.4 Aandachtspunten

9 9 11 12 16 17 18 20 22 22 23 24 24 25 25 25 26 28

5

Slotbeschouwing

32

6

Bijlagen

39

Het Utrechts minimabeleid

1

1 Inleiding Begin 2001 heeft de Rekenkamercommissie van de gemeente Utrecht het voornemen opgevat om een onderzoek te doen naar het gemeentelijk minimabeleid. Ter voorbereiding van het onderzoeksvoorstel heeft ze in april 2001 vertegenwoordigers van de dienst Maatschappelijke Ontwikkeling (DMO) van de gemeente Utrecht en de Kliëntenraad uitgenodigd om tijdens een hoorzitting hun visie op dit onderwerp te geven. Uit deze hoorzitting bleek dat het onderwerp zo breed en complex is dat het op voorhand moeilijk is om een gerichte keuze te maken uit alle aspecten van het minimabeleid waarop het onderzoek zich kan richten. Daarop is besloten om eerst een zogenaamde quick-scan uit te laten voeren, die een aantal concrete onderwerpen voor diepgaander onderzoek kan opleveren. Het doel van de quick-scan is om op korte termijn informatie te verzamelen over de inhoud en aandachtspunten van het Utrechts minimabeleid,alsmede over de bestaande kennis van het bereik en de effectiviteit. Op basis van de resultaten van de quick-scan beslist de Rekenkamercommissie op welke onderdelen van het minimabeleid een grootschaliger vervolgonderzoek zich dient te richten. De Rekenkamercommissie heeft SGBO, Onderzoeks- en Adviesbureau van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, gevraagd deze quick-scan uit te voeren. In hoofdstuk 2 van deze rapportage gaan wij in op de vraagstelling en de werkwijze. In hoofdstuk 3 geven wij een korte beschrijving van de onderdelen die deel uitmaken van het gemeentelijk minimabeleid in een doorsnee van de Nederlandse gemeenten, alsmede de belangrijkste knelpunten die gemeenten daarbij ondervinden. Hoofdstuk 4 beschrijft de uitkomsten van de quick-scan van het Utrechts minimabeleid. In hoofdstuk 5 worden onze conclusies en een slotbeschouwing gegeven. In de bijlagen is er een overzicht van de voor het onderzoek bestudeerde literatuur, een overzicht van de geïnterviewden, een overzicht van de instrumenten van het minimabeleid en de bijhorende doelgroepen en inkomensgrenzen, een overzicht van het Utrechts beleid in relatie tot het beleid in andere steden, alsmede een aantal voorbeelden om het niet-gebruik tegen te gaan.

2


2 Vraagstelling en werkwijze Zoals in de inleiding is vermeld, moet de quick-scan informatie verschaffen over het staande minimabeleid in de gemeente Utrecht, de aandachtspunten, alsmede informatie over de bestaande kennis van het bereik en de effectiviteit van dat beleid. De quick-scan zal daarvoor antwoord moeten geven op deze vragen: 1. Informatie over het staande beleid: a. Waaruit bestaat het minimabeleid van de gemeente Utrecht? Het gaat hier om een inventarisatie van het bestaande beleid en vragen die hierbij aan de orde komen zijn: - Hoe is het beleid gedefinieerd? - Welke doelstellingen zijn er geformuleerd? - Welke instrumenten worden gebruikt om de doelstellingen te behalen? - Wat is het financieel belang van elk van de instrumenten? b. Wat is bekend over het bereik en de effecten van (onderdelen van) het Utrechts minimabeleid? - Worden de mensen die het nodig hebben, ook daadwerkelijk bereikt? - Worden de effecten die beoogd zijn, ook daadwerkelijk bereikt? - Zo nee, op welke onderdelen worden deze effecten niet bereikt? - Hoe verhouden het beleid of de onderdelen van het beleid zich tot de resultaten van het minimabeleid in andere gemeenten (best practices)?1 - Wat is er bekend over de mate waarin de kwaliteit van het beleidsproces van invloed is op de effectiviteit van het minimabeleid? - Over welke onderdelen van het Utrechts minimabeleid heeft de gemeente nog weinig of geen informatie? 2. Waar zitten de aandachtspunten in het Utrechts minimabeleid? Wat is er bekend over de succesen faalfactoren van het Utrechts minimabeleid? Welke factoren zijn intern en welke kunnen als extern worden beschouwd? Om de bovenstaande vragen te kunnen beantwoorden hebben wij allereerst een studie gemaakt van de stukken die betrekking hebben op het Utrechts minimabeleid. Een overzicht van deze stukken treft u aan in bijlage 1. Tevens is gebruikgemaakt van informatie die bij SGBO aanwezig is vanwege onderzoek dat wij voor andere opdrachtgevers hebben uitgevoerd. Vervolgens hebben wij interviews gehouden met ambtenaren en bestuurders van de gemeente Utrecht, alsmede met een vertegenwoordiging van de Kliëntenraad (zie bijlage 2).

1

Afgesproken is dat deze vraag zal worden beantwoord op basis van informatie die bij SGBO aanwezig is. Het Utrechts minimabeleid

3

3 Het gemeentelijk minimabeleid in het algemeen Om te kunnen beoordelen of en in hoeverre de inhoud van het Utrechts minimabeleid verschilt van het beleid dat elders in het land wordt aangetroffen, geven wij in dit hoofdstuk een beschrijving van de onderdelen van het gemeentelijk minimabeleid in een doorsnede van de Nederlandse gemeenten. Aan het einde van dit hoofdstuk gaan wij kort in op de twee meest voorkomende knelpunten waarmee gemeenten bij de invulling en uitvoering van hun minimabeleid worden geconfronteerd.

3.1

Een doorsnede van het gemeentelijk minimabeleid

Het gemeentelijk minimabeleid in een doorsnede van de Nederlandse gemeenten bestaat uit deze onderdelen: • bijzondere bijstand (een landelijke regeling die wordt ingevuld met gemeentelijk beleid); • gemeentelijke inkomensondersteunende regelingen; • kwijtschelding van gemeentelijke belastingen; • integrale schuldhulpverlening; • (in mindere mate) sociale activering. Daarnaast doen de gemeenten veel aan voorlichting over de mogelijkheden van het minimabeleid. Bijzondere bijstand De bijzondere bijstand wordt verstrekt op grond van de Algemene bijstandswet (Abw). De gemeenten ontvangen voor de uitvoering hiervan financiële middelen van het Rijk, niet geoormerkt. Deze middelen maken deel uit van het gemeentefonds. De gemeenten stellen zelf, binnen de wettelijke kaders, vast hoe ze hun beleid invullen. De verstrekkingen kunnen zowel individueel als categoriaal zijn. Een doorsnede van de Nederlandse gemeenten kent deze categoriale regelingen: aanschaf van duurzame gebruiksgoederen; maatschappelijke participatie; deelname aan (buiten)schoolse activiteiten; collectieve aanvullende ziektekostenverzekering. Gemeentelijke inkomensondersteunende regelingen Hoewel de gemeenten het beleid inzake de bijzondere bijstand zelf mogen vaststellen, zijn er wel regels op grond van de Abw, waaraan ze zich moeten houden. Indien gemeenten activiteiten willen ondernemen die niet binnen de kaders van de Abw passen, vinden ze vaak een oplossing door eigen gemeentelijke inkomensondersteunende maatregelen te ontwikkelen. Er is geen landelijk beeld van de middelen die hiermee (gemiddeld) landelijk gemoeid zijn. Voorbeelden van deze maatregelen zijn: stadspassen; fondsen die vergoedingen voor specifieke lasten geven (bijvoorbeeld woonlastenfondsen).


5

Kwijtschelding gemeentelijke belastingen Gemeenten mogen bepalen welke gemeentelijke lasten ze volledig of gedeeltelijk willen kwijtschelden en welke inkomensgrenzen ze daarbij hanteren. De inkomensgrens mag echter niet hoger zijn dan 100% van het sociaal minimum. Voorbeelden van gemeentelijke belastingen die kwijtgescholden kunnen worden, zijn: onroerende zaakbelasting; hondenbelasting; afvalstoffenheffing. Integrale schuldhulpverlening Een groot aantal mensen in Nederland heeft te kampen met problematische schulden. Een hard cijfer is niet te geven, maar in ambtelijke stukken wordt vaak uitgegaan van 230.000 huishoudens. 2 Gemeenten nemen regelmatig het voortouw bij het organiseren van integrale schuldhulpverlening voor hun burgers. De belangrijkste partners daarbij zijn de gemeentelijke Kredietbank (GKB) en het algemeen maatschappelijk werk (AMW). De schuldhulpverlening is integraal indien er aandacht is voor zowel de financiële problemen als de oorzaken van het ontstaan van de schulden (bijvoorbeeld psychosociale problematiek). Gemeenten worden geacht het zogenaamde minnelijke traject te organiseren, waarin wordt onderhandeld met de schuldeisers over kwijtschelding van de schulden. Indien de schuldeisers niet bereid zijn de schulden kwijt te schelden, kan een beroep worden gedaan op de Wet schuldsanering natuurlijke personen (WSNP): schuldeisers worden daarmee gedwongen een deel van de schulden kwijt te schelden. Gemeenten ontvangen voor de uitvoering van deze taak geen geoormerkte financiële middelen van het Rijk. Gemeenten worden geacht de schuldhulpverlening uit het budget voor bijzondere bijstand of andere eigen middelen te financieren. Sociale activering Sociale activering wordt ook vaak genoemd als onderdeel van het gemeentelijk minimabeleid. Sociale activering is minder op de financiële problematiek gericht, maar meer op de sociale problematiek. Het gaat hierbij vaak om mensen die moeilijk aan de slag komen, een stapje op weg te helpen naar werk of indien dit niet haalbaar is, ervoor te zorgen dat zij niet in een maatschappelijk isolement terechtkomen. Dat is het doel van sociale activering. Gemeenten kunnen mensen met behoud van uitkering activiteiten aanbieden, zoals traditioneel vrijwilligerswerkin ziekenhuizen of op scholen, maar ook cursussen, stages of andere maatschappelijk nuttige activiteiten als buurt- of wijkbeheer. In sommige gevallen ontvangen degenen die aan sociale activering deelnemen, een vergoeding voor de gemaakte kosten. Zo kunnen mensen die vrijwilligerswerkverrichten in aanmerking komen voor een bedrag van maximaal ƒ 154 per maand, dat niet op de uitkering in mindering wordt gebracht. Er is geen duidelijk landelijk beeld van het totaalbedrag dat met deze regeling is gemoeid. Dat sociale activering als een onderdeel van het minimabeleid moet worden beschouwd, is ook vastgelegd in de in het najaar van 2000 tussen het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) overeengekomen intentieverklaring,3 die later in concrete bestuurlijke afspraken is uitgewerkt. In deze intentieverklaring is over het gemeentelijk minimabeleid afgesproken: ‘Uitgangspunt van het gemeenschappelijkgemeentelijk kader voor het gemeentelijk minimabeleid is enerzijds een minimabeleid dat zich richt op het activeren van mensen, waarbij de armoedeval zo veel mogelijk wordt voorkomen, en anderzijds een beleid dat mensen met een zeer grote afstand tot de arbeidsmarkt ondersteunt.’ 2 3

Dit cijfer is gebaseerd op een onderzoek dat IVA Tilburg verrichtte in 1998: Zichtbare en onzichtbare schulden. ‘Agenda voor de toekomst, bestuurlijke afspraken’, afgesloten op 25 september 2000. Het Utrechts minimabeleid

6

3.2

De knelpunten van het gemeentelijk minimabeleid

De meest voorkomende knelpunten die gemeenten ondervinden bij de uitvoering van het gemeentelijk minimabeleid, zijn: • niet-gebruik ; • armoedeval. Niet-gebruik Het niet-gebruik van voorzieningen verschilt van gemeente tot gemeente, maar bijna alle gemeenten hebben met dit probleem te kampen. In de praktijk blijkt dat gemeenten onvoldoende zicht hebben op de omvang en samenstelling van hun doelgroepen. Daardoor is het moeilijk zicht te krijgen op de exacte omvang van het niet-gebruik. Gemeenten hanteren diverse methoden om het niet-gebruik te bestrijden, die variëren van het ophangen van posters, het uitdelen van folders, het inrichten van wijkservicepunten, het koppelen van allerhande bestanden tot het afleggen van huisbezoeken (zie ook bijlage 5). Armoedeval Inkomensafhankelijke regelingen zoals huursubsidie, kwijtschelding van gemeentelijke belastingen en bijzondere bijstand hebben een keerzijde. Mensen die gaan werken verliezen omdat hun inkomen hoger wordt, (voor een deel) het recht op deze inkomensondersteuning. Met andere woorden, zij krijgen te maken met de armoedeval. In de afgelopen jaren is de discussie opgelaaid over de vraag of inkomensondersteuning mensen ervan weerhoudt om (meer) te gaan werken. De minister van SZW overweegt nu om de mogelijkheden voor gemeenten om categoriale bijzondere bijstand te verstrekken, te beperken.


7

4 Uitkomsten quick-scan In dit hoofdstuk worden de uitkomsten van de stukken beschreven die wij hebben bestudeerd, alsmede van de interviews die wij hebben gehouden. Voordat ingegaan wordt op het Utrechts minimabeleid, geven wij een korte beschrijving van de omvang en inkomenspositie van de doelgroep.

4.1

Omvang en inkomenspositie van de doelgroep

Het percentage ‘huishoudens met een laag inkomen’ in Utrecht is hoger dan het gemiddelde van Nederland,4 maar lager dan het gemiddelde van de grote steden. In 1998 was dit percentage 16,4 (circa 16.000 huishoudens). Positief is het feit dat de daling van dit percentage sneller gaat dan landelijk gezien. Van de lage inkomens zegt landelijk 29% moeilijk te kunnen rondkomen (bron: SCP). Binnen deze groep ‘huishoudens met een laag inkomen’ zijn er relatief veel eenoudergezinnen en niet-westerse allochtonen. Daarnaast moeten alleenstaanden, zowel onder als boven de 65 jaar, vaker dan gemiddeld van een laag inkomen rondkomen (informatie afkomstig uit de Utrecht monitor 2001). Op basis van het cliëntenbestand van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SoZaWe) en het kwijtscheldingsbestand AOW’ers gaat de gemeente ervan uit dat in Utrecht ongeveer 8.000 huishoudens langer dan drie jaar in armoede leven.5 Hoewel het aantal huishoudens die uitsluitend van een bijstands- of AOW-uitkering moeten rondkomen afneemt, gaat dit traag. Dit heeft te maken met het feit dat een groot deel van de cliënten die nu nog een bijstandsuitkering ontvangen, moeilijk bemiddelbaar is. Bovendien blijkt dat een deel van de afname uit het bijstandsbestand doorstroomt naar het AOW-bestand. Zij blijven dus behoren tot de doelgroep van het minimabeleid. Dit leidt ertoe dat, ondanks het gunstige economische tij, de gemeente Utrecht ook in de komende jaren rekening houdt met een stabiele doelgroep, die tussen de 7.500 en 8.000 huishoudens omvat. SGBO heeft ten behoeve van de quick-scan berekend dat de gemeente Utrecht ongeveer 11.000 huishoudens telt met een netto-inkomen op of onder het sociaal minimum (zie tabel 1). De berekeningen zijn gemaakt met de COELO-minimasite. Dit rekenmodel rekent met landelijke kengetallen (CBS) en gemeentelijke kengetallen. Tabel 1 geeft inzicht in de omvang en samenstelling van de doelgroep van het minimabeleid.

4 5

Utrecht monitor 2001, bestuursinformatie. Utrecht Extra, lokaal minimabeleid in de komende jaren, gemeente Utrecht, DMO, mei 2001. Het Utrechts minimabeleid

9

Tabel 1. Raming van het aantal huishoudens met een laag of minimuminkomen begin 2001 in de gemeente Utrecht Huishoudens met laag inkomen Zelfstandigen Werknemers Bijstand/werkloos Arbeidsongeschikt Pensioenontvanger

1.000 4.200 5.400 2.100 3.200

Huishoudens met inkomen tot ...% van het sociaal minimum 100% 105% 115% 125%

Inkomen langdurig* tot 105% van het sociaal minimum

6

800 2.200 4.500 1.400 2.100

900 2.300 4.600 1.500 2.200

950 3.400 5.400 2.100 4.300

1.100 4.800 5.800 2.700 6.100

100 200 1.900 500 1.300

Totaal 15.900 11.000 * ‘langdurig’ betekent hier langer dan vier jaar.

11.500

16.100

20.400

4.100

Het berekende aantal minimumhuishoudens waarvan het hoofd een bijstandsuitkering heeft en/of werkloos is, is wellicht lager dan men zou verwachten. Hiervoor zijn verschillende verklaringen mogelijk. In de eerste plaats moet een aantal stappen worden gezet om te komen van uitkeringen naar aantal minimumhuishoudens: 1. Van uitkeringen naar huishoudens: in de praktijk blijkt het aantal huishoudens waarvan het hoofd een bijstandsuitkering ontvangt, kleiner te zijn dan het aantal bijstandspartijen dat bij de gemeente bekend is. 2. Van huishoudens naar huishoudens met laag inkomen: niet alle bijstandshuishoudenshebben een laag inkomen. Soms wordt er wat bijverdiend dat niet (geheel) op de uitkering wordt gekort. 3. Van huishoudens met laag inkomen naar huishoudens met minimuminkomen: ook hier geldt dat er soms additionele inkomstenbronnen zijn. Door deze drie oorzaken is het aantal bijstandsuitkeringen altijd hoger dan het aantal minimumhuishoudens, waarvan het hoofd een bijstandsuitkering heeft. Verder speelt een rol dat het CBS huishoudens indeelt als bijstandshuishouden indien de bijstandsuitkering de belangrijkste inkomstenbron was gedurende het hele jaar. Soms is er echter sprake van alimentatie: bijstand moet zo mogelijk op de ex-partner worden verhaald. Is dit bedrag groter dan de bijstandsuitkering, dan wordt het huishouden niet als bijstandshuishouden beschouwd, maar komt het terecht in een groep 'overig'. Het wordt dus wel meegeteld bij het totaalaantal huishoudens met een laag of minimuminkomen. De totale schatting van het aantal minima wordt hierdoor dus niet vertekend. Ontvangt een huishouden slechts een deel van het jaar een bijstandsuitkering, dan is het goed mogelijk dat het door het CBS wordt ingedeeld in bijvoorbeeld de groep 'economisch actief'. Ook hier is van belang welk inkomstenbestanddeel gedurende het hele jaar het belangrijkst was.

6

Overigens zijn de cijfers niet helemaal vergelijkbaar: het COELO hanteert voor de ‘langdurige minima’ een grens van vier jaar, terwijl Utrecht een grens van drie jaar hanteert. Het Utrechts minimabeleid

10

4.2

Definitie, doelstellingen en instrumenten van het Utrechts minimabeleid

In deze paragraaf beschrijven wij de definitie, doelstellingen en instrumenten van het Utrechts minimabeleid, die in de stukken zijn aangetroffen en in de interviews aan de orde zijn gekomen. In paragraaf 4.2.1 tot en met 4.2.13 geven wij per instrument aan: • doel; • inhoud; • doelgroep; • inkomensgrenzen (qua toegang tot het instrument); • procedure (omdat die van invloed kan zijn op het bereik); • bereik (worden de doelgroepen die men op het oog heeft bereikt en in hoeverre is er sprake van niet-gebruik?); • effectiviteit (worden de doelstellingen van het beleid behaald?). Voor het bereik en de effectiviteit zijn wij eerst nagegaan wat wij hierover in de stukken hebben kunnen vinden. Vervolgens geven wij aan wat de geïnterviewden hierover hebben vermeld. Niet alle geïnterviewden hadden per instrument inzicht in of kennis van het bereik en de effectiviteit. In de door ons bestudeerde stukken zijn wij de volgende omschrijvingen van de doelstelling van het Utrechts minimabeleid tegengekomen. In de Nota van Aanbieding en gemeentebegroting, meerjarenraming 2002 t/m 2005 staat vermeld bij het onderdeel minimabeleid (p. 213): ‘De gemeentelijke overheid heeft aanvullend op de rijksoverheid een verantwoordelijkheid op het gebied van armoedebestrijding. Daar waar wij oordelen dat de rijksoverheid onvoldoende doet, is gemeentelijke armoedebestrijding op zijn plaats.’ De Voorjaarsnota 2001 vermeldt onder de paragraaf ‘Armoedebestrijding en minimabeleid’: ‘De gemeente heeft, aanvullend op het rijksbeleid, de taak een goed armoedebeleid te voeren. Dit beleid is niet alleen gericht op extra inkomensondersteuning, maar ook op het voorkomen van sociaal isolement.’ In een onderzoek door de directie Toezicht van het ministerie van SZW,7 wordt verwezen naar een nota uit 1997 (Extra voor de minima) waar armoedebeleid staat omschreven als een meersporenbeleid: ‘Centraal staat de gedachte dat armoedebestrijding en minimabeleid breder is dan uitsluitend de verbetering van de financiële positie. Doorbreken van isolement, bevorderen van sociale cohesie en aandacht voor huishoudens die met meerdere moeilijk oplosbare problemen te maken hebben, vormen eveneens onderdeel van de armoedebestrijding.’ Tijdens de interviews noemde een groot deel van de geïnterviewden dezelfde doelstellingen zoals genoemd in de Nota van Aanbieding gemeentebegroting en in de Voorjaarsnota 2001: inkomensondersteuning en participatie. De invulling door de geïnterviewdenvan deze doelstelling met concrete instrumenten verschilt. Het merendeel van de geïnterviewden verstaat onder participatie: deelname aan het maatschappelijk verkeer. Drie van de geïnterviewde politici hebben echter een veel bredere visie dan de anderen en rekenen bijvoorbeeld ook sociale activering en reïntegratie van bijstandsgerechtigden tot het minimabeleid. Een van deze drie geeft uitdrukkelijk aan dat er in de gemeente sprake zou moeten zijn van een tweesporenbeleid, zoals beschreven in hoofdstuk 3 (activering van mensen die nog aan de slag kunnen en financiële ondersteuning/zorg voor die groep waarvoor dit niet haalbaar is). Anderen (politici en enkele ambtenaren) gaven uitdrukkelijk aan sociale

7

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, directie Toezicht, afdeling Rijksconsulentschappen, november 2000. De conclusies in dit rapport zijn gebaseerd op de basisnotitie Extra voor de minima (1997) en het Ontwerp Raadsvoorstel: Armoede? Isolement? (28 juni 2000). Het Utrechts minimabeleid

11

activering niet tot het minimabeleid te rekenen, maar tot het werkgelegenheidsbeleid, waarvoor andere fondsen beschikbaar zijn. De instrumenten van het gemeentelijk minimabeleid worden in de Nota van Aanbieding en gemeentebegroting, meerjarenraming 2002 t/m 2005, p. 212 als volgt beschreven: ‘Het gemeentelijke armoedebeleid bestaat uit een scala van instrumenten, waarvan de meest in het oog springende zijn: • Bijzondere bijstand • U-pas • Integrale schuldhulpverlening • Woonlastenfonds • Collectieve ziektekostenverzekering (Optimaalverzekering) Daarnaast is er de kwijtschelding van gemeentelijke belastingen [ … ]’. De Voorjaarsnota 2001 voegt hier nog het element ‘Voorlichting’ aan toe. Ook in de nota Utrecht Extra, lokaal minimabeleid voor de komende jaren wordt de communicatie als element genoemd. Naast de in de Nota van Aanbieding en gemeentebegroting, meerjarenraming 2002 t/m 2005 opgesomde concrete instrumenten, zijn wij nog tegengekomen: • Noodfonds;8 • Proteq Protectie Pakket;9 • inkomensverbetering tienermoeders;10 • eettafelprojecten;11 • stadsgeldbeheer;12 • U-bonus (tot 2001);13 • Wet voorzieningen gehandicapten (Wvg).14 In de volgende paragrafen geven wij een beschrijving van de genoemde instrumenten. 4.2.1 Bijzondere bijstand Op grond van de Abw bestaat er de mogelijkheid om bijzondere bijstand te verstrekken. In de wet zijn hiervoor kaders neergelegd. Gemeenten stellen zelf, binnen deze wettelijke kaders, het beleid voor bijzondere bijstand vast. Bijzondere bijstand kan zowel aan individuen als aan categorieën worden verstrekt. Individuele bijzondere bijstand15 Doel: extra financiële steun verstrekken aan degenen die als gevolg van bijzondere, individuele omstandigheden worden geconfronteerd met bijzondere bestaanskosten die zij niet met hun inkomen kunnen voldoen.

8 9 10 11 12 13 14 15

Genoemd in de Voorjaarsnota 2001. Utrecht Extra, lokaal minimabeleid in de komende jaren, gemeente Utrecht, DMO, mei 2001. Utrecht Extra, lokaal minimabeleid in de komende jaren, gemeente Utrecht, DMO, mei 2001. Utrecht Extra, lokaal minimabeleid in de komende jaren, gemeente Utrecht, DMO, mei 2001. Utrecht Extra, lokaal minimabeleid in de komende jaren, gemeente Utrecht, DMO, mei 2001, en de Voorjaarsnota 2001. Beleidsverslag Abw 1999, gemeente Utrecht, afdeling Sociale Zaken en Werkgelegenheid, oktober 2000. Beleidsverslag Abw 2000, concept, gemeente Utrecht, afdeling Sociale Zaken en Werkgelegenheid, … 2001. De informatie over doel, inhoud, doelgroep, inkomensgrens en aanvraag is afkomstig uit de Abw en de Richtlijnen bijzondere bijstand Utrecht, 1 juli 2001. Het Utrechts minimabeleid

12

Inhoud: alle kosten die iemand als gevolg van bijzondere, individuele omstandigheden moet maken en die voor die persoon noodzakelijk zijn en waarvoor geen voorliggende voorzieningen openstaan, kunnen voor een vergoeding in aanmerking komen. Doelgroep: iedereen van 21 jaar en ouder die legaal in Nederland verblijft; 18-21-jarigen kunnen in bijzondere gevallen ook voor bijzondere bijstand in aanmerking komen. Inkomensgrens: er wordt rekening gehouden met de hoogte van het inkomen (draagkrachtbepalingen) en vermogen (inkomenstoets). Procedure: er dient een aanvraag te worden ingediend. Bereik: in 2000 zijn er 8.526 aanvragen voor bijzondere bijstand ingediend16 wat een daling van 12% is ten opzichte van 1999. Redenen voor de daling zijn de striktere toepassing van de regelgeving en een daling van het cliëntenbestand. Voor het jaar 2001 worden 8.400 aanvragen verwacht17 (daling cliëntenbestand). Uit de interviews is over het bereik van de bijzondere bijstand dit naar voren gekomen: in de periode 1996-1998 zijn er regels opgesteld voor categoriale verstrekkingen en is er huis aan huis een gids verspreid met de mogelijkheden voor bijzondere bijstand. Toen zijn er erg veel aanvragen ingediend, wat tot overschrijding van het budget leidde. Dit had een aanscherping van de regelgeving en een versobering van het ‘pakket’ tot gevolg: individuele aanvragen werden veel strenger getoetst. Actieve voorlichting werd drastisch gesnoeid, wat leidde tot een daling van de aanvragen. Een aantal geïnterviewden vraagt zich dan ook af of inmiddels nog wel alle mensen die echt recht op bijzondere bijstand hebben, bereikt worden. Dit geldt met name voor de mensen (ouderen en allochtonen worden hier een paar keer genoemd) die geen periodieke uitkering van de sociale dienst ontvangen. Enige tijd geleden is er een voorlichter aangesteld die actief de stad intrekt en tehuizen en groepen voorlicht. Dit zou het bereik kunnen verbeteren. Een enkele geïnterviewde geeft aan niet te weten of iedereen wordt bereikt. Twee geïnterviewden geven aan dat het bereik goed is: zij baseren dit op de uitkomsten van het Nibud-onderzoek18 (zie ook paragraaf 4.3). De effectiviteit: wij zijn in de stukken geen informatie tegengekomen over de effectiviteit van de individuele bijzondere bijstand. Tijdens de interviews geeft een deel van de geïnterviewden aan dit niet te weten, een ander deel geeft aan dat de bijzondere bijstand niet effectief is omdat veel aanvragen worden afgewezen en weer een ander deel zegt dat naar hun mening de bijzondere bijstand wel effectief is (gebaseerd op het genoemde Nibud-onderzoek). Categoriale bijzondere bijstand: de regeling duurzame gebruiksgoederen19 Sinds 1996 bestaat er de mogelijkheid om bijstand aan categorieën van personen toe te kennen: de zogenaamde categoriale verstrekkingen. Doel: financiële ondersteuning aan mensen die langer dan drie jaar van een minimuminkomen leven. 16 17 18

19

Beleidsverslag Abw 2001, concept, gemeente Utrecht, afdeling Sociale Zaken en Werkgelegenheid, …. 2001. Nota van Aanbieding gemeentebegroting, meerjarenraming 2002 t/m 2005. Minima-effectrapportage Gemeente Utrecht, de invloed van gemeentelijke maatregelen op de financiële positie van mensen met lage inkomens, Utrecht, april 2001. Richtlijn categoriale verstrekkingen 2001 (per mail ontvangen). Het Utrechts minimabeleid

13

Inhoud: rechthebbenden ontvangen elk jaar een bedrag dat zij kunnen gebruiken voor de aanschaf van duurzame gebruiksgoederen.Voor sommige groepen (zie hierna) wordt het bedrag verhoogd met een participatietoeslag. De inhoud is de laatste jaren een aantal keren gewijzigd. Dit heeft te maken met het feit dat er in de periode 1996-1998 een stormloop op de bijzondere bijstand is geweest, wat tot overschrijdingvan het budget leidde. Samengevat zagen de wijzigingen er zo uit: 1999:participatiebonus (kinderen en ouderen) en bedrag voor duurzame gebruiksgoederen (hoger voor huishoudens met kinderen) 1999:participatiebonus (kinderen en ouderen) 2000: participatiebonus (kinderen en ouderen) en bedrag voor duurzame gebruiksgoederen (ouderen lager bedrag) 2001: bedrag voor duurzame gebruiksgoederen veranderd ten opzichte van 2000 (hoger voor huishoudens met kinderen) en participatievergoeding (voor huishouden met een of meer kinderen) 2002: bedrag voor duurzame gebruiksgoederen, verhoogd ten opzichte van 2001 (hoger voor huishoudens met kinderen) en participatievergoeding (kinderen)


14

Bedragen 2001 Huishoudtype Alleenstaande

Bedrag in guldens 425

Alleenstaande ouder met kinderen van 16 jaar en ouder Alleenstaande ouder met ten minste één kind < 16 jaar

675 675 + 250

gehuwden/samenwonenden zonder ten laste komende kinderen 425 gehuwden/samenwonenden met kinderen van 16 jaar en ouder 675 gehuwden/samenwonenden met ten minste één kind < 16 jaar

675 + 250

Doelgroep: alle Utrechtse huishoudens die gedurende een aaneengesloten periode van drie jaar, terug te rekenen vanaf 1 januari 2001, van een inkomen tot 110% van het bijstandsniveau hebben moeten rondkomen en uit hun inkomen geacht worden duurzame gebruiksgoederen te bekostigen. De minimumleeftijd is 21 jaar. Geen recht op de categoriale verstrekking hebben Roa’ers en VVTV’ers, dak- en thuislozen, studenten, huishoudens met zaken kleedgeldnorm, bewoners van verzorgingsof bejaardentehuizen en thuiswonenden, inwonenden en anderen die geen zelfstandige huishouding voeren.20 Inkomensgrens Aanvragers jonger dan 65 jaar Categorie

belastbaar loon in guldens 1998 1999

2000

Alleenstaande Alleenstaande ouder

26.990 32.297

27.923 33.480

28.578 34.457

gezin, beide partners < 65 jaar aanvragers 65 jaar of ouder

36.033

37.443

38.772

Categorie

belastbaar loon in guldens 1998 1999

2000

Alleenstaande Alleenstaande ouder

22.960 28.591

23.828 29.673

24.465 30.599

gezin, ten minste één partner 65 jaar 31.717 of ouder

32.874

33.896

Procedure: automatisch aan cliënten van SoZaWe die aan drie voorwaarden voldoen; anderen op aanvraag. Bereik: in de nota Utrecht Extra21 wordt gemeld: ‘op basis van het cliëntenbestand SoZaWe en het kwijtscheldingsbestand AOW-ers, kan men uitgaan van circa 8.000 huishoudens die langer dan drie jaar in armoede leven’. In de (concept?) Richtlijn categoriale verstrekking 2001 is er een berekening gemaakt (voorlopige selectie) van het bereik, die gebaseerd is op het bestand SoZaWe (bijna 5.100 aanvragen), en een schatting van het aantal aanvragen van niet-SoZaWe-cliënten (circa 1.100), die gebaseerd is op de cijfers van 2000. In de interviews is gevraagd of men weet hoe het bereik van de categoriale regeling is. Twee geïnterviewden geven aan dat het bereik goed is vanwege de laagdrempeligheid. Twee geïnterviewden daarentegen denken dat met dit beleid lang niet iedereen bereikt wordt: door alle 20 21

Richtlijn Categoriale verstrekking 2001 (ontvangen per mail). Utrecht Extra, lokaal minimabeleid in de komende jaren, gemeente Utrecht, DMO, mei 2001. Het Utrechts minimabeleid

15

wijzigingen in de voorgaande jaren zijn de mensen het spoor bijster en vragen zij niet meer aan, aldus de geïnterviewden. De overige geïnterviewden geven aan niet te weten hoe het met het bereik gesteld is. Effectiviteit: wij zijn geen informatie tegengekomen over de effectiviteit van de categoriale regeling (wel onderdeel van het Nibud-onderzoek, zie hoofdstuk 4.3). Een aantal van de geïnterviewden geeft aan de regeling effectief te vinden. 4.2.2 De U-pas De U-pas is in 1993 ingevoerd. Doel: het bevorderen van deelname aan maatschappelijke, sociale en culturele activiteiten om een sociaal isolement te voorkomen of te doorbreken.22 Inhoud: de U-pashouders krijgen op vertoon van de pas korting bij diverse organisaties, instellingen en bedrijven in Utrecht, en soms daarbuiten. Thans gaat het om ongeveer 300 organisaties die meedoen. Sommige activiteiten zijn gratis.23 De pas zelf is eveneens gratis. Doelgroep: alle inwoners van Utrecht, 18 jaar of ouder en ingeschreven in het bevolkingsregister, die over een inkomen beschikken dat lager is dan in de Verordening U-pas vastgesteld. Studenten zijn uitgesloten, tenzij zij minderjarige kinderen hebben.24 Inkomensgrens Type huishouden Alleenstaande meerderjarige

Inkomensgrens25 < ƒ 2.750 per maand (ƒ 33.000 per jaar)

Alleenstaande meerderjarige ouder gehuwde of samenwonende

< ƒ 3.125 per maand (ƒ 37.500 per jaar) < ƒ 3.125 per maand (ƒ 37.500 per jaar)

Meerderjarige in een tehuis minderjarige in gezinsvervangend tehuis

uitkering persoonlijke behoeften geen

In aanvulling op de genoemde inkomensgrenzenis de pas ook beschikbaar voor een inwoner die een uitkering heeft uit sociale verzekeringswetten of sociale voorzieningen, wanneer deze uitkering verstrekt is over een aaneengesloten tijdvak van drie maanden, direct voorafgaand aan de maand waarin de aanvraag voor een U-pas wordt ingediend of ambtshalve een besluit wordt genomen. Procedure: er dient een schriftelijke aanvraag te worden ingediend. Aan SoZaWe-uitkeringsgerechtigden (die ten minste drie maanden een uitkering genieten) en mensen van 67 jaar en ouder die eerder een pas hebben gekregen en uitsluitend een AOW-uitkering genieten, wordt de pas automatisch toegezonden.26 Bereik: de pas is steeds geldig voor een periode van twee jaar. De nieuwe verordening is op 1 januari 22 23 24 25

26

Bestandsonderzoek en aanbiedingen U-pas 1999, U-pasbureau, Utrecht, 23 maart 2000. Bestandsonderzoek en aanbiedingen U-pas 1999, U-pasbureau, Utrecht, 23 maart 2000. Verordening U-pas, d.d. 9 mei 2000, in werking getreden op 1 januari 2001. Onder ‘inkomen’ wordt verstaan: het bruto-inkomen (vermeerderd met de overhevelingstoeslag en vakantietoeslag) uit arbeid, uitkeringen uit sociale verzekeringen of sociale voorzieningen, pensioenen en lijfrenten of winst uit onderneming. De informatie is afkomstig van een van de geïnterviewden. Het Utrechts minimabeleid

16

2001 in werking getreden. In de stukken zijn wij de volgende informatie tegengekomen over het bereik. Eind 1999 is er door het U-pasbureau een bestandsonderzoek uitgevoerd.27 Vanwege het feit dat er vanaf november 1999 gewerkt wordt met nieuwe software, geven de opstellers van deze bestandsanalyse aan dat het ‘harde’ cijfermateriaal niet geheel betrouwbaar is. In het onderzoek wordt onder meer geconcludeerd dat meer dan de helft van degenen die een SoZaWe-uitkering ontvangen, de pas niet afhaalt. In de desbetreffende analyse staan geen gegevens over het totale bereik van de pas (inclusief de mensen die geen SoZaWe-uitkering ontvangen). In de Nota herijking minimabeleid28 wordt vermeld dat er begin 2000 ongeveer 26.000 pashouders zijn, 29 wat neerkomt op 65% van de beoogde doelgroep. Het U-pasbureau zelf meldt dat het bereik in 2000 60% is.30 Dit percentage is gebaseerd op deze gegevens: in 1997 heeft de afdeling Bestuursinformatie een schatting gemaakt van de doelgroep, die toen op 37.000 is vastgesteld. Op dit moment is er geen zicht op het bereik, mede omdat de inkomensgrenzen zijn verhoogd. Bijna alle geïnterviewden geven aan van mening te zijn dat het bereik van de U-pas goed is. Zeker nu de pas automatisch wordt toegezonden aan mensen met een SoZaWe-uitkering. Een enkele geïnterviewde is van mening dat het bereik nog verhoogd kan worden door het aanbod uit te breiden met (meer) culturele activiteiten en meer activiteiten voor ouderen. Dat zal tot gevolg hebben dat nog meer mensen de pas gaan aanvragen. Ook het feit dat de inkomensgrens is verhoogd, heeft het bereik vergroot. Effectiviteit: in april 2000 heeft een extern bureau een onderzoek uitgevoerd onder de gebruikers van de pas naar het gebruik en de waardering van de pas. 31 Uit dit onderzoek blijkt dat 84% van de pashouders de pas gebruikt. De belangrijkste redenen om de pas niet te gebruiken, zijn ziekte en ouderdom. De gemiddelde pashouder gebruikt de pas 10 keer per jaar en het gemiddelde voordeel wordt geschat op ƒ 100 per jaar. Uit het onderzoek blijkt dat eenderde van de gebruikers andere activiteiten is gaan ondernemen door de U-pas en meer dan de helft van de pashouders is de activiteiten die zij al ondernamen, vaker gaan ondernemen. 18% van de pashouders geeft aan dat de activiteiten uitgebreid zouden moeten worden met bijvoorbeeld openbaar vervoer en kortingen bij warenhuizen en supermarkten. Door niet alle instellingen wordt bijgehouden hoe vaak de pas wordt gebruikt, wat het inzicht in de effectiviteit bemoeilijkt. De meeste geïnterviewden geven aan dat de effectiviteit van de U-pas groot is. Zij baseren zich hierbij op bovengenoemd onderzoek en de uitkomsten van het Nibud-onderzoek.Een enkeling merkt op dat de effectiviteit vergroot kan worden door het aanbod nog verder uit te breiden (het aanbod is of wordt namelijk dit jaar al verder uitgebreid). 4.2.3 Integrale schuldhulpverlening De uitvoering van de schuldhulpverlening gebeurt sinds 1 januari 2000 door de Kredietbank Utrecht (KBU). Doel: zo veel mogelijk voorkomen dat er schulden ontstaan, zo veel mogelijk bieden van adequate hulp bij het oplossen van schulden, en beïnvloeden van het financiële gedrag van mensen zodat er

27 28

29

30 31

Bestandsonderzoek en aanbiedingen U-pas 1999, U-pasbureau, Utrecht, 23 maart 2000. Nota herijking minimabeleid 2000 - 2001, dienst Maatschappelijke Ontwikkeling, Sociale Zaken en Werkprojecten, Unit Integrale beleidsontwikkeling, 1 mei 2000. Uit het jaarverslag 2000 van het U-pasbureau blijkt overigens dat er van 1 januari 2000 tot en met 31 december 2000 22.073 pashouders waren. Jaarplan 2001, U-pasbureau, een nieuwe start. U-pas, gebruik en waardering, Tangram, april 2000. Het Utrechts minimabeleid

17

geen nieuwe schulden ontstaan. 32 Inhoud: men hanteert een integrale aanpak, wat betekent dat niet alleen de schulden worden gesaneerd, maar tevens gekeken wordt naar de oorzaken van de schulden en eventueel andere aanwezige problematiek (bijvoorbeeld psychosociale schulden). Doelgroep: iedereen met problematische schulden en degenen die met problematische schulden te maken kunnen krijgen (preventie). Inkomensgrens: niet van toepassing. Bereik: wij hebben geen informatie aangetroffen over het bereik. Er worden wel schattingen gemaakt van het aantal aanvragen,33 maar het is niet duidelijk waarop deze aantallen zijn gebaseerd. Een aantal geïnterviewden deelt mede dat het bereik van de schuldhulpverlening niet voldoende is: dit is te wijten aan het feit dat veel mensen met schulden niet met hun financiële situatie naar buiten durven te komen. Een van de geïnterviewden geeft daarbij expliciet aan dat het heel moeilijk is om iets over het bereik te zeggen, eenvoudigweg omdat men niet weet hoe groot de doelgroep is. Hij denkt dan ook dat er een grote groep is die niet bereikt wordt, maar daar is geen informatie over. De overigen geven aan niet te weten hoe het met het bereik is. Effectiviteit: uit schriftelijke informatie blijkt dat de effectiviteit van de huidige regeling niet groot is. De KBU is bij zijn werkzaamheden gebonden aan de gedragscode van de Nederlandse Vereniging voor Volkskrediet (NVVK). Met ingang van 1 januari 2000 is er een nieuwe gedragscode34 opgesteld, die voor de gemeente Utrecht heeft geleid tot een aanzienlijke toename in het aantal afwijzingen voor schuldhulpverlening. In totaal is 69% van de aanvragen afgewezen35. Ook de geïnterviewden geven in meerderheid aan dat de effectiviteit aanmerkelijk vergroot dient te worden omdat de huidige doelstellingen niet worden gehaald: het slagingspercentage is veel te laag en er wordt te weinig gedaan aan preventie en schuldhulpverlening specifiek voor jongeren. Zij baseren zich hierbij op informatie die bij de gemeente Utrecht bekend is. 4.2.4 Woonlastenfonds In 1998 heeft de gemeente Utrecht een woonlastenfonds ingesteld.36 Doel: bieden van financiële ondersteuning aan huishoudens waarvoor het aandeel woonlasten in hun inkomen, ondanks gebruikmaking van huursubsidie en/of woonkostentoeslag (bijzondere bijstand), onacceptabel hoog is. De grenzen zijn als volgt gedefinieerd. Type huishouden Eenpersoonshuishouden 32

33 34

35 36

Huurquotum ƒ 366 ( 166,08)

Informatie uit interviews en Verbeterplan Schuldhulpverlening Utrecht, Kredietbank Utrecht, september 2001 (let op deze nota is nog in concept en is nog niet officieel uitgebracht). Voorjaarsnota 2001, gemeente Utrecht, 29 maart 2001. Op basis van de gedragscode moeten alle schuldeisers gelijkelijk worden bedeeld. Als de schuldeisers het percentagevoorstel te laag vinden, willen zij niet meewerken. Met name het centraal justitieel incassobureau is een lastige partij gebleken. Het hoge percentage afwijzingen heeft hiermee te maken: omdat er grote achterstanden waren en mensen niet direct geholpen konden worden, liepen de schulden verder op, waardoor de schuldeisers steeds minder akkoord gingen met de percentagevoorstellen. Utrecht Extra, lokaal minimabeleid voor de komende jaren. Zie de Regeling bijzondere bijstand Utrecht, 1 juli 2001, hoofdstuk V. Het Utrechts minimabeleid

18

Eenpersoonsouderenhuishouden Meerpersoonshuishouden

ƒ 384 ( 174,25) 19% van het rekeninkomen

Meerpersoonsouderenhuishouden

21% van het rekeninkomen

Inhoud: huishoudens die meer dan het bovenvermelde huurquotum uitgeven aan huur, krijgen voor het meerdere een tegemoetkoming uit het woonlastenfonds (die gelijk is aan het verschil tussen de rekenhuur, na aftrek van de huursubsidie, en het huurquotum). Doelgroep: personen van 18 jaar en ouder die een zelfstandige woning bewonen, ingeschreven staan bij het GBA en huursubsidie, een bijdrage op grond van de Regeling bijdrage huurlasten of een woonkostentoeslag ontvangen.


19

Inkomensgrens Type huishouden Eenpersoonshuishouden

Rekeninkomen37 maximaal per jaar ƒ 26.000 ( 11.798,29)

Eenpersoonsouderenhuishouden Meerpersoonshuishouden

ƒ 24.500 ( 11.117,62) ƒ 35.000 ( 15.882,31)

Meerpersoonsouderenhuishouden

ƒ 33.500 ( 15.201,64)

Procedure: toekenning geschiedt automatisch omdat bij de afhandeling van een aanvraag om een vergoeding in het kader van huursubsidie, vangnetregeling huursubsidie of woonkostentoeslag bekeken wordt of men in aanmerking komt. Bereik: uit de stukken38 blijkt dat het niet-gebruik bijna nihil is (circa 3.000 huishoudens, ongeveer een kwart van de huishoudens op het sociaal minimum, ontvangen een bijdrage uit het fonds). Uit de interviews blijkt dat de meeste geïnterviewden van mening zijn dat het bereik goed is omdat er gewerkt wordt met bestandskoppelingen. Wel worden er problemen verwacht als gevolg van een wijziging van de systematiek van de huursubsidie. 39 De gemeente Utrecht bekijkt, samen met de andere grote steden, of hier een oplossing voor te vinden is. Effectiviteit: in de door ons bestudeerde stukken hebben wij geen informatie aangetroffen over de effectiviteit van het woonlastenfonds. In het Nibud-onderzoek wordt wel aandacht geschonken aan het woonlastenfonds. Het Nibud komt tot de conclusie dat de koopkracht van huishoudens in Utrecht over het algemeen redelijk tot positief is, wat mede te danken is aan het woonlastenfonds (zie ook paragraaf 4.3)40. In de interviews hebben wij vragen gesteld over de effectiviteit van het woonlastenfonds. Degenen die de vraag hebben beantwoord, denken dat het woonlastenfondseffectief is. Zij baseren zich hierbij op het Nibud-onderzoek. 4.2.5 Collectieve aanvullende ziektekostenverzekering Sinds 1 oktober 1999 kunnen Utrechtse bijstandsgerechtigden in aanmerking komen voor de Optimaalverzekering.41 Doel: aan bepaalde doelgroepen een aanbod voor een collectieve ziektekosten-verzekering doen zodat voor mensen met een minimuminkomen de financiële drempel om gebruik te maken van gezondheidsvoorzieningen wordt verlaagd.42 37

38

39

40

41 42

Hier wordt het rekeninkomen van de huursubsidietabel bedoeld (rekeninkomen = het gezamenlijk inkomen van de huurder en de medebewoners in het peiljaar). Utrecht Extra, lokaal minimabeleid in de komende jaren, Utrecht, mei 2001, Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling, Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Unit Integrale Beleidsontwikkeling. In het kader van het EOS-traject wordt de toekenning van huursubsidie geautomatiseerd. In het kort komt de nieuwe werkwijze hierop neer: iemand vraagt eenmaal huursubsidie aan en vervolgens wordt deze, bij ongewijzigde omstandigheden, jaarlijks automatisch toegekend. Er komen zogenaamde klantcontactpunten waar de informatie over de gebruikers wordt opgeslagen en de gebruikers hun eventuele vragen kunnen stellen. Deze nieuwe werkwijze (die thans fasegewijs wordt ingevoerd) leidt ertoe dat gemeenten en woningbouwcorporaties niet meer kunnen beschikken over de benodigde gegevens. Overigens merken wij hierbij op dat de totale uitgaven van het woonlastenfonds volgens opgaaf van de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling fl. 1,5 miljoen bedraagt, hetgeen neerkomt op gemiddeld 500 gulden per huishouden per jaar, of 40 gulden per huishouden per maand. Zonder te willen treden in de uitkomsten van het Nibud-onderzoek, vragen wij ons af of dit bedrag een dusdanige invloed op de koopkracht heeft dat het tot een ‘redelijk tot positief’ oordeel leidt. Overeenkomst collectieve ziektekostenverzekering gemeente Utrecht - ANOVA Verzekeringen, 31 augustus 1999. Zie voetnoot 40, preambule (‘overwegende dat [ …]. Het Utrechts minimabeleid

20

Inhoud: de verzekering biedt een ruimere dekking dan de gebruikelijke verzekeringspakketten (onder meer therapieën, bevalling en kraamzorg, thuiszorg, brillen en hulpmiddelen: vergoeding veelal 100%, alsmede vervallen van het eigen risico). Doelgroep: alle inwoners van de gemeente met een ziekenfondsverzekering bij ANOVA Verzekeringen die een uitkering genieten op grond van de Abw, de Wet inkomensvoorzieningoudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (Ioaw) of Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (Ioaz), alsmede hun medeverzekerden vanwege de Ziekenfondswet. Tevens kunnen personen met een inkomen van maximaal 110% van het geldende sociaal minimum deelnemen, zulks ter beoordeling van de gemeente, alsmede hun medeverzekerden vanwege de Ziekenfondswet. NB: er is gekozen voor een gefaseerde invoering. Per 1 oktober 1999 wordt de verzekering aangeboden aan mensen met een Abw-, Ioaw- of Ioaz-uitkering. Per 1 oktober 2001 wordt, volgens de nota Utrecht Extra, lokaal minimabeleid in de komende jaren, de doelgroep uitgebreid met U-pashouders. Voor de hen worden nominale inkomensgrenzen gehanteerd. Volgens ons zijn dit andere inkomensgrenzen dan die in de overeenkomst zelf staan vermeld: daar gaat het namelijk om 110% van het geldende sociaal minimum.

Inkomensgrens: 110% van het geldende sociaal minimum (artikel 3, lid 1 van de overeenkomst). Procedure: aanmelding gebeurt op vrijwillige basis; de gemeente voert een actief voorlichtingsbeleid. Bereik: uit de stukken43 blijkt dat tot het voorjaar van 2001 ongeveer 55% van de bijstandsgerechtigden44 voor de Optimaalverzekering heeft gekozen. Overigens wordt in het Beleidsplan Abw 2001 45 gemeld: ‘Inmiddels hebben zo’n 6500 bijstandsgerechtigden voor deze verzekering gekozen. Van deze groep waren 1400 (volgens het beleidsverslag Abw 2000 was dit aantal overigens 700) bijstandsgerechtigden voorheen niet of onvoldoende verzekerd. De Optimaalverzekering bereikt hiermee de doelstelling om onderverzekering te bestrijden.’ Niet duidelijk is waarop deze laatste constatering gebaseerd is. Overigens heeft Utrecht, volgens het CBS, op 31 december 2000 8.180 bijstandsgerechtigden 47. Indien 6.500 daarvan voor de Optimaalverzekering hebben gekozen, zou dit neerkomen op een ‘dekkingspercentage’ van bijna 80. Dit wijkt nog al af van het hiervoor genoemde cijfer van 55%. De geïnterviewden hebben tijdens de interviews niet specifiek gesproken over de aanvullende ziektekostenverzekering. Waar het ter sprake kwam en werd gevraagd naar het bereik, merkten de geïnterviewden op dat zij het een goed initiatief vonden en richtte zij zich vervolgens hoofdzakelijk op de inhoud van het pakket. Eén geïnterviewde gaf aan het bereik (ruim 55%) heel behoorlijk te vinden, te meer daar het hier om een vrijwillige aanmelding gaat. Effectiviteit: behoudens de opmerking in het Beleidsplan Abw 2001 hebben wij uit de stukken geen informatie over de effectiviteit gehaald. Een van de geïnterviewden gaf aan dat volgens hem de verzekering wel effectief is. De anderen

43

44 45 46

47

Utrecht Extra, lokaal minimabeleid in de komende jaren, Utrecht, mei 2001, Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling, Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Unit Integrale Beleidsontwikkeling. Vermoedelijk zijn de Ioaw’ers en Ioaz’ers meegeteld (ze worden over het algemeen niet apart vermeld). Beleidsplan Abw 2001 De Klant actief, gemeente Utrecht, afdeling Sociale Zaken en Werkgelegenheid, oktober 2000. Volgens het CBS heeft Utrecht op 31 december 2000 8.180 bijstandsgerechtigden (CBS-cijfer in GSD-kwartaalbericht 2001-2). 6.500 zou dan neerkomen op een percentage van bijna 80. CBS-cijfer in GSD-kwartaalbericht 2001-2 Het Utrechts minimabeleid

21

hebben hier niets over gemeld of gaven aan het niet te weten. 4.2.6 Kwijtschelding van gemeentelijke belastingen48 Doel: het bieden van inkomensondersteuning aan mensen met een laag inkomen in de vorm van kwijtschelding van belastingen. Inhoud: voor het kwijtscheldingsbeleid zijn gemeenten grotendeels gebonden aan landelijke regels. Op drie punten hebben gemeenten beleidsvrijheid:de bepaling van de inkomensgrens (90 tot 100%), de keuze voor het type belastingaanslagen en de keuze voor gehele of gedeeltelijke kwijtschelding. In Utrecht wordt dit zo ruim mogelijk ingevuld. Dit betekent dat inwoners met een inkomen tot 100% van de bijstandsnorm voor kwijtschelding in aanmerking kunnen komen. De belastingen die in Utrecht in aanmerking komen voor kwijtschelding, zijn de OZB, rioolrechten, afvalstoffenheffing en hondenbelasting. Bovendien is altijd volledige kwijtschelding mogelijk als men voldoet aan de criteria. Doelgroep: iedereen die aan de inkomensgrenzen voldoet. Inkomensgrens: er wordt gekeken naar de betalingscapaciteit: van het inkomen worden bepaalde kostenposten afgetrokken. Indien na toepassing van de rekenregels het inkomen niet hoger is dan 100% van de bijstandsnorm, volgt kwijtschelding.49 Procedure: automatisch voor bijstandsgerechtigden (bestandskoppeling met SoZaWe) en voor mensen met uitsluitend een AOW-uitkering (bestandskoppeling met de rijksbelastingdienst). Anderen kunnen een verzoek tot kwijtschelding indienen. Bereik: er zijn in het jaar 2000 12.804 aanvragen ingediend. Hiervan zijn er 3.732 schriftelijk ingediend en behandeld. Van deze laatste groep zijn er 2.205 toegekend (= 59%). Naast de toegekende schriftelijke aanvragen zijn er onder meer 8.995 automatische toekenningen gedaan aan SoZaWeuitkeringsgerechtigden en 327 aan 65-plussers. In totaal is er in 2000 aan 14.196 huishoudens kwijtschelding verleend.50 Uit de interviews blijkt dat het merendeel van de geïnterviewden van mening is dat het bereik goed is: door de bestandskoppeling is het bereik onder bijstandscliënten en mensen met een AOWuitkering en geen eigen huis zo goed als 100%. Een van de geïnterviewden merkt overigens uitdrukkelijk op dat dit niet opgaat voor andere groepen die mogelijk recht hebben op kwijtschelding. Momenteel wordt bekeken in hoeverre ook automatische kwijtschelding bij andere doelgroepen, zoals mensen met een WAO-uitkering, mogelijk is. Effectiviteit: wij zijn geen informatie over de effectiviteit tegengekomen. De geïnterviewden denken voor het merendeel dat de regeling effectief is. 4.2.7 Het Noodfonds Het Noodfonds51 (voluit: Noodfonds voor Huur- en Energielasten) is eind 2000 ingesteld.

48 49 50

51

De informatie is gebaseerd op, Besluit vernieuwing gemeentelijk kwijtscheldingsbeleid 30 oktober 1995, gemeente Utrecht, DB&G. In de regeling die ons gegeven is, staat nog 95% van de bijstandsnorm vermeldt. Vermoedelijk is dit later naar boven bijgesteld. De informatie is afkomstig van de Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen, brief d.d. 31 oktober 2001. De informatie heeft geleid tot aanpassing van de conceptversie. Genoemd in de Voorjaarsnota 2001. Het Utrechts minimabeleid

22

Doel: in uitzonderlijke en individuele situaties voor inwoners van Utrecht, wanneer er sprake is van een acute noodsituatie, (een gedeelte van) de huur- en/of energieschuld als gift te verstrekken: 52 er is sprake van een acute noodsituatie met ernstige gevolgen (= een medische of sociale situatie die aantoonbaar levensbedreigend en/of maatschappelijk onaanvaardbaar is) bij dreigende huisuitzetting en/of dreigende stopzetting van energieleveranties. Inhoud: zie hiervoor. De gift is gekoppeld aan een aantal voorwaarden, waarvan een van de belangrijkste is dat men zich beschikbaar stelt voor begeleiding onder regie van de Kredietbank en een overeenkomst voor schuldhulpverlening tekent. Er is een maximumbedrag aan de gift van ƒ 4.407,42 ( 2.000). Doelgroep: iedereen die bedreigd wordt met huisuitzetting en/of stopzetting van energieleveranties. Inkomensgrens: geen. Procedure: er dient een aanvraag te worden ingediend door een schuldhulpverlener van de Kredietbank. Bereik: er is nog geen informatie over het bereik (het Noodfonds werkt pas een paar maanden). Effectiviteit: er is nog geen informatie over de effectiviteit (het Noodfonds werkt pas een paar maanden). Twee geïnterviewden noemen tijdens het interview spontaan het Noodfonds een goed instrument dat effectief is voor het onderliggende probleem. 4.2.8 Het Proteq Protectie Pakket53 Het Proteq Protectie Pakket is op 1 maart 2001 in werking getreden. Doel: mensen met een laag inkomen de mogelijkheid te bieden om toereikend verzekerd te zijn voor een aantal kosten, tegen een betaalbare premie. Inhoud: een aanbod voor een aansprakelijkheids-, inboedel- en uitvaartverzekering. Doelgroep: de inwoners van Utrecht met een uitkering krachtens de Abw, Ioaw, Ioaz of Wik54 of met een inkomen tot een WIW-dienstbetrekking,55 alsmede alle inwoners met een inkomen van maximaal 120% van het voor betrokkene geldend norminkomen.56 Inkomensgrens: iedereen met een inkomen tot 120% van de bijstandsnorm,57 alsmede personen met een inkomen uit een WIW-dienstbetrekking.58 52 53 54 55 56 57

58

Interne Richtlijnen Noodfonds voor Huur- en Energieschulden, punt 1 en 2. Utrecht Extra, lokaal minimabeleid in de komende jaren, gemeente Utrecht, DMO, mei 2001. Wet Inkomensvoorziening Kunstenaars. Wet Inschakeling Werkzoekenden. Samenwerkingsovereenkomst Proteq/gemeente Utrecht, 31 oktober 2000, artikel 1, lid 2. Het norminkomen is de van toepassing zijnde bijstandsnorm voor een echtpaar, een alleenstaande ouder, respectievelijk een alleenstaande, inclusief de maximale toeslag vermeld in artikel 33, lid 2 van de Abw (artikel 1, lid 3 van de Samenwerkingsovereenkomst Proteq/gemeente Utrecht). Niet duidelijk is waarom deze groep hier apart is vermeld: WIW’ers kunnen maximaal 120% van de bijstandsnorm verdienen. Het Utrechts minimabeleid

23

Procedure: vrijwillige aanmelding. De gemeente brengt het pakket actief onder de aandacht van de doelgroep. Bereik: er is nog geen informatie aanwezig over het bereik (het instrument werkt pas sinds een paar maanden). In Utrecht Extra wordt gemeld dat er zich in korte tijd 267 huishoudens hebben aangemeld voor in totaal 263 polissen. Ook de geïnterviewden konden nog geen informatie geven over het bereik. Effectiviteit: er is nog geen informatie aanwezig over de effectiviteit (het instrument werkt pas sinds een paar maanden). Ook de geïnterviewden hadden nog geen mening over de effectiviteit. Wel merken twee geïnterviewden op het pakket geen goed instrument te vinden (te duur; zie ook paragraaf 4.4). 4.2.9 Inkomensverbetering tienermoeders59 De inkomensverbetering tienermoeders is ingegaan per 1 juli 2001. Doel: de inkomenspositie van tienermoeders te verbeteren. Inhoud: tienermoeders ontvangen naast de basisbijstandsuitkeringop grond van de Abw, een toeslag van ƒ 750 per maand. Doelgroep: zelfstandig wonende alleenstaande ouders, jonger dan 21 jaar. Inkomensgrens: de bijstandsnorm. Procedure: automatisch bij aanvraag Abw levensonderhoud. Bereik: op dit moment ontvangen 29 tienermoeders de toeslag. Dit is 100%: iedere tienermoeder die een aanvraag voor bijstand indient en aan de voorwaarden voldoet, ontvangt de toeslag. Effectiviteit: hier is nog geen informatie over bekend (de regeling is per 1 juli 2001 ingegaan). Tijdens de interviews kwam dit onderwerp overigens een paar maal ter sprake: de meningen zijn verdeeld. Een aantal geïnterviewden vindt het een goede zaak dat het inkomen voor deze groep omhoog is gegaan: dit vergroot de financiële zelfstandigheid. Een van de geïnterviewden, die een brede visie op het minimabeleid heeft en nadrukkelijk ook sociale activering en reïntegratie van bijstandsgerechtigden daartoe rekent, geeft nadrukkelijk aan dit onderdeel niet effectief te vinden omdat het de prikkel om zelfstandig in de kosten van het bestaan te voorzien weg kan nemen. De maatregel is dan ook niet effectief voor dat deel van het minimabeleid dat zich moet richten op activering in de zin van werkaanvaarding. 4.2.10

Eettafelprojecten60

In 2000 zijn door het U-pasbureau in samenwerking met Mesos Medisch Centrum drie diners georganiseerd met Pasen, Pinksteren en Kerstmis. In totaal hebben zo’n 1.200 mensen deelgenomen. Wij beschikken niet over meer informatie. 59 60

Utrecht Extra, lokaal minimabeleid in de komende jaren, gemeente Utrecht, DMO, mei 2001. Utrecht Extra, lokaal minimabeleid in de komende jaren, gemeente Utrecht, DMO, mei 2001. Het Utrechts minimabeleid

24

4.2.11

Stadsgeldbeheer61

Doel: regelen van geldbeheer en schuldhulpverlening voor dak- en thuislozen. Inhoud: beheren van geld voor dak- en thuislozen en saneren van de schulden van deze doelgroep. Doelgroep: dak- en thuislozen. Inkomensgrens: niet bekend (geen informatie over ontvangen). Procedure: niet bekend (geen informatie over ontvangen). Bereik: uit de nota Utrecht extra blijkt dat er begin 2001 voor 150 dak- en thuislozen het geld beheerd werd waarbij tevens voor 90 cliënten een schuldsaneringstraject in gang is gezet. De wachtlijst beslaat, volgens de Voorjaarsnota, 100 cliënten. In het voorjaar van 2001 is besloten de activiteiten voor deze doelgroep uit te breiden met 100 trajecten. De geïnterviewden zijn niet op dit onderdeel ingegaan. Effectiviteit: wij hebben geen gegevens over de effectiviteit aangetroffen. De geïnterviewden zijn niet op dit onderdeel ingegaan. 4.2.12

De U-bonus62

De U-bonus is per 1 januari 2001 afgeschaft. Het doel van de U-bonus was de deelname aan maatschappelijke activiteiten te verhogen. Op grond van de regeling kon men een tegemoetkoming krijgen die kon worden gebruikt voor deze activiteiten. De vergoeding zelf is echter niet afgeschaft, maar opgenomen in de categoriale verstrekking duurzame gebruiksgoederen voor huishoudens langer dan drie jaar op het sociaal minimum (zie ook paragraaf 4.1): die is namelijk verhoogd. Dit is overigens niet voor iedereen duidelijk, zo bleek uit de interviews. Voordeel van deze werkwijze is dat de uitvoeringskosten gedaald zijn, aldus een van de geïnterviewden. 4.2.13

De Wet voorzieningen gehandicapten

De Wvg laten wij hier buiten beschouwing omdat deze regeling ons inziens niet in het minimabeleid thuishoort. De Wvg is bedoeld voor mensen met beperkingen en richt zich niet specifiek op mensen met een laag inkomen, maar gemeenten kunnen wel rekening houden met het inkomen van de aanvragers bij het verstrekken van voorzieningen.

61 62

Utrecht Extra, lokaal minimabeleid in de komende jaren, gemeente Utrecht, DMO, mei 2001, en de Voorjaarsnota 2001. Beleidsverslag Abw 1999. Het Utrechts minimabeleid

25

Financiën Wij hebben getracht te achterhalen wat het financieel belang van elk van de instrumenten was. Het is niet gelukt om bij elk instrument de gebruikscijfers en bestede financiële middelen te verzamelen. Wat wij hebben gevonden, is opgenomen in bijlage 4.

4.3

Het bereik en de effectiviteit van het totale minimabeleid

a. Bereik Het doel van het Utrechts minimabeleid (zie paragraaf 4.2) is inkomensondersteuning en participatie (deelname maatschappelijk verkeer). Het hanteren van verschillende definities, verschillende doelgroepen en verschillende inkomensbegrippen voor de verschillende instrumenten van het minimabeleid maakt het niet eenvoudig om inzicht te krijgen in het bereik van het gehele minimabeleid. Er wordt gewerkt met verschillende cijfers en daarbij uitgegaan van de doelgroepen die men kent. In de nota Utrecht Extra, lokaal minimabeleid in de komende jaren wordt aandacht geschonken aan het bereik van een deel van het beleid: financiële ondersteuning. Geconstateerd wordt dat ‘de Utrechtse financiële regelingen goed tot redelijk goed bekend zijn en/of gebruikt worden’. Volgens de nota hangt dit niet alleen samen met een actieve communicatie, maar ook met de procedure (de wijze waarop een aanvraag is ingericht). Gewezen wordt op de automatische toekenning van een tegemoetkoming uit het woonlastenfondsen de koppeling van bestanden die bij de kwijtschelding van de belastingen wordt gehanteerd. Beleidswijzigingen worden voorgelegd aan belangenorganisaties die vertegenwoordigd zijn in diverse adviescommissies. Er is foldermateriaal (vooraf besproken met de Kliëntenraad) en de communicatie is schriftelijk. Daarnaast is er een voorlichter die wijkgericht werkt. In de nota Utrecht Extra staat overigens vermeld: ‘Om te kunnen volgen of er goed gebruik gemaakt wordt van de financiële regelingen werd tot nu toe incidenteel getoetst hoe hoog het gebruik is (zie Utrecht monitor 2001 onderdeel werk en inkomen). Wij zullen in de toekomst structureel het gebruik van de regelingen gaan volgen door middel van een armoedemonitor.’ Inderdaad staan er in de Utrecht monitor cijfers over het gebruik, maar het gaat hier om aantallen waarbij geen verband wordt gelegd met de omvang van de doelgroep. Uit deze cijfers wordt niet duidelijk of en in welke mate, er sprake is van niet-gebruik. Op onderdelen is het bereik, door bestandskoppelingen, voor bepaalde doelgroepen 100% (woonlastenfonds is 100% voor de gehele doelgroep en de kwijtschelding is in ieder geval voor degenen die een SoZaWe-uitkering of een AOW-uitkering ontvangen, eveneens 100%). Onduidelijk is hoe de andere doelgroepen worden bereikt, die niet door de automatische bestandskoppeling worden gevonden omdat ze geen SoZaWe-uitkering of een AOW-uitkering ontvangen en wel tot de doelgroep voor een bepaald instrument worden gerekend. Uit de interviews blijkt er sprake te zijn van een gedifferentieerd beeld van de kennis over het bereik: een aantal ambtenaren is van mening dat het bereik van de meeste onderdelen van het minimabeleid goed is omdat beleidsmedewerkers tegenwoordig vaak zelf de omvang en samenstelling van de doelgroep met behulp van landelijke en lokale kengetallen berekenen en dit redelijk klopt met de aantallen aanvragen. Andere ambtenaren geven aan zich zorgen te maken over het bereik. Met name de personen die niet in de bestanden van de sociale dienst voorkomen, alsmede ouderen, allochtonen en dak- en thuislozen, worden een aantal keren genoemd. De geïnterviewden hebben het gevoel dat deze groepen niet of onvolledig door het minimabeleid bereikt worden. De komst van een speciale voorlichter heeft de situatie wel verbeterd, maar het probleem niet opgelost.


26

De door ons geïnterviewde politici denken dat de meerderheid van de doelgroepen wel bereikt wordt, maar twee van hen onderkennen het probleem van de ‘niet-bekende’ huishoudens. b. Effectiviteit Over de effectiviteit van het gemeentelijk minimabeleid hebben wij informatie aangetroffen in een aantal onderzoeken. Zo is er in 2001 voor het eerst een ‘minimum-effectrapportage’ opgesteld door het Nibud (zie hierna). De gemeente is van plan deze rapportage jaarlijks te herhalen. Volgend jaar begint de gemeente met een zogenaamde armoedemonitor. Daarnaast heeft de directie Toezicht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid eind 2000 een landelijk onderzoek uitgevoerd naar de doeltreffendheid van armoedebestrijding en bijzondere bijstand. De centrale vraagstelling in dit onderzoek is in hoeverre de voorwaarden voor een effectieve wetsuitvoering voorhanden zijn. Dit is geanalyseerd door informatie te verzamelen op vijf niveaus die samen de beleidscyclus vormen: plan, vertaling, werking, resultaat en evaluatie. Utrecht heeft aan dit onderzoek deelgenomen. De conclusies uit het onderzoek zijn dat van de vijf genoemde fasen van de beleidscyclus in veel gemeenten de planfase en vertalingsfase redelijk tot goed zijn uitgewerkt, de werkingsfase en resultaatfase daarbij ver achterblijven en de evaluatiefase een middenpositie inneemt. Utrecht komt goed uit de vergelijking (zie bijlage 5). Utrecht heeft in april 2001 door het Nibud een minima-effectrapportage laten opstellen waarin gekeken is naar de invloed van gemeentelijke maatregelen op de financiële positie van huishoudens met een laag inkomen. Gekeken is naar huishoudens met een inkomen op minimumniveau en op het niveau van respectievelijk 110, 120 en 130% van het minimuminkomen. 63 Uit het onderzoek is gebleken dat de koopkracht van huishoudens in Utrecht (die afgezet is tegen landelijke gemiddelden) over het algemeen redelijk tot positief wordt beoordeeld. Het Utrechts minimabeleid speelt hierbij een belangrijke rol, met name de instrumenten woonlastenfonds en U-pas, aldus het Nibud-onderzoek64. Daarnaast is er een afzonderlijk onderzoek uitgevoerd naar de U-pas, waarin het gebruik en de waardering van de U-pas zijn gemeten. Ook in de interviews hebben wij vragen gesteld over de effectiviteit van het Utrechts minimabeleid. Een aantal geïnterviewden denkt dat het Utrechtse beleid ‘wel aardig effectief is’. Enkelen verwijzen hiervoor expliciet naar het Nibud-onderzoek; één persoon noemde het toezichtsonderzoek. Anderen maken zich zorgen over de effectiviteit en merken op dat, omdat in hun visie een deel van de Utrechtse bevolking helemaal niet bereikt wordt, het Utrechts beleid voor bepaalde groepen dus niet effectief is. Een paar geïnterviewden merken op dat de doelstelling ‘activering en maatschappelijke participatie’ niet wordt bereikt. In hun visie gebeurt hier in de praktijk veel te weinig mee. Door de inspanningen op dit deelgebied te intensiveren zou de effectiviteit aanmerkelijk verhoogd kunnen worden. Een aantal geïnterviewden noemt met name de U-pas een effectief instrument om isolement te voorkomen. Het woonlastenfonds,door het Nibud aangemerkt als effectief onderdeel van het Utrechts beleid, wordt veel minder vaak genoemd. Een enkeling is van mening dat de categoriale bijstand een effectief instrument is om de armoede te bestrijden, te meer daar hier sprake is van 63

64

Minima-effectrapportage gemeente Utrecht, de invloed van gemeentelijke maatregelen op de financiële positie van inwoners met een laag inkomen, Nibud, april 2001.

Overigens merken wij hierbij op dat de tegemoetkoming uit het woonlastenfonds ongeveer 40 gulden per huishouden per maand is (zie ook voetnoot 40), terwijl de U-pas een gemiddeld voordeel van 10 gulden per maand oplevert. Zonder te willen treden in de uitkomsten van het Nibud-onderzoek, vragen wij ons af of dit bedrag een dusdanige invloed op de koopkracht heeft dat het tot een ‘redelijk tot positief’ oordeel leidt. Het Utrechts minimabeleid 27

inkomensondersteuning in de vorm van een vrij besteedbaar bedrag. Een paar geïnterviewden (die van mening zijn dat het minimabeleid breder is dan wat onder de huidige definitie valt) merken op dat de effectiviteit van het beleid belemmerd wordt door de armoedeval. Omdat er in Utrecht naar hun mening sprake is van een armoedeval, worden mensen belemmerd zich actief op te stellen en werk te aanvaarden.

4.4

Aandachtspunten

Tijdens de interviews is ook gevraagd naar sterke en minder sterke punten of succesen faalfactoren van het Utrechts minimabeleid. Waar mogelijk hebben de geïnterviewden aangegeven of dit externe dan wel interne factoren zijn. Wij hebben deze punten niet ‘gewogen’: alles wat genoemd is, staat in deze paragraaf vermeld. Sommige punten zijn slechts door een van de geïnterviewden gemeld, andere door meerderen. De onderdelen U-pas en schuldhulpverlening werden door de meerderheid van de geïnterviewden respectievelijk positief en negatief beoordeeld. Een aantal onderwerpen werd wisselend beoordeeld: sommige geïnterviewden vonden het punt positief, andere juist negatief (veelal politieke tegenstellingen). Deze punten zijn in een aparte categorie opgenomen. Positief werden beoordeeld: Ø de instrumenten: • U-pas: dit is een goed instrument om deelname aan het maatschappelijk verkeer te vergroten; het succes neemt vermoedelijk nog toe door een uitbreiding van de aanbiedingen en van de doelgroep (intern); • categoriale regeling voor duurzame gebruiksgoederen en participatie: deze regeling is nu voor een periode van vier jaar vastgesteld en de minima weten nu waar zij in de komende jaren op kunnen rekenen; de regeling zelf is niet bevoogdend en vergroot de zelfstandigheid van mensen (intern); • woonlastenfonds: dit vindt men een goede regeling waarmee de mensen echt geholpen zijn (intern).

• • •

Ø de werkwijze: de voorlichting is aanmerkelijk verbeterd door het aanstellen van een aparte voorlichter (intern); de vermindering van de uitvoeringskosten door het categoriaal toekennen van bepaalde zaken, alsmede door de bestandskoppelingen (intern); de gemeente: - is actief en creatief en zoekt ruimte binnen de wettelijke bepalingen; indien er in de praktijk problemen blijken te ontstaan, wordt dit direct opgepakt en naar een oplossing gezocht (intern); - voert nu een ruimhartig beleid, wat tot uiting komt in de verhoging van de bedragen die gemoeid zijn met de categoriale regeling, alsmede het ontwikkelen van nieuw beleid (intern); - bevordert de goede contacten tussen politiek en ambtenaren: de ambtenaren slagen erin de politieke wensen goed te vertalen in uitvoerbare regelingen (intern).


28

Positief/negatief worden beoordeeld: Ø de instrumenten: • regeling tienermoeders: Positief vinden een paar geïnterviewden dat er aandacht wordt geschonken aan de moeilijke positie van deze groep (intern). Negatief vindt een van de geïnterviewden dat deze regeling de activering van deze groep kan belemmeren (intern).

•

•

Ø de werkwijze: tweesporenbeleid: Een van de geïnterviewden, die ook sociale activering en reïntegratie van bijstandsgerechtigden tot het minimabeleid rekent, is van mening dat het huidige minimabeleid zich te weinig richt op activering en aanvaarding van werk (intern). Anderen, die vinden dat het minimabeleid zich uitsluitend op inkomensondersteuning en participatie zou moeten richten, zijn juist van mening zijn dat er te weinig aandacht is voor de individuele cliënten; met name voor de blijvers wordt er soms veel te veel aandacht besteed aan werkaanvaarding, terwijl duidelijk is dat een bepaalde groep mensen nooit meer aan de slag komt; de filosofie moet worden veranderd (intern). Ø de (neven)effecten: armoedeval: Positief (volgens een aantal geïnterviewden) dat er bij elke regeling die ontworpen wordt, wordt nagegaan welke invloed ze heeft op de armoedeval (intern);


29

Negatief (volgens twee geïnterviewden) dat er zo weinig aandacht wordt geschonken aan de armoedeval in relatie tot het tweede spoor van het minimabeleid: de activiteiten die moeten leiden tot werkaanvaarding. Negatief worden beoordeeld: Ø de instrumenten • schuldhulpverlening: zowel het slagingspercentage als de preventietaak moet verbeterd worden (intern); • Proteq Protectie Pakket: is geen goed pakket en het is onvoldoende uitonderhandeld waardoor er geen of nauwelijks voordeel wordt behaald (intern en extern)65; • de regels over de individuele bijzondere bijstand zijn niet duidelijk, wat resulteert in veel afwijzingen (intern); ook werd door twee geïnterviewden opgemerkt dat aanvragen om individuele bijstand voor duurzame gebruiksgoederen nu worden afgewezen omdat de kosten hiervan via de categoriale regeling zijn geregeld.66

•

• • •

• •

Ø de werkwijze: de voortdurende wijzigingen in rijksbeleid: dit legt een grote druk op de uitvoering en verhoogt de uitvoeringskosten (extern); er dreigt nu opnieuw ingegrepen te worden door het Rijk in de vorm van een uitwerking van de motie-Noorman (‘lang/laag’), wat invloed kan hebben op de categoriale regelingen (extern); de wijziging in de toekenning van de huursubsidie (centralisatie), waardoor de uitvoering van het woonlastenfonds bemoeilijkt wordt (extern); de effectiviteit van beleid is niet altijd duidelijk (intern); bereik: hier is te weinig over bekend; bepaalde groepen worden helemaal niet bereikt (intern); alle wijzigingen die er in de afgelopen tijd rondom de bijzondere bijstand zijn geweest, zijn verwarrend geweest en zijn schadelijk voor het bereik; de mensen begrijpen niet meer waar zij recht op hebben en vragen daarom niet meer aan (intern); de afhandelingstermijn van aanvragen om bijstand is te lang (intern); doorvragen bij de intake: als beter zou worden gevraagd naar de omstandigheden van een cliënt, dan kan blijken dat de cliënt voor meerdere voorzieningen in aanmerking komt, wat het bereik zou verbeteren (intern).

65

Wij hebben getracht nadere informatie over dit pakket en de kritiek daar op van een van de geïnterviewden op te vragen bij de Verzekeringskamer, doch dit instituut deelde mede hierover geen nadere informatie aan derden te mogen verstrekken.

66

Wij vragen ons af of dit juist is. Het Utrechts minimabeleid

30

•

•

•

Ø de (neven)effecten: afstemming van de inkomensbegrippen: de instrumenten hanteren verschillende inkomensbegrippen waardoor de mensen in verwarring raken; daarnaast leidt dit ook tot het aanleveren van steeds weer andere bewijsstukken (intern); afstemming van de premies: er zijn premies voor scholing, uitstroom, werkervaring, zowel landelijk als gemeentelijk; het systeem wordt onduidelijk door de veelheid aan premies en criteria en zou verbeterd moeten worden (extern en intern); fraudebestrijding: dit kan verbeterd worden door het koppelen van bestanden (intern en extern).


31

5 Slotbeschouwing In dit hoofdstuk worden de belangrijkste bevindingen op een rij gezet en wordt teruggekomen op de onderzoeksvragen van hoofdstuk 2. Dit hoofdstuk eindigt met een conclusie. Waaruit bestaat het minimabeleid van de gemeente Utrecht? Hoe is het huidig beleid gedefinieerd, welke doelstellingen zijn er geformuleerd en welke instrumenten worden gebruikt om de doelstellingen te behalen? Definitie en de doelstellingen De definitie en de doelstellingen van het minimabeleid van de gemeente Utrecht, zoals zij in de ons aangeleverde stukken staan omschreven, zijn niet eenduidig. Er wordt gesproken over ‘minimabeleid’, ‘armoedebeleid’ en ‘armoedebestrijding’. Dat het minimabeleid meer inhoudt dan alleen inkomensondersteuning (het financiële spoor), wordt in de interviews beaamd: ook participatie (het voorkomen van sociaal isolement) maakt deel uit van het beleid, evenals bevordering van sociale cohesie en aandacht voor huishoudens met een cumulatie van moeilijk oplosbare problemen. Het begrip ‘participatie’ wordt echter niet door iedereen op dezelfde manier ingevuld: drie geïnterviewden geven aan ook reïntegratie in brede zin (sociale activering, aanvaarden van werk, gesubsidieerd of regulier) tot participatie te rekenen en daarmee tot het minimabeleid: het zogenaamde tweesporenbeleid. Ook de meeste gemeenten in het land en de rijksoverheid rekenen dit tot het minimabeleid (zie hoofdstuk 3). Dat is in Utrecht niet het geval. Instrumenten De gemeente Utrecht beschikt over een tiental instrumenten die ervoor moeten zorgen dat de beleidsdoelstelling wordt geëffectueerd. Met uitzondering van de U-pas en een stukje in de regeling categoriale verstrekking duurzame gebruiksgoederen hebben al deze instrumenten betrekking op inkomensondersteuning. De instrumenten die worden gebruikt om dat deel van de doelstelling te behalen dat betrekking heeft op inkomensondersteuning, zijn: • bijzondere bijstand (individueel en categoriaal); • integrale schuldhulpverlening; • woonlastenfonds; • collectieve aanvullende ziektekostenverzekering; • kwijtschelding van gemeentelijke belastingen; • Noodfonds; • Proteq Protectie Pakket; • inkomensverbetering tienermoeders; • eettafelprojecten; • stadsgeldbeheer. Bij het bestuderen van de afzonderlijke instrumenten van het minimabeleid is ons opgevallen dat de doelgroepen en inkomensbegrippen variëren van instrument tot instrument (zie ook bijlage 3). Dit maakt het lastig om het beleid in zijn geheel te beoordelen omdat er eigenlijk niet gesproken kan worden over ‘de doelgroep’ van ‘het minimabeleid’. Gesproken wordt over mensen met een laag inkomen, een inkomen op het niveau van de bijstandsnorm, een inkomen tot 110% van de bijstandsnorm, een inkomen tot 110% van het sociaal minimum en een inkomen tot 120% van het sociaal minimum. Tevens worden absolute bedragen genoemd. Ook de onderlinge relatie tussen de


32

instrumenten wordt daarmee moeilijker vast te stellen. Het wekt bij de onderzoekers de indruk dat een integrale, overkoepelende visie ontbreekt en het Utrechts minimabeleid bestaat uit een aantal ‘losse onderdelen en activiteiten’. Het feit dat in Utrecht de activering van mensen in de richting van werk (het tweede spoor) niet tot het minimabeleid gerekend wordt, hoeft overigens niet te betekenen dat er met dit onderwerp niets gedaan wordt. In de ons aangeleverde stukken en de interviews is hier echter weinig over gemeld, met uitzondering van die geïnterviewden die het minimabeleid in een breder verband zien. Omdat activering in Utrecht officieel (volgens de stukken) niet tot het minimabeleid gerekend wordt, hebben wij het onderdeel verder niet beschreven in hoofdstuk 4. Wat is er bekend over het bereik en de effecten van (onderdelen van) het minimabeleid? Worden de mensen die het nodig hebben, ook daadwerkelijk bereikt? Worden de effecten die beoogd zijn, ook daadwerkelijk bereikt? Bereik Op grond van de door ons bestudeerde informatie en de informatie uit de interviews concluderen wij dat er in de meeste gevallen niet voldoende kennis is over het bereik van de afzonderlijke instrumenten en daarmee over het bereik van het totale beleid. Wij kunnen hier dan ook geen oordeel over uitspreken. Men focust zich in hoofdzaak op degenen die ‘bekend’ zijn, zoals de groep met een periodieke bijstandsuitkering en de groep met een AOW-uitkering, terwijl de doelgroep volgens de stukken groter is. Overigens blijkt uit de interviews dat men zich ervan bewust is dat niet alle doelgroepen goed in beeld zijn gebracht en mogelijk niet iedereen wordt bereikt. Wij delen deze mening en vragen ons af hoe het zit met het bereik van de niet-bekende groepen, zoals bijvoorbeeld mensen met een minimumarbeidsongeschiktheidsuitkering,zelfstandigen, ouderen met een klein pensioen en werkenden met een laag inkomen als gevolg van bijvoorbeeld parttime werk. Het gaat hierbij niet alleen om degenen met een inkomen op of onder bijstandsniveau, maar ook om de groepen met een inkomen daarboven. Bepaalde regelingen staan immers ook open voor groepen met een hoger inkomen. Ter verduidelijking lichten wij het bereik van enkele instrumenten toe. Voor de individuele bijzondere bijstand wordt het aantal aanvragen op 8.500 - 9.000 geschat. Niet helder is waar deze cijfers op zijn gebaseerd. De doelgroep voor de individuele bijzondere bijstand omvat iedereen die aan de inkomenstoets voldoet en over onvoldoende draagkracht beschikt om de kosten uit het eigen inkomen te voldoen. Voor wat betreft de categoriale bijzondere bijstand wordt in de nota Utrecht Extra gemeld dat, op basis van het cliëntenbestand SoZaWe en het kwijtscheldingsbestand AOW-ers, men ervan uit kan gaan dat ca. 8.000 huishoudens langer dan drie jaar in armoede leven. In de (concept?) Richtlijn categoriale verstrekking 2001 is er een berekening gemaakt (voorlopige selectie) van het bereik, die gebaseerd is op het bestand SoZaWe (bijna 5.100 aanvragen), en een schatting van het aantal aanvragen van niet-SoZaWe-cliënten (cira 1.100), die gebaseerd is op de cijfers van 2000. Dit betekent niet dat het bereik 80% is. De doelgroep is immers veel ruimer dan alleen diegenen die een SoZaWe-uitkering of AOW-uitkering ontvangen. Het bereik van de kwijtschelding gemeentelijke belastingen is bijna 12.000 huishoudens. Dit aantal valt niet te relateren aan de 11.000 huishoudens genoemd in tabel 1, omdat voor de kwijtschelding gemeentelijke belastingen ook mensen met een hoger inkomen dan de bijstandsnorm. Om in aanmerking te kunnen komen voor kwijtschelding van gemeentelijke belastingen wordt gewerkt met het begrip ‘betalingscapaciteit’. Van het inkomen worden bepaalde kostenposten afgetrokken. Indien Het Utrechts minimabeleid 33

na toepassing van de rekenregels het inkomen niet hoger is dan 100% van de bijstandsnorm, volgt kwijtschelding. Het bereik van het instrument stadsgeldbeheer is 150 dak- en thuislozen. Er staan nog 100 personen op de wachtlijst. We kunnen niet constateren dat het bereik 60% is, omdat niet helder is hoe groot de totale doelgroep is. Het is ons verder opgevallen dat de cijfers over het bereik van bepaalde voorzieningen nogal verschillen (zie bijvoorbeeld het onderdeel U-pas houders en Optimaalverzekering). Dat maakt oordelen over het bereik er niet eenvoudiger op. Het hanteren van verschillende doelgroepen en inkomensgrenzen(zie ook bijlage 3) is een risico voor het bereik en kan ertoe leiden dat bepaalde groepen niet worden bereikt (mede omdat mensen de regelingen niet begrijpen en denken dat zij er niet voor in aanmerking komen, vragen zij niet meer aan). Anderzijds zijn er nu eenmaal specifieke regelingen voor specifieke probleemgroepen. Uit de aard van zo’n regeling volgt dan dat niet iedereen tot de doelgroep behoort. Ten slotte merken wij nog op dat een aantal geïnterviewden heeft opgemerkt dat het bereik van de bijzondere bijstand in het verleden bewust beperkt is door het verminderen van de communicatie vanwege budgettaire problemen. Dat suggereert dat het budget bepaalt wat het bereik is en niet de omvang van de doelgroep. Effectiviteit Qua effectiviteit van het beleid van de afzonderlijke instrumenten constateren wij dat er lang niet voor alle individuele instrumenten inzicht in de effectiviteit is. Overigens tekenen wij hierbij aan dat dit voor sommige instrumenten ook niet nodig is. Zo is bijvoorbeeld bij de aanvullende ziektekostenverzekering ook zonder meting helder dat de doelstelling wordt behaald: neemt men deel, dan geniet men de voordelen. Daarnaast is een aantal instrumenten pas onlangs in werking getreden zodat er nog niets gezegd kan worden over de effectiviteit. Voor het totaal minimabeleid heeft het Nibud begin 2001 een onderzoek uitgevoerd naar de invloed van de gemeentelijke maatregelen op de financiële positie van inwoners met een laag inkomen. Uit het onderzoek is gebleken dat de koopkracht van huishoudens in Utrecht (die afgezet is tegen landelijke gemiddelden) onder invloed van het gevoerde beleid over het algemeen redelijk tot positief wordt beoordeeld. Hiermee is dus gekeken naar één spoor van het minimabeleid, namelijk de inkomensondersteuning. Volgens het Nibud-onderzoek zijn de beoogde effecten qua inkomensondersteuning bereikt. Wij beschikken niet over voldoende informatie om tot dezelfde conclusie te komen. Wij weten ook niet in hoeverre de instrumenten die ontwikkeld zijn in het kader van de inkomensondersteuning, de effectiviteit van het tweede spoor (de activering van mensen in de richting van werk) belemmeren. Het Nibud heeft opmerkingen gemaakt over de armoedeval, maar daar plaatsen wij enige kanttekeningen bij (zie bijlage 7 voor de details). In hoeverre de armoedeval meegenomen moet worden bij de effectiviteit van het beleid, is afhankelijk van de doelstellingen van het beleid. Indien de ‘enge’ visie wordt gehanteerd (inkomensondersteuning en participatie in de vorm van deelname aan het maatschappelijk verkeer), is er geen sprake van een armoedeval. In dat geval is de armoedeval wel een mogelijk ongewenst neveneffect van het minimabeleid. Wordt echter uitgegaan van de ‘brede’ visie (het minimabeleid omvat ook reïntegratie), dan is het probleem van de armoedeval in onze visie groter dan door het Nibud geschetst. Aangezien de definitie en de doelstellingen niet eenduidig worden geïnterpreteerd, worden hier verder geen uitspraken over gedaan. Het Utrechts minimabeleid

34

Hoe verhouden het beleid of de onderdelen van het beleid zich tot de resultaten van het minimabeleid in andere gemeenten (best practices)? a. Het bereik De FNV voert al jaren onderzoek uit naar het minimabeleid bij Nederlandse gemeenten.67 Mede op basis van dit onderzoek heeft de FNV kort geleden een notitie opgesteld68 waarin onder meer wordt ingegaan op het bereik van regelingen. In de notitie wordt geconstateerd dat er verschillende onderzoeken zijn uitgevoerd naar de bekendheid en het bereik van gemeentelijke regelingen. De uitkomsten van deze onderzoeken zijn echter slecht te vergelijken omdat de definities en de wijze waarop de gegevens worden verzameld, te zeer van elkaar verschillen. Wel zijn er rode draden uit deze onderzoeken te halen. De opvallendste conclusies zijn: - De bekendheid met de regelingen is groter dan het gebruik. Ter illustratie volgen de uitkomsten van een SCP-onderzoek onder bewoners van grote steden met een inkomen tot 150% van het minimum69.

67

68

De FNV vergeleek in 2000 209 gemeenten en beoordeelde of ze ‘minimaal sociaal’ zijn. Op een schaal van 0 tot 20 scoorde Utrecht 13. De gemiddelde score van de 209 gemeenten was 10. Van de grote steden scoorde Amsterdam 14 en Den Haag 10. Rotterdam deed niet mee aan het onderzoek. Goede voorbeelden gemeentelijke minimabeleid, FNV, Dirk Kloosterboer, 20 augustus 2001.

69

Het SCP hanteerde in die onderzoek een veel ruimere doelgroep (namelijk degenen met een inkomen van 150% van het minimum) dan Utrecht en het COELO-model hanteren, Het Utrechts minimabeleid

35

Bekendheid en gebruik van gemeentelijke regelingen Bekendheid Gebruik 70 bijzondere bijstand 80% 12%

-

-

stadspas/kortingsregeling vergoeding schoolkosten

69% 43%

28% 4%

kwijtschelding Bron: SCP/CBS (1999: 164).

84%

24%

NB: een deel van de respondenten had geen recht op de verschillende regelingen omdat hun inkomen daarvoor te hoog was. Dit zou het lage bereik van de regelingen gedeeltelijk kunnen verklaren. In de praktijk blijken gemeentelijke regelingen vooral bijstandsgerechtigden te bereiken en in veel mindere mate de overige minima, zoals ouderen met een klein pensioen, allochtone ouderen, werkende minima en mensen met een gesubsidieerde baan. In Den Haag bijvoorbeeld is 72% van de bijstandsgerechtigdenbekend met de bijzondere bijstand, terwijl het bereik 60% bedraagt. Voor niet-bijstandsgerechtigden bedragen deze percentages 45 en 36. In Almere gaat 90% van de bijzondere bijstand naar bijstandsgerechtigden, terwijl zij maar 50% van de minima vormen. Met name werkende minima worden slecht bereikt. Uit een in Rotterdam uitgevoerd onderzoek blijkt dat slechts 45% van de werkende minima gebruikmaakt van gemeentelijke regelingen. De indruk bestaat dat kwijtschelding van de gemeentelijke belastingen beter bekend is dan de andere regelingen en dat er beter van deze mogelijkheid gebruik wordt gemaakt. De uitvoering van schuldhulpverlening is in veel gemeenten problematisch: er worden te weinig mensen geholpen, de wachttijden zijn te lang en het percentage cliënten die daadwerkelijk schuldenvrij raken, is te laag.

b. Effectiviteit Naar de mening van de directie Toezicht van het ministerie van SZW zijn de randvoorwaarden om te komen tot effectief beleid voor Utrecht, in vergelijking met andere gemeenten, gunstig te noemen. Het is ons niet duidelijk waarop deze conclusie is gebaseerd. In het rapport wordt onder meer geconcludeerd dat er over de effecten van het armoedebeleid in diverse documenten wordt gerapporteerd, bijvoorbeeld over de uitgaven (over- of onderbenutting) en de aantallen verstrekkingen. Dit zegt naar onze mening onvoldoende over het feit of het beleid al dan niet effectief is. Ook vermeldt de directie in de rapportage dat de cijfervragen niet allemaal konden worden beantwoord. Volgens haar ‘bepaalt de gemeente echter in eerste instantie zelf welke cijfers zij nodig heeft voor de beleidsvorming’.

70

De vermelde percentages wijken af van de percentages in de SCP-rapportage omdat daarin het gebruik wordt vermeld als percentage van de mensen die de desbetreffende voorziening kennen. Bovenstaande tabel vermeldt het gebruik als percentage van de totale groep respondenten. Het Utrechts minimabeleid

36

Ten slotte tekenen wij hierbij aan dat de randvoorwaarden om tot een effectief beleid te komen niets zeggen over of het beleid ook daadwerkelijk effectief is. Op grond van de informatie die wij hebben gekregen, kunnen wij niet concluderen of het beleid effectief is. Er zijn bij ons geen andere gegevens aanwezig of bekend over het bereik en de effectiviteit van het minimabeleid in Nederland. Wel onderkennen de meeste gemeenten dat ze problemen hebben met het bereiken van de vastgestelde doelgroepen. Omdat de doelgroepen en het beleid per gemeente kunnen verschillen, wordt het heel lastig om hier landelijke uitspraken over te doen. Er wordt op dit moment overigens wel gewerkt aan de ontwikkeling van een landelijke benchmark die met behulp van kengetallen hier inzicht in moet geven. Wel zijn er bij ons voorbeelden van ‘best practices’ om het bereik te verhogen bekend. Hiervoor verwijzen wij u naar bijlage 5. Wat is er bekend over de mate waarin de kwaliteit van het beleidsproces van invloed is op de effectiviteit van het minimabeleid? Wij beschikken over onvoldoende informatie om hier uitspraken over te doen. Op welke onderdelen van het Utrechts minimabeleid heeft de gemeente nog weinig of geen informatie? Informatie over het bereik van (de diverse instrumenten van) het minimabeleid is in de meeste gevallen niet voorhanden. Ook informatie over de omvang van de doelgroep voor bepaalde instrumenten (nodig om een oordeel over het bereik te kunnen geven) ontbreekt. Deze informatie is ons althans niet aangeleverd. Informatie over de effectiviteit van de individuele instrumenten hebben wij, met uitzondering van de U-pas, niet aangetroffen. Een oordeel over de effectiviteit van het minimabeleid in ‘enge’ zin wordt gebaseerd op het Nibud-onderzoek. Wij weten niet of de gemeente over voldoende informatie beschikt om een oordeel uit te kunnen spreken over de effectiviteit van het minimabeleid in brede zin omdat wij over het onderdeel activering (dat volgens een aantal personen uitdrukkelijk niet tot het minimabeleid behoort) geen informatie hebben ontvangen. Het is ons opgevallen dat het moeilijk was informatie te krijgen over gebruikscijfers (aantallen gebruikers per voorziening). Hierdoor is het ook niet gelukt om voor alle instrumenten aan te geven hoeveel geld er voor welke voorziening gebruikt wordt. Ook het feit dat er niet met eenduidige aantallen en percentages wordt gewerkt (verschillen in bijvoorbeeld het aantal verstrekkingen van een bepaald instrument in een bepaald kalenderjaar), werkt niet mee aan verhoging van het inzicht. Waar zitten de zorgen knelpunten in het Utrechts minimabeleid, wat is er bekend over de succesen faalfactoren van het Utrechts minimabeleid en welke factoren kunnen als intern of extern worden beschouwd?


37

Deze vraag is in de interviews aan de orde geweest en de antwoorden zijn ‘ongewogen’ gerangschikt en ondergebracht in drie hoofdgroepen (instrumenten, werkwijze en neveneffecten; zie paragraaf 4.4). Uit de door de geïnterviewden naar voren gebrachte punten zijn nauwelijks conclusies te trekken, omdat veel punten slechts door een of twee geïnterviewden werden genoemd. Alleen de onderdelen U-pas en schuldhulpverlening werden door de meerderheid van de geïnterviewden genoemd: de Upas is een goed instrument dat beantwoordt aan de doelstelling. Steeds meer organisaties werken mee en het aantal aanvragen stijgt. Schuldhulpverleningdaarentegen is een instrument dat verbeterd moet worden. Op dit moment worden te weinig mensen bereikt en de uitval is te hoog. Dit is voor een deel te wijten aan externe factoren. Overigens wordt er thans wel aan verbetering gewerkt. Algemene conclusie De definitie en doelstellingen van het Utrechts minimabeleid, zoals in de stukken geformuleerd en in de interviews getoetst, zijn niet eenduidig. Over inkomensondersteuning is men het eens, maar het onderdeel participatie wordt verschillend geïnterpreteerd. Door de bredere activeringsdoelstelling niet uitdrukkelijk mee te nemen in de definitie van het minimabeleid bestaat er het risico dat bepaalde ongewenste neveneffecten, zoals bijvoorbeeld de armoedeval, onderbelicht blijven. Het beleid wordt ingevuld met een scala aan instrumenten die verschillende doelgroepen en inkomensgrenzen hanteren. Mede daardoor wordt de indruk gewekt dat een brede, integrale visie ontbreekt. Wij kregen geen helder beeld van de samenhang tussen de instrumenten. Het is ons dan ook niet duidelijk geworden hoe bepaalde instrumenten op elkaar inwerken. Qua inkomensondersteunende instrumenten concluderen wij dat de gemeente veel activiteiten onderneemt. Ook als wij Utrecht vergelijken met andere gemeenten (bijlage 8), blijkt dat de gemeente een vrij breed pakket hanteert. De vele aanpassingen kunnen echter wel leiden tot misverstanden bij de bevolking, wat weer invloed kan hebben op het bereik omdat inwoners niet meer aanvragen omdat zij denken geen recht op een bepaalde voorziening te hebben. Het bereik van het minimabeleid is op basis van de huidige gegevens niet vast te stellen door ons. De doelgroepen zijn wel gedefinieerd, maar de daaraan gekoppelde aantallen zijn gebaseerd op de groepen die reeds bij de gemeente bekend zijn of in bestaande bestanden voorkomen. Die groepen die niet bij de gemeente bekend zijn dan wel in een of ander bestand voorkomen en wel onder de doelgroep vallen, zouden duidelijker in beeld moeten worden gebracht. Onduidelijk is of en in hoeverre die groepen thans worden bereikt. Heeft men deze groepen in beeld en wordt er bij de verstrekkingen gekeken naar waar ze terechtkomen, dan wordt het makkelijker om een oordeel over het bereik uit te spreken. Daarmee ontstaat tevens de mogelijkheid om gerichte activiteiten te ontwikkelen die ertoe moeten leiden dat ook de niet-bereikte doelgroepen beter bereikt gaan worden. Volgens het Nibud-onderzoek is het huidige minimabeleid qua inkomensondersteuning effectief. Wij beschikken niet over voldoende informatie om tot dezelfde conclusie te komen. Wij kunnen ook geen oordeel uitspreken over de effectiviteit van het minimabeleid in brede zin, en wijzen er op dat zich hierbij nog als extra probleem de armoedeval kan voordoen, die een negatieve invloed heeft op de effectiviteit.


38

6 Bijlagen Bijlage Bijlage Bijlage Bijlage Bijlage Bijlage Bijlage Bijlage

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Overzicht van de schriftelijke informatie Overzicht van geïnterviewde personen Overzicht van de definitie van de diverse doelgroepen en inkomensgrenzen Overzicht van de uitgaven per instrument Overzicht best practices om niet-gebruik tegen te gaan Samenvatting conclusies onderzoek directie Toezicht Commentaar op onderdeel armoedeval Nibud-onderzoek Vergelijking van de instrumenten van het Utrechts minimabeleid met die in andere gemeenten


39

Bijlage 1. Overzicht van de schriftelijke informatie -

-

-

Beleidsplan Abw 2001 ‘De klant actief’, gemeente Utrecht, afdeling Sociale Zaken en Werkgelegenheid, oktober 2000 Beleidsverslag Abw 1999, gemeente Utrecht, afdeling Sociale Zaken en Werkgelegenheid, oktober 2000 Beleidsverslag Abw 2000, concept, gemeente Utrecht, afdeling Sociale Zaken en Werkgelegenheid, ….. 2001 Bestandsonderzoek en aanbiedingen U-pas 1999, U-pasbureau, Utrecht, 23 maart 2000 Dienstrekening 2000, het onderdeel armoedebestrijding en minimabeleid (pagina 17 en 18) Doeltreffendheid uitvoering Abw 2001, Armoedebestrijding en bijzondere bijstand, ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, directie Toezicht, afdeling Toezicht gemeenten/afdeling Rijksconsulentschappen, mei 2001 Doeltreffendheid uitvoering Abw 2001, Armoedebestrijding en bijzondere bijstand, gemeente Utrecht, ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, directie Toezicht, afdeling Rijksconsulentschappen, B.M.M. Reijnders-Lips, november 2000 Gemeenterekening 2000, het onderdeel minimabeleid (pagina 206 en 207), alsmede het onderdeel onroerende-zaakbelastingen (pagina 98 en 99) Het Proteq-maatpakket,aanbod van een aansprakelijkheids-,inboedel- en uitvaartverzekeringvoor Utrechtse huishoudens met een laag inkomen Herijking minimabeleid 2000-2001, dienst Maatschappelijke Ontwikkeling, Sociale Zaken en Werkprojecten, unit Integrale beleidsontwikkeling, 1 mei 2000 Interne richtlijn Noodfonds voor Huur- en Energieschulden, Kredietbank Utrecht, januari 2001 Jaarplan 2001 U-pasbureau ‘een nieuwe start’ Jaarverslag 2000 U-pasbureau ‘Minima-effectrapportage gemeente Utrecht, de invloed van gemeentelijke maatregelen op de financiële positie van inwoners met lage inkomens’, Nibud, Utrecht, april 2001 Nota van aanbieding en gemeentebegroting 2001, meerjarenraming 2002 t/m 2005, gemeente Utrecht, 31 augustus 2000 Overeenkomst collectieve ziektekostenverzekering gemeente Utrecht - ANOVA Verzekeringen, 31 augustus 1999 Richtlijnen bijzondere bijstand Utrecht, 1 juli 2001 Samenwerkingsovereenkomst Proteq/gemeente Utrecht, 31 oktober 2001 Tweede Kamer der Staten-Generaal, ‘Niet-gebruik van de individuele huursubsidie’, kamerstukken nr 25 831, nummer 4 en 6 ‘U-pas, gebruik en waardering’, Tangram, april 2000 Utrecht Extra, lokaal minimabeleid in de komende jaren, Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling, Sociale Zaken en Werkgelegenheid, unit Integrale Beleidsontwikkeling, mei 2001 Verordening U-pas, in werking getreden op 1 januari 2001 Voorjaarsnota 2001, gemeente Utrecht, 29 maart 2001


41

Bijlage 2. Overzicht van geïnterviewde personen Leden van de Commissie Maatschappelijke Ontwikkeling en Volksgezondheid (MOV): Mevrouw M.C. Mos (GroenLinks) M. Genç (Leefbaar Utrecht) K.E. Driehuijs (PvdA) Mevrouw N.D. van den Broek (VVD) Ambtenaren: E. Benning (hoofd U-pasbureau) H. Brink (hoofd schuldhulpverlening) H. Dijkman (beleidsmedewerker schuldhulpverlening) G. van Es (voorlichter) Mevrouw T. van der Linden (hoofd Sociale Zaken en Werkgelegenheid) Mevrouw J. van der Meulen (beleidsmedewerker armoedebeleid) R. de Vries (beleidsmedewerker gemeentelijke belastingen) Overigen: H. Spekman (wethouder, PvdA) Mevrouw T. Jongkind (Kliëntenraad) de Brink (Kliëntenraad, namens Cosbo)


43

Bijlage 3. Overzicht van de definitie van de diverse doelgroepen en inkomensgrenzen Regeling

Doelgroep

Inkomensgrenzen

Bijzondere bijstand: individueel

Iedereen van 21 jaar en ouder. In uitzonderingsgevallen ook personen van 18-21 jaar.

Geen. Er wordt rekening gehouden met de hoogte van het inkomen (draagkrachtbepalingen in Richtlijnen bijzondere bijstand Utrecht, juli 2001).

Regeling duurzame gebruiksgoederen

Alle huishoudens die aan de inkomensgrenzen voldoen. De minimumleeftijd is 21 jaar.

Gedurende een aaneengesloten periode van drie jaar, terug te rekenen vanaf 1 januari 2001, een inkomen tot 110% van het bijstandsniveau (uitgewerkt in zes verschillende categorieën).

U-pas

Alle inwoners van 18 jaar of ouder die ingeschreven zijn in het bevolkingsregister en aan de inkomensgrenzen voldoen. Studenten zijn uitgesloten, tenzij zij minderjarige kinderen hebben. Iedereen die drie maanden aaneengesloten een uitkering heeft in het kader van de sociale verzekeringen/voorzieningen.

De volgende absolute bedragen (bruto) worden gehanteerd: alleenstaande meerderjarige: < ƒ 2.750 per maand (ƒ 33.000 per jaar); alleenstaande meerderjarige ouder: < ƒ 3.125 per maand (ƒ 37.500 per jaar); gehuwde of samenwonende: < ƒ 3.125 per maand (ƒ 37.500 per jaar); meerderjarige wonende in een tehuis: uitkering persoonlijke behoeften; minderjarige in gezinsvervangend tehuis: geen.

Integrale schuldhulpverlening

Iedereen

Geen

Woonlastenfonds

Personen van 18 jaar en ouder die een zelfstandige woning bewonen, ingeschreven staan bij het GBA en huursubsidie, een bijdrage op grond van de Regeling bijdrage huurlasten of een woonkostentoeslag ontvangen.

(rekeninkomen = rekeninkomen van de huursubsidietabel): eenpersoonshuishouden: ƒ 26.000 ( 11.798,29) eenpersoonsouderenhuishouden: ƒ 24.500 ( 11.117,62) meerpersoonshuishouden: ƒ 35.000 ( 15.882,31) meerpersoonsouderenhuishouden: ƒ 33.500 ( 15.201,64).

Collectieve aanvullende ziektekostenverzekering

Iedereen met een ziekenfondsverzekering bij ANOVA Verzekeringen met een Abw-, Ioaw- of Ioaz-uitkering, alsmede hun medeverzekerden vanwege de Ziekenfondswet. Tevens kunnen personen met een inkomen van maximaal 110% van het geldende sociaal minimum deelnemen, zulks ter beoordeling van de gemeente, alsmede hun medeverzekerden vanwege de Ziekenfondswet.

Inkomen tot 110% van het geldende sociaal minimum

Kwijtschelding

Iedereen die aan de inkomensgrenzen voldoet.

Na toepassing van de rekenregels (inkomen minus bepaalde uitgaven) mag het inkomen niet hoger zijn dan 100% van de


45

bijstandsnorm. Noodfonds

Iedereen die bedreigd wordt met huisuitzetting of stopzetting van energieleveranties.

Geen

Proteq Protectie Pakket

Iedereen met een uitkering krachtens de Abw, Ioaw, Ioaz of Wik, of met een inkomen op grond van de WIWdienstbetrekking, alsmede alle inwoners met een inkomen van maximaal 120% van het voor betrokkene geldende norminkomen.

Inkomen tot 120% van het voor betrokkene geldende sociaal minimum

Inkomensverbetering tienermoeders

Alleenstaande ouders van 18-21 jaar

Bijstandsnorm

Eettafelprojecten

Onbekend

Onbekend

Stadsgeldbeheer

Dak- en thuislozen

Geen


46

Bijlage 4. Overzicht van de uitgaven per instrument In deze bijlage geven wij een overzicht van de financiële middelen die aan het minimabeleid worden uitgegeven (feitelijke uitgaven 2000 en raming 2001,71) indien en voorzover wij hier informatie over hebben gekregen. Instrument Bijzondere bijstand

Uitgaven 2000 in guldens 5.941.575 72

Begroting 2001 in guldens

Categoriale regeling duurzame gebruiksgoederen U-pas Integrale schuldhulpverlening Woonlastenfonds Collectieve aanvullende ziektekostenverzekering Kwijtschelding gemeentelijke belastingen

1.943.122 73

12.460.000

2.243.774 74 niet bekend 1.500.000 75 100.000 76

1.560.000 4.913.000 1.569.000 200.000 77

5.957.314 78

5.264.000 79

Noodfonds

70.000

Proteq Protectie Pakket Inkomensverbetering tienermoeders

-----

Eettafelprojecten Stadsgeldbeheer

71 72 73 74 75 76

--90.000

950.000

Gebaseerd op de nota Utrecht Extra, lokaal minimabeleid voor de komende jaren, gemeente Utrecht, DMO, mei 2001. Op basis van een uitdraai van DMO, SoZaWe. Op basis van een uitdraai van DMO, SoZaWe. Jaarverslag 2000, U-pasbureau (is inclusief U-bonus). NB: het financiële voordeel is groter. Op basis van schriftelijke informatie van DMO, SoZaWe, d.d. 31 oktober 2001, 01557677. Het betreft hier uitvoeringskosten, zie schriftelijke informatie van DMO, SoZaWe, d.d. 31 oktober 2001, 01557677.

77

Het betreft hier zowel uitvoeringskosten als programmakosten, zie schriftelijke informatie van DMO, SoZaWe, d.d. 31 oktober 2001, 01557677.

78 79

Stand per 28 september 2001, informatie is afkomstig van de Dienst Burgerzaken & Gemeentebelastingen,

d.d. 31 oktober 2001.

Informatie is afkomstig van de Dienst Burgerzaken & Gemeentebelastingen, d.d. 31 oktober 2001. Het Utrechts minimabeleid

47

Bijlage 5. Best practices om niet-gebruik tegen te gaan80 Hier geven wij voorbeelden van manieren om het niet-gebruik van voorzieningen tegen te gaan. Wij onderscheiden passieve en actieve voorlichting. Onder passieve voorlichting verstaan wij voorlichting die niet op personen, maar op groepen of alle minima is gericht. Minima moeten zelf stappen ondernemen om te komen aan de informatie die antwoord geeft op de vraag of zij daadwerkelijk recht hebben op de voorziening. Onder actieve voorlichting van minima verstaan wij dat de gemeente minima persoonlijk benadert met informatie over het recht op voorzieningen. Minima hoeven niet zelf het initiatief te nemen. Passieve voorlichting Posters en brochures armoedebeleid • Te vinden bij de eigen balie van de gemeente. Daarnaast verspreid door tal van maatschappelijke organisaties en openbare voorzieningen. • Brochure huis aan huis verspreid, met daarin onder meer een aanvraagformulier voor informatie over de gemeentelijke regelingen inzake armoedebeleid. Publicaties in huis-aan-huisbladen en lokale of regionale dagbladen Periodieke of incidentele publicaties over het armoedebeleid of specifieke regelingen, belangrijke ontwikkelingen of nieuwe verordeningen kunnen in de huis-aan-huisbladen worden gepubliceerd. Bij de publicatie wordt eventueel een aanvraagformulier gevoegd voor (informatie over) vergoeding van bijzondere kosten. Informatietelefoon De gemeenten Apeldoorn en Alphen aan de Rijn hebben een gratis telefoonnummer ingevoerd voor het doen van aanvragen voor verschillende soorten gemeentelijke bijdragen. Cliënten krijgen een consulent van Sociale Zaken aan de lijn: direct of na doorverwijzing door de receptie. Overige bellers worden altijd door de receptie doorverwezen naar een consulent of een gemeentelijke afdeling. De informatielijn wordt bemand door consulenten van verschillende afdelingen (receptie, bijzondere bijstand, bestandsbeheer etc.) of een juridisch beleidsmedewerker. Doordat mensen niet bellen met de ‘sociale dienst’, is de lijn vermoedelijk meer laagdrempelig.

Informatiebalie • Eén loket voor inkomensondersteuning (huursubsidie, kwijtschelding, bijzondere bijstand en overige regelingen) in plaats van meerdere loketten. • Een snelloket. Als men voldoende bewijsstukken meeneemt, kan ter plekke een bepaalde voorziening worden getroffen. De intake en afwikkeling worden dan in één proces ondergebracht. • Bij de informatiebalie of in wachtruimten kunnen informatiezuilen of een video worden neergezet.

80

Bronnen: Transferpunt Armoedebestrijding (www.transferpunt.nl), Armoedeval; Onderzoek naar het gebruik van voorzieningen door werkenden en niet-werkenden, SGBO 2000, en Terugdringen niet-gebruik van inkomensondersteunende voorzieningen, ledenbrief VNG, afdeling MAV, juni 1997. Het Utrechts minimabeleid

49

Wijkservicepunten in Sittard. Sittard streeft naar verbetering van de communicatie tussen gemeente, maatschappelijke organisaties en bewoners. Hiertoe zijn in diverse wijken bewonersplatforms opgezet en in sommige wijken al wijkservicepunten ingericht met baliemedewerkers en een wijkcoördinator. Er zijn vaste medewerkers op vaste tijden bereikbaar en ook wethouders houden regelmatig spreekuur. Het blijkt dat kleine dingen die mensen dwarszitten, soms met een gerichte interventie snel op te lossen zijn.

Overige media waarlangs informatie over het armoedebeleid kan worden verspreid • Televisie (lokale televisiezender, de kabelkrant of migrantentelevisie) • Internet Actieve benadering van minima Bestandskoppeling Voor een actieve, persoonlijke benadering heeft de gemeente adresgegevens nodig. De volgende bestanden kunnen worden gebruikt: • Bestand Abw/Ioaw/Ioaz; • Bestand van toegekende aanvragen van de voorgaande jaren; • Bestand kwijtschelding gemeentelijke belastingen; • Bestand gemeentelijke belastingen; • Bestand personen met ‘kale AOW’ van de rijksbelastingdienst; • Bestanden WAO/WW (uvi’s); • Bestand U-pas; • Bestanden van oud-cliënten. Spreekuren/voorlichtingsbijeenkomsten Naast de spreekuren bij de eigen balie (soms alleen op afspraak) verzorgen veel gemeenten incidenteel of structureel spreekuren of voorlichtingsbijeenkomsten. De locaties zijn meestal bejaardenhuizen, maar ook kerken, moskeeën, werkplekken van VluchtelingenWerk of buurthuizen. Een locatie bij de sociale dienst is voor sommigen stigmatiserend.

Huisbezoek Huisbezoeken is een duur maar effectief middel om het niet-gebruik tegen te gaan. Een deel van de gemeenten benadert deze doelgroepen zelf; andere gemeenten verrichten op verzoek een huisbezoek.


50

Om het niet-gebruik van sociale voorzieningen tegen te gaan heeft de gemeente Hengelo in 1997 een mobiel team ingesteld, dat inmiddels de naam HinT draagt (Hengelo’s Informatieteam sociale voorzieningen). Het team van vijf medewerkers verzorgt op diverse plaatsen in de stad spreekuren en verricht daarnaast huisbezoeken. De taken betreffen voorlichting over de regelingen inzake sociale zekerheid, het uitzoeken van eenvoudige kwesties, verwijzing en bemiddeling naar instanties (en daarmee het opbouwen van een netwerk) en eenvoudig administratief werk. Het team werkt met een computerprogramma waarmee op basis van persoonlijke gegevens antwoord wordt verkregen op de vraag voor welke voorzieningen en regelingen de cliënt mogelijk in aanmerking komt. De HinTmedewerkers gebruiken bij de huisbezoeken een laptop, waarmee bij de cliënt thuis contact wordt gemaakt met het computerprogramma. Een demo van het gebruikte computerprogramma 'Scan' is te zien op internet: scan.trimm.nl. Er zal een username en een password worden gevraagd: dit zijn respectievelijk HinT en Scan2000 (let op de hoofdletters). Let er ook op dat u fictieve gegevens invoert omdat deze demo ook door anderen wordt bekeken en uw gegevens worden opgeslagen.

Mailing Verzorg periodiek of incidenteel een mailing naar klanten over armoedebeleid in het algemeen of specifieke regelingen. Verstuur (bijvoorbeeld maandelijks) een felicitatiebrief naar alle nieuwe ouderen (65+) met daarin informatie over het recht op gemeentelijke inkomensondersteuning. Betrekken maatschappelijke organisaties Maatschappelijke organisaties hebben meer of minder expliciet een actieve rol in de voorlichting over of de uitvoering van het armoedebeleid. Met name organisaties die vaak te maken hebben met mensen met lage inkomens, krijgen die rol. Een groot voordeel van een nadrukkelijke rol voor maatschappelijke organisaties is de kortere afstand tot de gebruikers. De voorlichting kan passief zijn: veel gemeenten verspreiden bijvoorbeeld posters en brochures die te vinden zijn bij de ingang van de maatschappelijke organisaties. Maar de voorlichting kan ook actief zijn. Op eigen initiatief of op verzoek van de gemeente geven maatschappelijke organisaties individuele of groepsgewijze voorlichting over het armoedebeleid of specifieke regelingen. Via Thuiszorg bereikten de gemeente Enschede signalen dat onder haar cliënten de onbekendheid met de bijzondere bijstand groot is. Om hier iets aan te doen gaat de gemeente actiever intermediaire instellingen inschakelen bij het informeren van de cliënten. Met de Stichting Thuiszorg Enschede-Haaksbergen zijn daartoe drie afspraken gemaakt: 1. De GSD gaat zowel in het informatieblad dat naar alle thuiszorgleden gaat, als in het informatieblad voor medewerkers van de thuiszorg een informatief artikel plaatsen. 2. Aan thuiszorgmedewerkers zullen informatiefoldersworden meegegeven voor de mensen waarbij zij thuis komen. 3. Deze medewerkers krijgen ook kaartjes mee, waarop de cliënt kan aangeven dat deze graag een informatief huisbezoek van een GSDconsulent wil. Tijdens dat bezoek kan de consulent, naast het geven van informatie, helpen met het invullen van aanvraagformulieren en dergelijke. Het is de bedoeling dat op zo'n moment integraal naar de problematiek van de persoon gekeken wordt. Daarnaast zal de omvang van het niet-gebruik onder thuiszorgklanten worden geïnventariseerd door het bestand van de thuiszorg naast dat van de gemeente te leggen. Dit is toegestaan wanneer het voor kwantitatieve doeleinden wordt gebruikt en de regels in het kader van de privacybescherming in acht worden genomen.


51

Bijlage 6. Samenvatting conclusies onderzoek directie Toezicht Samenvatting van de belangrijkste bevindingen van het onderzoek Doeltreffendheid uitvoering Abw 2000, bijzondere bijstand en armoedebestrijding, rapport over de gemeente Utrecht, ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, directie Toezicht, afdeling rijksconsulentschappen, B.M.M. Reijnders-Lips, november 2000. De directie Toezicht noemt deze zaken opvallend aan het Utrechts armoedebeleid: •

PLAN: Utrecht is creatief in het zoeken naar vormen van ondersteuning die het budget zo min mogelijk belasten (U-pas, goedkope verzekeringen). Er wordt uitgeweken naar het ‘gemeentelijk minimabeleid’ zodat de gemeente categoriale bijdragen ambtshalve kan verstrekken. Utrecht zoekt naar vormen van ondersteuning die zo min mogelijk bijdragen aan de armoedeval. De schuldhulpverlening is uitdrukkelijk gericht op een duurzame oplossing. De keuzes voor de te vergoeden kostensoorten, te ondersteunen doelgroepen en te volgen procedures zijn onderbouwd (analyse koopkracht, effectenberekening). Bij het definiëren van de diverse doelgroepen worden wisselende termen gebruikt zoals bijstandsniveau, sociaal minimum, percentage van het wettelijk minimumloon en brutojaarinkomen. Dit bemoeilijkt de beeldvorming.

•

VERTALING EN WERKING: Omdat aanvragen om bijzondere bijstand voor duurzame gebruiksgoederen het uitvoeringsapparaat fors belasten, is overgegaan tot categoriale verstrekkingen. Van een aantal voorzieningen is de uitvoering verbijzonderd. De uitwerking van de beleidsopvatting dat de armoedeproblematiek vanuit een bredere context dient te worden benaderd, is terug te vinden in de nieuwe werkwijze dat de naam ‘dienstverleningsmodel’ heeft gekregen (beperking doorlooptijden, eenvoudige procedures, klantgerichtheid etc.). Er wordt veel aandacht besteed aan voorlichting. Er wordt gewerkt met een computergestuurde werkinstructie.

•

RESULTAAT EN EVALUATIE: Utrecht kon niet alle door de directie Toezicht gevraagde cijfers leveren. De gemeente bepaalt echter in eerste instantie zelf welke cijfers ze nodig heeft voor beleidsvorming. Dit hoeft niet noodzakelijkerwijs parallel te lopen met de vragen van de directie Toezicht. Belangrijker is dan ook de constatering dat de Utrechtse registratie voldoende basis blijkt te bieden voor een evaluatie van de door de gemeente zélf geformuleerde taakstellingen.

•

BELEIDSCYCLUS ALGEMEEN: Er is sprake van een zelflerende organisatie. Illustratief is dat plan en verslag eenzelfde document zijn, waarin de niveaus plan, resultaat en evaluatie nauwelijks te scheiden zijn. Ervaringen uit het verleden worden benut om consequenties te formuleren voor toekomstig beleid. Hierdoor wordt in belangrijke mate invulling gegeven aan de beleidscyclus.


53

Bijlage 7. Commentaar op onderdeel armoedeval Nibud-onderzoek Het Nibud heeft in 2001 een onderzoek uitgevoerd naar de invloed van gemeentelijke maatregelen op de financiële positie van inwoners met lage inkomens.81 Hierbij is ook gekeken naar de armoedeval. Omdat de armoedeval van invloed kan zijn op de effectiviteit van het minimabeleid, maken wij aanvullende opmerkingen. Wij willen overigens de conclusies van het Nibud niet bestrijden, noch het onderzoek overdoen. Volgens het Nibud hebben met name twee soorten huishoudensin Utrecht te maken met armoedeval: 1. Alleenstaanden boven 65 jaar met een lage huur en een inkomen van 130% van het minimum. Deze categorie heeft minder te besteden dan dezelfde categorie met een inkomen van 120%. De boosdoener is vooral het woonlastenfonds. Indien het recht op huursubsidie vervalt, vervalt ook het recht op een bijdrage uit het woonlastenfonds:een gecumuleerd effect dus.82 2. (Echt)paren met oudere kinderen (ouder dan 12 jaar) en een hoge huur. Zij hebben te maken met de armoedeval tussen 110% en 120%. Voor de eerste groep is geen nieuwe maatregel getroffen. De situatie is sinds 1 januari 2001 eerder verslechterd door de afschaffing van de U-bonus. Veel ouderen maakten gebruik van de U-bonus, zo is de indruk bij een aantal geïnterviewden (harde cijfers ontbreken echter). Voor de tweede groep is er volgens de gemeente dit alternatief: huishoudens met kinderen die langer dan drie jaar een inkomen hebben tot 120% van het minimum, ontvangen in Utrecht een extra bijdrage uit het participatiefonds. Dit compenseert echter niets voor de huishoudens die minder dan drie jaar een inkomen hebben tot 120%. Het Nibud-onderzoek kijkt met name naar de situaties waarin de koopkracht in absolute zin daalt als men meer gaat verdienen. Het is echter ook zinvol om te kijken naar situaties waarin het inkomen slechts zeer gering stijgt als men meer gaat verdienen. Die situaties zijn er ten overvloede, zo blijkt uit alle landelijke onderzoeken op dit terrein. Onderstaande figuur maakt het een en ander inzichtelijk:

NB: voor het geval men niet beschikt over een kleurenprinter, volgen hierbij de lijnvolgorden (van boven naar beneden) en huishoudtype: - alleenstaande; - eenoudergezin tariefgroep 5 (kind onder 12 jaar); - eenoudergezin tariefgroep 4 (kinderen van 12 jaar of ouder); - paar zonder kinderen; - paar met kinderen.

Deze figuur is gemaakt op basis van landelijke kengetallen (over huursubsidie, bijzondere bijstand, kwijtschelding, kinderopvang etc.) en geldt dus niet specifiek voor Utrecht. Het vat voor de verschillende huishoudenstypen het koopkrachtverloop samen. De koopkrachtwinst na werkaanvaarding (verticale as) is afgezet tegen het bruto-inkomen (horizontale as). Uit de figuur is 81

82

Minima-effectrapportage gemeente Utrecht, de invloed van gemeentelijke maatregelen op de financiële positie van inwoners met lage inkomens, Nibud, Utrecht, april 2001. Wij merken hierbij op dat de armoedeval met name speelt bij degenen die vanuit een uitkeringssituatie werk gaan aanvaarden: deze groep, 65-plussers, valt daar ons inziens niet onder. Het Utrechts minimabeleid

55

bijvoorbeeld af te lezen dat een alleenstaande die gaat werken tegen 110% van het minimumloon, er ten opzichte van de bijstand (= 70% van het wettelijk minimumloon) 10% op vooruitgaat. Tevens wordt uit de figuur duidelijk dat werkaanvaarding voor eenoudergezinnen met jonge kinderen het snelst loont. Doordat dit bij een bepaald inkomensniveau weer ophoudt (in de figuur bij 130% WML), valt de koopkracht flink terug, maar net niet zoveel dat de koopkrachtwinst minder dan 10% wordt. Voor alleenstaande uitkeringsontvangers is werk aantrekkelijk als het loon 10% boven het minimumloon ligt. Voor alleenstaande ouders met oudere kinderen moet dit minstens 30% zijn, terwijl werkaanvaarding voor paren zelfs bij een loon van 50% boven het minimumloon financieel niet interessant is. Het Utrechts minimabeleid zou erop gericht moeten zijn ervoor te zorgen dat de lijnen in de figuur zo sterk mogelijk stijgen en – zoals het Nibud aangeeft – in ieder geval dat de lijnen niet dalen. Eventuele aanpassingen van bestaande regelingen of nieuwe maatregelen zullen zich dan niet uitsluitend op de bovengenoemde twee groepen moeten richten.


56

Maatregelen om de armoedeval te verzachten (die nooit helemaal tegen te gaan is) zijn: • Invoering van glijdende schalen zodat men ook bij een hoger inkomen nog recht heeft op een gedeeltelijke bijdrage en niet gelijk de gehele bijdrage misloopt, • Geen cumulatie van regelingen (het woonlastenfonds vervalt geheel als ook de huursubsidie vervalt: de klap komt dus extra hard aan). • De inkomensondersteuning toespitsen op doelgroepen die een grote afstand tot de arbeidsmarkt hebben en waarvan op korte termijn niet is te verwachten dat hun inkomen gaat stijgen. Tot deze groep behoren bijvoorbeeld ouderen, gehandicapten en langdurig werklozen. Deze doelgroepafbakeningen komt men nauwelijks tegen in het Utrechts beleid. • Verstrekking van een uitstroompremie. Deze maatregel voorkomt de armoedeval tijdelijk. De armoedeval kan de effectiviteit van het minimabeleid, indien hiervoor althans de brede definitie wordt gehanteerd en activering in brede zin hiertoe gerekend wordt, beïnvloeden.


57

Bijlage 8. Vergelijking van de instrumenten van het Utrechts minimabeleid met die in andere gemeenten.83 Indien en voorzover daarover informatie voorhanden is. Bijzondere bijstand Gemeenten stellen zelf, binnen de wettelijke kaders, het beleid voor bijzondere bijstand vast. Het Utrechtse beleid is vastgelegd in de Richtlijnen bijzondere bijstand Utrecht. Bijzondere bijstand kan zowel aan categorieën van personen worden verstrekt als aan individuen. Individuele bijzondere bijstand wordt verstrekt aan iedereen die als gevolg van bijzondere, individuele omstandigheden geconfronteerd wordt met noodzakelijkebijzondere bestaanskosten.Het kenmerkende van bijzondere bijstand is de variëteit in kostensoorten die voor een vergoeding in aanmerking kunnen komen. Het is dan ook niet mogelijk een opsomming te maken van dergelijke kostensoorten. Over de uitvoering van de individuele bijzondere bijstand hebben wij geen vergelijkingsmateriaal. Sinds 1996 bestaat er de mogelijkheid om bijstand aan categorieën van personen toe te kennen: de categoriale verstrekkingen. De gemeente Utrecht heeft dit in eerste instantie ingevuld met drie regelingen: • De regeling duurzame gebruiksgoederen (op grond van deze regeling kunnen huishoudens die ten minste drie jaar op het sociaal minimum leven een bijdrage krijgen voor de aanschaf van duurzame gebruiksgoederen). • De U-pas (op grond van de U-pasregeling kunnen pashouders reductie krijgen bij deelname aan maatschappelijke, recreatieve, sociale of culturele activiteiten die georganiseerd worden door de gemeente Utrecht of derden, die daartoe een overeenkomst hebben gesloten met de gemeente). • De U-bonus (een extra regeling voor speciale groepen, namelijk jeugd en ouderen, binnen de doelgroep van de U-pas). De U-bonus is overigens inmiddels afgeschaft en vervangen door een aanvullende participatietoeslag voor huishoudens waarvan het jongste kind nog geen 16 jaar is; de toekenning en uitbetaling hiervan zijn gekoppeld aan de regeling duurzame gebruiksgoederen). Daarnaast zijn de bedragen in de regeling duurzame gebruiksgoederen verhoogd. Landelijk hadden gemeenten in 2000 gemiddeld 2,8 regelingen. Grote gemeenten (meer dan 100.000 inwoners) hadden gemiddeld vier categoriale regelingen. Utrecht heeft thans nog twee categoriale regelingen. Indien Utrecht wordt vergeleken met de gemeenten uit het onderzoek, dan zien wij dat Utrecht geen aparte regeling heeft voor schoolse en buitenschoolse activiteiten (61% van de gemeenten heeft dat wel). In de praktijk echter ontvangen huishoudens met kinderen wel extra financiële middelen voor deze activiteiten. In Utrecht heeft men er namelijk voor gekozen om de bijdrage voor duurzame gebruiksgoederen te verhogen met een participatietoeslag voor huishoudens met kinderen. In feite komt dit dus op hetzelfde neer. Voordeel van zo’n werkwijze is dat het uitvoeringstechnisch veel efficiënter is dan weer een nieuwe regeling in het leven te roepen. Nadeel is dat indien men geen gebruik maakt van de regeling duurzame gebruiksgoederen, men ook het onderdeel participatietoeslag mist. Categoriale regeling duurzame gebruiksgoederen Vergelijken wij de landelijke situatie met de situatie in Utrecht, dan zien wij dit. Tweederde (67%) van de gemeenten heeft een regeling voor duurzame gebruiksgoederen. Nog eens 83

Armoede en activering; inventarisatie van categoriale inkomensondersteunende regelingen en premiebeleid, SGBO, 2001. Het Utrechts minimabeleid

59

5% van de ondervraagde gemeenten geeft aan dat deze regeling in 2001 is of wordt ingevoerd. In Utrecht bestaat eveneens zo’n regeling. Rechthebbenden kunnen in het kader van deze regeling een bijdrage krijgen voor bijvoorbeeld een nieuwe wasmachine, vloerbedekking of bankstel. In de regel gaat het om een verstrekking in de vorm van een forfaitaire bijdrage. Er zijn onvoldoende gegevens beschikbaar om de hoogte van de verstrekkingen te kunnen vergelijken. De bijdragen die rechthebbenden ontvangen, lopen per gemeente sterk uiteen. In Utrecht ontvangen huishoudens zonder kinderen jaarlijks automatisch een bedrag van ƒ 425 en huishoudens met kinderen een bedrag van ƒ 675. 85 Of men in aanmerking komt voor een bijdrage, is in de meeste gevallen (84%) afhankelijk van hoe lang men al een inkomen rond het minimum heeft. Tevens hanteert 56% van de gemeenten bij deze regeling een inkomensgrens boven het sociaal minimum. Bij 12% van deze gemeenten krijgen huishoudens met een inkomen op het sociaal minimum een grotere bijdrage dan huishoudens met een inkomen net daarboven. Deze gemeenten werken met een glijdende schaal. De overige gemeenten (88%) verstrekken aan minima en huishoudens met een inkomen net boven het minimum hetzelfde bedrag. In Utrecht komt men in aanmerking voor zo’n vergoeding indien men langer dan drie jaar over een inkomen beschikt dat niet hoger is dan 110% van de bijstandsnorm. Eenvijfde van de bijdragen wordt ambtshalve verstrekt. In 58% van de gemeenten kunnen aanvragers (een deel van) de gemaakte kosten declareren. Sommige gemeenten verstrekken daarbij een vast bedrag per aangeschaft artikel, bijvoorbeeld ƒ 400 voor een wasmachine. In de overige gemeenten (42%) ontvangt men een vast bedrag per periode (bijvoorbeeld één of drie jaar). In deze gemeenten wordt de noodzakelijkheidstoets niet uitgevoerd, dat wil zeggen dat niet gecontroleerd wordt of aanvragers het geld daadwerkelijk aan duurzame gebruiksgoederen besteden. De regelgeving laat dit overigens toe. In Utrecht ontvangen degenen die een SoZaWe-uitkering ontvangen en aan drie aanvullende voorwaarden voldoen, de uitkering automatisch. Anderen moeten een aanvraag indienen. De regelingen komen in de verschillende gemeentegrootteklassen ongeveer even vaak voor. Alleen de grootste gemeenten (meer dan 100.000 inwoners) wijken licht af van het landelijk gemiddelde van 67%: ruim 83% van deze gemeenten heeft een regeling voor duurzame gebruiksgoederen. Wij constateren dat Utrecht hier in de pas loopt met de andere gemeenten.

85

Dit bedrag wordt verhoogd met een participatietoeslag van ƒ 250 per jaar indien het jongste kind nog geen 16 jaar oud is. Het Utrechts minimabeleid

60

Deelname maatschappelijke activiteiten en kortingspassen Beide regelingen geven de mogelijkheid om tegen een gereduceerd tarief deel te nemen aan maatschappelijke, recreatieve, culturele en sportieve activiteiten. Soms kan men ook in bepaalde winkels reductie krijgen. Het verschil is dat de houders van een kortingspas dit gereduceerde tarief bij de kassa krijgen en dat de overige regelingen in bijna alle gevallen bestaan uit ‘reductie op declaratiebasis’. 21% van de gemeenten heeft een kortingspas. In 8% van de gemeenten komt men pas in aanmerking voor een kortingspas als men meerdere jaren een inkomen rond het minimum heeft. In de meeste gevallen (83%) komen ook niet-minima in aanmerking voor de pas. Minima en niet-minima ontvangen in 73% van deze gemeenten dezelfde korting. In de overige gemeenten (27%) ontvangen minima een grotere korting dan niet-minima. In ten minste twee gemeenten ontvangen alle ouderen (65+) de pas gratis, ongeacht hun inkomen. De kortingspas komt met name voor in de grootste gemeenten. 83% van de gemeenten met meer dan 100.000 inwoners heeft zo’n pas, tegen 15% van de gemeenten met minder dan 100.000 inwoners. In 29% van deze gemeenten wordt de kortingspas ambtshalve verstrekt. 76% van de gemeenten verstrekt een bijdrage voor maatschappelijke activiteiten. Nog eens 3% geeft aan deze regeling in 2001 in te voeren. De meeste van deze regelingen hebben betrekking op een breed scala aan kortingen, bijvoorbeeld op cursusdeelname, lidmaatschap van verenigingen, bibliotheekabonnementof krantenabonnement, zwembad en zwemlessen. Bij ongeveer een op de vier regelingen is het aantal voorzieningen waarop men korting krijgt beperkter, bijvoorbeeld alleen een bibliotheekabonnement, krantenabonnement of vakantieactiviteit. 31% van de gemeenten verstrekt de bijdrage alleen aan huishoudens die reeds enige tijd een inkomen op of rond het minimum hebben. Meestal moet men zelf de bijdrage aanvragen; in 15% van de gemeenten wordt de bijdrage ambtshalve verstrekt. In 22% van de gemeenten ontvangt men een vast bedrag. In de overige gemeenten kan men (een deel van) de kosten declareren. In 71% van de gemeenten komen ook huishoudens met een inkomen boven het sociaal minimum in aanmerking voor een bijdrage. In twee van deze gemeenten ontvangen niet-minima een kleinere bijdrage dan de minima. De bijdragen die gemeenten verstrekken, lopen sterk uiteen. De regelingen voor maatschappelijke activiteiten komen (in tegenstelling tot de kortingspassen) in de verschillende gemeentegrootteklassen ongeveer even vaak voor. Utrecht kent al sinds jaren een kortingspas: de U-pas. Op grond van de huidige verordening (in werking getreden op 1 januari 2001) kunnen inwoners van Utrecht in aanmerking komen voor de Upas indien hun bruto-inkomen lager is dan ƒ 2.750 per maand voor een alleenstaande of ƒ 3.125 per maand voor alleenstaande ouders en gehuwden, wat neerkomt op ongeveer 120% van de bijstandsnorm. De U-pas is gratis. De pas moet worden aangevraagd bij de gemeente, maar wordt aan bijstandsontvangers,alsmede aan 67-plussers die de pas eerder hebben ontvangen, ambtshalve verstrekt. Wij kunnen op grond van de bij ons bekende gegevens concluderen dat Utrecht ‘niet uit de pas loopt’ qua doelgroep (ook mensen met een inkomen boven het sociaal minimum). In een aantal gemeenten komen ook mensen met een inkomen hoger dan 120% voor een kortingspas in aanmerking, maar zij moeten dan vaak een eigen bijdrage betalen. In die gevallen wordt vaak een ‘glijdende schaal’ toegepast, wat ertoe kan leiden dat de armoedeval ‘verzacht’ wordt (zie ook hierna). Over de bedragen is er onvoldoende informatie om een vergelijking te maken.


61

Naast de U-pas keert Utrecht (zij het ietwat ‘verscholen’) een participatietoeslag uit aan huishoudens waarvan het jongste kind jonger is dan 16 jaar, maar de toeslag is gekoppeld aan de regeling duurzame gebruiksgoederen (zie hiervoor). Integrale schuldhulpverlening De gemeente Utrecht hanteert een integrale aanpak van mensen met problematische schulden: niet alleen worden de problemen opgelost, maar tevens wordt gekeken naar de oorzaken om herhaling te voorkomen. De uitvoering van de schuldhulpverlening gebeurt sinds 1 januari 2000 door de KBU. Indien er naast financiële problemen sprake is van psychosociale problematiek, worden de cliënten door de KBU voor dat onderdeel doorverwezen naar het maatschappelijk werk. Beide trajecten worden parallel uitgevoerd. Naast het oplossen van problematische schuldsituaties is de gemeente actief op het terrein van preventie. Op dit moment wordt bekeken of en in hoeverre de diverse preventie-instrumenten beter op elkaar kunnen worden afgestemd. De KBU is bij zijn werkzaamheden gebonden aan de gedragscode van de NVVK. Met ingang van 1 januari 2000 is er een nieuwe gedragscode86 opgesteld, die voor de gemeente Utrecht heeft geleid tot een aanzienlijk toename in het aantal afwijzingen voor schuldhulpverlening: totaal 69%. 87 De meest voorkomende redenen voor afwijzing zijn: de schuld is niet afkoopbaar (fraude), een of meer schuldeisers gaan niet akkoord, en de cliënt werkt niet mee of laat niets meer van zich horen. Wij hebben geen landelijke gegevens over de wijze waarop schuldhulpverleningwordt uitgevoerd. Wel is bekend dat dit onderdeel van het minimabeleid het meest problematisch is. Omdat de schuldhulpverlening op uiteenlopende wijzen wordt uitgevoerd, is het moeilijk om uitvalcijfers te vergelijken. Wel weten wij dat ook Rotterdam met een hoog uitvalpercentage te maken heeft. Uit een onderzoek van de Rekenkamer Rotterdam bleek bijvoorbeeld dat 52% van de cliënten na hun eerste aanmelding niet meer terugkwam. In Utrecht is dit 18,3%.88

86

87 88

Op basis van de gedragscode moeten alle schuldeisers gelijkelijk worden bedeeld. Als de schuldeisers het percentagevoorstel te laag vinden, willen zij niet meewerken. Met name het justitieel incassobureau is een lastige partij gebleken. Het hoge percentage afwijzingen heeft hiermee te maken: omdat er grote achterstanden waren en mensen niet direct geholpen konden worden, liepen de schulden verder op, waardoor de schuldeisers steeds minder akkoord gingen met de percentagevoorstellen. Utrecht Extra. Utrecht Extra. Het Utrechts minimabeleid

62

Woonlastenfonds In 1998 heeft de gemeente Utrecht een woonlastenfonds ingesteld. Het fonds biedt financiële ondersteuning aan huishoudens waarvoor het aandeel woonlasten in hun inkomen, ondanks gebruikmaking van huursubsidie en/of woonkostentoeslag (bijzondere bijstand), onacceptabel hoog is (hoger dan 23% van het netto-inkomen). Iedereen met een inkomen tot een bepaalde grens kan voor een tegemoetkoming uit het woonlastenfonds in aanmerking komen indien men tevens een van de hiervoor genoemde voorliggende voorzieningen ontvangt. Toekenning geschiedt automatisch omdat bij de afhandeling van een aanvraag om een vergoeding in het kader van huursubsidie, vangnetregeling of een woonkostentoeslag bekeken wordt of men in aanmerking komt. Landelijk had in 2000 7% van de onderzochte gemeenten een woonlastenfonds. Bij alle woonlastenfondsen is er een verband met huursubsidie. Zo komt men meestal alleen in aanmerking voor een bijdrage uit het woonlastenfonds indien men al huursubsidie ontvangt en wordt de aanvraag tegelijkertijd met de aanvraag voor de huursubsidie afgehandeld. Ook de hoogte van de bijdrage is afhankelijk van de huursubsidie die men ontvangt. Veelal wordt alleen de zogenaamde kwaliteitskorting89 vergoed. De inkomensgrenzen zijn bij de onderzochte gemeenten vastgesteld op 110% of 120% van het sociaal minimum. In twee van de acht gemeenten met een woonlastenfonds is de duur van de afhankelijkheid van het minimuminkomen relevant om in aanmerking te komen: pas na één, respectievelijk twee jaar komt men in aanmerking voor een bijdrage. Soms worden er nog bepaalde voorwaarden aan de verstrekking verbonden (bijvoorbeeld de verhuisplicht) of wordt er een grens aan de relatie tussen woonlasten en inkomen gehanteerd. Ook Utrecht hanteert een grens: 23%. Voor alle gemeenten geldt dat studenten en kamerbewoners niet voor de regeling in aanmerking komen. Men ontvangt een percentage van de woonlasten minus huursubsidie of een vast bedrag per maand. In één gemeente is de hoogte tevens afhankelijk van de huishoudenssamenstelling: huishoudens met kinderen ontvangen ƒ 100 per maand en alleenstaanden ƒ 50 per maand. In alle gemeenten is er wel een maximum gesteld aan de maandelijkse bijdrage. De maximale bijdrage uit het woonlastenfonds varieert van ongeveer ƒ 75 tot ƒ 100 per maand. Dat Utrecht zo’n regeling heeft, is op zich een gunstig teken: slechts 7% van de onderzochte gemeenten heeft zo’n regeling. Daarnaast steekt de regeling in Utrecht op een aantal punten gunstig af bij andere regelingen. Zo is aan de regeling geen maximumbedrag verbonden, maar worden gewoon alle kosten meegenomen die boven de grens van 23% uitkomen. Ook wordt er geen wachttijd gehanteerd, noch worden er voorwaarden aan de toekenning verbonden.

89

Bij de huursubsidie wordt bij een huur boven de huursubsidiegrens slechts een percentage van het meerdere meegenomen bij de berekening van de huursubsidie. De redenering daarachter is dat huizen met hogere huren ook veelal een betere kwaliteit hebben. Het Utrechts minimabeleid

63

Nadeel van de Utrechtse regeling is dat ze is gekoppeld aan het gebruik van een van de voorliggende voorzieningen. Indien men bijvoorbeeld geen gebruikmaakt van huursubsidie, komt men ook niet in aanmerking voor het woonlastenfonds. In Nederland zijn er nog steeds huishoudens die niet of onvoldoende gebruikmaken van de huursubsidieregeling. Voor de periode 1997-1998 wordt dit geschat tussen 18,6 en 26,8%.90

Collectieve aanvullende ziektekostenverzekering Sinds 1 oktober 1999 kunnen Utrechtse bijstandsgerechtigden in aanmerking komen voor de Optimaalverzekering. Dit is een collectieve ziektekostenverzekeringdie een ruimere dekking biedt dan de gebruikelijke verzekeringspakketten, tegen eenzelfde premie. Per 1 oktober 2001 wordt zowel de doelgroep (ook voor degenen die geen bijstand ontvangen, maar wel houder zijn van een U-pas) als de verzekering zelf uitgebreid. 27% van de gemeenten heeft een collectieve aanvullende ziektekostenverzekering(CAV) afgesloten. Nog eens 7% geeft aan dat deze verzekering in 2001 is of wordt ingevoerd. De CAV komt met name voor in de grotere gemeenten. 64% van de gemeenten met meer dan 50.000 inwoners heeft zo’n verzekering, tegen 20% van de gemeenten met minder dan 50.000 inwoners. In 29% van de gemeenten wordt de verzekering voor bijstandsgerechtigden ambtshalve afgesloten. Er is dan sprake van deelname per negatieve optie: de gemeente gaat er, na een schrijven, van uit dat de cliënt wil deelnemen tenzij deze zelf aangeeft dit niet te willen. De meeste gemeenten (63%) verstrekken een bijdrage per verzekerde (aan de cliënt of rechtstreeks aan de verzekeraar). De overige gemeenten hebben een lumpsum-contract afgesloten met de verzekeraar en een lagere premie bedongen. De gemeenten die een bijdrage per verzekerde verstrekken, voeren meestal zelf de incasso van de premie uit. In tweederde van de gemeenten is de verzekering alleen toegankelijk voor huishoudens op het sociaal minimum. Ten minste vijf gemeenten geven daarbij expliciet aan dat de verzekering alleen toegankelijk is voor bijstandsgerechtigden en (nog) niet voor overige minima. Het is voor gemeenten namelijk vrij bewerkelijk om ook niet-cliënten tot de collectieve verzekering toe te laten. De sociale dienst is dan genoodzaakt om maandelijks voor hen premie te innen en door te betalen én uitsluitend in verband daarmee te beoordelen of betrokkenen nog tot de doelgroep behoren. Het uitsluitend openstellen van regelingen voor de eigen bijstandscliënten is echter in strijd met de bepalingen van de bijzondere bijstand. Gemeenten zijn hier in 1999 door de minister van SZW nog eens op gewezen in de circulaire Bijzondere bijstand.91 Inmiddels zijn de meeste gemeenten begonnen met het openstellen van de regeling voor niet-bijstandsgerechtigden. In een aantal gemeenten wordt daarbij ook de doelgroep uitgebreid naar huishoudens met een inkomen tot 105% van de bijstandsnorm. Via de CAV wordt een aanvulling gegeven op de polisvoorwaarden van het verplichte ziekenfondspakket en/of de rechthebbende ontvangt een premiereductie. Het is moeilijk het voordeel voor minima in een vast bedrag uit te drukken. Gemeenten en verzekeraars stellen een bepaald pakket samen waarvan de voorwaarden uiteenlopen. De premie moet dus worden afgezet tegen een 90

Niet-gebruik van de individuele huursubsidie, Tweede Kamer der Staten-Generaal, vergaderjaar 1999-2000, Kamerstuk 25 831, nummer 6, 25 april 2000.

91

Circulaire Bijzondere bijstand (BZ/UK/99/51103), ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Den Haag 31 augustus 1999. Het Utrechts minimabeleid

64

samenstelling van het verzekerde pakket. Een tweede moeilijkheid is dat de premie voor de CAV niet kan worden afgezet tegen een premie voor niet-collectieve ziektekostenverzekeringen(die verschillen namelijk ook in hoogte en dekking). Ten derde kan het voordeel van de verbrede dekking niet volledig aan de cliënt toegerekend worden. Indien de verzekering niet aangeboden was, zouden gemeenten in voorkomende gevallen waarschijnlijk (individuele) bijzondere bijstand hebben verleend om in de medische kosten te voorzien. Ook in Utrecht stond de regeling in eerste instantie alleen open voor bijstands-gerechtigden. Per 1 oktober 2001 is de doelgroep uitgebreid naar houders van de U-pas, wat in feite betekent naar huishoudens met een inkomen tot 120% van de bijstandsnorm. Utrecht steekt daarbij gunstig af bij andere gemeenten. Let op: overigens klopt deze informatie niet met de overeenkomst, waar wordt gesproken over huishoudens met een inkomen tot 110% van de bijstandsnorm.


65

Rekenkamercommissie

Gemeente Utrecht

De Rekenkamercommissie van de gemeente Utrecht is in maart 1997 door de Gemeenteraad van Utrecht ingesteld. Tot 2000 bestond zij uit vijf raadsleden. Met het oog op de vergroting van de onafhankelijkheid en de professionaliteit is haar samenstelling begin 2001 gewijzigd in vier raadsleden en drie externe leden. De Rekenkamercommissie heeft tot doel door middel van onderzoek de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid, het beheer en de organisatie van de gemeente Utrecht en de daaraan verbonden instellingen te verbeteren. Met haar rapporten wil ze de controlerende functie van de Gemeenteraad versterken. Voor de bevolking van de gemeente Utrecht wil zichtbaar maken hoe publiek geld wordt besteed en wat er terecht komt van de beleidsvoornemens van de gemeente.

Armoede in Beleid een quick-scan van het Utrechtse minimabeleid

Recommend Documents