Publieke verantwoording en de Almelose programmabegroting. Scriptie voor de Universiteit Twente Afstudeerrichting Public Management

Publieke verantwoording en de Almelose programmabegroting Scriptie voor de Universiteit Twente Afstudeerrichting Public Management

Eva Luttikhold S0198234 December 2010

2

INHOUDSOPGAVE Hoofdstuk 1 Inleiding .......................................................................................................................5 Hoofdstuk 2 Theoretisch kader.........................................................................................................7 Hoofdstuk 3 Toetsingskader.............................................................................................................22 Hoofdstuk 4 De toetsing...................................................................................................................35 Hoofdstuk 5 Conclusie en aanbevelingen .........................................................................................57 Literatuur .....................................................................................................................66

Bijlagen -

Bijlage 1 Programma’s Almelose programmabegroting 2010

-

Bijlage 2 Engelse samenvatting

3

4

HOOFDSTUK 1 INLEIDING Het afleggen van verantwoording is één van de basisprincipes van ons democratische bestel. Gekozenen leggen verantwoording af aan de kiezer, bestuurders aan de gekozenen en ambtenaren aan de bestuurders. De één geeft een mandaat aan de ander en kan via de vraag om verantwoording controleren of dat mandaat naar wens wordt ingezet. Deze scriptie gaat over publieke verantwoording op het gemeentelijke niveau en dan vooral over de formele documenten van raad en college. Wellicht zou het voor de hand liggen om dan te kijken naar de gemeentelijke jaarverantwoording. Dit is bij uitstek het document waarmee het bestuur verantwoording aflegt richting de gekozenen. Echter, de jaarverantwoording staat niet op zichzelf. Deze maakt deel uit van een jaarlijkse planning en control cyclus. Het afleggen van publieke verantwoording via de jaarverantwoording is pas mogelijk wanneer duidelijk is waarover verantwoording wordt afgelegd. In de ideale situatie worden deze afspraken vastgelegd in de gemeentelijke programmabegroting en dan met name in de programma´s zelf. In deze scriptie wordt dan ook gekeken naar de programma´s in de programmabegroting. In de programma´s worden de beleidsafspraken opgeschreven op basis waarvan verantwoording wordt afgelegd. Het doel is: Te onderzoeken aan welke voorwaarden een programma in de begroting zou moeten voldoen om een goede basis te zijn voor het afleggen van publieke verantwoording. Aanbevelingen doen aan de gemeente Almelo voor het verbeteren van de programma´s in de begroting (in het licht van publieke verantwoording) om uiteindelijk te komen tot een programmastructuur en invulling van de programma´s die kan dienen als basis voor het afleggen van publieke verantwoording en bijdraagt aan een open en transparant publiek debat over politieke verschillen.

5

Zoals in de doelstelling al duidelijk wordt is deze scriptie geschreven bij de gemeente Almelo. De Almelose gemeenteraad is al enige tijd bezig met het verbeteren van zijn planning en control cyclus en dan vooral van de programmabegroting. Een doel is om daar een bijdrage aan te leveren. In deze scriptie komen de volgende vragen aan de orde: Hoofdvraag: Wat maakt de invulling van de programma’s in de begroting 2010 van de gemeente Almelo wel of juist niet geschikt voor het afleggen van publieke verantwoording? Subvragen theorie: Wat is publieke verantwoording? Hoe heeft publieke verantwoording zich ontwikkeld? Wat zijn de belangrijkste aspecten van publieke verantwoording? Subvragen toetsingskader: Hoe vertaalt publieke verantwoording zich naar een toetsingkader voor de programma’s in de gemeentelijke begroting? Subvragen toetsing: In hoeverre voldoen de programma’s aan de gestelde criteria? Tot slot: Welke aanbevelingen kunnen gedaan worden voor het eventueel verbeteren van de programma´s in de begroting, in het licht van publieke verantwoording? Deze scriptie bestaat uit vijf hoofdstukken. Het volgende hoofdstuk, hoofdstuk 2, wordt het theoretische kader uiteengezet. Het begint met een definitie en een kort historisch perspectief van publieke verantwoording. Verder wordt een aantal basiselementen

6

behandeld, dat onderdeel uitmaakt van publieke verantwoording. Denk aan de principaal-agent theorie, prestatiemeting en de SMART methode. In hoofdstuk 3 wordt de theorie vertaald naar een toetsingskader. Het resultaat is een aantal criteria waaraan de programma´s in de Almelose begroting van 2010 getoetst kunnen worden. Hoofdstuk 4 bevat de toetsing. Hier wordt bekeken in hoeverre de programma´s voldoen aan de gestelde criteria. Deze scriptie wordt afgesloten met een conclusie en een aantal aanbevelingen op basis van de bevindingen.

7

HOOFDSTUK 2 THEORETISCH KADER PUBLIEKE VERANTWOORDING Inleiding Dit hoofdstuk bevat het theoretisch kader van deze scriptie over publieke verantwoording. Het gaat om de volgende subvragen: Wat is publieke verantwoording? Hoe heeft publieke verantwoording zich ontwikkeld? Wat zijn de belangrijkste aspecten van publieke verantwoording? Het antwoord op deze vragen vormt de basis van het toetsingskader dat verder vorm krijgt in hoofdstuk 3, waarmee de Almelose programmabegroting vergeleken zal worden. De eerste paragraaf begint met een definitie en de context waarbinnen in deze scriptie wordt gekeken naar publieke verantwoording. De paragraaf daarna geeft een kort historisch perspectief en laat zien hoe het afleggen van verantwoording zich heeft ontwikkeld binnen het Nederlandse gemeentebestuur. Vervolgens behandelt dit hoofdstuk ontwikkelingen van deze tijd en de invloed daarvan op publieke verantwoording. Denk daarbij aan het New Public Management, prestatiemeting en de SMART methode. Definitie Wat is publieke verantwoording? Bovens en Schillemans (2009, p. 20) beantwoorden deze vraag in hun boek Handboek publieke verantwoording. Zij hanteren de volgende definitie: Ér is sprake van verantwoording wanneer er een relatie is tussen een actor en een forum, waarbij de actor zich verplicht voelt om informatie en uitleg te geven over zijn optreden, het forum nadere vragen kan stellen, een oordeel uit kan spreken en dit oordeel consequenties kan hebben voor de actor.´

8

Met deze definitie onderscheiden Bovens en Schillemans (2009, p. 21) drie verschillende fasen. De informatiefase, debatfase en oordeelsvorming met uiteindelijk besluitvorming. Fase 1: In de informatiefase informeert de actor (het college) het forum (de raad). Het college informeert de raad over zijn handelen. Essentieel hierbij is dat het college zich hiertoe ook verplicht voelt, anders kan de raad zijn werk niet goed doen. Fase 2: Op basis van de verstrekte informatie kan de raad een debat organiseren, de debatfase. De fracties in de raad wisselen de politieke standpunten met elkaar uit. Fase 3: Op basis van de resultaten van het debat is het aan de raad om een oordeel te vormen. De raad kan beleid goedkeuren of juist afkeuren. Deze scriptie gaat niet alleen over verantwoording, maar over publieke verantwoording. Wanneer is verantwoording nu publiek? Bovens en Schillemans (2009, p. 20) geven de volgende definitie: ´Verantwoording is publieke verantwoording wanneer het gaat over organisaties die publieke middelen besteden of publieke bevoegdheden uitoefenen, deze verantwoording direct of indirect, in de zin van openbaar, is en plaatsvindt vanuit een perspectief van de publieke zaak.´ Ook deze definitie bevat drie elementen. Ten eerste gaat het om zaken in het publieke domein. Ten tweede, de verantwoording is openbaar en voor het publiek toegankelijk. Ten derde, de verantwoording draait altijd om de publieke zaak, namelijk in het belang van de burger. (Bovens en Schillemans 2009, p. 24) Publieke verantwoording en principaal-agent Verantwoording vindt plaats tussen verschillende geledingen binnen het openbaar bestuur. Aucoin en Heintzman (2000, p. 45) onderscheiden vijf lagen: burger, volksvertegenwoordiging, bestuur, management en ambtelijke organisatie. Voor de gemeente betekent dit dat de raad verantwoording aflegt aan de burgers, het college

9

aan de raad, het management aan het college en de ambtelijke organisatie aan het management.

Figuur 1: Lagen binnen het openbaar bestuur Bovens (2007, p. 462) haalt in dit kader het principaal-agent model aan. In een democratie zijn de burgers in feite de principaal. Burgers hebben soevereiniteit afgedragen aan een groep volksvertegenwoordigers, namelijk de gemeenteraad. Zij hebben vervolgens weer soevereiniteit afgedragen aan een uitvoerend orgaan, in dit geval het college. Dit is opnieuw een principaal-agent relatie. Tussen burger en raad en tussen raad en college vindt verantwoording plaats over de afgedragen soevereiniteit. In eerste instantie ligt de nadruk van deze scriptie bij de formele verantwoordingscyclus tussen raad en college. Het college legt verantwoording af over geleverde prestaties en of deze effectief en efficiënt zijn gerealiseerd. Echter, formele politiek fora zoals gemeenteraden en colleges, krijgen steeds meer te maken met maatschappelijke verantwoording richting burgers. Formeel legt de raad elke vier jaar verantwoording af bij de verkiezingen, maar dit lijkt niet meer genoeg. De overheid heeft te maken met een steeds kritischer buitenwereld in de vorm van media,

10

burgers, bedrijven en instellingen. Publieke instellingen hebben te maken met het verlies van gezag (Bovens en Schillemans 2009, p. 32). De burger wil niet alleen meer betrokken worden aan het eind van het proces, maar ook aan het begin wil hij betrokken zijn en zelfs meedoen. De nieuwe, platte manieren van werken die hierbij horen, lijken te botsen met hierarchische formele verantwoordingsprocessen. Over de consequenties hiervan voor de verantwoording tussen raad en college en voor de gemeentebegroting in de loop van dit hoofdstuk meer. Het belang van publieke verantwoording In zijn artikel Analysing and assessing accountability: A conceptual framework (2007, p. 462-465) beschrijft Bovens vanuit drie perspectieven wat het belang is van publieke verantwoording. Het eerste is het democratische perspectief. Publieke verantwoording helpt burgers om diegenen die zij hebben gekozen te controleren. Worden middelen wel effectief en rechtmatig gebruikt en in dienst van de publieke zaak (Aucoin and Heintzman 2000, p. 47-49)? Het tweede is het constitutionele perspectief. Het gaat hierbij om het voorkomen van corruptie en het voorkomen van machtsmisbruik. De plicht tot het afleggen van verantwoording en het feit dat er consequenties zijn, voorkomt dat gekozenen kunnen doen en laten wat ze willen. Dit bewerkstelligt dat zij handelen in het belang van de burger of het forum en niet van zichzelf. Het derde en laatste perspectief betreft het lerend vermogen. Publieke verantwoording bewerkstelligt openheid en dwingt tot reflectie op het handelen van het uitvoerende orgaan. Aucoin en Heintzman (2000, p. 52-54) noemen dit een proces van constante verbetering. Mits goed ingericht kan een proces van verantwoording dwingen tot kritisch kijken naar het eigen handelen om het zo nodig aan te passen. Dit alles in het belang van de burger. Volgens Van den Berg (1999, p. 28) ligt de grote winst van publieke verantwoording bij dit laatste perspectief. De essentie van verantwoording is volgens hem, dat het de mogelijkheid biedt om alles in het politieke forum te kunnen bespreken en nog belangrijker om te leren van fouten en missers. Het is nog niet eens zo belangrijk wie

11

een fout heeft gemaakt (politicus of ambtenaar) maar wel de vraag hoe de fout heeft kunnen ontstaan. Door zoń leerproces kunnen fouten in de toekomst worden voorkomen. Publieke verantwoording biedt de mogelijkheid om zaken te controleren en te onderzoeken en daarmee ook tot verbetering van het bestuur. Volgens Van de Berg is het niet zozeer de vraag voor de raad wie het probleem heeft veroorzaakt maar wel of het probleem adequaat is aangepakt en of er lessen uit getrokken zijn voor de toekomst. De praktijk is volgens Van de Berg echter vaak anders. Het erkennen van fouten wordt nog vaak gezien als gezichtsverlies. Colleges zijn vaak bang en vaak ook terecht, om door de raad en ook de media aan de schandpaal genageld te worden. Dit hindert een bestuur dat zichzelf al lerend kan verbeteren. Met andere woorden, lerend vermogen is een belangrijke voorwaarde voor een goed proces van verantwoording. Het kunnen erkennen van fouten en daar naar handelen, zowel door raad als college kan het verschil maken tussen een verantwoordings- of afrekencultuur. Historisch perspectief Dit historisch perspectief is geschreven op basis van het essay Verantwoorden of vertrekken van Van den Berg (1999) voor de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG). Dit essay gaat over de herkomst van het begrip verantwoordelijk bestuur. Een eerste aanknopingspunt voor verantwoordelijk bestuur vindt Van den Berg in de behoefte aan openbaarheid van bestuur. Burgers in bijvoorbeeld de Bataafse Republiek (1795-1806) wilden dat hun stedelijke en landelijke bestuurders verantwoording aflegden over hun besluiten. Burgers wilden deze besluiten kennen maar ook de motieven achter deze besluiten. Zo konden zij zien of er rekening werd gehouden met hun belangen en wensen. Burgers beoordeelden dus niet alleen of besluiten rechtmatig en wettig waren, maar ook wensten zij openbaarheid van besluiten om er zelf politiek over te kunnen oordelen. Wordt mijn belang wel gediend? Van den Berg schrijft vervolgens dat ministeriële verantwoordelijkheid in Nederland formeel vorm kreeg in 1840. Toen werd vastgelegd dat elk koninklijk besluit niet alleen door de koning maar ook door een minister ondertekend moest worden. De handtekening van de minister stond voor de rechtmatigheid van het besluit. Als het

12

besluit in strijd was met de wet dan werd de minister daarvoor verantwoordelijk gehouden en in het uiterste geval strafrechtelijk vervolgd. In 1848 werd aan de wet toegevoegd dat de volksvertegenwoordiging niet alleen de rechtmatigheid van koninklijke besluiten beoordeelt, maar ook de doelmatigheid. Ministers hadden zich voortaan te verantwoorden in het parlement. Sancties had het parlement nog niet tegen ministers over wie het ontevreden was. Ook vandaag de dag gebruikt het parlement over het algemeen geen juridische sancties tegen de minister. In Nederland kennen we het vertrouwensbeginsel. Dit beginsel houdt in dat wanneer het parlement geen vertrouwen meer heeft in de minister, hij ontslag hoort te nemen. De reden die het parlement hiervoor heeft, doet er niet toe. Opzeggen van vertrouwen is dan ook een politieke en geen juridische uitspraak. Er is echter wel rechtsgevolg, namelijk het verplichte vertrek van de minister. Van den Berg schrijft dat dit vertrouwensbeginsel in feite weinig te maken heeft met afleggen van verantwoording. Een minister kan zich goed hebben verantwoord en verdedigd maar toch kan het parlement het vertrouwen opzeggen. Of andersom kan de verantwoording te wensen overlaten en toch kan het parlement de minister op zijn post handhaven. Vertrouwen is namelijk een politieke en geen juridische uitspraak. Van den Berg zegt dan ook dat het niet zozeer gaat om het straffen maar om iets anders, namelijk: ´het oordeel of de minister nog in staat is met gezag en doeltreffendheid zijn taak te vervullen’. (Van den Berg 1999, p. 12). In de loop van de tijd raakten verantwoordelijkheid en het vertrouwensbeginsel aan elkaar verbonden. Toen dit politieke middel eenmaal beschikbaar was werden juridische middelen nauwelijks tot niet meer gebruikt omdat deze veel omslachtiger zijn. Bovenstaande gaat over verantwoordelijkheid op het landelijke niveau, de verhouding tussen minister en parlement. Hoe zit dit bij de gemeente? Tot vlak na de Tweede Wereldoorlog kende de gemeente wel zoiets als verantwoordelijkheid maar nog geen vertrouwensbeginsel. Dat was ook niet nodig omdat het college alleen dat mocht doen wat het door de raad was opgedragen. Het college had geen eigen bevoegdheden en mocht zich alleen beperken tot de zuivere uitvoering van wat het was bevolen door de raad. Na de Tweede Oorlog veranderde dit.

13

Op dit moment is de raad nog steeds hoofd van de gemeente maar het college heeft aanzienlijk meer bewegingsruimte gekregen. Dit heeft tot gevolg dat het college meer te verantwoorden heeft. Ook bij de gemeente kent men het vertrouwensbeginsel. Groot verschil met het landelijke is, dat bij de gemeente de juridische gevolgen van politiek wantrouwen wel zijn vastgelegd, in dit geval in de Gemeentewet. Verantwoording in de huidige tijd In de afgelopen twee decennia was verantwoording een actueel onderwerp in het openbaar bestuur. Twee ontwikkelingen lagen hieraan ten grondslag, ten eerste de economische crisis van de jaren tachtig en de overvraagde verzorgingsstaat en ten tweede de vertrouwenscrisis tussen burger en overheid. Ten eerste, na de Tweede Wereldoorlog leken de mogelijkheden oneindig. Er was flinke economische groei. Overheden groeiden om tegemoet te komen aan de wensen van de burger. Er werd een verzorgingsstaat opgebouwd. Deze groei was echter niet oneindig en in de jarig tachtig werd dit duidelijk. De economische crisis zorgde voor dalende overheidsinkomsten en tegelijkertijd voor meer gebruik van de verzorgingsstaat. Dus minder inkomsten meer uitgaven. (Pierson 1998) Overheden werden gedwongen om te bezuinigen, kleiner te worden en te dereguleren. In die tijd kwam het New Public Management (NPM) in beeld. De voornaamste veronderstelling was dat meer marktwerking zorgt voor een efficiëntere en effectievere overheid. Transparantie, toezicht en verantwoording zijn hierbij sleutelwoorden (Bovens en Schillemans 2009, p. 9). Bij deze manier van werken horen duidelijke en harde prestatieafspraken met bijbehorende sancties. Dit is niet alleen terug te zien in de relatie tussen overheid en externe partijen en tussen management en ambtenaar, maar ook tussen volksvertegenwoordiging en bestuur. Een tweede reden waarom er nu veel aandacht is voor verantwoording heeft te maken met het vertrouwen van de burger in de overheid. De roep om publieke verantwoording en transparantie neemt toe omdat de overheid te maken heeft met een steeds kritischer burger. Burgers zijn hoger opgeleid, assertiever en beter georganiseerd dan voorheen. Dit samen met agressievere media, maken dat bestuurders en volksvertegenwoordigers zich beter en vaker moeten verantwoorden (Aucoin en

14

Heintzman 2000, p. 46). De samenleving vraagt steeds meer om een cultuur waarin continu afgerekend wordt op resultaat (Zessen 2000, p. 28). Ook in Nederland zijn uitwerkingen van ontwikkelingen zichtbaar die gerelateerd zijn aan de ideeën van het NPM. Denk aan het project Andere Overheid en aan het project Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording (VBTB). Andere Overheid is voornamelijk gericht op de relatie burger-bestuur. Het doel van dit project is dat de overheid zich beperkt tot haar kerntaken. Die taken moet zij vervolgens beter uitvoeren. Sleutelwoorden zijn transparant, eenvoudig, efficiënt en effectief. Hierdoor moeten burgers meer inzicht krijgen in het handelen van de overheid en deze moet hier vaker en beter verantwoording over afleggen (Actieprogramma Andere Overheid en www.archief.burger.overheid.nl). Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording (VBTB) richt zich op interne processen van het bestuur. VBTB is een praktisch ingestoken traject van de landelijke overheid. Centraal staat de koppeling tussen beleid, prestaties en geld met als belangrijkste doel ´vergroting van de informatiewaarde en toegankelijkheid van de begroting en het jaarverslag´ (Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording, www.minfin.nl). VBTB formuleert concrete voorwaarden waar een begroting en jaarverantwoording aan moeten voldoen. Om uiteindelijk goed verantwoording af te kunnen leggen moet een begroting de volgende vragen beantwoorden: wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen en wat mag dat gaan kosten? In het jaarverslag komen vervolgens de vragen terug: hebben we bereikt wat we hebben beoogd, hebben we gedaan wat we daarvoor zouden moeten doen en heeft het gekost wat we dachten dat het zou kosten. (Zessen 2000, p. 28) In 2007 constateert de Algemene Rekenkamer in Rijk verantwoord dat er inderdaad een opgaande lijn is met betrekking tot de verstrekte informatie in de jaarstukken. Er komt steeds meer informatie over ingezette middelen, geleverde prestaties en de realisatie van doelen. Toch is er ook kritiek. Het is niet altijd duidelijk waar bepaalde informatie te vinden is. Of is er zelfs sprake van verslechtering van informatie (SCP 2007, p. 139-140). De nieuw ingevoerde documenten verdwenen naar verloop van tijd weer of verslechterden wat betreft de aangeboden informatie.

15

Het belangrijkste kritiekpunt is de hoeveelheid aangeboden informatie. VBTB heeft geleid tot een verdubbeling van de verantwoordingsinformatie. VBTB heeft laten zien dat goede verantwoording niet altijd even eenvoudig is. Veel informatie betekent niet per definitie goede informatie. Prestatiemeting In het kader van de ontwikkelingen, omschreven in de voorgaande paragraaf is er bij de overheid steeds meer aandacht gekomen voor prestatiemeting. Verantwoording is niet meer algemeen maar wordt concreet gemaakt met afrekenbare doelen. Dit moet meer inzicht verschaffen in de resultaten die het uitvoerende orgaan heeft geboekt. De centrale gedachte achter prestatiemeting is vrij eenvoudig: de raad stelt beoogde doelen vast en bepaalt hoe hij deze prestaties wil meten door indicatoren te formuleren. Nadat het college inspanningen heeft verricht kijkt de raad of het gewenste resultaat is behaald. (De Bruijn 2006, p. 16). In het kader van prestatiemeting is de term SMART in de mode geraakt bij overheden. SMART is managementjargon voor het eenvoudig en eenduidig opstellen en controleren van doelstellingen. De afkorting staat voor specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden. Prestatiemeting kan een aantal functies vervullen. De Bruijn (2006) noemt er vier: -

Transparantie: Prestatiemeting kan leiden tot transparantie. Een organisatie kan duidelijk maken welke producten ze heeft geleverd en wat dit heeft gekost.

-

Leren: Een volgende stap is om prestatiemeting te gebruiken als een middel om te leren. Door transparantie kan een organisatie leren wat ze goed en minder goed doet om op basis daarvan te verbeteren.

-

Oordelen: Prestatiemeting maakt oordeelsvorming mogelijk over het functioneren van het college.

-

Afrekenen: Consequentie van oordeelsvorming kan een positieve sanctie bij goed presteren of een negatieve bij slecht presteren zijn.

Van Helden (1997) schrijft dat een overheidsorganisatie kan worden gezien als een transformatieproces. In dit proces worden middelen (inputs), via activiteiten

16

(throughputs) omgezet in producten (outputs), die op hun beurt leiden tot effecten (outcomes). Prestatie-indicatoren kunnen betrekking hebben op alle vier de onderdelen van dit proces. (Zie ook Anderson en Klaassen, p. 4-8).

Figuur 2: Van Helden, 1997 en Anderson en Klaassen Op al deze punten en op de verbindingen tussen deze punten kan gemeten worden. Bij efficiëntie gaat het om de verhouding tussen de inzet van middelen (inputs) en de producten (outputs). Doet men de dingen goed? De effectiviteit zit tussen product (outputs) en effecten (outcomes). Doet men de goede dingen? (Van Helden, p. 8) Bij overheden is er natuurlijk vooral interesse in het laatste. Heeft de inzet geleid tot het gewenste maatschappelijke effect? Het Sociaal en Cultureel Planbureau (2007, p. 140) schrijft over, hoe moeilijk het is om effecten te meten. Een probleem hierbij is dat er in veel gevallen belangrijke externe factoren zijn die deze kunnen beinvloeden. Vaak beschikt de gemeente slechts over beperkte instrumenten om de gewenste effecten te bereiken. Een tweede probleem bij het meten van effecten is dat ze vaak moeilijk te gebruiken zijn als basis voor het toewijzen van middelen. Hoeveel inspanning is er bijvoorbeeld gemoeid met het terugdringen van schooluitval? Als er bijvoorbeeld allerlei maatschappelijke ontwikkelingen zijn, buiten de invloedssfeer van de gemeente, kan het al een hele prestatie zijn om het huidige groeitempo af te zwakken. In het algemeen geldt dan ook dat naarmate taken stabieler en processen meer gestandaardiseerd zijn, prestatiemeting beter mogelijk wordt. Bij nieuwe processen of bij een onzekere omgeving worden die mogelijkheden steeds minder (Helden 1997, p. 10).

17

Verantwoording is veel makkelijker in termen van uitgevoerde taken in plaats van gerealiseerde beleidsdoelstellingen. Echter, deze zogenaamde productindicatoren zeggen weer niet in hoeverre het maatschappelijk effect is behaald. Het SCP stelt wel dat de zeggingskracht van productindicatoren vergroot kan worden door het kiezen van indicatoren die zoveel mogelijk zijn gelieerd aan effecten. Denk bij het bovenstaande voorbeeld aan aantal leerlingen dat een diploma haalt. De Bruijn (2006, p. 22-42) schrijft dat een te klinische manier van kijken naar prestatiemeting, waarbij er puur wordt gekeken naar de indicatoren veel kritiek heeft gekregen. Hij noemt drie lijnen van kritiek. 1. Ten eerste, het uiteindelijke effect van een overheidsinterventie (outcome) is vaak moeilijk te bepalen. Wel meetbaar zijn de directe effecten in de vorm van output (bijvoorbeeld het aantal afgegeven vergunningen). Echter, bepalen van het effect van deze output op de gewenste outcome (bijvoorbeeld abstracte begrippen als leefbaarheid en kwaliteit) wordt al een stuk lastiger. Ook Bovens en Schillemans (2009, p. 5) geven in dit kader aan dat meten niet zaligmakend is. Zij schrijven dat prestatiemeting in de private sector relatief eenvoudig is. De graadmeter is dan het maken van winst. Prestaties worden uitgedrukt in geld. Bij de overheid ligt dat anders. Die is gericht op het behalen van maatschappelijk effect. Maar wat is dat nu maatschappelijk effect en hoe meet je dat? Zelfs als er een effectindicator is geformuleerd is het moeilijk te bewijzen welke invloed de activiteit heeft gehad op deze indicator. Maatschappelijke indicatoren worden meestal beïnvloed door vele factoren, vooral factoren die buiten de invloed van de politiek zijn. De vraag blijft dan in hoeverre het handelen van de overheid invloed heeft gehad op het maatschappelijke effect. 2. Een ander bezwaar is dat de overheid zich bevindt in een dynamische omgeving waar de gemeente een onderdeeltje is van een groter netwerk. Dit maakt dat overheden vaak meer gericht zijn op processen dan producten. Prestatiemeting geeft dan geen goed beeld van wat er is bereikt. Het is zogezegd te plat en laat niet de diepte zien van wat er in een proces heeft plaatsgevonden. 3. Tevens bewerkstelligt een te grote focus op prestatiemeting strategisch gedrag. De uitvoerder gaat zich richten op het beïnvloeden van de output en outcome cijfers.

18

Daarmee komen de investeringen in het netwerk, de processen en innovaties in het gedrang omdat deze niet direct leiden tot resultaat. Recentelijk nog heeft de Verenging voor Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Raad voor het openbaar bestuur (Rob) rapporten uitgebracht die gezien kunnen worden als kritiek op klinische middelen als prestatiemeting. De VNG beschrijft in Knollen of citroenen (2010) een ontwikkeling waarbij de gemeente niet meer alles kan doen, hiertoe gedwongen door de economische omstandigheden. Tegelijkertijd moet de gemeente weer aansluiting vinden bij haar burgers. De oplossing wordt ten eerste gevonden in een overheid die zich niet mengt in zaken die mensen prima zelf kunnen regelen. En ten tweede als overheid aan te sluiten bij initiatieven van burgers en instellingen uit de stad. Belangrijk daarbij is om niet over te nemen, maar de regierol te pakken. Hiervoor is een terughoudende rol van de gemeente nodig. Niet opleggen en van bovenaf bedenken, maar eigen agenda aan de kant en luisteren naar de geluiden uit de stad. De VNG ziet veel meer een procesbenadering van de gemeente en minder de dirigerende rol van bovenaf. De Rob zit op een soortgelijke lijn als de VNG in het rapport Vertrouwen op democratie (2010). De Raad ziet dat de bestuurbaarheid en het vertrouwen in representatieve democratie erodeert. Zoals in het begin van dit hoofdstuk duidelijk werd, is dit vertrouwen essentieel. Hebben de verschillende lagen burger, raad en bestuur vertrouwen in elkaar? Als dat er niet is komt het hele systeem op losse schroeven te staan. Vertrouwen is het fundament onder elke relatie (Rob 2010, p. 11). De oplossing zit niet meer in het hiërarchische en verticale verbanden. Denk aan de verantwoordingsstructuren tussen raad en college. Zie hiervoor ook figuur 1. Hierbij is de afstand tot de burger te groot. Volgens de Rob moet er veel minder ingezet worden op een beheersende bestuursstijl. Er is dringend behoefte aan meer dialoog, ook wel een horizontale manier van werken genoemd. De Rob zegt hier zelf het volgende over: ´Het verticale bestuur van de oude partijendemocratie werkt met SMART-geformuleerde doelstellingen in verkiezingsprogramma’s, coalitieakkoorden en beleidsplannen. Die werkwijze gaat uit van de fictie dat de toekomst zich laat voorspellen en plannen. In de politieke

19

arena moeten weer publieke waarden worden gewogen. Dat zijn ook de uitgangspunten waarop wij onze leiders kunnen kiezen. Dat vraagt vooral van politieke partijen een ingrijpend andere werkwijze. Zij zullen de betrekkelijkheid van hun tot in detail uitgewerkte verkiezingsprogramma’s, de doorrekening van hun programma door het CPB en de tientallen pagina’s tellende coalitieakkoorden onder ogen moeten zien. Politici, partijen, bestuurders maar vooral burgers hebben veel meer aan een kader dat hen houvast geeft bij onverwachte gebeurtenissen dan aan een door de feiten snel achterhaald programma.´ (Rob 2010, p. 9) De Rob uit op deze manier forse kritiek op de hiërarchische vormen van verantwoording afleggen en ook op prestatiemeting. Jammer genoeg geeft de raad geen alternatief voor het huidige geïnstitutionaliseerde systeem. De vraag is dan ook hoe de benadering van de Rob zich verhoudt tot termen als prestatiemeting, afrekenbare doelen, SMART, verantwoording. Is het wel mogelijk om mee te ‘vibreren’ met de stad wanneer de gemeente denkt in veel concretere handvaten? De Rob biedt een vergezicht maar geen concrete oplossing. We zullen het voorlopig nog moeten doen met het huidige systeem van hiërarchisch georganiseerde verantwoordingstructuren. De Rob stipt dit zelf al aan: ‘Verticaal georganiseerd bestuur en finale besluitvorming op basis van een democratisch mandaat is onmisbaar en zal dat blijven. Het is belangrijk dat instituties besluiten nemen, knopen doorhakken, toezicht houden en sancties uitdelen. Maar zij moeten dat doen in voortdurende binding met de publieke ruimte. Wanneer zij dat nalaten tast dat de legitimiteit van hun besluiten aan.’ (Rob 2010, p. 9) Het zou echter onverstandig zijn om de ogen te sluiten voor de kritiek. Het huidige systeem zal om moeten gaan met een steeds groter wordende kloof tussen overheid en burger. De Bruijn (2006, p. 17-22) gaat hier op in. Hij erkent de kritiek op

20

prestatiemeting maar adviseert ook om het kind niet met het badwater weg te gooien. Nuancering is echter noodzakelijk. De Bruijn (2009, p. 71-76) formuleert dan ook een aantal voorwaarden wil prestatiemeting werken. Ten eerste, prestatiemeting werkt het beste wanneer er interactie is tussen de principaal en de agent. Dus geen hiërarchisch opgelegde prestatiedoelen. Principaal en agent worden het samen eens over de definitie van prestaties en producten, welke indicatoren te gebruiken en hoe deze gemeten worden. Hierdoor zijn zowel principaal als agent eigenaar van het systeem. Boven en Schillemans sluiten hierbij aan (2009, p. 65). Prestatiemeting is meer dan alleen de weergave van cijfers en resultaten in een jaarverslag. Om het verantwoordingsproces goed te laten werken is interactie tussen principaal en agent nodig. Het aanbod van informatie door het college en de vraag van de raad moeten naar elkaar toe groeien. Dit versterkt het effectief kunnen samenwerken in dienst van de burger en de resultaten die zowel raad als college voor die burgers willen behalen. Hierbij moet worden aangetekend dat er tussen de raad en het college altijd nog de politieke dimensie een rol speelt. In een ideale wereld worden bestuurders afgerekend op resultaten binnen kaders en randvoorwaarden die met de raad zijn afgesproken. Echter, in de praktijk wil het nog wel eens zo zijn dat vertrouwen wordt opgezegd om andere redenen dan het niet halen van prestatieafspraken. Dit neemt niet weg dat prestatiemeting een belangrijke stap kan zijn in de professionalisering van de raad, waarbij de raad steeds meer op basis van onderbouwde en objectieve gegevens het debat aan gaat. De tweede voorwaarde is variëteit. Hiermee bedoelt De Bruijn dat resultaten van een organisatie op verschillende manier gedefinieerd kunnen worden en dus ook op verschillende manieren gemeten en beoordeeld. Om zo goed mogelijk over een prestatie te kunnen oordelen is het nodig om variëteit aan criteria, definities, indicatoren en manieren van meten te gebruiken. Teveel variëteit kan echter weer zorgen voor complexiteit. Een goede balans is hier noodzakelijk. De laatste voorwaarde is dynamiek. Prestatiemeting moet levendig zijn. Ze moet kunnen omgaan met de dynamische omgeving waarin overheden zich bevinden. Prestatiemeting die zich slechts richt op producten en blind is voor de dynamiek in processen, kan een doodse activiteit worden. In de organisatie doet zich dan veel

21

dynamiek voor, maar het enige wat men te zien krijgt is het resultaat. Alleen dit eindresultaat geeft een te beperkt beeld van de prestatie. In feite zegt De Bruijn dat prestatiemeting geen doel op zich is maar het is één van de handvaten in het publieke verantwoordingsproces. Daarnaast staan metingen nooit op zich. Er moet debat en gesprek over plaatsvinden om ze goed te kunnen interpreteren en gebruiken. Conclusie In dit hoofdstuk werd in hoofdlijnen de ontwikkeling aangegeven die publieke verantwoording heeft doorgemaakt. Er wordt een handvat geboden voor hoe publieke verantwoording in deze tijd het beste vorm kan krijgen. De New Public Management benadering en de daarbij aansluitende prestatiemeting zijn een belangrijke ontwikkeling geweest in de afgelopen decennia. Er is echter ook kritiek op deze benadering. De grootste kritiek is dat de dynamiek van de maatschappij niet in cijfers is te bevatten en de klinische manier van prestatiemeting zou de kloof tussen burger en overheid alleen maar vergroten. Toch zullen in deze scriptie en in de vorming van het toetsingkader veel elementen van prestatiemeting gebruikt worden. Op dit moment is er nog geen alternatief voor het huidige geïnstitutionaliseerde, hiërarchisch georganiseerde systeem. Natuurlijk moet de kritiek wel serieus worden genomen. Denk aan het betrekken van burgers bij besluitvorming, interactie over beleid, etc. Echter, de uiteindelijke formele besluitvorming en verantwoording vinden plaats tussen in dit geval, de raad en het college.

22

HOOFDSTUK 3 TOETSINGSKADER Inleiding In dit hoofdstuk wordt het toetsingkader geformuleerd waaraan de programma’s in de Almelose begroting getoetst zal worden. Elementen uit het theoretisch kader, met name op het gebied van prestatiemeting komen hier terug. Het gaat in dit hoofdstuk om de volgende subvraag: Hoe vertaalt publieke verantwoording zich naar een toetsingkader voor de programma’s in de gemeentelijke begroting? In dit hoofdstuk wordt begonnen met een algemeen deel over de planning en control cyclus. Dit is bedoeld om de programma´s in de begroting te kunnen plaatsen in een logische cyclus van verantwoording. Vervolgens wordt er in gegaan op het wettelijke kader waar de inhoudelijke kant van de begroting zich aan moet houden. De geformuleerde toetsingscriteria staan in dit hoofdstuk in de omlijnde kaders. De gekozen toetsingcriteria gaan in op de functie van de begroting in relatie tot publieke verantwoording. De begroting heeft vanzelfsprekend meer functies dan alleen het neerleggen van een basis die het mogelijk maakt om publieke verantwoording af te leggen. Denk bijvoorbeeld aan het toewijzen van budgetten. Echter, deze scriptie is beperkt tot de rol van de begroting bij publieke verantwoording. De planning en control cyclus De gemeentelijke programmabegroting maakt deel uit van een jaarlijkse planning en control cyclus. Deze cyclus bestaat in de basis uit vier documenten die mits goed gebruikt, op elkaar aansluiten. Bijna elke gemeente hanteert een soortgelijke manier van werken.

23

Figuur 3: Planning en control cyclus zoals gehanteerd bij de gemeente Almelo De voorjaarsnota is het moment voor de raad om richting en prioriteiten aan te geven in het beleid. Dit doet de raad op basis van een financieel perspectief en de beleidsontwikkelingen voor de komende jaren. Het college werkt deze prioriteiten uit in de begroting die de raad in november van datzelfde jaar behandelt. In de begroting zijn de richtingen en prioriteiten, aangeven door de raad bij de voorjaarsnota, uitgewerkt in concrete beleidsmaatregelen met de bijbehorende financiën daaraan gekoppeld. Dit gebeurt in de programma´s. De begroting wordt over het algemeen in november vastgesteld door de raad en wordt het jaar daarop uitgevoerd door het college. De raad heeft een aantal momenten om te controleren of dit goed gebeurt. Door het jaar heen zijn dat de bestuursrapportages. Deze verschijnen doorgaans elk kwartaal. Wanneer het jaar is afgesloten ontvangt de raad de jaarverantwoording. Hierin geeft het college aan of het afgesproken beleid in de begroting ook werkelijk is gerealiseerd en wat dit heeft gekost. De jaarverantwoording is vervolgens weer één van de onderleggers voor de voorjaarsnota. De raad stelt zich opnieuw de vraag of het beleid bijgesteld moet worden en bepaalt vervolgens de richting en prioriteiten. Hiermee is de cirkel rond en begint de jaarlijkse cyclus opnieuw.

24

Dualisme Het is belangrijk om de gemeentebegroting te plaatsten binnen een belangrijke verandering ingevoerd in 2002, namelijk het dualisme. Het dualisme had gevolgen voor de invulling van de begroting. Eén van de belangrijkste gedachten achter de dualisering was het versterken van de rol van de raad zodat deze dichter bij de burger komt te staan. In het kort beoogt dualisme het volgende: -

Herstel van de positie van de gemeenteraad als het belangrijkste politieke forum

-

Herstel van de volksvertegenwoordigende functie van de gemeenteraad

-

Versterking van de herkenbaarheid van het lokale bestuur van de burger

De wet dualisering gemeentebestuur tracht dit te doen door de ontvlechting van de positie van raadslid en wethouder. Concreet houdt dit in een concentratie van de bestuursbevoegdheden bij B&W en van de kaderstellende en controlerende bevoegdheden bij de raad. (Stuurgroep evaluatie dualisering gemeentebestuur 2004, p. 10). Bij de gemeente gaat het om de ontvlechting van het wethouderschap en het raadslidmaatschap. De wethouder stemt niet meer mee over zijn eigen beleid en zijn invloed op de besluitvorming in de raad vermindert. De raad krijgt sterkere bevoegdheden wat betreft het kaderstellen en controleren en het college krijgt sterkere bevoegdheden wat betreft het uitvoeren. De raad kreeg de functie van kadersteller en controleur. Bij deze functie hoort de bevoegdheid tot het toewijzen van gelden voor de programma´s en de autorisatie van de middelen. Het college wordt met het dualisme de uitvoerder. (Handreiking duale begroting 2002, p. 21-23) Er kwam dus een duidelijker splitsing tussen de taken van de raad en van het college. Dit heeft als consequentie dat raad en college ook verschillende soorten documenten nodig hebben om hun taken goed uit te kunnen voeren en daarop te kunnen sturen. Met de invoering van het dualisme in 2002 is de vraag hoe de programmabegroting in te richten om het een adequaat besturingsinstrument te laten zijn dan ook extra actueel geworden (Handreiking duale begroting 2002, p. 5). De programmabegroting is een document van de raad geworden en niet meer van het college.

25

De wetgever heeft in de wet criteria opgenomen waar een duale begroting aan moet voldoen. Het opstellen van een programmabegroting is een wettelijke eis. De wettelijke eisen staan in het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (17 januari 2003). De van toepassing zijnde wettelijke eisen worden meegenomen in het onderstaande toetsingkader. Toetsingskader Hierboven is geprobeerd de context weer te geven waarbinnen de programmabegroting zich bevindt met zoekrichtingen waar een begroting aan zou moeten voldoen. Maar hoe vertaalt dit zich naar een concreet toetsingskader? Wat zijn de criteria waaraan een programma in de begroting aan zou moeten voldoen in het kader van het publieke verantwoordingsproces? Deze paragraaf maakt een vertaling van het bovenstaande naar concrete toetsingscriteria waaraan de programma’s uit de Almelose programmabegroting getoetst zullen worden. Visie en Missie Een programma begint bij voorkeur met een visie en een missie. Een visie omvat het toekomstbeeld dat een organisatie van zichzelf heeft in relatie tot haar omgeving. Welke plaats wil de gemeente in de omgeving innemen en welke functie wil zij in deze omgeving vervullen? Het is een lange termijn beeld met ideologische aspecten. Kortom, de visie laat zien hoe zij gezien wil worden door de omgeving. In de missie komt naar voren hoe een organisatie de visie wil verwezenlijken. De missie geeft aan wat de organisatie op termijn wil bereiken. Een missie is de hogere doelstelling van de gemeentelijke organisatie. Een missie is makkelijk communiceerbaar, herkenbaar en eenduidig geformuleerd. De visie in de programmabegroting is gekoppeld aan politiek relevante onderwerpen en het gemeentelijke beleid. Deze staan over het algemeen verwoord in strategische visies, beleidsnota´s en bijvoorbeeld het collegeprogramma en de voorjaarsnota. Het programma verwijst naar deze documenten (Handreiking duale begroting 2002, p. 23).

26

-

-

-

Het programma bevat een visie. Een visie bevat: •

Toekomstbeeld

•

Plaats van de gemeente in de omgeving

•

Ideologische aspecten

•

Een beeld van hoe de gemeente gezien wil worden

Het programma bevat een missie. Een missie laat zien: •

Hoe de gemeente deze visie wil verwezenlijken

•

Dat wat de gemeente op termijn wil bereiken

En deze zijn gekoppeld aan gemeentelijke beleidsdocumenten

Doelen Na de visie en de missie bevat het programma de concrete doelstellingen. Een doel is een gewenste situatie, iets dat in dit geval de gemeente wil bereiken. Een doel is direct afgeleid van de missie en is een duidelijk omschreven situatie die op een vooraf aangeven tijdstip bereikt moet worden. Het Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten zegt (in artikel 8, lid 3, sub a, b en c) dat een programma moet bevatten: -

De doelstelling en in het bijzonder de beoogde maatschappelijke effecten

-

De wijze waarop er naar gestreefd zal worden die effecten te bereiken

-

De raming van de baten en de lasten

Dit zijn in feite de drie w-vragen die in veel handreikingen terug te vinden zijn: -

Wat willen we bereiken? Wat zijn de nagestreefde maatschappelijke effecten?

-

Wat gaan we doen om die effecten te realiseren?

-

Wat mag het kosten?

Deze drie elementen moeten sterk aan elkaar gekoppeld zijn. ´De begroting bevat een integraal beeld van de beoogde effecten en resultaten en de daarmee samenhangende inzet van middelen. Dit gebeurt mede door het gebruik van prestatieindicatoren´. (Deloitte. 2009, p. 11)

27

Een visie, missie en doelen zijn belangrijke elementen in het kader van publieke verantwoording om dat zij aangeven wat na een bepaalde periode gerealiseerd moet zijn. Het college legt hierover verantwoording af aan de raad en de raad aan zijn kiezers. Verantwoording is niet mogelijk zonder dat er afspraken zijn gemaakt. Met andere woorden, verantwoording is pas mogelijk als aan het begin van het proces duidelijk is welke prestaties verwacht worden. Kosten De derde w-vraag is, wat mag het kosten. Het programma laat zien wat het kost om bepaalde doelstellingen te bereiken en activiteiten te ontplooien. Het programma bevat bij voorkeur ook een totaal overzicht van de kosten per programma en ook waar dit totale bedrag uit bestaat. Zijn het subsidies van de provincie, zijn het eigen middelen of middelen van het rijk? Door dit inzichtelijk te maken kan de raad zien welk deel van het budget nog beïnvloedbaar is. Het laat zien waar er nog te schuiven valt. De doelenboom De Handreiking verantwoorden over beleid (2000) van de Algemene Rekenkamer adviseert om een doelenboom te gebruiken om structuur aan te brengen in een programma. Een doelenboom kan een handig middel zijn om de samenhang tussen missie, visie, doelstellingen, activiteiten en middelen in beeld te brengen. Een doelenboom maakt inzichtelijk welke informatie in de begroting terug moet komen. De boom dwingt tot nadenken over de kern van het beleid. De rekenkamer noemt vier criteria waar de doelenboom aan moet voldoen. 1. De doelenboom moet volledig zijn en zo alle hoofdlijnen van het beleid bevatten. 2. De doelenboom bevat geen nieuw beleid maar alleen beleid dat (door in dit geval de raad) is goedgekeurd. 3. De doelen moeten meetbaar zijn. Zijn de doelen niet meetbaar dan kan er geen verantwoording over worden afgelegd. 4. De doelen zijn tijdgebonden. Er staat aangegeven wanneer doelen bereikt moeten zijn.

28

Dit sluit aan bij de SMART benadering waarbij doelen het volgende zijn: -

Specifiek (voor één uitleg vatbaar)

-

Meetbaar

-

Acceptabel / Aanwijsbaar (is er draagvlak voor en is duidelijk wie waarvoor verantwoordelijk is?)

-

Realistisch

-

Tijdgebonden (is er een tijdpad afgesproken?)

De A (Acceptabel / Aanwijsbaar) is in dit kader misschien wat minder interessant omdat draagvlak in de raad zal moeten blijken en het college per definitie verantwoordelijk is voor de uitvoering. De Algemene rekenkamer (2000) geeft aan dat de doelenboom en daarmee het programma volledig zijn. Dit betekent echter niet dat het programma een ´spoorboekje van alle gemeentelijke activiteiten´ is (Handreiking duale begroting 2002, p. 23). Bovens en Schillemans adviseren om aan te sluiten bij dat wat in de politiek leeft, oftewel datgene waar het politieke debat over zou moeten gaan. De rest is ballast. (Bovens en Schillemans 2009, p. 8) Zie hieronder een voorbeeld van een doelenboom.

Missie en Visie

Doelstelling 1

Doelstelling 2

Doelstelling 3

Subdoel 1

Subdoel 2

Subdoel 3

Subdoel 4

Subdoel 5

Subdoel 6

Indicator

Indicator

Indicator

Indicator

Indicator

Indicator

Activiteit

Activiteit

Activiteit

29

Activiteit

Activiteit

Activiteit

Het programma bevat: -

Doelstellingen (een gewenste situatie direct afgeleid van de missie)

-

Indicatoren om te meten of deze doelstellingen behaald worden

-

De activiteiten die ontplooid worden om de doelstellingen te realiseren

-

Een overzicht van wat deze activiteiten kosten

De doelen zijn: -

Volledig en bestrijken het gehele programma

-

Gekoppeld aan bestaand beleid

-

Meetbaar

-

Tijdgebonden

Er is samenhang tussen de missie, visie, doelstellingen, indicatoren, activiteiten en kosten. Deze samenhang wordt gevisualiseerd in een doelenboom.

Meten Doelen moeten dus meetbaar zijn. Maar hoe richt men die meetbaarheid nu goed in in de programma begroting? Welke elementen zijn nodig voor goede prestatiemeting? Het theoretisch kader gaat onder andere over prestatiemeting maar over ook de dilemma’s van prestatiemeting. De vraag is hoe de gemeentebegroting hiermee het beste om kan gaan. Het belangrijkste is, dat het bestuur zich bewust is, of bewust gemaakt wordt, van de voordelen en nadelen van een gekozen indicator. Met andere woorden, er wordt zo goed mogelijk inzichtelijk gemaakt wat de invloedssfeer is van de gemeente op het gekozen maatschappelijk effect en wat externe factoren zijn. Het kiezen van indicatoren op het juiste niveau vergt een zorgvuldige afweging. Is bijvoorbeeld de invloedssfeer van de gemeente groot, dan volstaat wellicht een outcome indicator. Is deze minder sterk dan kunnen ook output en throughput indicatoren nodig zijn om te laten zien dat de gemeente bepaalde activiteiten heeft

30

ondernomen en producten heeft geleverd. Ook al laten deze niet zien of deze ook echt tot effect hebben geleid.

De gekozen indicatoren hangen sterk samen met het beoogde maatschappelijke effect oftewel het doel dat de gemeente wil bereiken. Bij de indicatoren wordt zo goed mogelijk inzichtelijk gemaakt wat de invloedssfeer van de gemeente is. Er is openheid over de beperkingen van gekozen indicatoren.

Indicatoren moeten dus zorgvuldig gekozen worden. Beschikbaarheid is hierbij belangrijk. In de keuze voor het gebruiken van bepaalde gegevens moet meegenomen worden of deze consistent beschikbaar zullen zijn, anders is vergelijken vanzelfsprekend onmogelijk (Algemene Rekenkamer 2000). Deloitte. (2009, p. 16) maakt dit concreet door te stellen dat een indicator over een langere periode beschikbaar moet zijn. Hij moet namelijk het volgende laten zien: -

Oude positie: Waar stond de organisatie een bepaalde periode geleden?

-

Streefpositie: Waar wil de organisatie staan na een bepaalde periode en waarom?

-

Afgelopen periode: Welke beslissingen zijn genomen en waarom? Wat is er gedaan, wat heeft dat tot nu toe opgeleverd en was dat conform de verwachtingen?

-

Prognose: Wat gaan de tot nu toe gedane inspanningen nog verder opleveren en waar komen we uit als we zo doorgaan?

-

Toekomstige periode: Waar is bijstelling nodig en waarom? Wat gaan we vanaf hier hetzelfde of anders doen en wat gaat dit opleveren?

In de paragraaf Doelen is aangegeven dat doelen en afspraken belangrijk zijn in het kader van publieke verantwoording. Ze geven aan welke prestaties worden verwacht.

31

Indicatoren helpen bij het meten van deze prestaties. Goed gekozen indicatoren kunnen meten of doelstellingen ook werkelijk zijn behaald, of de inspanningen zijn geleverd en of deze hebben uitgemond in het gewenste resultaat.

De indicator laat zien: -

Waar de gemeente een bepaalde periode geleden stond

-

Waar de gemeente nu staat

-

Waar de gemeente naar toe wil

Leesbaarheid, begrijpelijkheid en hanteerbaarheid Bijna alle bronnen over dit onderwerp zeggen iets over de leesbaarheid. Informatie moet beknopt worden weergegeven. Beknopt is geen doel op zich. Beknopt formuleren zorgt er juist voor dat de essentie op papier komt en ballast weggelaten kan worden (Algemene rekenkamer, 2000). Verder is het programma toegankelijk, begrijpelijk, logisch ingericht en daarmee laagdrempelig en gebruiksvriendelijk (Deloitte. 2009, p. 11). Verantwoording moet scherp en sober zijn. Criteria op het gebied van leesbaarheid en inrichting van het programma, inclusief de doelenboom zijn belangrijke elementen in het kader van publieke verantwoording. Ze zijn randvoorwaardelijk. Als een lezer de tekst niet begrijpt, de lijn niet kan ontdekken, of wanneer er sprake is van vage formuleringen, kan de volgende stap naar publieke verantwoording niet gemaakt worden. De tekst moet eerst begrepen worden voordat men ermee aan de slag kan in de politieke arena. Leesbaarheid en duidelijkheid zijn vooral voor de doelgroep van raadsleden een aandachtspunt. Teksten worden over het algemeen geschreven door specialistische beleidsambtenaren. Echter, raadsleden zijn over het algemeen leken en zijn niet gekozen om hun specialistische vakkennis. In teksten die geschreven worden voor volksvertegenwoordigers is het de kunst om ingewikkelde beleidsinformatie toegankelijk te maken zonder te vervallen in loze termen.

32

Het programma is: -

Makkelijk leesbaar

-

Beknopt en bevat de essentie

-

Logisch ingericht

-

Laagdrempelig en gebruiksvriendelijk

Operationalisatie De bovenstaande criteria zijn grofweg te verdelen in drie categorieën. De eerste categorie kijkt of bepaalde informatie of gegevens genoemd staan in de programma´s. Deze criteria zeggen nog niets over de kwaliteit van deze gegevens. Denk aan de vraag of het programma doelen of een doelenboom bevat. Deze criteria zullen voornamelijk getoetst worden door middel van eigen observatie. Het gaat om de volgende criteria: -

Het programma bevat een visie

-

Het programma bevat een missie

-

Het programma bevat doelstellingen

-

De visie en de missie zijn gekoppeld aan andere gemeentelijke beleidsdocumenten

-

Het programma bevat indicatoren om te meten of deze doelstellingen behaald worden

-

Het programma bevat de activiteiten die ontplooid worden om de doelstellingen te realiseren

-

Het programma bevat een overzicht van wat deze activiteiten kosten

-

De doelen zijn volledig en bestrijken het gehele programma

-

De doelen zijn gekoppeld aan bestaand beleid

-

De indicator laat zien waar de gemeente een bepaalde periode geleden stond

-

De indicator laat zien waar de gemeente nu staat

-

De indicator laat zien waar de gemeente naar toe wil

33

De tweede categorie criteria zegt iets over de kwaliteit. De toetsing van deze criteria gebeurt vooral aan de hand van de input van experts op dat gebied. Denk daarbij aan de beleidsmedewerkers bij de afdeling onderzoek en statistiek en de inhoudelijke beleidsmedewerkers. Als aanvulling daarop wordt de perceptie van de gebruiker meegenomen. -

De doelen zijn meetbaar

-

De doelen zijn tijdgebonden

-

Er is samenhang tussen de missie, visie, doelstellingen, indicatoren, activiteiten en kosten

-

Deze samenhang wordt gevisualiseerd in een doelenboom

-

De gekozen indicatoren hangen sterk samen met het beoogde effect oftewel het doel dat de gemeente wil bereiken

-

Er is openheid over de invloed van de gemeente op de gekozen indicator

-

Er is openheid over de beperkingen van gekozen indicatoren

Bij de derde categorie criteria gaat het in grote mate om de beleving van de gebruiker, in dit geval de raad. Denk aan criteria rondom leesbaarheid en de betrokkenheid van de raad bij processen. Hier wordt getoetst door de mening van raadsleden en ondersteuners van raadsleden weer te geven. -

Het programma is makkelijk leesbaar

-

Het programma is beknopt en bevat de essentie

-

Het programma is logisch ingericht

-

Het programma is laagdrempelig en gebruiksvriendelijk

34

HOOFDSTUK 4 DE TOETSING Inleiding In dit hoofdstuk worden de programma´s in de Almelose begroting 2010 getoetst aan de criteria die in hoofdstuk 4 zijn geformuleerd. De volgende subvraag is aan de orde: Hoe verhouden de programma’s in de Almelose begroting zich tot het toetsingskader? Wat wordt getoetst? De programmabegroting van de gemeente Almelo kent de volgende programma´s: -

Burger, bestuur en bedrijfsvoering

-

Veilige gemeente

-

Samenleven

-

Mensen voor elkaar

-

Werken

-

Wonen

-

Omgeving

In deze scriptie wordt globaal gekeken naar alle programma´s, maar legt de nadruk op het programma Veilige gemeente. Er wordt dus met een globale blik gekeken naar de overige programma´s en Veilige gemeente zal in wat meer detail bekeken worden. De reden hiervoor is dat er in 2009 een verbetertraject is gestart bij de gemeente. Voor de begroting 2010 is het programma Veilige gemeente onder handen genomen. Dit programma wordt nu door raad en organisatie gezien als voorbeeld voor de andere programma´s. Daarmee is impliciet aangegeven dat de andere programma´s voor verbetering vatbaar zijn. Ook is interessant om het nieuwe programma Veilige gemeente te vergelijken met de inhoud en structuur van de oude programma´s. Sluiten de veranderingen bijvoorbeeld aan bij de criteria die in hoofdstuk 4 benoemd zijn? Het wordt verantwoord geacht om de programma’s Burger bestuur en bedrijfsvoering, Samenleven, Mensen voor elkaar, Werken, Wonen en Omgeving gezamenlijk te bekijken.

35

Bij vergelijking van de programma’s springt gelijk in het oog dat het programma Veilige gemeente anders is opgezet dan de andere programma’s. Bij Veilige gemeente is duidelijk gekozen voor een nieuwe manier van werken. Deze overige programma’s lijken wat betreft inhoud en opzet zodanig op elkaar dat ze in de toetsing zijn samengevoegd. Waar er grote verschillen zijn, zal dit bij de toetsing expliciet worden benoemd. Zie voor een blik op de programma’s ook de bijlage. Een tweede reden om specifiek te kijken naar het programma Veilige gemeente en globaler naar de overige programma’s, is het feit dat er bij Veilige gemeente al aanzienlijk is geïnvesteerd in verbeteringen. Om goede aanbevelingen te kunnen doen is het interessant om te kijken in hoeverre de gemeente Almelo de goede weg is ingeslagen. Het samenvoegen van de overige programma’s is hiermee een manier om de omvang van deze scriptie te beperken tot die onderdelen van de programmabegroting waar de meest interessante, nuttige en bruikbare informatie is te verkrijgen. Dit hoofdstuk kent zeven informatiebronnen. In de marge van de paragraaf De toetsing hieronder, staat aangegeven uit welke bron de informatie is gehaald. 1. Eigen observatie 2. Interne interviews Dit zijn interviews met ambtenaren van de gemeente Almelo. Het betreft leidinggevenden en de griffier, maar ook de inhoudelijke ambtenaren en de ambtenaren van stafafdelingen zoals onderzoek en statistiek. 3. Interviews raadsleden Er zijn vijf raadsleden geïnterviewd. Het is een mix van raadsleden verdeeld over de verschillende fracties en ook een mix van nieuwe en oude raadsleden om zo een doorsnede van de Almelose raad te krijgen. 4. Commissie planning en control (CPC) Voor de scriptie is een aantal vergaderingen met de commissie planning en control bijgewoond. Dit is een adviescommissie van de raad, bestaande uit raadsleden, die de raad adviseert over de planning en control cyclus en de bijbehorende documenten. Tevens zijn de verslagen en notities van de CPC bestudeerd.

36

5. Interne documenten Door ambtenaren zijn verschillende notities en memo´s geschreven met eigen bevindingen over de planning en control cyclus en de huidige programma´s. Dit is inclusief adviezen voor verbeteringen. Deze interne richtlijnen worden in dit hoofdstuk gebruikt als eerste handvat om te toetsen of de programmabegroting voldoet aan de in hoofdstuk 3 geformuleerde toetsingscriteria. Het laat zien in hoeverre interne richtlijnen overeenkomen met de hier gestelde criteria. Komen deze niet overeen, dan is het waarschijnlijk dat dit ook zijn weerslag heeft in de programmabegroting. Of dit ook echt zo is zal verder gestaafd worden aan de hand van andere bronnen als interviews en eigen observatie. 6. Quickscan In 2006 heeft de nieuwe opgerichte commissie planning en control een quickscan uitgevoerd naar de kwaliteit van de begroting. Deze quickscan is met name relevant voor de programma´s die nog niet verbeterd zijn. 7. Onderzoek werkwijze raad In 2007 heeft de raad een onderzoek laten uitvoeren naar zijn werkwijze en manier van vergaderen. Hierin is ook een paragraaf opgenomen over de kaderstellende documenten waar de raad over kan beschikken, inclusief de begroting. Met dit onderzoek waren de verbeteringen in het programma Veilige gemeente nog niet doorgevoerd en dit zegt daarom voornamelijk iets over de oude programma´s. Achtergrond van de verbeterslag Wat was nu de aanleiding om het programma Veilige gemeente te verbeteren? Met de omslag van het monisme naar het dualisme is het BBV (Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten) ingevoerd. Hiermee heeft de inrichting van de begroting een aantal wijzigingen ondergaan. Net als veel andere gemeenteraden is de Almelose raad zoekende naar een model dat het beste bij hem past. Deze zoektocht naar een goede planning en control cyclus is zichtbaar in het feit dat in 2008 de raad een commissie heeft ingesteld die zich puur en alleen met dit thema bezig houdt.

37

De commissie planning en control is een commissie van advies op grond van artikel 84 van de Gemeentewet. De commissie heeft als opdracht de raad te adviseren over de cyclus van planning en control en de nota´s die daarbij horen, waaronder de begroting. Het is aan de commissie om concrete voorstellen te doen voor verbetering, om de raad zo in staat te stellen goed zijn functies uit te oefenen. Was de Almelose raad dan niet tevreden over de planning en control cyclus? Voordat de commissie planning en control werd ingesteld had de raad een werkgroep die zich met dit onderwerp bezig hield. In 2006 startte deze werkgroep met een verkenning van de situatie. De werkgroep voerde een zogenaamde quickscan uit ten aanzien van de jaarstukken. Uit die scan kwamen sterke punten en verbeterpunten. Daarnaast heeft de werkgroep een externe deskundige gevraagd zijn licht te laten schijnen op vooral de begroting. Wat kan de raad met de gepresenteerde informatie in de begroting en wat niet? De werkgroep concludeerde dat het wenselijk was om structureel aan de slag te gaan met de planning en control stukken en het bedenken van een betere invulling dan op dat moment het geval was. Om deze redenen werd de commissie planning en control ingesteld. Het is de taak van de commissie om concrete verbetervoorstellen te doen aan de raad. Jaarlijks stelt de commissie een werkplan op waar het de aandacht op wil vestigen. Het werkplan 2007/2008 benoemt expliciet als agendapunt de transparantie en samenhang van de begroting.

38

De toetsing Het programma bevat een visie. Een visie bevat: -

Toekomstbeeld

-

Plaats van de gemeente in de omgeving

-

Ideologische aspecten

-

Een beeld van hoe de gemeente gezien wil worden

Het programma bevat een missie. Een missie bevat: -

Hoe de gemeente deze visie wil verwezenlijken

-

Dat wat de gemeente op termijn wil bereiken

Veilige gemeente Interne documenten

Een intern memo voor afdelingshoofden beschrijft de onderdelen die de nieuwe programma´s moeten bevatten. Eén daarvan is missie en doel. In deze paragraaf zou volgens ambtelijk advies het volgende moeten staan: Óp basis van de beleidsanalyse zoals die voortkomt uit de gemeentevisie en de aanvullingen die daarop zijn gekomen uit het collegeakkoord wordt hier de inhoud van het programma in algemene zin beschreven. De algemene beschrijving van de ambitie van het programma zoals terug te vinden in de Voorjaarnota wordt daarbij als basistekst gebruikt.´

Eigen observatie

De bovenstaande omschrijving die de gemeente hanteert, sluit niet aan bij de definitie van een visie zoals in het vorige hoofdstuk omschreven. De definitie die Almelo hanteert lijkt meer op een samenvatting van het programma. Kijkend naar het programma zelf, dan is er inderdaad een hoofdstuk met de titel visie en missie. Een missie staat daar inderdaad omschreven. Het betreft een aantal hogere doelstellingen die de gemeente wil behalen. Bijvoorbeeld: Almelo moet de veiligste stad van Twente zijn. En: Mensen kunnen zich vrij bewegen omdat ze zich veilig weten in hun huis, in hun directe omgeving en in de gemeente als geheel.

39

Interne interviews en

Wat mist is een abstractieniveau daarboven, de visie. Hoe verhoudt het programma zich

Eigen observatie

nu tot strategische visies van de gemeente en hoe draagt het programma nu bij aan die hogere strategie? Hoe ziet de gemeente zich in relatie tot haar omgeving? Daarbij mist ook het lange termijn perspectief. Van de tien interne interviews gaven zes geïnterviewden aan dat de visie ontbreekt. Vier hadden geen mening, waaronder twee financieel specialisten en de secretaris van de commissie planning en control. Conclusie: Het programma Veilige gemeente voldoet niet aan dit criterium. Een missie is summier omschreven en een visie ontbreekt. Overige programma’s

Eigen observatie

Alle overige programma’s beginnen met het formuleren van een ambitie. Bij alle programma’s wordt deze paragraaf vrij concreet ingevuld met resultaten die de gemeente wil behalen welke onderdeel zouden kunnen zijn van een missie. Bij het programma Wonen is dat bijvoorbeeld: Almelo biedt haar inwoners een kwalitatief hoogstaand en duurzaam woonmilieu. Of bij Werken: Almelo wordt een krachtige economie die een spil is voor zowel de lokale als de subregionale arbeidsmarkt.

Interne interviews en

Maar ook hier ontbreekt het hogere abstractieniveau waarbij er een relatie wordt

Eigen observatie

gelegd met de grotere beleidsontwikkelingen en strategische visies. Daarmee mist ook de koppeling tussen de hogere visie en de concretisering naar een missie en doelstellingen. Ook hier gaven van de tien interne interviews zes geïnterviewden aan dat de visie ontbreekt. Conclusie: De overige programma’s voldoen niet aan dit criterium. Er is geen sprake van een visie en de missies zijn te gefragmenteerd omschreven.

40

De visie en de missie zijn gekoppeld aan gemeentelijke beleidsdocumenten.


In een intern memo van 7 juli 2009 wordt het ambtelijke advies gegeven om de bestaande kadernota´s onderdeel uit te laten maken van de nieuwe programma´s: ‘Kadernota´s: In dit onderdeel van het programma worden alle kaderstellende beleidsnota’s genoemd die van belang zijn voor dit programma. Als er in de nota evaluatiemomenten of einddata staan, dan worden deze bij de nota in kwestie vermeld. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen vastgestelde en nog vast te stellen nota’s. Voorgesteld wordt om de beleidsplanning als afzonderlijk instrument met ingang van 2010 te laten vervallen. Zodat college en raad via de reguliere planning en control cyclus de beleidsplanning kunnen vaststellen en bijsturen indien nodig. In het kader van de voorjaarsnota kunnen college en raad dan met elkaar bepalen wat het komende jaar de belangrijkste gespreksonderwerpen zijn. Het college werkt dat vervolgens in de begroting uit in een planning.’

Eigen observatie

Het uiteindelijke programma bevat inderdaad een paragraaf kadernota’s. Hier staan de beleidsnota’s genoemd die relevant zijn voor het programma. De belangrijkste van deze

Interne interviews

kadernota’s is het Kernbeleid Veiligheid. Het programma is geschreven op basis van deze nota. Er is een directe relatie met de inhoud van dit kernbeleid en de inhoud van het programma. Deze zijn één op één te vergelijken. Van de tien intern geïnterviewden zijn er twee specialisten op het gebied van veiligheid. Beiden bevestigen dat het programma een volledige weergave is van het gevoerde op dit terrein.

41

Conclusie: Het programma Veilige gemeente voldoet aan dit criterium. Het programma is gebaseerd op het Kernbeleid Veiligheid. De inhoud van het kernbeleid komt overeen met het programma. Daarnaast worden in het begin van het programma de relevante nota’s genoemd en deze komen later in het programma, bij de uitwerking weer aan de orde. Overige programma’s Quickscan 2006

Een quickscan van de begroting uit 2006 (gedaan bij de oprichting van de commissie planning en control) zegt dat in geen enkel geval wordt verwezen naar relevante beleidsdocumenten.

Eigen observatie

Echter, nadere bestudering laat zien dat in de overige programma’s incidenteel beleidsnota’s worden genoemd. Bij Omgeving is dat bijvoorbeeld het Binnenstadsplan en het Duurzaamheidsplan of bij Burger, bestuur en bedrijfsvoering wordt ingegaan op de nota Internationaal beleid en het Actieplan publieksdienstverlening. De snelle conclusie van de quickscan is waarschijnlijk gebaseerd op het feit dat dit incidenteel gebeurt en niet structureel. Ook maken de overige programma’s geen expliciete koppeling met de geformuleerde ambitie, al lijkt deze in een aantal gevallen vrij eenvoudig te maken. Van een structurele en uitgekristalliseerde koppeling tussen de visie en missie met de beleidsdocumenten is geen sprake omdat de overige programma’s geen heldere visie en missie bevatten. Conclusie: De overige programma’s voldoen niet aan dit criterium. Beleidsnota’s worden incidenteel genoemd en de koppeling met de visie en missie wordt niet expliciet gemaakt.

42

Het programma bevat: -

Doelstellingen (een gewenste situatie direct afgeleid van de missie)

-

Indicatoren om te meten of deze doelstellingen behaald worden

-

De activiteiten die ontplooid worden om de doelstellingen te realiseren

-

Een overzicht van wat deze activiteiten kosten


Interne richtlijnen geven aan dat de drie w-vragen uit het BBV het uitgangspunt blijven voor de programma´s. Elk programma moet antwoord geven op de vragen: -

Wat willen wij bereiken?

-

Wat gaan wij doen?

-

Wat gaat het kosten?

Dit wordt vertaald in een aantal onderdelen waar een programma in de begroting uit moet bestaan, een soort van inhoudsopgave. Deze onderdelen zijn: -

Missie en doel

-

Kadernota´s

-

Actoren

-

Ontwikkelingen

-

Wat gaan wij doen (inzet in relatie tot beleidsdoelen)

-

Indicatoren

-

Financieel overzicht

Dit toetsingscriterium gaat vooral over de laatste vier onderdelen.

Interne documenten

De paragraaf Wat gaan wij doen zou het volgende moeten bevatten: ‘Hier wordt het programma nader toegelicht en uitgewerkt. Het programma wordt daarbij verdeeld over een aantal thema’s. De inhoudelijke invulling van deze thema’s heeft plaats op basis van bestaand beleid. In de uitwerking wordt zowel duidelijk gemaakt

43

wat de meerjarige opgave is en wordt specifiek ingegaan op de plannen van het college voor de komende jaarschijf.’

Eigen observatie

Dit programma bevat inderdaad deze informatie en meer. Er is uitgebreide informatie over doelstellingen en activiteiten. Er zijn vijf hoofdthema´s waaronder specifieke doelstellingen zijn geformuleerd. Neem bijvoorbeeld het thema Jeugd en Veiligheid. Daaronder vallen drie doelstellingen: Verminderen overlast jongeren, matigen alcoholgebruik onder jongeren en veiligheid in en om de school. Vervolgens staat per doelstelling omschreven welke activiteiten en projecten ondernomen worden om die doelstelling te realiseren. Genoemd worden bijvoorbeeld, het creëren van hangplekken, de start van een talentenfabriek en de ZomerWijkWeken.

Interviews raadsleden

Vier van de vijf geïnterviewde raadsleden geven aan vooral tevreden te zijn over de relatie tussen de missie en de geformuleerde doelstellingen en de gestructureerde weergave van de doelstellingen. Het programma omschrijft en maakt daarmee inzichtelijk hoe de doelstellingen bijdragen aan de geformuleerde missie. Wel vinden raadsleden dat de doelstellingen meer SMART geformuleerd zouden kunnen worden.

Eigen observatie

Na de paragraaf Wat gaan wij doen komt de paragraaf Effectindicatoren. Deze bevat indicatoren die meten op het beleidsveld veiligheid. De effectindicatoren zijn ingedeeld per beleidsveld en de bijbehorende doelstellingen. Elk beleidsveld kent twee, soms drie indicatoren. Er is niet voor elke subdoelstelling een indicator geformuleerd.

Interne documenten

De laatste paragraaf is het Financieel overzicht. Idealiter moet hier volgens ambtelijk

en interviews

advies, het volgende in komen te staan: ‘Hier wordt aangegeven wat de uitvoering van het programma gaat kosten. Zowel met betrekking tot de eerstvolgende jaarschijf als het meerjarige perspectief. Het resultaat van het voorgaande begrotingsjaar zou ter vergelijk ook opgenomen kunnen worden. Het financiële overzicht bestaat uit in ieder geval de volgende elementen:

44

-

Totaal overzicht van alle kosten (gekoppeld aan thema’s programma)

-

Aandeel programma in totale begroting

-

Specificatie kosten naar personeel, subsidies, kapitaallasten en goederen / diensten)’

Eigen observatie

In het uiteindelijke programma is inderdaad een paragraaf over de financiën toegevoegd. Deze laat per hoofdthema zien wat de kosten zijn. De kosten zijn vervolgens verder verdeeld in deelbudgetten, die in relatie staan met de hoofdthema’s uit de paragraaf Wat gaan wij doen.

CPC

In een evaluatie van het nieuwe programma Veilige gemeente, dat de commissie planning en control hield in januari 2010 zegt deze hierover het volgende: ´Bij de raad is behoefte aan meer duidelijkheid over hoe (op hoofdlijnen) de budgetten zich nu verhouden tot het vastgestelde beleid. Zodat goed en snel te zien is wat wij doen met welke middelen. De productenbegroting is daar te gedetailleerd voor en de voorgaande programmabegrotingen bieden daar tot nu … nog onvoldoende houvast voor de raadsleden.´ Hieruit kan geconcludeerd worden dat de budgetten wat de raad betreft, nog onvoldoende gekoppeld zijn aan de doelstellingen en de activiteiten.

Eigen observatie

Echter, eigen observatie laat zien, dat de commissie hier wellicht wat te snel oordeelt. In het nieuwe programma Veilige gemeente zijn de budgetten juist verdeeld over de hoofddoelstellingen. Hierdoor wordt inzichtelijk gemaakt hoeveel aan de verschillende velden wordt uitgegeven. Dit is zelfs helder gevisualiseerd in een diagram aan het einde van het programma. Hier wordt verder op ingegaan bij het criterium samenhang. Conclusie: Het programma Veilige gemeente voldoet aan het criterium want het bevat alle genoemde onderdelen. Het programma bevat 5 hoofddoelstellingen en per hoofddoelstelling zijn de indicatoren, activiteiten en middelen benoemd.

45

Overige programma’s Eigen observatie en

De overige programma’s bevatten allemaal doelstellingen, de te bereiken


maatschappelijke effecten (indicatoren) en de activiteiten. Vooral de doelstellingen krijgen veel ruimte, vaak zijn het er wel vijftien hoofddoelstellingen of meer per programma. In alle gevallen volgt een beperkt aantal indicatoren, maar deze zijn over het algemeen niet duidelijk gekoppeld aan de doelstellingen. Alle geïnterviewde raadsleden noemen dit laatste punt. Ook bevatten de programma’s geen financiële overzichten. Op de financien na, bevatten de overige programma’s de genoemde onderdelen van dit criterium. Wat echter mist is de koppeling tussen deze onderdelen. De relatie tussen deze verschillende onderdelen wordt behandeld in de paragraaf waarin de samenhang in het programma wordt besproken. Conclusie: De overige programma’s voldoen gedeeltelijk aan dit criterium. De onderdelen zijn aanwezig maar zijn over het algemeen niet aan elkaar gekoppeld.

De doelen zijn: -

Volledig en bestrijken het gehele programma

-

Gekoppeld aan bestaand beleid

-

Meetbaar

-

Tijdgebonden

Veilige gemeente CPC

De commissie planning en control laat in gesprekken weten dat zij unaniem is over het eerste criterium. Het programma gaat systematisch langs de thema’s die volgens de leden van de commissie onder het programma moeten vallen. Door deze systematische aanpak wordt voor de raad inzichtelijk gemaakt of alles is benoemd of niet. In dit geval zijn alle thema’s die voor de raad van belang zijn benoemd.

46

Interne interviews

De twee geïnterviewde ambtenaren op het gebied van veiligheid bevestigen dit. Alle beleidsonderdelen waar de afdeling Veiligheid aan werkt worden benoemd in het programma. Uit ambtelijke gesprekken blijkt tevens dat het programma Veilige gemeente is gebaseerd op het Kernbeleid veiligheid van Almelo dat is vastgesteld door de raad. Hiermee wordt aangeven, dat het programma gekoppeld is aan bestaand beleid.


In de paragraaf Indicatoren van het programma, zijn per hoofdthema indicatoren

Interne interviews

benoemd. Deze indicatoren zijn gekoppeld aan de hoofddoelstellingen. De indicatoren

Eigen observatie

zijn vervolgens in de tijd gezet. De jaren 2005 tot en met 2009 zijn gemeten. Het realiseren van de doelstellingen is echter niet verbonden aan een tijdspad. Nergens in het programma staat aangegeven wanneer doelstellingen gerealiseerd moeten zijn en wat de streefcijfers zijn. Vooral raadsleden (vier van de vijf) noemen dit als ernstig tekort in de programma´s omdat het hen beperkt in hun controlefunctie richting het college. Conclusie: Het programma Veilige gemeente voldoet gedeeltelijk aan dit criterium. Er is een koppeling met bestaand beleid en doelen zijn meetbaar gemaakt aan de hand van indicatoren. Wat nog mist, zijn streefwaarden en het tijdsbestek waarbinnen dit moet gebeuren. Overige programma’s

CPC

De commissie planning en control doet duidelijke uitspraken wat betreft de eerste twee gedachtestreepjes van dit criterium: ´De programma’s zijn onvoldoende specifiek en in te algemene termen omschreven. Ze missen de links met raadsbesluiten die door de raad zijn genomen.´ (gesprek met de commissie op 1 juni 2010)

Eigen observatie

Zoals hierboven al genoemd worden incidenteel wel nota’s genoemd in de overige programma’s. Op het Actieplan Publieksdienstverlening wordt bijvoorbeeld vrij

47

uitgebreid ingegaan. Deze worden echter niet expliciet gekoppeld aan de doelstellingen in de programma’s. CPC

Verder uiten drie van de vijf raadsleden en de twee intern geinterviewden van de het


team Kwaliteit en Control (dat zich bezig houdt met onderzoek en statistiek) de kritiek

Interne interviews

dat er bij alle programma’s een ‘waslijst’ aan doelstellingen is geformuleerd, maar dat deze op geen enkele manier meetbaar worden gemaakt. Een beperkt aantal indicatoren wordt wel genoemd, maar nergens is er een koppeling met de doelstellingen. Ook staat nergens geformuleerd wanneer deze doelstellingen gerealiseerd moeten zijn. Conclusie: In de overige programma’s wordt bestaand beleid wel incidenteel genoemd maar er wordt geen expliciete koppeling gemaakt. Indicatoren worden wel genoemd maar er wordt geen directe koppeling gemaakt met de doelstellingen. De conclusie is dat de overige programma’s niet voldoen aan dit criterium.

Er is samenhang tussen de missie, visie, doelstellingen, indicatoren, activiteiten en kosten.

Veilige gemeente Eén van de leden van de commissie planning en control stelt het volgende: ´Het is moeilijk de samenhang te vinden tussen de tekst, effectindicatoren en het overzicht van de baten en lasten.´ Hij doelt hiermee op het feit dat in het programma de doelen, activiteiten, indicatoren en financiën achter elkaar zijn gezet. Dus eerste alle doelen, dan alle indicatoren, etc. Hij ziet ze liever geïntegreerd. CPC en

De rest van de commissie planning en control en van de geïnterviewde raadsleden deelt


deze mening echter niet. Zij zien juist dat er een grote verbeterslag is gemaakt. Het belangrijkste winstpunt is, dat er relaties gelegd worden tussen de verschillende

48

onderdelen van het programma, met name tussen doelstellingen, indicatoren en financiën. Er is in het programma gekozen voor een indeling waarbij eerst per thema de doelstellingen worden behandeld, dan per thema de indicatoren en dan per thema de middelen. Een aantal raadsleden (één van de leden van de commissie planning en één van de geïnterviewde raadsleden) ziet liever per thema de doelstellingen, indicatoren en CPC

middelen bij elkaar. De commissie planning en control vindt de ene vorm niet beter dan de andere. Het gaat er volgens de commissie om dat er een koppeling is tussen de verschillende onderdelen (doelstellingen, indicatoren en middelen). Er is niet één manier om dit in beeld te brengen. Conclusie: Er is overeenstemming over het feit dat er samenhang is tussen de verschillende onderdelen. Het programma Veilige gemeente voldoet daarmee aan het criterium. Er is nog wel discussie over hoe deze samenhang het beste in beeld gebracht kan worden. Hierover meer bij het criterium over de doelenboom en de leesbaarheid. Overige programma’s

Onderzoek

Het onderzoek naar de werkwijze van de raad uitgevoerd in 2007 trekt de volgende

werkwijze raad

conclusies wat betreft de oude programma’s. Er wordt niet aangegeven wat de relatie is tussen de verschillende onderdelen. Ook zijn de onderdelen van een dusdanig uiteenlopende aard, gewicht en omvang dat hoofdlijnen van beleid en details in de uitvoering dezelfde status hebben. Doordat de onderdelen zo uiteenlopen is samenhang over het algemeen moeilijk vast te stellen.

Eigen observatie

De overige programma’s gebruiken ongeveer dezelfde paragrafen (ambitie, doelstellingen MOP, wat gaan wij doen in 2010, etc.). Wat niet benoemt wordt is de directe relatie tussen de onderdelen, bijvoorbeeld tussen de doelstellingen en de activiteiten (wat gaan wij doen in 2010).

CPC

Een van de redenen om de programma’s te verbeteren was om de losse onderdelen te integreren en in samenhang met elkaar te bekijken. Hiermee zegt de commissie impliciet dat dat niet het geval was in de oude programma’s.

49

Conclusie: De oude programma’s voldoen niet aan dit criterium. Zowel de commissie planning en control als een intern onderzoek geven aan dat het in de oude programma’s ontbreekt aan samenhang.

Deze samenhang wordt gevisualiseerd in een doelenboom.

Veilige gemeente Eigen observatie

Het programma Veilige gemeente bevat geen doelenboom. De doelenboom is echter geen doel op zich. Het is een manier om structuur en samenhang in beeld te brengen, maar er zijn ook andere manieren. Het nieuwe programma Veilige gemeente bevat geen doelenboom maar heeft wel op andere manier structuur gebracht in het programma. De doelstellingen zijn bijvoorbeeld ingedeeld in categorieën en in aparte kaders in beeld gebracht. Deze kaders komen door de tekst steeds terug niet alleen bij de doelstelling, maar ook bij de indicatoren en de financiën.


Vier van de vijf geïnterviewde raadsleden geeft aan dat de gekozen lay-out en structurering goede handvaten zijn bij het lezen en eigen maken van de tekst. Bij het doorbladeren van het programma wordt snel duidelijk hoe het programma in elkaar steekt en informatie is eenvoudig terug te vinden. Conclusie: Het programma Veilige gemeente voldoet in eerste instantie niet aan het criterium. Echter, kijkend naar de gedachte achter een doelenboom (het laten zien van samenhang), dan is daar in het programma wel degelijk rekening mee gehouden door de manier waarop de tekst is ingedeeld. De conclusie is dan ook dat het programma gedeeltelijk voldoet aan het criterium. Overige programma’s

Eigen observatie

Er is één programma dat gebruik maakt van een doelenboom en dat is het programma Samen leven. De doelenboom is alleen gebruikt voor het beleidsonderdeel Jeugd. De doelenboom brengt de doelen, indicatoren en middelen niet geïntegreerd in beeld.

50

Waar de tekst van het programma Veilige gemeente schematisch is ingedeeld is dat bij de overige programma’s niet het geval. De overige programma’s gebruiken dezelfde paragrafen maar er is geen samenhang tussen deze paragrafen, zoals hierboven al is geconstateerd. Conclusie: De overige programma’s voldoen gedeeltelijk aan dit criterium. Er is een eerste aanzet gedaan tot een doelenboom. Deze is echter onvolledig en beslaat een beleidsonderdeel maar niet het gehele programma.

De gekozen indicatoren hangen sterk samen met het beoogde maatschappelijke effect oftewel het doel dat de gemeente wil bereiken.

Veilige gemeente Eigen observatie

In het nieuwe programma Veilige gemeente is duidelijk een stap gemaakt, in vergelijking met de oude programma´s, in de keuze van indicatoren om te meten of doelen gerealiseerd worden. Om de effecten van het programma te kunnen meten wordt aan het einde van het programma een set van indicatoren gepresenteerd. Deze zijn gerangschikt aan de hand van de thema’s en hoofddoelstellingen in het programma.

Interne interviews

Hiervoor is in de aanloop naar het nieuwe programma nauw samengewerkt met het team onderzoek en statistiek, een teamonderdeel bij de gemeente Almelo. Hierdoor is er meer en beter gebruik gemaakt van de beschikbare indicatoren. Ook zijn er nieuwe combinaties gemaakt van indicatoren om het maatschappelijk effect zo goed mogelijk in beeld te brengen.


Dit is een grote verbeterslag in vergelijk met de overige programma’s zeggen alle

CPC

geinterviewde raadsleden. Toch geeft de CPC aan dat de wens leeft om in de raad te discussiëren over de te gebruiken indicatoren. Welke keuzes zijn er te maken? Welke voordelen, maar ook beperkingen hebben deze keuzes? Meet de indicator ook echt wat we willen meten en hoe gaan we daarmee om? Het programma geeft onvoldoende inzicht in de mogelijke keuzes die de raad kan maken bij het bepalen van de indicatoren. Zijn er nog andere keuzes te maken en wat zijn daarvan de voordelen en beperkingen?

51

Dit is nu niet inzichtelijk. Dit maakt dat de commissie nu nog niet kan bepalen of dit de indicatoren zijn die het beste samenhangen met de gekozen doelstellingen. Betrokkenheid van de raad bij deze discussie versterkt het gebruik van prestatiemeting. Dit moet niet alleen een intern proces zijn, maar de raad aan de hand genomen worden om samen met het college de juiste keuze in indicatoren te maken. Interne interviews

Uit de twee interviews met de ambtenaren van het team Kwaliteit en Control blijkt ook dat er nog geen groslijst is gemaakt van alle indicatoren. De discussie over de keuzes moet nog plaatsvinden. Op dit moment betreft het nog een ambtelijke inschatting van wat de meest voor de hand liggende indicatoren zouden kunnen zijn.

Eigen observatie

Zo op het eerste gezicht lijkt dat ook het geval te zijn. De doelstelling ‘verminderen van huiselijk geweld’ wordt bijvoorbeeld gemeten door de ‘aangiften huiselijk geweld’ en ‘slachtoffers huiselijk geweld’. Inzicht in en discussie over alle beschikbare indicatoren zou uit moeten wijzen of dit ook werkelijk de beste keuze is. Conclusie: Op het eerste gezicht lijkt er duidelijke samenhang tussen de indicatoren en de doelstellingen. Dit is echter onvoldoende om te kunnen beoordelen of dit de indicatoren zijn die het sterkst zijn voor deze doelstelling. Hiervoor is nog meer diepgang nodig in de informatievoorziening richting de raad. Het programma voldoet hiermee gedeeltelijk aan het gestelde criterium. Overige programma’s

Interne interviews

Voor de overige programma’s zijn in 2005 de indicatoren vastgesteld met het opstellen

Eigen observatie

van het meerjarenontwikkelingsprogramma. Het betrof vrij algemeen geformuleerde effectindicatoren. In de meeste gevallen gaat het om één of twee indicatoren per programma. Deze breed geformuleerde en spaarzaam gebruikte indicatoren stroken niet met de grote lijst aan vaak heel specifieke doelstellingen dat is geformuleerd. Conclusie: De overige programma’s voldoen niet aan dit criterium. De gekozen indicatoren zijn te minimaal om te kunnen beoordelen of de grote hoeveelheid aan doelstellingen is gerealiseerd. Tevens wordt er geen relatie gelegd tussen de doelstellingen en gekozen indicatoren.

52

Er is openheid over de beperkingen van gekozen indicatoren en de invloed die de gemeente kan uitoefenen op de indicator

Veilige gemeente Interviews raadsleden

Bovenstaande strookt niet helemaal met de wens van drie van de vijf geïnterviewde

CPC

raadsleden en alle leden van de CPC om meer inzicht te krijgen in dynamiek van indicatoren en inzicht in welke keuzes er te maken zijn. Wat zijn de beperkingen van gekozen indicatoren en hoe kunnen deze eventueel opgevangen worden door aanvullende cijfers? De CPC geeft duidelijk als signaal af dat indicatoren belangrijk zijn maar zeker niet heilig. Het is onmogelijk om de werkelijkheid in getallen te vatten. Ook raadsleden geven aan dat ze over dit onderwerp graag nader in gesprek zouden gaan met het college om te kijken wat voor type indicator je nu tussen raad en college met elkaar zou kunnen afspreken. Zo kan men gezamenlijk op zoek naar een balans tussen een hoog abstractieniveau en details.

Interne interviews

Dit wordt bevestigd door de medewerkers in het team Kwaliteit en Control dat zich bezig houdt met onderzoek en statistiek. Er is al een stap gezet door de mensen van statistiek meer te betrekken bij de programma´s, maar nooit is er echt discussie over hoe prestaties het beste gemeten kunnen worden en welke keuzes daarin te maken zijn. Daar is nog geen openheid en discussie over tussen raad en college. Het programma voldoet hiermee niet aan het criterium. Conclusie: Het programma Veilige gemeente heeft een belangrijke stap gemaakt in het koppelen van indicatoren aan doelstellingen. Echter, in de programma’s noch in het proces tot aan de begroting wordt de raad meegenomen in de keuze van de indicatoren en de waarde die aan de indicatoren gehecht moet worden. Overige programma´s


Vier van de vijf geïnterviewde raadsleden zeggen over de overige programma´s niet zozeer dat er geen openheid was, maar het was eigenlijk nooit aan de orde. De oude programma´s gaven wel een beperkt aantal indicatoren, maar deze werden door

53

raadsleden niet of nauwelijks gebruikt om prestaties te meten. Pas recentelijk is er in de Almelose raad meer aandacht gekomen voor de middelen en handvaten die een raad nodig heeft om zijn kaderstellende taken goed uit te kunnen voeren. Goed gekozen indicatoren maken daar onderdeel van uit. De eerste discussies daarover hebben plaatsgevonden bij de verbeteringen in het programma Veilige gemeente. Conclusie: Ook bij de overige programma’s zijn de indicatoren nog een ondergeschoven kindje. De overige programma’s voldoen niet aan dit criterium.

De indicator laat zien: -

Waar de gemeente een bepaalde periode geleden stond

-

Waar de gemeente nu staat

-

Waar de gemeente naar toe wil


De opzet voor het nieuwe programma is zo dat er voor het meten van de effectindicatoren wordt aangesloten bij reguliere meetmomenten en rapportages. Afhankelijk van de indicator wordt deze jaarlijks of meerjarig vastgelegd.

Interne interviews

Kijkend naar het programma zelf, dan is ontwikkeling over de jaren ook duidelijk inzichtelijk gemaakt. Wat nog niet is benoemd is het streefcijfer. Het is de bedoeling om daar voor de begroting 2010 met de raad over in gesprek te gaan. Dit wordt aangegeven door de twee geïnterviewde beleidscoördinatoren die zich ambtelijk verantwoordelijk zijn voor het verbeteren van de programma´s. Conclusie: Het programma Veilige gemeente benoemt de situatie in het verleden en de situatie nu, maar definieert geen streefcijfer. Hiermee voldoet het programma gedeeltelijk aan het criterium.

54

Overige programma´s Eigen observatie

In de overige programma´s staat een totaal van elf indicatoren benoemt. Alle indicatoren zijn weergegeven in tekstvorm en niet in tabellen. Hierdoor is het wat moeilijk te zien welke ontwikkeling een indicator doormaakt. De waarde van de indicator op een bepaald moment in het verleden en de waarde nu is lastig te bepalen door de manier waarop het is opgeschreven. Wel is voor elke indicator een streefwaarde benoemd. Conclusie: De overige programma’s voldoen gedeeltelijk aan dit criterium. Bij alle indicatoren is er sprake van een streefwaarde. Echter het cijfer nu en in het verleden zijn over het algemeen niet eenduidig uit de tekst te destilleren.

Het programma is: -

Makkelijk leesbaar

-

Beknopt en bevat de essentie

-

Logisch ingericht

-

Laagdrempelig en gebruiksvriendelijk

Veilige gemeente Interviews raadsleden

Raadsleden zijn unaniem over dit criterium. Het programma is toegankelijk, eenvoudig te begrijpen en toegespitst op het niveau van de gebruiker. Wat opvalt, is dat ook nieuwe raadsleden (die met de verkiezingen in maart in de raad zijn gekomen) deze mening zijn toegedaan. Zij zijn vaak nog niet goed ingevoerd in het gemeentelijke beleid. Ook zij gaven aan dat voor een eerste lezer, het stuk goed leesbaar is, waarbij de structuur de raadsleden aan de hand neemt. Bij het criterium over de doelenboom is al ingegaan op de inrichting van het programma. Deze stemt over het algemeen tot tevredenheid. Bladerend door het programma wordt snel inzichtelijk hoe het in elkaar steekt en hoe de verschillende onderdelen samenhangen.

55

Interne interviews

Wat anders is gegaan dan bij de overige programma’s, is dat dit programma door één beleidsambtenaar is geschreven. Deze ambtenaar heeft een journalistieke achtergrond, wat heeft geholpen bij het schrijven van een toegankelijke tekst. De overige programma’s zijn wel gecoördineerd door één ambtenaar, maar de teksten zijn geschreven door de vakspecialisten wat de leesbaarheid van de tekst niet ten goede is gekomen. Conclusie: Bij dit criterium is de beoordeling van de raadsleden van belang. Zij zijn positief over de leesbaarheid en inrichting van het programma. Het programma voldoet hiermee aan het gestelde criterium. Overige programma´s

Onderz. werkwijze raad

In mei 2007 is er een intern onderzoek gedaan naar de werkwijze van de raad: Evaluatie werkwijze raad 05-07. Dit onderzoek gaat vooral over de vergadercyclus van de raad maar gaat ook in op de middelen die raadsleden hebben om de kaderstellende en controlerende rol goed uit te kunnen voeren. Geinterviewde raadsleden geven in dit onderzoek aan dat het hen vaak aan voldoende deskundigheid ontbreekt om de begroting goed te kunnen doorgronden. De begroting is niet zelfstandig leesbaar. Aangezien de doelgroep van de begroting de raad is, wordt hiermee eigenlijk gezegd, dat voor het gemiddelde raadslid de begroting onvoldoende te begrijpen is en niet goed leesbaar. Omdat raadsleden de doelgroep zijn, zouden zij per definitie moeten kunnen begrijpen wat er in de begroting staat beschreven.


Raadsleden geven aan dat de juiste instrumenten er wel zijn, begroting, jaarverantwoording, voorjaarsnota, etc. Echter, de invulling van deze instrumenten laat te wensen over doordat er teveel informatie in staat waar geen behoefte aan is, niet de hoofdlijnen bevat en er niet wordt ingaan op het gewenste maatschappelijk effect dat de gemeente wil bereiken. Conclusie: Gezien de resultaten van het onderzoek in 2007 en de eigen interviews met raadsleden is de conclusie dat de overige programma’s niet voldoen aan het criterium.

56

HOOFDSTUK 5 CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN Inleiding In deze scriptie is de volgende vraag aan de orde: Hoofdvraag: Wat maakt de invulling van de programma’s in de begroting 2010 van de gemeente Almelo wel of juist niet geschikt voor het afleggen van publieke verantwoording? Om deze vraag te beantwoorden is er eerst gekeken naar het begrip publieke verantwoording en haar belangrijkste aspecten. Dit is vertaald naar een toetsingskader voor de gemeentelijke programma´s zoals weergeven in de begroting. De Almelose programma´s in de begroting 2010 zijn getoetst aan dit toetsingskader. In dit hoofdstuk wordt een antwoord geformuleerd op de bovenstaande vraag en wordt een aantal aanbevelingen gedaan om de Almelose programma´s te verbeteren om ze beter geschikt te maken voor het afleggen van publieke verantwoording. Deze scriptie is voornamelijk gericht op de Almelose programmabegroting. Almelo staat echter niet alleen in de worsteling met een goede invulling van de planning en control cyclus en de invulling van de documenten die daar bij hoort. Vooral sinds de invoering van het dualisme en de nieuwe rol van de raad die daarbij hoort, wordt er steeds meer nagedacht over hoe de raad het beste invulling kan geven aan zijn rol. Lokale rekenkamers door het hele land hebben onderzoek gedaan naar de gemeentelijke programmabegroting. Een aantal resultaten van deze onderzoeken zijn gebruikt om de conclusies en aanbevelingen voor de gemeente Almelo te formuleren.

57

Conclusies en Aanbevelingen Resultaten van de toetsing De resultaten van de toetsing van de programma’s kunnen schematisch weergeven worden. Zie de tabel hieronder.

Er is aan het criterium voldaan Er is gedeeltelijk aan het criterium voldaan Er is niet aan criterium voldaan Criterium Het programma bevat een visie Het programma bevat een missie De visie en de missie zijn gekoppeld aan andere gemeentelijke beleidsdocumenten Het programma bevat doelstellingen Het programma bevat indicatoren om te meten of deze doelstellingen behaald worden Het programma bevat de activiteiten die ontplooid worden om de doelstellingen te realiseren Het programma bevat een overzicht van wat deze activiteiten kosten De doelen zijn volledig en bestrijken het gehele programma De doelen zijn gekoppeld aan bestaand beleid

58

Veilige

Overige

gemeente

Programma’s

De doelen zijn meetbaar De doelen zijn tijdgebonden Er is samenhang tussen de missie, visie, doelstellingen, indicatoren, activiteiten en kosten Deze samenhang wordt gevisualiseerd in een doelenboom Het programma laat zien wat het totale budget is en waar de raad dit budget nog kan beïnvloeden De gekozen indicatoren hangen sterk samen met het beoogde effect oftewel het doel dat de gemeente wil bereiken Er is openheid over de beperkingen van gekozen indicatoren en de invloed van de gemeente op de indicator De indicator laat zien waar de gemeente een bepaalde periode geleden stond De indicator laat zien waar de gemeente nu staat De indicator laats zien waar de gemeente naar toe wil Het programma is makkelijk leesbaar Het programma is beknopt en bevat de essentie Het programma is logisch ingericht Het programma is laagdrempelig en gebruiksvriendelijk

59

Uit de tabel is op te maken dat geen van de programma´s volledig voldoet aan de geformuleerde criteria. Wel is duidelijk te zien dat het verbeterde programma Veilige gemeente beter aan de criteria voldoet dan de oude programma´s. Dit betekent dat er een slag is gemaakt in het geschikt maken van de begroting voor het afleggen van publieke verantwoording. Dit betreft een verbeterslag in publieke verantwoording tussen raad en college, maar ook tussen raad en burgers. Door helderder in beeld te brengen wat men wil bereiken en hoe men dit wil gaan doen en wat dit mag kosten, is de basis gelegd om verantwoording af te kunnen leggen. Het college beschikt over de programma’s als instrument om te laten zien wat het gaat doen en waarom. Het vormt daarmee een betere basis voor het afleggen van verantwoording bij het jaarverslag dan de overige programma’s. De raad heeft een aanzienlijk verbeterd instrument in handen om kaders te stellen en beleid vast te stellen en daarnaast om een het publiek te laten zien wat het wil bereiken. De verbeteringen in het programma Veilige Gemeente ten opzichte van de oude programma’s zijn vooral zichtbaar als het gaat om structuur aanbrengen in het programma. Er is een duidelijker lijn van missie naar doelstellingen naar subdoelstellingen, naar activiteiten. Ook is er wat betreft leesbaarheid en toegankelijkheid een duidelijke voortgang geboekt. Doelstellingen en Indicatoren Dit neemt niet weg dat er ook in het programma Veilige gemeente nog één en ander is te verbeteren, bijvoorbeeld op het gebied van SMART geformuleerde doelstellen en van de indicatoren. Indicatoren zijn een belangrijk element in de programma´s omdat deze inzichtelijk kunnen maken in hoeverre beleid heeft gewerkt. Zoals al eerder benoemd, hebben indicatoren als onderdeel van prestatiemeting ook zo hun beperkingen. Causaliteit en effectiviteit zijn niet altijd even eenduidig vast te stellen. Juist daarom is het belangrijk dat er binnen de raad maar ook tussen raad en college discussie is over de gekozen indicatoren, hun relatie tot de doelenstructuur en de waarde die aan bepaalde indicatoren juist wel of niet gehecht wordt. In Almelo vindt deze discussie nog niet plaats. Vorig jaar is de eerste verbeterslag gemaakt in de doelenstructuur. Een volgende

60

stap zou zijn om de aandacht te richten op het SMART formuleren van de doelen en op het keuzeproces voor de indicatoren. Uit onderzoeken van lokale rekenkamers blijkt dat dit ook een aandachtspunt is bij andere gemeenten. De rekenkamer Amsterdam-Centrum bijvoorbeeld, heeft de begroting van Stadsdeel Centrum beoordeeld op de geformuleerde doelstellingen en indicatoren. Het gaat dan vooral om de meetbaarheid (RekenkamerAmsterdam Centrum 2007, p. 5). De conclusies en aanbevelingen (p. 9) laten een soortgelijke worsteling zien als in Almelo. Vooral het koppelen van de indicatoren aan doelstellingen en het in beeld brengen van de dynamiek van doelstellingen blijkt lastig. Deze rekenkamer doet de aanbeveling om verder met elkaar te spreken over de doelstellingen en deze specifieker te definiëren. Dan pas is het mogelijk om op een consistente wijze indicatoren te wijzen. Hierover moet het gesprek plaats gaan vinden. De indicatoren moeten tevens aangevuld worden met nulmetingen. Ook de rekenkamers van Apeldoorn, Arnhem en Nijmegen doen aanbevelingen over het SMART formuleren van doelstelling, een vaak terugkerend thema bij onderzoeken van rekenkamers (Rekenkamers Apeldoorn, Arnhem, Nijmegen 2004, p. 41-42). Net als in Almelo is de kwaliteit van de doelstellingen een aandachtspunt. Speciale aandacht gaat dan uit naar meetbaarheid en tijdgebondenheid van de geboden informatie. Ook het rekenkameronderzoek van de gemeente Bunschoten laat een breed scala aan conclusies zien die herkenbaar zijn voor Almelo (Rekenkamercommissie Bunschoten 2007, p. 21-22). Er ontbreekt een visie, samenhang tussen doelen, indicatoren, activiteiten en uitgaven ontbreekt en de leesbaarheid laat te wensen over. De suggesties sluiten aan bij de verbeteringen die de gemeente Almelo heeft opgepakt bij het programma Veilige gemeente. Een belangrijke aanvulling die deze rekenkamer doet is dat de raad zich moet gaan realiseren dat de begroting een document van de raad is en niet van het college. De raad gaat over de inhoud en de invulling van de begroting. Het college moet invulling geven aan de wensen van de raad hieromtrent. De raad zou zich minder afhankelijk van het college en het ambtelijk apparaat op kunnen stellen, bijvoorbeeld door middel van externe begeleiding (p. 24).

61

In Almelo heeft het ambtelijk apparaat samen met de commissie planning en control een verbeterslag gemaakt. Om deze verbeteringen door te zetten is het aan te bevelen om ook een externe eens mee te laten kijken. Deze kan een frisse blik werpen op bijvoorbeeld de formulering van doelstellingen en de toewijzing van indicatoren. Een kritische vriend zogezegd, kan een impuls geven aan het verbeteringstraject dat al is ingezet. Politieke dynamiek Hier komt echter ook de politieke dynamiek in beeld. In de commissie planning en control van de raad en ook in het presidium (agendacommissie van de raad) is men zeer betrokken en gemotiveerd om te werken aan betere informatievoorziening aan de raad. Daar hoort ook het verbeteren van de programma´s bij. De insteek is dat de raad beter zijn drie duale rollen kan vervullen: het volk vertegenwoordigen, kaderstellen en controleren. In theorie conflicteren deze drie niet met elkaar. De raad haalt informatie op in de samenleving. Hij stelt op basis daarvan kaders, in dit geval in de vorm van de programma´s op basis waarvan het college uitvoert. Over die kaders vindt het politieke debat plaats in de raad. Het college legt verantwoording af aan de raad over behaalde of juist niet behaalde doelen. De raad kan dit doen door opnieuw te luisteren naar de samenleving en door te kijken naar de resultaten die de programma´s laten zien. Over het behaalde kan de raad tevens verantwoording afleggen aan de samenleving. Op papier lijkt dit proces vrij eenvoudig en helder. In de praktijk lijkt dit echter een stuk lastiger te liggen. Discussiëren op basis van kaders, doelstellingen en indicatoren blijkt in de praktijk zeer weerbarstig. Het is één ding om met elkaar afspraken te maken over de vorm en proces maar het wordt een ander verhaal wanneer de politieke dynamiek in beeld komt. Ten eerste is de raad een eenheid in verscheidenheid. Dit betekent enerzijds dat raadsleden deel uitmaken van een politiek forum, maar anderzijds zitten zij juist in dat forum om de verscheidenheid aan meningen en groepen te representeren. Niet iedereen heeft er belang bij om op een gestructureerde wijze naar beleid te kijken. Druk vanuit de samenleving is een belangrijke factor die het politieke debat stuurt.

62

De volksvertegenwoordigende rol wordt zo anders ingevuld dan in het dualisme is bedoeld. Niet de raad als vertaler van geluiden uit de stad naar kaders, maar een raad die deze geluiden één op één overneemt in het politieke debat. Het risico hiervan is dat er weinig tot geen structuur wordt aangebracht in het verantwoordingsproces. Ten tweede hebben volksvertegenwoordigers te maken met steeds meer druk van de buitenwereld in de vorm van media, burgers, bedrijven en instellingen. Burgers willen constant betrokken worden of zelfs meedoen in het politieke proces. Dit werkt in de hand dat volksvertegenwoordigers zich laten leiden door de waan van de dag in plaats van over lange termijn oplossingen na te denken voor problemen in de stad, bijvoorbeeld in de vorm van programma´s waarover op transparante en gestructureerde wijze verantwoording afgelegd kan worden. Ook tussen raad en college speelt een dergelijke politieke dynamiek. De begroting en daarmee de programma´s zijn van de raad maar worden, over het algemeen, opgesteld door het college. Het college faciliteert. In een politieke omgeving kan het zo zijn dat een bestuurder geen belang lijkt te hebben bij een schematische weergave van beleid. Het brengt in beeld waar eventuele gaten zitten en waar het college niet of nog niet voldoet. Uit het bovenstaande lijkt het alsof de raad in een politieke dynamische omgeving weinig kan met goed opgezette programma´s en dat colleges er wellicht geen belang bij hebben om informatie inzichtelijk en gestructureerd in beeld te brengen en zich vooraf vast te leggen op te bereiken resultaten. Colleges vinden het over het algemeen eng om zich zo kwetsbaar op te stellen. De openheid en transparantie die deze scriptie voorstaat lijken te conflicteren met deze politieke dynamiek. In veel gevallen is dit echter een misvatting. Juist het op orde brengen van de juiste informatie kan de raad en het college helpen. Het debatteren over de inhoud van de programma´s (die voldoen aan de hier gestelde criteria) kan een raad en college helpen om uit de waan van de dag te stappen en beter de rollen tegenover elkaar en tegenover de samenleving te vervullen. Permanente openheid over wat wel en niet werkt kweekt begrip en biedt kansen tot bijsturen.

63

Door het te hebben over de inhoud komen de politieke verschillen tussen de verschillende fracties aan het licht. In het kiezen van doelstellingen bijvoorbeeld en vooral ook in de daaropvolgende hoe-vraag komen de fundamentele politieke verschillen aan het licht. Wanneer dit inzichtelijk is zijn er keuzes mogelijk, die onmogelijk zijn wanneer men het alleen maar heeft over de waan van de dag en slechts focust op het politieke spel. Volledigheid en debat in de raad Opvallend is dat bij de begrotingsbehandeling nauwelijks tot niet is gedebatteerd over de inhoud van de programma’s, terwijl dat wel één van de doelstellingen is die de commissie planning en control nastreeft met de verbeteringen in de begroting. Er is ook niet over het programma Veilige Gemeente gedebatteerd dat geheel was vernieuwd en beter inzicht geeft in de keuzes die er in dat beleidsveld te maken zijn. Dit zou als opvallend bestempeld kunnen worden omdat de verbeterslag gericht is op het transparanter en opener maken van het publieke debat, met uiteindelijk betere publieke verantwoording. Echter, de vraag is of dit publieke debat bij de begroting plaats moet vinden. Zoals in de criteria geformuleerd, moeten de programma’s het volledige beleidsveld omvatten en bestaan uit al vastgesteld beleid. Het debat heeft dan wellicht al eerder plaatsgevonden, met name bij het vaststellen van de beleidsnota´s die aan de programma´s ten grondslag liggen. De begroting zou wat dat betreft meer gezien kunnen worden als een naslagwerk. De rekenkamercommissie in Den Haag schrijft hierover in het rapport over de programmabegroting van Den Haag. Deze gemeente heeft ervoor gekozen om alleen speerpunten te benoemen in de begroting waardoor het bestaande beleid nauwelijks tot niet tot uitdrukking komt. Dit strookt niet met het volledigheidscriterium. (Rekenkamercommissie gemeente Den Haag 2007, p. 12-14) De rekenkamercommissie van Wassenaar, Voorschoten en Oegstgeest trekt een soortgelijke conclusie (Rekenkamercommissie van Wassenaar, Voorschoten en Oegstgeest 2006, p. 15). De programma’s moeten minimaal een beknopte beleidssamenvatting bevatten. Er mag niet van uit gegaan worden dat de

64

beleidsinformatie is terug te vinden in onderliggende nota’s. De begroting moet zelfstandig leesbaar zijn. Toch is er wel grote behoefte om met de begroting ook het politiek debat te voeden. Het één hoeft het ander echter niet uit te sluiten. Een mogelijkheid zou zijn om in de begroting wel volledig te blijven zodat raadsleden een totaalbeeld behouden van het bestaande beleid. Tegelijkertijd zou de raad ervoor kunnen kiezen om het debat over de begroting in te richten rondom die beleidsonderdelen waarop bij de voorjaarsnota door de raad een nieuwe richting is aangekondigd. Het is namelijk onnodig om ieder jaar opnieuw te debatteren over alle kaders die al zijn vastgesteld. Het debat zou zich juist moeten focussen op die beleidsvelden en bijbehorende kaders waar er sprake is van een wijziging van beleid. Aanbevelingen samengevat -

Volg met de overige programma’s een soortgelijk verbetertraject als heeft plaatsgevonden voor het programma Veilige gemeente

-

Formuleer per programma een visie

-

Breng de programmastructuur in beeld met een doelenboom

-

Koppel de doelen aan de financiële middelen

-

Richt de volgende verbeterslag op het SMART formuleren van de doelen en op de indicatoren

-

Optimaliseer de indicatoren door: •

Streefwaarden aan te duiden

•

Binnen de raad te praten over de keuzemogelijkheden en beperkingen van indicatoren

-

Investeer in het trainen van de raad wat betreft het gebruik van de programma’s in het politieke en publieke debat

-

Blijf in de begroting volledig maar bondig en stimuleer tegelijkertijd het debat in de raad door een beperkt aantal discussiepunten aan te wijzen die op dat moment actueel zijn

65

LITERATUUR Actieprogramma Andere Overheid, www.minbzk.nl Algemene rekenkamer (2000), Handreiking verantwoorden over beleid, www.rekenkamer.nl Algemene rekenkamer (2007), Rijk verantwoord, www.rekenkamer.nl Algemene rekenkamer (2008), Kaders voor toezicht en verantwoording, Uitgangspunten, redeneerlijnen en handreikingen van de algemene rekenkamer, www.rekenkamer.nl Anderson, R.J., Klaassen, H.L., Doelmatigheid en doeltreffendheid: puzzels voor het openbaar bestuur, www.inholland.nl Aucoin, P. en Heintzman, R. (2000), The dialectics of accountability for performance in public management reform, In: International review of administrative sciences, 66, p. 4555 Bekkers, H. (2009), Verantwoordingsdag grandioos mislukt, In: Binnenlands bestuur, 15 mei 2009, week 20 Berg, J. van den (1999), Verantwoorden of vertrekken, Een essay over politieke verantwoordelijkheid, Den Haag: VNG uitgeverij Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (17 januari 2003), http://wetten.overheid.nl Bovens, M. (2007), Analysing and assessing accountability: a conceptual framework, In: European Law Journal, Vol. 13, No. 4, p. 447-468

66

Bovens, M. en Schillemans, T. (2009), Verantwoordingsdag grandioos mislukt, In: Binnenlands bestuur, 15 mei 2009, week 20 Bovens, M. en Schillemans, T. (2009), Handboek publieke verantwoording, Den Haag: Uitgeverij LEMMA Bruijn, H. (2006), Prestatiemeting in de publieke sector, Tussen professie en verantwoording, Den Haag: Uitgeverij LEMMA Deloitte. (2009), Juryrapport F.G. Kordes-Trofee 2008, www.deloitte.com, www.kordestrofee.nl Financiële verordening gemeente Almelo (11 juli 2006), www.almelo.nl

Handreiking duale begroting (2002), www.minbzk.nl Helden, van (1997), Normering prestatie-indicatoren – Begin of eindepunt van doelmatigheid?, In: B&G, september 1997, p. 8-12 Ministerie van binnenlandse zaken en koninkrijksrelaties (2008), Publiek verantwoorden, Handreiking voor openheid in goed bestuur, www.minbzk.nl Pierson, P. (1998), Irresistible forces, immovable objects: post-industrial welfare states confront permanent austerity, In: Journal of European Public Policy, 5:4, 593-560 Raad voor het openbaar bestuur (2010), Vertrouwen op democratie, www.rob-rfv.nl Sociaal en Cultureel Planbureau (2007), Maten voor gemeenten 2007 – Een analyse van de prestaties van de lokale overheid, www.scp.nl Stuurgroep evaluatie dualisering gemeentebestuur (december 2004), Aangelegd om in vrijheid samen te werken, Dualisering: bijsturing geboden, www.minbzk.nl

67

Tweede Kamer (1998-1999), Nota van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording, Den Haag: SDU uitgevers, 26 573, nr. 2 VNG (2010), Knollen of citroenen, www.vng.nl Werkgroep publieke verantwoording (2008), Vertrouwen in verantwoording, Advies werkgroep publieke verantwoording, www.minbzk.nl Zessen, T. (2000), Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording, In: BMI magazine, Nummer 4, Jaargang 12, p. 27-29 Onderzoeken van lokale rekenkamers en rekenkamercommissies Gezamenlijk onderzoek naar programmabegrotingen 2004, Rekenkamers Apeldoorn, Arnhem en Nijmegen, april 2004 Kwaliteit programmabegrotingen Wassenaar, Voorschoten en Oegstgeest, Rekenkamercommissie Wassenaar, Voorschoten en Oegstgeest, augustus 2006 Kwaliteit programmabegroting – Inzicht en invloed, Rekenkamercommissie gemeente Den Haag, juli 2007 Programmabegroting als instrument van sturen en verantwoording, Rekenkamercommissie Bunschoten, april 2007 Programmabegroting 2008 beoordeeld – Stadsdeel Centrum naar een meetbare begroting, Rekenkamer Amsterdam-Centrum, oktober 2007 Documenten gemeente Almelo Ambtelijke PowerPoint presentatie met als titel Verbeteren programmabegroting, 30 juni 2009

68

Besluitenlijst commissie planning en control, 30 juni 2009 Evaluatie werkwijze gemeenteraad 05-07, Afdeling bestuursondersteuning en control, Team kwaliteitszorg en control, drs. E.H. Buist en drs. M. Schroeten Memo verbeteren programma´s in begroting, door beleidsmedewerker Marc Veldman, 7 juli 2009 Raadsvoorstel instelling commissie planning en control van de raad, vastgesteld op 15 januari 2008 Verordening commissie planning en control raad, vastgesteld op 9 februari 2010 Interviews bij de gemeente Almelo -

Gesprekken met Roy Schrijver, financieel adviseur

-

Gesprekken met Mark Veldman, beleidscoördinator die zich bezig houdt met planning en control

-

Gesprekken met Ingrid van Tuinen, beleidscoördinator Veilige gemeente

-

Gesprekken met Gijs Peterman, teamleider integrale veiligheid

-

Gesprekken Corrie Steenbergen, griffier van de Almelose gemeenteraad

-

Gesprekken met Mariëlle Kamphuis, secretaris van de commissie planning en control van de Almelose gemeenteraad

-

Gesprekken met Rob van Geffen, directeur bedrijfsvoering

-

Gesprekken met Dick Bosveld, afdelingshoofd interne dienstverlening

-

Gesprekken met Marc Hein Oude Luttighuis, teamleider Kwaliteit en Control

-

Gesprekken met Marcel Schroeten, medewerker Kwaliteit en Control

-

Gesprekken met de commissie planning en control van de Almelose gemeenteraad op: •

27 april 2010

•

1 juni 2010

•

5 juli 2010 69

• -

30 augustus 2010

Interviews met individuele raadsleden: •

•

•

Bert Hümmels §

Leefbaar Almelo

§

Eenmansfractie

Herman Nijhuis §

VVD

§

Fractie heeft 7 leden

Emmy Weel §

GroenLinks

§

Oud raadslid nu fractieondersteuner

§

GroenLinks is na de verkiezingen in maart een eenmansfractie geworden

§ •

•

Oud lid van het presidium

Fred van der Horst §

CDA

§


Jemy Powels §

VVD

§


§

Nieuw in de raad sinds de verkiezingen in maart

70

BIJLAGE 1

3. Programma’s In dit hoofdstuk worden de programma’s besproken. Hierin wordt aandacht besteedt de drie Wvragen:

Wat willen we bereiken? Wat moeten we daarvoor doen? Wat mag het kosten?

Bij de vraag wat willen we bereiken? staan de ambities van onze stad beschreven. De concrete acties die we hiervoor in 2010 gaan uitvoeren staan onder de kop: Wat gaan we doen?. Hierbij wordt ook aandacht besteed aan de voortgang van de nog niet gerealiseerde ombuigingen die bij de voorjaarsnota 2009 zijn vastgesteld. De budgetten staan onder het kopje: wat mag het kosten? gerangschikt. Hierbij staan de structurele bedragen genoemd. Incidentele aanpassingen (voor 2010) zijn nog niet verwerkt in deze cijfers. Deze zullen, na vaststelling van de begroting via een begrotingswijziging worden doorgevoerd.

3.1 Wonen Ambitie Als ambitie is geformuleerd dat de gemeente haar burgers een kwalitatief hoogstaand en duurzaam woonmilieu biedt. In het collegeprogramma wordt geconstateerd dat het goed wonen is in Almelo vanwege de mooie gebouwen, de goede woonlocaties, het groen, het water en het fraaie omliggende landschap. Tal van goede voorzieningen liggen binnen handbereik. Daarom is het mogelijk aan mensen die hoge eisen stellen een aantrekkelijke plek te bieden met aansprekende centrum- en voorstedelijke woonmilieus. De beoogde resultaten zijn: • de bevolking en woningmarkt zijn in balans; • het is plezierig wonen in de binnenstad; • de wijken zijn gevarieerd van opbouw; • wonen, welzijn en zorg zijn goed op elkaar afgestemd. Doelstellingen MOP • Betere balans vraag en aanbod op gebied van wonen; • Intensivering van woningbouw binnen bestaand bebouwd gebied; • Fysieke voorwaarden voor aantrekkelijke sociale en veilige omgeving; • Vergroting woonfunctie in de binnenstad; • Verbetering van de voorraad particuliere woningen; • Verbetering van de fysieke kwaliteiten van de directe woonomgeving; • Bevorderen van particulier opdrachtgeverschap. Maatschappelijke effecten • We scoren minimaal een 2,9 voor de perceptie van verloedering (hoe lager de score, hoe beter) in de woonomgeving. Voor de waardering van de fysieke woonomgeving geldt dat deze gewaardeerd wordt met gemiddeld een 2,9. Daarmee zitten we op de streefwaarde. • We scoren minimaal een 6,5 voor de waardering van de sociale kwaliteit van de woonomgeving (hoe hoger de score, hoe beter). De waardering beweegt zich de laatste jaren rond een gemiddelde van 6,5.

Wat gaan we doen in 2010?

De huidige economische / financiële crisis en de daaraan gerelateerde algehele vertrouwenscrisis leiden tot aanzienlijke effecten op de woningmarkt. Op korte termijn zal alle inspanning gericht moeten zijn op het realiseren van kansrijke projecten. De woningbouwafspraken 2005 t/m 2009,

27 / 147

tussen Rijk, Regio Twente en Netwerkstad Twente zullen wij realiseren. De GSB/ISV2 afspraak van bruto 400 woningen per jaar zal als gevolg van de crisis niet haalbaar zijn. In de periode 2005 t/m 2008 zijn gemiddeld 355 woningen per jaar gerealiseerd. Op dit moment lopen er veel trajecten, de uitkomsten hiervan zijn nog niet vastgesteld, maar deze kunnen wel invloed hebben op de uiteindelijk beleidskeuzes m.b.t. de woningbouwplanning en – programmering. Het gaat hierbij om de marsroute (o.a. woningbouwplanning), evaluatie van de Woonvisie Almelo 2005 - 2009, verstedelijkingsafspraken (rijk) en prestatieafspraken (provincie Overijssel). Woonambities Het woningbouwprogramma 2008 t/m 2012 is door de Raad vastgesteld en gaat uit van gemiddeld ca. 500 woningen per jaar. Dit is mede gebaseerd op de ambities van de gemeente Almelo (o.a. het Masterplan Almelo en Almelo Binnenstadsplan), de Netwerkstad Twente, de provincie Overijssel en het Rijk. We zijn echter niet blind voor de ontwikkelingen in de woningmarkt als gevolg van de economische crisis en op termijn van de demografische ontwikkelingen. Belangrijk onderdeel van de marsroute is het bepalen van onze woningbouwopgave voor de komende jaren. De analyses en de berekeningen in de marsroute zullen inzicht bieden in de woningbouwopgave van Almelo. We baseren ons daarbij op langjarige analyse en Primoscijfers1. Daarnaast analyseren wij welke gevolgen er optreden voor de woningbouwplanning en –programmering als gevolg van de demografische ontwikkelingen en de economische recessie. De verwachting is dat als gevolg van recessie/crisis/mondiale vertrouwensbreuk een daling in productie te zien zal zijn. Daarbij zal – naast deze kwantitatieve bijstelling – het accent liggen op de kwaliteit van de woningen in onze stad en daaraan gekoppeld duurzaam wonen. Herstructurering en transformatie Het gaat hier om complexe en intensieve programma’s. De herstructurering voor de komende jaren heeft betrekking op de locaties binnenstad/centrum, Sluitersveld en Ossenkoppelerhoek. Voor wat betreft transformatie ligt de grootste opgave in de binnenstad/centrum (zie Binnenstadplan) en daarnaast diverse locaties verspreid over de stad. Op basis van de huidige woningbouwplanning gaat het om ca. 20-30% herstructurering en ca. 25% transformatie. De vervangende nieuwbouw als gevolg van herstructurering zal ca. 100 woningen per jaar bedragen. Particuliere woningverbetering Al jaren loopt in Almelo een programma ter verbetering van particuliere woningen. Het gaat hierbij om gemeentelijke financiële hulp bij het opknappen van (eengezins)woningen. De hulp bestaat uit een subsidie en een renteloze lening. Vooraf worden daartoe onderzoeken gehouden in welke wijken en welke woningen in beginsel in aanmerking komen. In 2010 volgt een analyse van het lopende programma in het zuidwestelijk deel van de stad voor het vervolgtraject. Inmiddels zijn ook de projecten waar sprake is van Verenigingen van Eigenaren (VVE) in beeld gebracht. In de vervolganalyse worden deze meegenomen.

Stand van zaken ombuigingen Voorjaarsnota 2009 Afzien van Mfa Binnenstad en Mfa realiseren in de Kolkschool Door versobering van de Mfa in de binnenstad en de Mfa ontwikkelingen in de Ossenkoppelerhoek vloeit een bedrag van € 2,0 miljoen van de gereserveerde middelen terugvloeien naar de algemene middelen. Woningontruiming Deze ombuiging is met ingang van 2010 gerealiseerd.

1

De Primosprognose biedt actuele gegevens over de te verwachten ontwikkelingen van de woningbehoefte op landelijk en regionaal gebied.

28 / 147

Volkshuisvestingsbeleid algemeen Deze ombuiging is met ingang van 2010 gerealiseerd.

Wat mag het kosten in 2010? In onderstaande tabel zijn de structurele baten en lasten voor 2010 van dit programma opgenomen.

(bedragen x € 1.000)

realisatie begroting begroting 2008 2009 2010

Lasten

95.397 102.568 173.999

Baten

83.922

Resultaat voor bestemming

11.475

5.241

4.139

Mutaties reserve Storting Onttrekking

-3.697 6.511

591 167

1.933 540

1.267

5.665

5.532

Resultaat na bestemming

97.327 169.860

+ = nadeel - = voordeel

29 / 147

3.2 Veilige Gemeente Inleiding Hieronder presenteren wij u het vernieuwde programma voor Veilige Gemeente. Samen met de commissie planning en control hebben wij gekeken hoe wij naar aanleiding van het rekenkamerrapport over de kwaliteit van de programmabegroting de eerste verbeteringen bij de begroting 2010 konden doorvoeren. Zodoende zijn wij gekomen tot een nieuwe opzet van de programma’s. Deze opzet hebben wij in deze begroting voor één programma uitgewerkt. De overige programma’s worden in een later stadium op een soortgelijke wijze opgesteld. Leeswijzer De opbouw van het programma ziet er als volgt uit. Als eerste schetsen wij de context van het programma. Missie en doel van het programma zijn daarbij het vertrekpunt, gevolgd door relevante beleidsanalyses en beleidskaders van andere overheden. In dit deel wordt ook ingegaan op de rol van de gemeenteraad. Inclusief een overzicht van kaderstellende nota’s; In het deel dat daarop volgt wordt per beleidsveld aangegeven wat wij doen om de ambitie van het programma te realiseren. Om de effecten van het beleid te kunnen volgen worden zij gekoppeld aan effectindicatoren. Het programma wordt afgesloten met een financieel overzicht. Missie en doel Almelo moet de veiligste stad van Twente zijn en dat moet niet alleen terug te vinden zijn in de cijfers maar ook in de beleving van de inwoners. Almelo kan mensen alleen aan zich binden als die zich er veilig voelen. Ze kunnen zich vrij bewegen, omdat ze zich veilig weten in hun huis, in hun directe omgeving en in de gemeente als geheel. Bezoekers moeten Almelo ervaren als gastvrij en ontspannen. Veiligheid is nodig om Almelo in balans te krijgen en te houden. Sterkte en zwakte analyse (Gemeentevisie 2015) Relatief veel inwoners voelen zich veilig. Dit gevoel wordt gestaafd door de feiten. Er is veel samenwerking en informatie-uitwisseling in de ‘veiligheidsketen’. Er zijn diverse projecten en initiatieven die onwenselijke situaties voorkomen en bestrijden (integrale aanpak jongerenoverlast, horecaplusproject, ondersteuning probleemhuishoudens, aanpak huiselijk geweld, etc.). Er is structureel aandacht voor een veilige inrichting en structureel onderhoud van de openbare ruimte. Zo zijn en worden er 30- km zones ingericht. De gebouwde omgeving is op verschillende plaatsen aan verbetering toe. Er zijn te veel ongedefinieerde openbare ruimtes. Dit maakt dat mensen zich minder veilig voelen dan objectief nodig is. Er worden betrekkelijk veel geweldsmisdrijven en vandalisme in Almelo gepleegd. Het zijn relatief veel jongeren die zich hieraan schuldig maken. De harde kern van veelplegers is relatief omvangrijk. Het vervoer van gevaarlijke stoffen verdient aandacht. Stadsfoto en monitor Leefbaarheid en Veiligheid De Stadsfoto die door Atlas voor Gemeenten gemaakt is over 2008 liet zien dat Almelo ten opzichte van de andere steden in Nederland minder problemen heeft met overlast en onveiligheid. Dat is opmerkelijk omdat wijken en steden met relatief veel werklozen over het algemeen juist veel problemen op het gebied van overlast en veiligheid hebben. Dat is in Almelo niet het geval. Wel heeft Almelo relatief meer last van woninginbraken en overlast jongeren. Het relatief grote aandeel jongeren tussen 10 en 19 jaar in de bevolking van Almelo en de hoge jeugdwerkloosheid zijn volgens de Stadsfoto hier mogelijk debet aan.

30 / 147

Leefbaarheid verbeterd In 2009 is voor de zevende keer de Leefbaarheid en Veiligheidsmonitor uitgevoerd. De resultaten zijn representatief en betrouwbaar voor Almelo. Wat betreft leefbaarheid en veiligheid vallen dan de volgende zaken op. De leefbaarheid in Almelo is ten opzichte van 1997 verbeterd en is de laatste jaren stabiel. De buurtproblemen, verloedering, overlast en dreiging, blijven op een laag en stabiel niveau. De waardering voor sociale kwaliteit is stabiel tussen de score 6,5 en voor de woonomgeving geven mensen een 7,5. Almeloërs voelen zich veiliger De onveiligheidsgevoelens in het algemeen en voor de eigen buurt zijn sinds 1997 sterk afgenomen. De laatste jaren is een lichte afname waar te nemen. Het percentage van de bevolking dat zich veilig voelt in de stad is sinds 1997 gestegen met 18,5% tot 85%. Het percentage van de bevolking dat zich veilig voelt in de eigen buurt is sinds 1997 gestegen met 13% tot 91%. Het rapportcijfer voor de veiligheid is al jaren stabiel en komt in 2009 uit op 7,2. Het door bewoners gerapporteerde slachtofferschap is sinds 1997 afgenomen en de afgelopen jaren is er sprake van een stabilisatie. Wat betreft de toename van de veiligheidsgevoelens volgt Almelo het landelijke beeld. Wel ontstaat langzaam maar zeker het besef dat deze ontwikkeling tot stilstand komt en mede als gevolg van de recessie aan het omkeren is. Beleidskaders andere overheden Het beleid van het Rijk is er opgericht om gemeentebesturen de regie over het lokale veiligheidsbeleid te geven. Bijzondere aandacht is er voor het tegengaan van overlast en verloedering. Het kabinet ondersteunt gemeenten met aanvullende maatregelen. Vooral het effectief aanpakken van overlast door jongeren, uitgaansoverlast, en overlast en verloedering van de woon- en leefomgeving vraagt om aanvullende maatregelen. Maatregelen zoals de Voetbalwet en de invoering van de Bestuurlijke Boete. Het kabinet onderzoekt de mogelijkheid om de burgemeester de bevoegdheid te geven asociale gezinnen die ernstige overlast in hun eigen wijk veroorzaken uit huis te kunnen plaatsen Voor de periode 2007 – 2010 hebben de ministers van Justitie en BZK een nieuw programma opgesteld. Belangrijkste thema’s hierin zijn: een aanpak van de achterstandswijken, verdere vermindering van overlast en criminaliteit, een verbetering van crisisbeheersing en het tegengaan van radicalisering. Uiteindelijk moet in 2008 – 2010 de onveiligheid, criminaliteit en verloedering met 20 – 25 procent zijn gedaald. Dat beleid wordt doorgezet met het recent ondertekende manifest tegen overlast en verloedering dat loopt tot 2012. Rol van de gemeenteraad De gemeenteraad heeft een kaderstellende rol in de beleidsontwikkeling op het gebied van lokale veiligheid. U doet dit door het vaststellen van de nota Kernbeleid Veiligheid later dit jaar. U stelt het gewenste veiligheidsniveau vast en bepaalt de prioriteiten. Regelgeving legt u vast met de Algemene Plaatselijke Verordening. Elk jaar wordt u geïnformeerd over de lokale accenten van de politie Twente. Verantwoording over geboekte resultaten vindt u in de jaarverantwoording. Kadernota’s Voor het programma Veilige Gemeente zijn de volgende door de raad vastgestelde en nog vast te stellen nota’s van belang: Door raad vastgesteld § Nota Integrale Veiligheid (2004) § Nota Gladheidbestrijding (2006) § Gemeentelijk Verkeer en Vervoersplan (2007) § Beleidsplan Openbare Verlichting (2007) § Beleidsnotitie Openbare Geestelijke Gezondheidszorg (2008) § Nota Handhaving - brandveiligheid gebouwen (2008) § Stedelijk Kompas / Regionaal Kompas Twente (2008) § Basisdocument aanpak huiselijk geweld (2008)

31 / 147

§ §

Leuke jeugd – Aanpak hangjongeren (2009) Schone stad (2009)

Nog door raad vast te stellen § Kernbeleid Veiligheid (2009) § Actualiseren van Nota Gladheidbestrijding (2009) § Nota Hondenbeleid (2009) § Geactualiseerde Algemene Plaatselijke Verordening (2009) Ontwikkelingen Wijziging politiebestel Het Rijk is bezig met een wijziging van het politiebestel. In de plannen van het kabinet wordt het beheer van de politie genationaliseerd. Het doorknippen van de lijn tussen beheer en gezag heeft consequenties voor de uitvoering van het lokaal veiligheidsbeleid. Het Rijk wil dat de positie van gemeenteraden bij het opstellen van veiligheidsbeleid wordt versterkt. De wijziging van het politiebestel heeft consequenties voor de rol van de gemeenteraad. Zo kan de raad: § activiteitenplannen maken voor de politie met daarin zijn wensen; dit is een invulling van het inbrengrecht; § lokaal veiligheidsbeleid ontwikkelen en op basis daarvan prioriteiten stellen; § de burgemeester een duidelijke opdracht meegeven voor zijn taken in het regionaal college en het veiligheidscollege. BBOOR: bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte De BBOOR geeft gemeenten een zelfstandige bevoegdheid om op te kunnen treden tegen veel voorkomende en overlastveroorzakende, lichte overtredingen van de APV en de afvalstoffenverordening. De wet is per januari 2009 in werking getreden Wetsvoorstel registratie seksbedrijven Vergunningplicht voor alle soorten seksbedrijven. Voor prostituees komt er een registratieplicht. Klanten die gebruikmaken van illegale prostitutie worden strafbaar. Prostituees worden strafbaar als zij zonder registratie werken of werken in een bedrijf zonder vergunning. Het wetsvoorstel ligt nu bij de Eerste Kamer. Besluit Veiligheidsregio’s Het besluit benoemt minimumeisen voor de rampenbestrijding en crisisbeheersing, en de opkomsttijden van de brandweer. De brandweer moet in de meeste gevallen binnen acht minuten na een melding van een brand of ongeluk ter plekke zijn. Bij sommige incidenten of gebouwen zal de minimale opkomsttijd juist korter of langer zijn, maar nooit langer dan 18 minuten. Verder zijn eisen vastgelegd over bijvoorbeeld de organisatie, de alarmering en het informatiemanagement bij rampen en crises. Het wetsvoorstel ligt nu bij de Eerste Kamer. De wet zal waarschijnlijk 1 januari 2010 ingevoerd worden. Veiligheidsregio Twente De 14 Twentse gemeenten vormen vanaf 1 januari 2010 samen de veiligheidsregio Twente. Taken op het gebied van risicobeheersing, operationele voorbereiding en specialistische en grootschalige brandweerzorg worden vanaf komend jaar een verantwoordelijkheid van de regionale brandweer (specialistische functies als duikers en gaspakdrager, centrale inkoop, beleid en kwaliteit, opleiden en oefenen, regionaal management development. De brandweertaken worden in vijf clusters georganiseerd. De lokale brandweerzorg blijft bij de gemeenten. De (cluster)commandant komt in regionale dienst. Proefproject Bestuurlijke informatievoorziening ex-gedetineerden In dit project wordt de burgemeester geïnformeerd over de terugkeer van ex-gedetineerden naar hun woonplaats. Het gaat om personen die zijn veroordeeld voor een ernstig gewelds- of zedendelict. In

32 / 147

de loop van de pilot moet duidelijk worden hoe burgemeesters ook geïnformeerd kunnen worden over tbs-gestelden en jongeren met een PIJ-maatregel die vrijkomen of op verlof gaan. Het project wordt in 2010 geëvalueerd en daarna wordt een besluit genomen over landelijke invoering Wet voetbalvandalisme en ernstige overlast De burgemeester krijgt extra bevoegdheden om preventief in te grijpen bij voetbalvandalisme en aanhoudende ernstige overlast. Mogelijkheid tot opleggen gebiedsverbod en/of een meldingsplicht opleggen. Overige mogelijkheden: groepsverbod en avondklok voor kinderen onder de 12 jaar. Ook het voorbereiden van voetbalvandalisme en ander geweld aangepakt. Het wetsvoorstel ligt nu voor behandeling bij de Eerste Kamer. Wijziging Drank- en horecawet Gemeenten moeten toezicht gaan houden op naleving van de Drank- en horecawet. Het doel van het wetsvoorstel is het alcoholgebruik onder jongeren terug te dringen, verstoring van de openbare orde te voorkomen en de administratieve lasten te verminderen. Gemeenten worden verplicht regels op te stellen voor paracommerciële instellingen. Het wetsvoorstel ligt nu bij Raad van State voor een advies. Invoering Veiligheidshuis Een belangrijke ontwikkeling in de gezamenlijke aanpak van criminaliteit is de invoering van het Veiligheidshuis. Het Veiligheidshuis Almelo is een samenwerkingsverband tussen de gemeente Almelo en de lokale zorgpartners, het Openbaar Ministerie, justitie en politie. Het doel van het Veiligheidshuis is om de criminaliteit terug te dringen en herhaling van criminele activiteiten te voorkomen, door bijvoorbeeld veelplegers, huiselijk geweld, delinquenten intensief aan te pakken. Actoren Tijdens de gesprekken met u over de verbetering van de programma’s bleek dat raad behoefte heeft om per programma een analyse terug te vinden van de betrokken actoren. Deze analyse zal onderdeel zijn van het Kernbeleid Veiligheid en na vaststelling in compacte vorm ook terug te vinden zijn in dit programma. Wat gaan wij doen? In 2004 hebt u de nota Integrale Veiligheid vastgesteld. De programmavisie Veilige Gemeente zoals u deze kunt lezen in het Meerjaren Ontwikkelingsprogramma 2005 – 2009 is voor een groot deel gebaseerd op deze nota. De indeling van de nota in drie verschillende clusters was als rode draad ook zichtbaar in het programma Veilige Gemeente. Het ging hier om taakgerichte, gebiedsgerichte en doelgroepengerichte veiligheid. In 2009 wordt de nota Integrale Veiligheid vervangen door het Kernbeleid Veiligheid. Het veiligheidsbeleid bestaat dan uit vijf velden. § Veilige woon- en leefomgeving § Jeugd en veiligheid, § Bedrijvigheid en veiligheid § Fysieke veiligheid § Integriteit en veiligheid. Binnen de veiligheidsvelden spelen uiteenlopende thema’s. In het programma Veilige Gemeente laten wij de vijf genoemde beleidsvelden terugkomen en kunt hieronder lezen wat wij op basis van bestaand beleid vanuit dit programma op die beleidsvelden ondernemen. 2.1 Veilige woon- en leefomgeving 2.1.1. Verminderen van onveiligheidsgevoelens 2.1.2. Voorkomen en verminderen van huiselijk geweld 2.1.3. Verminderen van ervaren overlast 2.1.4. Tegengaan van verloedering 2.1.5. Voorkomen en verminderen criminaliteit

33 / 147

2.1.1. Verminderen van onveiligheidsgevoelens Waar het gaat om terugdringen van onveiligheidsgevoelens zet Almelo in op menselijk toezicht, veiligheidsarrangementen, goede openbare verlichting en het opheffen van enge en onveilige plekken. Menselijk toezicht Op verzoek van het ministerie van Binnenlandse Zaken is in 2009 door het Sociaal- Planbureau gekeken naar de effecten van het veiligheidsbeleid. Uit dat onderzoek blijkt dat mensen zich veiliger voelen als er sprake is van menselijk toezicht. Ook vergroot het de pakkans en schrikt het (potentiële) daders af. Zeker als het toezicht geconcentreerd wordt in risicogebieden. Het gaat hier dan om de eerste plaats om toezicht door de politie. Maar ook herkenbaar toezicht van bijzondere opsporingsambtenaren levert hier een bijdrage aan. Wij hebben het aantal toezichthouders (20 stadswachten in totaal) daarom uitgebreid. Die inspanningverplichting zetten wij graag voort. Waar het toezicht zich met name concentreerde in de binnenstad en stationsomgeving zullen wij deze uitbreiden naar wijken waar de perceptie van overlast en verloedering hoger is dan gemiddeld. Voor de binnenstad zullen wij nagaan of de toezichthouders ondersteund kunnen worden door straatcoaches gericht op overlastgevende jongeren. Ook zullen de bevoegdheden van de toezichthouder uitgebreid worden met de mogelijkheid om ook boetes uit te delen voor kleine ergernissen. Het toezicht wordt ondersteund met mobiel cameratoezicht en preventief fouilleren. Veiligheidsarrangementen Structurele aandacht is er voor plekken waar verschillende veiligheidsrisico’s zich voordoen, die er voor zorgen dat mensen zich onveilig voelen. Het gaat dan bijvoorbeeld om het stationsgebied en de binnenstad. Ook moet u denken aan gebieden waar een bordeel of een coffeeshop gevestigd. In dit kader zijn wij vanaf 2004 gestart met het introduceren van veiligheidsarrangementen. Met het instemmen of ondertekenen van deze arrangementen verplichten deelnemers zich aan het uitvoeren van bepaalde maatregelen om het gewenste veiligheidsniveau te bereiken. Zo zijn er veiligheidsarrangementen rondom betaald voetbal en het uitgaansleven (Horecaplus). Deze blijven onverminderd van kracht. Een veiligheidsarrangement voor de stationsomgeving wordt in 2009 opgesteld. Eerdere veiligheidsarrangementen voor de Bornerbroeksestraat en de Marktstraat zijn niet meer van kracht. Het arrangement voor de Bornerbroeksestraat was na sluiting van bordeel Mystique niet langer nodig. Het arrangement voor de Markstraat werd na een jaar opgeheven omdat bleek dat maatregelen effect hadden gesorteerd en mensen zich dusdanig veilig voelden dat handhaven van het arrangement niet langer nodig bleek. Openbare verlichting Openbare verlichting is een effectief instrument om het gevoel van veiligheid te verhogen. Almeloërs zijn over het algemeen (zeer) tevreden over de openbare verlichting en er doen zich op dat punt ook geen opvallende verschillen tussen buurten voor. Het beleid ten aanzien van Openbare Verlichting is vastgelegd in een beleidsplan dat u in 2007 heeft vastgesteld. Wat betreft het veiligheidsbeleid wordt specifieke gekeken naar plekken die als onveilig worden ervaren en wordt nagegaan of aanvullende maatregelen op het gebied van verlichting nodig zijn. Opheffen onveilige plekken In kader van aanpak overlast en verloedering gaan we na of wij een extra impuls kunnen geven aan het opheffen van onveilige plekken. Het voornemen is om via het internetpanel bij bewoners enge plekken te inventariseren en via een wijkgerichte benadering per plek een passende maatregel of combinatie van passende maatregelen te bedenken. In het kernbeleid Veiligheid wordt dit nader uitgewerkt. 2.1.2. Voorkomen en verminderen van huiselijk geweld Voor aanpak van huiselijk geweld heeft u in 2008 een zogenaamd basisdocument vastgesteld. Het basisdocument is er op gericht dat voor zowel slachtoffers als daders van huiselijk geweld sprake is van een sluitend programma van preventieve activiteiten, maatregelen, zorg en nazorg. De

34 / 147

samenwerking met andere partijen is vastgelegd in convenant. Veder is afgesproken om te komen tot een verbetering van de registratie van huiselijk geweld en het verhogen van de meldingsbereidheid. Verder wordt uitvoering gegeven aan de Wet tijdelijk huisverbod. Deze wordt momenteel geëvalueerd en zal eind 2009 besproken worden in het regionaal college. De aanpak van huiselijk geweld is onderdeel van het Veiligheidshuis Almelo. Eergerelateerd geweld In de periode 2008 tot en met 2011 is er bijzondere aandacht voor eergerelateerd geweld. Almelo doet in dit kader mee aan een pilotproject dat ingaat op de bestuurlijke regie rondom de aanpak van dit probleem. Het project betrekt zelforganisaties en (risico) gemeenschappen bij het onderwerp zodat zij het aan de orde kunnen stellen. Tegelijkertijd wordt gewerkt aan het vermogen van professionals om (dreigend) eergerelateerd geweld te signaleren. Resultaat van het project moet een vernieuwde methodiek zijn waarmee gemeenten en betrokken partijen beter kunnen samenwerken en meer weten over welke instrumenten effectief zijn om deze vorm van geweld te voorkomen. 2.1.3 Verminderen van ervaren overlast In het kader van het nieuwe stedenbeleid (opvolger Grotestedenbeleid) wil het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties samen met de steden een extra impuls geven aan het terugdringen van overlast en verloedering. Afgesproken is dat de steden zich in 2010 en 2011 maximaal inzetten om de veiligheidsdoelstellingen uit het Bestuursakkoord te realiseren met een focus op de reductie van sociale overlast en fysieke verloedering. Aan Almelo werd gevraagd om een top vijf van maatregelen te benoemen die ingezet worden om overlast en verloedering te verminderen. Wij hebben op basis van bestaand beleid vijf strategische hoofdlijnen opgesteld. Met een raadsbrief hebben wij ut geïnformeerd over onze aanpak. In kader van dit programma gaan wij hieronder verder op aanpak van drugs- en alcoholoverlast, maatschappelijk opvang en ons coffeeshopbeleid. Aanpak overlast veroorzaakt door jeugdgroepen treft u aan onder het beleidsveld jeugd en veiligheid. Drugs en alcoholoverlast De aanpak van drugs- en alcoholoverlast verloopt hoofdzakelijk via het beleid dat Almelo – als centrumgemeente - voert ten aanzien van dak- en thuislozen. Ook de inzet van de openbare geestelijke gezondheidszorg is hierbij van belang. Beleid en middelen zijn onderdeel van het programma Mensen voor Elkaar. Omdat een van de doelen van het beleid is om het overlastgevende gedrag van deze doelgroep te verminderen wordt het ook hier genoemd. Het beleid en de Almelose ambities zijn vastgelegd in een plan van aanpak (stedelijke kompas) dat u in 2008 heeft vastgesteld. In dat plan van aanpak geven de Twentse gemeenten aan dat zij willen garanderen dat er voor elke inwoner fatsoenlijk onderdak is en waarbij er voldoende inkomen en ondersteuning gegarandeerd is. Maatschappelijk opvang en verslavingszorg Om overlast te bepreken biedt Almelo verschillende vormen van dagbesteding en opvangmogelijkheden. Onderdeel van deze aanpak is de inrichting van gebruikersruimten en doet Almelo mee aan medische heroïneverstrekking. In 2010 zullen wij de zorgstructuur herstructureren. Dat wil zeggen dat gemeentelijke procesmanagers zich gaan richten op aanpak van meervoudige sociale problematiek. Deze aanpak is gericht op een groot deel van de overlastveroorzakers. Ten slotte wordt er nagedacht over het creëren en realiseren van een hostel voor verslaafden. In het hostel mogen verslaafden onder toezicht en begeleiding blijven gebruiken. In Enschede is een dergelijke proef gestart. De verwachting is dat de overlastreductie groot zal zijn. Coffeeshopbeleid Het huidige coffeeshopbeleid is in 2008 geëvalueerd. Uitgangspunt blijft om twee coffeeshops te behouden. Deze coffeeshops worden onder stringent toezicht gedoogd. Er vindt geen uitbreiding plaats.

35 / 147

2.1.4 Tegengaan van verloedering Schone plekken zijn veilige plekken. Kapotte ramen, verpauperde panden en rommel op straat vergroten de kans op anti- sociaal gedrag vergroten. Om Almelo schoon en heel te houden wordt de stad het hele jaar door zo goed mogelijk onderhouden. Het beleid en het onderhoudsniveau zijn vastgelegd via de beleidsnotitie Schone Stad. De middelen om dit beleid uit te voeren zijn onderdeel van dit programma. Almelo gaat uit van een redelijk schone omgeving daar waar het kan en een schone omgeving daar waar het moet. Dat betekent voor het ambitieniveau het volgende: 1. De aspecten zwerfvuil, graffiti en hondenpoep worden in de gehele stad op een kwaliteitsniveau hoog gehouden; 2. Het stadshart en de hoofdstructuur worden voor alle aspecten op het kwaliteitsniveau ‘hoog’ onderhouden. 3. De overige gebieden worden op een kwaliteitsniveau ‘basis gehouden’. Met een raadsbrief hebben wij u geïnformeerd over de budgettaire gevolgen als de ambitieniveaus worden aangepast. Als uitwerking van het beleid Schone Stad is er hondenpoepbeleid opgesteld. De uitvoering van het beleid wordt opgedragen aan verschillende partijen waaronder Twente Milieu en Soweco. Deze laatste zijn verantwoordelijk voor het aansturen van het cleanteam, dat zwerfvuil door de hele stad verwijdert. Om de klachten- en meldingen van bewoners beter en sneller af te kunnen handelen wordt het meldsysteem verbeterd. Het verbeteren van de woonomgeving en openbaar groen zijn respectievelijk onderdeel van de programma’s Wonen en Omgeving. 2.1.5. Voorkomen en verminderen criminaliteit Wat betreft de bestrijding van criminaliteit ligt prioriteit in dit programma bij aanpak van veelplegers. Ook de bestrijding van inbraken in woningen en auto’s kan in dit kader genoemd worden. Hoewel dit in eerste instantie vooral een taak lijkt van de politie wordt hier door veranderende wetgeving ook meer verwacht van de gemeente. Tot heden is hiervoor nog geen separaat beleid voor vastgesteld. Beleidsvorming voor dit onderdeel zal betrokken worden bij het opstellen van het kernbeleid Veiligheid. Veel voorkomende vormen van criminaliteit Veelplegers zijn verantwoordelijk voor een groot deel van de veel voorkomende criminaliteit en overlast. Daarom is in de vorige GSB- periode de aanpak van veelplegers benoemd als een speerpunt van beleid. Almelo heeft daarin gevolg gegeven door ook deel te nemen aan het reeds bestaande casusoverleg van de politie. In dit overleg wordt mede bepaald hoe de trajectbegeleiding van de veelpleger er moet uit zien. Wij zullen blijven deelnemen aan dit overleg. Ook is in de vorige GSB- periode een strafmaatregel ingevoerd (ISD) die het mogelijk maakt om veelplegers voor een langdurige periode (maximaal 2 jaar) op te sluiten als ze opnieuw de fout ingaan. Uit onderzoek naar de effectiviteit van deze maatregel blijkt dat dit op korte termijn een positief effect op het aantal gepleegde misdrijven, maar de kans op recidive vergroot. Voor een blijvend positief effect is daarom goede nazorg noodzakelijk. Almelo biedt daarom alle veelplegers resocialisatie- trajecten aan die mensen begeleiden naar wonen en werk. 2.2 Jeugd en Veiligheid 2.2.1 Verminderen overlast jongeren 2.2.2 Matigen van alcoholgebruik 2.2.3. Veilig in en om de school 2.2.1 Verminderen overlast jongeren Een kwart van de overlast in Almelo wordt veroorzaakt door jongeren. Het beleidsatelier een leuke jeugd in Almelo heeft geleid tot een belangrijke wijziging in het beleid ten aanzien van de aanpak van deze vorm van overlast. In het beleidsatelier werd geconstateerd dat het bestaande beleid een sterk repressief karakter kende. Nieuwe inzichten over de effectiviteit van dit beleid gaven aanleiding om de huidige aanpak aan te vullen. Voorgesteld werd om de repressieve aanpak te vervangen door een

36 / 147

combinatie van een harde en zachte aanpak. Dit betekent dat wij jongeren ruimte geven om positieve dingen te ondernemen en tegelijk duidelijk zijn over onacceptabel gedrag. Deze uitgangspunten zijn in het beleidsatelier nader geconcretiseerd en volgens die lijn zullen wij de aanpak van hangjongeren opnieuw vormgeven. Het actief opzoeken van jongeren via een wijkgerichte aanpak, het creëren van (mobiele) hangplekken en de inzet van jeugd- en jongerenwerk zijn maatregelen die onder deze aanpak vallen. Maar ook de ZomerWijkWeken en de start van de Talentenfabriek kunnen in dit kader genoemd worden. Duidelijk zijn over acceptabel gedrag doen wij via het aanbieden van alternatieve straffen via Halt en een project als Schooladoptieplan van de politie. Waar het gaat om projecten die in de voorgaande jaren zijn uitgevoerd met GSB- middelen neemt u een besluit in de discussie over het voorzetten van succesvol GSB- beleid en daarmee samenhangende projecten. De middelen die Almelo ontvangt voor leefbaarheid en veiligheid in kader van de nieuwe periode stedenbeleid (1,5 miljoen in totaal voor komende twee jaar) bieden zodoende niet alleen mogelijkheid om succesvolle projecten voor te zetten maar ook uitkomsten van het beleidsatelier een Leuke Jeugd verder vorm te geven. Over het voortzetten van GSB- projecten – mede in relatie tot hierboven beschreven aanpak van hangjongeren – ontvangt u van ons een afzonderlijk raadsvoorstel. 2.2.2 Matigen van alcoholgebruik Uit de gezondheidsmonitor blijkt dat jongeren te jong, te vaak en teveel drinken. In samenwerking met verschillende partners werken wij aan een aanpak van alcoholmatiging. Hiervoor wordt het uitvoeringsprogramma ‘genotsmiddelen’ opgesteld. Het Almelose beleid heeft een preventief karakter en is vooral gericht op kinderen, ouders en leerkrachten in het voortgezet onderwijs. Wij participeren daarnaast in verschillende Twentse projecten – zoals Happy Fris en Alcoholhalt – die ook in Almelo worden uitgevoerd. 2.2.3 Veilig in en om de school Met onderwijs en politie hebben wij een convenant afgesloten over de aanpak van veiligheid in en om de Almelose scholen. De projecten die hiervoor zijn uitgevoerd, worden momenteel geëvalueerd. De uitkomsten daarvan worden betrokken bij de brede discussie over het voorzetten van GSBprojecten. Hiervoor krijgt u een afzonderlijk raadsvoorstel. Extra aandacht zal er in 2010 uitgaan naar de zogenaamde incidentenregistratie. Scholen zijn verplicht om incidenten te registreren en te melden bij politie of justitie. Deze incidentenregistratie is nog nergens ingevoerd. 2.3 Bedrijvigheid en veiligheid 2.3.1 Verminderen criminaliteit tegen bedrijven en ondernemers 2.3.2 Verminderen van horeca / uitgaansoverlast 2.3.3 Garanderen veiligheid grootschalige evenementen 2.3.1 Verminderen criminaliteit tegen bedrijven en ondernemers Om criminaliteit tegen bedrijven en ondernemers te verminderen richt de gemeentelijke aanpak zich op invoeren van KVO- systematiek en het opstellen van veiligheidseffectrapportages. Keurmerk Veilig Ondernemen Om winkeldiefstallen in de binnenstad tegen te gaan is in de binnenstad de aanpak keurmerk Veilig Ondernemen ingevoerd. Deze aanpak bestaat uit een analyse van de veiligheidssituatie en wordt gevolgd door een actieplan met daarin afspraken over de wederzijdse inspanningsverplichtingen. Volgens de politie heeft deze werkwijze geleid tot een daling van het winkeldiefstallen. In de binnenstad zullen wij deze aanpak voortzetten en als daar aanleiding toe is zullen wij deze uitbreiden naar andere gebieden.

37 / 147

Veiligheidseffectrapportages Waar het gaat om externe veiligheid in relatie tot bedrijventerreinen en winkelcentra stellen wij zogenaamde Veiligheidseffectrapportages op. Deze rapportages worden opgesteld om plannen te kunnen toetsten aan tal van veiligheidsaspecten. Zowel voor de Binnenstad (december 2009) als Dollegoor worden deze rapportages opgesteld. 2.3.2. Verminderen van horeca/uitgaansoverlast Om geweld in en rond horecagelegenheden terug te dringen, voeren wij het Horecaplusproject uit. Binnen dit project wordt samengewerkt door het Openbaar Ministerie, politie, horeca, brandweer en gemeente. Gezien deze positieve resultaten is bij het begin van derde periode van het Grotestedenbeleid besloten om dit project te handhaven. Toezicht is er door politie en stadstoezicht. Horecacontroles vinden periodiek plaats. Ten slotte is in de binnenstad het Keurmerk Veilig Uitgaan ingevoerd. Deze aanpak is vergelijkbaar met die van het Keurmerk Veilig Ondernemen. Met de horeca zijn afspraken gemaakt over gezamenlijke aanpak van uitgaansgeweld. Via gele- en rode kaarten worden veroorzakers van uitgaansgeweld gestraft. 2.3.3. Garanderen veiligheid grootschalige evenementen Met betrekking tot betaald voetbalevenementen wordt elk jaar het Convenant Betaald Voetbal opgesteld. Afspraken met de BVO Heracles, politie, justitie en supportersverenigingen over de bestrijding van voetbalvandalisme en supportersgeweld worden daarin vastgelegd. Dit convenant wordt jaarlijks geëvalueerd en geactualiseerd en is gerelateerd aan de richtlijnen van de KNVB. Het beleid ten aanzien van openbare orde en veiligheid rondom andere evenementen heeft u vastgesteld in de nota Evenementenbeleid (ruimte voor evenementen). 2.4 Fysieke veiligheid 2.4.1. Brandveiligheid en externe veiligheid 2.4.2. Verkeersveiligheid 2.4.1. Brandveiligheid en externe veiligheid Het takenpakket van de brandweer is veel breder dan de traditionele taak, het blussen van branden. Naast het bestrijden van grote ongevallen en rampen ligt de nadruk ook op het voorkomen en beperken van incidenten. Wat betreft brandveiligheid en externe veiligheid zijn de volgende zaken van belang. Uitvoeren van gebruiksbesluit Het project ‘extra inspanning gebruiksvergunningen’ is ten einde. In totaal zijn er in Almelo 1040 gebouwen die in aanmerking komen voor periodieke controle. Hiervan zijn 212 voorzien van een gebruiksvergunning en 390 zijn afgedaan met een melding (oude vergunningen zijn melding geworden). Met de invoering van het Gebruiksbesluit is het aantal nieuwe gebouwen dat verplicht is om een gebruiksvergunning te hebben sterk afgenomen. De verwachting is dat er jaarlijks 10 nieuwe vergunningen worden afgegeven. Er zijn 438 gebouwen die niet meer vallen binnen de kaders van het gebruiksbesluit maar waarvan wij van mening zijn dat ze regelmatig gecontroleerd moeten worden op brandveiligheid. Het beleid is vastgelegd in de nota handhaving: brandveilig gebruik bouwwerken. Aanvalsplannen Ten behoeve van een adequate incidentbestrijding worden aanvalsplannen opgesteld. Het gaat hier om gebouwen waar sprake is van gevaarlijke stoffen, complexiteit en grote aantallen mensen. Conform de regionale leidraad moeten er voor de gemeente Almelo circa 75 aanvalsplannen opgesteld worden. Hiervan zijn er 25 voor bedrijven met gevaarlijke stoffen. De andere aanvalsplannen dienen opgesteld te worden voor grote omvangrijke bouwwerken. Op dit moment zijn er 19 aanvalsplannen met de hoogste prioriteit gereed.

38 / 147

Bereikbaarheidskaarten Voor de gemeente Almelo moeten circa 400 gebouwen voorzien worden van een bereikbaarheidskaart (BBK). Een BBK geeft de eerste brandweerwagen de meest noodzakelijke informatie van een gebouw die nodig is voor een goede, veilige en snelle inzet. Op dit moment zijn er 265 van dergelijke kaarten aanwezig. Jaarlijks worden er 80 tot 100 kaarten gemaakt. Het betreft hier zowel nieuwe kaarten als actualiseren van bestaande kaarten. Invoering Veiligheidsregio Risicobeheersing en grootschalige brandweerzorg worden overgedragen aan de Veiligheidsregio Twente (zie ook ontwikkelingen). Voor de veiligheidsregio Twente wordt een eigenstandig openbaar lichaam opgericht. Het algemeen bestuur van deze gemeenschappelijke regeling bestaat uit de 14 burgemeesters van de Twentse gemeenten. Het eindvoorstel en de concept gemeenschappelijke regeling wordt in het najaar van 2009 in de bestuurscommissie veiligheid vastgesteld. 2.4.2. Verkeersveiligheid In het Gemeentelijk Verkeer en Vervoersplan – vastgesteld in 2007 – is het beleid ten aanzien van Verkeersveiligheid omschreven. Het beleid is erop gericht om het aantal (letsel) ongevallen te reduceren en de ernst van de afloop terug te dringen. De aanpak van de verkeersveiligheid komt terug in het programma Omgeving waaraan de middelen ook gekoppeld zijn. Het gaat dan om het verder uitbreiden van 30 en 60 kilometerzones, aanpak black spots en het structureel scheiden van verkeerssoorten. De jaarlijkse praktische verkeerproef en verkeersmarkt worden gehouden om verkeersveiligheid onder de aandacht van jongeren te brengen. De bijdrage vanuit het programma Veilige Gemeente aan verkeerveiligheid richt zich met name op het onderhoud van de weg. Hiervoor zijn in dit programma ook middelen beschikbaar. 2. 5 Integriteit en veiligheid 2.5.1 Georganiseerde criminaliteit en organisatiecriminaliteit Aanpak criminaliteit via Wet Bibob Politie en justitie zijn primair verantwoordelijk voor aanpak van georganiseerd criminaliteit. De gemeente heeft hierin een rol via het toepassen van de wet BIBOB (Bevordering Integriteits Beoordelingen door het Openbaar Bestuur). Deze wet maakt het de gemeente mogelijk vergunningen, subsidies en opdrachten niet te verstrekken of in te trekken als er gerede twijfel is over de integriteit van de aanvrager. Voor inschakeling van het landelijke bureau op het gebied van bijzondere wetten is een beleidslijn vastgesteld. Aanpak Hennepteelt Georganiseerde criminaliteit in de vorm van illegale hennepteelt wordt bestreden door uitvoering te geven aan het landelijke convenant ‘aanpak Hennepteelt’. Samen met politie, justitie, energieleveranciers, belastingdienst en uitkeringsinstanties ontmantelen wij illegale hennepteelten. Effectindicatoren / kengetallen per beleidsveld Voor de vijf beleidsvelden van het programma Veilige Gemeente hebben wij een aantal effectindicatoren opgesteld. Met uitzondering van het beleidsveld integriteit en veiligheid. Voor de andere vier beleidsvelden treft u de indicatoren hieronder aan. De gegevens met betrekking tot de veiligheidsgevoelens en de scores voor overlast en verloedering komen uit de leefbaarheid en veiligheidmonitor. Alle andere gegevens komen van de politie. Voor de veiligheidsgevoelens hebt u al eerder een streefwaarde geformuleerd. Die hebben wij hier dan ook opgenomen. Voor de overige indicatoren hebt u nog geen exacte streefwaarde bepaald. Dat kan bij het vaststellen van het Kernbeleid Veiligheid. Daarbij kunt u ook afwijken van hieronder genoemde effectindicatoren.

39 / 147

Veilige woon en leefomgeving Veiligheidsgevoelens Omschrijving Veiligheidsgevoelens algemeen (%) Veiligheidsgevoelens buurt (%)

doel 80 87

Verminderen overlast en tegengaan verloedering Omschrijving Perceptie buurtprobleem overlast (score) Perceptie buurtprobleem verloedering (score)

1997 72 80

2005 78 87

2007 79 89

2009 85 91

1997 2,1 3,9

2005 1,6 2,7

2007 1,7 2,9

2009 1,7 2,8

Verminderen en voorkomen van criminaliteit Omschrijving Woninginbraken Openlijk geweld Geweld op publieke plaatsen

2007 173 36 358

2008 194 53 306

verschil 12% 47% 15%

Verminderen en voorkomen van huiselijk geweld Omschrijving Aangiften huiselijk geweld Slachtoffer huiselijk geweld

2007 177 259

2008 195 264

verschil 10% 2%

Bedrijvigheid en veiligheid Verminderen criminaliteit tegen bedrijven en ondernemers Omschrijving Winkeldiefstallen Bedrijveninbraken

2007 227 97

2008 174 199

verschil 23% 105%

Jeugd en veiligheid Verminderen overlast jongeren Omschrijving Jeugdoverlast

2007 278

2008 247

verschil 11%

Fysieke veiligheid Voorkomen en verminderen verkeersongevallen Omschrijving Verkeersongevallen

2007 1310

2008 1160

verschil 12%

Prestatie indicatoren Naast de effectindicatoren kennen wij ook zogenaamde prestatieindicatoren. In de vorige GSBperiode waren er maar liefst meer dan vijftig. Met het aflopen van het GSB en de overgang naar het nieuwe stedenbeleid komen die prestatieafspraken met het Rijk in ieder geval te vervallen. U kunt in het kernbeleid Veiligheid nieuwe prestatie of inspanningsverplichtingen bepalen. Voor de nieuwe periode stedenbeleid gelden de volgende inspanningsverplichtingen: § 40 steden – waaronder Almelo – doen een extra inspanning om overlast en verloedering met 25 procent te reduceren § Elke stad benoemt vijf maatregelen die zij inzet om overlast en verloedering te verminderen. § Samen met wijkbewoners wordt in het voorjaar van 2010 en 2011 een landelijke schoonmaakdag gehouden.

40 / 147

Financieel overzicht In dit overzicht presenteren wij u drie verschillende overzichten die iets zeggen over de middelen die horen bij dit programma. In de eerste tabel treft u voor het programma Veilige Gemeente de door de raad te autoriseren bedragen aan. Conform het Besluit Begroten en Verantwoorden (BBV) laten wij u eerst de bedragen zien zonder onttrekkingen aan reserves en voorzieningen. Vervolgens zijn deze daarin wel verwerkt. De bedragen zijn in duizenden euro’s. In de tweede tabel worden de beschikbare middelen aan u gepresenteerd aan de hand van de vijf beleidsvelden van dit programma. De basten en laten zoals gepresenteerd in de eerste tabel zijn daarbij nader geconcretiseerd. De tweede tabel maakt het mogelijk om nog beter een relatie te leggen tussen het beleid en de bijbehorende kosten. Voor sommige beleidsvelden is er sprake van een relatie met dekkingsmiddelen die zich in andere programma’s bevinden. Waar dat het geval is zullen wij dat expliciet toelichten. Dit financiële overzicht wordt afgesloten met twee grafieken die verschillen kostensoorten in beeld brengen voor fysieke veiligheid en integrale veiligheid. Overzicht lasten en baten programma Veilige Gemeente 2010

2011

2012

2013

2013

7.159

7.159

7.159

7.159

7.159

Baten

69

69

69

69

69

Saldo

7.090

7.090

7.090

7.090

7.090

Lasten

6.224

6.224

6.224

6.224

6.224

Baten

266

266

266

266

266

Saldo

5.958

5.958

5.958

5.958

5.958


Fysieke veiligheid Wegen, straten en pleinen

Integrale veiligheid Integrale veiligheid

Lasten

TOTAAL PROGRAMMA VEILIGE GEMEENTE Mutaties reserves

13.048 13.048 13.048 13.048 13.048

stortingen onttrekkingen

TOTAAL PROGRAMMA Incl. RESERVES

1.767

1.767

1.767

1.767

1.767

913

913

913

913

913

13.902 13.902 13.902 13.902 13.902

41 / 147

Overzicht lasten en baten Veilige gemeente naar beleidsveld lasten baten 2.1 Veilige Woon en Leefomgeving Integrale veiligheid 395 2 Veiligheid 67 13 Reiniging 2.011 Verlichting 1.021 2.2 Bedrijvigheid en veiligheid Dekking integrale veiligheid (zie hierboven) 2.3. Jeugd en veiligheid Zie relatie andere dekkingsmiddelen 2.4 Fysieke Veiligheid (brandweer en externe veiligheid) Paraatheidszorg 141 493 Hulpverlening 472 Regionale brandweer 674 2.4 Fysieke Veiligheid (verkeersveiligheid) Verharding 1.382 20 Gladheid 463 Bermen en sloten 297 Verkeersmaatregelen 29 28 Wegmarkering 145 Wegmeubilair 48 Straatnaambord 37 Kunstwerk (civiel) 270 Grondwaterstand 44 Verkeersbord 102 Schadeclaim 8 Project/Schade 105 2.5 Integriteit en Veiligheid Bijzondere wetten 8 32 Overig wegen, straten en pleinen Kapitaallasten 21 1.222 nog niet verdeeld -25 mutaties reserves 564 1.517 Overig integrale veiligheid Kapitaal- en apparaatslasten 4.170 24 mutatie reserves 250 349 Totaal 15.150 1.248

saldo 392 -54 2.011 1.021

352 472 674 1.362 463 297 1 145 48 37 270 44 102 8 105 -24 1.201 -25 953 4.146 -99 13.902

Relatie met andere dekkingsmiddelen Naast de beschikbare middelen in het programma Veilige Gemeente zelf, is er ook een relatie met andere dekkingsmiddelen die te vinden zijn in de andere programma’s. Deze zijn niet opgenomen in het bovenstaande overzicht, maar worden voor de volledigheid hieronder wel toegelicht. Preventie jeugdcriminaliteit Voor de activiteiten zoals vermeld onder het beleidsveld ‘jeugd en veiligheid’ is in de begroting structureel een bedrag van 141.000 euro opgenomen. Leefbaarheid en veiligheid Voor aanpak van overlast en verloedering stelt het Rijk 1,5 miljoen euro aan Almelo beschikbaar. Het gaat hier om leefbaarheids en veiligheidsmiddelen die Almelo voorheen via de brede doeluitkering Sociaal, Integratie en Veiligheid ontving in het kader van het Grotestedenbeleid. De bedragen zijn nog niet opgenomen in deze begroting, omdat ze pas officieel worden bevestigd via de

42 / 147

septembercirculaire. Om een besluit te nemen over de inzet van deze middelen ontvangt u van ons een raadsvoorstel over het voortzetten van GSB- projecten. Maatschappelijke opvang Voor het beleid ten aanzien van maatschappelijke opvang en openbare geestelijke gezondheidszorg zoals toegelicht onder beleidsveld veilige woon- en leefomgeving ontvangt Almelo van het Rijk voor het jaar 2010 een bedrag van 2,4 miljoen euro. Voor dit bedrag is in deze begroting een stelpost opgenomen. Een besluit over de toevoeging van dit bedrag aan dit beleid heeft u genomen met het vaststellen van het stedelijk kompas en de beleidsnotitie OGGZ (beiden 2008). De middelen zijn opgenomen in het programma Mensen voor Elkaar. In dit programma is ook structureel een begrotingspost opgenomen van 1,1 miljoen euro voor maatschappelijke dienstverlening.

Integrale Veiligheid naar kostensoort 24%

5%

60%

kapitaallasten apparaatslasten

11%

inko menso verdrachten materiele lasten

Wegen, straten en pleinen naar kostensoort

12%

18%

70%

kapitaallas ten apparaats las ten m ateriele las ten

43 / 147

3.3 Werken Ambitie Als ambitie is geformuleerd dat Almelo een krachtige economie heeft die een spil is voor zowel de lokale als de subregionale arbeidsmarkt. Almelo heeft een goed ondernemersklimaat, met goede bedrijventerreinen, een servicegerichte dienstverlening en een prima bereikbaarheid. Bedrijven vestigen zich hier graag omdat ondernemers weten dat Almelo voor hun werknemers een goede woon- en verblijfplaats is. In Almelo en omgeving zijn gemotiveerde en goed opgeleide arbeidskrachten aanwezig. De stevige groei van het aantal arbeidsplaatsen en de diversiteit van de werkgelegenheid moeten worden vastgehouden. Almelo doet dit door de economische structuur te versterken en door de beroepsbevolking inzetbaar te maken en te houden op de arbeidsmarkt. De beoogde resultaten zijn: • meer bedrijvigheid; • goede zorg en andere diensten; • een aantrekkelijk en gevarieerd centrum; • ontwikkeling en toename van recreatie en toerisme. Doelstellingen MOP • Verminderen aantal verouderde bedrijventerreinen en verbeteren aanbod van nieuwe terreinen • Verbeteren kwaliteit wijkwinkelcentra • Verdere clustering horeca naar dag en avond • Winkelfuncties worden gehergroepeerd • Vergroten faciliteiten voor startende ondernemers • Vergroten aantal breedbandaansluitingen • Verbeteren dienstverlening aan ondernemers • Verminderen mismatch arbeidsmarkt • Afname van het aantal Niet Werkende Werkzoekenden • Bevorderen recreatief toeristische (verblijfs)mogelijkheden/imago • Verbeteren innovatief vermogen bedrijfsleven Maatschappelijke effecten • •

•

Het aantal werkzame personen neemt met 3% toe (tot 2010). In de afgelopen jaren is het aantal werkzame personen in Almelo gestegen en uitgekomen boven de 40.000. Het aantal werkzame personen in Almelo was in 2008 namelijk 40.772 De arbeidsparticipatie ligt rond 2010 op het landelijke gemiddelde. Almelo heeft nog steeds een achterstand ten opzichte van het landelijke gemiddelde, maar is die wel aan het inlopen. De meest recente cijfers zijn die van 2007. Toen was in Almelo de netto- arbeidsparticipatie 64,9%. Terwijl in dat jaar het Nederlandse percentage 66,2 bedroeg. De langdurige werkloosheid ligt rond 2010 op het landelijke gemiddelde. Sinds 2007 is het aandeel langdurig werklozen toegenomen (van 53 naar 60 procent). Het totale aantal NWW’ers is in 2008 afgenomen van 3853 tot 3303.

Wat gaan we doen in 2010? De recessie heeft invloed op het aantal mensen dat een beroep moet doen op de WWB. Voor de voorjaarsnota 2009 is een herberekening gemaakt van het verwachte aantal klanten dat in 2010 een beroep moet doen op een voorziening levensonderhoud krachtens de Wwb (bijstand). Op dit moment is er geen aanleiding om deze prognose bij te stellen. Gelet op het stijgende aantal werklozen wordt onverkort ingezet op de bestrijding van werkloosheid en armoede. Bestrijding van werkloosheid zal in 2010 het belangrijkste thema zijn. Het aantal mensen zonder werk neemt nu al fors toe en de verwachting is dat dit alleen maar zal doorzetten. Fusion en Convince zijn daarbij belangrijke instrumenten, waarbij zij nauw zullen samenwerken met de kenniscentra en het UWV-Werkbedrijf.

44 / 147

Binnen de bestrijding van werkloosheid vormen jongeren een specifieke groep. Er zijn zorgen over een verloren generatie. Daarom verdient die groep extra aandacht. De WIJ en het actieplan jeugdwerkloosheid zijn daarbij ondersteunend. Bestrijden van armoede is een belangrijk tweede thema. Armoede is een groot probleem in Almelo. Door de economische recessie zal dit verergeren. Bij de bestrijding van armoede spelen de minimaregelingen in brede zin een cruciale rol. Als gemeente voeren we verschillende inkomensondersteunende maatregelen uit (WWB-uitkering, bijzondere bijstand, etcetera). Ook zijn we verplicht om hulp te bieden wanneer het bij mensen financieel fout is gelopen. We bieden hiervoor schuldhulpverlening aan. Gezien de kosten van deze regelingen wordt het komende jaar bekeken welke maatregelen getroffen moeten worden om effectieve regelingen te behouden, die financieel behapbaar blijven. Naast de inzet van inkomensondersteunende maatregelen is het nodig om met verschillende partijen samen te werken om armoede te bestrijden. Armoede heeft namelijk niet alleen een financieel gezicht. We hebben met verschillende partijen in de stad een actieplan armoede ontwikkeld, dat in 2010 wordt uitgevoerd. Afgeleid van deze thema’s is het belangrijk om de organisatie verder te ontwikkelen. Met name om de bestrijding van de werkeloosheid goed om te pakken is een aantal ontwikkelingen nodig: 1. De realisatie van het Werkplein. Het Werkplein zorgt ervoor dat mensen zo direct mogelijk aan de slag gaan en als dat niet lukt dat ze zo snel mogelijk een re-integratietraject gaan volgen. De afstand tot de arbeidsmarkt wordt op deze manier zo klein mogelijk gehouden; en de uitkeringsduur is zo kort mogelijk. 2. De modernisering van de WSW. Het komende jaar vindt de implementatie plaats van het beleidsplan voor de WSW. Het doel is om iedereen die daartoe in staat is te laten werken bij een reguliere werkgever. SOWECO zal zich steeds meer ontwikkelen tot een mensontwikkelbedrijf voor mensen met een zeer lange afstand tot de arbeidsmarkt. 3. Versterking samenwerking tussen Werkplein, Fusion, Convince en SOWECO. Samenwerking tussen deze partners is van groot belang om de arbeidsmarkt goed te ondersteunen. De samenwerking is al goed en moet verder worden uitgebouwd om juist in economisch moeilijke tijden veel mensen te kunnen bedienen. De ondernemende stad In 2009 is met de nota “De ondernemende stad” een integrale visie voor de economische ontwikkeling van Almelo opgesteld. Deze wordt in het najaar van 2009 aan de raad voorgelegd ter vaststelling. Doel van de nota is een fundament leggen voor een goed ondernemingsklimaat in de stad. Het perspectief van de ondernemende stad wordt benaderd vanuit twee profielen, namelijk “vitaal ondernemerschap” en “quality of life”. Het vitaal ondernemerschap is daarbij rechtstreeks gericht op de onderneming/ondernemer en op de stuwende bedrijvigheid, terwijl de quality of life zich meer richt op de omgeving waarin het ondernemen plaats vindt met inbegrip van verzorgende activiteiten. Vervolgens zijn de twee genoemde benaderingen uitgewerkt in themalijnen en bijbehorende beleidsonderwerpen. Economische promotie van de stad neemt hierin een belangrijke positie in. Voor 2010 ligt de nadruk op de thema’s goede voorzieningen, recreatie en toerisme, nieuw ondernemerschap, kennis en innovatie, infrastructuur en dienstverlening aan ondernemers.

Stand van zaken ombuigingen Voorjaarsnota Alle WWB cliënten verplicht collectief verzekeren Door WWB cliënten verplicht collectief te verzekeren kan een besparing van € 50.000 worden gerealiseerd. Momenteel wordt gewerkt om dit mogelijk te maken. Daarbij speelt mee dat er nog een contract loopt met Menzis. Vooralsnog is er geen aanleiding om te twijfelen aan de mogelijkheid om te besparen en de hoogte van de besparing. Het is echter nog onduidelijk of dit al in 2010 kan of dat het 2011 wordt.

45 / 147

Overige ontwikkelingen Wet investeren in jongeren (WIJ) De WIJ is 1 juli door de Eerste Kamer vastgesteld en treedt in werking op 1 oktober 2009. De WIJ is een wet die naast de WWB staat. De WIJ introduceert een wettelijke plicht voor gemeenten om jongeren of een werk- dan wel een leeraanbod te doen. Gemeenten ontvangen geen hogere compensatie vanuit het Gemeentefonds. Verwacht wordt dat de gemeente worden geconfronteerd met hogere uitvoeringskosten en minder inkomsten. De exacte financiële risico’s zullen in de loop van 2010 zichtbaar worden nadat de uitvoering is gestart. De raad wordt hierover in de bestuursrapportages geïnformeerd. Actieplan jeugdwerkeloosheid Het Rijk wil de bestrijding van de jeugdwerkeloosheid een tijdelijke impuls geven en heeft daarvoor het actieplan jeugdwerkeloosheid ontwikkeld. Het Rijk stelt een bedrag beschikbaar voor de bestrijding van de jeugdwerkeloosheid voor de jaren 2009 – 2011. In het Platform Onderwijs Werk en Inkomen (POWI) is afgesproken dat het bedrag volgens een verdeelsleutel over de werkpleinen wordt verdeeld. De omvang van het bedrag is nog niet duidelijk, maar het zal gaan om enkele tonnen voor 2009 (mag ook de jaren erop worden besteed). Het bedrag voor 2010 en 2011 is nog onbekend. Het bedrag dient besteed te worden ter bestrijding van de jeugdwerkeloosheid. Het kan ingezet worden om tijdelijk extra capaciteit in te huren, trajecten te financieren en werkgevers te subsidiëren. De jongerenpunten op de werkpleinen krijgen de beschikking over het bedrag.

Wat mag het kosten in 2010? In onderstaande tabel zijn de structurele baten en lasten voor 2010 van dit programma opgenomen. realisatie begroting begroting 2008 2009 2010 (bedragen x € 1.000) Lasten

62.491

68.080

77.100

Baten

49.065

56.130

60.573


13.426

11.950

16.527

1.825 1.748

1.136 214

315

13.503

12.872

16.212

Mutaties reserve Storting Onttrekking Resultaat na bestemming + = nadeel - = voordeel

46 / 147

3.4 Samen Leven Ambitie De ambitie in de gemeentevisie is dat Almelo een betrokken gemeente is, waar kinderen opgroeien tot actieve burgers. De mensen zijn betrokken bij het verenigingsleven, de kunst en cultuur en sport.In Almelo is ruimte om met respect voor elkaar te leven, te recreëren en te verblijven, ongeacht achtergrond en cultuur. Het is een plaats waar kinderen prettig kunnen opgroeien tot zelfstandige en betrokken bewoners, die zorg hebben voor elkaar en hun omgeving. De voorzieningen zijn toegankelijk voor iedereen en doen recht aan verschillen die tussen bewoners bestaan. Daarom zijn er veel verenigingen, diverse mogelijkheden om aan cultuur te doen of om van cultuur te genieten en is het mogelijk om individueel of in teamverband allerlei sporten te beoefenen. De gemeente besteedt veel aandacht aan voorzieningen op stadsdeel- buurt- en wijkniveau. Die zien er goed uit en voorzien optimaal in behoeften van bewoners. De voorzieningen moeten nog meer dan nu het hart vormen, waarin zoveel mogelijk zorgfuncties gecombineerd worden. De beoogde resultaten zijn: § Een geïntegreerd aanbod van onderwijs- en welzijnsvoorzieningen voor jeugd; § De basisvoorzieningen voor de jeugd zijn op orde; § Deelname aan sport en cultuur is toegenomen; § Een geïntegreerd aanbod van voorzieningen voor senioren. De essentie is dat niemand onvrijwillig aan de kant staat en derhalve participeert in de samenleving. Wij meten dit door te kijken naar deelname aan sport en vrijwilligerswerk, naar deelname aan kunst en cultuur en naar de aantrekkelijkheid van de stad voor jongeren. Doelstellingen MOP § Realiseren van een goed sportklimaat voor alle inwoners § Bevorderen van sportbeoefening § Bevorderen van maatschappelijke participatie § Bevorderen begrip en integratie § Vergroten aantal deelnemers aan een educatief traject § Verbetering Nederlandse taal en kennis van de samenleving onder etnische minderheden § Verbetering van attractiviteit van podiumkunsten § Groter bereik van het peuterspeelzaalwerk § Continueren en uitbreiden brede buurtschoolaanpak § Het vergroten van het aantal jongeren dat een startkwalificatie haalt § Verder ontwikkelen van de ketenbenadering bij jongeren § Toename van de waardering van voorzieningen door jongeren Maatschappelijke effecten § Deelname aan sport en vrijwilligerswerk is gelijk aan het landelijke gemiddelde (nulmeting: ruim 5 procent lager). § Het bezoek aan culturele instellingen neemt met 10 procent toe (t.o.v. 2002). § Ruim 21.000 mensen zijn lid van de bibliotheek (behoud niveau 2002).

Wat gaan wij doen in 2010? Sportbedrijf Wij hebben een start gemaakt met de vorming van het Sportbedrijf. Op 1 januari 2010 hopen wij de eerste fase doorlopen te hebben. Volgend jaar werken wij aan de verbreding met sportstimulering, sportbuurtwerk, verenigingsondersteuning en sporten speluitleen. Impuls Nationaal Actieplan Sport en Bewegen (NASB) Op het gebied van sport en bewegen voeren wij succesvolle interventies om gezondheidsachterstanden te verminderen. Hiervoor hebben wij in het kader van de impuls Nationaal Actieplan Sport en Bewegen een intentieverklaring getekend. Het project duurt vier jaar, waarvan de

47 / 147

eerste twee jaar worden gefinancierd door het rijk. Wij zoeken co-financering binnen de lopende projecten zoals o.a. het project Bewegen op recept. De impuls biedt wellicht ook mogelijkheden voor een vervolg van de succesvolle onderdelen van de BOS projecten. Jongerenparticipatie Met behulp van de uitkomsten van het beleidsatelier Een leuke jeugd in Almelo werken wij verder aan het vormgeven jongerenparticipatie in Almelo. Binding van Almelose scholieren aan de Almelose samenleving is daar een van de onderdelen. In 2010 zullen wij in dit kader bijvoorbeeld de ‘JongIn’ website starten. Jongerenparticipatie krijgt ook vorm via de maatschappelijke stages. Almelo heeft als insteek voor de maatschappelijke stage dat de scholier de vrijwilliger van de toekomst is. Kinder-, tiener- en jongerenwerk Door het ondersteunen van het kinder-, tiener- en jongerenwerk en het ontwikkelen van het popcentrum/de talentenfabriek wordt vormgegeven aan het besluit uit het beleidsatelier “Een leuke jeugd in Almelo” om kinderen en jongeren in Almelo een leuke jeugd te bezorgen en tot talentontwikkeling te komen. Centrum voor Jeugd en Gezin (CJG) In 2009 is gestart met de invulling van het CJG voor Almelo. De inmiddels gestarte onderdelen -- de website Loes.nl, de spreekuren in de wijken, themabijeenkomsten, de mogelijkheid voor telefonisch advies en advies via e-mail – zullen wij verder ontwikkelen. Naast de eerder genoemde website voor jongeren (Jonginalmelo.nl) zal volgend jaar ook het fysieke Centrum voor Jeugd en Gezin geopend worden. Opvoedingsondersteuning en Opstap Uitvoering opvoedingsondersteuning Scoop is gericht op drie van de vijf gemeentelijke WMO-taken op het gebied van opvoedingsondersteuning: Ouderkamer Wierdenshoek, Jonge Moederproject en Ontwikkelprogramma's basisonderwijs Opstap. Kinderopvang De gemeente voert toezicht en handhaving kinderopvang uit conform Wet op Kinderopvang (2005). Het toezicht wordt feitelijk uitgevoerd door de GGD. Door de sterke groei in de kinderopvangsector zijn de kosten die hiermee gemoeid gaan aanzienlijk gestegen. Ontwikkeling talentenfabriek Op dit moment wordt het popoefencentrum ontwikkeld als onderdeel van de talentenfabriek. Voor de exploitatie is in de begroting van 2010 een bedrag van € 209.000 voorzien. Voor dat het popoefencentrum gereed is wordt het geld ingezet voor extra activiteiten voor jongeren in de horeca, het financieren van een tijdelijke oefenruimtevoorziening en de financiering van een deel van de aanloopkosten van het popoefencentrum. Topsportbeleid Met de realisatie van de IISPA heeft de gemeente een voorschot genomen op de kansen die er liggen op het terrein van de topsport. Een kwalitatief hoogwaardige topsportvoorziening, waarin trainingen en wedstrijden op internationaal niveau gehouden kunnen worden, is daarbij een belangrijke voorwaarde, die ingevuld is/wordt. In 2010 gaan wij na wat dat betekent voor het te voeren beleid.

Stand van zaken ombuigingen Leegstand speciaal onderwijs Het onderzoek naar de haalbaarheid om de leerlingen van De Rank te huisvesten in het schoolgebouw van De Oosteres moet nog opgestart worden en zal worden meegenomen in de werkplanning 2010. Daarom leidt dit in 2010 nog niet tot een besparing.

48 / 147

Leegstand schoolgebouwen Ook het onderzoek naar de mogelijke invulling van leegstand in schoolgebouwen zal worden meegenomen in de werkplanning 2010. Daarom leidt dit in 2010 ook nog niet tot een besparing. Kostendekkend maken spelen sportuitleen De exploitatie van de spelen sportuitleen wordt in de toekomst onderdeel van de exploitatie van het te vormen Sportbedrijf. Het is een onderdeel van de tweede fase van het te vormen sportbedrijf. Op dit moment worden de uitgangspunten voor de spelen sportuitleen geactualiseerd. Daarnaast worden de financiële mogelijkheden nader uitgewerkt met als uitgangspunt een kostendekkende exploitatie. Verplaatsing kunsthal, sluiting kunstuitleen Wordt uitgevoerd zoals voorgesteld in de Voorjaarsnota 2009. Peuterspeelzaalwerk Deze kan worden gerealiseerd door het inzetten van middelen die zijn bestemd voor onderwijsachterstandenbeleid en voor- en vroegschoolse educatie. Tevens wordt rekening gehouden met een afname van het peuterspeelzaalwerk voor niet-doelgroepkinderen. In een uiterst geval kan de maximale groepsgrootte binnen peuterspeelzaalgroepen worden vergroot tot 16 peuters. Hof’88 Taakstelling tarieven horeca Taakstelling kan gerealiseerd worden. Ingaande het nieuwe theaterseizoen 2009 zijn de nieuwe horeca tarieven ingevoerd. De betrokkenen zijn geïnformeerd per schrijven en via publicatie. Hof’88 Taakstelling zaalhuur De taakstelling kan gerealiseerd worden ingaande het seizoen 2010/2011. Vanaf het nieuwe theaterseizoen 2010/2011 gaan de nieuwe tarieven in, de betrokkenen worden aangeschreven( amateurs, verenigingen en vaste bespelers) en de nieuwe contracten worden met de nieuwe tarieven opgemaakt. Voorstel voor tariefsverhoging sportaccommodaties De in het kader van de ombuigingen voorgestelde tariefsverhogingen zullen worden geëffectueerd. Vanwege de noodzakelijke voorbereidingen wordt voorgesteld met ingang van het sportseizoen 2010-2011 de verhogingen in te laten gaan. Schoolbegeleiding In overleg met de schoolbesturen zal worden nagegaan wat het vervallen van de subsidie betekent. Mogelijk zullen gemaakte afspraken moeten worden herzien. Speelbos versoberen Er is een bezuiniging opgenomen van incidenteel € 130.000 en structureel € 20.000. Dit betekent dat er voor de aanleg nog € 100.000 beschikbaar wat toereikend moet zijn om twee speelplekken op een natuurlijke wijze in te richten. Uitvoering wordt sober gehouden zodat ook de onderhoudskosten laag zullen zijn en voorlopig binnen het bestaande onderhoudsbudget kunnen worden opgevangen. Het structurele onderhoud zal te zijner tijd meegenomen worden in de aanvraag areaaluitbreidingen. Overige ontwikkelingen Kwaliteitscontrole gastouderopvanglocaties Vanaf 1 januari 2009 worden alle gastouderopvanglocaties object van toezicht en handhaving in de Wet Kinderopvang. Dit betekent een enorme uitbreiding van inspecties. Het is nog niet duidelijk op welke wijze het toezicht op en handhaving van de Wet Kinderopvang inzake gastouderopvang ingevuld gaat worden. GGD heeft hierover ook nog geen informatie. De verwachting is dat een groot

49 / 147

aantal gastouders stopt maar omdat de opleidingseisen nog steeds niet bekend zijn, is een inschatting niet te maken. In de aanstaande septembercirculaire wordt 10 miljoen extra opgenomen voor toezicht en handhaving Wet Kinderopvang (gemeentefonds). Waarschijnlijk zijn deze middelen onvoldoende om alle handhavingstaken naar behoren uit te voeren. Naast de wetswijzigingen in de gastouderopvang, zal het aantal objecten van toezicht de komende jaren verder stijgen. De vraag naar kinderopvang blijft groeien en vanaf 1 augustus 2010 worden ook peuterspeelzalen object van toezicht. Onderwijsachterstanden Per 1-1-2010 wordt de regelgeving en financiering van het onderwijsachterstandenbeleid door het rijk gewijzigd. De regelgeving wordt minder zwaar dan onder het GSB- regime. Onder het onderwijsachterstandenbeleid vallen een aantal doorlopende activiteiten als schakelklassen in het basisonderwijs en doelgroepbereik met voorschoolse ontwikkelingsprogramma’s. Onderzocht zal worden of deze activiteiten voldoende effect hebben. Daarnaast zal bekeken worden of in 2010 succesvolle activiteiten als brede buurtschoolontwikkeling, waarvoor rijksfinanciering afloopt, onder het onderwijsachterstandenbeleid gebracht kunnen worden. U neemt hierover besluiten in een afzonderlijk raadsvoorstel dat ingaat op het stedenbeleid (opvolger GSB). Nieuwe indicatoren voor effecten jeugdbeleid In 2008 hebt u met enthousiasme kennisgenomen van de uitkomsten van het beleidsatelier Een leuke jeugd in Almelo. Wat betreft de bestaande doelstelling en indicatoren hebben wij met u afgesproken om daar bij deze programmabegroting een voorstel te doen voor nieuwe doelstellingen en indicatoren die opgenomen kunnen worden in de programma’s en zodoende meerjarig gevolgd kunnen worden via de planning en controlcyclus. Ambitie en doelstellingen Met een raadsbreed gesteund amendement heeft u om te beginnen zelf de ambitie voor het jeugdbeleid als volgt geformuleerd. “Jongeren in Almelo kunnen zich op een voor hen plezierige manier ontwikkelen tot betrokken, zelfredzame en verantwoordelijke burgers”. Uit die ambitie en de hernieuwde kaders van het jeugdbeleid komt naar voren dat focus van beleid meer dan voorheen erop gericht is om jongeren ambassadeurs te laten zijn van onze stad. Ongeacht of ze hier blijven wonen of niet. Het belangrijkste is dat jongeren in hun alledaagse leven een plezierige tijd doorbrengen in Almelo, dan dat ze hier blijven wonen. In de voorgaande jaren hebben wij het succes van het beleid echter afgemeten aan de hand van de vraagstelling of jongeren al dan niet in Almelo willen blijven wonen. Deze vraagstelling past echter niet meer bij de nieuwe kaders. Daarom doen wij u in deze begroting een voorstel voor andere indicatoren. Totstandkoming nieuwe indicatoren in relatie tot beleidsatelier Om de nieuw geformuleerde doelstelling te realiseren is volgens het beleidsatelier een omslag noodzakelijk in de benadering van het jeugdbeleid. Een omslag van een probleemgerichte benadering naar een positieve benadering dat is gericht op alle jongeren in Almelo. Dit houdt in dat het jeugdbeleid zich richt op alle jongeren en niet alleen op de jongeren die op de een of andere manier achterstanden of problemen hebben. Dit uitgangspunt moet ook tot de uitdrukking komen in de keuze van de indicatoren. Wij stellen u in dat kader voor om twee indicatoren te benoemen die het beoogde maatschappelijke effect weergeven. Volgens ons zijn dat in geval van het beleidsatelier een Leuke Jeugd de volgende: § Algemene tevredenheid; § Waardering voor voorzieningen. Met de eerste indicator wordt een beeld gegeven van het algemene welbevinden van jongeren en is erop gericht om te kijken of er daadwerkelijk sprake is van een plezierige ontwikkeling. Om na te

50 / 147

gaan of het beleid gericht op het verbeteren van voorzieningen voor jongeren ook succes heeft, stellen wij voor om de waardering voor deze voorzieningen als indicator op te nemen. Via de jeugdmonitor zullen deze indicatoren periodiek gevolgd worden. Op de volgende pagina zijn de indicatoren horende bij de subdoelstellingen in een denkschema weergegeven. Onder de subdoelstellingen vindt u de verschillende beleidsstrategieën die ingezet worden om de doelen te bereiken.

51 / 147

Denkschema ten behoeve van keuze nieuwe indicatoren jeugdbeleid

Doelstelling:

Jongeren hebben een positieve binding met de stad. Dit uit zich in het ambassadeurschap

Subdoelstellingen: Tevredenheid over voorzieningen waar jongeren elkaar kunnen ontmoeten

Algemene satisfactie (Cantrill ladder)

Optimale ontplooiingskansen

Jongeren faciliteren om eigen ideeën te realiseren / betrekken bij de gemeente

Basisvoorzieningen zijn op orde

Positieve beeldvorming over jongeren

…………….

Contacten tussen jongeren en andere bevolkingsgroepen stimuleren

Maatregelen:

Bijvoorbeeld: - Talentenfabriek - Hangplekken op straat - Jeugd- en jongerenwerk afgestemd op de behoeften van jongeren - Diverse voorzieningen (café, disco, winkels, etc - Sport - …….

Bijvoorbeeld: - Onderwijs - JGZ - Kinderopvang - Opvoedingso ndersteuning - Schooluitval - …….

Bijvoorbeeld: - Jongerenparti cipatie - Jongerenpanel - Jongerenbud get - Bestuurders verzorgen gastlessen op middelbare scholen - …………

52 / 147

Bijvoorbeeld: - Intergeneration ele activiteiten organiseren - Maatschappelijke stages in de zorg - ……….

Bijvoorbeeld: - …….

Vervolg en verbeteren programmabegroting Met de komende jeugdmonitor zullen wij voor beide indicatoren eerst een nulmeting uitvoeren om zodoende de streefwaarde te kunnen bepalen. Helaas was de jeugdmonitor van 2009 nog niet gereed bij het opstellen van deze begroting zodat dit nog niet in deze programmabegroting meegenomen kon worden. Wat betreft de waardering van voorzieningen hebben wij wel beschikking over gegevens uit 2002 en 2005 en die hebben wij hieronder nog eens weergegeven. Tabel Overzicht waardering voorzieningen door jongeren 2002 Voorziening: 12 t/m 15 t/m 18 t/m 14 17 23 Winkels 7,2 6,4 6,2 Café 7 6,7 5,9 Schouwburg / theater Bioscoop Disco

7,7 6,6 4,6

7 6,1 2,4

6,8 5,1 1,8

12 t/m 14

2005 15 t/m 17

18 t/m 23

7,4 7,3

6,6 6,5

6,1 6,4

7,2 4,4 4,4

6,7 3 3

6,4 3,2 2,7

Ten slotte zijn wij zoals u weet ook druk bezig om de kwaliteit van de programmabegroting te vergroten. Samen met de commissie planning en control hebben wij afspraken gemaakt waaraan volgens ons een beleidsprogramma in de begroting aan moet voldoen. Het programma Veilige Gemeente in deze begroting is daarvan het eerste concrete resultaat. Bij de komende Voorjaarnota en daarop volgende begroting zullen alle programma’s volgens deze wijze uitgewerkt zijn. Het verder uitwerken van de nieuwe doelstellingen en indicatoren met betrekking tot het jeugbeleid zullen hier vanzelfsprekend ook terugkomen.



Lasten Baten Resultaat voor bestemming Mutaties reserve Storting Onttrekking Resultaat na bestemming

realisatie begroting begroting 2008 2009 2010 28.824

29.640

31.706

2.416

1.374

2.490

26.408

28.266

29.216

5.169 3.199

292 311

405 750

28.378

28.247

28.871


53 / 147

3.5 Mensen voor Elkaar Ambitie In de gemeentevisie is als hoofdambitie opgenomen dat door de juiste balans in vraag en aanbod van zorgvoorzieningen mensen gefaciliteerd worden om het leven in eigen hand te nemen en ook te houden. Almelo is een zorgzame samenleving met over het algemeen een grote betrokkenheid tussen inwoners onderling. Maar net als in veel andere steden heeft Almelo te maken met een groep inwoners die buiten de maatschappij dreigt te vallen. Voor hen is er zorg op maat, gericht op het bereiken van zelfredzaamheid. Iedereen zou in staat moeten zijn om actief deel te nemen aan de samenleving. De beoogde resultaten zijn: § behoud van de gezondheid; § het voorkomen van zorgafhankelijkheid van inwoners. Doelstellingen MOP § Geen leerling zonder diploma van school: voorkomen / verminderen van onderwijsachterstanden § Efficiënte en effectieve hulp in kader van Jeugdzorg § Van de straat en veilig: verbetering doorstroming in maatschappelijke opvang § Van de straat en veilig: vergroten capaciteit in de vrouwenopvang § Van de straat en veilig: verbeteren bereik ambulante verslavingszorg § Bevorderen van zelfstandig wonen / functioneren van ouderen en gehandicapten § Gezond en wel in de stad: aanpak overgewicht 0 – 19 jarigen § Gezond en wel in de stad: uitbreiding voorzieningen § Verminderen van medicatie en gebruik voorziening gezondheidszorg door mensen met functiebeperkingen en chronisch zieken Maatschappelijk effect § Minimaal 74 procent van de bevolking ervaart de eigen gezondheid als goed dan wel zeer goed.

Wat gaan we doen in 2010? Uitvoeringsprogramma depressie / collectieve preventie GGZ De gemeente heeft sinds 1 januari 2007 middelen om ten behoeve van collectieve GGZ preventie. Een integraal aanbod van preventieactiviteiten GGZ wordt ontwikkeld in samenwerking met de preventie partners Twente (waaronder Dimence) en wordt opgenomen in het uitvoeringsprogramma collectieve preventie GGZ. Uitvoeringsprogramma Sport, bewegen (en gezondheid) / gezondheid in de stad. Ernstig overgewicht en lichamelijk inactiviteit leiden tot relatief veel ziektelast. In het Meerjaren Ontwikkelingsprogramma is besloten om overgewicht en obesitas bij jongeren aan te pakken. Naast het reguliere aanbod zijn er drie samenhangende projecten waarvan de mogelijkheden tot borging opgenomen wordt in het nog op te stellen uitvoeringsprogramma ‘Sport, bewegen en gezondheid. Voor een deel wordt de uitvoering gefinancierd vanuit bestaande middelen, voor een deel uit de decentralisatie-uitkering ‘Gezondheid in de Stad’ en voor cofinanciering wordt een beroep gedaan op externe subsidies. Vernieuwing Zorgstructuur ten behoeve van de meest kwetsbare burgers in Almelo De groep meest kwetsbare burgers van Almelo, met ingrijpende en gelijktijdige problemen op meerdere leefgebieden (zoals financiën, wonen, werken, geestelijke gezondheid, justitie etc.) dient efficiënter en effectiever te worden geholpen. Een belangrijk onderdeel in de aanpak is de regierol van de gemeente bij de organisatie van de zorg voor deze groep mensen. Deze (proces)rol ligt bij de gemeente uit hoofde van een (wettelijke) regietaak en de mogelijkheid van doorzettingsmacht. Door middel van de krachtenbundeling van (gemeentelijk) procesmanagement vanuit verschillende

54 / 147

beleidskaders, zoals het Centrum voor jeugd en gezin, de openbare geestelijke gezondheidszorg, sociale zaken en het veiligheidsbeleid wordt gewerkt aan verbetering van de positie van de doelgroep en wordt verdere marginalisering in de samenleving voorkomen. Het gaat om hulpverlening aan een brede doelgroep, waarbij (dreigende) dak- en thuisloosheid, verslaving, psychiatrische problemen, huiselijk geweld, langdurige werkloosheid, armoede en/of resocialisatie na detentie aan de orde (kunnen) zijn. De hulpverlening is niet altijd op vrijwillige basis. Er kan ook sprake zijn van bemoeizorg en dwang en drang. De procesmanager wordt betrokken wanneer de reguliere hulpverlening vastloopt of de problematiek te complex is. Het gemeentelijk procesmanagement vormt in feite het sluitstuk van de zorgstructuur, waar het de zwaarste problematiek betreft. Bij de implementatie is een (externe) kwartiermaker betrokken, die samen met de betrokken maatschappelijke partners werkt aan de verdere invulling van de nieuwe structuur. Wegvallen van ondersteunende begeleiding bij mensen met een lichte beperking. Door bezuinigingen op de AWBZ verliest een aantal mensen ondersteunende begeleiding. Het jaar 2009 staat vooral in het teken van het verkrijgen van meer inzicht in klantenstromen: om wie gaat het en in welk volume. Deze gegevens worden geïnventariseerd per gemeente door het CIZ. De verwachting is dat het merendeel van de geherindiceerden zichzelf zal weten te redden, dan wel de weg zal weten te vinden naar voorliggende welzijnsvoorzieningen. Voor een drietal klantgroepen zal het wegvallen van de begeleiding tot problemen kunnen leiden. Het gaat dan om licht dementerenden, licht verstandelijk gehandicapten en mensen met psychiatrische aandoeningen. De inventarisatie is de basis voor overleg met instellingen die bij de ondersteuning van (ex-)AWBZcliënten zijn (of worden) betrokken. Dat betreft vooral thuiszorginstellingen, welzijnswerk voor ouderen, activeringscentra en ggz-instellingen. Vanaf 2010 zal de gemeente zich aan de hand van de aantallen gaan richten op de gevolgen voor de aard en kwaliteit van deze voorliggende welzijns – en zorgvoorzieningen. Ondersteunde begeleiding op psycho-sociale gondslag in de Maatschappelijke opvang Vanaf 2009 is de functie ondersteunende begeleiding op psychosociale grondslag ten behoeve van mensen in maatschappelijke opvang instellingen in de AWBZ geschrapt. De centrumgemeenten MO/VZ worden hiervoor door het rijk gecompenseerd. Met de betrokken instellingen, Stichting Humanitas Onder dak Twente en het Leger des Heils worden prestatieafspraken gemaakt over de besteding van het beschikbare budget. Regionaal Kompas Maatschappelijke Opvang Twente In 2008 is het Regionaal Kompas Twente voor de maatschappelijke opvang van de centrumgemeenten Almelo en Enschede vastgesteld. Dit plan beoogt een sluitende aanpak te zijn voor de opvang van (dreigende) dak- en thuislozen en verslaafden in Twente. In het plan van aanpak van centrumgemeente Almelo zijn maatregelen en activiteiten opgenomen, welke uiteenlopen van een centrale intake voor (dreigend) dak en thuislozen tot uitstroom uit de opvangvoorziening naar een vorm van zelfstandig wonen. Naast de feitelijke opvang in de instelling worden ook accenten gelegd op een persoonlijk plan van aanpak voor cliënten (casuistiek), onder andere op het gebied van dagbesteding, sociale activering en het vinden van werk “naar vermogen”. De te verwachten reguliere budgetten in 2010 zijn ontoereikend om alle plannen te kunnen realiseren. De mate waarin alle activiteiten daadwerkelijk kunnen worden uitgevoerd is mede afhankelijk van de bijdragen die via de AWBZ (zorgkantoor) of de zorgverzekeringswet kunnen worden gegenereerd. Ondersteunende begeleiding ontredderde gezinnen/multiprobleemgezinnen Vanaf 2009 wordt de ondersteunende begeleiding op psychosociale grondslag ten behoeve van Multi-probleemgezinnen, ook wel aangeduid met de term “ontredderde gezinnen” niet meer bekostigd vanuit de AWBZ. Alle gemeenten zijn hiervoor enigszins gecompenseerd door middel van een uitkering in het gemeentefonds. Het gaat voor Almelo om een bescheiden bedrag, dat naar alle waarschijnlijkheid onvoldoende zal zijn om aan alle zorgvragen te voldoen. In de meeste gevallen betreft het de inzet van gespecialiseerde gezinsverzorging om een multiprobleemgezin “op de been te houden” en verdere marginalisering te voorkomen. Onderzocht zal worden in hoeverre het (geoormerkte) budget kan worden ingezet als voorziening, waarop de gemeentelijke procesmanager

55 / 147

binnen de zorgstructuur onder nader te bepalen voorwaarden een beroep kan doen ten behoeve van hulp- en zorgverlening op casuïstiek niveau. Stand van zaken ombuigingen Wet maatschappelijke Ondersteuning Bij de Voorjaarsnota is besloten een aanvullende taakstelling van € 100.000 op te nemen. Deze taakstelling wordt vanaf 2010 ingevuld doordat de proef Gratis Openbaar Vervoer afloopt. Het project zal niet worden verlengd. Per saldo betekent dit een structurele besparing van € 45.000. Samen met een besparing op de huidige budgetten voor vervoermiddelen en AWBZ-middelen van € 47.000 is de bezuiniging bijna volledig gerealiseerd.





15.845

17.975

2.375

1.949

2.357

14.635

13.896

15.618

673 414

100

1.134

14.894

13.796

14.484

56 / 147

3.6 Omgeving Ambitie Almelo gaat zorgvuldig om met haar ruimte. De gemeente Almelo heeft een stedelijk centrum en twee karakteristieke dorpen in een groene omgeving. Dankzij de vlinderstructuur lopen het groen en water door tot in het centrum van de stad. De ruimte in Almelo wordt zorgvuldig beheerd. Ambities moeten kunnen worden waargemaakt maar niet ten koste van een goed verblijfsklimaat in de stad en in de omgeving. De • • • • • • •

beoogde resultaten zijn: zorgvuldige omgang met de omgeving; voldoende ruimte; het stedelijke gebied behoudt het vlindermodel; het centrum en de dorpen hebben hun eigen karakter; functie en inrichting van het landelijke gebied zijn duidelijk; het water speelt een belangrijke rol bij de inrichting van de ruimte; een ruime keuze aan bedrijventerreinen.

Doelstellingen MOP • Verbeteren kwaliteit openbare ruimte en/of vergroting culturele betekenis/functie daarvan • Verbetering kwaliteit leefomgeving door het integraal benutten en borgen van culturele kwaliteiten in de praktijk van stedelijke vernieuwing • Sanering van de bodemverontreiniging in stedelijke gebied (inclusief nazorg en asbest) • Verbetering geluidssituatie bij de zogenaamde A- en railwoningen • Voorkomen van nieuwe knelpunten op het terrein van geluid • Verbeteren van de binnenstedelijke luchtkwaliteit • Vergroten van de externe milieuveiligheid • Stedelijke intensivering stationsomgeving • Verbetering parkeerfaciliteiten in het centrum • Verbetering ontsluiting centrum • Vergroten bereikbaarheid economische centra • Het openbaar vervoer wordt intensiever gebruikt • Vergroten van de verkeersveiligheid • Omgevingskwaliteit: groen in de stad • Het veilig stellen van de groene longen • Verbeteren van de gebruikswaarde van de groene longen • Verbeteren van de structurerende kwaliteiten van groen en water • Behoud/verbetering van kleine landschapselementen • Verbeteren van de gebruikswaarde van de Almelose wateren • Afstemmen grootschalig groenontwikkeling tussen Almelo en 7 omliggende gemeenten • Verbeteren van het watersysteem / waterketen binnen de Gemeente Almelo Maatschappelijke effecten • •

Almeloërs waarderen de leefomgeving met minimaal een 7,6. De waardering van de woonomgeving is sinds 2001 gemiddeld een 7,5. Minimaal 77 procent van de bevolking is tevreden over het groen in de eigen buurt. Sinds 2005 is minimaal 77% van de inwoners van Almelo tevreden over het groen in de buurt.

57 / 147

Wat gaan we doen in 2010? Groen in de stad Ingezet wordt op een duurzaam bomenbestand. Naast het vernieuwen van de Bomenverordening zal er zowel een lijst van Monumentale bomen worden opgesteld alsmede de bomenstructuur van Almelo worden bepaald. Ook zal ingezet worden op een doelmatiger gebruik van groenuitgifte en aanpak van illegaal grondgebruik door bewoners zodat ook verrommeling wordt tegen gegaan. Mogelijkheden van verkoop zijn niet uitgesloten. Tevens zal in het kader van de Flora en Faunawet de natuurwaarden in kaart worden gebracht. Een structureel inzicht in deze natuurwaarden zal doelmatiger ontwikkelingen van de stad mogelijk maken. Ook Tijdelijk Natuur is een pilot dat moet leiden tot meer flexibiliteit bij beheer en ontwikkelingen. Speelruimte In samenspraak met de Almelose Wijk Aanpak wordt het Speelruimtebeleidsplan 2008 verder uitgewerkt. Bij onthouding van financiële mogelijkheden zal dit plan gestalte krijgen in afstemming met zowel de vele Wijkwaardebon aanvragen vanuit de gemeenschap als andere kansen die zich voordoen. Om natuurlijk spelen in Almelo mogelijk te maken worden twee speelbossen gerealiseerd. In het Schelfhorstpark wordt het speelbos in het najaar 2009 gerealiseerd. De voorbereiding van het tweede speelbos in de wijk Windmolenbroek (bosperceel nabij De Jachtvalk) is gestart. Binnenstadsplan In juni 2008 heeft de gemeenteraad het streefbeeld voor de binnenstad vastgesteld inclusief een bijbehorende grondexploitatie. Na de raadsvergadering is een samenwerkingsovereenkomst ondertekend met de Ontwikkelingscombinatie Almelo 2010, Syntrus Achmea en de gemeente. Het plan wordt per cluster uitgewerkt, met als eerste cluster 7 waarin het stadhuis gebouwd gaat worden. Op basis van het stedenbouwkundig ontwerp dat in het najaar van 2009 wordt gepresenteerd, krijgen de architecten voor het stadhuis een opdracht om het ontwerp van het stadhuis te maken. In 2010 wordt cluster 7 verder uitgewerkt. Op basis daarvan zullen de resterende verwervingen worden gedaan. Stationsomgeving De stationsomgeving biedt op korte en langere termijn ontwikkelingsmogelijkheden. In het Binnenstadsplan is rekening gehouden met verdere gebiedsvernieuwing in de stationsomgeving. Om dit te kunnen realiseren wordt met de provincie Overijssel een convenant gesloten voor een stimuleringsbijdrage. Zodra het convenant met de provincie is ondertekend is er zicht op de realisatie van meer projecten in dit gebied. Het gaat hierbij onder andere over het realiseren van fietsvoorzieningen (zie onder) en het realiseren van een Park & Ride voorziening aan de noordzijde van het station. Ontwikkelingen Zuid-Entree De ontwikkelingsvisie Zuid-Entree zal nog in deze raadsperiode worden behandeld en vastgesteld. De volgende onderdelen zullen in 2010 uitgevoerd worden: Herinrichting H.R. Holstlaan. Het creëren van één herkenbaar en continu profiel van de Zuid-Entree (van A35 tot het station) staat ons voor ogen. Uitvoering zal in fasen en afhankelijk van de beschikbare middelen plaatsvinden. De bijdrage GIOS (groen In en Om de Stad) wordt aangewend voor de herinrichting van de H.R. Holstlaan van A 35 tot de kruising Nijrees-/weezebeeksingel. De uitvoering zal in 2009/2010 in twee fasen plaatsvinden. De eerste fase is bomen planten aan de zijkanten van de weg, de tweede fase is het verbeteren van de middenberm door het aanplanten van bomen en vervanging van de verlichting. Doortrekking van de straatverlichting tot het station zal in de volgende fase beoordeeld worden.

58 / 147

Locatieontwikkelingen aan de Zuid-Entree Planvoorbereiding voor de locaties Rhijnbeek, Heracles, Rembrandtweide, Hagedoornlocatie en Bellavista vindt thans plaats. Marktomstandigheden en de gevolgen van de financiële crisis hebben hun doorwerking op de planuitvoering. Wij streven ernaar om voor de diverse locaties in 2010 concrete plannen aan de raad voor te leggen. Verbeteren omgevingen stedelijk gebied De nieuwe periode ISV 2010 – 2014 (ISV 3) vraagt om nieuwe afspraken met het ministerie VROM over onze prioriteiten op het gebied van Stedelijke Vernieuwing. Het gaat daarbij om: • Bevorderen kwaliteit en differentiatie woningvoorraad • Bevorderen fysieke kwaliteit leefomgeving • Bevorderen gezonde en duurzame omgeving Deze lijnen worden in het nieuwe uitvoeringsdocument ISV 2010 – 2014 uitgewerkt. Daarin worden tevens voorstellen gedaan voor de toedeling van de budgetten aan verschillende onderwerpen en projecten. Duidelijk is –op basis van eerdere besluitvorming– dat een deel is bestemd voor bodem, geluid en exploitaties Rohof en Rhijnbeek. Voor het resterende deel worden plannen uitgewerkt voor het verbeteren van woonomgevingen (het vroegere VWO), het aanpakken van braakliggende terreinen in de binnenstad, fietsvoorzieningen en het verminderen energieverbruik van woningen. Bodemsanering In 2010 vindt een doorloop van de bestaande programma's plaats, wordt uitvoering gegeven aan het Convenant Bodem en worden de twee huidige programma's verantwoord. Het Convenant Bodem heeft hoofdzakelijk betrekking op de aanpak van de spoedlocaties, het gebiedsgericht grondwaterbeheer en het beheer van de ondergrond. Duurzaamheidsplan Het Duurzaamheidsplan als vernieuwend beleidsinstrument wordt eind 2009 opgesteld. Deze nota is de opvolger van het gemeentelijke Milieubeleidsplan. Het Duurzaamheidsplan zal zich, in tegenstelling tot het Milieubeleidsplan, uitstrekken over alle beleidsvelden binnen de gemeente waar aspecten van duurzaamheid spelen, onder andere bij Verkeer, Wonen, Economie, Milieu, Bouwen, Ruimtelijke Ontwikkeling, Stedebouw, Onderwijs, Natuur & Milieueducatie en Communicatie. Ook de onderlinge verbanden tussen deze beleidsvelden en de mogelijkheden tot wederzijdse versterking en innovatie en integratie van duurzaamheid zullen worden meegenomen. De resultaten van het beleidsatelier ‘Groen, Milieu en Duurzaamheid’ zullen mede de basis vormen voor het nieuwe Duurzaamheidsplan. Nu de eerste resultaten van het beleidsatelier bekend zijn is parallel daaraan begonnen met het Duurzaamheidsplan. De afronding en bestuurlijke besluitvorming hierover zal begin 2010 plaatsvinden.

Stand van zaken ombuigingen Voorjaarsnota 2009 Asbestprojecten Deze ombuiging is met ingang van 2010 gerealiseerd. Wet milieubeheer / overige wetgeving Deze ombuiging is met ingang van 2010 gerealiseerd. Faciliteren begraven en beheren van de begraafplaats De bezuiniging van € 50.000 op het beheer en onderhoud van de begraafplaats zal worden gerealiseerd door een formatieplaats welke in de komende tijd ontstaat via natuurlijk verloop niet meer op te vullen. Dit zal geen gevolgen hebben voor de dienstverlening op de begraafplaats maar wel zal het onderhoudsniveau wat naar beneden moeten worden bijgesteld. Reclame-inkomsten ABRI’s e.d. De reclame-inkomsten van ABRI-s e.d. bieden extra inkomsten en deze zijn realiseerbaar. In de begroting 2010 is rekening gehouden met deze extra inkomsten.

59 / 147

Niet versneld implementeren fietsnota In de begroting 2009 waren extra financiële middelen opgenomen naar aanleiding van de motie over de fietsnota. Gezien de financiële situatie van de gemeente komen deze extra financiële middelen voor een versnelde implementatie van de fietsnota te laten vervallen. Door externe financiering kunnen verschillende projecten wel worden gerealiseerd. Het gaat daarbij om de volgende projecten: - fietspad Aalderinkssingel – Eilandsbrug - Kolthofsingel (project spoorwegveiligheid Eilandsbrug + fietstunnel onder het spoor) - Fietspad Ootmarsumsestraat (financieringsbron Twente Mobiel) - Fietssnelweg Adastraat – Station (project Stationsgebied) - Verbetering fietsparkeren bij Station (project Stationsgebied) - Bornerbroeksestraat, gedeelte Brouwerijstraat – Zuiderstraat (onderhoud) De projecten c en d zijn onderdeel van het te sluiten convenant Stationsomgeving met de provincie. Afhankelijk van de middelen die bij ondertekening van convenant met de provincie beschikbaar komen wordt ingezet op een uitvoeringsperiode 2010 - 2011. Stadsdeelonderhoud In totaliteit is een bezuiniging opgenomen van € 200.000 waarvan € 100.000 gevonden moet worden binnen de eigen organisatie Groenuitvoering en € 100.000 door verlaging van het uit te besteden werk aan Soweco op het Stadsdeelonderhoud. Op dit moment wordt onderzocht op welke wijze hieraan invulling kan worden gegeven en welke consequenties dit heeft voor de kwaliteit van het onderhoudsniveau. Uitwerking van deze voorstellen wordt medio november verwacht zodat de bezuinigingen met ingang van 2010 kunnen worden doorgevoerd. Verkeers- en straatnamenborden Deze ombuiging is met ingang van 2010 gerealiseerd.

Overige ontwikkelingen Stand van zaken vervanging en onderhoud kapitaalgoederen De problematiek omvat een continuïteitsrisico van zowel het functioneren van de fysieke leefomgeving alsmede de financiële bedrijfsvoering van de gemeente Almelo. Het is een complex risico waarin de mate van zowel de veiligheid alsmede de kwaliteit van de fysieke leefomgeving kan worden geborgd. Om de veiligheid en kwaliteit meer inzichtelijker te krijgen, wordt systematisch meer gestuurd op basis van objectieve inspectie. Hiermee kan de wettelijke zorgplicht juridisch worden aangetoond en zijn wij meer in staat om preventiever dan reactiever beheer te verzorgen. De frequentie van inspecteren kan per product in de fysieke leefomgeving verschillen. Deze verschillen leveren ruis om transparant tot een eenduidig beeld te komen van de problematiek. Tevens is de problematiek subjectief. Deze problematiek is niet onoplosbaar, maar vraagt tijd en kennis om alle relevante technische en financiële componenten overzichtelijk en concreet in beeld te krijgen. Ook blijven de componenten waarvoor wordt gekozen arbitrair. De vraag is dan ook welke werkwijze het meest gewenst is om de problematiek bestuurlijk in beeld te brengen. Hiervoor zouden wij graag een ambtelijke en bestuurlijke discussie willen aangaan om tot een gedragen keuze van de werkwijze te komen. De beleidsateliers zouden hiervoor een goed podium kunnen zijn. Vergunningverlening en Handhaving In het KPMG-rapport worden aanbevelingen gedaan met betrekking tot vergunningverlening en handhaving. Onderzocht wordt hoe deze aanbevelingen in de processen en in de organisatie het beste kunnen worden geïmplementeerd. Over het totaal van de aanbevelingen wordt een raadsvoorstel voorbereid. De kosten die de uitvoering van de aanbevelingen met zich meebrengen worden daarin duidelijk en voorzien van een financieringsvoorstel aan de raad voorgelegd. In de begroting wordt de uitvoering van de aanbevelingen van het KPMG-onderzoek daarom P.M. opgenomen.

60 / 147



realisatie begroting begroting 2008 2009 2010

Lasten

27.253

24.090

23.921

Baten

15.489

14.800

15.663


11.764

9.290

8.258

925 2.388

400

10.301

8.890

Mutaties reserve Storting Onttrekking Resultaat na bestemming + = nadeel - = voordeel

61 / 147

8.258

3.7 Burger, Bestuur en Bedrijfsvoering Ambitie In het collegeprogramma staat als ambitie aangegeven een adequaat en goed functionerende organisatie. Optimale communicatie met, ondersteuning van en dienstverlening aan inwoners, bestuur en organisatie. De beoogde resultaten zijn: § Transparant bestuur; § Open communicatie; § Kwalitatief hoogwaardige dienstverlening; § Samenwerking met inwoners, externe partijen en regionale partners; § De positie van de burger is duidelijk: kiezer, coproducent, klant of onderdaan; § Gemeentelijke taken richten zich primair op de lokale samenleving; § Uitvoering van het Masterplan en MOP. Doelstellingen collegeprogramma § Verbeteren van communicatie § Verminderen administratieve regels § Niveau van dienstverlening verhogen § Wijkgericht werken intensiveren § Personeelsbestand vormt meer dan nu een afspiegeling van de Almelose bevolking § Transparantie en meetbaarheid in de planning en controlcyclus verbeteren § Duurzaam en solide financieel beleid § Meer aandacht voor subsidieverwerving § Realiseren ander stadhuis § Concreet en resultaat gerichte regionale samenwerking § Concreet en resultaat gericht internationaal beleid § Vastgoedbedrijf opzetten

Wat gaan we doen in 2010? Bestuurscultuur, Communicatie en Integriteit (BCI) Bestuurscultuur De gemeenteraad heeft in december 2008 opdracht gegeven tot het opstellen van ontwikkelen verbeterplannen als het gaan om de bestuurscultuur, communicatie en integriteit. Hiertoe is het project BCI opgestart. Voor het deelproject bestuurscultuur is een extern bureau ingeschakeld die via een quick scan een analyse heeft opgesteld van de bestuurscultuur in de gemeente Almelo. Op basis van dit rapport worden verbetervoorstellen voorbereid en met de gemeenteraad besproken. Communicatie Het onderdeel communicatie bestaat uit 3 onderdelen. Ter verbetering van de communicatie bij incidenten is er een protocol crisiscommunicatie opgesteld. Ter verbetering van het imago is een city-marketingcampagne gestart. Deze campagne richt zich op inwoners, bedrijven en bezoekers van Almelo. Tot nu toe zijn onder andere gerealiseerd een architectuurwandeling, het blad Almelove en een inlegvel met informatie over Almelo in corporate brochures van Almelose bedrijven. Tot slot is er aandacht voor het communiceren van de verschillende rollen van de gemeente. Hierover is eind 2009 een informatieve sessie met de Raad georganiseerd. In 2010 moet dit leiden tot verdere verbetervoorstellen. Integriteit Bij het onderwerp integriteit gaat het vooral om een proces van bewustwording dat moet uitmonden in gewenst gedrag. Het traject is gestart met een meting bij het bestuur en de ambtelijke organisatie om te bepalen hoe wij ervoor staan en vast te stellen welke onderwerpen in Almelo specifieke aandacht behoeven. Het resultaat daarvan wordt in een aantal dilemmatrainingen met leidinggevenden en medewerkers besproken. Voorzien is dat eind 2009 de ambtelijke gedragscode

62 / 147

wordt vastgesteld. In 2010 zal het accent naar verwachting liggen op de bespreking en implementatie van deze code op afdelings- en teamniveau. Citymarketing Op basis van door uw raad beschikbaar gestelde middelen is in 2008 is een start gemaakt met het project Citymarketing met als doel het eenduidig en gestructureerd profileren en positioneren van Almelo. Dit gebeurt onder de paraplu van het stijlmerk "de Almelo Aanpak". Daaronder hangen vier strategische programma's: Almelo Maakt 't, Het Nieuwe Wonen, Almelo Presenteert en Goede Grond. In juni 2009 is uw raad hierover geïnformeerd via een tussenrapportage. Uit het budget voor Citymarketing is aantal middelen betaald. Dit zijn: een campagne voor personeelswerving (arbeidsmarktcommunicatie), een corporate brochure, vernieuwing van de website, het nieuwe stadsmagazine "Almelove" en in 2009 is gestart met de productie van een corporate film ter vervanging van de huidige diapresentatie. Ook is een deel van het budget gereserveerd voor stadspromotie. De ingezette lijn zal in 2010 worden doorgetrokken. Regionale samenwerking In verband met de noodzaak om te bezuinigingen in de diverse gemeenten is ook Regio Twente verzocht om een breed onderzoek in te stellen naar de doelmatigheid / efficiency en het takenpakket. Verwacht wordt dat Regio Twente in 2010 komt met voorstellen voor besparingen / bezuinigingen. Zij zal dit doen in het licht van de evaluatie van de bovengemeentelijke samenwerking in Twente: in 2010 vindt de evaluatie van de WGR+ regio's plaats. Naast de takendiscussie is daarbij onder andere aan de orde hoe Netwerkstad en Regio Twente zich tot elkaar verhouden en of daarin verbeteringen kunnen worden aangebracht. Internationaal Na vaststelling van het beleidsplan internationaal beleid en de aanstelling van de medewerker beleidscoördinatie internationaal en de fondswerver heeft de uitvoering van het beleid in 2009 verder vorm gekregen. In 2010 zal de uitvoering verder uitgekristalliseerd worden waarmee ook de meerwaarde voor internationale samenwerking aangetoond wordt. Dit zal mede het resultaat zijn van de handelsmissie naar Denizli, die in 2009 niet doorgegaan is, de samenwerking met Nordhorn, de samenwerking met de partnersteden Preston, Iserlohn en Denizli op het thema demografische ontwikkeling in relatie tot stedenbouwkundige ontwikkeling waarvoor een INTERREG aanvraag loopt. Daarnaast zal in 2010 nadere invulling worden gegeven aan het Millennium gemeente zijn van de gemeente Almelo. De resultaten van de samenwerkingsverbanden en de wijze waarop wij invulling geven aan de Millennium gemeente worden uitgedragen middels o.a. het organiseren van een ‘Europe for citizens’ conferentie in samenwerking met de partnersteden en een publiekscampagne. Actualisatie APV De actualisatie van de APV loopt; de voorbereiding en het overleg met de relevante gemeentelijke afdelingen is afgerond. Een goede afstemming tussen de verschillende afdelingen/beleidsterreinen is noodzakelijk. De APV blijft één van de belangrijkste instrumenten waar het gaat om gemeentelijke regelgeving op diverse beleidsterreinen (veiligheid, leefbaarheid, stadsbeheer etc.) Uitgangspunt is de gewijzigde modelverordening van de VNG, toegesneden op de Almelose situatie. Vermindering c.q. vereenvoudiging van regelen lastendruk is een belangrijk item bij de actualisatie van de APV. De dereguleringsvoorstellen van de VNG worden daarbij meegenomen. Een aantal vergunningen wordt vervangen door algemene regels. Deregulering Veel gemeenten hebben het vraagstuk van deregulering ter hand genomen, maar in praktijk blijkt hiervan nog niet veel terecht te komen. Dit wetende willen we in Almelo het vraagstuk daadkrachtig, praktisch en op inhoud aanpakken met als doel het verbeteren van de kwaliteit van de dienstverlening. Daarom wordt ook uitdrukkelijk aansluiting gezocht bij het project verbetering dienstverlening. In de omnibusenquête van 2007 is aan inwoners van Almelo gevraagd welke gemeentelijke regeling / procedure tot de meeste ergernis leidt. Op basis hiervan is een irritatietop 10 samengesteld, die zal

63 / 147

worden betrokken bij onze dereguleringsopgave. Daarnaast heeft de VNG een groot aantal bestpractices verzameld van gemeenten die op een goede manier met deregulering bezig zijn (geweest). Deze kunnen als voorbeeld dienen voor de in Almelo aan te pakken regelingen. In 2010 zullen wij na afronding van de inventarisatiefase - voor de raad inzichtelijk maken tot welke aanpassingen in werkprocessen en regelgeving het dereguleringsinitiatief heeft geleid. De aandacht zal daarbij in eerste instantie gaan naar het parkeerbeleid, omdat het burgerpanel aangegeven heeft zich hieraan het meeste te ergeren. Vastgoed Op 1 juli 2009 is het nieuwe team Vastgoed, binnen de afdeling Vastgoed & Belastingen van start gegaan. Belangrijkste reden daarvoor was dat in de bestaande situatie het beheer van vastgoed versnipperd in de organisatie was ondergebracht. In 2010 gaan we verder met het professionaliseren van het gemeentelijk vastgoedbeheer. Er wordt beleid opgesteld over zowel tijdelijke als permanente ingebruikneming van gemeentelijk vastgoed. Daarnaast streven we naar samenwerking op het gebied van vastgoed in Netwerkstadverband. Parallel aan het gezamenlijk grondprijsbeleid kunnen voordelen worden behaald in kennisuitwisseling, inkoop en financiering. Actieplan Publieksdienstverlening: Almelo geeft Antwoord

In het collegeprogramma 2006-2010 heeft het college aangegeven de dienstverlening van de gemeente Almelo te willen verbeteren en dit is vertaald in een aantal doelstellingen. In de visie Publieksdienstverlening en de concretisering daarvan in het actieplan Almelo geeft Antwoord is een samenhangend stelsel van projecten benoemd. In maart 2009 heeft de gemeenteraad de voortgangsrapportage vastgesteld. Het actieplan eindigt december 2010. Publiekszaken richt zich in 2010 nadrukkelijk op: 1. de implementatie en evaluatie van werken op afspraak; 2. de ontwikkeling tot klantcontactcentrum voor de gemeente; 3. integrale intake voor wmo. Daarnaast speelt er in 2010 een aantal concrete projecten op het terrein van publieksdienstverlening: - implementatie van de omgevingsvergunning - modernisering van de Gemeentelijke BasisAdministratie - organisatie van de verkiezingen, inclusief gemeentebrede scholierendebat - ontwikkeling van dienstverlening op werkplein in relatie tot dienstverleningsconcept gemeente - uitvoering van de wet Inburgering - ontwikkeling van het klantcontactcentrum - ontwikkeling van claimgericht naar oplossingsgerichte intake WMO Uitvoering Actieplan Publieksdienstverlening in 2010: Almelo geeft Antwoord

Almelo geeft antwoord is het samenhangende stelsel van projecten ter verbetering van de dienstverlening omschreven. In 2010 worden per doelstelling de volgende accenten gelegd: Doelstelling 1: 1 postadres en 1 e-mailadres en telefonische bereikbaarheid van 90% Doelstelling 2: 1 klantcontactcentrum Dit systeem werkt op basis van het principe eenmalige verstrekking, meervoudig gebruik: een klant hoeft niet iedere keer weer zijn gegevens door te geven. Onderdelen van doelstelling 2 zijn de invoering van de basisregistraties, het schrijven van een realisatieplan ter uitvoering van het Nationaal Uitvoeringsprogramma Dienstverlening en e-Overheid (NUP), invoering van een midoffice en het ontwerpen en hanteren van een informatiearchitectuur. Er is inmiddels een studie uitgevoerd naar de informatiearchitectuur van de gemeente Almelo. In 2010 wordt gewerkt aan: - een zakenmagazijn (implementatie in 2010); - een gegevensmagazijn; - en een DMS/RMA (implementatie in 2010).

64 / 147

Eind 2009 is het realisatieplan voor het NUP gereed. De uitvoering is op een aantal onderdelen al flink gevorderd of gereed zoals bijvoorbeeld de invoering van Wabo in 2010 en de basisregistratie personen. Ook de basisregistraties voor adressen en gebouwen (BAG) verkeert in de implementatiefase. Verder worden in 2010 de e-formulieren ingevoerd, evenals de Dienstenrichtlijn. Ook hier geldt: de techniek ondersteunt het verbeteren van de (digitale) dienstverlening. Doelstelling 3: beantwoording van brieven In 2010 zal de inzet worden voortgezet om brieven binnen de termijn af te doen. De implementatie van Decos heeft een positieve invloed op het gehele proces van briefafhandeling en zal bijdragen de brieven tijdig af te handelen. In 2010 wordt een start gemaakt met een afdelingsgerichte aanpak waarbij wordt ingezet op het sturingsysteem en op bewustwording bij de medewerkers. In het introductieprogramma voor nieuwe medewerkers is de briefafhandeling een expliciet aandachtspunt. Voor de zittende medewerkers zal hier ook aandacht aan besteed worden via het opleidingsplan. Doelstelling 4: nieuw stadhuis Het jaar 2010 staat in het teken van het ontwerp voor het nieuwe stadhuis. De drie geselecteerde architectenbureaus is opdracht gegeven medio januari 2010 hun schetsontwerp in te leveren. Vanaf dat moment vinden de consultaties plaats van de verschillende belanghebbenden, w.o. de inwoners van Almelo, waarna de jury haar eindoordeel bepaalt gevolgd door een gunningbesluit door het college. Zodra de definitieve keuze is gemaakt, start de architect met het voorlopig ontwerp en uiteindelijk het definitief ontwerp. Ondertussen wordt gewerkt aan de noodzakelijke verwervingen, bestemmingsplanprocedure en voorbereiding van de ontwikkeling van de parkeergarage onder de locatie van het nieuwe stadhuis. Uitgaande van de op dit moment gehanteerde planning kan de daadwerkelijke bouw van het stadhuis eind 2011/begin 2012 starten. De verwachte bouwperiode is 24 maanden. Doelstelling 5: 90% van de gemeentelijke diensten en producten online Via het e-Loket op www.almelo.nl kunnen steeds meer producten aangevraagd (en betaald) worden. Om meer bekendheid te geven aan het e-Loket is in 2009 een communicatiecampagne gestart. Vanaf eind 2009 zullen veel teksten in het e-Loket klantgericht herschreven worden. Daarom is in september een training "Klantgericht schrijven voor het net" gestart voor (beleids)medewerkers. Vanaf 1 oktober is het mogelijk online een afspraak te maken met de gemeente. Per 31 december stopt de eformulierenvoorziening van ICTU. Vanaf dat moment gaan we werken met eigen formulieren. Beoogd resultaat van de nieuwe formulieren in 2010 is dat de klant niet steeds weer zijn gegevens hoeft in te vullen. Daarmee voldoet de gemeente aan de Wet eenmalige uitvraag. Ook willen we in 2010 een persoonlijke internetpagina (PIP) aanbieden waarmee een burger zijn eigen gegevens, aanvragen en de status ervan kan inzien. Daarnaast wordt het online producten- en dienstenaanbod steeds verder uitgebreid. Doelstelling 6:invoering servicenormen In september 2009 is het kwaliteitshandvest intern gecommuniceerd. In 2010 zal dit handvest ook naar de inwoners bekend worden gemaakt zodat zij weten wat zij van de gemeente mogen en kunnen verwachten. Doelstelling 7: Klantgericht Werken In 2010 gaan teamleiders aan de slag met hun teams over klantgerichtheid in relatie tot de specifieke werkzaamheden. Daarvoor zullen ze themabijeenkomsten organiseren. De themabijeenkomsten hebben als doel een proactieve klantgerichte houding te stimuleren. Voor elk team wordt een actieplan gemaakt zodat zowel technisch, procedureel als gedragsmatig de klantgerichtheid op een hoger niveau kan komen.

65 / 147

Stand van zaken ombuigingen Voorjaarsnota 2009 Taakstelling bedrijfsvoering/personeel De taakstelling betreft een reductie in de bedrijfsvoering en de formatie van structureel € 1.080.000 in 2011, waarvan € 580.000 in 2010. De uitwerking hiervan heeft plaatsgevonden in de takenanalyse ‘Van verlies naar vooruitzicht’. Sinds de voorjaarsnota zijn de financiële omstandigheden echter zodanig verslechterd, dat een taakstelling alleen op de bedrijfsvoering/personeel onvoldoende mogelijkheden biedt tot afdoende bezuinigingen. Daarom wordt voor 2010 en verder een gemeentebrede takendiscussie gevoerd om te komen tot verregaande bezuinigingen en ombuigingen. De taakstelling op de bedrijfsvoering/personeel uit de Voorjaarsnota 2009 maakt hiervan onderdeel uit.





26.648

30.051

2.460

12.827

15.324

17.731

13.821

14.727

4.570 3.339

2.781 1.084

3.437 1.568

18.962

15.518

16.596


66 / 147

BIJLAGE 2

Public accountability and the Almelo programme budget Summary of thesis for the University of Twente Major in Public Management

Eva Luttikhold S0198234 December 2010

INTRODUCTION The issue of accountability is one of the fundamental principles of our democratic system. Elected officials must be accountable to the voters, administrators to the elected officials, and public officials to the administrators. One issues a mandate to the other, and may, via the demand for accountability, verify whether or not that mandate has been implemented as desired. This thesis concerns public accountability at the municipal level, and focuses on the formal documents for the Council and Municipal Executive. This thesis examines the programmes involved in the programme budget. The programmes contain a description of the policy agreements on the basis of which accountability is created. The objective is: To study the conditions a programme included in the budget should satisfy in order to qualify as a good foundation for creating public accountability. To make recommendations to the municipality of Almelo for the improvement of the programmes in the budget (in view of public accountability) in order to ultimately arrive at a programme structure and programme content which may serve as a basis for the creation of public accountability, and which contribute to an open and transparent public debate on political differences across the content. The following question will be answered in this thesis: What makes the content of the programmes in the 2010 budget for the municipality of Almelo suitable or unsuitable for the creation of public accountability?

2

THEORETICAL FRAMEWORK FOR PUBLIC ACCOUNTABILITY Definition What is public accountability? Áccountability exists when there is a relationship between an actor and a forum, whereby the actor feels obliged to provide information and an explanation for his actions, the forum can ask further questions, can express an opinion, and this opinion can have consequences for the actor.’ This thesis does not only discuss accountability, but public accountability in particular. When does accountability become public? Áccountability is public accountability when it involves organisations which spend public resources or exercise public authorities, the accountability is either directly or indirectly public, and occurs from a perspective of public interest.´ The importance of public accountability The importance of public accountability may be divided into three perspectives. 1. The first is the democratic perspective. Public accountability helps citizens to monitor the officials they have elected. 2. The second is the constitutional perspective. This involves the prevention of corruption and abuse of power. 3. The third and final perspective involves the capacity to learn. Public accountability brings about openness and forces people to reflect on the actions of the executive body. Accountability in the present During the past two decades, accountability has been a current topic in public administration. Two developments lay at the basis of this, first of all the economic crisis

3

of the 1980s and the overburdened welfare state and secondly, the crisis of confidence between citizens and government. 1. After the Second World War, the possibilities seemed endless. The economic crisis of the 1980s resulted in declining government income and at the same time, an increased burden on the welfare state (Pierson 1998). This development called for a new way of working with hard performance agreements with the corresponding sanctions. 2. A second reason that there is currently a great deal of focus on accountability has to do with citizens' confidence in government. The call for public accountability and transparency is increasing because the government finds itself dealing with increasingly critical citizens. Performance measurement Within the context of the developments described in the previous section, the government has started focusing more and more on measuring performance. Within the scope of performance measurement, the term ‘SMART’ has become fashionable among government bodies. SMART is management jargon for creating and monitoring objectives, in a clear and simple manner. The abbreviation stands for Specific, Measurable, Acceptable, Realistic and Time-specific. In performance measurement, the government organisation may be viewed in terms of a transformation process. In this process, resources (inputs) are transformed via activities (throughputs) in products (outputs), which in turn lead to effects (outcomes). Performance indicators may be applied to all four of the components in this process. There are three lines of criticism of performance measurement: 1. First of all, the ultimate effect of a government intervention (outcome) is often difficult to determine. What is measurable are the direct effects in the form of output (for example, the number of permits issued). However, determining the effect of this output on the desired outcome (for example, abstract concepts such as quality of life) becomes considerably more difficult.

4

2. Another objection is that the government operates in a dynamic environment where the municipality is only a small part of a larger network. This results in governments often focusing more on processes than on products. Performance measurement cannot provide an accurate picture of what has been achieved. 3. At the same time, an excessive focus on performance measurement can create strategic behaviour. The person performing the measurement will focus on influencing the output and outcome statistics. Given the above criticism, there are several conditions which performance measurement must satisfy if it is to succeed: 1. First of all, performance measurement works best when there is an interaction between the principal and the agent. In other words, no hierarchically imposed performance objectives. 2. The second condition is variety. This means that results for an organisation must be able to be defined in different ways, and thus also measured and evaluated in different ways. 3. The final condition is dynamics. Performance measurement must be flexible. It must be able to cope with the dynamic environment in which governments operate.

5

CRITERIA AND THE EVALUATION What is evaluated? The programme budget for the municipality of Almelo contains the following programmes: -

Citizen, administration and operational management

-

Safe municipality

-

Community

-

People helping one another

-

Work

-

Housing

-

Environment

This thesis takes a general look at all of the programmes yet places an extra focus on the Safe Municipality programme. In other words, the other programmes are discussed in a more general fashion whereas Safe Municipality will be examined in more detail. The reason for this is that the municipality started an improvement project in 2009. The Safe Municipality programme was taken to task for the 2010 budget. This thesis relies on seven sources of information. 1. Personal observation 2. Internal interviews 3. Interviews with Council members 4. Commission for planning and control (CPC) 5. Internal documents 6. Quickscan 7. Research of the Council’s methods

6

The evaluation Criterion: The programme contains a vision. A vision contains: -

An idea of the future

-

The municipality’s position within the environment

-

Ideological aspects

-

An idea of the municipality’s desired image

The programme contains a mission. A mission contains: -

How the municipality would like to achieve this vision

-

What the municipality hopes to achieve in the long term

Safe Municipality The Safe Municipality programme does not satisfy the criterion. A summary description of a mission is present, but a vision is lacking. Other programmes The other programmes do not satisfy the criterion. There are no visions and the descriptions of the missions are too fragmented. Criterion: The vision and the mission are linked to municipal policy documents Safe Municipality The Safe Municipality programme satisfies this criterion. The programme is based on the Core Safety Policy. The content of the core policy corresponds to the programme. In addition, the relevant memoranda are mentioned in the beginning of the programme, and these are addressed again later in the detailed description of the programme. Other programmes The other programmes do not satisfy the criterion. There is only incidental mention of policy notes, and there is no explicit link made between the vision and the mission.

7

Criterion: The programme contains: -

Objectives (a desired situation directly derived from the mission)

-

Indicators to measure whether or not these objectives will be achieved

-

The activities which will be carried out to achieve the objectives

-

An overview of the costs of these activities

Safe Municipality The Safe Municipality programme satisfies the criterion as it contains all of the aforementioned elements. The programme contains five main objectives, and the indicators, activities and resources are mentioned for each of these main objectives. Other programmes The other programmes only partially satisfy the criterion. The elements are present, yet are generally not linked to one another. Criterion: The objectives are: -

Complete and cover the entire programme

-

Linked to existing policy

-

Measurable

-

Time-specific

Safe Municipality The Safe Municipality programme partially satisfies this criterion. There is a link to existing policy, and objectives are made measurable on the basis of indicators. However, target values and the timeframe within which this must be achieved are lacking. Other programmes In the other programmes, incidental mention is made of existing policy, but there is no explicit link made. Indicators are mentioned, but a direct link to the objectives is not made. The conclusion is that the other programmes do not satisfy this criterion.

8

Criterion: There is a relationship between the mission, vision, objectives, indicators, activities and costs. Safe Municipality There is agreement about the fact that there is a relationship between the various elements. The Safe Municipality programme therefore satisfies the criterion. There is an ongoing discussion regarding how to best illustrate this relationship. This will be discussed in further detail in the section on the criterion for the objectives tree and the readability. Other programmes The older programmes do not satisfy this criterion. Both the Commission for Planning and Control as well as internal studies have indicated that there is no cohesion in the older programmes. Criterion: This relationship may be depicted in visual form in an objectives tree. Safe Municipality The Safe Municipality programme initially did not satisfy the criterion. However, in looking at the idea behind an objectives tree (demonstrating relationships), one can see that this was in fact taken into account due to the way in which the text is arranged. The conclusion is therefore that the programme partially satisfies the criterion. Other programmes The other programmes only partially satisfy the criterion. An initial attempt has been made to create an objectives tree. However, this is incomplete, and only covers a policy component, and not the entire programme.

9

Criterion: The chosen indicators are closely related to the intended social effect, or the objective that the municipality aims to achieve. Safe Municipality At first glance, there appears to be a clear relationship between the indicators and the objectives. This is however insufficient for facilitating an evaluation of whether or not these are the strongest indicators for this objective. More depth is required in the supply of information to the Council. As a result, the programme only partially satisfies the criterion. Other programmes The other programmes do not satisfy the criterion. The indicators chosen are too minimal to evaluate whether or not the large number of objectives has been achieved. There is also no relationship established between the objectives and the chosen indicators. Criterion: There is openness regarding the limitations of the chosen indicators, and the influence the municipality can exercise on the indicator Safe Municipality The Safe Municipality programme has taken a significant step towards linking indicators to objectives. However, the Council is not included in either the programmes or the process leading up to the budget in terms of the choice of the indicators and the value that should be assigned to these indicators. Other programmes These indicators also occupy an inferior position in the other programmes. The other programmes do not satisfy the criterion.

10

Criterion: The indicator shows: -

Where the municipality stood during a certain period in the past

-

Where the municipality now stands

-

Where the municipality would like to be

Safe Municipality The Safe Municipality programme mentions the past and present situations, yet does not define a target figure. As a result, the programme only partially satisfies the criterion. Other programmes The other programmes only partially satisfy the criterion. There is a target value shown for all of the indicators. However, the figures for the present and the past may not, in general, be easily deduced from the text. Criterion: The programme is: -

Easy to read

-

Concise and contains the essential information

-

Logically structured

-

Low-threshold and user-friendly

Safe Municipality For this criterion, the Council members’ evaluation is relevant. They are positive about the readability and structure of the programme. The programme thus satisfies the criterion. Other programmes Given the results of the study conducted in 2007 and personal interviews with Council members, the conclusion is that the other programmes do not satisfy this criterion.

11

CONCLUSION AND RECOMMENDATIONS Results of the evaluation Neither of the two programmes fully satisfies the criteria formulated. It has however become clear that the improved Safe Municipality programme satisfies the criteria better than the older programmes. The improvements in the Safe Municipality programme as compared with the older programmes are primarily visible when it comes to introducing structure to the programme. There is a clearer progression from mission to objective, to sub-objectives and to activities. Clear progress has also been made with regard to readability and accessibility. Objectives and indicators This does not alter the fact that there are still a few areas for improvement in the Safe Municipality programme, for example, when it comes to SMART-formulated objectives, and the indicators. Indicators are an important element in the programmes because they can clarify the extent to which policy has worked. As was mentioned previously, as a component of performance measurement, indicators also have their limitations. It is not always easy to clearly determine causality and effectiveness. It is precisely for this reason that it is important that a discussion is initiated, within the Council but also between the Municipal Executive and the Council, regarding the chosen indicators, their relationship to the structure of objectives, and the value which is assigned to certain indicators yet not to others. This discussion has not yet taken place in Almelo. An initial improvement effort was made last year in the structure of the objectives. A positive next step would be to shift the attention to the SMART formulation of the objectives, and on the selection process for the indicators. Together with the Commission for Planning and Control, the administrative machine in Almelo has made initial efforts at improvement. In order to follow through with these improvements, it would be advisable to also allow an external party to take a look at the situation. This can provide a fresh view of the formulation of the objectives, for example,

12

and the assignment of indicators. A critical friend, in a manner of speaking, can provide an impulse to the improvement procedure that has already been set in motion. Political dynamic The members of the Council’s Commission for Planning and Control, and also of the Council’s agenda commission are extremely involved and motivated to work on improving the supply of information to the Council. The improvement of the programmes is also part of these efforts. The idea behind this is that the Council will be in a better position to fulfil its three dual roles: representation of the people, framework development and control. In theory, these three roles do not conflict with one another. The Council gathers information from the community. Using this information, it develops a framework, in this case, in the form of the programmes on the basis of which the Municipal Executive implements the programmes. A political debate on this framework occurs within the Council. The Municipal Executive renders account to the Council regarding objectives which have been achieved (or not achieved). The Council can do this by going back to the community and listening to what it has to say, and by reviewing the results achieved by the programmes. The Council can also render account to the community regarding its achievements. On paper, this process seems fairly clear and simple. In practise, however, it appears to be considerably more complex. Holding discussions on the basis of frameworks, objectives and indicators appears to be very unmanageable in practise. It is one thing to make agreements with one another regarding form and process, and quite another when the political dynamic enters the picture, in which power and personal interests can play a major role. The openness and transparency advocated by this thesis appear to conflict with this political dynamic. In many cases however, this is a misconception. Ensuring that the right information is in order, in fact, can benefit the Municipal Executive and the Council. Continuing to hold debates on the content of the programmes (which satisfy the criteria laid down in this thesis) can in fact help a Council and Municipal Executive to take a step back from the issues of the day, and better fulfil their roles with respect to one another

13

as well as the community. Permanent openness about what does and does not work will foster understanding, and open up opportunities to make adjustments where necessary. In fact, discussing content tends to reveal the political differences between the various parties. In choosing objectives for example, and particularly the formulation of the subsequent ‘how’ questions can make fundamental political differences more visible. When these differences are exposed, choices become possible, which is not the case when people are only concentrating on the issues of the day, and focusing on the political game. Completeness and debate in the Council It is striking that the budget debate barely addressed the content of the programmes, if at all. This also applies to the Safe Municipality programme, which was completely updated and which now provides better insight into the available choices within the policy field. This could be considered remarkable since the initial efforts at improvement actually focus on making the public debate more transparent and open, the ultimate result of which will be improved public accountability. However, the question is whether or not this public debate will be held with respect to the budget. As formulated in the criteria, the programmes must encompass the entire policy field, and consist of pre-determined policy. Perhaps the debate was held previously. As far as policy content is concerned, the budget is more of a reference work. The debate on the achieved results should in this case be reserved for the discussion of the annual accounts. One possibility could be to ensure completeness in the budget so that Council members would obtain a complete picture of the existing policy. At the same time, the Council could elect to structure the debate on the budget based on those policy elements for which a new direction has been announced by the Council in the spring memorandum.

14

Summary of recommendations -

For the other programmes, pursue a similar improvement project as that applied to the Safe Municipality programme

-

Formulate a vision for each programme

-

Illustrate the programme structure using an objectives tree

-

Link the objectives to the financial resources

-

Set up the subsequent improvement effort using a SMART formulation of the objectives and the indicators

-

-

Optimise the indicators by: •

Indicating target values

•

Discussing the choices and limitations of indicators within the Council

Invest in training for the Council with regard to the use of the programmes in political and public debates

-

Retain completeness in the budget, yet also remain concise, while at the same time stimulating the debate in the Council by pointing out a limited number of topical discussion points

15

Publieke verantwoording en de Almelose programmabegroting. Scriptie voor de Universiteit Twente Afstudeerrichting Public Management

Recommend Documents