Provincies en het beleidsterrein externe veiligheid mede in relatie tot gemeenten en Rijk

Provincies en het beleidsterrein externe veiligheid mede in relatie tot gemeenten en Rijk

Ing. R.F.J. Frek Augustus 2001

Commandeursscriptie MCDM

Inhoudsopgave Voorwoord Samenvatting

4 5

1 Inleiding

6 6 6 6 7 7

1.1 Aanleiding voor het onderzoek 1.2 Probleemstelling 1.3 Onderzoeksmethode en relevantie 1.4 Afbakening van het onderzoek 1.5 Leeswijzer

2 Theoretisch kader risico en risicoreductie 2.1 Inleiding 2.2 De technische (kwantitatieve) benadering van risico 2.3 De psychologische en sociologische (kwalitatieve) benadering van risico 2.3.1 Risico-perceptie, objectief en subjectief risico 2.3.2 De culturele theorie van Adams 2.3.3 De twee strategieën van Wildavsky 2.3.4 Beck’s risicomaatschappij en Perrow’s normal accidents 2.4 De procesbenadering van risico en risicoreductie 2.4.1 Geobjectiveerd risico en constructie van een risico 2.4.2 Normering bij sturing van risicoreductie 2.4.3 Procescontingente sturing bij risicoreductie 2.5 Naar een synthese van risico en risicoreductie

3 Beleidskader externe veiligheid 3.1 Inleiding 3.2 Begrippen 3.3 Normering voor inrichtingen en transport van gevaarlijke stoffen 3.3.1 Algemeen 3.3.2 Individueel risico (IR) 3.3.3 Groepsrisico (GR) 3.4. Milieuprogramma 2001-2004 en het Nationaal Milieubeleidsplan (NMP) 3.4.1 NMP-2 en 3, alsmede het Milieuprogramma 2001-2004 3.4.2 NMP-4 3.5 Het beleid in Europa 3.6 Relatie externe veiligheid en hulpbehoefte bij rampen 3.7 Naar een synthese van het beleidskader externe veiligheid

8 8 8 9 9 10 11 11 12 12 12 12 14 15 15 15 16 16 16 17 17 17 18 18 18 19

4 Interne en externe rollen provincies bij externe veiligheid

20 4.1 Inleiding 20 4.2 Interne rollen provincie Flevoland 20 4.2.1 Bestuur 20 4.2.2 Afd. Alg. Bestuurlijke Aangelegenheden/Kabinet van de com. v/d koningin 20 4.2.3 Milieu 21 4.2.4 Ruimtelijke ordening 21


2

4.3 Interne rollen provincie Gelderland 4.3.1 Bestuur 4.3.2 Kabinet van de commissaris van de koningin 4.3.3 Milieu 4.3.4 Ruimtelijke ordening 4.4 Interne rollen provincie Utrecht 4.4.1 Bestuur 4.4.2 Kabinet van de commissaris van de koningin 4.4.3 Milieu 4.4.4 Ruimtelijke ordening 4.5 Externe rollen provincies in relatie tot gemeenten en Rijk 4.5.1 Algemeen 4.5.2 Provincies en gemeentelijke bestemmingsplannen 4.5.3 Provincies en milieuvergunningen 4.5.4 Provincies en het Rijk

5 Knelpuntenanalyse en kritische succesfactoren 5.1 Kennis en inbedding beleidsterrein 5.1.1 Kennis en inbedding beleidsterrein binnen de provincies 5.1.2 Kennis en inbedding beleidsterrein bij gemeenten en Rijk 5.2 Samenwerking, afstemming en informatiepositie 5.2.1 Horizontale integraliteit binnen de provincies 5.2.2 Verticale integraliteit tussen gemeenten, provincies en Rijk 5.3 Risicobenadering en effectbenadering 5.3.1 Risicobenadering 5.3.2 Effectbenadering 5.4 Naar een Synthese van de provinciale rollen 5.4.1 Kritische succesfactoren 5.4.2 Risicomanagement en het weegschaalmodel

6 Slotbeschouwing 6.1 Conclusies 6.2 Aanbevelingen

Literatuurlijst

21 21 22 22 22 23 23 23 23 24 24 24 24 25 25 26 26 26 26 27 27 27 28 28 28 29 29 30 31 31 33 34

Bijlagen: I II III IV V

: : : : :

IR-normering voor inrichtingen en het vervoer van gevaarlijke stoffen De provinciale organisaties De provincies en de partners in openbare veiligheid De resultaten van de onderzoeksstage Overzicht interviews


36 37 44 48 62

3

Voorwoord Mijn belangstelling voor het externe veiligheidsbeleid van de overheid is al jarenlang aanwezig. De oorsprong is gelegen in de eerste helft van de jaren negentig. Ik kreeg te maken kreeg met milieuvergunningverlening, waarbij het aspect verstoring, waarvan het beleidsterrein externe veiligheid onderdeel uitmaakt, aan de orde was. Steeds weer viel mij op dat lagere overheden (lees: gemeenten inclusief regio’s als verlengd lokaal bestuur) weinig kennis van het beleidsterrein externe veiligheid in huis hadden, laat staan dat het beleid op een juiste wijze werd toegepast en er duidelijke bestuurlijke keuzes werden gemaakt. Afstemming met de hulpverleningsdiensten vond niet of nauwelijks plaats. De belangstelling werd nog verder gewekt door de cursus ‘risico’s en maatschappelijke beslissingen’ van de Openbare Universiteit als onderdeel van de opleiding Hoofdbrandmeester module Pro-actie, Preventie en Preparatie. De studie tot Master of Crisis and Disaster Management (MCDM) bood de mogelijkheid om tijdens de binnenlandstage en met de scriptie als onderdeel van het eerste studiejaar dieper op de materie in te gaan en de rollen van provincies bij dit beleidsterrein te onderzoeken, mede in relatie tot gemeenten en Rijk. In eerste instantie een onderwerp dat technisch van aard lijkt en niet direct uitnodigt tot onderzoek, echter door de vuurwerkramp in Enschede actueler is dan ooit. Met deze studie hoop ik een bijdrage te leveren aan het volwassen worden van het beleidsterrein externe veiligheid. Bij dit onderzoek heb ik steun en medewerking gekregen van een groot aantal personen, die ik hiervoor wil bedanken. Een speciaal woord van dank is op zijn plaats voor de stagebegeleiders bij de provincies: de heer H.R. Kalk van de provincie Flevoland, de heren H.C. Veldhoen en T. Sanders van de provincie Gelderland en de heer A. Buitink van de provincie Utrecht; mijn scriptiebegeleider Menno van Duin en het ‘thuisfront’. Menno van Duin voorzag alle hoofdstukken van opbouwend commentaar en het ‘thuisfront’ was steeds bereid de hoofdstukken kritisch onder de loep te nemen en tekstuele aanpassingen door te voeren.

Rob Frek Augustus 2001


4

Samenvatting In deze scriptie wordt aandacht besteed aan de wijze waarop binnen diverse overheidsorganisaties invulling wordt gegeven aan het beleidsterrein externe veiligheid (omgaan met veiligheidsrisico’s) met bijzondere aandacht voor de interne en externe rollen van de provincies. Door middel van een stage heeft een oriëntatie plaatsgevonden bij drie provincies. Het onderzoek is zowel maatschappelijk als strategisch-beleidsmatig relevant. Het externe veiligheidsbeleid is een jong en complex beleidsterrein gericht op de beheersing van de risico’s vanwege het gebruik, de opslag, de productie en het transport van gevaarlijke stoffen. Kenmerkend voor het beleidsterrein is de risicobenadering. De risiconormering is gericht op acute doden en maakt onderscheid tussen de individuele kans op overlijden (individueel risico) door een ongeval en de kans dat een groep gelijktijdig komt te overlijden door een ongeval (groepsrisico). Het groepsrisico is met name van belang voor de hulpverleningsdiensten in het kader van de voorbereiding op de rampenbestrijding. Bij de provincies Flevoland, Gelderland en Utrecht is per provincie intern gekeken naar de rol van het bestuur, het kabinet van de commissaris van de koningin, milieu en ruimtelijke ordening. Geconcludeerd mag worden dat het beleidsterrein bestuurlijk onvoldoende verankerd is en meer aandacht behoeft. Bij de externe rollen van de provincies is naar de gemeenten toe sprake van een toetsende en sturende rol bij de gemeentelijke bestemmingsplannen en een afstemmingsrol bij de milieuvergunningen. Naar het Rijk toe is sprake van een afstemmingsrol op het terrein van milieu en ruimtelijke ordening. De aanwezige kennis van het complexe beleidsterrein is onvoldoende en het ontbreekt aan een éénduidig bestuurlijk vastgesteld beleidskader. Het blijkt moeilijk het complexe beleidsterrein externe veiligheid te integreren in overige beleidsterreinen, waardoor geen goede en volledige belangenafweging plaatsvindt. De informatiepositie van de provincies voor dit beleidsterrein is zowel intern als extern zwak en de rol als intermediaire bestuurslaag komt niet of onvoldoende uit de verf. Het beleidsterrein externe veiligheid verdient op alle drie bestuurlijke niveaus meer aandacht. Uit de onderzoeksresultaten bij vier middelgrote gemeenten blijkt eveneens dat de aandacht voor externe veiligheid bij gevaarlijke bedrijven beperkt is. Ook op Rijksniveau is sprake van een versnipperd beleidskader. Beleid, sturing en tweedelijns toezicht laten te wensen over. In een open planproces (procesbenadering) zou met alle betrokken actoren het minimale veiligheidsniveau moeten worden vastgesteld op grond waarvan het bestuur een overwogen keuze kan maken tussen risico-mijden en risico-nemen. Hiermee wordt zowel de technische als psychologische/sociologische benadering geplaatst in de procesbenadering. Indien wordt gekozen voor risico-nemen zal een strategie van veerkracht moeten worden gevolgd. De hulpverleningsdiensten zullen zich dan op het effect moeten voorbereiden, aangezien zij weinig hebben aan de uitkomsten van kwantitatieve risico-analyses. In het geval van risicomijden zal een strategie van anticipatie moeten worden gevolgd, hetgeen kan leiden tot het staken van de activiteit, het verplaatsen van de activiteit of zoneringsmaatregelen in het kader van de ruimtelijke ordening. Deze werkwijze zal leiden tot een vergroting van het risicobewustzijn van alle betrokken actoren. Voor de provincies kunnen de volgende aanbevelingen worden gegeven. Geef het beleidsterrein externe veiligheid een prominente plek binnen integrale veiligheid. Pas de procesbenadering toe bij besluitvorming over risico’s en risicoreductie. Maak en stimuleer gebruik van instrumenten, die weloverwogen bestuurlijke keuzes mogelijk maken. Commandeursscriptie MCDM

5

1 Inleiding 1.1 Aanleiding voor het onderzoek Doel van het onderzoek is om inzicht te krijgen in de rollen van de diverse overheidsorganisaties en meer specifiek in die van de provincies op het beleidsterrein van externe veiligheid (het omgaan met veiligheidsrisico’s) en de knelpunten, die zich in de praktijk binnen het beleidsterrein voordoen. Door toetsing aan een theoretisch kader zal worden getracht om tot aanbevelingen voor een verbetering van dit beleid te komen. 1.2 Probleemstelling Door de recente calamiteiten in Enschede en Volendam, alsmede de rampen in de afgelopen tien jaar, staat veiligheid en in het bijzonder fysieke veiligheid (brandveiligheid, hulpverlening en rampenbestrijding) hoog op de politieke agenda. Welke rol speelt nu de overheid op het beleidsterrein van fysieke veiligheid? De overheid is een overkoepelend begrip voor de diverse organisaties, zoals gemeenten, provincies, Rijk en overige publiekrechtelijke lichamen. In deze scriptie zal aandacht worden besteed aan de wijze waarop binnen deze constellaties invulling wordt gegeven aan het beleidsterrein externe veiligheid met bijzondere aandacht voor de interne en externe rollen van de provincies. De centrale vraag is: Welke rollen (intern en extern) vervullen de provincies, mede in relatie tot gemeenten en Rijk, bij het vormgeven van het beleidsterrein externe veiligheid (het omgaan met veiligheidsrisico’s) en welke knelpunten doen zich hierbij voor? Om een antwoord te vinden op de centrale vraag zijn een aantal deelvragen geformuleerd. Deelvragen: • Wat is externe veiligheid en welk nationaal beleidskader ligt hieraan ten grondslag? • Op welke wijze wordt door provincies invulling gegeven aan dit beleidsterrein en hoe verhouden de rollen c.q. activiteiten van de provincies zich tot die van gemeenten en Rijk? • Welke knelpunten doen zich voor bij de uitvoering van het beleid bij de provincies en tussen gemeenten, provincies en Rijk onderling? • Welke instrumenten, modellen en theorieën zijn beschikbaar en kunnen worden gebruikt voor toetsing en verbetering van dit beleid? 1.3 Onderzoeksmethode en relevantie Tijdens de binnenlandstage heeft een oriëntatie plaatsgevonden bij drie provincies te weten Flevoland, Gelderland en Utrecht. Tijdens en na de stage zijn interviews gehouden en heeft dossieronderzoek plaatsgevonden. Zowel voor, tijdens als na de stage heeft literatuuronderzoek plaatsgevonden en zijn websites geraadpleegd. Het theoretisch kader voor het onderzoek komt voort uit het literatuuronderzoek, alsmede uit de literatuur verstrekt tijdens de leergang. Het betreft hier voornamelijk de modules één, vier en vijf. De onderzoeksvraag is zowel maatschappelijk als strategisch-beleidsmatig relevant.


6

1.4 Afbakening van het onderzoek Bij het externe veiligheidsbeleid gaat het om de zogenoemde externe veiligheidsrisico’s: risico’s op grote ongevallen met een kleine kans maar een groot gevolg. Dit zijn risico's, die verbonden zijn met de productie, de opslag, het gebruik en het transport van gevaarlijke stoffen (voor zover deze stoffen als gevolg van een ongeval vrij kunnen komen), alsmede de risico's van burgerluchthavens voor de omgeving. Het externe veiligheidsbeleid richt zich op het incidenteel optreden van voorvallen van calamiteuze omvang en wel voor mensen, die niet als werknemer bij de risico-dragende activiteit zijn betrokken en wordt uitgedrukt in een kans op overlijden per jaar. Het beleidsterrein externe veiligheid kan als een onderdeel van de rampenbestrijding worden aangemerkt en concentreert zich voornamelijk in de eerste twee schakels van de veiligheidsketen: pro-actie en preventie1 of in het eerste stadium van het ‘Integrated Emergency Management System’ van de ‘Federal Emergency Management Agency’ (FEMA): Preventie en mitigatie2. Het veiligheidsbeleid in het kader van wateroverlast en overstromingen valt niet onder het beleidsterrein externe veiligheid en maakt geen onderdeel uit van dit onderzoek. De veiligheidsnormen in het kader van de waterhuishouding geven de kans weer op de waterstand, die nog veilig gekeerd moet kunnen worden. Dit is dus niet de overstromingskans (inundatiekans). Deze is over het algemeen kleiner dan de kans op de te keren waterstand. De veiligheidsnormen voor de primaire waterkeringen zijn wettelijk vastgelegd in de Wet op de waterkering en kunnen afhankelijk van het gebied variëren (1/1250 – 1/2000 – 1/4000 – 1/10.000). Voor secundaire waterkeringen is dat niet het geval; het opstellen van veiligheidsnormeringen voor deze waterkeringen is een provinciale verantwoordelijkheid. 1.5 Leeswijzer In hoofdstuk 2 wordt aan de hand van literatuuronderzoek inzicht gegeven in het theoretisch kader van risico’s en risicoreductie. Achtereenvolgens worden drie benaderingswijzen behandeld. De technische, de psychologische/sociologische en de procesbenadering. In hoofdstuk 3 wordt het huidige beleidskader externe veiligheid beschreven en getoetst aan het theoretisch kader. In hoofdstuk 4 wordt inzicht verschaft in de rollen van de provincies op het beleidsterrein aan de hand van veldonderzoek in de vorm van een onderzoeksstage bij drie provincies. In hoofdstuk 5 komen de knelpunten die zich bij de provincies op dit beleidsterrein voordoen aan de orde. Door de bril van het theoretisch kader wordt gekeken naar de provincies en een aanzet gegeven voor het oplossen van de knelpunten aan de hand van kritische succesfactoren. In hoofdstuk 6 tenslotte wordt een aantal conclusies en aanbevelingen gegeven naar aanleiding van de inzichten uit het theoretisch kader.

1 2

Nibra, Jaarboek onderzoek 1999 (1999), p. 35-49. M.J. van Duin (1992), p. 20 en 21.


7

2 Theoretisch kader risico en risicoreductie 2.1 Inleiding Waar het woord ‘risico’ vandaan komt en waarvan het woord is afgeleid, is beschreven in het boek risico’s en maatschappelijke beslissingen. “Het woord risico stamt uit de commercie. Als aanduiding van het gevaar voor schade of verlies is het woord ‘risico’ in het midden van de zestiende eeuw in onze taal ingevoerd. Wat de etymologie betreft, gaan de opvattingen twee kanten uit. Enerzijds kan het woord ‘risico’ in verband worden gebracht met het Spaanse ‘risico’ voor ‘steile klip’ (Latijn: resecare, afsnijden), een afleiding die uitstekend past in de nautische context waarin het woord aanvankelijk gebruikt werd. Anderzijds kan een verband worden gelegd met het Arabische woord ‘rizq’ voor ‘noodlot’ ”3. In de woordafleiding (etymologie) komen de aspecten stuurmanskunst en noodlot naar voren. Aan de ene kant valt tegen het noodlot weinig uit te richten, zoiets overkomt je. Sturen is niet mogelijk. Aan de andere kant impliceert stuurmanskunst dat het gevaar omzeild kan worden. Beide opvattingen illustreren dat er verschillende manieren zijn om met gevaren om te gaan. Een andere onderscheiding is de tweedeling in rampen; natuurrampen (noodlot, Act of God) en technologische rampen (beheersen door sturing). Hoe er ook tegenaan wordt gekeken, rampen blijven zich voordoen. De risicoproblematiek wordt gekenmerkt door het omgaan met onzekerheid4. Welke gevaren bedreigen de samenleving en op welke manier moet de samenleving daarmee omgaan? Risico's zijn onlosmakelijk verbonden met beslissen. Er moet een keuze worden gemaakt tussen risico-nemen en risico-mijden. Welke gevaren c.q. risico’s worden geaccepteerd en welke niet. 2.2 De technische (kwantitatieve) benadering van risico Na de tweede wereldoorlog kwam er een aanmerkelijke versnelling in de technologische ontwikkeling (chemische industrie en introductie van kernenergie). In de jaren zestig ontstond een zekere mate van bewustzijn van deze gevaren. Het probleem van beheersing van de nieuwe technologische gevaren is dat het gaat om potentiële gevaren (grote onzekerheid over de aard en de omvang van de gevaren). In de wens om anticiperend op te kunnen treden, is bij nieuwe technologische gevaren in plaats van het begrip ‘gevaar’ het meer specifieke begrip ‘risico’ in gebruik genomen. De term ‘risico’ wordt gebruikt om een indruk te geven over de waarschijnlijkheid waarmee een ongewenste gebeurtenis kan optreden en met welk gevolg. Dit is de meest gehanteerde definitie in de wetenschappelijke literatuur en als zodanig gedefinieerd door de Royal Society in 1983. “The Study Group defined detriment as: a numerical measure of the expected harm or loss associated with an adverse event [ . . .] it is generally the integrated product of risk and harm and is often expressed in terms such as costs in £s, loss in expected years of life or loss of productivity, and is needed for numerical exercises such as cost-benefit analysis or risk-benefit analysis. The definition of ‘detriment”, as a compound measure combining the probability and magnitude of an adverse effect, is the definition of "risk" most commonly encountered in the risk and safety literature” 5.

3

‘De doos van Pandora’ uit risico’s en maatschappelijke beslissingen van de Open Universiteit, p. 12. J. Adams (1995), p. 26. 5 J. Adams (1995), p. 8. 4


8

Het risico wordt zowel bepaald door de kans van optreden (gebeurtenis) als het gevolg (schade c.q. effect). Het risico wordt uitgedrukt door de formule: Risico = kans x gevolg. Na de tweede wereldoorlog werd het kernenergie-onderzoek voortgezet, zowel voor militaire als civiele toepassingen6. Hierbij werd in de jaren vijftig en zestig de oplossing voor veiligheidsproblemen rondom kerncentrales gezocht in een combinatie van het voortbouwen op de traditie van veilig ontwerpen en zoneringsmaatregelen. In de jaren zeventig nam de publieke discussie over veiligheid rondom kerncentrales toe. Tegenstanders wezen op de gevolgen bij een ongeluk, terwijl voorstanders stelden dat de kans op een ongeluk vanwege de bijzondere beveiligingsmaatregelen nagenoeg nul was. In 1967 werd een studie verricht naar de kansaspecten van een ongeluk met een kerncentrale7. Deze studie, die werd gepubliceerd in 1975, was de eerste probabilistische risicoanalyse (waarin op systematische wijze de kansen voor bepaalde gevolgen werden berekend). Als gevolg van een aantal rampen in de zeventiger jaren, zowel in eigen land8 als in het buitenland9, werden pogingen ondernomen om de toepasbaarheid van deze techniek op industriële activiteiten te onderzoeken en te beproeven10. TNO hanteert de onderstaande definitie voor risicoanalyse: “Een kwantitatieve risicoanalyse is het op systematische wijze onderkennen en kwantitatief evalueren van de aan een bepaalde technologische activiteit verbonden risico’s, dit is een systematische opsomming van de kansen op ongewenste gebeurtenissen, gekoppeld aan de aard en omvang van de schade die hiervan het gevolg kan zijn” 11. Bij rampen met technologische systemen lag steeds de nadruk op de grootte van de schade die was ontstaan. Het zijn rampen waarvan de berekende kans op voorkomen klein is. De meeste risicoanalyses, die zijn uitgevoerd, hebben betrekking op dit type ‘kleine kans, groot gevolg’rampen. Deze risicoanalyses worden veiligheidsrisicoanalyses c.q. quantitative risk-analyses (QRA) genoemd en zijn in feite probabilistische risicoschattingen12. 2.3 De psychologische en sociologische (kwalitatieve) benadering van risico 2.3.1 Risico-perceptie, objectief en subjectief risico In de jaren vijftig was er al enig onderzoek gedaan om de oorzaken te achterhalen waarom sommige groepen in de samenleving negatief stonden ten opzichte van civiele toepassingen van kernenergie. Met de plannen voor grootschalige uitbreiding van kernenergie in de jaren zeventig kwam het onderzoek pas echt op gang. Voor de manier waarop het publiek het risico ziet, werd het begrip ‘risicoperceptie’ of ‘risicobeleving’ geïntroduceerd. Verder deden de begrippen ‘objectief’- en ‘subjectief’-risico hun intrede, waarbij het objectieve risico staat 6

In 1946 werd de Atomic Energy Commission (AEC) ingesteld. Deze regeringsinstantie kreeg een tweeledige taak: het kernonderzoek bevorderen als ook de veiligheid bewaken. 7 Norman Rasmussen, van het Massachusetts Institute of Technology (MIT). 8 De butadieen-explosie bij Marbon Amsterdam in 1971 en de vrije gaswolkexplosie bij DSM in de Westelijke Mijnstreek in 1975 zie M.J. van Duin (1992), p. 179 t/m 201. 9 De vrije gaswolkexplosie bij Nypro Flixborough (Engeland) in 1974, vrijkomen dioxine bij de Icmesa-fabriek te Seveso (Italië) en explosie gastankauto bij de camping Los Alfaques te San Carlos (Spanje) in 1978, zie M.J. van Duin (1992), p. 245 t/m 256. 10 Proefstudie toepasbaarheid van de risicoanalyse op zes procesinstallaties in Rijnmond gestart in 1978 en gepubliceerd in 1982 en een analyserende studie door TNO naar de veiligheidsaspecten van opslag, overslag, vervoer en gebruik van LPG gestart in 1978 en die in 1983 resulteerde in de zogenaamde LPG-integraalstudie. 11 Uit risico’s en maatschappelijke beslissingen van de Open Universiteit, p. 36. 12 Guidelines for quantitative risk assessment, CPR 18E, (1999). Commandeursscriptie MCDM

9

voor de uitkomsten van de risicoanalyse (wetenschappelijk) en het subjectieve risico voor de manier waarop het individu tegen dat risico aankijkt (politiek). “The National Research Council, which is the principal operating agency for the National Academy of Sciences and the National Academy of Engineering, published a report entitled Risk assessment in the Federal Government: managing the process. Like their counterparts in the Royal Society, they stressed the importance of the distinction between the "scientific basis" and the "policy basis" of decisions about risk”13. De centrale vraag in het onderzoek was aanvankelijk: hoe ziet het publiek het risico en waar wordt dat door bepaald? Het was de bedoeling om te achterhalen waarom het objectieve risico niet samenviel met het subjectieve en hoe die kloof viel te overbruggen. Het onderzoek naar de risicoperceptie maakte duidelijk dat het publiek bij haar beoordeling vooral let op de gevolgen van de desbetreffende technologie. Het kansaspect speelt nauwelijks een rol. Bovendien worden die gevolgen niet alleen afgemeten aan het aantal doden, zoals in de risicoanalyse vaak het geval is. Een belangrijke karakteristiek waarop het publiek let, is de mogelijkheid van een technologie om een catastrofe te veroorzaken. Een groot aantal slachtoffers in een korte tijdsperiode wordt als veel ernstiger gezien dan een gelijk aantal verspreid over een langere periode. Het risico van een ongeluk met 1 dode en een kans van 10-1 is gelijk aan het risico van een ongeluk met 10.000 doden en een kans van 10-5. Ofwel 2.000 doden per jaar in het verkeer is gelijk aan eens in de 10 jaar 20.000 doden bij een ramp met een kerncentrale. In de praktijk wordt het eerste risico wel en het tweede niet geaccepteerd. Om dit nadeel te ondervangen, is het mogelijk het gevolgaspect zwaarder te laten wegen. Voor de formule betekent dit dat het gevolg tot de macht n wordt verheven. Twee andere belangrijke factoren zijn de verwachte beheersbaarheid van de gevolgen als er iets mis zou gaan en de vrijwilligheid van blootstelling aan het gevaar. De publieke opvatting van het risico is niet te herleiden tot een eenvoudige formule als kans maal gevolg. De termen ‘objectief’ en ‘subjectief’ zijn niet gelukkig gekozen. De kenmerken van gevaren, zoals catastrofaliteit (effecten), beheersbaarheid en vrijwilligheid, zijn immers niet minder objectief dan de uitkomsten van een risicoanalyse14 . 2.3.2 De culturele theorie van Adams Adams geeft ook aan dat het subjectieve risico niet valt te herleiden tot het objectieve risico. De kloof is onoverbrugbaar. “In the study leading up to its 1992 report, the Royal Society set out maintaining the distinction between objective and perceived risk. The Study Group's terms of reference invited it to: consider and help to bridge the gap between what is stated to be scientific and capable of being measured, and the way in which public opinion gauges risks and makes decisions. It failed. The gap remains unbridged. A contention that the physical scientists found variously maddening or frustrating, is that risk is culturally constructed. According to this perspective, both the adverse nature of particular events and their probability are inherently subjective. Slipping and falling on the ice, for example, is a game for young children, but a potentially fatal accident for an old person. And the probability of such an event is influenced both by a person’s perception of the probability, and by whether they see it as fun or dangerous. For example, because old people see the risk of slipping on an icy road to be high, they take avoiding action, thereby reducing the probability. Young people slipping and sliding on the ice, and old people striving to avoid doing the same,

13 14

J. Adams (1995), p. 8. P. Slovic (1987), p. 280-285 en C.J.H. Midden, D.D.L. Daamen en B. Verplanken (1987), p 96-101.


10

belong to separate and distinct cultures15. They construct reality out of their experience of it. They see the world differently and behave differently; they tend to associate with kindred spirits, who reinforce their distinctive perspectives on reality in general and risk in particular”16. Vanuit de culturele theorie geeft Adams aan hoe verschillende mensen aankijken tegen risiconemen en risico-mijden. Risico’s zijn geen absolute maar geconditioneerde grootheden. Mensen zijn risico-calculators en risico-compensators. Soms levert het nemen van risico’s een beloning op; een andere keer wordt de straf te hoog ingeschat om de risico’s te nemen. Gezamenlijk leidt dit tot een risico-thermostaat, waarin het totaal aan risico’s (gewenst en ongewenst) tamelijk constant blijft. Dit betekent dat het onderscheid tussen objectieve en subjectieve risico’s niet opgaat. 2.3.3 De twee strategieën van Wildavsky Ook Wildavsky onderscheidt een tweetal manieren waarop door mensen, organisaties en de samenleving met risico’s kan worden omgegaan. Enerzijds kunnen risico’s zoveel mogelijk worden vermeden, anderzijds kunnen risico’s worden geaccepteerd. Risico’s kunnen worden gezien als waardevolle leermomenten. Volgens Wildavsky heeft de samenleving zich juist kunnen ontwikkelen dankzij de risico’s, die in het verleden zijn genomen. Zonder het nemen van risico’s ontvalt een samenleving de mogelijkheid om te leren en daarmee om vooruit te gaan17. Risico’s-mijden versus risico’s-nemen betekent een keuze tussen een tweetal strategieën: anticipatie versus veerkracht18. Anticipatie is er op gericht onzekerheid en dus risico’s te mijden. Bij veerkracht accepteert men de risico’s. Vervolgens draagt men er zorg voor dat flexibel kan worden gereageerd op een eventueel incident of onregelmatigheid. Anticipatie is volgens Wildavsky wenselijk in die situaties waarin er sprake is van een voorspelbaar risico en er tegelijkertijd mogelijkheden zijn om het risico weg te nemen of te beperken. Veerkracht is wenselijk in die situaties waar het risico (de risico’s) onbekend en onzeker is (zijn) en er geen goed zicht is op concrete maatregelen ter beperking van het risico (de risico’s). Wildavsky vindt dat de afweging tussen anticipatie en veerkracht vaak niet goed wordt gemaakt. 2.3.4 Beck’s risicomaatschappij en Perrow’s normal accidents In zijn boek19 geeft Beck aan dat de maatschappij wordt bedreigd door risico’s met een compleet nieuwe dimensie als gevolg van de wetenschappelijke en industriële ontwikkeling van de Westerse Wereld. Volgens Beck zijn de risico’s onzichtbaar en benadelen zij niet alleen de huidige maar ook de toekomstige generaties. De risico’s zijn moeilijk beheersbaar (ze trekken zich niets aan van grenzen en er is geen sprake van een duidelijke aanwijsbare aansprakelijkheid voor deze risico’s). Als voorbeeld worden door Beck genoemd: de ramp van Tsjernobyl en de BSE-ziekte. Ook de varkenspest, de dioxinekippen, de legionellabesmetting, de coca-colavergiftiging, de Beaujolais affaire20 en de MKZ-crisis kunnen als recente voorbeelden worden toegevoegd. Uit deze voorbeelden blijkt hoe gevoelig en kwetsbaar met name onze voedselketen is. De risicomaatschappij is volgens Beck de resultante van twee ontwikkelingen: het verbleken van collectieve identiteiten en de ecologische crises. De risicomaatschappij gaat bij Beck hand in hand met verpaupering. Volgens Beck staat de samenleving op de grens van de overgang van de industriële samenleving (maatschappij ingedeeld naar de ratio van de welvaartsverdeling) naar de 15

M. Douglas en A. Wildavsky (1982), p. 49t/m 51. J. Adams (1995), p. 9. 17 A. Wildavsky (1988), p. 17 t/m 38. 18 A. Wildavsky (1988), p. 169 t/m 186. 19 Nibra, jaarboek onderzoek (1999), p.89-92. 20 Seminar, Nibra 16 maart 2001, Patrick Lagadec, Ecole Polytechnique, Frankrijk. 16


11

risicomaatschappij. De risico’s zijn democratisch en onvrijwillig geworden. Op ecologisch gebied is het perspectief van Beck weinig rooskleurig. Beck vindt een duidelijke noodzaak aanwezig voor een wereldwijde aanpak van de problemen om de wereld te behoeden voor vergiftiging. Uitgaande van de theorie van Perrow21 kan de voedselketen worden gezien als een systeem van interactieve complexiteit en strakke koppeling, waarbij sprake is van normal accidents. 2.4 De procesbenadering van risico en risicoreductie 2.4.1 Geobjectiveerd risico en constructie van een risico Er bestaan talrijke typologieën van risico’s. In Management in netwerken22 wordt uitgegaan van het criterium of er al dan geen zekerheid bestaat van kennis over risico’s. Op basis van deze typering onderscheiden De Bruijn en Ten Heuvelhof een drietal typen risico’s. In de eerste plaats risico’s, die zich min of meer objectief laten berekenen, een ‘geobjectiveerd’ risico. Dit type risico kan een richtinggevende rol spelen in het besluitvormingsproces en komt overeen met de technische benadering. In de tweede plaats noemen De Bruijn en Ten Heuvelhof risicoperceptie. Dit type wordt geplaatst tegenover een geobjectiveerd risico. De perceptie van het risico wordt niet of in beperkte mate weergegeven door de resultaten van risico-analyses. Deze tegenstelling tussen de ‘technosfeer’ en de ‘demosfeer’ zijn in vrijwel ieder besluitvormingsproces over risicoreductie aanwezig. In de derde plaats wordt een risico benaderd als een sociale constructie: betrokken actoren construeren een risico. Hierbij is geen sprake meer van een onderscheid tussen een geobjectiveerd risico en een perceptie van een risico. Als voorbeeld kan de berekening van een dijkdoorbraak worden genoemd, hetgeen meer een cultureel23 dan een mathematisch gegeven is. De Bruijn en Ten Heuvelhof comprimeren de drie benaderingen tot twee, te weten: een geobjectiveerd risico en een constructie van een risico. 2.4.2 Normering bij sturing van risicoreductie Eén van de belangrijkste instrumenten bij sturing van risicoreductie is normstelling door regelgeving. Toch bestaan volgens De Bruijn en Ten Heuvelhof meerdere bezwaren tegen normering. Ten eerste kennen risico-analyses soms enorme onzekerheidsmarges. Ten tweede wordt aangegeven dat normering zich richt op één enkele risicovolle activiteit. De risicovolle activiteit is vaak onderdeel van diverse activiteiten en/of processen, waartussen relaties aanwezig zijn: de risicoketen. Wordt alleen gekeken naar de desbetreffende activiteit dan kunnen kansen voor reductie worden gemist. Ten derde houdt normering vaak onvoldoende rekening met de vraag naar kosteneffectiviteit van risicoreductie. Ten vierde gaat van een norm niet altijd een prikkel uit om kansen op risicoreductie te stimuleren indien al aan de norm wordt voldaan. Als vijfde en laatste bezwaar wordt genoemd dat een norm zich richt op een enkele actor (de risico-veroorzaker) terwijl risicoreductie vrijwel altijd plaatsvindt binnen een netwerkachtige structuur. 2.4.3 Procescontingente sturing bij risicoreductie Het probleem is dat een inrichting, proces of activiteit een te hoog risico met zich meebrengt voor de omgeving. Vanuit bestuurskundig oogpunt blijken twee kenmerken van belang. Als eerste wordt genoemd multicausaliteit. Aan het risico ligt een variëteit aan verklaringen ten grondslag. Ten tweede wordt genoemd dat een risico altijd staat in relatie tot een waarde waartegen dat risico wordt afgewogen. Bij de afweging tussen waarden ontstaat vaak dissensus tussen de betrokken actoren over de normatieve waardering van risico’s, hetgeen 21

M.J. van Duin (1992) p. 44 t/m 50. J.A. de Bruijn en E.F. ten Heuvelhof (1999), p. 121 t/m 139. 23 M..Douglas en A. Wildavsky (1982) p. 186 en verder. 22


12

leidt tot ongestructureerde problemen en verschillende probleemdefinities. Rondom risico’s worden vier typen actoren onderscheiden (veroorzaker(s), drager(s), actoren die voordelen incasseren en actoren die aansprakelijk zijn wanneer het misgaat). Mogelijke oplossingen voor risico’s kunnen diverse vormen aannemen, waarin de perceptie van de risicoreductie en de werkelijke risicoreductie uiteenlopen (zie tabel 1).

Geconstrueerd risico gereduceerd Geconstrueerd risico niet-gereduceerd

Geobjectiveerd Risico gereduceerd I III

Geobjectiveerd risico niet-gereduceerd II IV

Tabel 1: Oplossingen: geobjectiveerd en geconstrueerd.

Aangezien het gaat om complexe problemen, die dynamisch van aard zijn en in een netwerk moeten worden opgelost, zullen de besluitvormingsprocessen volgens De Bruijn en Ten Heuvelhof grillig en ongestructureerd verlopen, hetgeen vraagt om een procesbenadering. Procescontingente sturing kan op diverse wijzen al dan niet gecombineerd plaatsvinden. In de eerste plaats door te streven naar ‘negotiated knowledge’ door naast de bovenstaande actoren ook inhoudsdeskundigen een rol te geven in het onderhandelingsproces. “Het reduceren van technologische risico’s is een beleidsterrein waarop traditioneel een belangrijke rol wordt gespeeld door wetenschappelijke analyses. Via een wetenschappelijke risico-analyse wordt het risico van een activiteit berekend en wordt berekend wat de gevolgen zijn van beleid, gericht op reductie van deze risico’s. De verschijnselen van onvoldoende gezaghebbende analyses, misfits met de besluitvorming, opportunistisch gebruik van analyse-uitkomsten, leiden tot aandacht voor procesontwerpen”24. “In dit verband is het interessant nog eens te wijzen op de gang van zaken bij een milieueffectrapportage (MER). Het onderzoek is als proces in de wet vastgelegd. Achtereenvolgende stappen zijn onder meer een startnotitie, richtlijnen voor het onderzoek naar de milieu-effecten, het eigenlijk milieu-effectrapport en een advies over de kwaliteit ervan. Dit proces kan jaren in beslag nemen, gedurende welke periode het overleg tussen de betrokken partijen over het project zal doorgaan. Dankzij dit proceskarakter van het onderzoek is er een lange periode waarin onderzoek en besluitvorming parallel verlopen. Dit zou wel eens één van de redenen kunnen zijn waarom de MER zo sterk doorwerkt. Deze stelling wordt ondersteund door het gegeven dat MER’ren, die vroeg in het besluitvormingsproces parallel worden geschakeld, significant sterker doorwerken dan MER’ren, die laat zijn begonnen”25. De functie van inhoudsdeskundigen, alsmede risico-analyses leveren niet de finale beslissing over risico’s op, maar kunnen een rationaliserende rol spelen in het proces naar negotiated knowledge. In de tweede plaats door het benutten van grilligheid (sturende actor tolereert nieuwe probleempercepties en percepties van oplossingen in het netwerk; serendipiteit: plotselinge kansen op doelrealisatie) met behulp van instrumenten als zelfsturing (indien vergezeld van hiërarchische sturing: dreigen met normering van de kant van de overheid) en 24

J.A. de Bruijn, E.F. ten Heuvelhof en R.J. in ’t Veld (1998), p. 60 overgenomen uit Stern en Fineberg (1996), p. 70 t/m

72. 25

J.A. de Bruijn, E.F. ten Heuvelhof en R.J. in ’t Veld (1998), p. 178 overgenomen uit Ten Heuvelhof en Nauta (1996),

p. 37 en verder. Commandeursscriptie MCDM

13

risicoverschuiving in de keten. In de derde plaats door het aanjagen van grilligheid. In netwerken gaat het vaak om de juiste afwisseling van stabiliteit en dynamiek (zie tabel 2). In de vierde plaats door framing van de risicopercepties. Door bestaande percepties aan te tasten, kan een netwerk van actoren worden geactiveerd waardoor behoefte kan ontstaan aan nieuwe, risicoreducerende maatregelen. In de vijfde en laatste plaats wordt hier nog een aantal procesregels genoemd om de interactieprocessen te bevorderen. Hierbij kan gedacht worden aan definiëring van incompatibiliteiten, dubbelrollen en institutionalisering van risicomanagement.

Pro Contra

Stabiliteit: strategie van bevriezen Duidelijkheid over definities maakt consistente risico-reductie mogelijk Bestaande definities blokkeren voortdurend proces risico-reductie

Dynamiek: strategie van ‘unfreezing’ Nieuwe definities leiden tot nieuwe Mogelijkheden risico-reductie Voortdurende veranderende definities maken consistente en geconsolideerde risico-reductie onmogelijk

Tabel 2: Stabiliteit, dynamiek en risico-reductie.

2.5 Naar een synthese van risico en risicoreductie De bovenstaande drie benaderingswijzen van risico en risicoreductie kunnen niet los van elkaar worden gezien. De technische en psychologische/sociologische benadering worden in de procesbenadering als respectievelijk geobjectiveerd en geconstrueerd risico aangemerkt. Deze beide benaderingen zijn van wezenlijk belang om vanuit de procesbenadering keuzes te kunnen maken en besluitvorming te laten plaatsvinden over het al dan niet accepteren van risico’s, alsmede de verdere ontwikkeling van dit jonge beleidsterrein. De keuzes kunnen bestaan uit risico-nemen of risico-mijden. Bij risico-nemen wordt het risico geaccepteerd. Om een geaccepteerd risico toch te kunnen beheersen zou een strategie van veerkracht kunnen worden gevolgd. Hierbij wordt het mogelijke effect door de betrokken actoren geaccepteerd (de kans is 1) en beheersbaar gemaakt door mitigerende maatregelen te treffen, waardoor het effect wordt verkleind. Bij risico-mijden wordt het risico niet geaccepteerd. Hierbij zou de strategie van anticipatie kunnen worden gevolgd. Anticiperen is er op gericht het risico volledig af te dekken of te mijden (de kans is 0). Hierbij wordt het mogelijke effect niet geaccepteerd. Als recente ontwikkelingen op dit terrein kunnen worden genoemd de activiteiten: transport van chloor en het bezigen en opslaan van vuurwerk. De typering van onze moderne samenleving als een risicomaatschappij, die wordt gekenmerkt door een steeds verdergaande verdichting en vertechnologisering, kan als hulpmiddel worden gebruikt om het bewustwordingsproces over risico’s in onze samenleving te vergroten en om duidelijke keuzes te kunnen maken. Een bewustwordingsproces niet zo zeer alleen vanuit het doemscenario op ecologisch gebied, maar meer vanuit de gedachte van de inrichting van onze maatschappij, waarbij steeds vaker sprake is van systemen met een interactieve complexiteit en strakke koppeling, hetgeen zal leiden tot normale (grootschalige)incidenten en rampen. Het bestaande beleidskader externe veiligheid zal worden getoetst aan de drie benaderingswijzen en hun onderlinge samenhang. Tevens zal vanuit deze optiek worden gekeken naar de provinciale rollen in relatie tot het Rijk en de gemeenten op het jonge beleidsterrein van de externe veiligheid.


14

3 Beleidskader externe veiligheid 3.1 Inleiding In het Indicatief Meerjaren Programma Milieubeheer 1986-199026 werd de risicobenadering als beleidskader geïntroduceerd. In de notitie ‘Omgaan met risico’s’ bij het Nationaal Milieubeleidsplan 1 (NMP-1)27 is het onderwerp opnieuw behandeld. Onderdeel van deze risicobenadering zijn de risico’s op grote ongevallen (kleine kans, groot gevolg), de zogenoemde externe veiligheidsrisico’s. De contouren van het externe veiligheidsbeleid zijn in deze notitie vastgelegd. Het beleid ten aanzien van de acceptatie van risico’s is nadien aangepast in correspondentie tussen de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) en de Tweede Kamer. Daarnaast heeft de rijksoverheid in de loop der jaren diverse nota’s, richtlijnen, besluiten en circulaires op dit terrein uitgebracht28. Naast het nationale beleidskader zal ook aandacht worden besteed aan het beleidskader op Europees niveau.

Figuur 1: Visualisatie externe veiligheid29 .

3.2 Begrippen Onderstaand zijn de begrippen risico, individueel risico en groepsrisico uit de notitie ‘Omgaan met risico’s’ gedefinieerd. Risico: de ongewenste gevolgen van een bepaalde activiteit, verbonden met de kans dat deze zich zullen voordoen. Individueel risico(IR): de kans per jaar dat een persoon dodelijk wordt getroffen door een ongeval indien deze zich ten tijde van het ongeval permanent (24 uur per dag en gedurende het hele jaar) en onbeschermd op een bepaalde plaats zou bevinden. Het IR wordt weergegeven met risicocontouren rondom de inrichting: lijnen die op een kaart punten van gelijke risico’s met elkaar verbinden. 26

Indicatief Meerjaren Programma Milieubeheer 1986-1990, bijlage 2, paragraaf 4, risicobeheersing. Notitie ‘Omgaan met risico’s, de risicobenadering in het milieubeleid’, Tweede Kamer 1988-89, 21137 nr. 5. 28 Besluiten op grond van de Wet Milieubeheer (AMvB’s voor LPG-tankstations en inrichtingen waar propaan wordt opgeslagen), circulaires en CPR-richtlijnen, alsmede KO-notities. 29 Afkomstig uit Milieucompendium 2000 van het RIVM. 27


15

Groepsrisico (GR): de kans per jaar dat in één keer een groep van tenminste een bepaalde grootte dodelijk wordt getroffen door een ongeval. Het GR wordt weergegeven in een F/Ncurve: een grafiek die de cumulatieve frequentie van ongevallen geeft voor een bepaald aantal slachtoffers. Beide risiconormen moeten van elkaar worden onderscheiden. Het IR is onafhankelijk van de werkelijke omgeving en zegt niets over het potentiële aantal mensen dat door een ongeval kan worden getroffen. Het GR gaat uit van een specifieke situatie en geeft inzicht in de mogelijke omvang van een ernstig ongeval in een bepaalde omgeving. 3.3 Normering voor inrichtingen en transport van gevaarlijke stoffen 3.3.1 Algemeen Om te kunnen beoordelen of en in welke mate een risico nog acceptabel is, zijn in het externe veiligheidsbeleid normen voor het IR en GR ontwikkeld. De status van de normen is verschillend. Voor het IR is een maximaal toelaatbaar risiconiveau (MTR) vastgesteld, dat in nieuwe situaties niet mag worden overschreden. Voor het GR is de norm een oriënterende waarde. Het bevoegde gezag mag van de norm voor het GR afwijken als voldoende redenen (planologische, economische, financiële, milieuhygiënische etc.) hiervoor aanwezig zijn. De normen bieden het bevoegde orgaan een maatstaf voor het in overweging nemen van maatregelen. De normen zijn vooralsnog vastgelegd in nota’s, Tweede-Kamerstukken en brieven van de minister; er is geen wettelijk kader voor de normstelling. Jurisprudentie ondersteunt het gebruik van de normen voor inrichtingen30. De normering voor het vervoer van gevaarlijke stoffen is weergegeven in de nota ‘Risico-normering vervoer gevaarlijke stoffen’31. Hierover is nog geen jurisprudentie beschikbaar. 3.3.2 Individueel risico (IR) In het externe veiligheidsbeleid wordt voor het MTR per activiteit een kans op overlijden genomen van een aan het risico blootgesteld individu van 10–6 per jaar. Als uitgangspunt voor deze norm voor het individuele risico heeft gediend: de kans op overlijden ‘door natuurlijke oorzaak of een ongeval’ van de ‘minst kwetsbare groep’ onder de bevolking: de twaalf- tot zestienjarigen. Deze kans bedraagt 10-4 per jaar. Dit laatste getal is uit de (westerse) overlijdensstatistieken gehaald. Vervolgens is gesteld dat een ‘extra risico’ van 1% van deze kans nog toelaatbaar zou moeten zijn. Ter illustratie is in bijlage 1 de kans op overlijden per jaar bij deelname aan verschillende activiteiten in Nederland weergegeven. In de normstelling voor het IR wordt onderscheid gemaakt tussen bestaande en nieuwe situaties. Bestaande en nieuwe situaties kunnen zowel betrekking hebben op de inrichting als op de omgeving van de inrichting. De normen voor het IR voor inrichtingen zijn onderstaand weergegeven: • •

IR - nieuwe situaties IR - bestaande situaties

MTR: 10-6 /jaar (1 dode op de 1.000.000 mensen per jaar); MTR: 10-5 /jaar ( 1 dode op de 100.000 mensen per jaar).

De normen voor het IR zijn bedoeld als grenswaarden volgens de terminologie van de Wet Milieubeheer. Dit houdt in dat er sprake is van een resultaatsverplichting om te voldoen aan de norm. De IR-normen voor het vervoer van gevaarlijke stoffen zijn identiek aan die voor inrichtingen. In bijlage 1 zijn de IR-normen voor bestaande en nieuwe situaties voor zowel inrichtingen als het vervoer van gevaarlijke stoffen weergegeven.

30 31

VROM (1999), Doorwerking extern veiligheidsbeleid in de WM-vergunning en de ruimtelijke ordening. Risico-normering vervoer gevaarlijke stoffen, Tweede kamer, 24611 nrs. 1-2, 1996.


16

3.3.3 Groepsrisico (GR) Het GR geeft aan welke kans er bestaat dat er door een ongeval in een inrichting een bepaalde groep mensen buiten deze inrichting dodelijk wordt getroffen en houdt daarbij rekening met de omgeving. Bij het GR wordt niet de individuele kans op overlijden berekend, maar de kans op een aantal doden. Met het GR wordt beoogd sociale ontwrichting te voorkomen. De norm voor het GR is 10-5 /jaar voor tien doden, 10-7 /jaar voor honderd doden, 10-9 /jaar voor duizend doden etc. Dit houdt in dat de kans op een ongeval met tien doden slechts met een kans van één op de honderdduizend per jaar mag voorkomen, ongevallen met honderd doden met een kans van één op de tien miljoen per jaar etc. Met andere woorden: een ongeval met 10 doden mag slechts éénmaal in de honderdduizend jaar voorkomen, een ongeval met 100 doden éénmaal in de 10 miljoen jaar etc. Een n-maal groter gevolg dan 10 doden moet corresponderen met een n-kwadraat maal kleinere kans op dat ongeval. De norm voor het GR heeft de status van oriënterende waarde. Dit houdt in dat er een inspanningsverplichting is om (op termijn) te voldoen aan de norm. Het bevoegde gezag heeft de mogelijkheid om gemotiveerd van de norm af te wijken (de zogenaamde discretionaire bevoegdheid). Aan de uitoefening van de discretionaire bevoegdheid moet een belangenafweging ten grondslag liggen. In de motivering van het besluit gaat het vooral om het uitleggen en toegankelijk maken van de belangenafweging. Dat wil zeggen dat de afweging begrijpelijk is en dat de redenering, waarom er wel of niet afgeweken kan worden, te volgen is. Het genomen besluit en de motivering zijn vatbaar voor toetsing in beroep. De norm voor het GR voor vervoer van gevaarlijke stoffen is 10-4 /jaar voor tien doden, 10-6 /jaar voor honderd doden, 10-8 /jaar voor duizend doden etc. 3.4. Milieuprogramma 2001-2004 en het Nationaal Milieubeleidsplan (NMP) 3.4.1 NMP-2 en 3, alsmede het Milieuprogramma 2001-2004 Het beleid voor externe veiligheid blijft er op gericht om, door toepassing van het alaraprincipe (‘as low as reasonable achievable’) in het kader van de Wet milieubeheer en door handhaving van het externe veiligheidsbeleid in de ruimtelijke ordening, te bereiken dat in 2010 zoveel mogelijk inrichtingen in bestaande situaties voldoen aan het individueel risico van één op de miljoen per jaar op de grens van kwetsbare bestemmingen en aan één op de honderdduizend per jaar voor minder kwetsbare bestemmingen. Daarnaast moet zoveel mogelijk worden voldaan aan de oriënterende waarde voor het groepsrisico. Om deze doelstellingen te kunnen bereiken, wordt gewerkt aan een Algemene Maatregel van Bestuur (AmvB) ‘kwaliteitseisen externe veiligheid inrichtingen’ (uitvoering van de NMP-2 actie N75a) en aan een kadernota voor de beoordeling van de externe veiligheid van luchthavens (uitvoering van de NMP-2 actie N29). Met de AMvB wordt beoogd het bestaande beleid te codificeren in de vorm van grenswaarden voor het plaatsgebonden risico (voorheen aangeduid als Individueel Risico). De AMvB Milieukwaliteitseisen externe veiligheid inrichtingen dient tevens ter implementatie van het ruimtelijke ordeningsartikel (betrekken preventiebeleid bij ruimtelijk ordenings- en vestigingsbeleid; artikel 12) in de Seveso II Richtlijn. Daarnaast ligt het in de bedoeling om in deze AMvB de uitvoering op onderdelen te harmoniseren. Het gaat dan vooral om de indeling in kwetsbare en minder kwetsbare bestemmingen voor de verschillende deelsectoren (zoals Seveso bedrijven, LPG tankstations, opslag van gevaarlijke stoffen). Doel van de AMvB is dat bij vergunningverlening en in de ruimtelijke ordening voldoende afstand wordt gehouden tussen gevaarlijke inrichtingen en kwetsbare of minder kwetsbare bestemmingen. Uiteindelijk moeten dergelijke afwegingen ook bij het opstellen van bestemmingsplannen een rol spelen. Tevens zal de minister van Verkeer en Waterstaat in samenwerking met de minister van VROM een AmvB ‘externe veiligheid van vervoer’ opstellen.


17

3.4.2 NMP-4 In de conceptteksten (februari 2001) van het NMP-4 is het hoofdstuk ‘Beleidsvernieuwing met betrekking tot gezondheids- en veiligheidsrisico’s’ nog niet ingevuld. Aangegeven wordt dat een éénduidig beleidskader ontwikkeld moet worden voor de afweging van risico’s in het milieubeleid (stoffen, straling, externe veiligheid en biotechnologie). Het beleidskader zal waarschijnlijk worden ontleend aan de recente nota biotechnologie, waarin de volgende punten centraal staan: op tijd actie ondernemen, voorzorgsbeginsel; verantwoordelijkheden van partijen, afwegingsrisico’s versus maatschappelijk nut in politiek domein; tijdelijk toestaan; internalisering maatschappelijke kosten en afstemming EU beleid. 3.5 Het beleid in Europa In 1982 heeft de Europese Unie (EU) naar aanleiding van een bedrijfsongeval in een chemische fabriek in Seveso (Italië) de post-Seveso-richtlijn opgesteld. In Nederland was de post-Seveso-richtlijn geïmplementeerd in het Besluit risico's zware ongevallen (Brzo). De EU heeft de post-Seveso-richtlijn herzien. Op 9 december 1996 heeft de raad van de EU de zogenaamde Seveso II-richtlijn vastgesteld. De Seveso II-richtlijn heeft betrekking op de bescherming van werknemers binnen een inrichting, de bescherming van mens en milieu buiten de inrichting, de voorbereiding op en de bestrijding van rampen en zware ongevallen, alsmede de informatieverstrekking door bedrijven naar de overheid en door de overheid naar de bevolking. Het doel van de nieuwe richtlijn is om, voortbordurend op wat onder de postSeveso-richtlijn tot stand is gekomen, hoge niveaus van veiligheid binnen de lidstaten van de EU te waarborgen. De nieuwe richtlijn heeft geleid tot een wetswijziging in de Wet rampen en zware ongevallen, inclusief de uitvoeringsbesluiten rampbestrijdingsplannen inrichtingen (BRI) en informatie inzake rampen en zware omgevallen (BIR). Op 19 juli 1999 is het Besluit risico’s zware ongevallen 1999 (Brzo-1999) op basis van de Wet Milieubeheer in werking getreden. Het aantal inrichtingen dat onder de werking van de Brzo-1999 valt, wordt geraamd op circa 27032. Uitgezonderd van de werking van de richtlijn zijn ondermeer transportbedrijven, overslagbedrijven en goederenemplacementen. Voor de betreffende inrichtingen wordt gewerkt aan een Algemene Maatregel van Bestuur (AmvB), die een gelijkwaardig beschermingsniveau moet waarborgen ten opzichte van de Seveso II-richtlijn33. De richtlijn kent een lage en een hoge drempelwaarde. Overschrijdt een bedrijf de lage drempelwaarde, dan valt het in de ‘lage risicocategorie’. Deze bedrijven moeten een Preventie Beleid Zware Ongevallen (PBZO) voeren en over een veiligheidsbeheerssysteem beschikken om het PBZO-beleid uit te voeren. Overschrijdt een bedrijf de hoge drempelwaarde, dan valt het in de ‘hoge risicocategorie’. Deze bedrijven moeten naast een PBZO-beleid en veiligheidsbeheerssysteem tevens een veiligheidsrapport (VR) opstellen, een actuele stoffenlijst bijhouden, een intern noodplan opstellen en regelmatig oefenen. 3.6 Relatie externe veiligheid en hulpbehoefte bij rampen Binnen het externe veiligheidsbeleid levert vooral het groepsrisico nuttige informatie op voor de hulpverlening bij rampen. Het punt waar de F/N-curve steil naar beneden loopt, zegt iets over het maximale aantal acute doden buiten de inrichting bij een ongeval in de inrichting. Een mogelijke relatie tussen het aantal doden en het aantal gewonden is sterk afhankelijk van het type ongeval. Bij ongevallen met brandbare en/of explosieve stoffen wordt vaak een relatie aangenomen die ruw geschat ligt tussen vier tot tien maal het aantal doden. Bij ongevallen met verspreiding van toxische stoffen wordt niet uitgegaan van een relatie. Dit 32

BZK, SZW en VROM (2000), Besluit risico's zware ongevallen 1999, Regeling risico’s zware ongevallen 1999 en Handreiking Uitvoering Brzo 1999 voor overheden. 33 BZK (2000) Integrale Veiligheidsrapportage 2000, p. 81. Commandeursscriptie MCDM

18

betekent dat bij een relatief gering aantal dodelijke slachtoffers het aantal gewonden vele malen groter kan zijn. Het vastleggen van een maximaal toelaatbaar geacht groepsrisico door vermelding van maximale bebouwingsdichtheden in het bestemmingsplan is een effectief middel voor het beperken van de omvang van de gevolgen van een ongeval. 3.7 Naar een synthese van het beleidskader externe veiligheid De normering binnen het beleidsterrein externe veiligheid komt overeen met de technische (kwantitatieve) benadering van het theoretisch kader. Bij de GR-norm is echter duidelijk rekening gehouden met de psychologische/sociologische (kwalitatieve) benadering door aan een ramp met een n-maal groter aantal acute doden een n2-maal kleinere kans te koppelen. Door deze kwantificering heeft de beleidsmaker uitdrukking willen geven aan het aspect van maatschappelijke ontwrichting bij rampen met grote aantallen acute doden. De IR-norm is een grenswaarde, die niet mag worden overschreden. De GR-norm daarentegen is een oriënterende waarde waarvan, mits goed gemotiveerd, mag worden afgeweken. Juist van de belangrijke GR-norm, die een directe relatie heeft met het aantal acute doden en indirect met het aantal gewonden tijdens een ramp, mag worden afgeweken. Echter de GR-norm biedt de mogelijkheid van het toepassen van de procesbenadering. De nadelen van normering kunnen zodoende worden ondervangen en de mogelijkheden van risicoreductie kunnen optimaal worden benut. Voor alle actoren betrokken bij het besluitvormingsproces is het van belang zowel bij over- als onderschrijding van de oriënterende waarde van de GR-norm goed inzicht te hebben in de effecten van de desbetreffende activiteit. In dit kader kunnen de begrippen maatschappelijk aanvaard risico en maatschappelijk aanvaard effect worden geïntroduceerd. Doelbewust wordt niet gesproken van aanvaardbaar, omdat altijd moet worden gestreefd naar een zo klein mogelijk risico en effect, hetgeen overeenkomt met het alara-principe uit de Wet Milieubeheer en het streven naar risicoreductie. Indien voor de meerderheid van de betrokken actoren in het besluitvormingsproces een bepaald effect ten gevolge van een calamiteit behorende bij een bepaalde activiteit onacceptabel is, is sprake van een niet-maatschappelijk aanvaard effect en dus ook van een niet-maatschappelijk aanvaard risico. Het besluit zou gericht moeten zijn op risico-mijden en is daarmee effectgeoriënteerd. Dit komt overeen met de strategie van anticipatie (bijvoorbeeld het staken c.q. verplaatsen van de activiteit of het treffen van zoneringsmaatregelen in het kader van de ruimtelijke ordening, zodat bij het optreden van het effect geen acute doden meer kunnen vallen). Indien door het treffen van mitigerende maatregelen het effect beheersbaar kan worden gemaakt dan kan sprake zijn van een zowel maatschappelijk aanvaard effect als risico. Het besluit zou gericht moeten zijn op risico-nemen en is daarmee kansgeoriënteerd. Dit komt overeen met de strategie van veerkracht. De risicobenadering in het externe veiligheidsbeleid in Nederland is verklaarbaar, aangezien een effectbenadering (risico-mijden) van industriële activiteiten in combinatie met een hoge bevolkingsdichtheid in ons land zou leiden tot een terugdringing van diverse industriële activiteiten met als gevolg economische teruggang en welvaartsvermindering. Dit betekent dat pro-actie gericht op anticipatie in Nederland slechts beperkt mogelijk is. Het onlangs verschenen Ontwerp-Vuurwerkbesluit34 is hierop een uitzondering. Het Ontwerpbesluit is risicomijdend c.q. effectgeoriënteerd en gericht op anticipatie (veiligheidsafstanden), waarbij de kans op letale effecten maatgevend is voor het vaststellen van de veiligheidsafstanden. Het Europese beleid in de vorm van de Seveso II-richtlijn wordt gekenmerkt door zowel risicobenadering als effectbenadering. Beide strategieën van anticipatie en veerkracht zijn herkenbaar.

34

VROM (2001), Ontwerp-Vuurwerkbesluit, kenmerk LMV 2001.020872.


19

4 Interne en externe rollen provincies bij externe veiligheid 4.1 Inleiding Om te onderzoeken welke interne (binnen de provincie) en externe (Rijk en gemeenten) rollen de provincies vervullen bij het vormgeven van het externe veiligheidsbeleid, heeft bij de provincies Flevoland, Gelderland en Utrecht een oriëntatie plaatsgevonden door middel van een onderzoeksstage. Bij de keuze van de provincies is rekening gehouden met de omvang van de provinciale organisatie (bijlage 2) en de complexiteit inzake de partners op het terrein van de openbare veiligheid (bijlage 3) ten einde een representatief beeld te krijgen over de wijze waarop door provincies inhoud wordt gegeven aan het beleidsterrein externe veiligheid. Flevoland kan in dit kader worden aangemerkt als een kleine provincie, Utrecht als een middelgrote provincie en Gelderland als een grote provincie. Tijdens en na de stage zijn interviews gehouden en heeft dossieronderzoek plaatsgevonden. Interviews hebben plaatsgevonden met diverse personen, werkzaam op de relevante beleidsterreinen zoals openbare veiligheid, milieu, verkeer en vervoer en ruimtelijke ordening. Daarnaast hebben nog gesprekken plaatsgevonden op de ministeries van BZK en VROM, alsmede bij de adviesbureaus AVIV en TNO. De uitgebreide resultaten van de onderzoeksstage zijn weergegeven in bijlage 4. Per provincie is intern gekeken naar de rol van het bestuur, het kabinet van de commissaris van de koningin, milieu en ruimtelijke ordening. Het beleidsterrein verkeer en vervoer is meegenomen bij milieu. Bij de rol van het bestuur en het kabinet is met name gekeken naar de aandacht voor het beleidsterrein externe veiligheid en hoe verankering van dit beleid plaatsvindt binnen het beleidsveld openbare veiligheid. In het inrichtingen- en vergunningenbesluit van de Wet milieubeheer is aangegeven in welke gevallen de provincie het bevoegde gezag is voor de milieuvergunningverlening. Hierbij kan ook sprake zijn van inrichtingen, die vallen onder het regiem van de Seveso II-richtlijn. De provincie stelt haar ruimtelijk beleid vast door middel van een streekplan, dat door Provinciale Staten (PS) wordt vastgesteld. Gedeputeerde Staten (GS) zijn belast met de voorbereiding en de uitvoering van het streekplan. Bij de voorbereiding van het streekplan betrekken GS de Provinciale Planologische Commissie (PPC). Zo wordt onder andere de ontwikkeling van bedrijventerreinen in het streekplan aangegeven. De gemeentelijke bestemmingsplannen worden getoetst aan het streekplan. 4.2 Interne rollen provincie Flevoland 4.2.1 Bestuur GS besteedt in het werkprogramma 1999-200335 wel aandacht aan openbare veiligheid, waaronder integrale veiligheid, maar niet afzonderlijk aan extern veiligheidsbeleid. Op het terrein van integrale veiligheid onderzoekt de provincie de mogelijkheid om te komen tot een eigen integraal veiligheidsbeleid voor de provinciale taken en verantwoordelijkheden. 4.2.2 Afd. Alg. Bestuurlijke Aangelegenheden/Kabinet van de commissaris van de koningin De afdeling Algemeen Bestuurlijke Aangelegenheden heeft een plan van aanpak Integrale Veiligheid36 opgesteld en is door GS in januari 2001 vastgesteld. Het plan van aanpak verwijst naar het Bestuursakkoord Nieuwe Stijl (BANS)37, waarin afspraken zijn gemaakt over het periodiek opstellen van provinciale veiligheidsprogramma’s en voorziet in het opstellen van een veiligheidsrapportage en – programma door een breed samengestelde provinciale werkgroep en klankbordgroep. Doorlooptijd januari 2001 – maart 2002. 35

Provincie Flevoland, werkprogramma 1999-2003, vastgesteld bij besluit van PS december 1998. Provincie Flevoland, Alg. Bestuurlijke Zaken, H.R. Kalk, januari 2001. 37 Bestuursakkoord Nieuwe Stijl (BANS) tussen rijk, provincies (IPO) en gemeenten (VNG), (1999), nr. 99/4822, CB. 36


20

4.2.3 Milieu In opdracht van de afdeling milieubeheer heeft het adviesbureau AVIV in december 2000 de inventarisatie externe veiligheid38 voor zowel inrichtingen als transport afgerond. Elke vier jaar vindt er een update plaats. De afdeling Wegen en Verkeer is hierbij niet betrokken. In totaal zijn in de 6 gemeenten in Flevoland gegevens van 172 inrichtingen verzameld. Voor 113 inrichtingen is een externe zonering vastgesteld. Het deelrapport transport (weg, binnenwater, spoor en buisleidingen) concludeert dat in de huidige situatie geen risicoaandachtspunten zijn te verwachten. Op 3 inrichtingen is het Besluit risico's zware ongevallen (Brzo-1999, Seveso II-richtlijn) van toepassing. Eén bedrijf is Veiligheidsrapportage(VR)plichtig en twee Preventiebeleid Zware Ongevallen (PBZO)-plichtig. Slechts bij één PBZOplichtig bedrijf is de provincie het bevoegd gezag. Op grond van de Wet Milieubeheer is de provincie het bevoegd gezag voor 102 bedrijven. Alle bedrijven beschikken over een milieuvergunning (adequaat niveau) en worden gecontroleerd en gehandhaafd. 4.2.4 Ruimtelijke ordening Het nieuwe omgevingsplan39 is in december 2000 bestuurlijk vastgesteld. Het omgevingsplan is een plan waarin het streekplan, het milieuplan en het waterhuishoudingsplan zijn geïntegreerd. In hoofdstuk 3 “Milieu en water in samenhang met ontwikkeling” is een paragraaf Externe veiligheid opgenomen. Voor nieuwe stationaire installaties geldt een IRnorm van 10-6 en voor bestaande stationaire installaties geldt een IR-norm van 10-5. In het NMP3 is opgenomen dat gestreefd wordt in 2010 ook in de bestaande situaties zoveel mogelijk te voldoen aan de IR-norm van 10-6. In de provincie Flevoland wordt reeds aan deze norm voldaan. De provincie wenst deze situatie te behouden. Voor het transportrisico geldt dat in beginsel geen kwetsbare bestemmingen mogen voorkomen op plaatsen waar het IR groter is dan 10-6 per jaar. Dit betekent dat bij bestemmingsplannen en overige plannen voor nieuwbouw, wijzigingen in bestaande situaties en het vaststellen van de routes voor gevaarlijke stoffen of bij de aanleg van een transportleiding aan deze norm wordt getoetst. Over het GR wordt niets gezegd. De provincie zal in de planperiode op het terrein van de externe veiligheid beleidsregels ontwikkelen. Op het gebied van vervoer, stedelijke ontwikkeling en luchtvaart vinden in Flevoland ontwikkelingen plaats, waarbij externe veiligheid een belangrijke rol speelt (Hanzelijn, Delta Metropool en Business Airport Lelystad). Voor de Hanzelijn is een concept Trajectnota/MER opgesteld waarin externe veiligheid is meegenomen. 4.3 Interne rollen provincie Gelderland 4.3.1 Bestuur GS besteedt alleen in het hoofdstuk ‘Verkeer en Waterstaat’ van het politiek programma van GS en het bijbehorende werkplan 1999-200340 aandacht aan openbare veiligheid op het gebied van vervoer (Betuwelijn en de noordoostelijke verbinding) en aan hoge waterstanden en wateroverlast. Aan extern veiligheidsbeleid wordt geen aandacht besteed. GS heeft in juli 2000 besloten dat in Gelderland een onderzoek moet worden gestart naar de risico's die omwonenden lopen in de directe omgeving van bedrijven.

38

Adviesgroep AVIV BV, Actualisatie inventarisatie externe veiligheid Flevoland, G.W.M. Tiemessen en A.J.H. Schulenberg, december 2000. 39 Provincie Flevoland, Omgevingsplan Flevoland vastgesteld bij besluit van PS van 2 november 2000, nr. ROV/00.091163-/A. 40 Provincie Gelderland, Visie en Daadkracht verdienen vertrouwen politiek programma van GS met het bijbehorende werkplan 1999-2003, vastgesteld bij besluit van PS van 10 november 1999. Commandeursscriptie MCDM

21

4.3.2 Kabinet van de commissaris van de koningin Het kabinet heeft in 2000 een concept startnotitie Integraal Veiligheidsbeleid Provincie Gelderland41 opgesteld. Deze startnotitie is bestuurlijk niet vastgesteld. In de startnotitie wordt verwezen naar het Regeerakkoord 1998 en het Integraal Veiligheidsprogramma 199942 van het ministerie van BZK met de daarin verwoorde rol van de provincie. Ook hier wordt verwezen naar het BANS. 4.3.3 Milieu Voor het onderzoek naar de risico's, die omwonenden lopen in de directe omgeving van bedrijven, heeft de Dienst Milieu en Water, Afdeling Industrie, aan het adviesbureau AVIV opdracht verstrekt voor het uitvoeren van een inventarisatie externe veiligheids- en milieurisico’s in de provincie43. De inventarisatie heeft een doorlooptijd van november 2000 tot juni 2001 en bestaat uit vijf fasen. De onderzoeksfasen zijn achtereenvolgens: • het selecteren en inventariseren van gegevens van risicovolle provinciale bedrijven; • het bepalen van de individuele risicoen effectcontouren van geselecteerde provinciale bedrijven; • het bepalen van de effectcontouren van gemeentelijke bedrijven uit de SIRA 1996 rapportage; • het bepalen van domino-bedrijven en domino-effecten; • het in beeld brengen van knelpuntsituaties. Op 30 inrichtingen is het Brzo-1999 van toepassing. Tien bedrijven zijn VR-plichtig en twintig PBZO-plichtig. Bij tien bedrijven (drie VR-plichtig en zeven PBZO-plichtig) is de provincie het bevoegd gezag. Op grond van de Wet Milieubeheer is de provincie het bevoegd gezag voor circa 700 bedrijven. Alle bedrijven beschikken over een milieuvergunning (adequaat niveau) en worden gecontroleerd en gehandhaafd. 4.3.4 Ruimtelijke ordening Het streekplan Gelderland44 is van 1996. In de huidige bestuursperiode wordt begonnen met het formuleren van de nieuwe uitgangspunten voor het nieuwe streekplan, dat vanaf 2006 geldig zal zijn. Met uitzondering van veiligheidszonering rond munitieopslagplaatsen van defensie, verbindingen (hoogspanningsverbindingen) en leidingen (gas en brandstof), is in het streekplan niets opgenomen over externe veiligheid. In het Gelders Milieuplan45 voor de jaren 1996-2000 is opgenomen dat in het jaar 2000 het individuele risico voor nieuwe installaties ten hoogste een MTR (Maximaal Toelaatbaar Risico) van 10-6 en voor bestaande installaties een MTR van 10-5 mag bedragen. In 1999 heeft GS een rapportage over de resultaten van Streekplan, Milieuplan en Waterhuishoudingsplan, het “Gelders omgevingsbeleid Monitoring”46, vastgesteld. Voor externe veiligheid als onderdeel van de verstoringsproblematiek is een beleidskader opgenomen. Voor stationaire installaties geldt een IR-norm van 10-6, voor nieuwe situaties en voor bestaande situaties geldt een IR-norm van 10-5. Aan deze normstelling wordt voldaan. In 2010 moet voor bestaande situaties zoveel mogelijk worden voldaan aan de IR-norm van 10-6. Voor het transportrisico geldt dat in beginsel geen kwetsbare bestemmingen mogen voorkomen op plaatsen waar het IR groter is dan 10-6 per 41

Provincie Gelderland, Afdeling kabinet van de Bestuursdienst, Concept Startnotitie Integraal Veiligheidsbeleid Provincie Gelderland, A. van Hout, in 2000 niet bestuurlijk vastgesteld. 42 Integraal veiligheidsprogramma, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Directie Politie, EA99/U67337, juni 1999. 43 Adviesgroep AVIV BV, offerte en startnotitie inventarisatie externe veiligheids- en milieurisico’s in de provincie Gelderland, respectievelijk september en november 2000. 44 Streekplan Gelderland, Stimulans voor ontwikkeling , ruimte voor kwaliteit en zorg voor de omgeving, vastgesteld door PS op 25 september 1996. 45 Geldersmilieuplan voor de jaren 1996-2000, vastgesteld door PS op 25 september 1996. 46 Gelders omgevingsbeleid Monitoring deel A en B, Rapportage over de resultaten van Streekplan, Milieuplan en Waterhuishoudingsplan, GS van Gelderland januari 1999. Commandeursscriptie MCDM

22

jaar. Hieraan wordt nu al voldaan. Op het gebied van vervoer vinden ontwikkelingen plaats, waarbij externe veiligheid een belangrijke rol speelt, zoals de Betuwelijn voor goederenvervoer inclusief gevaarlijke stoffen, de noordoostelijke verbinding en het Multimodaal Transport Centrum (MTC), gelegen aan de Betuwelijn. Voor alle drie projecten is een MER opgesteld, waarin externe veiligheid is meegenomen. 4.4 Interne rollen provincie Utrecht 4.4.1 Bestuur In het beleidsprogramma 1999-2003 “Een samenhang met dynamiek en kwaliteit”47 van GS is er op het terrein van openbare veiligheid geen afzonderlijke aandacht voor integrale veiligheid en/of externe veiligheid. In de kadernota 200248 is vanwege het beleidsthema kwaliteit in bestuur (onderdeel van het beleidsprogramma 1999-2003) een projectvoorstel rampenbestrijding opgenomen. Eén van de activiteiten is een risico-inventarisatie en –analyse, hetgeen moet leiden tot een risicokaart van de provincie Utrecht medio 2002. 4.4.2 Kabinet van de commissaris van de koningin Het kabinet beschikt nog niet over een plan van aanpak om te komen tot een Integraal Veiligheidsbeleid. Wel wordt vanuit het kabinet op dit moment een aanzet gegeven om te komen tot een integraal veiligheidsbeleid. In het verleden bestond hieraan geen behoefte bij het bestuur. Het bestuur was van mening dat de openbare veiligheid binnen het bestaande beleid voldoende was gewaarborgd. Op 16 november 2000 is het project “Risicoinventarisatie”49 in de provincie Utrecht van start gegaan. 4.4.3 Milieu Binnen de Dienst Water en Milieu is de externe veiligheid van stationaire inrichtingen ondergebracht bij de Sector vergunningen en Handhaving (branchegericht). Externe veiligheid van transport is ondergebracht bij de Sector Stad en Milieu. In het Milieubeleidsplan voor de jaren 1998-200250 zijn de samenwerkingsprojecten opgenomen in hoofdstuk 4 “Mobiliteit”: • stimuleren toepassing handreiking externe veiligheid mobiele bronnen; • ontwikkelen routenet gevaarlijke stoffen. GS heeft op 21 september 1999 het provinciaal beleid externe veiligheid vervoer gevaarlijke stoffen51 vastgesteld conform het landelijke beleidskader. De resultaten van het onderzoeksrapport "Risico-evaluatie transport gevaarlijke stoffen over de weg in de provincie Utrecht"52 kunnen worden gebruikt als basis voor een gemeentelijk routeringsplan. In de tweede rapportage Milieuaspecten Verkeer en Infrastructuur (MAVI-2)53, die in januari 2000 is verschenen, krijgt externe veiligheid een prominente plek. Het is een monitoringsrapport, gemaakt door de provincie Utrecht en Rijkswaterstaat directie Utrecht. In het rapport wordt geconcludeerd dat er voor wat betreft het transport van gevaarlijke stoffen over de weg geen knelpunten zijn voor het individueel risico. Op dit moment liggen er geen gebouwen binnen 47

Provincie Utrecht, “Een samenhang met dynamiek en kwaliteit, Beleidsprogramma 1999-2003 ”, vastgesteld door PS in april 1999. 48 Provincie Utrecht, Kadernota 2002, projectvoorstellen, februari 2001. 49 Provincie Utrecht, Project risico-inventarisatie uitgevoerd door de provincie, de gemeenten, de beide regionale brandweren, de regionale politie en de GHOR. 50 Provincie Utrecht, Milieubeleidsplan 1998-2002, vastgesteld door PS in december 1998. 51 Provincie Utrecht, Notitie met betrekking tot externe veiligheid vervoer gevaarlijke stoffen in de provincie Utrecht, vastgesteld door GS op 21 september 1999. 52 Provincie Utrecht, "Risico-evaluatie transport gevaarlijke stoffen over de weg in de provincie Utrecht", Dienst Water en Milieu, december 1998. 53 Provincie Utrecht en Rijkswaterstaat directie Utrecht, Milieuaspecten Verkeer en Infrastructuur 2 (MAVI-2), januari 2000. Commandeursscriptie MCDM

23

de risicocontouren rond wegen. Voor het groepsrisico wordt de oriënterende waarde op een aantal locaties met bebouwing overschreden. Qua risico’s van vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor bestaat wel een aantal knelpunten. Nader onderzoek zal plaatsvinden naar de aard en omvang van de geconstateerde knelpunten bij het railvervoer. De risicosituatie langs het Amsterdam-Rijnkanaal en Lekkanaal levert zowel in 1996 als 2010 een paar aandachtspunten op, knelpunten doen zich niet voor. Een risico-inventarisatie en –analyse van buisleidingtransport heeft niet plaatsgevonden. Voor drie inrichtingen, waarbij de provincie het bevoegd gezag is, is het Brzo-1999 van toepassing. Deze drie bedrijven zijn VR-plichtig. Voor elk bedrijf is een projectgroep in het leven geroepen, waarin de provincie, de regionale brandweer, de gemeentelijke brandweer en de arbeidsinspectie zijn vertegenwoordigd. De provincie heeft geen bedrijven die PBZOplichtig zijn. Op grond van de Wet Milieubeheer is de provincie het bevoegd gezag voor circa 250 bedrijven. Alle bedrijven beschikken over een milieuvergunning (adequaat niveau) en worden gecontroleerd en gehandhaafd. 4.4.4 Ruimtelijke ordening Het streekplan Utrecht is van 199454. Met uitzondering van veiligheidszonering rond militaire terreinen, verbindingen (hoogspanningsverbindingen) en leidingen (gas en brandstof) is in het streekplan niets opgenomen over externe veiligheid. In november 2000 hebben GS besloten te starten met de voorbereiding van het nieuwe streekplan. De planning is om het streekplan eind 2003 te laten vaststellen door PS. Er vindt zowel voor het IR als het GR geen toetsing plaats aan het beleidskader externe veiligheid voor inrichtingen. Toetsing vindt wel plaats aan het beleidskader externe veiligheid voor transport. 4.5 Externe rollen provincies in relatie tot gemeenten en Rijk 4.5.1 Algemeen De meerwaarde van de provincie hangt voor een deel samen met haar positie als intermediaire bestuurslaag tussen gemeenten en Rijk. Naast een horizontale afstemming tussen de beleidsvelden binnen de provincie, die een relatie hebben met externe veiligheid, zal ook een verticale afstemming plaats moeten vinden met gemeenten en Rijk. De provincies kunnen samen met de gemeenten en het Rijk het beleidsterrein van de externe veiligheid nader invullen. Samenhang tussen beleid en uitvoering op de drie niveaus is van groot belang. De provincie zou vanuit de rol van middenbestuur en binnen de eigen verantwoordelijkheden een stimulerende rol kunnen en moeten vervullen op dit beleidsterrein. Het is van groot belang dat de verschillende rollen, die de diverse bestuurslagen vervullen, complementair aan elkaar zijn. Onderstaand zijn de externe rollen naar gemeenten en Rijk verder uitgewerkt. 4.5.2 Provincies en gemeentelijke bestemmingsplannen GS zijn belast met de goedkeuring van bestemmingsplannen en met het verlenen van een verklaring van geen bezwaar in het kader van een artikel 19-procedure op grond van de Wet op de Ruimtelijk Ordening of in het kader van het doorbreken van de aanhoudingsplicht ingevolge artikel 50 van de Woningwet. Toetsing vindt hierbij plaats aan het streekplan. GS worden bij het goedkeuren van bestemmingsplannen en het verlenen van een verklaring van geen bezwaar geadviseerd door de PPC. Er bestaan twee vormen van beraad door de PPC, het klein beraad en het groot beraad. In het klein beraad worden de relatief eenvoudige plannen behandeld. In het groot beraad worden onder andere de grote complexe plannen, rijksnota's, structuurplannen en bestemmingsplannen voor het buitengebied behandeld. Binnen dit kader

54

Streekplan Provincie Utrecht, vastgesteld bij besluit van PS van Utrecht van 1 juli 1994.


24

zou ook de toetsing aan het beleidskader externe veiligheid voor inrichtingen en transport moeten plaatsvinden. 4.5.3 Provincies en milieuvergunningen De risico’s, die een inrichting veroorzaakt voor de omgeving, maken onderdeel uit van de afweging in het kader van de Wet Milieubeheervergunning. De vergunning kan bepaalde voorwaarden bevatten om de risico’s voor de omgeving te voorkomen of zoveel mogelijk te beperken. In het Inrichtingen- en vergunningenbesluit (Ivb) van de Wet Milieubeheer is aangegeven in welke gevallen de gemeente (college van Burgemeester en Wethouders), de provincie (GS) of het Rijk (minister van VROM) het bevoegd gezag is voor het verlenen van milieuvergunningen. Bij de voorbereiding van de beslissing op een vergunningaanvraag moet soms een MER worden opgesteld. In het Besluit milieu-effectrapportage is vastgelegd voor welke activiteiten deze verplichting geldt. De MER-procedure is gekoppeld aan de procedure van het ruimtelijke plan, ten behoeve waarvan het MER wordt opgesteld. Als externe veiligheid een rol speelt bij de locatiekeuze komt daarover via het MER informatie ter beschikking. Ook kan een inrichting waarvoor de provincie het bevoegd gezag is, vallen onder het Brzo-1999. Op basis van de woningwet blijft de gemeente het bevoegd gezag voor het verlenen van bouwvergunningen voor deze inrichtingen. Deze situatie vraagt om een goede coördinatie en afstemming tussen de betrokken sectoren c.q. diensten van de desbetreffende provincie, gemeente en de hulpverleningsdiensten. 4.5.4 Provincies en het Rijk Het rijksbeleid op het gebied van ruimtelijke ordening komt tot uitdrukking in structuurschetsen, structuurschema’s en in concrete beleidsbeslissingen, de zogenaamde planologische kernbeslissingen (PKB’s). Een locatiebeslissing, die van nationaal belang is, is bijvoorbeeld de locatie van aan nieuwe luchthaven. De vertaling van het rijksbeleid is opgenomen in het streekplan zodat bij plantoetsing hiermee rekening zal worden gehouden. Uit de jurisprudentie blijkt een toenemende juridische betekenis van de PKB en dus een toenemende juridische binding daaraan van gemeenten bij bestemmingsplannen. Dit is logisch, omdat het bestemmingsplan het enige juridisch bindende instrument is richting burgers en bedrijven. Doorwerking van nationaal en provinciaal beleid dient dan ook plaats te vinden via de gemeentelijke bestemmingsplannen. De leden van de PPC zijn, naast vertegenwoordigers van de provincie, onder meer vertegenwoordigers van de rijksinspecties, regionale vertegenwoordigers van de Ministeries van Verkeer en Waterstaat, Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, Economische Zaken en Defensie, en vertegenwoordigers van de waterschappen. De Inspectie Ruimtelijke Ordening (IRO) van het Ministerie van VROM speelt, evenals de provincie, een belangrijke rol in het kader van het toezicht op de uitvoering van het ruimtelijk beleid door gemeenten. De inspectie ziet toe op het opstellen en actualiseren van bestemmingsplannen door de gemeenten55. De inspectie oefent invloed uit als lid van de PPC en als adviseur van de gemeente. Het enige juridische middel van de inspectie om een gemeente te corrigeren, is de mogelijkheid om tegen een besluit van de gemeente in beroep te gaan. Daarnaast kent het Ministerie van VROM nog de inspecties Milieuhygiëne (tweedelijns toezicht vergunningverlening Wet Milieubeheer) en Volkshuisvesting (toezicht op de bouwregelgeving Woningwet). De afzonderlijke inspecties zijn samengevoegd en ondergebracht in het Inspectoraat-Generaal VROM. De institutionele plaats van het externe veiligheidsbeleid op Rijksniveau is bij het ministerie van VROM.

55

VROM (2001), Rapportage “Activiteiten handhaving ruimtelijk beleid 2000”.


25

5 Knelpuntenanalyse en kritische succesfactoren 5.1 Kennis en inbedding beleidsterrein 5.1.1 Kennis en inbedding beleidsterrein binnen de provincies De ambities en doelstellingen op het beleidsterrein externe veiligheid zijn niet of onvoldoende bestuurlijk vastgesteld. Indien er voor inrichtingen en transport in het kader van ruimtelijke ordening (streekplannen) een beleidskader is vastgelegd dan betreft dit de IR-norm, waarbij het landelijk beleidskader wordt gevolgd. De provincie Utrecht heeft alleen voor het vervoer van gevaarlijke stoffen een beleidskader externe veiligheid vastgesteld conform het landelijke beleidskader. Ook het integraal veiligheidsbeleid bevindt zich bij de drie onderzochte provincies nog in een rudimentair stadium, waarbij het externe veiligheidsbeleid niet of nauwelijks aandacht krijgt. Bij de grootschalige infrastructurele projecten krijgt externe veiligheid wel aandacht in het kader van de MER-procedures. Als gevolg van een gebrek aan samenhang (verkokering) tussen het beleidsterrein externe veiligheid en overige beleidsterreinen vindt geen goede en volledige belangenafweging plaats. De prioriteit van het beleidsterrein externe veiligheid is ten opzichte van andere beleidsterreinen, zoals economie, ruimtelijke ordening en verkeer en vervoer etc., vaak te laag, mede als gevolg van een gebrek aan kennis of versnipperde kennis over diverse afdelingen, sectoren en diensten. Onduidelijk is in welke fase externe veiligheid kan worden ingebracht binnen de verschillende procedures van de ruimtelijke ordening. Toetsing van gemeentelijke bestemmingsplannen aan de normering binnen het extern veiligheidsbeleid, alsmede afstemming met milieuvergunningen (milieuprobleem-inventarisatie) vindt niet plaats. Van een stimulerende rol van provincies bij bedrijfsverplaatsingen met een overschrijding van de normering binnen het extern veiligheidsbeleid is niets gebleken. Binnen de onderzochte provincies is onduidelijk wie voor dit beleidsterrein verantwoordelijk is. Wel worden in alle drie provincies risico-inventarisaties uitgevoerd voor zowel inrichtingen als transport. De risico’s van buisleidingtransport zijn alleen in de provincie Flevoland onderzocht. 5.1.2 Kennis en inbedding beleidsterrein bij gemeenten en Rijk De commissie onderzoek vuurwerkramp heeft een oppervlakkig vergelijkend onderzoek uitgevoerd naar de wijze waarop vier Nederlandse gemeenten56, die qua omvang, ruimtelijke problematiek en vergunningenproblematiek een grote gelijkenis met Enschede vertoonden, het externe veiligheidsbeleid vormgeven. Aandacht is besteed aan de toepassing van veiligheidszonering (bijvoorbeeld volgens de VNG-systematiek57) en/of andere instrumenten (bijvoorbeeld het uitsluiten van gevaarlijke bedrijven) om een scheiding aan te brengen tussen het bedrijf en de omliggende woonbebouwing en de toepassing van milieuprobleeminventarisaties bij de voorbereiding van bestemmingsplannen. Voor de bepaling van de afstand voor gevaar, in de tabel volgens de VNG-systematiek, wordt aangesloten bij de norm voor het IR. Dit betekent dat de afstand overeenkomt met een waarde van 10-6 tot 10-8. De borging van kennis is volgens de commissie een bron van zorg. Onduidelijk is wie binnen de gemeentelijke organisatie verantwoordelijk is voor dit beleidsterrein. Zo blijkt uit de onderzoeksresultaten dat één gemeente bij vraagstukken op het gebied van externe veiligheid de brandweer inschakelt voor specialistisch advies en een andere gemeente gebruik maakt van een extern adviesbureau. Van de acht onderzochte bestemmingsplannen bleken er zeven sterk verouderd te zijn. In deze bestemmingsplannen zijn geen specifieke bepalingen opgenomen die de aanwezigheid van gevaarlijke bedrijven reguleren. Het gevolg hiervan is dat bij deze gevaarlijke bedrijven het ruimtelijke ordeningsinstrumentarium niet wordt toegepast om een 56

Commissie onderzoek vuurwerkramp (2001), Onderzoeksrapport A De vuurwerkramp SE Fireworks De overheid De ramp bijlage 3A p. 683 tot en met 693. 57 VNG (1999), Nr. 9 Bedrijven en milieuzonering. Commandeursscriptie MCDM

26

scheiding aan te brengen tussen gevaarlijke bedrijven en de omgeving. Bij de herziening van bestemmingsplannen wordt door de onderzochte gemeenten tegenwoordig de VNGsystematiek gehanteerd. Ook wordt standaard een milieuprobleem-inventarisatie uitgevoerd, waarbij ook het aspect externe veiligheid aan de orde komt. De onderzochte gemeenten zien bedrijfsverplaatsing als de juiste oplossing, indien er bij de herziening van het bestemmingsplan van een binnenstedelijk bedrijfsterrein frictie ontstaat tussen de externe veiligheid en de behoefte aan woningen. In de praktijk verloopt dit proces zeer moeizaam, omdat de kosten voor de gemeente hoog zijn en omdat in veel gevallen geen geschikte andere locatie voorhanden is. Bij één van de gemeenten wordt sinds 1996 bij de aanvraag van een vergunning op grond van de Wet milieubeheer, voor bedrijven waarbij externe veiligheid aan de orde is, ook structureel getoetst aan de ruimte die het vigerende bestemmingsplan biedt. Aan de rollen van de provincie als toetsende instantie van de gemeentelijke bestemmingsplannen en als stimulator (verstrekken subsidie in kader van stads- en dorpsvernieuwing) bij bedrijfsverplaatsingen is geen aandacht besteed. Op Rijksniveau is sprake van een versnipperd beleidskader op het gebied van externe veiligheid. De twee nieuwe AMvB’s ‘kwaliteitseisen externe veiligheid inrichtingen’ en ‘externe veiligheid van vervoer’ moeten helderheid verschaffen. Doel van beide AMvB’s is dat bij vergunningverlening en in de ruimtelijke ordening voldoende afstand wordt gehouden tussen gevaarlijke activiteiten en kwetsbare of minder kwetsbare bestemmingen. Uiteindelijk moeten dergelijke afwegingen ook bij het opstellen van bestemmingsplannen een rol spelen. Het beleidsterrein externe veiligheid voor inrichtingen valt onder de verantwoordelijkheid van de minister van VROM en voor vervoer onder de minister van Verkeer en Waterstaat. De minister van VROM is verantwoordelijk voor de coördinatie van het externe veiligheidsbeleid ten aanzien van gevaarlijke stoffen58. 5.2 Samenwerking, afstemming en informatiepositie 5.2.1 Horizontale integraliteit binnen de provincies Doordat de ambities en doelstellingen op het beleidsterrein externe veiligheid niet of onvoldoende bestuurlijk zijn vastgesteld, er een gebrek is aan kennis en de inbedding in de provinciale organisaties onduidelijk is (wie is nu waar voor verantwoordelijk), laat de samenwerking en afstemming sterk te wensen over. Het blijkt moeilijk het complexe beleidsterrein externe veiligheid te integreren in diverse beleidsterreinen. Met name de betrokkenheid van ruimtelijke ordening is een bron van zorg. 5.2.2 Verticale integraliteit tussen gemeenten, provincies en Rijk Zowel de gemeente, de provincie als het Rijk kunnen het bevoegd gezag zijn bij inrichtingen, die op grond van de Brzo-1999 VR-plichtig of PBZO-plichtig zijn. De Brzo-1999 en het Ivb van de Wet milieubeheer zijn onvoldoende op elkaar afgestemd. Een goede onderlinge afstemming tussen de milieu-afdelingen van gemeenten, provincies en Rijk is noodzakelijk, maar laat nog vaak te wensen over, zowel bij vergunningverlening, toezicht als handhaving. De onderzochte provincies hebben een zwakke informatiepositie, zowel naar de gemeenten als het Rijk. Wel wordt afstemming gezocht met de regionale brandweer inzake inrichtingen die vallen onder de Brzo-1999. Op het beleidsterrein van externe veiligheid komt de rol van de provincie als intermediaire bestuurslaag niet of onvoldoende uit de verf. Uit de onderzoeksresultaten bij vier middelgrote gemeenten blijkt dat de aandacht voor externe veiligheid bij gevaarlijke bedrijven beperkt is. Slechts in één gemeente functioneert sinds begin 2000 een regiegroep externe veiligheid (vooral gericht op routering gevaarlijke stoffen), waarin de relevante ambtelijke disciplines vertegenwoordigd zijn. 58

BZK (2001), Kabinetsstandpunt Vuurwerkramp, p. 47 en 48.


27

Het Inspectoraat-Generaal VROM, dat moet toezien op onder andere het opstellen en actualiseren van bestemmingsplannen door de gemeenten, besteed hierbij onvoldoende aandacht aan de relatie met het beleidsterrein externe veiligheid59. Van een tweedelijns toezicht op gemeenten op dit specifieke beleidsterrein is geen sprake. Van een structureel en complementair beleid op alle drie bestuurlijke niveaus is eveneens geen sprake. Bij het volgen van de diverse MER-procedures, waarin ook het aspect externe veiligheid wordt meegenomen, blijkt de samenwerking en afstemming met zowel de publieke als private actoren veel beter te verlopen. 5.3 Risicobenadering en effectbenadering 5.3.1 Risicobenadering Het huidige externe veiligheidsbeleid wordt gekenmerkt door risicobenadering. De onderzochte provincies ervaren het ontbreken van harde normen als een handicap. Vooral de in de afgelopen jaren onder invloed van de Tweede Kamer afgekalfde norm voor het GR, van een redelijk harde grenswaarde en streefwaarde naar een oriënterende waarde, wordt als nieteenduidig ervaren. Juist het groepsrisico stelt grenzen aan de bevolkingsdichtheid rond risicovolle activiteiten. Werknemers vallen helemaal buiten de regelgeving. De regelgeving gaat uit van acute doden, waarbij geen of slechts indirect aandacht is voor gewonden en schade. Dit kan het beeld gedurende het te doorlopen besluitvormingsproces aanzienlijk vertroebelen. Met uitzondering van de MER-procedures is bij de onderzochte provincies geen sprake van een procesbenadering. 5.3.2 Effectbenadering De nadelen van de risicobenadering kunnen worden ondervangen door te kiezen voor een effectbenadering. Bij het bepalen van de effecten zal een belangrijke rol, zo niet de belangrijkste rol, zijn weggelegd voor de brandweer. Met behulp van de onderstaande instrumenten kunnen de effecten inzichtelijk worden gemaakt: • de leidraad risico-opleverende industriële activiteiten inclusief computerprogramma; • de CPR-14: methoden voor het berekenen van fysische effecten en de CPR-16: methoden voor het bepalen van mogelijke schade; • de regel van 1 tevens als computerprogramma beschikbaar, het schadescenarioboek en het werkblad van de Dienst Centraal Milieubeheer Rijnmond in combinatie met de interventiewaarden gevaarlijke stoffen; • de circulaires betreffende zonering langs hogedruk-aardgastransportleidingen en transportleidingen voor brandbare vloeistoffen van de K1-, K2- en K3-categorie; • de effectwijzer, ook wel veiligheidseffectanalyse (VEA) genoemd, inzicht in de gevolgen van calamiteiten; • de handleiding veiligheidseffectrapportage (VER); • de Leidraad Maatramp en de Leidraad Operationele prestaties. De onderzochte provincies kiezen naast de risicobenadering van het GR niet standaard voor een effectbenadering gekoppeld aan de procesbenadering.

59

VROM (2001), Rapportage “Activiteiten handhaving ruimtelijk beleid 2000”.


28

5.4 Naar een Synthese van de provinciale rollen 5.4.1 Kritische succesfactoren De knelpunten, zoals verwoord in de vorenstaande paragrafen, kunnen worden omgezet in kritische succesfactoren, die intern bij de provincies georganiseerd zouden moeten worden ten einde de rol van de provincie als intermediaire bestuurslaag op het beleidsterrein van de externe veiligheid op een goede manier in te kunnen vullen. Ten eerste de aanwezige kennis en inbedding. De kennis is in algemene zin onvoldoende hetgeen terug te vinden is in het ontbreken van een éénduidig bestuurlijk vastgesteld beleidskader. Op onderdelen is kennis aanwezig bij milieu, verkeer en vervoer en/of ruimtelijke ordening van de onderzochte provincies, echter gevoed vanuit een sectoraal denkpatroon. Zowel een kwantitatieve als kwalitatieve versterking op minimaal HBO-niveau voor het beleidsterrein is voor de onderzochte provincies noodzakelijk. De benodigde versterking (capaciteit) zal meer gebundeld moeten worden in de vorm van een beleidscoördinator externe veiligheid, die zorgdraagt voor de coördinatie van het beleidsterrein externe veiligheid binnen de overige provinciale beleidsterreinen, zoals ruimtelijke ordening, milieu, verkeer en vervoer etc. (instellen structureel overleg externe veiligheid). De voorkeur gaat uit naar positionering bij het kabinet van de commissaris van de koningin in verband met de afstemming met het totale beleidsveld openbare veiligheid en de hulpverleningsdiensten. Het grote voordeel hiervan is dat door belangentegenstellingen op ambtelijk niveau binnen de verschillende beleidsterreinen (conflictperspectief) voldoende garantie bestaat dat waar nodig een nadere bestuurlijke afweging wordt uitgelokt inzake de externe veiligheid (incompatibiliteiten). Als alternatief kan ook positionering bij milieu worden overwogen. De coördinator is verantwoordelijk voor de inbreng van externe veiligheid in de verschillende procedures van de ruimtelijke ordening, alsmede voor de afstemming met milieuvergunningen c.q. milieuprobleem-inventarisaties, waarbij externe veiligheid een rol speelt. Tevens zal de coördinator de initiator moeten zijn voor het vormgeven van de stimulerende rol van provincies bij bedrijfsverplaatsingen, waarbij problemen met het extern veiligheidsbeleid in het geding zijn. Tevens is de coördinator aanspreekpunt voor de PPC en het Inspectoraat-Generaal VROM. Ten tweede het aspect samenwerking, afstemming en informatiepositie. Door invulling te geven aan een beleidscoördinator externe veiligheid is de samenwerking en afstemming in zowel horizontale als verticale zin op voldoende wijze geborgd en niet alleen tijdens het doorlopen van MER-procedures. Ook de informatiepositie, zowel intern als extern, is naar de toekomst toe structureel gewaarborgd. Een belangrijk aspect hierbij is het kunnen beschikken over recente streekplannen waarin externe veiligheid is meegenomen. De gemeenten zouden er voor moeten kiezen het beleidsterrein externe veiligheid onder te brengen bij de gemeentelijke brandweren, die op hun beurt dit taakveld efficiënt en effectief kunnen organiseren op regionaal niveau. Dit is een waarborg voor deskundigheid (kwaliteit en continuïteit) en voldoende kritische massa (kwantiteit). Hierbij ligt het voor de hand ook de rampenbestrijding onder te brengen bij de brandweer, waardoor op gemeentelijk/regionaal niveau een organisatorische eenheid fysieke veiligheid ontstaat. Ten derde de risicobenadering in het externe veiligheidsbeleid in relatie tot de effectbenadering. Gelijktijdig met de risicobenadering (technische benadering) van het GR zou ook een effectbenadering (psychologische/sociologische benadering) moeten plaatsvinden (zie ook tabel 2). In een open planproces (procesbenadering) zou aan de hand van een maatschappelijke discussie het minimale veiligheidsniveau (een al dan niet maatschappelijk aanvaard risico en effect) moeten worden vastgesteld op grond waarvan het bestuur een Commandeursscriptie MCDM

29

overwogen keuze kan maken tussen risico-mijden en risico-nemen. Hiermee wordt zowel de technische als psychologische/sociologische benadering geplaatst in de procesbenadering. Indien wordt gekozen voor risico-nemen zal een strategie van veerkracht moeten worden gevolgd. De hulpverleningsdiensten zullen zich dan op het effect moeten voorbereiden. In het geval van risico-mijden zal een strategie van anticipatie moeten worden gevolgd, hetgeen kan leiden tot het staken van de activiteit, het verplaatsen van de activiteit of zoneringsmaatregelen in het kader van de ruimtelijke ordening. Deze werkwijze zal leiden tot een risicobewustzijn van alle betrokken actoren. 5.4.2 Risicomanagement en het weegschaalmodel Het managen van risico’s heeft in belangrijke mate te maken met pro-actie. Het wegnemen van oorzaken van onveiligheid heeft dus alles te maken met de besluitvorming over het mijden of nemen van risico’s afhankelijk van de optredende effecten en de hieraan te verbinden strategieën. In onderstaande risicomanagement matrix zijn de keuzes met bijbehorende strategieën weergegeven. Laag risico

Klein effect

Groot effect

Hoog risico

Risico-nemen Risico-nemen I II Strategie: veerkracht Strategie: veerkracht

Risico-nemen of Risico-mijden Risico-mijden III IV Strategie: veerkracht Strategie: anticiperen of anticiperen Tabel 3: De risicomanagement matrix

Welke risico’s met de bijbehorende effecten worden maatschappelijk aanvaard en welke niet. Hiervoor is kennis van en inzicht in risico’s noodzakelijk. De kennis van en inzicht in risico’s is altijd verspreid over diverse actoren. Het reduceren van risico’s vraagt met name om een procesbenadering. Zoals in hoofdstuk drie is geconcludeerd, is de risicobenadering in het externe veiligheidsbeleid in Nederland verklaarbaar aangezien een effectbenadering (risicomijden) van industriële activiteiten in combinatie met een hoge bevolkingsdichtheid in ons land zou leiden tot een terugdringing van diverse industriële activiteiten met als gevolg economische teruggang en welvaartsvermindering. Dit betekent dat pro-actie gericht op anticipatie in Nederland slechts beperkt mogelijk is. Gerelateerd aan de bovenstaande risicomanagement matrix betekent dit dat kwadrant IV moet verschuiven naar kwadrant II of III. Binnen kwadrant III zou op basis van het weegschaalmodel een balans kunnen worden gezocht tussen risico-nemen en risico-mijden met de bijbehorende strategieën.

Figuur 2: De risicostrategie weegschaal. Commandeursscriptie MCDM

30

6 Slotbeschouwing 6.1 Conclusies 1. Wat is externe veiligheid en welk nationaal beleidskader ligt hieraan ten grondslag? Het externe veiligheidsbeleid is een jong en complex beleidsterrein, gericht op de beheersing van de risico’s vanwege: • het gebruik, de opslag en de productie van gevaarlijke stoffen (inrichtingen); • het transport van gevaarlijke stoffen (wegen, spoorwegen, waterwegen en buisleiding); • het gebruik van luchthavens. Kenmerkend voor het beleidsterrein is de risicobenadering. De risiconormering is gericht op acute doden en maakt onderscheid tussen de individuele kans op overlijden (individueel risico) door een ongeval en de kans dat een groep gelijktijdig komt te overlijden door een ongeval (groepsrisico). Beide risiconormen moeten van elkaar worden onderscheiden. Het individueel risico is onafhankelijk van de werkelijke omgeving en zegt niets over het potentiële aantal mensen, dat door een ongeval kan worden getroffen. Het groepsrisico gaat uit van een specifieke situatie en geeft inzicht in de mogelijke omvang van een ernstig ongeval in een bepaalde omgeving. De normen zijn vastgelegd in diverse beleidsnota’s aan de Tweede Kamer, maar ontberen een wettelijke status. Het groepsrisico is met name van belang voor de hulpverleningsdiensten in het kader van de voorbereiding op de rampenbestrijding. 2. Op welke wijze wordt door provincies invulling gegeven aan dit beleidsterrein en hoe verhouden de rollen c.q. activiteiten van de provincies zich tot die van gemeenten en Rijk? Bij de provincies Flevoland, Gelderland en Utrecht is per provincie intern gekeken naar de rol van het bestuur, het kabinet van de commissaris van de koningin, milieu en ruimtelijke ordening. Het beleidsterrein verkeer en vervoer is meegenomen bij milieu. Bij de rol van het bestuur en het kabinet is met name gekeken naar de aandacht voor het beleidsterrein externe veiligheid en hoe verankering van dit beleid plaatsvindt binnen het beleidsveld openbare veiligheid. Geconcludeerd mag worden dat het beleidsterrein bestuurlijk onvoldoende verankerd is en meer aandacht behoeft. Voor zowel het bestuur als het kabinet van de commissaris van de koningin is nauwelijks een rol weggelegd. Wel vervullen het kabinet van de commissaris van de koningin en milieu een belangrijke rol bij het (laten) uitvoeren van de provinciale risico-inventarisaties voor inrichtingen en transport. Daarnaast wordt door milieu veel aandacht besteed aan de inrichtingen waarvoor de provincie het bevoegd gezag is in het kader van de Wet Milieubeheer en die tevens vallen onder de Brzo-1999. De rol van ruimtelijke ordening is bescheiden van aard. Zowel in Flevoland als Gelderland is een begin van een beleidskader geformuleerd in respectievelijk het omgevingsplan voor Flevoland en het Gelders Milieuplan, alsmede het “Gelders omgevingsbeleid Monitoring”. In Utrecht is geen rol herkenbaar. Voor zover een beleidskader inzake externe veiligheid aanwezig is, is dit sterk versnipperd en gefragmenteerd. Bij de provincies zie je de behoefte groeien om te komen tot een goed en eenduidig beleidskader met beleidsregels voor externe veiligheid. Bij de externe rollen van de provincies is naar de gemeenten toe sprake van een toetsende en sturende rol bij de gemeentelijk bestemmingsplannen en een afstemmingsrol bij de milieuvergunningen. Naar het Rijk toe is sprake van een afstemmingsrol op het terrein van milieu en ruimtelijke ordening.


31

3. Welke knelpunten doen zich voor bij de uitvoering van het beleid bij de provincies en tussen gemeenten, provincies en Rijk onderling? De aanwezige kennis over deze complexe materie is onvoldoende, hetgeen terug te vinden is in het ontbreken van een éénduidig bestuurlijk vastgesteld beleidskader. Op onderdelen is kennis aanwezig bij milieu, verkeer en vervoer en/of ruimtelijke ordening van de onderzochte provincies, echter gevoed vanuit een sectoraal denkpatroon. Het blijkt moeilijk het complexe beleidsterrein externe veiligheid te integreren in overige beleidsterreinen. Als gevolg van een gebrek aan samenhang tussen het beleidsterrein externe veiligheid en overige beleidsterreinen vindt geen goede en volledige belangenafweging plaats. De prioriteit van het beleidsterrein externe veiligheid is ten opzichte van andere beleidsterreinen, zoals economie, ruimtelijke ordening en verkeer en vervoer etc., vaak te laag. Onduidelijk is in welke fase externe veiligheid kan worden ingebracht binnen de verschillende procedures van de ruimtelijke ordening. Toetsing van gemeentelijke bestemmingsplannen aan het extern veiligheidsbeleid vindt onvoldoende plaats. De informatiepositie van de provincies voor dit beleidsterrein is zowel intern als extern zwak. De Brzo-1999 en het Ivb van de Wet Milieubeheer zijn onvoldoende op elkaar afgestemd. Een goede onderlinge afstemming tussen de milieuafdelingen van gemeenten, provincies en Rijk is noodzakelijk, maar laat nog vaak te wensen over, zowel bij vergunningverlening, toezicht als handhaving. Op het beleidsterrein van externe veiligheid komt de rol van de provincie als intermediaire bestuurslaag niet of onvoldoende uit de verf. Het beleidsterrein externe veiligheid verdient op alle drie bestuurlijke niveaus meer aandacht. Uit de onderzoeksresultaten bij vier middelgrote gemeenten blijkt dat de aandacht voor externe veiligheid bij gevaarlijke bedrijven beperkt is. Slechts in één gemeente functioneert sinds begin 2000 een regiegroep externe veiligheid. Ook op Rijksniveau is sprake van een versnipperd beleidskader. Beleid, sturing en tweedelijns toezicht laten te wensen over. De onderzochte provincies ervaren het ontbreken van harde normen als een handicap. Vooral de in de afgelopen jaren onder invloed van de Tweede Kamer afgekalfde norm voor het GR, van een redelijk harde grenswaarde en streefwaarde naar een oriënterende waarde, wordt als niet-eenduidig ervaren. Juist het groepsrisico stelt grenzen aan de bevolkingsdichtheid rond risicovolle activiteiten. Werknemers vallen helemaal buiten de regelgeving. De regelgeving gaat uit van acute doden, waarbij geen of slechts indirect aandacht is voor gewonden en schade. Dit kan het beeld gedurende het te doorlopen besluitvormingsproces aanzienlijk vertroebelen. Met uitzondering van de MER-procedures is bij de onderzochte provincies geen sprake van een procesbenadering. 4. Welke instrumenten, modellen en theorieën zijn beschikbaar en kunnen worden gebruikt voor toetsing en verbetering van dit beleid? Gelijktijdig met de risicobenadering (technische benadering) van het groepsrisico zou ook een effectbenadering (psychologische/sociologische benadering) moeten plaatsvinden (zie ook tabel 2). In een open planproces (procesbenadering) zou met alle betrokken actoren (maatschappelijke discussie) het minimale veiligheidsniveau (een al dan niet maatschappelijk aanvaard risico en effect) moeten worden vastgesteld op grond waarvan het bestuur een overwogen keuze kan maken tussen risico-mijden en risico-nemen. Hiermee wordt zowel de technische als psychologische/sociologische benadering geplaatst in de procesbenadering. Indien wordt gekozen voor risico-nemen zal een strategie van veerkracht moeten worden gevolgd. De hulpverleningsdiensten zullen zich dan op het effect moeten voorbereiden door het treffen van maatregelen aan de hand van de veiligheidsketen. De hulpverleningsdiensten hebben immers weinig aan de uitkomsten van kwantitatieve risico-analyses. De kwantitatieve risico-analyse is een relatief (vergelijkings) instrument, dat met name van belang kan zijn in de ruimtelijke ordening. De hulpverleningsdiensten zullen op basis van de voorhanden zijnde Commandeursscriptie MCDM

32

instrumenten de effecten moeten inschatten en berekenen. Hier is voor de brandweer een belangrijke rol weggelegd. In het geval van risico-mijden zal een strategie van anticipatie moeten worden gevolgd, hetgeen kan leiden tot het staken van de activiteit, het verplaatsen van de activiteit of zoneringsmaatregelen in het kader van de ruimtelijke ordening. Deze werkwijze zal leiden tot een risicobewustzijn van alle betrokken actoren. 6.2 Aanbevelingen Welke rollen (intern en extern) vervullen de provincies, mede in relatie tot gemeenten en Rijk, bij het vormgeven van het beleidsterrein externe veiligheid (het omgaan met veiligheidsrisico’s) en welke knelpunten doen zich hierbij voor? Veiligheid is een kerntaak van de overheid. Vanuit die kerntaak draagt de overheid samen met de burgers, bedrijven, instellingen en maatschappelijke organisaties een verantwoordelijkheid voor een veilige leefomgeving. Door de veelheid aan betrokken actoren is veiligheid geen exclusief domein van de overheid. Het externe veiligheidsbeleid is een jong en complex beleidsterrein, dat nog volop in ontwikkeling is en een belangrijke bijdrage kan leveren aan een veilige leefomgeving. Hier volgen aanbevelingen om de rollen van de provincies op het beleidsterrein duidelijker te positioneren. 1. Geef het beleidsterrein externe veiligheid een prominente plek binnen integrale veiligheid. Het beleidsterrein verdient op alle bestuurlijke niveaus meer aandacht. Binnen de provincies zou het beleidsterrein binnen integrale veiligheid een prominente plek moeten krijgen in een hoofdstuk veilige leefomgeving en risicobeheersing. Naast de risico’s van het gebruik, opslag, productie en transport van gevaarlijke stoffen is tevens aandacht noodzakelijk voor gebiedsgebonden risico’s, zoals overstromingsrisico’s en natuurbranden, risico’s verbonden aan biotechnologie en radio-activiteit, alsmede drinkwater en voedsel. 2. Pas de procesbenadering toe bij besluitvorming over risico’s en risicoreductie. Binnen de procesbenadering is plaats voor zowel de technische als psychologische/sociologische benadering. Risicobenadering (kansgeoriënteerd) en effectbenadering (effectgeoriënteerd) van activiteiten moeten parallel en gelijktijdig plaatsvinden, zodat het bestuur weloverwogen keuzes kan maken en de hulpverleningsdiensten invulling kunnen geven aan de strategie van veerkracht. De provincies hebben hierin een beleidsmatige rol in het kader van medebewind, een sturende en stimulerende rol en een rol in het kader van tweedelijns toezicht. 3. Maak en stimuleer gebruik van instrumenten, die weloverwogen keuzes mogelijk maken. Door het proceskarakter van het onderzoek in het kader van een MER is er een lange periode waarin onderzoek en besluitvorming parallel verlopen. Dit zou wel eens één van de redenen kunnen zijn waarom de MER zo sterk doorwerkt. Dit pleit voor toepassing van een VER of het onderbrengen van een VER in de MER. De provincies dienen toe te zien op de aanwezigheid van een veiligheidsparagraaf in bestemmingsplannen met als onderdeel een probleeminventarisatie op het gebied van externe veiligheid. Hiertoe zou een integrale toetsingshandleiding voor de beoordeling van ruimtelijke plannen en milieu-aspecten moeten worden ontwikkeld.


33

Literatuurlijst Adams, J., Risk, London, 1995, p. 7-27 en 113-134. Bruijn, J.A. de en Heuvelhof, E.F. ten, Management in Netwerken, Delft, juli 1999. Bruijn, J.A. de, Heuvelhof, E.F. ten en ’t Veld, R.J. in, Procesmanagement, Over procesontwerp en besluitvorming, Schoonhoven, 1998. Commissie onderzoek vuurwerkramp, De vuurwerkramp, Enschede/Den Haag, februari 2001. Daamen, D.D.L., Midden, C.J.H. en Verplanken, B., ‘Individuele reacties op grootschalige energietechnologieën’, Energiespectrum, 1987 p. 96-101. Douglas, M. en Wildavsky, A., ‘How can we know the risks we face? Why risk selection is a social process’, Risk Analysis, 2, 2, 1987 p. 49-51. Duin, M.J. van, Van rampen leren, Den Haag, 1992. Helsloot, I., ‘Rampen zijn onvermijdelijk en de chaos zal blijven, De smalle marges voor pro-actie en preventie’, Alert, jaargang 18, 5, 2001, p. 17-19. IPO/VNG, Handreiking externe veiligheid voor inrichtingen, Den Haag, 1996. IPO/VNG, Handreiking externe veiligheid vervoer gevaarlijke stoffen, Den Haag, 1998. Ministerie van BZK, Leidraad risico-opleverende industriële activiteiten, Den Haag, september 1988. Ministerie van VROM, Omgaan met risico's, de risicobenadering in het milieubeleid, Tweede Kamer, 1988-1989, 21137, nr. 5, Den Haag, 1989. Ministerie van BZK, Schadescenarioboek, tweede druk, Den Haag, maart 1994. Ministeries van VROM en V&W, Nota risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen, Tweede Kamer, 1995-1996, 24611, nrs. 1 en 2, Den Haag, 1996. Ministerie van BZK, Effectwijzer, inzicht in de gevolgen van calamiteiten, Den Haag, mei 1997. Ministerie van VROM, Doorwerking extern veiligheidsbeleid in de Wm-vergunning en de ruimtelijke ordening, Publikatiereeks Stoffen, Veiligheid en Straling nr. 1999/37, mei 1999. Ministerie van BZK, Integraal Veiligheidsprogramma, Den Haag, juni 1999. Ministerie van BZK, Rampenbestrijding, de veiligheidsketen gesmeed, beleidsnota rampenbestrijding 2000-2004, Den Haag, december 1999. Ministeries van BZK, SZW en VROM, Besluit risico's zware ongevallen 1999 en Regeling risico’s zware ongevallen 1999, Den Haag, januari 2000. Ministeries van BZK, SZW en VROM, Handreiking Uitvoering Brzo 1999 voor overheden, Den Haag, mei 2000. Ministerie van BZK, Integrale Veiligheidsrapportage 2000, Den Haag, oktober 2000. Ministerie van BZK en VROM, Interventiewaarden gevaarlijke stoffen Nr.8 en werkblad uitgave DCMR, Den Haag, 2000. Ministerie van BZK, Centraal rapport vuurwerkramp Enschede, Den Haag, januari 2001. Ministerie van BZK, Leidraad Maatramp, Adviesbureau Van Dijke en Ingenieursbureau/ Adviesbureau SAVE, september 2000. Ministerie van BZK, Handleiding Veiligheidseffectrapportage, Utrecht/Amsterdam, september 2000 Ministerie van VROM, Ontwerp-Vuurwerkbesluit, Den Haag, februari 2001. Ministerie van BZK, Kabinetsstandpunt Vuurwerkramp, Den Haag, maart 2001. Ministerie van VROM, Activiteiten handhaving ruimtelijk beleid 2000, Den Haag, april 2001. Ministerie van BZK, Leidraad Operationele prestaties, Adviesbureau Van Dijke, Ingenieursbureau/Adviesbureau SAVE, Nibra en Nederlands instituut voor urgentiegeneeskunde, mei 2001. Commandeursscriptie MCDM

34

Ministerie van VROM, EZ, LNV, V&W, Financiën en Ontwikkelingssamenwerking, Nationaal Milieubeleidsplan 3, Den Haag, februari 1998. Nibra, Aanbesteed en opgeleverd, onderzoek naar brandweer en rampenbestrijding, april 1998, p. 65-77. Nibra, Jaarboek Onderzoek 1999, onderzoek naar brandweer en rampenbestrijding, december 1999, p. 35-49 en 89-101. Open Universiteit, Risico's en maatschappelijke beslissingen deel 1, 2 en 3, derde druk, Den Haag, 1996. Slovic, P., ‘Perception of Risk’, Science, 236, 1987 p. 280-285. VNG, Bedrijven en milieuzonering, Den Haag, 1999. Wildavsky, A., Searching for Savety, New Brunswick, 1998, p. 17-38 en 169-186. Diversen: Handboek Milieuvergunningen, CPR-richtlijnen, circulaires en dossiers provincies Flevoland, Gelderland en Utrecht.


35

Bijlage I: IR-normering voor inrichtingen en het vervoer van gevaarlijke stoffen Activiteit Verdrinking door dijkdoorbraak Bijensteek Door bliksem getroffen Vliegen Voetgangers Fietsers Autorijden Bromfietsers Motorrijden Sigaretten roken (pakje per dag)

Kans op overlijden per jaar 1 x 10-7 1 op de 10.000.000 2 x 10-7 1 op de 5.500.000 5 x 10-7 1 op de 2.000.000 1,2 x 10-6 1 op de 814.000 -5 1,85 x 10 1 op de 54.000 3,85 x 10-5 1 op de 26.000 -4 1,75 x 10 1 op de 5.700 -4 2 x 10 1 op de 5.000 1 x 10-3 1 op de 1.000 -3 5 x 10 1 op de 200

Tabel 4: Kans op overlijden per jaar bij deelname aan verschillende activiteiten in Nederland60.

Situatie / Hoogte risico

> 10-5 per jaar

Bestaande situatie omgeving en inrichting

ontoelaatbaar saneren urgent

Verandering bestaande inrichting

Ontoelaatbaar

Nieuwe situatie omgeving Ontoelaatbaar

Nieuwe situatie inrichting

Ontoelaatbaar

10-5 - 10-6 per jaar in principe toelaatbaar; saneren volgens af te spreken tijdspad gewenst in principe ontoelaatbaar als risico’s groter worden ten opzichte bestaande inrichting ontoelaatbaar; afwijking alleen bij uitzondering mogelijk in bepaalde gebieden ontoelaatbaar; afwijking alleen bij uitzondering mogelijk in bepaalde gebieden

< 10-6 per jaar Toelaatbaar

Toelaatbaar

Toelaatbaar

Toelaatbaar

Tabel 5: IR-normen voor bestaande en nieuwe situaties voor inrichtingen61.

Situatie / Hoogte risico Bestaande situatie geen verandering in transportstroom en in omgeving Veranderen bestaande transportstromen Nieuwe situatie omgeving

Nieuwe situatie transportroute

10-5 - 10-6 per jaar > 10-5 per jaar Niet in principe toelaatbaar; aangetroffen geen op zichzelf staande saneringsactie Ontoelaatbaar in principe ontoelaatbaar als risico’s groter worden ten opzichte van bestaande route Ontoelaatbaar ontoelaatbaar; afwijking alleen bij uitzondering mogelijk in bepaalde gebieden Ontoelaatbaar ontoelaatbaar; afwijking alleen bij uitzondering mogelijk in bepaalde gebieden

< 10-6 per jaar Toelaatbaar

Toelaatbaar

Toelaatbaar

Toelaatbaar

Tabel 6: IR-normen voor bestaande en nieuwe situaties voor het vervoer van gevaarlijke stoffen62. 60

Tabel uit notitie ‘Omgaan met risico’s’, p. 4. IPO/VNG (1996), Handreiking externe veiligheid voor inrichtingen, p. 34. 62 IPO/VNG (1998), Handreiking externe veiligheid vervoer gevaarlijke stoffen, p. 19. 61


36

Bijlage II: De provinciale organisaties Provincie Flevoland Bij Wet van 27 juni 1985 werd besloten tot instelling van een provincie Flevoland, met ingang van 1 januari 1986. De wet werd gepubliceerd in Staatsblad 360 en op 28 juni 1985 bekrachtigd in Staatsblad 361. Met deze regel kwam er een officieel begin aan de provincie Flevoland; Nederlands nieuwste en 12e provincie. De historie van dit gebied begint echter al veel eerder. In de 17e eeuw begonnen de waterbouwkundigen met begerige ogen naar de toenmalige Zuiderzee te kijken. Wieringen, Marken, Schokland en Urk waren toen nog eilanden. Hendric Stevin, waterbouwkundig ingenieur, kwam met het idee om de Zuiderzee te temmen. Hij wilde een dijk leggen van de kop van Noord-Holland langs de waddeneilanden naar de Groninger zeedijken. Daarmee was Stevin zijn tijd ver vooruit. Het duurde nog tot in de 19e eeuw voor er sprake was van plannen, die technisch en financieel uitvoerbaar waren. Hierbij heeft met name de Zuiderzee Vereniging een uitermate belangrijke rol gespeeld door eerdere aannames door de ingenieurs J. van der Toorn en C. Lely op hun merites te laten onderzoeken en de resultaten daarvan publiek te maken. Bekwaam maakte men gebruik van onder andere de watersnoodramp van 1916 om de publieke opinie te beïnvloeden. Op 14 juni 1918 was de Zuiderzeewet (Wet tot afsluiting en droogmaking van de Zuiderzee) een feit. Op 1 mei 1919 kwam de Dienst der Zuiderzeewerken tot stand. Een jaar later werd er begonnen aan de dijk naar het toenmalige eiland Wieringen. Na de dijk naar Wieringen was het even stil rond de inpoldering. Toen besloot de regering dat er ondanks de economische problemen van die tijd toch met volle kracht aan de Zuiderzeewerken moest worden doorgewerkt. Het pronkstuk van de Nederlandse wegen waterbouw, de Afsluitdijk, is uit die dadendrang voortgekomen. De Wieringermeerpolder viel in 1930 als eerste van de vijf aan te leggen polders droog. Twee jaar later werd het laatste gat in de Afsluitdijk gesloten en hield de Zuiderzee op te bestaan. Het IJsselmeer was geboren. De Noordoostpolder zou de eerste echte IJsselmeerpolder worden. Het dijktraject werd gekozen en op 3 oktober 1939 gaven de Burgemeesters Keijzer van Urk en Krijger van Lemsterland elkaar een hand op het enkele minuten daarvoor gesloten gat in de dijk. Urk was op dat moment geen eiland meer, een emotioneel moment voor de plaatselijke bevolking. De oorlog zette enigszins de rem op de verdere ontwikkeling. Toch werd in 1940 de dijk aan de Overijsselse kant gesloten en kon men beginnen met het droogmalen. In september viel de polder droog. Duizenden arbeiders begonnen aan het zware handwerk in de polder. Na de oorlog begon de voorloper van de Rijksdienst voor de IJsselmeerpolders met de uitgifte van grond en kwamen de woonkernen van de grond. Emmeloord kon als eerste profiteren van de in de Wieringermeer opgedane ervaring. De nieuwe polder viel aanvankelijk onder de provincie Overijssel. Na de Noordoostpolder werd er met de aanleg van Oostelijk Flevoland begonnen. Was het bij de Noordoostpolder nog zo dat men voornamelijk landbouwgrond wilde winnen, de nieuwe polder zou de bevolking van de overvolle randstad moeten opvangen. De verstedelijking in Noord- en Zuid-Holland nam zulke vormen aan dat er nieuw land nodig was voor woningbouw en recreatie. In de nieuw aan te leggen polder zou 25% van de grond dan ook geen landbouwbestemming krijgen. Na de voorspoedig aangelegde oostelijke polder (1957) volgde al snel de zuidelijke polder (1968). In de zuidelijke polder liep het gebruik van de grond voor landbouw terug naar 50%.


37

Wonen werd hier een belangrijke factor. Ondertussen ontstonden er gemeenten en werden de drie polders langzamerhand een bestuurlijk gebied, met als uiteindelijk resultaat de provinciewording. De Noordoostpolder werd, evenals Urk, aan Overijssel onttrokken en is nu qua oppervlakte de grootste gemeente van de provincie. In de provincie Flevoland liggen zes gemeenten: Almere, Dronten, Noordoostpolder, Lelystad, Urk en Zeewolde. Het aantal inwoners in de provincie bedraagt ruim 317.200 (peildatum 01-01-2000). De prognose voor 2010 bedraagt 401.000 inwoners. De ambtelijke organisatie is onderverdeeld in een stafafdeling (bureau Griffier) en drie sectoren. De organisatiestructuur is in onderstaand organogram weergegeven.

Figuur 3: Organogram provincie Flevoland.


38

Het bureau griffier heeft als taak het verrichten van http://www.flevoland.nl/newsite/algemeen/organogram/organogram.htm tophttp://www.flevoland.nl/newsite/algemeen/organogram/organogram.htm topsecretariaatswerkzaamheden voor de griffier, het managementteam en de leden van GS. De sector implementatie en ontwikkeling heeft als taak het ontwikkelen en implementeren van uitvoeringsgerichte aspecten van economie, milieubeheer, infrastructuur die aan de realisatie van concrete projecten, voorzieningen etc. op regionaal niveau zijn verbonden en daarbij een zo goed mogelijke samenhang en afstemming tot stand brengen met de regionale planvormingsactiviteiten. De sector is onderverdeeld in vier afdelingen: • http://www.flevoland.nl/newsite/algemeen/organogram/organogram.htm - topAfdeling Milieubeheer; • http://www.flevoland.nl/newsite/algemeen/organogram/organogram.htm - topAfdeling Economische Zaken; • http://www.flevoland.nl/newsite/algemeen/organogram/organogram.htm topProgramma Management Europa; • http://www.flevoland.nl/newsite/algemeen/organogram/organogram.htm - topAfdeling Wegen en Verkeer. De sector provinciale planvorming heeft als taak het tot stand brengen van een zo goed mogelijke samenhang en afstemming met betrekking tot het provinciale strategisch beleid voor het sociale en fysieke milieu en daarbij een zo goed mogelijke afstemming realiseren met de regionale Ontwikkeling en Implementatie-activiteiten. De sector is onderverdeeld in drie afdelingen: • http://www.flevoland.nl/newsite/algemeen/organogram/organogram.htm topAfdeling Sociale Planvorming; • http://www.flevoland.nl/newsite/algemeen/organogram/organogram.htm - topAfdeling Milieuplanvorming; • http://www.flevoland.nl/newsite/algemeen/organogram/organogram.htm - topAfdeling Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting. De sector middelen heeft als taak het tot stand brengen van een zo goed mogelijke samenhang en afstemming met betrekking tot de inzet van personele-, materiële-, en financiële middelen in relatie tot de te leveren producten van de provinciale organisatie, waaronder het adviseren en ondersteunen van de Commissaris van de Koningin in de uitoefening van zijn rijkstaken, waaronder openbare orde en veiligheid en burgemeestersaangelegenheden, alsmede facilitaire dienstverlening, communicatie en informatisering en automatisering ten behoeve van de provinciale organisatie en communicatie. De sector is onderverdeeld in zes afdelingen: • http://www.flevoland.nl/newsite/algemeen/organogram/organogram.htm - topAfdeling Algemeen Bestuurlijke Aangelegenheden; • http://www.flevoland.nl/newsite/algemeen/organogram/organogram.htm - topAfdeling Financiën; • http://www.flevoland.nl/newsite/algemeen/organogram/organogram.htm - topAfdeling Personeel en Organisatie; • http://www.flevoland.nl/newsite/algemeen/organogram/organogram.htm - topAfdeling Facilitaire Zaken;http://www.flevoland.nl/newsite/algemeen/organogram/organogram.htm tophttp://www.flevoland.nl/newsite/algemeen/organogram/organogram.htm - top • Afdeling Communicatie; Commandeursscriptie MCDM

39

•

Afdeling Informatisering en Automatisering.

Provincie Gelderland In 1096 kwam het slot van Gelre in gebruik en namen de graven de naam van dit slot aan. In 1340 werd graaf Reinald II door de Duitse keizer tot hertog verheven en daarmee werd Gelre een hertogdom. In dat aangrenzende (nu Duitse) gebied, ten noord-oosten van Venlo, ligt het stadje Geldern. Geldern was destijds het middelpunt van het hertogdom Gelre. Gelderland ging na 1543 deel uit maken van de 17 Nederlanden van keizer Karel V, die het gebied liet besturen door een stadhouder. De 80-jarige oorlog bracht grote veranderingen. Gelderland nam evenals enkele andere Nederlandse gewesten zelf de soevereiniteit over en samen vormden zij de Republiek der Zeven Verenigde Nederlanden. Na de revolutie van 1795 verviel de republiek en werd Gelderland als provincie deel van het Koninkrijk der Nederlanden. Na de napoleontische tijd, 1815, werd Gelderland weer een aparte provincie. In de provincie Gelderland liggen 73 gemeenten. Het aantal inwoners in de provincie bedraagt 1.919.160 (peildatum 01-01-2000). De ambtelijke organisatie is onderverdeeld in vier diensten. De organisatiestructuur is in onderstaand organogram weergegeven.

Figuur 4: Organogram provincie Gelderland.

De bestuursdienst heeft als taak het adviseren en ondersteunen van de Commissaris van de Koningin in de uitoefening van zijn rijkstaken, waaronder openbare orde en veiligheid, buitenlandse betrekkingen, burgemeestersaangelegenheden en communicatie, het adviseren en ondersteunen van het bestuur (GS en PS) en de griffier op strategische en beleidsinhoudelijke wijze en ontwikkeling en implementatie van strategisch beleid op de terreinen personeel, organisatie en informatie, financieel-economische zaken, financieel beheer, planning en control en coördinatie, alsmede facilitaire dienstverlening ten behoeve van de provinciale organisatie. De dienst is onderverdeeld in drie sectoren en de afdeling Coördinatie en Beheer. De sectoren zijn: • Sector Bedrijfsvoering; • Sector Bestuursondersteuning; • Sector Facilitair Bedrijf. De dienst Ruimte, Economie en Welzijn (REW) heeft als taak het ontwikkelen van beleid op het gebied van de inrichting en het beheer van de fysieke ruimte, economie en welzijn. De dienst is onderverdeeld in zes afdelingen: • Afdeling Coördinatie en Ondersteuning; • Afdeling Landelijk Gebied; Commandeursscriptie MCDM

40

• • • •

Afdeling Ruimtelijke Ordening; Afdeling Stedelijk Gebied; Afdeling Welzijn, Zorg en Cultuur; Afdeling Economische Zaken.

De dienst Milieu en Water (MW) heeft als taak het ontwikkelen van integraal beleid op het gebied van water en milieu, gericht op een duurzaam gebruik van de leefomgeving voor mens en natuur. De dienst is onderverdeeld in vijf afdelingen: • Afdeling Coördinatie, Strategie en Procesondersteuning; • Afdeling Gebieden en Bodemsanering; • Afdeling GEO-informatie, Landmeten en Vastgoed; • Afdeling Interne Bedrijfsvoering en Control; • Afdeling Water en Waterkering. De dienst Wegen, Verkeer en Vervoer (WVV) heeft als taak het ondersteunen en adviseren van het provinciaal bestuur op het gebied van bereikbaarheid, leefbaarheid en verkeersveiligheid. De dienst heeft vier afdelingen: • Afdeling Control en Bestuursondersteuning; • Afdeling Beheer, Onderhoud en Wegen; • Afdeling Verkeer en Vervoer; • Afdeling Wegenbouw. Provincie Utrecht De provincie Utrecht heeft vanaf zijn begin een belangrijke rol gespeeld in de Nederlandse geschiedenis. De provincie is ontstaan uit het bisdom Utrecht. In de Stichtse Landbrief, getekend op 17 mei 1375, wordt voor het eerst van de Standen van Utrecht gesproken. De Standen, na 1400 de Staten van Utrecht genoemd, kregen toen enige invloed op het bestuur. In 1814 gaat de provincie lijken op hetgeen zij nu is. In de provincie Utrecht liggen 33 gemeenten. Het aantal inwoners in de provincie bedraagt 1.107.850 (peildatum 01-01-2000). De prognose voor 2010 bedraagt 1.203.120 inwoners. De ambtelijke organisatie is onderverdeeld in drie stafafdelingen en vijf diensten. De organisatiestructuur is in onderstaand organogram weergegeven.


41

Figuur 5: Organogram provincie Utrecht.

Kabinetszaken (KAB) adviseert en ondersteunt de Commissaris van de Koningin in de uitoefening van zijn rijkstaken, waaronder openbare orde en veiligheid, crisisbeheersing en burgemeestersaangelegenheden. De Bestuurs- en Managementstaf (BMS) heeft als taak het adviseren en ondersteunen van het bestuur (GS en PS), de griffier en de directieraad op strategische, beleidsinhoudelijke en praktische wijze, inclusief de uitvoering van communicatie op concernniveau.

De Concernstaf (CS) ontwikkelt en implementeert strategisch beleid op de terreinen personeel en organisatie, communicatie, informatievoorziening, financiën en planning en control, bewaakt de afgesproken kaders, is verantwoordelijk voor de functionele aansturing, het scheppen van voorwaarden en het tot stand brengen en behouden van samenhang. De Dienst Ruimte en Groen (REG) heeft als taak het ontwikkelen van beleid op het gebied van de inrichting en het beheer van de fysieke ruimte. De dienst is onderverdeeld in zeven sectoren, een stafbureau en een directie. De sectoren zijn: • Sector Strategische ruimtelijke ontwikkelingen (RSO); • Sector Gemeentelijke ruimtelijke ontwikkelingen (RGO); • Sector Wonen en Stedelijke vernieuwing (RWS); • Sector Natuur, Bos en Landschap (RNL); • Sector Ecologisch onderzoeken en Groene regelgeving (RER); • Sector Ontwikkeling en Inrichting Landelijk gebied (ROL); • Sector Recreatie, Erfgoed en Toerisme. De Dienst Water en Milieu (WEM) heeft als taak het ontwikkelen van integraal beleid op het gebied van water en milieu, gericht op een duurzaam gebruik van de leefomgeving voor mens en natuur. De dienst is onderverdeeld in tien sectoren, een stafbureau en een directie. De sectoren zijn: • Sector Strategie (MSB); • Sector Gebieden (MGB); • Sector Stad en Milieu (MSM); • Sector Water (MWA); • Sector Bodem en Afvalstoffen (MBA); • Sector Bodemsanering (MSB); • Sector Monitoring en Vaarwegbeheer (MMV); • Sector Vergunningen en Handhaving (branchegericht) (MBG); • Sector Vergunningen en Handhaving (ketenbeheer) (MKT); • Sector Managementondersteuning (MMO). De Dienst Wegen, Verkeer en Vervoer (WVV) heeft als taak het ondersteunen en adviseren van het provinciaal bestuur op het gebied van bereikbaarheid, leefbaarheid en verkeersveiligheid. De dienst heeft vier sectoren, een stafbureau, een directie en het Regionaal Orgaan Verkeersveiligheid (ROV). De sectoren zijn: • Sector beleidsvorming (VBV); Commandeursscriptie MCDM

42

• • •

Sector Programmering en onderzoek (VPO); Sector Integraal Wegenbeheer (VIW); Sector Aanleg Wegen.

De Dienst Welzijn, Economie en Bestuur (WEB) heeft als taak het ontwikkelen van beleid op de gebieden van welzijn, economie en bestuur, inclusief de coördinatie van Europees beleid van de provincie. De dienst is onderverdeeld in vier sectoren, een stafbureau en een directie. De sectoren zijn: • Sector Zorg en Jeugd (WZJ); • Sector Maatschappelijke ontwikkeling (WMO); • Sector Economische en Europese zaken (WEZ); • Sector Bestuur en Toezicht (WBT). De Provinciale Servicedienst (PSD) heeft als taak personele dienstverlening, administratie en informatievoorziening, geografische informatievoorziening, documentaire informatievoorziening, archivering en registratuur, informatie- en communicatietechnologie en facilitaire dienstverlening ten behoeve van de provinciale organisatie. De dienst is onderverdeeld in zes sectoren, een stafbureau, een directie en het innovatieteam. De sectoren zijn: • Sector Facilitaire dienstverlening (PFD); • Sector Informatie- en communicatietechnologie (PIT); • Sector Documentaire informatievoorziening, Archief en Registratuur (PDR); • Sector Geografische informatievoorziening (PGI); • Sector Administratie en informatievoorziening (PAV); • Sector Personele dienstverlening (PPD).


43

Bijlage III: De provincies en de partners in openbare veiligheid Provincie Flevoland De provinciegrenzen zijn gelijk aan de grenzen van de politieregio, de brandweerregio en de GGD/CPA/GHOR-regio. De burgmeester van Lelystad is de korpsbeheerder van de politieregio Flevoland. De voorzitter van het bestuur van de Regionale Brandweer Flevoland is de burgemeester van Almere. De voorzitter van het bestuur van de GGD/CPA/GHOR-regio is de burgemeester van Dronten. Momenteel loopt een proces om te komen tot een gezamenlijke meldkamer (gecolokeerd en op termijn mogelijk geïntegreerd) inclusief de 112 centrale. De meldkamer zal worden ondergebracht in het politiegebouw van Lelystad. Ook de grenzen van het Waterschap Zuiderzeeland (verantwoordelijk voor de kwaliteit en kwantiteit van de binnenwateren) zijn identiek aan de provinciegrenzen. Voor de buitenwateren is Rijkswaterstaat Directie IJsselmeergebied verantwoordelijk. De Regionale Inspectie Milieuhygiëne voor Noord-Holland en Flevoland is gevestigd in Lelystad. De regio kent verder nog een gemeenschappelijke regeling voor controle en handhaving van milieuvergunningen, eveneens gevestigd in Lelystad. Provincie Gelderland De provincie heeft drie politieregio’s, tien brandweerregio’s (waarvan vier provinciegrens overschrijdend), negen GGD/CPA-regio’s (waarvan drie provinciegrens overschrijdend) en nog vier GHOR-regio’s. Achtereenvolgens kunnen worden genoemd:

Politieregio’s • Regio Noord- en Oost Gelderland (korpsbeheerder burgemeester van Apeldoorn); • Regio Gelderland Midden (korpsbeheerder burgemeester van Arnhem); • Regio Gelderland Zuid (korpsbeheerder burgemeester van Nijmegen); Brandweerregio’s • Regionale Brandweer Achterhoek (voorzitter bestuur burgemeester van Doetinchem); • Regionale Hulpverlening Arnhem en omgeving (voorzitter bestuurscommissie Openbare Veiligheid burgemeester van Arnhem incl. GHOR/GGD/CPA/Ambulance voorziening); • Regionale Brandweer Nijmegen en Omstreken (voorzitter bestuur burgemeester van Nijmegen inclusief de Limburgse gemeente Mook en Middelaar); • Regionale Brandweer Rivierenland (voorzitter bestuur burgemeester van Tiel); • Regionale Brandweer Stedendriehoek (voorzitter bestuur burgemeester van Zutphen inclusief de Overijsselse gemeente Deventer); • Regionale Brandweer Noordwest-Veluwe (voorzitter bestuur burgemeester van Ermelo); • Regionale Brandweer West-Veluwe-Vallei (voorzitter bestuur burgemeester van Ede); • Regionale Brandweer Twente (voorzitter bestuur burgemeester van Hellendoorn inclusief de Gelderse gemeente Neede); • Brandweer Regio IJssel-Vecht (voorzitter bestuur burgemeester van Zwolle inclusief de Gelderse gemeenten Hattem en Heerde); • Geregionaliseerde Brandweer Gewest Eemland (voorzitter bestuur burgemeester van Amersfoort inclusief de Gelderse gemeente Nijkerk);


44

GGD en CPA regio’s conform brandweer regio’s • GGD Regio Achterhoek; • Dienst Brandweer en Volksgezondheid Arnhem en omstreken; • GGD Regio Nijmegen en omstreken (incl. Mook en Middelaar); • GGD Rivierenland; • Regio Stedendriehoek GGD; • GGD Noordwest-Veluwe; • GGD West-Veluwe-Vallei; • GGD Regio IJssel-Vecht (incl. Hattem en Heerde); • GGD Eemland (incl. Nijkerk); • GGD Twente (incl. Neede); GHOR-regio’s • Noord-Oost Gelderland (Stedendriehoek en intergemeentelijk samenwerkingsverband Noordwest-Veluwe); • Achterhoek, momenteel nog een afzonderlijke GHOR-regio maar gaat op termijn naar Noord-Oost Gelderland; • Gelderland Midden (West-Veluwe-Vallei en Arnhem); • Gelderland Zuid (Intergemeentelijk orgaan Rivierenland en Nijmegen en omstreken). De situatie rond de meldkamers voor de hulpverleningsdiensten in de provincie is onderstaand weergegeven:

Gemeenschappelijke Meldkamers • In Apeldoorn vindt een proces plaats van een gecolokeerde naar een geïntegreerde meldkamer voor politie, CPA en brandweer; • In Ede is nog een geïntegreerde meldkamer brandweer en CPA aanwezig maar zal op termijn worden ondergebracht bij de gecolokeerde meldkamer in Arnhem; • In Arnhem is een gecolokeerde meldkamer voor brandweer en CPA en een afzonderlijke meldkamer voor de politie; • In Nijmegen is een gecolokeerde meldkamer voor brandweer en CPA en een afzonderlijke meldkamer voor de politie; • De 112 centrales staan in de meldkamers van de politie in Apeldoorn, Arnhem en Nijmegen en zijn gekoppeld aan telefoondistricten. De waterkwaliteit en -kwantiteit worden gewaarborgd door waterschappen, polderdistricten en een zuiveringsschap. Het onderscheid tussen een waterschap en een polderdistrict is, dat een polderdistrict altijd is gekoppeld aan dijken (dijkringen). Beide zijn zowel verantwoordelijk voor de kwaliteit als kwantiteit van het water in hun verzorgingsgebied. Een zuiveringsschap is alleen verantwoordelijk voor de waterkwaliteit. De situatie in Gelderland is onderstaand weergegeven:

Waterschappen, polderdistricten en zuiveringschappen • Waterschap Veluwe; • Waterschap Vallei en Eem; • Waterschap Rijn en IJssel; • Waterschap Regge en Dinkel; • Waterschap van de Linge *; • Polderdistrict Groot Maas en Waal* ; Commandeursscriptie MCDM

45

• • • •

Polderdistrict Betuwe*; Polderdistrict Tieler- en Culemborgerwaarden*; Zuiveringsschap Rivierenland (alleen waterkwaliteit)*; Hoogheemraadschap van de Alblasserwaard en de Vijfheerenlanden.

* gaan op termijn samen in een nieuw Polderdistrict Vierstromengebied Voor de rivieren is Rijkswaterstaat Directie Oost Nederland verantwoordelijk. Op milieugebied is de Regionale Inspectie Milieuhygiëne Oost verantwoordelijk. Naast gemeenschappelijke regelingen voor de hulpverleningsdiensten zijn er nog tal van andere regelingen en Openbare lichamen.

Provincie Utrecht De provincie heeft één politie-regio Utrecht, twee brandweerregio’s (beide provinciegrens overschrijdend Vianen (provincie Zuid Holland) en Nijkerk (provincie Gelderland), vier GGD-regio’s (waarvan twee provinciegrens overschrijdend) en één provinciegrens overschrijdende GHOR-regio Utrecht. Achtereenvolgens kunnen worden genoemd:

Politie-regio • Utrecht (korpsbeheerder is de burgemeester van Utrecht); Bandweerregio’s • Regionale Brandweer Gewest Eemland (voorzitter van de bestuurscommissie is de burgemeester van Amersfoort inclusief de Gelderse gemeente Nijkerk); • Regionale Brandweer Utrecht (voorzitter van het algemeen bestuur is de burgemeester van Utrecht inclusief de Zuid Hollandse Gemeente Vianen); GGD-regio’s • GGD Eemland (inclusief de Gelderse gemeente Nijkerk); • GGD Utrecht; • GGD West-Utrecht; • GGD Zuid Oost Utrecht; CPA-regio • Utrecht (inclusief de Zuid-Hollandse gemeente Vianen en exclusief Abcoude en Eemnes); GHOR-regio • Utrecht (voorzitter van het bestuur is de burgemeester van Doorn inclusief de Gelderse gemeente Nijkerk en de Zuid-Hollandse gemeente Vianen). In 1999 is het proces afgerond van een gemeenschappelijke gecolokeerde meldkamer voor de hulpverleningsdiensten. De Gemeenschappelijke Meldkamer Utrecht is ondergebracht in een stichting en is inclusief de 112-centrale ondergebracht in het Centrum voor Openbare Veiligheid (COV-gebouw) in Utrecht. De voorzitter van het bestuur is de burgemeester van Utrecht.


46

De waterkwaliteit en -kwantiteit worden gewaarborgd door twee Hoogheemraadschappen en het waterschap Vallei en Eem. De situatie in Utrecht is onderstaand weergegeven:

Waterschappen en Hoogheemraadschappen • Waterschap Vallei en Eem; • Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht; • Hoogheemraadschap Stichtse Rijnlanden. Als de gemeente Vianen over zou gaan naar de provincie Utrecht dan komt het Hoogheemraadschap Alblasserwaard en Vijfheerenlanden erbij. Voor de rivieren is Rijkswaterstaat Directie Utrecht verantwoordelijk. Op milieugebied is de Regionale Inspectie Milieuhygiëne Noord-West verantwoordelijk. Naast gemeenschappelijke regelingen voor de hulpverleningsdiensten zijn er ook nog twee overige gemeenschappelijke regelingen.


47

Bijlage IV: De resultaten van de onderzoeksstage Provincie Flevoland

Bestuur Gedeputeerde Staten besteedt in hoofdstuk twee en vier van het werkprogramma 1999-2003 aandacht aan openbare veiligheid: • De provincie coördineert gemeentelijke en provinciale rampenplannen en toetst die op actualiteit, uniformiteit, functionaliteit en effectiviteit. • De provincie, gemeenten, waterschappen en Rijkswaterstaat houden regelmatig gezamenlijk oefeningen op het gebied van rampenbestrijding en crisisbeheersing, ook op bestuurlijk niveau. Ook op dit terrein wordt gestreefd naar verbetering van de voorlichting naar de burgers. • De provincie onderzoekt de mogelijkheden voor een eigen integraal veiligheidsbeleid voor de provinciale taken en verantwoordelijkheden. Tevens wordt daarbij bezien of en hoe, met respect voor de gemeentelijke autonomie, een bijdrage kan worden geleverd aan integraal veiligheidsbeleid op lokaal en interlokaal niveau. • Op basis van de bestuursovereenkomst tussen Rijk, provincie en waterschappen ("Dijken Flevoland") dient een goede en tijdige uitvoering van het dijkversterkingprogramma plaats te vinden. Bij deze uitvoering, waarbij het waarborgen van veiligheid van mensen voorop staat, wordt aandacht besteed aan zowel de landschappelijke en recreatieve inpassing als cultuurhistorische waarden.

Bestuurlijke Aangelegenheden (ABA)/kabinet van de commissaris van de koningin ABA heeft externe veiligheid vanaf december 2000 op de agenda staan. Er is nog onvoldoende capaciteit in huis om pro-actief te kunnen werken. Doordat het geen op zichzelf staand beleidsterrein is, zal op diverse beleidsterreinen integraal moeten worden samengewerkt ondanks de vaak tegenstrijdige belangen. Dit maakt integrale veiligheid met als onderdeel externe veiligheid tot een complexe en weerbarstige materie. De provincie wil in de toekomst haar verantwoordelijkheid op het gebied van veiligheid nemen zonder te willen treden in de bevoegdheden van de gemeenten. ABA heeft in januari 2001 een plan van aanpak Integrale Veiligheid opgesteld en is door GS vastgesteld. In het plan van aanpak wordt verwezen naar het Integraal Veiligheidsprogramma 1999 van het ministerie van BZK met de daarin verwoorde rol van de provincie. Ook wordt verwezen naar het Bestuursakkoord Nieuwe Stijl (BANS) met de paragraaf veiligheid. Hierin wordt ook aan de toenemende risico’s van fysieke aard aandacht besteed. Een breed samengestelde provinciale werkgroep integrale veiligheid met ondersteuning van een klankbordgroep zal een veiligheidsrapportage en –programma opstellen. Doorlooptijd januari 2001- maart 2002. In december 2000 heeft een actualisatie inventarisatie externe veiligheid Flevoland voor zowel inrichtingen als transport door AVIV plaatsgevonden. De verzamelde gegevens vormen een goede basis voor de preparatie op de bestrijding van ongevallen met gevaarlijke stoffen. ABA heeft op basis van deze actualisatie AVIV opdracht gegeven aanbevelingen voor de mate van preparatie op de ongevals- en rampenbestrijding voor stationaire objecten met een niet-verwaarloosbaar risico voor de omgeving op te stellen.


48

In het kader van het Invoeringsplan Versterking rampenbestrijding in Flevoland is door de drie hulpverleningsdiensten opdracht gegeven voor een integrale risico-analyse voor het bepalen en uitwerken van representatieve calamiteitenscenario’s. Uitvoering vindt plaats door TNO. De leidraad maatramp wordt hierin meegenomen. Ook grootschalige toeristische attracties, evenementen en festivals vragen om bijzondere aandacht in het kader van veiligheid. Het Provinciaal Coördinatieplan is in concept gereed. Vaststelling door Commissaris van de koningin moet nog plaatsvinden. Er is een draaiboek hoogwater. Voor de ongevallenbestrijding in het IJsselmeergebied is door het ministerie van Verkeer en Waterstaat en de gemeenten gelegen in het IJsselmeergebied een samenwerkingsregeling opgesteld (SAMIJ-regeling). Rampbestrijdingsplannen zijn nog door geen enkele burgemeester in de provincie vastgesteld. Een rampeninformatiesysteem is nog niet aanwezig. Alleen het bereikbaarheidsregister is digitaal beschikbaar. De provincie is één van de negen provincies, die opdracht hebben gegeven aan het Nibra en ITS (Instituut voor Toegepaste Sociale wetenschappen van de Universiteit Nijmegen) voor het ontwikkelen van de crisissimulatie CrisisControl. Doel van deze simulatie is Commissarissen van de Koningin en hun provinciale kernstaf in een vierjarige oefencyclus te begeleiden op het vlak van crisismanagement.

Milieu In opdracht van de afdeling milieubeheer heeft het adviesbureau AVIV in december 2000 de actualisatie inventarisatie externe veiligheid Flevoland voor zowel inrichtingen als transport afgerond. Elke vier jaar vindt er een update plaats. De afdeling Wegen en verkeer is hierbij niet betrokken. In totaal zijn in de 6 gemeenten in Flevoland gegevens van 172 inrichtingen verzameld. Op 3 inrichtingen is het Besluit risico's zware ongevallen van toepassing is. Eén bedrijf is Veiligheidsrapportage(VR)-plichtig en twee Preventiebeleid zware ongevallen (PBZO)plichtig. Slechts bij één PBZO-plichtig bedrijf is de provincie het bevoegde gezag. Voor 113 inrichtingen is een externe zonering vastgesteld. Deze zones, waarbinnen beperkingen kunnen gelden voor de ruimtelijke bestemmingen, zijn neergelegd in een AMvB, richtlijn of circulaire. De zonering betreft met name LPG tankstations, ammoniakkoelinstallaties en CPR-15 inrichtingen (opslag van bestrijdingsmiddelen en gevaarlijke stoffen in emballage). De zonering van vuurwerkopslagen en ammoniakkoelinstallaties is nog in ontwikkeling. Tevens is een overzicht opgesteld van de 'objecten' in de provincie Flevoland waar omgegaan wordt met genetisch gemodificeerde organismen (GGO) en radioactieve stoffen. Het risico van een GGO is gelegen in het vrijkomen uit de gecontroleerde omgeving waar met een GGO wordt gewerkt. De beheersing van het ongewenst vrijkomen is geregeld in voorschriften voor de zogeheten Inperking. De radiologische risico's van de in Flevoland geïnventariseerde activiteiten zijn verwaarloosbaar. Het deelrapport transport (weg, binnenwater, spoor en buisleidingen) concludeert dat in de huidige situatie geen risico-aandachtspunten zijn te verwachten.


49

Op grond van de Wet Milieubeheer is de provincie het bevoegd gezag voor 102 bedrijven. Alle bedrijven beschikken over een milieuvergunning (adequaat niveau) en worden gecontroleerd en gehandhaafd. Zowel vergunningverlening als handhaving werken met accountmanagers. De samenwerking met gemeenten is vrij goed. Advisering over domino/cumulatie effecten wordt door de provincie gedaan.

Ruimtelijke ordening Het nieuwe omgevingsplan is in december 2000 bestuurlijk vastgesteld. Het omgevingsplan is een plan waarin het streekplan, het milieuplan en het waterhuishoudingsplan zijn geïntegreerd. In hoofdstuk 3 “Milieu en water in samenhang met ontwikkeling” is een paragraaf Externe veiligheid opgenomen. Verdere uitbouw van het plan middels het opstellen van beleidsregels moet nog plaatsvinden. In de paragraaf over externe veiligheid is het onderstaande opgenomen. Voor nieuwe stationaire installaties geldt een individueel risico (IR)-norm van 10-6 (een kans op overlijden van één op de miljoen mensen per jaar). Voor bestaande stationaire installaties geldt een IR-norm van 10-5. In het NMP3 is opgenomen dat gestreefd wordt in 2010 ook in de bestaande situaties zoveel mogelijk te voldoen aan de IR-norm van 10-6. In de provincie Flevoland wordt reeds aan deze norm voldaan. De provincie wenst deze situatie te behouden. Voor het transportrisico geldt dat in beginsel geen kwetsbare bestemmingen mogen voorkomen op plaatsen waar het IR groter is dan 10-6 per jaar. Dit betekent dat bij bestemmingsplannen en overige plannen voor nieuwbouw, wijzigingen in bestaande situaties en het vaststellen van de routes voor gevaarlijke stoffen of bij de aanleg van een transportleiding aan deze norm wordt getoetst. De provincie zal in de planperiode op het terrein van de externe veiligheid beleidsregels ontwikkelen. Binnen de provincie spelen diverse ontwikkelingen, waarbij externe veiligheid een belangrijke plaats inneemt. De bestaande Flevolijn (Weesp - Almere - Lelystad) heeft Lelystad als eindstation. De trajectnota Hanzelijn voorziet in het doortrekken van het spoor naar Delfzijl. Op het huidige traject van de Flevolijn vindt hoofdzakelijk personenvervoer plaats en incidenteel/sporadisch goederenvervoer ten behoeve van de NS zelf. Rijkswaterstaat heeft een concept MER laten opstellen voor de Hanzelijn. Het Tracébesluit is begin 2000 gepubliceerd. Over het nieuwe traject zullen in de toekomst mogelijk 34 goederentreinen inclusief gevaarlijke stoffen per dag gaan rijden. Eén van de gevaarlijke stoffen is chloor waarvan op jaarbasis 25.000 ton van Delfzijl naar de Botlek wordt vervoerd (drie a vier maal per week). Het Maximaal Toelaatbaar Risico (MTR) IR 10-6 ligt op 23 meter van het hart van de buitenste sporen of vanuit het hart van de spoorbanen (dit is nog onduidelijk). Voor de toekomstige ontwikkelingen rondom de stations in Almere, Dronten en Lelystad speelt het groepsrisico (GR) een belangrijke rol. De gemeenten Almere en Lelystad laten door SAVE de consequenties onderzoeken voor de toekomstige ontwikkelingen uitgaande van de oriënterende waarde voor het GR. Tevens loopt een onderzoek naar de invloed van lagere snelheden van treinen met gevaarlijke stoffen op het IR en GR. Het centrumplan Almere (zakencentrum) voorziet in een uitbreiding van 300.000 – 400.000 m2 vloeroppervlak voor kantoren geconcentreerd rondom het station. Overkluizing (kantoren en winkels over het spoor) is hierbij een probleem, omdat in vigerende bestemmingsplannen


50

deze ontwikkelingen al zijn opgenomen (bestaand recht). Grote maatschappelijke (werkloosheid en congestie) en commerciële belangen spelen hier een belangrijke rol. Binnen de kaders van de vijfde nota Ruimtelijke Ordening zouden de vier grote steden inclusief Almere en Amersfoort europees en mondiaal op de kaart moeten worden gezet (Omgevingsplan Delta Metropool). Hierdoor ontstaat een verdere verdichting in stedelijk gebied. Voor Almere betekent dit een groei van het aantal inwoners van 150.500 naar 256.000 in 2015 binnen de invloedssfeer van de Hanzelijn en daarna een mogelijke verdere groei naar 300.000 – 400.000 inwoners. Almere is de grootste VINEX-locatie wat betreft groeikern; Utrecht (Leidsche Rijn) de grootste locatie wat oppervlak betreft. Voor het gezond maken van Lelystad zal eveneens een verdichting rondom het station moeten plaatsvinden. Lelystad is de groeistatus ontnomen, waardoor het aantal inwoners autonoom zal toenemen van 64.500 tot 71.000 inwoners in 2015. Hiertoe is voorzien in de bouw van 10.000 tot 12.000 woningen in Lelystad-Zuid. Ook in Dronten speelt de stationsontwikkeling in relatie tot de Hanzelijn en de groei van het aantal inwoners van 35.500 naar 48.500 in 2015 een belangrijke rol. De effectenafstanden van het vervoer van gevaarlijke stoffen over de Hanzelijn bedragen volgens de trajectnota circa 200 meter. Volgens de effectwijzer 300 meter. De Zuiderzeelijn (Lelystad – Emmeloord – Groningen) is bedoeld voor personenvervoer (optie zweeftrein). Hierbij speelt externe veiligheid geen rol. De ontwikkeling van vliegveld Lelystad tot Business Airport Lelystad is opgenomen in het structuurschema regionale en kleine luchtvaartterreinen. Het bevoegd gezag is de RLD van het ministerie van V&W. De startnotitie heeft ter inzage gelegen. De vervolgstap is het op stellen van een MER, waarin ook de externe veiligheidsaspecten (conform schiphol) zullen worden meegenomen. Het vliegveld zou zich moeten ontwikkelen van een ongeregeld naar een geregeld luchtvaartterrein, dit betekent dat: • er verkeersleiding komt; • landingen onder slechte weersomstandigheden en in duisternis mogelijk worden; • een uitbreiding van bewegingen plaatsvindt van toestellen boven 6 ton van 350 naar 6000 met een doorgroei tot 60.000 bewegingen per jaar. Het aantal bewegingen van toestellen tot 6 ton blijft circa 150.000 jaar.

Provincie Gelderland

Bestuur Gedeputeerde Staten besteedt alleen in hoofdstuk Verkeer en Waterstaat van het werkplan 1999-2003 aandacht aan openbare veiligheid: • Er bestaat een onlosmakelijke samenhang tussen de Betuwelijn en de noordoostelijke verbinding. De aanleg van een nieuwe noordoostelijke verbinding is dan ook noodzaak. Een noordoostelijke verbinding van de Betuwelijn over bestaand spoor is voor de provincie in principe onacceptabel. Voor de aanpak en inpassing van de noordoostelijke verbinding wordt verwezen naar het recent vastgestelde provinciale commentaar op de Trajectnota / Milieueffectrapportage. • Na de recente hoge waterstanden en de wateroverlast, die daarvan het gevolg was, ligt de bestuurlijke nadruk op zowel dijkverzwaring als op de plannen voor 'ruimte voor de rivieren'. De provincie kiest ondubbelzinnig voor de veiligheid van de inwoners en meent dat deze het beste is gediend met het geven van meer ruimte en dus meer capaciteit aan de rivieren. De effecten daarvan op de dijken zullen samen met de Commandeursscriptie MCDM

51

waterschappen worden geanalyseerd. Het is weinig zinvol de bergingscapaciteit van de rivieren op Nederlandse schaal te bezien. Structurele oplossingen voor het gehele stroomgebied van met name de Rijn zullen moeten voortvloeien uit afspraken met de Duitse partners. De rampenbestrijding bij hoog water zal op zijn efficiency en effectiviteit worden onderzocht. In het kader van de nota Wateroverlast zal de provincie, samen met gemeenten en waterschappen plannen uitwerken voor gebieden die de functie 'waterberging' moeten krijgen. Deze gebieden zullen worden opgenomen in het streekplan en in de respectieve bestemmingsplannen. De provincie zal 'water' als ordenend principe hanteren in haar omgevingsplannen. Bestemmingsplannen van gemeenten zullen door de provincie worden getoetst op de aanwezigheid van een zgn. natte paragraaf.

Kabinet van de commissaris van de koningin Het kabinet heeft in 2000 een concept startnotitie Integraal Veiligheidsbeleid Provincie Gelderland opgesteld. Deze startnotitie is bestuurlijk niet vastgesteld. In de startnotitie wordt verwezen naar het Regeerakkoord 1998 en het Integraal Veiligheidsprogramma 1999 van het ministerie van BZK met de daarin verwoorde rol van de provincie. Ook wordt verwezen naar het Bestuursakkoord Nieuwe Stijl (BANS), waarin afspraken zijn gemaakt over het periodiek opstellen van provinciale veiligheidsprogramma’s. Hierin moet ook de samenhang met het veiligheidsbeleid van de Gelderse gemeenten aandacht krijgen. Vanaf november 2000 vindt er een inventarisatie externe veiligheids- en milieurisico’s in de provincie Gelderland plaats voor inrichtingen. Het eindrapport moet in juni 2001 klaar zijn. Vanwege het interprovinciale project IPO-A74 heeft er een risico-inventarisatie van het vervoer van gevaarlijke stoffen over de weg door AVIV plaatsgevonden. Dit heeft geresulteerd in de risicokaart atlas wegtransport. Actualisatie vindt plaats in 2001 waarbij gebruik zal worden gemaakt van de door AVIV ontwikkelde IPORBM-rekenmal. Het Provinciaal Coördinatieplan is door de Commissaris van de koningin vastgesteld. Het plan is beschikbaar op de Provinciaal Coördinatie Centrum (PCC) web-server (rampeninformatiesysteem). In het hoofdmenu kan worden gekozen voor applicaties inzake rampenbestrijding en crisisbeheersing. Beschikbare applicaties zijn onder andere: • situatierapporten van de provincie en de zeven Regionale Coördinatie Centra (RCC). De regionale coördinatiecentra hebben rechten gekregen om de eigen situatierapporten te publiceren. Echter niet alle RCC’n zijn al zover; • digitale kaart van Gelderland; • interactieve ruimtelijke informatie; • provinciale regelingen zoals provinciaal coördinatieplan, hulpverleningsregister, bijstandsregister, bevoegdhedenregister, convenant bestuurlijke coördinatie bij (dreigende) gemeentegrensoverschrijdende rampen en zware ongevallen etc; • actuele waterstanden in grafieken en tabellen. De provincie heeft drie jaar ervaring opgedaan met het gebruik van de proefopstelling van de web-server voor het PCC. De filosofie achter het concept is eenvoudig: ontwikkel geen aparte systemen voor rampenbestrijding en crisisbeheersing, maar sluit zo veel mogelijk aan bij de dagelijkse gang van zaken. Gebruik van de eigen kantoorautomatiseringomgeving heeft de voorkeur. Nieuwe pakketten en vaardigheden hoeven niet te worden aangeschaft c.q. te worden aangeleerd. De vrager van informatie kan zelf het beste zijn informatiebehoefte bepalen. Het ligt dan ook voor de hand om van een systeem van informatie brengen (faxen,


52

e-mailen, etc.) deels over te stappen naar een systeem van informatie halen. Voor het digitaal opslaan van informatie moeten standaarden worden vastgelegd. Landelijk bestaat er een gremium, dat zich hier mee bezig houdt: het Landelijk ICT Overleg voor Crisisbeheersing en rampenbestrijding (LIOC). Tijdens een ramp of crisis dient de werking gegarandeerd te zijn. Er is een draaiboek hoogwatersituaties, een operationeel communicatieplan hoogwatersituaties, een intergemeentelijk rampbestrijdingsplan calamiteiten grote rivieren en kanalen in Gelderland en convenant calamiteitenbestrijding grote Gelderse Waterwegen. In de provincie zijn 185 rampbestrijdingsplannen door burgemeesters van de Gelderse gemeenten vastgesteld en getoetst door de provincie. Voor 153 inrichtingen moet nog een rampbestrijdingsplan worden opgesteld. In totaal gaat het om 338 inrichtingen. In het in 1996 door het adviesbureau AVIV gehouden actualisatieonderzoek bij bedrijven met risicoopleverende activiteiten in de provincie Gelderland zijn deze 338 inrichtingen aangewezen, waarvoor een rampbestrijdingsplan moet worden opgesteld (wettelijk verplicht) of overwogen moet worden om het op te stellen (niet wettelijk verplicht). De provincie behoort niet tot de negen provincies, die opdracht hebben gegeven aan het Nibra en ITS (Instituut voor Toegepaste Sociale wetenschappen van de Universiteit Nijmegen) voor het ontwikkelen van de crisissimulatie CrisisControl.

Milieu Gedeputeerde Staten heeft in juli 2000 besloten dat in Gelderland een onderzoek moet worden gestart naar de risico's die omwonenden lopen in de directe omgeving van bedrijven. Het onderzoek bestaat uit twee modules. De module risico's en de module ICT (infrastructuur, informatiemodel en database-ontwerp). Voor de module risico’s van dit onderzoek heeft de Dienst Milieu en Water, Afdeling Industrie, aan het adviesbureau AVIV opdracht verstrekt voor het uitvoeren van een inventarisatie externe veiligheids- en milieurisico’s in de provincie. De inventarisatie heeft een doorlooptijd van november 2000 tot juni 2001 en bestaat uit vijf fasen. De onderzoeksfasen zijn achtereenvolgens: • het selecteren en inventariseren van gegevens van risicovolle provinciale bedrijven; • het bepalen van de individuele risicoen effectcontouren van geselecteerde provinciale bedrijven; • het bepalen van de effectcontouren van gemeentelijke bedrijven uit de SIRA 1996 rapportage; • het bepalen van domino-bedrijven en domino-effecten; • het in beeld brengen van knelpuntsituaties. In dit project speelt het Geografisch Informatie Systeem (GIS) een belangrijke rol. Enerzijds worden de verzamelde gegevens van de inrichtingen en de risicoen effectgegevens van het onderzoek gekoppeld aan GIS en gepresenteerd met behulp van GIS (risico-kaart). Anderzijds is GIS onmisbaar voor de identificatie van dominobedrijven en knelpuntsituaties. Het project kent twee werkgroepen (risico en ICT) en een stuurgroep. AVIV rapporteert aan de werkgroep risico. Het eindresultaat is een databestand van alle provinciale bedrijven, waarin alle gegevens zoals geografische ligging ten opzichte van woonbebouwing, luchtfoto’s, risicoen effectcontouren, milieuvergunning, rampbestrijdingsplan, aanvalsplan, aanrijroute, locatie en hoeveelheid opgeslagen stoffen, contactpersonen etc. zijn opgeslagen.


53

In 1996 is in opdracht van de provincie Gelderland (Kabinet en Dienst Milieu en Water) door het adviesbureau AVIV het actualisatierapport SIRA (Systeem Inventarisatie Risicodragende stationaire Activiteiten) opgesteld. In dit rapport wordt verslag gedaan van een in 1996 gehouden actualisatieonderzoek bij bedrijven met risico-opleverende activiteiten in de provincie Gelderland. De geïnventariseerde bedrijven betreffen zowel gemeentelijke als provinciale bedrijven. Zo zijn de bedrijven vermeld die onder de werking van Brzo vallen, alsmede bedrijven die munitie of vuurwerk in opslag hebben, LPG-stations en bedrijven met ammoniakkoelinstallaties. Van deze bedrijven zijn de risico's voor de omgeving geïnventariseerd en zijn de risicocontouren bepaald.Veel van deze bedrijven (LPG-stations en zuivel- en vleesbedrijven) liggen in of nabij de woonbebouwing. Het ligt in de bedoeling dat in 2001 dit rapport wordt geactualiseerd. Op 30 inrichtingen is het Besluit risico's zware ongevallen 1999 (Brzo-1999 Seveso-II) van toepassing. Tien bedrijven zijn VR-plichtig en twintig PBZO-plichtig. Bij tien bedrijven (drie VR en zeven PBZO) is de provincie het bevoegd gezag. Op grond van de Wet Milieubeheer is de provincie het bevoegd gezag voor circa 700 bedrijven. Alle bedrijven beschikken over een milieuvergunning (adequaat niveau) en worden gecontroleerd en gehandhaafd.

Ruimtelijke ordening Het streekplan Gelderland is van 1996. In de huidige bestuursperiode wordt begonnen met het formuleren van de nieuwe uitgangspunten voor het nieuwe streekplan, dat vanaf 2006 geldig zal zijn. Met uitzondering van veiligheidszonering rond munitieopslagplaatsen van defensie, verbindingen (hoogspanningsverbindingen) en leidingen (gas en brandstof) is in het streekplan niets opgenomen over externe veiligheid. Ook in het waterhuishoudingsplan voor de jaren 1996-2000 wordt geen aandacht besteed aan wateroverlast en veiligheid. In het Gelders Milieuplan voor de jaren 1996-2000 is in hoofdstuk 7 “Milieu-aanpak in landelijke en stedelijke gebieden” de onderstaande paragraaf over externe veiligheid opgenomen. De provincie Gelderland hanteert de volgende doelstelling voor wat betreft externe veiligheid: " In het jaar 2000 mag het individuele risico voor nieuwe installaties ten hoogste een MTR (Maximaal Toelaatbaar Risico) van 10-6 en voor bestaande installaties een MTR van 10-5 bedragen”. Voor wat betreft de beheersing van transportrisico’s worden de beleidsontwikkelingen in IPOkader en op rijksniveau gevolgd. Begin 1996 is de nota “Risico-normering vervoer gevaarlijke stoffen” aan de Tweede Kamer aangeboden. De daarin opgenomen normering voor het transport van gevaarlijke stoffen over weg, rail, water of via buisleidingen is gelijk aan de veiligheidsnormen die gelden voor stationaire installaties. De grenswaarde voor het individueel risico mag niet worden overschreden en het groepsrisico mag niet significant toenemen. In IPO-verband worden knelpuntsituaties in kaart gebracht. De veiligheidsnormering geldt uiteraard ook voor nog aan te leggen spoorwegen, zoals de Betuwelijn. In 1999 heeft Gedeputeerde Staten een rapportage over de resultaten van Streekplan, Milieuplan en Waterhuishoudingsplan: het “Gelders omgevingsbeleid Monitoring” vastgesteld. Voor zowel externe veiligheid als onderdeel van de verstoringsproblematiek in het stedelijk gebied als veiligheid en wateroverlast zijn beleidskaders opgenomen.


54

Beleidskader externe veiligheid In het (landelijke) externe veiligheidsbeleid staan twee doelen centraal: vermijden van individueel risico (IR) en van groepsrisico (GR). Het gaat hierbij om de bescherming van het individu tegen de kans op overlijden door een ongeluk met gevaarlijke stoffen (IR), en de bescherming van de samenleving tegen het ontwrichtende effect van een ramp voor groepen slachtoffers (GR). Voor stationaire installaties geldt een IR-norm van 10-6 (dat is de kans op overlijden van een op de miljoen mensen per jaar) voor nieuwe situaties. Voor bestaande situaties geldt een IRnorm van 10-5. De provincie Gelderland wil dat uiterlijk in het jaar 2000 aan deze normstelling wordt voldaan. Volgens het NMP3 moet in 2010 in bestaande situaties zoveel mogelijk worden voldaan aan de IR-norm van 10-6. Voor het transportrisico geldt dat in beginsel geen kwetsbare bestemmingen mogen voorkomen op plaatsen waar het IR groter is dan 10-6 per jaar. Aan het doel voor het jaar 2000 wordt nu al voldaan. Aan het doel voor 2010 nog niet. Figuur 58 toont het aantal bewoners in Gelderland binnen het externe veiligheidsrisico van 10-6 voor de verschillende bronsoorten bij bestaande situaties. Er bevinden zich geen bewoners binnen de 10-5 risicogebieden.

Figuur 6: Aantal inwoners binnen de 10-6 risicocontour rond verschillende bronnen, 1997.

In Gelderland zijn dertig bedrijven die onder de Brzo-1999 vallen. Er wonen veel mensen binnen risicocontouren rond overige niet Brz0-1999 zorgplichtbedrijven, zoals LPG-stations, ammoniakkoelinstallaties en CPR-15 bedrijven. Dit komt door het grote aantal bedrijven (circa 1.100) en doordat ze vaak gelegen zijn in de woonomgeving.


55

Figuur 7: Risico's wegtransport, spoorwegen en bedrijvigheid, 1997.

Beleidskader veiligheid en wateroverlast De afgelopen jaren waren de waterstanden op de grote rivieren hoog tot zeer hoog. In 1998 was er op diverse plaatsen in Nederland binnendijks regionale wateroverlast door hevige regenval. De schade in Gelderland bleef relatief beperkt in vergelijking tot andere delen van het land. De hoogwaters van 1993 en 1995 hebben geleid tot intensivering van de dijkverbetering (vastgelegd in het Gelders Rivierdijkenplan: GRIP) en tot een meer integrale benadering van het rivierbeheer, waarbij meer ruimte voor water centraal staat. De provincie streeft naar een aanvaardbare kans op overstromingen, waarbij voor de dijken in Gelderland een veiligheidsrisico geldt van 1 op de 1250 jaar (GRIP). De ontwerpafvoer van de Rijn bij Lobith zal vanwege de hoogwaters van 1993 en 1995 in ieder geval naar 16.000 m3/sec worden bijgesteld. Aanvullende maatregelen om het veiligheidsniveau van 1:1250 na afronding van de dijkverbetering te kunnen handhaven zijn in voorbereiding. De provincie is actief betrokken bij de uitvoering van Ruimte voor de rivier en bij het ontwikkelen van maatregelen voor fysieke verruiming van de afvoer- en bergingsmogelijkheden van de rivier. De provincie is bovendien betrokken bij het project Ruimte voor Rijntakken van Rijkswaterstaat en trekt hierbij het Middenwaalproject.


56

Figuur 8: Vergroten veiligheid door dijkverbetering.

Binnen de provincie spelen ontwikkelingen, waarbij externe veiligheid een belangrijke rol speelt, zoals de Betuwelijn voor goederenvervoer inclusief gevaarlijke stoffen, de noordoostelijke verbinding en het Multimodaal Transport Centrum (MTC) gelegen aan de Betuwelijn. Voor alle drie projecten is een MER opgesteld, waarin externe veiligheid is meegenomen. Voor de HSL-Oost is door het kabinet gekozen voor de “benuttingsvariant”. Het kabinet gaat ervan uit met toepassing van hoogwaardige technische voorzieningen en het treffen van enkele beperkte infrastructurele maatregelen nog een aantal decennia met de bestaande spoorlijn te kunnen volstaan. Bij de HSL-Oost gaat het om personenvervoer, waarbij externe veiligheid geen rol speelt.

Provincie Utrecht

Bestuur In het beleidsprogramma 1999-2003 “Een samenhang met dynamiek en kwaliteit” van GS is op het terrein van openbare veiligheid geen afzonderlijke aandacht voor integrale veiligheid, en/of externe veiligheid. Wel is er aandacht voor veiligheid in relatie tot wateroverlast en overstromingen (ruimte voor de rivier; maatgevende afvoer van 16.000 m3/sec te Lobith). In de kadernota 2002 is vanwege het beleidsthema kwaliteit in bestuur (onderdeel van het beleidsprogramma 1999-2003) een projectvoorstel rampenbestrijding opgenomen. De volgende activiteiten worden structureel geïntensiveerd: Commandeursscriptie MCDM

57

• • •

risico-inventarisatie en –analyse hetgeen moet leiden tot een risicokaart provincie Utrecht medio 2002; uitbreiden en actualiseren van rampenplannen en rampbestrijdingsplannen bij gemeenten; intergemeentelijk oefenen, bestuurlijk/operationeel minimaal één keer per jaar.

De commissaris van de koningin geeft actief invulling aan zijn rol binnen de rampenbestrijding op basis van zijn bevoegdheden op grond van de Wet rampen en zware ongevallen.

Kabinet van de commissaris van de koningin Het kabinet beschikt nog niet over een plan van aanpak om te komen tot een Integraal Veiligheidsbeleid. Wel wordt vanuit het kabinet op dit moment een aanzet gegeven om te komen tot een integraal veiligheidsbeleid. In het verleden bestond hieraan bij het bestuur geen behoefte. Het bestuur was van mening dat de openbare veiligheid binnen het bestaande beleid voldoende was gewaarborgd. Op 16 november 2000 is het project “Risico-inventarisatie” in de provincie Utrecht van start gegaan. Het project wordt uitgevoerd door de provincie Utrecht (voorzitter), de gemeenten, de regionale brandweren, de regionale politie en de GHOR. Momenteel wordt gewerkt aan de eerste fase van het project, inventarisatie van zware risico’s volgens de methode van de Leidraad Maatramp. In alle gemeenten worden de veiligheidsrisico's geïnventariseerd en wordt inzichtelijk gemaakt welke effecten rampen en zware ongevallen kunnen hebben in termen van slachtoffers en schade. De kengetallen zijn gebaseerd op onderzoek naar rampen in binnen en buitenland en evaluatiestudies. Uit deze effecten wordt een zogenaamde regionale 'maatramp' afgeleid, die beschrijft hoe groot de maximale hulpvraag is waarop de operationele diensten zich moeten voorbereiden. Fase 1 duurt tot februari 2001. Aanvullend wordt door het adviesbureau DHV een risico-inventarisatie uitgevoerd aan de hand van de verleende milieuvergunningen door gemeenten en de provincie. Ook wordt in deze inventarisatie het Brzo-1999 meegenomen. De provincie is opdrachtgever en het kabinet coördineert de werkzaamheden. Als onderdeel van het project risico-inventarisatie wordt ook een database Risico Inventarisatie Systeem Calamiteiten (RISC) geleverd, waarbij gegevens uit de database op informatiekaarten kunnen worden weergegeven. Deze Informatiekaarten kunnen weer in Telebrains (intranet rampeninformatiesysteem) beschikbaar worden gesteld. Door de besturen van de beide regionale brandweren, de regionale politie en de GHOR is in december 2000 het “Invoeringsplan versterking rampenbestrijding” vastgesteld. Het invoeringsplan is ter kennisname verstuurd aan de Commissaris van de koningin. Het Provinciaal Coördinatieplan is geactualiseerd en vastgesteld. Door de provincie is een draaiboek hoogwatersituaties opgesteld. De drie waterschappen beschikken ieder over een calamiteitenplan. Afstemming hierover vindt plaats in de werkgroep coördinatie & calamiteitenbestrijding hoogwater. De projectgroep calamiteitenplan Amsterdam-Rijnkanaal (ARK) laat een algemeen modelrampbestrijdingsplan ontwikkelen met een uitwerking voor het Amsterdam-Rijn kanaal. Dit model-rampbestrijdingsplan ARK is in ontwikkeling en kan per gemeente in een rampbestrijdingsplan worden uitgewerkt. Op 12 februari jongstleden is door de commissaris van de koningin en de betrokken burgemeesters de “Bestuurlijke afstemming rampbestrijding Commandeursscriptie MCDM

58

chloortrein in de provincie Utrecht” vastgesteld. Alhoewel deze bestuurlijke afstemming specifiek ingaat op de gevolgen voor ongevallen met chloor, kan het plan voor wat betreft de opschaling en aanvullende afspraken over de bestuurlijke afstemming ook worden gehanteerd in andere rampen met vervoer van gevaarlijke stoffen. Er is in dit stadium voor gekozen een Bestuurlijke afstemming vast te stellen in plaats van een rampbestrijdingsplan. Na vaststelling van de eerder genoemde risico-inventarisatie in combinatie met de ontwikkeling van een algemeen model-rampbestrijdingsplan kan het afgesproken bestuurlijke scenario een vervolg krijgen in een rampbestrijdingsplan, waarmee de betrokken overheden en operationele diensten zich zo maximaal mogelijk kunnen voorbereiden op calamiteiten met gevaarlijke stoffen, waaronder chloortransport. Door de burgemeesters van Soest en Zeist is een rampbestrijdingsplan voor de vliegbasis Soesterberg vastgesteld. Tevens beschikt de provincie over het intergemeentelijk rampbestrijdingsplan calamiteiten grote rivieren en kanalen in Gelderland. De provincie is één van de negen provincies, die opdracht hebben gegeven aan het Nibra en ITS (Instituut voor Toegepaste Sociale wetenschappen van de Universiteit Nijmegen) voor het ontwikkelen van de crisissimulatie CrisisControl. Op 14 maart heeft de eerste oefening plaatsgevonden.

Milieu Binnen de Dienst Water en Milieu is de externe veiligheid van stationaire inrichtingen ondergebracht bij de Sector vergunningen en Handhaving (branchegericht). Externe veiligheid van transport is ondergebracht bij de Sector Stad en Milieu. Voor drie inrichtingen, waarbij de provincie het bevoegd gezag is, is het Besluit risico's zware ongevallen 1999 (Brzo-1999 Seveso-II) van toepassing. Deze drie bedrijven zijn VR-plichtig. Voor elk bedrijf is een projectgroep in het leven geroepen, waarin de provincie, de regionale brandweer, de gemeentelijke brandweer en de arbeidsinspectie zijn vertegenwoordigd. De provincie heeft geen bedrijven die PBZO-plichtig zijn. Het overzicht van bedrijven, die onder de Brzo 1999 vallen, waarbij gemeenten het bevoegd gezag zijn, worden meegenomen in de risico-inventarisatie van DHV. Op grond van de Wet Milieubeheer is de provincie het bevoegd gezag voor circa 250 bedrijven. Alle bedrijven beschikken over een milieuvergunning (adequaat niveau) en worden gecontroleerd en gehandhaafd. GS heeft op 21 september 1999 het provinciaal beleid externe veiligheid vervoer gevaarlijke stoffen vastgesteld conform het landelijke beleid. Het landelijke beleid is verwoord in de “Handreiking externe veiligheid vervoer gevaarlijke stoffen”. Dit houdt in dat GS ter beperking van de risico's bij ongelukken met het vervoer van gevaarlijke stoffen over weg, water en rail bij de toetsing van ruimtelijke plannen het aspect externe veiligheid zullen betrekken. Nader onderzoek zal plaatsvinden naar de aard en omvang van de geconstateerde knelpunten bij het railvervoer. De resultaten van het onderzoeksrapport "Risico-evaluatie transport gevaarlijke stoffen over de weg in de provincie Utrecht" kan worden gebruikt als basis voor een gemeentelijk routeringsplan. Een risico-inventarisatie en –analyse van buisleiding transport heeft niet plaatsgevonden. In de tweede rapportage Milieuaspecten Verkeer en Infrastructuur (MAVI-2), die in januari 2000 is verschenen, krijgt externe veiligheid een prominente plek. Verkeer en leefbaarheid staan op gespannen voet met elkaar. De leefbaarheid in de provincie Utrecht staat onder druk. Commandeursscriptie MCDM

59

De provincie is door haar centrale ligging en prettige woonomgeving populair als vestigingsplaats. Het aantal woningen is sinds 1975 toegenomen van ongeveer 260.000 tot 430.000 en er wonen inmiddels 1.080.000 mensen. In 2020 zullen dit naar verwachting 1,3 miljoen mensen zijn. Door de ligging in het hart van Nederland is de provincie uitgegroeid tot een knooppunt van transportassen. De verkeersintensiteit op de wegen is enorm gegroeid, veel sterker dan verwacht. MAVI brengt de huidige situatie van verkeer en infrastructuur in beeld, beschrijft ontwikkelingen uit het verleden en doet een voorzichtige voorspelling ten aanzien van de toekomst. Het is een monitoringsrapport. MAVI is gemaakt door de provincie Utrecht en Rijkswaterstaat directie Utrecht. In het rapport wordt geconcludeerd dat er voor wat betreft het transport van gevaarlijke stoffen over de weg geen knelpunten zijn voor het individueel risico. Op dit moment liggen er geen gebouwen binnen de risicocontouren rond wegen. Voor het groepsrisico wordt de oriënterende waarde op een aantal locaties met bebouwing overschreden. Qua risico’s van vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor bestaat wel een aantal knelpunten. De risicosituatie langs het Amsterdam-Rijnkanaal en Lekkanaal levert zowel in 1996 als 2010 een paar aandachtspunten op, knelpunten doen zich niet voor.

Ruimtelijke ordening Het streekplan Utrecht is van 1994. Met uitzondering van veiligheidszonering rond militaire terreinen, verbindingen (hoogspanningsverbindingen) en leidingen (gas en brandstof) is in het streekplan niets opgenomen over externe veiligheid. In november 2000 hebben GS besloten te starten met de voorbereiding van het nieuwe streekplan. De planning is om het streekplan eind 2003 te laten vaststellen door PS. In het waterhuishoudingsplan vastgesteld in juni 1999 voor de jaren 1999-2003, wordt in hoofdstuk vier ruim aandacht besteed aan het speerpunt veiligheid. Bij veiligheid gaat het enerzijds om het tegengehouden van water, dat van buiten komt met behulp van waterkeringen. Het gaat om een potentieel levensbedreigend probleem. Anderzijds kan sprake zijn van wateroverlast als gevolg van grote hoeveelheden neerslag. Hierbij gaat het vooral om een potentieel schadeprobleem. Ook Bodemdaling, zeespiegelstijging en klimaatverandering hebben in de toekomst effecten op de veiligheid en op het beheer onder normale omstandigheden. De primaire waterkeringen moeten voldoen aan normen in de Wet op de waterkering. Deze komen er in de meeste gevallen op neer dat een dijkdoorbraak niet vaker dan eens in de 1.250 jaar mag kunnen voorkomen. In een aantal gevallen (hoge economische waarde van het achterland) is de norm hoger gesteld. Het voldoen aan de normen is niet alleen een kwestie van dijkhoogte, maar ook van een zodanige inrichting van de uiterwaarden dat de maximale waterstand binnen de perken wordt gehouden. Voor het versterken van de primaire waterkeringen zorgen de waterschappen. De primaire waterkeringen langs de grote rivieren voldoen binnenkort aan de wettelijke normen. GS bevorderen de integratie van de bestrijding van overstromingsrampen in de gemeentelijke rampenbestrijdingsplannen. GS stellen hiertoe informatie ter beschikking van actoren. Ter ondersteuning van beslissingen bij (dreigende) overstromingsrampen wordt momenteel gewerkt aan een provinciaal Hoogwater Informatie Systeem (HIS). Dit provinciale systeem wordt ontwikkeld in samenhang met het landelijke HIS. Overleg is gaande tussen de actoren; de provinciale systemen worden zoveel mogelijk vooruitlopend op het landelijke systeem ontwikkeld. De inspanning van het rijk richt zich vooral op coördinatie bij het ontwikkelen van universeel bruikbare modules. Het watersysteem zal als één van de belangrijkste ordeningsprincipes worden gehanteerd bij de inrichting van en de planvorming voor de fysieke leefomgeving. Met andere woorden, bij de ruimtelijke inrichting wordt nadrukkelijk rekening gehouden met “water”. Commandeursscriptie MCDM

60

In het Milieubeleidsplan voor de jaren 1998-2002 zijn in hoofdstuk 4 “Mobiliteit” de samenwerkingsprojecten (zie onder milieu) opgenomen: • stimuleren toepassing Handreiking externe veiligheid mobiele bronnen; • ontwikkelen routenet gevaarlijke stoffen. Voor de HSL-Oost wordt verwezen naar de ontwikkelingen, zoals besproken bij de provincie Gelderland.


61

Bijlage V: Overzicht interviews

Provincie Flevoland

•

• •

• • • • •

interview met mevrouw M. Kaspers op 11-01-2001 om 14.00 uur. Bureau Vergunningen (BV) van de afdeling MB (Milieu Beheer) van de Sector implementatie en ontwikkeling; interview met drs. H.R. Kalk op12-01-2001 om 09.00 uur. Afdeling Algemeen Bestuurlijke Aangelegenheden (ABA) van de Sector middelen; interview met mevrouw drs.Y.N. Jacobs op 26-01-2001 om 09.00 uur. Sectie Milieuplanning (SMP) van de Afdeling Milieuplanvorming (MPV) van de Sector provinciale planvorming; interview met J.S. Elzinga op 26-01-2001 om 11.00 uur. Bureau Vergunningen (BV) van de afdeling MB (Milieu Beheer) van de Sector implementatie en ontwikkeling; interview met drs. U. Sluijter en L.J.J. Caniëls op 26-01-2001 om 14.00 uur. Afdeling Algemeen Bestuurlijke Aangelegenheden (ABA) van de Sector middelen; interview met J. Hörst op 01-02-2001 om 09.00 uur. Bureau Vergunningen (BV) van de afdeling MB (Milieu Beheer) van de Sector implementatie en ontwikkeling; interview met J. Ree op 01-02-2001 om 10.30 uur. Afdeling Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting van de Sector provinciale planvorming; interview met ir. M. Nieuwjaar op 01-02-2001 om 14.00 uur. Sectie water van de Afdeling Milieuplanvorming (MPV) van de Sector provinciale planvorming;

Provincie Gelderland

• • •

• •

• • •

•

interview met ir. R. Dix op 15-01-2001 om 10.00 uur. Afdeling Ruimtelijke Ordening van de Dienst Ruimte, Economie en Welzijn; interview met ir. J. Gudden en ir. B. Overmars op 15-01-2001 14.00 uur. Afdeling Water en Waterkering van de Dienst Milieu en Water; interview met drs. A.J. van Hout op 15-01-2001 om 16.00 uur. Kabinet van de commissaris van de koningin van de sector bestuursondersteuning van de Bestuursdienst; interview met ing. N.E. Smallenburg op 19-01-2001 om 09.00 uur. Afdeling Industrie van de Dienst Milieu en Water; interview met H.C.Veldhoen op 19-01-2001 om 14.00 uur. Kabinet van de commissaris van de koningin van de sector bestuursondersteuning van de Bestuursdienst; interview met T. Sanders op 25-01-2001 om 10.00 uur. Kabinet van de commissaris van de koningin van de sector bestuursondersteuning van de Bestuursdienst; interview met J. Hendriks op 08-02-2001 om 14.00 uur. Kabinet van de commissaris van de koningin van de sector bestuursondersteuning van de Bestuursdienst; interview vervolg met H.C. Veldhoen en T. Sanders op 08-02-2001 om 14.00 uur. Kabinet van de commissaris van de koningin van de sector bestuursondersteuning van de Bestuursdienst; interview met ir. W. Hombrink en drs. C.T.J. Mekers op 15-02-2001 om 14.00 uur. Afdeling verkeer en vervoer van de Dienst Wegen Verkeer en Vervoer;


62

Provincie Utrecht

• • • •

•

• • •

• •

interview met drs. A. Buitink op 22-01-2001 om 16.00 uur. Kabinet van de commissaris van de koningin (KAB); interview met ing. H. Scholtes op 29-01-2001 om 10.00 uur. Sector Stad en Milieu (MSM) van de Dienst Water en Milieu (transport gevaarlijke stoffen WEM); interview met mevrouw K. Hengeveld op 29-01-2001 om 11.30 uur. Kabinet van de commissaris van de koningin (KAB); interview met P.A. Exel en ing. G. Nortier op 29-01-2001 om 13.30 uur. Sector Vergunningen en Handhaving (branchegericht MBG) van de Dienst Water en Milieu (WEM); interview met A. Regter op 29-01-2001 om 15.00 uur. Sector Strategische Ruimtelijke Ontwikkelingen en de Sector Gemeentelijke Ruimtelijke Ontwikkelingen van de Dienst Ruimte en Groen (REG); interview met J.F. Stafleu en G.J. Esser op 02-02-2001 om 09.00 uur. Kabinet van de commissaris van de koningin (KAB); interview met E. Hazenoot op 05-02-2001 om 09.00 uur. Sector water (MWA) van de Dienst Water en Milieu (WEM); interview met mevrouw M. Boer op 05-02-2001 om 11.00 uur. Regionaal Orgaan Verkeersveiligheid van de Dienst Wegen, Verkeer en Vervoer (routering gevaarlijke stoffen WVV); interview met F. Wessels op 05-02-2001 om 14.00 uur. Sector Beleidsvorming van de dienst Wegen, Verkeer en Vervoer; interview met ing. R. Datema en drs. J van Onna van ORGAINFO management consultants BV op 05-02-2001 om 16.00 uur (Telebrains);

Overig • • • •

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, interview met mevrouw drs. M. Kieboom op 26-02-2001 om 11.00 uur; Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu, interview met de heer P. Bottelberg op 06-03-2001 om 15.00 uur; AVIV adviserende ingenieurs, interview met G.A.M. Golbach en G.W.M. Tiemessen op 04-01-2001 om 10.00 uur; TNO, interview met P. van Beek op 22-02-2001 om 14.30 uur.


63

Provincies en het beleidsterrein externe veiligheid mede in relatie tot gemeenten en Rijk

Recommend Documents