Provinciale Audit op Toezicht Verslag Fase 3: Analyse en Ambities

Vakberaad Gemeentefinanciën

Provinciale Audit op Toezicht Verslag Fase 3: Analyse en Ambities

TranspaRAbility BV Weerribben 26 Diemen 26 juni 2003 2003-113/JP-TV

Vakberaad Gemeentefinanciën Verslag Fase 3: Diemen, 26 juni 2003 2003-113/JP-TV

Inhoudsopgave

1

Inleiding ...................................................................................................................................................................1 1.1

aanleiding..........................................................................................................................................................1

1.2

doelstelling en opzet van ons onderzoek.......................................................................................................1

1.3

indicatoren voor condities en ambities.........................................................................................................3

2

Landelijke analyse van het huidige toezicht..................................................................................................5 2.1

landelijk gemiddelde op helikopterniveau....................................................................................................6

2.2

landelijk gemiddelde in detail........................................................................................................................9

2.3

conclusies per provincie................................................................................................................................12

3

Bespreking van mogelijke ambities ...............................................................................................................14 3.1

versterking van het toezicht..........................................................................................................................14

3.2

advies................................................................................................................................................................18

3.3

inhaken op externe ontwikkelingen.............................................................................................................19

4

Bijlage: specificatie van de gebruikte criteria.............................................................................................22

5

Bijlage: begrippenkader ...................................................................................................................................25


1 Inleiding 1.1 aanleiding Naar aanleiding van een audit van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (BZK) is er bestuurlijk draagvlak bij de provincies ontstaan voor een audit van het door de provincies uitgeoefende financieel toezicht op de gemeenten en gemeenschappelijke regelingen. Deze audit beperkt zich tot negen provincies. In de eerste fase van de audit zijn de toetsingscriteria geselecteerd waarmee de reikwijdte en ambities van de provincies kunnen worden beoordeeld. In fase 2 is per provincie een analyse gemaakt van haar positie in vergelijking tot een maximaal haalbare en het landelijk gemiddelde. Hierbij komen enkele afwijkingen aan het licht waarmee de betreffende provincie haar beleid terzake kan heroverwegen. Het onderhavige rapport is de eindrapportage (fase 3) met een beschouwing over de onderlinge verschillen in de huidige aanpak en een bespreking van mogelijke nieuwe ambities. De toetsingscriteria die zijn weergegeven in de bijlage van dit rapport, zijn gebruikt om een score per provincie te berekenen. Deze criteria zijn herleid vanuit de bestaande beleidskaders voor (financieel) toezicht, en aangevuld met de visie en ervaringen van enkele experts. De opgestelde criteria zijn besproken in de begeleidingscommissie. In de bijlage is een gedetailleerde specificatie opgenomen dis is toegespitst op de onderdelen van de onderzochte aandachtspunten, waarbij de laagste, gemiddelde en hoogste score is weergegeven.

1.2 doelstelling en opzet van ons onderzoek 1.2.1. doelstelling Het doel is inzicht te krijgen in de manier waarop de provincies financieel toezicht uitvoeren op de gemeenten (en gemeenschappelijke regelingen). Door middel van een provinciale audit wordt per provincie en landelijk de werkelijke ervaring en het huidige ambitieniveau beschreven. De resultaten van deze audit moeten leiden tot een verbreding van de discussie over de plaats van het toezicht en het wenselijke ambitieniveau. Wij adviseren u deze resultaten uit te werken in concrete veranderingsvoorstellen om daadwerkelijk tot een aanpassing van de verbeterpunten met betrekking tot het toezicht te komen. Hiervoor zal een nader onderzoek naar de Ambities en Reikwijdte van het toezicht worden uitgevoerd.

1


1.2.2. Opzet van het onderzoek Ons onderzoek bestaat uit drie fasen. In fase 1 worden de toetsingscriteria va stgesteld aan de hand van het minimumbeleidskader, inbreng van de begeleidingscommissie, van beleidsmakers en andere betrokkenen bij toezicht op de gemeenten, en van andere typen toezichthouders. In fase 2 is aan de hand van de in fase 1 gedefinieerde toetsingscriteria een audit uitgevoerd op het toezicht per provincie. In fase 3 is de eindrapportage opgesteld aan de hand van gehanteerde beoordelingscriteria, landelijk gemiddelde en spreiding, leermomenten uit de praktijk, en aangetroffen beleidsmatige vragen.. Verder zijn ambities voor een (generieke) aanpak van het financieel toezicht (concluderend) geformuleerd. Voor ons onderzoek hebben wij gebruik gemaakt van de volgende bronnen: Documentatie • • • • • • • •

Minimumbeleidskader algemeen en per provincie Toezichtrapportages provincies Diagnoserapporten provincies Het toezicht de maat nemen (EZ) Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijk taak (Rekenkamer) Kaderstellende visie op Toezicht (BZK) Finfun, begroten en verantwoorden (BZK) Finfun, financieel toezicht (BZK)

Functionarissen • • • • • •

Voorzitter, secretaris en enige leden van het Vakberaad gemeentefinanciën (voormalig) gedeputeerden Burgemeester art. 12 gemeente Binnenlandse Zaken (IFLO) Wethouder financiën Toezichtambtenaren (leidinggevenden en uitvoerenden)

Andere vormen van toezicht • • • •

Autoriteit Financiële Markten Europees Sociaal Fonds Gemeentelijk Onderwijs Achterstandenbeleid Gemeentelijke Inspecties (brandweer, leerplicht)

2


1.3 indicatoren voor condities en ambities Er zijn verschillen tussen de provincies, zowel qua aantal gemeenten als qua inzet van personeel voor toezicht op deze gemeenten. De beschikbaarheid van personeel per gemeente geeft de condities aan voor dit toezicht. De zwaarte van het toezicht is vooral afhankelijk van het aantal gemeenten, het aantal artikel 12 gemeenten hierin en de gekozen ambities. Om een vergelijking mogelijk te maken voor de relatieve inspanning is hiervoor een indicator opgesteld. Als referentiekader kan een overzicht worden gehanteerd van de werkzaamheden die in het kader van toezicht kunnen worden uitgevoerd. Ook hieruit kunnen verschillen in ambitie worden herleid. Deze taken zijn: • • • • • • • • • •

Quick scan voor toezichtsvorm Verdiepingsonderzoek BZK en provincie (IFLO) Monitoring gemeenten Monitoring gemeenschappelijke regelingen Bezoek en overleg Financiële aspecten ruimtelijke ontwikkelingen Goedkeuring rechtshandelingen en besluiten Toezichtrapportage en publicatie Toezicht Wet FIDO Deelname in landelijke werkverbanden

Voor het financieel toezicht van de provincies op de gemeenten kunnen de volgende aandachtsvelden worden onderscheiden: 1. Inzet middelen 2. Organisatie / beleidskader 3. Onderzoek procedures bij de gemeenten (administratieve organisatie en interne controle) 4. Begroting 5. Jaarrekening, dekking en financiële positie 6. Interne governance, waaronder beleggingen 7. Gemeenschappelijke regelingen 8. Overige te toetsen informatie 9. Risicomanagement bij de gemeenten 10. Transparantie Per aandachtsveld kan een aantal aspecten en werkzaamheden worden weergegeven waarmee een maat kan worden gemaakt voor het ambitieniveau op het betreffende terrein. Elk aspect levert een of meer punten op. Per provincie kan worden beoordeeld welke aspecten tot het ambitieniveau behoren en welke niet. Het gaat daarbij om een beoordeling ten opzicht van het maximum. Deze maat kan vervolgens worden gebruikt voor een benchmark van de provincie met het landelijk gemiddelde. Nadrukkelijk willen wij erop wijzen dat het hier niet gaat om een rapportcijfer, maar om een analyse van onderlinge

3


verschillen om tot verbeterde inzichten, ambities en voorstellen te komen. Hierbij zijn aangetroffen verschillen in hun context geplaatst en toegelicht in de rapportage van fase 2 en het onderhavige verslag uit fase 3. Tenzij anders is aangegeven wordt van elk aspect 1 punt meegenomen in de beoordeling. In de radargrafieken worden de scores per aandachtsveld herrekend tegen vaste maximumscores. De score per provincie en het landelijk gemiddelde worden grafisch ‘relatief’ weergegeven op deze schaal waardoor binnen één grafiek een vergelijk mogelijk wordt van de provincie met het maximum en het landelijk gemiddelde. Het maximum is gelijk aan de grootste inspanning. Dit betekent evenwel niet dat het maximum samenvalt met het optimum. Alleen bij evaluatie van de uitkomsten van dit onderzoek kan een beleidsmatige keuze worden gemaakt voor de werkelijke inspanning.

4


2 Landelijke analyse van het huidige toezicht Het financiële toezicht van de provincies op de gemeenten richt zich allereerst op het voorkomen van een artikel 12 situatie, waarbij een gemeente in een situatie terechtkomt waarin een beroep moet worden gedaan op collectieve middelen. Het toezicht is daarom vooral toekomstgericht. Dit vraagt specifieke deskundigheid. Wij hebben geconstateerd dat de provincies beschikken over professionele deskundigheid en hulpmiddelen op dit gebied. In 1995 heeft een aanpassing plaatsgevonden in het aantal en de omvang van de toezichthoudende taken. De gemeenten zijn meer autonoom geworden. In deze periode zijn de werkzaamheden en ook het aantal toezichtambtenaren per provincie fors gereduceerd. Toezicht was vooral politiek gezien geen issue meer. De laatste jaren is uit een aantal incidenten gebleken dat er risico’s kunne n worden gelopen die bestuurlijk niet bekend zijn. Er zijn zaken die veel publiciteit hebben gekregen zoals Ceteco, Enschede en Volendam. De algemene trend is dat de maatschappij kritischer is geworden ten aanzien van de overheid en men verlangt een grotere transparantie. Hierdoor zijn er ook hogere ambities gesteld aan het toezicht. De provincies zijn thans zoekende naar een optimale invulling van hun toezichthoudende taak. Hierbij worden de traditionele volledige detailcontroles vervangen door een risicogericht aanpak. Ook de dualisering van het gemeentelijk bestuur heeft invloed op de rol van de toezichthouders. Er zijn andere verantwoordelijkheden en de programmabegroting- en jaarrekening leidt tot andere informatie voor de toezichthouder. Dit zal leiden tot een verandering van de toezichtwerkzaamheden. Enerzijds is de informatie meer toegesneden op het toezicht (zoals de paragrafen weerstandsvermogen en treasury). Anderzijds zijn de begrotingen van gemeenten onderling steeds minder goed vergelijkbaar, waardoor het werken met standaardtools moeilijker wordt. Ook de accountant krijgt een nieuwe taak, hetgeen een versterking kan betekenen van het toezicht. Uit ons onderzoek blijkt dat er grote verschillen bestaan in aanpak tussen de provincies in het algemeen. Toegespitst op het toezicht is het van belang om te constateren dat er verschillen zijn in de aanpak van het toezicht per provincie en ook in de risicoprofielen van de gemeenten in de verschillende provincies. Het Vakberaad Gemeentefinanciën vervult een coördinerende rol in de kennisuitwisseling en standaardisatie van de werkaanpak. Onderstaand zullen wij nader ingaan op de aangetroffen situatie in de provincies aan de hand van de onderzochte aandachtspunten. Eerst bezien wij het huidige toezicht op helikopterniveau, daarna meer in detail. Wij sluiten af met een overzicht van de per provincie getrokken conclusies in fase 2.

5


2.1 landelijk gemiddelde op helikopterniveau Algemeen In onderstaande grafiek en de onderliggende tabel is een overzicht opgenomen van de laagste, gemiddelde, hoogste en maximale score van de tien aandachtsvelden van het financiële toezicht die zijn onderscheiden om een onderlinge vergelijking tussen de provincies te maken. Per aandachtspunt zijn de uitersten weergegeven zodat een inzicht ontstaat in het niveau en in de spreiding. De tabel is uitgedrukt in rekenpunten. De regel “totaalscore provincie” is geen telling, maar de score van de respectievelijke provincies die laag of hoog hebben gescoord.

transparantie risicomanagement

middelen 1.00 0.50

organisatie procedures

overige informatie

begroting

regelingen

maximaal hoogste gemiddelde laagste

jaarrekening governance

6


In de maximale score zijn zowel componenten vanuit het minimumbeleidskader als andere belangrijke issues (ambities) uit het toezicht opgenomen. Een belangrijke conclusie is dat het minimumbeleidskader overal wordt toegepast. Uit de totaalscore blijkt dat er enige spreiding is in de huidige positie van de onderzochte provincies. De provincie met de laagste score is met 66,6 van de 100 rekenpunten evenwel op een behoorlijk niveau, omdat ook deze aan het minimumbeleidskader voldoet. De telling van de kolom ‘laagste’ bedraagt 53,8. Dat betekent dat niet één provincie op alle punten laag heeft gescoord. Verbeterpunten moeten daarom vooral worden ontleend aan de onderscheiden aandachtsvelden dan wel aan nieuwe ambities.

Uit het onderzoek komt naar voren dat de begroting bij alle provincies een belangrijk instrument is voor toezicht, op enige afstand gevolgd door de jaarrekening. Het steunen op procedures bij de gemeente (administratieve organisatie) daarentegen scoort laag. Dit wordt deels veroorzaakt door de taakverhouding met de externe accountant van de gemeente. Deze techniek wordt als meer passend ervaren voor de accountantscontrole dan voor toezicht. Een uitzondering vormen echter de begrotingsprocessen, waarin wel inzicht bestaat. Om dezelfde reden is er een beperkt inzicht in de interne governance van de gemeenten. Inzet van middelen Bij de inzet van middelen (personele sterkte) treden significante verschillen op. Dit wordt deels veroorzaakt door: • • •

Verschillen in de relatieve formatie met de daarbij behorende gekozen taken De organisatie van het werk Het gekozen ambitieniveau

Het minimumbeleidskader en de hierin verwoorde ambities zouden leidend moeten zijn voor de omvang en inhoud van de toezichtwerkzaamheden. Dit zou vervolgens tot een bepaalde omvang en kwaliteitseis van de formatie moeten leiden. Wij hebben bij ons onderzoek geconstateerd dat het budget echter vaak leidend is voor de omvang en inhoud van de werkzaamheden en de bijbehorende formatie. De inzet van mensen en middelen wordt door een aantal provincies als te laag ervaren. Ons oordeel is dat er bij de huidige werkwijze fricties zijn. De opzet is wel om het minimumbeleidskader uit te voeren, maar tijdens onze audit hebben wij ook enkele fricties in de uitvoering gevonden, onder meer vanwege langdurige ziekte of door te weinig tijd om alle relevante toezichtwerkzaamheden uit te kunnen voeren die de toezichthouders zelf wenselijk achten. Naar ons oordeel wordt in opzet aan de eis voldaan, maar in de uitvoering niet altijd. Verder bestaan er over het algemeen gevoelens dat de normale taakuitoefening meer elementen zou moeten bevatten zonder dat sprake is van nieuwe ambities. Naast het minimumbeleidskader zijn er andere risico’s die toezicht vragen.

7


Een positief punt uit ons onderzoek is dat het financiële toezicht in alle provincies adequaat wordt uitgevoerd. Dit houdt in dat de toetsing van de (meerjaren)begroting en jaarrekening in alle provincies gedegen plaatsvindt. Wij hebben echter ook geconstateerd dat enige kwalitatieve werkzaamheden waaraan eveneens financiële risico’s zijn verbonden door deze fricties bij sommige provincies niet altijd juist en volledig worden uitgevoerd. Als voorbeelden noemen wij: • • •

Het toezicht op de gemeenschappelijke regelingen Het toezicht op de naleving van de Wet FIDO Het toezicht op grondexploitaties en kapitaalgoederen

Tevens komt men hierdoor onvoldoende toe aan de structurering en vastlegging van werkzaamheden. Dit leidt tot de volgende risico’s: • • • •

Het niet vastleggen van bewijsstukken in geval van disputen Het niet daadwerkelijk toetsen van de van de gemeente verkregen informatie, slechts documenteren Het niet toekomen aan het effectief en efficiënt maken van de bedrijfsvoering Continuïteitsrisico’s omdat de formatie te krap is om ziekte/vacatures op te vangen

Wij adviseren u de fricties in het toezicht onderdeel te laten uitmaken van de acties naar aanleiding van onze audit. Naar onze mening zijn de volgende maatregelen hierbij essentieel: • • • •

Het ontwikkelen van efficiencytools onder de paraplu van het Vakberaad Het invoeren van risicoanalyse in de werkprocessen om de werkzaamheden beter te beheersen (hierop komen wij later terug) Het samenvoegen van de toezichtafdelingen van enkele kwetsbare provincies tot één interprovinciaal toezichtbureau Het uitbreiden van de formatie als de kwaliteit en kwantiteit van de werkzaamheden hiertoe aanleiding geven

Het minimumbeleidskader Het minimumbeleidskader is de grondslag voor de provinciale beleidskaders. Deze zijn uitgewerkt met aanvullende procedures en instructies. Per provincie zijn er verschillen, zodanig dat uitwisseling van kennis kan bijdragen aan kwaliteitsverbetering. Risicoanalyse als workflowmanagement

Verschillend is ook de mate waarin risicoanalyse wordt gebruikt in de dosering van de toezichtwerkzaamheden. Dit houdt in dat de werkzaamheden meer worden gefocus t op belangrijke zaken en minder op de zaken met een laag risicoprofiel. Bij veel provincies

8


worden werkzaamheden echter nog integraal uitgevoerd zonder rekening te houden met waar de bijzondere risico’s zitten. Onafhankelijkheid van de toezichthouder Hoewel de meeste provincies aandacht besteden aan de onafhankelijkheid van de toezichtambtenaren, bijvoorbeeld door roulatie van dossiers, vormen de grote gemeenten hierop een uitzondering. Deze worden vaak meerdere jaren door de meest ervaren ambtenaar gedaan. Verder wordt de onafhankelijke positie in sommige gevallen overruled door bestuurlijk politieke invloeden. Gemeenschappelijke regelingen Het toezicht op de Gemeenschappelijke Regelingen is sterk wisselend per provincie. Soms is deze taak ondergebracht bij een andere afdeling. In de beoordeling van de verschillen in sterkte van de provincies hebben wij hiermee geen rekening gehouden. De primaire verantwoordelijkheid voor dit toezicht ligt bovendien bij de gemeente zelf. Wij hebben geconstateerd dat het toezicht om de Gemeenschappelijke Regelingen bij sommige provincies te weinig pro-actief wordt uitgevoerd. Overige te toetsen informatie Bij de overige te toetsen informatie valt op dat de verplichte documenten (treasury) altijd worden bezien en de besluiten tot het aangaan van geldleningen niet (meer) worden gezien, als gevolg van het vervallen van het artikel in de gemeentewet. Dit laatste wordt algemeen als een onwenselijke situatie beschouwd. Juist aan deze categorie van zaken zijn grote risico’s verbonden. Sommige provincies gaan daarom verder dan de voorgeschreven toetsingen. Risicomanagement bij gemeenten In het toezicht op het risicomanagement van de gemeente treedt enige spreiding op. Dit is een gevolg van het feit dat risicomanagement nog in ontwikkeling is. Wel wordt dit instrument als zinvol ervaren. Transparantie De transparantie in de besluitvorming en de communicatie is landelijk op een hoog niveau. Twee provincies kunnen dit verbeteren door meer zaken vast te leggen en beslissingen schriftelijk te melden.

2.2 landelijk gemiddelde in detail Wij zullen onderstaand van de tien onderzochte aandachtspunten een korte toelichting geven op de overeenkomsten en verschillen per provincie.

9


Inzet middelen De formatie varieert per provincie van 1 tot 16 personen. Uitgedrukt in een normgetal waarbij rekening wordt gehouden met het aantal gemeenten in een provincie is de variatie tussen 1,4 tot 5,0. Dit is nog altijd een aanzienlijk verschil. Bij sommige provincies komt dit tot uitdrukking in: • • •

Het blijven liggen van bepaalde taken Weinig aandacht voor risico’s buiten het minimumbeleidskader Verschillen in ambities

Bij de kleinere provincies is de indicator veelal lager. Mede als gevolg hiervan zien wij dat bij deze organisaties meer ervaren personen zijn ingeschakeld, maar dat er minder aandacht is voor collegiale toetsing. Organisatie / beleidskader Het minimumbeleidskader wordt algemeen gehanteerd en dit is meestal uitgewerkt in vaste procedures. In de meeste gevallen zijn er geen nieuwe beleidspunten opgenomen in de werkprocedures. Belangrijk zijn de krantenknipsels en andere publiciteit over de gemeenten. Deze worden algemeen gevolgd. De meeste provincies betrekken het beleid (VBTB) niet in hun toezicht, anderen daarentegen vrijwillig wel, zij het beperkt. In deze gevallen wordt beoordeeld in hoeverre de gemeenten het systeem rond VBTB hebben ingevoerd. Een daadwerkelijke evaluatie door de provincies van het gemeentebeleid vindt nergens plaats. Zeven van de negen provincies stellen zelf soms diagnoserapporten op. In voorkomende gevallen worden in samenwerking met BZK begrotingsscan opgesteld. Onderzoek procedures (administratieve organisatie en interne controle) Hoog scoort het toezicht op de treasury- en de begrotingsprocedures. Dit zijn ook de wettelijk verplichte onderdelen van het toezicht. De procedures voor investeringen, aanbestedingen en budgetbewaking worden meestal niet in het toezicht betrokken. Begroting Het belangrijkste instrument van toezicht is bij alle provincies de begroting. De begroting wordt beoordeeld op meerjarige materiële sluiting, onder eliminatie van incidentele baten en lasten. Indien er geen materiële meerjarige sluiting is, zou een gemeente onder preventief toezicht moeten worden geplaatst. In de praktijk echter blijkt dat dit niet altijd het geval is. Er kunnen namelijk ook specifieke afspraken met een gemeente worden gemaakt in het kader van repressief toezicht om politiek bestuurlijke redenen.

10


Alle provincies maken diepgaande analyses van de (meerjaren)begroting. Enkele provincies gebruiken hiervoor vaste analysemodellen. Het is aan te bevelen om deze modellen in het Vakberaad uit te wisselen. Dit niet alleen vanwege de uniformiteit, doch tevens omdat hiervan een landelijke normering uitgaat die kwaliteitsverhogend kan werken. Jaarrekening, dekking en financiële positie De jaarrekening speelt bij de verschillende provincies een uiteenlopende rol. Sommige provincies maken een uitgebreide analyse van de vermogenspositie en budgetoverschrijdingen, terwijl anderen hier nauwelijks op letten. Het belang van deze analyse schuilt in het traceren van structurele afwijkingen van de begroting ten behoeve van het meerjarenbeeld. Uit de jaarrekening kan ook blijken dat een gemeente geen goede budgetbewaking heeft. Er wordt vrijwel geen aandacht besteed aan de beleidsverantwoording. Alle provincies nemen kennis van de bevindingenbrief van de accountant, met name op de onderdelen risico’s, beheersing van processen en budgetbewaking. Interne governance, waaronder beleggingen Onder interne governance ve rstaan wij de zorgvuldigheid en transparantie van het gemeentelijk bestuur. Interne governance leeft niet echt in het kader van toezicht. Wij houden dit punt aan tot bij de behandeling van de mogelijke ambities. Gemeenschappelijke regelingen Bij dit aandachtspunt hebben wij sterk uiteenlopende waarnemingen gedaan. De gemeenten hebben zelf de primaire verantwoordelijkheid om toezicht te houden op hun gemeenschappelijke regelingen. Daarnaast staat in de Gemeentewet het toezicht door de provincie geregeld. Sommige provincies voldoen niet aan deze norm. Het is overigens wel opgevallen dat provincies reageren op negatieve publiciteit rondom een gemeenschappelijke regeling. De gemeenschappelijke regelingen kunnen bijzonder risico’s opleveren. In de eerste plaats komen veelvuldig deconfitures naar voren, mede vanwege de noodzaak om exploitatieverliezen aan te vullen. Daarnaast is er weinig inzicht in deze regelingen bij de gemeenten omdat deze niet, zoals bij bedrijven, behoeven te worden geconsolideerd in de jaarrekening. Het afbreukrisico voor de gemeente is tweemaal zo groot: behalve het niet signaleren van het probleem bij de regeling zelf, wordt het gevolg hiervan ook niet door de gemeente geïdentificeerd. Sommige regelingen zijn risicovol, andere niet hetgeen betekent dat de aandacht moet worden gedoseerd. In het algemeen zijn wij van mening dat het toezicht op de Gemeenschappelijke Regelingen verbetering behoeft.

11


Overige te toetsen informatie Er vindt integraal toezicht plaats op de wettelijk verplichte documenten zoals het treasurystatuut, besluiten tot wijziging van de begroting, opgave van de kasgeldlimiet en renterisiconorm en deelnemingsbesluiten. De overige informatie wordt niet stelselmatig getoetst, maar kan wel op aanvraag aan de orde komen. Onderhoudsplannen bijvoorbeeld spelen een rol indien er twijfel bestaat over de meerjarige sluiting. Risicomanagement bij gemeenten Er is bij de provincies belangstelling voor het risicomanagement van de gemeenten. Dit inzicht wordt met name verkregen door de risicoparagraaf in de begroting en de jaarrekening. Er is nagenoeg geen aandacht voor het bij de gemeenten gevoerde risicomanagementsysteem, indien aanwezig. Het stimuleren van risicomanagement bij de gemeenten is een punt voor de ambities. Transparantie De onderlinge relatie tussen de toezichtambtenaar, Gedeputeerde Staten en de gemeente moet transparant zijn. Transparantie is openheid en duidelijkheid in de communicatie en de vastleggingen in de dossiers. Het nut is vooral om steeds te tonen dat de werkzaamheden in het kader van het minimumbeleidskader zijn uitgevoerd en de bevindingen en conclusies goed zijn gecommuniceerd. Een goede transparantie verkleint het afbreukrisico. De meeste provincies zijn voldoende transparant in dit opzicht. Enkele andere provincies kunnen zich verbeteren. Dit kan door het maken van handreikingen voor technisch ingewikkelde zaken, systematische vastlegging van gespreksverslagen en correspondentie, en de dossiervoering.

2.3 conclusies per provincie Zonder in te gaan op de details per provincie kunnen wij enkele trends weergeven die uit de individuele rapportages van fase 2 van ons onderzoek naar voren zijn gekomen: •

Uit onze audit komt naar voren dat de meeste provincies rond de in de audit gemiddelde score zitten. Twee provincies zitten op diverse punten boven het gemiddelde, twee provincies zitten op enkele punten onder het landelijk gemiddelde. Geen van de provincies is als zwak gekenmerkt. • Als sterk punt bij alle provincies blijkt de deskundigheid van de toezichtambtenaren. • Andere sterke punten zijn verdeeld en omvatten onderwerpen als: o Advies o Transparantie o Pro-actieve opstelling o Risicoanalyse in de werkplanning • De volgende ambities zijn genoemd:

12


o o o o o o

Meer vormgeven van advisering Risicobenadering en toezicht Pro-actieve opstelling Ontwikkeling van de transparantie Anticiperen op nieuwe regelgeving Oplossen van onderbezetting/continuïteitsrisico

13


3 Bespreking van mogelijke ambities 3.1 versterking van het toezicht Toegeruste formatie Het is van belang dat de formatie zowel kwantitatief als kwalitatief is toegerust om de toezichtstaken en ambities adequaat te kunnen uitvoeren. Dit betekent dat enerzijds voldoende FTE’s aanwezig moeten zijn om de uit het beleidskader voortvloeiende werkzaamheden goed te kunnen uitvoeren. Anderzijds is de kwaliteit van de toezichthouder hierbij essentieel. Onder kwaliteit verstaan wij zowel het opleidingsniveau als de ervaring met toezicht en de kennis van gemeentefinanciën. Uit onze audit komt nadrukkelijk naar voren dat vakmanschap leidt tot een meer effectief en efficiënt toezicht. Kwaliteitsmanagement Er kan een rol zijn voor het Vakberaad om kwaliteitseisen te ontwikkelen voor het toezicht van de provincies. Belangrijke kwaliteitseisen aan de organisatie van het toezicht zijn naar onze mening: • • • •

Praktijkervaring met gemeentefinanciën. Collegiale toetsing. Dit is een belangrijk instrument om de onafhankelijkheid en kwaliteit van de toezichtwerkzaamheden te waarborgen en intern te toetsen. Begeleiding. Begeleiding van met name minder ervaren personeel bij het toezicht houden is essentieel voor de kwaliteit van het toezicht, alsmede de continuïteit van het toezicht op langere termijn. Roulatie van personeel. Roulatie van functionarissen over verschillende gemeenten is een belangrijk instrument om de onafhankelijkheid van de toezichthouder ten opzichte van de gemeente te waarborgen.

Het management van de afdeling toezicht dient deze kwaliteitscriteria in de werkprocessen in te bouwen en erop toe te zien dat men conform deze processen werkt. Verantwoording kan plaatsvinden in de Nota Provinciaal Toezicht. Gezamenlijke onderzoeksaanpak Gezamenlijke modellen voor het onderzoeken van (meerjaren)begrotingen (diagnoserapporten) zorgen voor uniformiteit in de behandeling van gemeenten landelijk. Ook is in dit geval landelijk meer capaciteit beschikbaar om deze tools een kwaliteitsimpuls te geven. Dit zal met name het toezicht van provincies waar deze tools nog niet beschikbaar of van matige kwaliteit zijn ten goede komen. Deze tools kunnen tevens zorgen voor een efficiënte aanpak, zowel in de ontwik keling van landelijke tools als in de toezichtwerkzaamheden van de individuele provincies.

14


Door de invoering van de programmabegroting zijn de huidige diagnoserapporten minder goed toepasbaar. Thans wordt binnen het vakberaad een nieuw model ontwikkeld. Op dit moment ontbreekt bij sommige provincies een duidelijke link tussen de analyse van de jaarrekening en het doortrekken van de bevindingen van deze analyse naar het meerjarenbeeld. Dit punt zou expliciet in de analysemodellen kunnen worden ingebouwd om te zorgen dat deze analyse juist wordt gebruikt in het toezicht. Samenwerking in de uitvoering van toezicht Bij enkele provincies zou kunnen worden overwogen om het toezicht ge meenschappelijk uit te voeren. Dit zou met name kunnen gelden voor de kleine provincies en voor die provincies waar nu een continuïteitsrisico aanwezig is. Van toezicht op afstand naar pro -actief toezicht In het recente verleden bestond het toezicht van de provincie er vooral uit de verordeningen, (meerjaren)begroting, en jaarrekening te analyseren. Dit was grotendeels bureauwerk waarbij slechts achteraf kon worden ingegrepen in processen bij de gemeenten. Het is zaak dit toezicht meer pro-actief te maken. Dit is mogelijk door meer contacten met de gemeenten te leggen en periodiek tot informatie-uitwisseling te komen. Hierdoor is de kans groter dat eventuele negatieve signalen in de begroting op een vroeger tijdstip naar voren komen. Een betere verstandhouding leidt ook tot versnelling in signalering en meer openheid. Enkele provincies hebben hier reeds ervaring mee opgedaan. Toezicht op gemeenschappelijke regelingen Het toezicht op de gemeenschappelijke regelingen moet meer vorm krijgen. Dit kan door niet alleen voor het toezicht op gemeenten, maar ook voor de gemeenschappelijke regelingen duidelijke werkinstructies, analysemodellen en diagnoserapporten te ontwikkelen. Het is hierbij zaak dat voldoende formatie wordt ingerekend om dit toezichtaspect adequaat te kunnen uitvoeren. Risicomanagement (doseren van het werk)

Met risicomanagement kan de omvang van de werkzaamheden worden gedoseerd. Dit houdt in dat in de beginfase van het toezicht van elke gemeente een risicoanalyse wordt gemaakt, waaruit vervolgens de te verrichten toezichtwerkzaamheden worden bepaald. Dit leidt tot een meer gerichte aanpak van de aanwezige risico’s bij gemeenten en een verdeling van de werkzaamheden die meer in lijn ligt met het risicoprofiel van de desbetreffende gemeente. Tevens kan hiermee een efficiencyslag in de omvang van de werkzaamheden worden gemaakt.

15


Themagewijs onderzoek Een themagewijs onderzoek is, mits bewust afgewogen, een goed middel om de jaarlijkse speerpunten of bijzondere risico’s te belichten in het toezicht. Voorbeelden van risico’s op dit moment zijn de invoering van het BTW-compensatiefonds en de invoering van de programmabegroting. Het voordeel van een themagewijze aanpak is dat een landelijke investering kan worden gespreid over de provincies. Bovendien ontstaat hierdoor een meer gedetailleerd inzicht in belangrijke onderdelen van het toezicht op langere termijn. Kennismanagement (overzicht van risico's) Voor een optimaal toezicht is het aan te bevelen een overall overzicht op te stellen van risico’s die zich bij het toezicht voordoen. Het is zaak deze vanuit het Vakberaad periodiek te actualiseren en vervolgens aan alle toezichthouders te verspreiden. Hierdoor wordt de toezichthouder landelijk gefocust op de (actuele) risico’s die zich kunnen voordoen, waardoor hij/zij beter is toegerust. Tevens zijn hierbij al adequate oplossingrichtingen aan te geven. Hierna volgt een lijst met mogelijke risico’s (zonder de intentie volledig te zijn) als voorzet voor de verder uit te werken overall overzicht. Externe invloeden n n n n n n n n n n n

Bouwprojecten en verborgen verliezen van het grondbedrijf Recessie Cliëntelisme Veranderingen van beleid De wens om de Onroerende Zaakbelasting laag te houden Verkoop energiebedrijven en overige beleggingen (near banking) Sale & Lease Back Voetbal en overige afgedwongen subsidies Claims Groeistuipen (Haarlemmermeer en Almere) Overdracht van onroerend goed aan bedrijven en gemeenten

Bedrijfsvoering n n n n n n

Rentetoerekening Toerekening van rente en overige kosten aan projecten Open eindregelingen Gemeenschappelijke regelingen Gemeentelijke herindeling Onzichtbare kosten (wegenbeheersplan en rioleringen)

16


Regelgeving n n n

Dualisme BTW-compensatiefonds Aanpassing verdeelsleutels gemeentefonds

Wij adviseren u dit overzicht in het Vakberaad verder uit te werken. Gezamenlijke cursussen / seminars Voorts is het aan te bevelen cursussen en seminars zoveel mogelijk gezamenlijk te organiseren. Dit bevordert de efficiency in de aanpak en leidt tevens tot uniformiteit. Dit is al voor een groot deel praktijk. Toezicht op (administratieve) processen Het toezicht op processen (administratieve organisatie bij de gemeenten) is naar onze mening een belangrijke bron van informatie voor het toezicht. Als de administratieve organisatie bij een gemeente niet goed is geregeld, zou dit kunnen leiden tot flinke verassingen in het meerjarenbeeld. Het is daarom van belang dat de toezichthouder zich ervan vergewist dat de processen bij de gemeenten aan de minimale eisen van betrouwbaarheid voldoen. In dit kader kan de administratieve organisatie ook als preventief worden gekenmerkt. Het is gezien het ambitieniveau en de rolverdeling rond het toezicht niet aan te bevelen het onderzoek naar de administratieve organisatie een integraal onderdeel te laten uitmaken van het provinciale toezicht. Meer voor de hand ligt dat de toezichthouder gebruikmaakt van een externe deskundige /de huisaccountant van de desbetreffende gemeente. Het Besluit Accountantscontrole biedt in dit opzicht goede perspectieven, omdat hierin is geregeld dat de Gemeenteraad de opdrachtgever van de accountant gaat worden. Dit betekent dat managementletters van de accountant, waarin de bevindingen m.b.t. de administratieve organisatie zijn vastgelegd openbaar wordt gemaakt en dus ook de toezichthouder ter beschikking staan. Op basis van deze managementletters zou de toezichthouder alsnog kunnen besluiten een gericht onderzoek naar een proces te (laten) doen. Toezicht op leningen en uitzettingen Het toezicht op leningen en uitzetting van gelden was voorheen een onderdeel van de gemeentewet. In de nieuwe gemeentewet is dit onderdeel vervallen. De toezichthouders ervaren het vervallen van dit onderdeel als een probleem bij het uitvoeren van de activiteiten rond de Wet FIDO. Wij adviseren u het toezicht op leningen en uitzettingen daarom vanuit het Vakberaad alsnog op de kaart te zetten om duidelijkheid te krijgen over de verantwoordelijkheden voor dit toezicht. Uiteraard moet dit in overleg met BZK.

17


Dossiervorming Een adequate dossiervorming is van wezenlijk belang voor de transparantie van het toezic ht. Hiermee kan worden aangetoond dat de werkzaamheden die voortvloeien uit het beleidskader van de provincie, alsmede de analyse en bevindingen gedegen tot stand zijn gekomen. Ook worden kritische bevindingen en de communicatie hierover richting gemeenten goed vast gelegd. Dit verkleint het afbreukrisico van de provincie.

3.2 advies Onafhankelijkheid collisiegevaar De provincie is primair verantwoordelijk voor het toezicht op de gemeentefinanciën. Vanuit deze toezichtwerkzaamheden heeft de provincie diverse bevindingen. Deze zet de provincie in de gesprekken met de ambtelijke organisatie of in de toezicht rapporten veelal om in adviezen. Maatschappelijk speelt de discussie dat toezicht en advies heel duidelijk gescheiden moeten zijn, vanwege het collisiegevaar. Dit houdt bijvoorbeeld in dat de financiële situatie bij een gemeente niet verandert of juist verslechterd door het opvolgen van de adviezen van de provincie. De provincie wordt in zo’n geval medeprobleemeigenaar en kan zich moeilijker onafhankelijk opstellen. Om het collisiegevaar te voorkomen is het raadzaam het toezicht van de provincie duidelijk te kaderen en haar adviesrol tot een aanvaardbaar niveau te beperken. De gemeenten zijn in alle gevallen zelf primair verant woordelijk voor het bepalen en nemen van de maatregelen om het meerjarenbeeld materieel sluitend te krijgen. interne advisering De toezichtambtenaren wordt soms gevraagd om intern advies van andere afdelingen van de provincie. Dit advies gaat veelal om de vraag of een gemeente draagkrachtig is om deel te nemen in projecten. Het is de vraag of de toezichthouders dit soort interne advisering kunnen uitvoeren. Belangrijke issues bij dit vraagstuk zijn: • •

De vertrouwelijke relatie met de gemeente. Het is belangrijk dat de toezichthouder ook met de desbetreffende gemeente communiceert alvorens tot adviseren over te gaan. Ook is het belangrijk het advies eerst aan de gemeente voor te leggen. Het gaat veelal om beleidsmatige beslissingen het College van B&W en de Gemeenteraad afwegen/prioriteren.

Overigens kan ook bij intern adviseren het collisiegevaar een rol spelen.

18


positionering Op dit moment is de afdeling toezicht van de provincie gepositioneerd onder een van de gedeputeerde. Hierbij kan de toezichtverantwoordelijkheid van de afdeling worden overruled door bestuurlijk/politieke invloeden. Om dit te voorkomen adviseren wij u één van de volgende maatregelen te nemen: • •

De toezichthoudende afdeling zodanig in de organisatie te positioneren dat het een onafhankelijke positie heeft. Altijd vooroverleg plannen tussen de gedeputeerde en toezichtambtenaren alvorens deze in contact treed met de desbetreffende gemeente.

Interne governance bij gemeenten Governance is zorgvuldig besturen. Het bedrijfsleven discussieert al enige jaren over de structurering van de hoogste leiding en het toezicht hierop door commissarissen en de accountant. Doel is vast te stellen en te waarborgen dat de belangen van de vennootschap, van aandeelhouders en van andere belanghebbenden zijn gediend. Overheden hebben inmiddels ook iets dergelijks: "government governance". De vertaling hiervan naar de lagere niveaus in de organisatie wordt aangeduid met interne governance. Interne governance kan worden opgezet door duidelijke doelstellingen en randvoorwaarden, door vaststelling van beoordelingscriteria, en door de ontwikkeling van gedragscodes met het bijbehorende interne toezicht op naleving. Een oud voorbeeld van interne governance is de kasinstructie voor de kassier. Hierin staat vermeld hoe betalingen en ontvangsten dienen te verlopen en hoe controle wordt gehouden op tijdige en volledige afdracht van gelden. Dergelijke gedragscodes zijn ook mo gelijk voor beleggers van gelden, beheerders van projecten en de financiële functie. Daarmee kan interne governance leiden tot een borging van het financieel beheer en daarmee tot een vereenvoudiging van het provinciale toezicht. Indien gemeenten aan interne governance doen, kan de toezichthouder daarop steunen. Aangezien dit bij de gemeenten in ontwikkeling is kan de provincie hierin een adviserende en stimulerende rol spelen.

3.3 inhaken op externe ontwikkelingen Duale stelsel In het duale stelsel komt binnen de gemeente een functieverdeling tussen het College van B&W en de Gemeenteraad, waarbij de Raad controle houdt op beslissingen en bestedingen. Hiermee komt de interne controle op een hoger niveau en daarop kan het toezicht van de provincie steunen. In eerste aanleg zal de accountant deze interne controle waarnemen en via de bevindingenbrief zijn oordeel weergeven. Het toezicht kan daarmee (figuurlijk) op afstand blijven.

19


Een tweede verandering is de programmabegroting. Hierin worden beleidsdoelen geformuleerd waarover ook verantwoording wordt afgelegd tegenover de Raad middels het jaarverslag. Dit verslag bevat naast geldmiddelen ook prestatiegegevens over de overheidstaak. Het toezicht houden op deze overheidstaak is een rekenkamerfunctie die mogelijk te combineren is met het financiële toezicht. Toezicht is ex ante en de rekenkamerfunctie is ex post. Het ligt dus niet voor de hand de rekenkamer onder te brengen bij het provinciaal toezicht. Risicomanagement voor de gemeenten Risicomanagement is in eerste aanleg vooral in ontwikkeling gekomen bij bedrijfssectoren met grote technische risico’s zoals de chemie en de luchtvaart. De managementtechnieken die hiervoor gebruikt worden bleken echter ook inzetbaar voor andere risico’s zoals commerciële, financiële en reputatierisico’s. Daarmee komt dit instrument ook in het gezichtsveld van andere bedrijven en overheden. Risicomanagement is een instrument dat een rol speelt in besluitvorming, uitvoering en verantwoording. Veel aand acht wordt gegeven aan aspecten waaraan grote consequenties kunnen zijn verbonden en minder aan die onderdelen die vanzelf goed lopen. Daarom kan dit instrument ook bijdragen aan de efficiëntie van het werk. Naarmate gemeenten beter in staat zijn hun risico’s onder controle te houden kan het toezicht eenvoudiger worden. Het is daarom te overwegen in een verbetering van de infrastructuur van de gemeentelijke organisatie te investeren door een gemeentelijk model van risicomanagement. Dit is uiteraard primair ook een gemeentelijk eigenbelang. Roep om transparantie De samenleving wordt transparanter en daarmee worden de eisen die gesteld worden aan bedrijven en overheden steeds hoger. Om hieraan tegemoet te komen is juist ook weer openheid en duidelijkheid nodig. Uiteraard moet een organisatie haar doelen, middelen, criteria, gedragscode en resultaten op orde hebben. Maar daarnaast moet inzichtelijk gemaakt worden dat dit ook het geval is. In het toezicht hebben wij te maken met de volgende partijen: de gemeente, Gedeputeerde Staten, het ministerie van Binnenlandse Zaken en in mindere mate het publiek. Er moet een duidelijke verdeling zijn van de verantwoordelijkheden van de gemeente, de accountant en de toezichthouder over de totale controle van de gemeente en deze verdeling moet ook vastliggen. Het Vakberaad kan ook aangeven welke documenten voor transparantie nodig zijn: beleidskader, criteria, werkwijzen, berichten en dossiervorming. De jaarlijkse nota voor GS met de uitkomsten van het toezicht behoort ook hiertoe.

Andere onderwerpen voor toezicht

20


Naast het toezicht op de gemeentefinanciën vanuit de gemeentewet kan de provincie ook toezicht houden op andere onderwerpen. Uiteraard moet eerst de kerntaak op niveau zijn gebracht. Een voorbeeld van een ander onderwerp is de controle op de naleving van Europese subsidieregels of belastingregels of een toezicht zoals de rekenkamer gebruikelijk uitvoert op de haalbaarheid van de beleidsdoelstellingen. In beginsel is er geen bezwaar tegen een uitbreiding van het toezichtsdomein mits er voldoende formatie is en materiedeskundigheid. Er dient uiteraard een legitimatie voor dit toezicht te zijn. Per geval zou moeten worden beoordeeld of een combinatie al dan niet realiseerbaar/wenselijk is.

21


4 Bijlage: specificatie van de gebruikte criteria

22


23


24


5 Bijlage: begrippenkader VBTB = BZK = IFLO = FIDO =

van Beleidsontwikkeling tot Beleidsverantwoording het ministerie van Binnelandse Zaken en Koninkrijkrelaties Inspectie Financiën Lokale en Provinciale Overheid Wet Financiering Decentrale Overheden

25

Provinciale Audit op Toezicht Verslag Fase 3: Analyse en Ambities

Recommend Documents