Vysoká škola ekonomická v Praze árodohospodářská fakulta Hlavní specializace: Ekonomie
Prohibice vs. dekriminalizace – dva rozdílné přístupy k drogové problematice bakalářská práce
Autor: Lubomír Tomány Vedoucí práce: Doc. Ing. Daniel Šťastný, Ph.D. Rok: 2009
Prohlašuji na svou čest, že jsem bakalářskou práci vypracoval samostatně a s použitím uvedené literatury.
Lubomír Tomány V Praze, dne 5.1. 2009
2
Abstrakt Předmětem této práce je srovnání dvou odlišných politik používaných při řešení drogové problematiky - prohibice a dekriminalizace a to na příkladech USA a Nizozemska. Nejprve je popsán systém fungování každé z nich. Následně jsou obě politiky srovnány dle kritérií míry užívání drog a dle nákladů s nimi spojených. Nizozemsko, které uplatňuje dekriminalizaci, dlouhodobě udržuje nižší míru užívání téměř pro všechny typy drog i věkové skupiny než USA. Navíc toho dosahuje za stejné nebo nižší relativní náklady. Přesto tato vyšší míra užívání nedokazuje neúčinnost politiky prohibice, protože se zdá, že v USA je vyšší užívání dáno pravděpodobně obecně větším sklonem obyvatelstva drogy užívat. Studie také pozoruje nárůst užívání drog, který následoval po zavedení dekriminalizace v Nizozemsku.
Abstract The main subject of this study is a comparation of two different policies which are used to cope with the drug abuse problem - prohibition and decriminalization. Example is set on the U.S. and the Netherlands. First, each policy is described in detail. Subsequently, both policies are compared according to criteria of the drug use prevalence and the direct costs related with them. The Netherlands, which applies decriminalization, has maintained lower drug use prevalence than the U.S for long time and in almost all kinds of drugs and age groups. Moreover, Netherlands it achieves at the same or lower relative costs. Yet, the higher drug use prevalence does not prove ineffectiveness of policy prohibition. It seems that the U.S. is more likely to have higher prevalence due to more general tendency of using drugs in population. The study also shows that the decriminalization can be linked to increase of drug use that followed its introduction in Netherlands.
Klíčová slova Dekriminalizace, prohibice, Nizozemsko, USA, trend užívání drog, náklady protidrogové politiky, cena drog.
JEL klasifikace I180, K420, L510. 3
Rád bych touto cestou poděkoval panu Ing. Danovi Šťastnému, Ph.D. za pomoc a cenné rady při zpracování mé bakalářské práce.
4
Obsah Úvod................................................................................................................................ 6 1
2
3
Nizozemsko .............................................................................................................. 8 1.1
Historie .............................................................................................................. 8
1.2
Držení a užívání drog ........................................................................................ 8
1.3
Pašeráctví, výroba a prodej ............................................................................... 9
1.4
Prevence a harm reduction .............................................................................. 10
Spojené státy Americké .......................................................................................... 12 2.1
Historie ............................................................................................................ 12
2.2
Držení a užívání drog ...................................................................................... 13
2.3
Pašeráctví, výroba a prodej ............................................................................. 14
2.4
Prevence .......................................................................................................... 14
Srovnání ................................................................................................................. 16 3.1
Srovnání počtu léčených uživatelů ................................................................. 16
3.2
Srovnání míry užívání drog dle věku uživatelů a typu drogy ......................... 19
3.2.1 Vývoj užívání drog mezi mladými Američany ......................................... 19 3.2.2 Vývoj užívání drog v celé populaci .......................................................... 21 3.2.3 Vývoj užívání marihuany mezi mladými Holanďany............................... 24 3.2.4 Shrnutí ....................................................................................................... 25 3.3
Srovnání nákladů jednotlivých politik ............................................................ 26
3.4
Význam ceny nelegálních drog ....................................................................... 29
Závěr ............................................................................................................................. 33
5
Úvod Téma drog bylo a stále je zkoumáno z mnoha úhlů pohledů a hledisek. Bez ohledu na to, že by se např. jistá část společnosti mohla domnívat, že drogy nejsou škodlivé, většina společnosti (jejíž názor je reprezentován názory volených zástupců a tedy potažmo státem), následky užívání drog jako škodlivé shledává. Z tohoto důvodu se stát spotřebu drog a tedy i negativní důsledky jejich užívání snaží minimalizovat. A z tohoto důvodu byly, a dodnes také jsou, drogy zakázány. Nicméně je otázkou, zda tento zákaz skutečně vede k minimalizaci užívání a za jakých okolností. Koneckonců drogy jsou ve vyspělých zemích zakázány již bez mála sto let a dodnes se je jejich užívání vymítit nepodařilo. Avšak nejsou zakázány všude stejně; mezi jednotlivými státy světa existují velké rozdíly ve vnímání nebezpečnosti drog, trestání jejich prodeje či jen jejich užívání. To se poté promítá v rozdílných protidrogových politikách jednotlivých států. Studiem těchto rozdílů, a také studiem reakcí obyvatelstva na tu onu konkrétní drogovou politiku, pak můžeme poznat, jak jsou ty tyto konkrétní politiky účinné. Bylo by samozřejmě možné srovnávat hned několik států najednou. Domnívám se ale, že je účinnější vybrat pouze dva s drogovou politikou pokud možno co nejvíce odlišnou pro získání zajímavých výsledků. Srovnávané země by také na druhé straně měli být podobně vyspělé, mít podobnou životní úroveň, tradice a vycházet ze stejných kulturních kořenů – to proto, aby se při srovnání co nejvíce zamezilo vlivům jiným, než je samotná drogová politika. Jako ideální pro moji práci mi proto od počátku připadaly Spojené státy americké jako příklad prohibice a Nizozemsko jako příklad dekriminalizace. Ačkoli nejde v případě Nizozemska o formálně přiznanou dekriminalizaci drog, její exekutiva má přesně daný postup za jakých okolností držení měkkých drog netrestat a de facto tak např. konopí dekriminalizováno je. Co se týká USA, ty jsou se svým „War on drugs“, již několik desetiletí symbolem nekompromisního boje proti drogám nejen doma, ale také za hranicemi. Pro srovnání jsou tedy tyto dvě země myslím vhodné. V své práci se pokusím objektivně zhodnotit oba tyto přístupy a zjistit za prvé, který z nich vede k nižšímu užívání drog za druhé, který z nich je, co se týká nákladů, efektivnější. Vůči dekriminalizaci je prvně uvedené kritérium ale poněkud nefér z toho důvodu, že dekriminalizace jaksi ze své podstaty už jistou úroveň užívání drog předpokládá. Hypoteticky, při 100% fungující prohibici, by drogy doopravdy neužíval nikdo. Při 100% fungující dekriminalizaci ale drogy téměř jistě někdo užívat bude.
6
Věc však není až tak jasně v neprospěch dekriminalizace. V souvislosti s prohibicí je na druhou stranu zmiňován fakt, že už jen samotný zákaz vytváří okolo drog jakousi auru tajemnosti (efekt „zakázaného ovoce“), zvyšuje tím jejich atraktivitu a tedy i spotřebu. Tento jev byl pozorován např. při prohibici alkoholu v USA (Kopp, 2004). Kritérium míry užívání drog tedy myslím pro srovnání použít mohu. Částečně by se prvně zmíněnému problému také šlo vyhnout postavením srovnání podle jiného kritéria, např. dle výše společenských nákladů. V tom případě bych tedy ve své dedukci jen šel o krok zpět – minimalizujeme užívání drog, protože škodí, tj. tvoří náklad nejen uživateli, ale také celé společnosti. Tudíž místo kritéria „co nejmenší užívaní“, bych přímo vložil kritérium „co nejmenší náklady pro společnost“. Tento přístup by byl podle mého názoru teoreticky správný, avšak komplikují ho dva aspekty. Za prvé, odhady společenských nákladů užívání drog se vypočítávají dosti obtížně a tudíž konkrétní čísla lze brát jen s velkou rezervou. Za druhé, velkou část společenských nákladů tvoří ztráta produktu (v důsledku užívání drog např. uživatel nejde do práce). Osobně se ale domnívám, že tato ztráta je nákladem pouze uživatele, ne společnosti. Kupříkladu náklady kriminality spojené s užíváním drog nenese uživatel, ale oběť. V případě ztráty produktu ale tyto náklady uživatel (ve formě ušlé mzdy) nese a tudíž mi jejich zahrnování do společenských nákladů připadá nevhodné. Pokud bychom tak činily, bylo by alespoň fér srovnat tyto náklady s užitky, které užívání drog přináší. To se ale obyčejně ve studiích neděje. Proto tedy srovnání odhadů společenských nákladů provádět nebudu. Nicméně aspekt nákladů v mé práci přesto zůstal ve formě srovnání výše přímých výdajů státu, které v souvislosti s drogovou politikou má. Toto srovnání mi pomůže zjistit onu efektivitu. Předkládaná práce má tři části. V prvních dvou popíšu za jakých podmínek prohibice a dekriminalizace v daných státech funguje. Stručně nastíním historický vývoj jednotlivých politik, sankce pro držení a prodej drog a jak funguje prevence v daných státech. V třetí části provedu samotné srovnání. Srovnám zmíněné míry užívání drog, počty léčených uživatelů a výše státních výdajů tvořených těmito politikami. Navíc v této části také srovnám účinnost politiky omezení strany nabídky a politiky omezení strany poptávky v kontextu tvaru křivky poptávky a nabídky po drogách a současné ceny drog.
7
1 izozemsko 1.1 Historie Hlavním zákonem upravujícím drogovou politiku Holandska je Opium Act, jenž byl přijat již v roce 1919 jakožto reakce na Haagské opiové úmluvy z roku 1912 a jehož značná část je legislativním základem pro nizozemskou drogovou problematiku dodnes (ELDD, 2004). V roce 1976 dostal zákon tvář s jakou ho známe i v současnosti - drogy byly rozděleny na drogy s nepřijatelným rizikem („tvrdé“ drogy) a na ostatní drogy („měkké“ drogy) a to na základě stupnice nebezpečnosti podle zdravotních, psychologických a sociologických aspektů. Drogy představující nepřijatelné riziko jsou: opiáty, kokain, kanabiodní olej, kodein, amfetaminy a LSD. Mezi ostatní látky patří kanabiody (ty které nejsou uvedeny na seznamu s nepřijatelným rizikem) ale také barbituráty a psychotropní houby (ELDD, 2008). Zákon stanovil pravidla pro fungování licencovaných kaváren („coffeeshops“), které mohli „téměř“ 1 legálně prodávat konopné produkty. Ty čelily hned několika omezením: •
Zákaz prodeje více než 30g během jedné transakce (od roku 1995 pouze 5g)
•
zákaz prodeje „tvrdých“ drog
•
zákaz reklamy na drogy
•
zákaz prodeje alkoholických nápojů
•
zákaz prodeje mladistvým a také jejich vstup do kavárny
•
kavárna nesmí narušovat „veřejný pořádek“
V posledních letech je cítit v nizozemské společnosti tendence liberální drogovou politiku spíše zpřísnit. Některá města jako Rotterdam či Haag například zavedla minimální odstup od škol, ve kterém může být provozován coffeeshop(Novinky.cz, 2007). Jiná pak plánují jejich úplný zákaz (Roosendaal a Bergen-op-Doom) a to z důvodu přílivu množství „drogových turistů”, které nedokážou zvládnout(Týden.cz, 2008). V prosinci roku 2008 také vláda schválila úplný zákaz prodeje psychotropních hub a to po několika smrtelných neštěstích, které se staly minulý rok mladým cizincům právě pod vlivem těchto drog(ČT, 2008).
1.2 Držení a užívání drog 1
V originále na stránkách Evropské databáze drog je použit termín “official/unofficial”, ostatní zdroje uvádějí, že coffeeshopy nejsou legalní, ale tolerované pokud splňují výše uvedené podmínky.
8
V současnosti se nizozemská drogová politika prezentuje hesly typu „pragmatic approach“ či „harm reduction“ 2 (Boekhout, 1999). Je to pragmatická politika, kdy společnost jakoby si uvědomovala škodlivost drog, ale říká, že pokud už daný problém nelze vymítit, je lepší se s ním smířit a kontrolovat než proti němu bojovat se smíšenými výsledky. To ovšem neznamená legalizaci. Podle Opium act i pouhé držení drogy pro vlastní potřebu je trestným činem, avšak jen zřídkakdy trestaným (EMCDDA, 2005). S tím také souvisí politika oddělených trhů. Ta definuje odlišný postup při přestupcích s „měkkými“ a „tvrdými“ drogami. V případě drog „měkkých“ je exekutiva buď netrestá vůbec anebo mnohem mírněji než „tvrdé". Cíle jsou dva. První je, aby problémoví uživatelé pokud možno nevstupovali do kontaktu s podsvětím a tím se také nedostali z dosahu vládních institucí, které mají na starost prevenci a péči o ně. Druhý cíl je, aby státní aparát neplýtval cennými prostředky na společensky méně důležité prohřešky. Právě toto dělení vedlo ke vzniku oněch licencovaných kaváren - „coffeashops“ - které stojí na pomezí ilegality.
1.3 Pašeráctví, výroba a prodej Odlišný postup Nizozemsko zaujímá k pašeráctví, výrobě a prodeji (mimo kavárny) za účelem obohacení. Ty Opium Act považuje v souladu s mezinárodními úmluvami za závažný trestný čin a hrozí sankce až 16 let v případě „tvrdých drog“ nebo 4 roky v případě konopí. Nicméně i zde velmi záleží na dalších okolnostech - zda je obžalovaný drogově závislý a zda si tímto vydělával na drogy, množství obchodovaných drog apod. a jak píše Ťoupalíková (2007, str. 47) „v těchto případech dochází v praxi k širokému uplatňování diskreční pravomoci ve smyslu upuštění od potrestání ve vhodných případech, kombinovaném s využitím některých netrestních instrumentů zacházení s uživateli drog.“ V roce 1995 Nizozemsko přijalo protidrogovou strategii nazvanou „Drugs Policy in the Netherlands – continuity and change“ (Drogová politika v Nizozemí – kontinuita a změna), která navazuje na Opium Act a kromě již výše zmíněného rozdělení drog, snahy o minimalizaci rizik a programů péče o problémové uživatele, obsahuje část o boji proti obchodu s drogami. Hlavní strategií je redukce nabídky drog. To zahrnuje: omezení pašování kokainu letecky (zvláště pašování v těle), rozbití sítě laboratoří s extázemi a rozbití sítě velkopěstíren konopí (BALLOTTA, 2002). Přes tuto snahu Nizozemsko stále zůstává 2
„Jako „Harm Reduction“ (HR – obvykle se nepřekládá do češtiny) se označují přístupy snižování či minimalizace poškození drogami u osob, kteří v současnosti drogy užívají a nejsou motivováni k tomu, aby užívání zanechali. HR se snaží minimalizovat, omezit či zmírnit riziko život a zdraví ohrožujících infekce, které se šíří sdílením injekčního náčiní při nitrožilní aplikaci drog a nechráněným pohlavním stykem…”(Národní monitorovací středisko pro drogy a drogové závislosti, 2005)
9
důležitou transitní zemí pro drogy vstupující do Evropy. Dodávky heroinu do Evropy a tudíž i do Holandska jsou z velké části závislé na produkci v Afghánistánu, ten se do Evropy dostává Balkánskou cestou a končí právě v Nizozemsku. Odtud je distribuován do dalších zemí, především do Belgie, Francie a Velké Británie. Z Jižní Ameriky (významný je podíl bývalých nizozemských kolonií) pak do Evropy přes Nizozemsko proudí výše zmiňovaný kokain; branou kokainu pro Evropu je ale také Španělsko. V návaznosti na protidrogovou strategii od roku 2005 funguje 100% kontrola všech letů z klíčových zemí v Karibiku. Ještě v roce 2004 bylo v průměru zatčeno 290 drogových kurýrů měsíčně, v roce 2006 se počet snížil na 80 (EMCDDA, 2008a) Nizozemsko je také stále důležitý producent extáze a amfetaminu. Většina zadrženého amfetaminu a extáze v EU pochází právě z Nizozemska. Zintenzivnění boje v posledních letech pravděpodobně také vedlo k růstu cen konopí (o 18% mezi rokem 2006 a 2007) jak policejní složky více potírají velkopěstírny. Ceny ostatních drog se ale během posledních tří let výrazně nezměnily (EMCDDA, 2008b).
1.4 Prevence a harm reduction Prevence, léčba, ale také harm reduction programy má na starosti Ministerstvo zdraví, sociální péče a sportu. Hlavním rysem nizozemské preventivní politiky v oblasti drog je důraz na propagaci zdraví jako takového. Prevence se zaměřuje na rekreační užívání drog, zvláště tanečních, a na realizaci školních programů. V rámci škol pak můžeme rozeznat tři hlavní preventivní programy: „Zdravá škola a drogy“, „Alkohol a prevence“ a „Národní drogová informační linka“. První dva obsahují přednášky a semináře pro mladistvé do 16 let. Poslední je pak projekt, který poskytuje nezkreslené informace o drogách a poradenství. Další preventivní aktivity probíhají dle konkrétní potřeby např. v exponovaných ulicích či na diskotékách a tanečních akcích. Jejich účelem je propagace pravidel pro bezpečnější průběh těchto akcí (např. testování extází). V poslední době se také začíná uplatňovat drogová prevence přes internet. Další, neméně důležitou, součástí nizozemské drogové politiky jsou harm reduction aktivity, terénní aktivity a nízkoprahová centra. Ať už se jedná o kteroukoliv z těchto zmíněných, všechny mají za cíl dostat problémové uživatele k nastoupení alespoň nějaké formy léčby a zabránit tak dalšímu zhoršení jejich životní situace. Jejich činnost zahrnuje nabídku denního přístřeší v drop-in centrech, výměnu jehel, místnosti pro užívání drog pro těžce závislé atp. Všechny tyto aktivity nejenže zmenšují rizika nitrožilního užívání drog ve smyslu přenosu infekčních chorob, ale také částečně eliminují problém rušení veřejného 10
pořádku. Kromě toho umožňují i monitoring počtu drogově závislých či mapování dané oblasti, trendů a nových substancí na trhu (EMCDDA, 2008a).
11
2 Spojené státy Americké 2.1 Historie Užívání drog nebylo ve Spojených státech Amerických nijak federálně regulováno či omezováno až do konce 19. stol. Roku 1909 byl přijat Opium Smoking Act zakazující dovoz opia pro jiné než lékařské účely. Dalším krokem bylo schválení Harrison Act v roce 1914 se záměrem omezit užívaní kokainu a heroinu pouze pro lékařské účely. Další tlak prohibicionistů vedl k omezování možnosti lékařů předepisovat opiáty a další drogy, které se tak na začátku 20. let stávají legálně nedostupné (Dolin, 2001). V roce 1937 je mimo zákon postavena marihuana3. V 50. letech pak pokračoval represivní trend. Byl stanoven trest i za pouhé držení, který znamenal (v případě spáchání skutku poprvé) odnětí svobody minimálně na 2 roky (horní hranice 10 let). Dalším významným posunem bylo v roce 1970 přijetí Controlled Substances Act (dále jen “CSA”), který zavazoval exekutivu k boji proti mezinárodnímu obchodu s drogami. CSA nahradil většinu předešlých zákonů a je základem dnešní drogové politiky USA. Bylo nově vytvořeno 5 tříd psychotropních látek, do nichž byly drogy rozděleny dle těchto kritérií: rizika zneužívání drogy, možnost lékařského použití a návykovost. I. třída jsou látky, které mají velkou možnost zneužití, vysokou návykovost a žádné lékařské použití. Jde především o heroin, extázi, fentanyl, LSD, psilocybin a marihuanu. II.třída jsou látky v podstatě s tou samou charakteristikou jako látky I. třídy, jen je u nich prokázáno lékařské použití. Jedná se především o morfium a kokain. (DEA, nedatováno) Zbývající tři třídy pokrývají léky či další substance, které nejsou pro předmět práce důležité. Zavedení CSA představovalo důležitou změnu ještě v dalším aspektu. Tresty za marihuanu byly zredukovány a to jak v souvislosti s držením, tak v souvislosti s pašováním i jejím prodejem. V roce 1971 je Richardem Nixonem poprvé použit termín „War on Drugs“ (válka proti drogám), který reprezentuje jeho odhodlání bojovat proti mezinárodnímu obchodu s drogami a jejich užívání. Nicméně v 70. letech také sílí liberální trendy4; 43 států USA snižuje postihy za držení marihuany a v 11 státech je držení marihuany dekriminalizováno (Harrison, 1996). Na konci 70. let se však situace obrací a opět, hlavně mezi konzervativními rodiči tehdejších teenagerů, začínají sílit hlasy volající po represi.
3
V této souvislosti poznamenám, že díky aktivnímu (a úspěšnému) lobbingu amerických výrobců umělých vláken, sdružených kolem koncernu DuPont, bylo zakázáno pěstování konopí včetně jeho nepsychotropních odrůd na americké i celosvětové úrovni.(Zábranský, 2003) 4 “Shaferova komise“ aka Národní komise pro zneužívání drog a marihuany v roce 1972 doporučila R.Nixonovi dekriminalizaci marihuany pro osobní užítí. Nicméně Nixon i Kongres toto doporučení odmítli.
12
V roce 1984, 1986 a 1988 postupně vcházejí v platnost nové zákony zvyšující federální postihy pro většinu drogových deliktů (včetně těch souvisejících s marihuanou) a také se zvyšují rozpočty pro federální organizace zapojené do boje proti drogám. Za účelem lepší koordinace federálních protidrogových aktivit vzniká roku 1988 ONDCP (The White House Office of National Drug Control Policy – Kancelář prezidenta USA pro drogovou politiku). V polovině 80. let se navíc objevuje na americké drogové scéně nový fenomén – crack. Prudký nárůst jeho užívání především mezi chudými hispánci a černochy a následná hysterie, která okolo něho propukla, pravděpodobně přispěla k veřejné podpoře represivních tendencí a „War on drugs“ tak dostala svoji nejklasičtější tvář. V období mezi roky 1980 a 1992 stoupl počet uvězněných v souvislosti s drogami o 346% zatímco počet uvězněných pro jiné než drogové delikty, stoupl o 71% (Harrison, 1996). Pochybnosti o logice věznění za nenásilné zločiny spolu s nákladností věznění tolika osob byly příčiny zavedení tzv. drogových soudů („drug courts“). Tyto soudy řeší případy pachatelů odsouzených za užívání drog, které nebylo spojeno s žádnou násilnou činností. Dochází k podmíněnému upuštění od trestu, ale pachatelé jsou nuceni k nástupu do léčebných zařízení, jsou pravidelně kontrolováni na abstinenci drogy a pod psychiatrickým dohledem. Od roku 1989 kdy byl založen první, jich existuje již přes dva tisíce(NDCI, 2008). V roce 2000 byl schválen „Plan Colombia“ který měl za cíl pomoci Kolumbii snížit během 6 let produkci nelegálních drog o 50% (především formou eradikace kokových polí). Toto snížení produkce mělo vést k růstu tržní ceny kokainu a tedy i k snížení poptávaného množství a potažmo spotřeby. Během těchto 6 let USA poskytly pomoc Kolumbii v celkové výši 6 miliard dolarů, většina (4.9 miliardy) ve formě vojenské pomoci. Výsledky jsou nejasné, produkce máku sice o 50% klesla, nicméně produkce koky v roce 2006 byla podle odhadů o 15% vyšší než v roce 2000. Obecně se usuzuje, že výroba se přesunula do ostatních regionů (Peru, Ekvádor, Bolívie) či vzdálenějších částí země (GAO - United States Government Accountability Office, 2008). Efekt na tržní cenu nebyl pozorován; cena drog na celém světě dlouhodobě spíše klesá (viz. kapitola 3.4).
2.2 Držení a užívání drog Legislativa ohledně drog ve Spojených státech amerických představuje komplikovaný systém federálních a státních zákonů, které se často překrývají a v některých případech si i navzájem odporují. Pro účel mé práce není nutné jejich úplný popis, vytvořím jen stručný nástin. V USA je i samotné držení drogy pro vlastní spotřebu trestným činem. Výše trestů se dělí na dvě skupiny – podle toho, zda se jedná o nelegální drogy na bázi koky či jakékoli jiné 13
drogy, přičemž prvně jmenované jsou vždy trestány výrazně přísněji. Důležité také je, zda se jedná o první postih delikventa. Při druhé recidivě je např. už pro pouhé držení 3 gramů kokainu stanoven minimálně pětiletý trest odnětí svobody. Při třetím přistižení držení marihuany (jakékoli množství) stráví pachatel ve věznici minimálně 90 dní. Co se týká lékařského využití marihuany, ač technicky v rozporu s federálními zákony, 8 států umožňuje její legální užívání. Vzhledem k tomu, že ústava nechává každému státu vlastní legislativu ohledně drog, jsou většinou tito uživatelé před federální mocí ochráněni. Zákony jednotlivých států se sice mezi sebou významně liší, nicméně obecně kopírují trend nastavený zákony federálními;
žádný extrém
podobný tomu,
jaký je v Nizozemsku,
tedy v USA
nenajdeme(Dolin, 2001).
2.3 Pašeráctví, výroba a prodej I v tomto případě také zaleží, zda jde o první případ či o recidivu, tresty jsou ale relativně přísné vždy. Pro většinu množství a typů drog při druhém spáchání jsou již dány minimálně desetileté tresty odnětí svobody s možností trestu celoživotního. Nutno podotknout, že pro marihuanu jsou tresty o něco lehčí. Je možno shrnout, že USA v oblasti potírání organizovaného zločinu v souvislosti s drogami postupuje velmi podobně jako Nizozemsko, tresty v USA jsou sice tvrdší, ale rozdíl není tak markantní jako v případě trestů za samotné držení.
2.4 Prevence V USA má na federální úrovni protidrogovou prevenci v kompetenci ONDCP, která každý rok vydává Národní strategii regulace drog („National Drug Control Strategy“). V ní popisuje celonárodní postup v boji s drogami, hodnotí dosavadní vývoj a stanovuje budoucí cíle(ONDCP, 2008). Jednou z jeho důležitých částí je i prevence, o jejíž podobě rozhoduje právě ONDCP. Ta má tři hlavní části: „Obce bez drog“, „Náhodné drogové testy studentů“ a „Národní protidrogová mediální kampaň pro mladé“. První z nich má za úkol zprostředkovávat finanční pomoc městům, obcím či městským částem, ve kterých je drogová problematika závažnější než obvykle. Důležitým aspektem tohoto programu je fakt, že ponechává konkrétní řešení dané situace na místní samosprávě, protože se domnívá, že místní problematiku může nejlépe vyřešit opět místní organizace. Dalším programem jsou „Náhodné drogové testy studentů“. Tento program, zaměřený na studenty středních škol, testuje dobrovolníky či účastníky mimoškolních aktivit. Povinné testování všech žáků není legislativně možné. Škola ale dáním souhlasu k testu může podmiňovat např. účast na sportovních aktivitách školy, hraní v divadelních kroužcích apod. 14
Pozitivní výsledek testu nemůže vést k trestně-právním krokům ani ovlivnit školní prospěch. Většinou jsou pouze informováni rodiče a jsou doporučeny protidrogové semináře či léčení. Pokud s nimi student souhlasí, jsou údaje o pozitivním nálezu, později po jejich absolvování, vymazány z jeho záznamů. Poslední důležitý celonárodní prvek je „Národní protidrogová mediální kampaň pro mladé“, která se snaží vzdělat mladé a posílit jejich schopnost drogy odmítnout. Kampaň komunikuje s cílovou skupinou několika druhy médií – od TV reklam, rozhlasových spotů přes tištěné brožurky či letáky až po speciální webové stránky. Výsledky kampaně nejsou přesvědčivé, v podobě v jaké fungovala mezi roky 1998-2004 nebylo následně prokázáno, že by vedla k poklesu užívání drog(GAO - United States Government Accountability Office, 2006). Oproti Nizozemsku v USA zcela chybí politika harm reduction. Kongres např. v roce 1988 zakázal federální financování programů výměny jehel, později omezily jejich financování i některé státy. Jako jeden z důsledků toho je fakt, že v USA je jedna pětina všech nakažení virem HIV a většina Hepatitidy C důsledkem injekčního užívání drog(CDC, 2005). Celkově je tedy prevence zaměřena hlavně proti samotnému užívání drog, důraz je kladen spíše na to, aby lidé s drogou vůbec nezačali. Minimalizace rizik spojených s užíváním se nepřipouští možná ze strachu, že by tím stát vlastně užívání drog částečně připustil.
15
3 Srovnání Mezinárodní srovnání je vždy poněkud komplikované. Za prvé, samotné srovnání např. aktuální úrovně užívání drog neřekne, zda je jedna politika horší či lepší. Pouze nám řekne, jaký je aktuální stav. Mnohem důležitější je tak pro hodnocení trend tohoto užívání. Zde už můžeme alespoň částečně odvodit odkud a kam, tedy z a do jaké úrovně, užívání díky určité protidrogové politice směřuje. Nicméně i toto je zpochybnitelné, pokud neznáme počáteční míry užívání, které by ukázaly, na jakých úrovních užívání začínalo. Za druhé, jsou to podmínky kladené na srovnávaná data. Ta by měla mít tyto vlastnosti: stejná skupina obyvatel, srovnatelná oblast sběru dat (je zavádějící srovnávat např. venkov s velkoměsty), stejný rok a metoda sběru a zpracování. Co se týká amerických statistik, jsou opravdu kompletní – je možné nalézt přesný popis za jakých podmínek sběr probíhal, strukturu dotazovaných apod. Navíc první celonárodní studie o spotřebě drog (National Survey on Drug Use and Health – dále jen “NSDUH”) proběhla již v roce 1979, od roku 1990 pak probíhá každoročně. Horší situace je s daty nizozemskými. V Nizozemsku se první celonárodní průzkum o spotřebě drog v dospělé populaci uskutečnil až v roce 1997 a navíc probíhá přibližně jen jednou za čtyři roky. Částečně se těchto obtíží můžeme vyvarovat tím, že budeme také kromě absolutních hodnot užívání, zkoumat i jejich změny v závislosti na změnách protidrogové politiky. Proto se v následujících podkapitolách pokusím, kromě mezinárodního srovnání, také popsat změny v užívání v rámci konkrétní politiky. Přes všechna výše zmíněná omezení je ale i tak možné najít studie, které se svým rozsahem „pokrývají“ (přestože často jen omezenou dobu). Kupříkladu relativně snadno dostupná byla statistika počtu lidí léčených v souvislosti s drogami. Její hlavní výhodou je, že jak v USA, tak v Nizozemsku, probíhá přibližně od stejného roku (1994 Nizozemsko, 1992 USA) každoročně až do současnosti. Její výsledky jsou popsány v kapitole 3.1.
3.1 Srovnání počtu léčených uživatelů Ačkoli samotný počet lidí nastupujících léčení nemusí nutně korespondovat s počtem lidí užívajících drogy, hlavní trendy v užívaní pravděpodobně zachycuje. Důkazem toho je použití těchto čísel pro výpočet odhadu počtu problémových uživatelů v USA ONDCP5. Na straně 20 ve studii “Kolik občané USA utratí za nelegální drogy 1988-2000”(Abt Associates, 2001) doslova uvádí: “Jako jednoduchý příklad předpokládejme, že typický chronický 5
ONDCP zadala v roce 2001 organizaci Abt Associates Inc. vypracovat studii “What America’s Users Spend on Illegal Drugs 1988-2000“, která výše zmíněnou metodu používá. Abt Associates Inc. je jedna z největších firem zabývajích se výzkumem pro vládu i soukromý sektor na světě. www.abtassociates.com
16
uživatel metamfetaminu “vytváří” 0,2 nástupu do léčebného zařízení ročně, tj. jednou za pět let. Dále předpokládejme, že registrujeme 200000 nástupů do léčby v daném roce. Poté platí, že v populaci je 1 milion chronických uživatelů6 metamfetaminu”. Použití daných dat je proto myslím relevantní. Jako zdroj dat posloužil pro USA (TEDS, 1994-2006), pro Nizozemsko (NDM, 2007). Vzhledem k tomu, že oba zdroje uvádí počty léčených v absolutních číslech, vztáhl jsem je kvůli srovnání k počtu obyvatel. Zdroj počtu obyvatel je pro USA (U.S. Cencus, 2007), pro Nizozemsko (CBS, 2008). Výsledky jsou zpracovány v následujících třech grafech: Graf 1
Počet léčených obyvatel (Heroin) (v procentech z celkové populace) 0,12% 0,10% 0,08% 0,06% 0,04% 0,02% 0,00% 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 USA
Nizozemsko
Graf 2
Počet léčených obyvatel (Kokain) (v procentech z celkové populace) 0,12% 0,10% 0,08% 0,06% 0,04% 0,02% 0,00% 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 USA
6
Nizozemsko
Chronický uživatel = problémový uživatel v terminologii EU
17
Graf 3
Počet léčených obyvatel (THC) (v procentech z celkové populace) 0,12% 0,10% 0,08% 0,06% 0,04% 0,02% 0,00% 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 USA
Nizozemsko
Nicméně co říkají výše uvedené ukazatele? Jen naznačují, že pokud je relativní množství léčených lidí vyšší v USA než v Nizozemsku, je pravděpodobné, že relativní množství problémových uživatelů, kteří léčení nenastoupili, je taktéž v USA vyšší než v Nizozemsku. K tomuto je ale také nutno podotknout, že podíl problémových uživatelů, kteří léčení nastoupí (onen koeficient 0,2 který byl jako příklad uveden pár řádků výše), závisí na mnoha faktorech, jako je kvalita a šíře státem poskytované péče, její cena a dostupnost atp. Logicky bude tento koeficient tedy pro každý stát jiný, protože odráží nejen různorodost konkrétních drogových politik, ale i např. národní mentalitu. Proto ačkoli by se např. mohlo z Graf 1 zdát, že počet problémových uživatelů heroinu bude v obou zemích stejný, data z obou zemí hovoří jinak což je vidět na Graf 4. Data pro USA byla dostupná pouze pro roky 1988 až 2000, data pro Nizozemsko pro léta 1996 až 2001 (chybí rok 1997). Rozdíl problémových uživatelů za 4 roky, kdy se data „potkala“, byl víceméně třetinový. Zdá se, že v Nizozemsku nastupuje léčbu větší část problémových uživatelů heroinu. To může být způsobeno např. dostupnější léčbou či větší schopností zainteresovaných státních organizací kontaktovat problémové uživatele a to skrze práci streetworkerů či nízkoprahových center. Graf 2 ukazuje na rostoucí trend léčených uživatelů a tedy i pravděpodobně samotného užívání kokainu v Nizozemsku. Poslední tři roky ale naznačují stabilizaci a míra užívání bude i tak pravděpodobně celkově nižší v Nizozemsku než v USA. K Graf 3 jen dodám, že vyšší počet léčených pro problémy s marihuanou v USA nemusí nutně znamenat výrazně vyšší užívání marihuany v USA. Vyšší počet lze také připsat trendu upouštění v posledních letech od věznění pro pouhé držení malého množství
18
marihuany. Toto upuštění od trestu je podmiňováno nástupem do léčení(ONDCP, nedatováno), pro více detailů viz kapitola 2.1. Graf 4
Srovnání odhadů počtu problémových uživatelů heroinu (v procentech z celkové populace)
0,60% 0,50% 0,40% 0,30% 0,20% 0,10% 0,00% 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 USA
Nizozemsko
Zdroj: vlastní graf z dat Abt Associates, 2001 a EMCDDA, 2008a
3.2
Srovnání míry užívání drog dle věku uživatelů a typu drogy Zatímco v minulé kapitole jsem sledoval léčené a problémové uživatele, jejichž
množství se uvádí bez ohledu na věk, tato kapitola se zaměří na celkové užívání rozdělené podle frekvence užívání, typu drogy, ale také věku uživatelů. 3.2.1
Vývoj užívání drog mezi mladými Američany
Na Graf 5 vidíme vývoj užívání různých drog mezi osmnáctiletými respondenty v USA za posledních 30 let. Pro pozdější srovnání, jsem přidal také jeden ukazatel vývoje užívání v Nizozemsku. Červené vertikální čáry reprezentují represivní protidrogové zákony přijaté za Reaganovy vlády a popsané v 2. kapitole. Je třeba poukázat na dvě zajímavé skutečnosti. Za prvé, klesající trend v roční míře užívání jakékoli nelegální drogy, který trval až do začátku 90.let, začal již tři roky před prvním Reaganovým zákonem. Za druhé, trendová křivka úplně nejvýše, která reprezentuje onu roční míru užívání jakékoli nelegální drogy, je téměř přesně kopírována křivkou roční míry užívání marihuany, jen posunutou přibližně o 5% dolů. To znamená, že občasní kuřáci z největší části tvoří trend občasné spotřeby všech nelegálních drog.
19
0
10
20
30
40
50
60
Marihuana alespoň 1x/rok Kterákoli jiná než marihuana 1x/rok
20
Zdroj: vlastní graf z dat JOHNSTON, 2008 a Reuter , MacCoun, 1997
Kterákoli neleg. droga alespoň 1x/rok Marihuana denní užívání Marihuana alespoň 1x/život NL(12-18)
(USA, věk respondentů: 18 let; izozemsko: 18-20 let)
Procento těch, kteří v daném roce s popsanou frekvencí užívali popsanou drogu
Graf 5
Lze z grafů vyčíst úspěch represivních zákonů? Více nám o tom řekne průměrná spotřeba v závislosti na změnách protidrogové politiky. To znamená, že jsem vzal rok 1988 jako milník a vypočetl průměrnou spotřebu v období před a po tomto roce. Rok 1988 jsem zvolil proto, že je posledním rokem represivních legislativních změn uskutečněných v 80. letech. Výsledky jsou shrnuty v Tabulce 1. Dva sloupce uprostřed ukazují průměrné množství mladých uživatelů v procentech v daných obdobích. Sloupec vpravo změnu oproti předchozímu stavu v procentech. Již z tohoto jednoduchého srovnání vidíme, že mladí Američané skutečně ve všech sledovaných kategoriích pro druhé období míru užívání výrazně snížili, dokazuje to tedy již účinnost drogové politiky? Částečně odpoví text dále. Tabulka 1
Frekvence, typ drogy Jakákoli ilegální droga alespoň 1x v daném roce Marihuana alespoň 1x v daném roce Marihuana pravidelné užívání Jakákoli ilegální droga jiná než marihuana alespoň 1x v daném roce
1976-1988 48,1 43,3 6,6 27,4
1988-2007 37,3 32,6 4,5 19,2
Rozdíl -22,45 -24,71 -31,82 -29,93
Zdroj: vlastní výpočty z dat JOHSTO, 2008
3.2.2
Vývoj užívání drog v celé populaci
Minulý odstavec popisoval mladé uživatele (18 let), jaká je ale situace v celé populaci, to ukazují následující dva grafy. Opět jako v předchozích případech existuje pro USA mnohem lepší zdroj dat – NSDUH. To je, jak už bylo zmíněno, nejrozsáhlejší každoroční studie o užívání drog v celé populaci na území USA a funguje i jako hlavní pramen dat z této problematiky pro federální vládu USA. V Nizozemsku proběhly tři celonárodní studie užívání drog (1997, 2001 a 2005), které jsou k získání (mimo jiné) v každoročních zprávách o drogové problematice v Nizozemsku zpracované pro EMCDDA 7 . Error! ot a valid bookmark self-reference. sleduje užívání marihuany od konce 70. let, červeně čárkované vertikální linky opět připomínají zpřísňující legislativní kroky Reaganovy vlády (jejich začátek a konec). Jejich účinky jsou ale pro celou populaci méně patrné než pro osmnáctileté, v oblasti pravidelných kuřáků (tedy alespoň jednou za poslední měsíc) pozorujeme sice pokles z 12,75 % na 8,28 %, tj. o 35 %, avšak celoživotní zkušenost s marihuanou se příliš nezměnila, její průměr je přibližně 36 % před i po represivních opatřeních. Tento graf nám už také v některých letech umožňuje srovnání s Nizozemskem, jehož hodnoty jsou vždy výrazně nižší než ty z USA.
7
Evropské monitorovací centrum pro drogy a drogové závislosti.
21
Graf 6
Užívání marihuany v USA a izozemsku v procentech z celé populace (věk: 12 let a starší) 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 1979 1982 1985 1988 1990 1992 1994 1996 1997 1998 2000 2001 2002 2004 2005 2006 Marihuana(USA) - alespoň 1x/život Marihuana(NL) - alespoň 1x/život
Marihuana(USA) - poslední měsíc Marihuana(NL) - poslední měsíc
Zdroj: vlastní graf z dat NSDUH, 2008; REITOX, 2005; REITOX, 2007; NDM, 2007
Graf 7 ukazuje trend počtu lidí, kteří alespoň jednou v životě a alespoň jednou v posledním měsíci8 užili heroin v USA. Pro kokain je zpracováno pouze aktuální užívání. Pro roky kde byla dostupná data, jsou uvedeny i hodnoty pro Nizozemsko. Červeně čárkovaná vertikální úsečka u roku 2000 poukazuje na zahájení „Plan Colombia“ (viz kap. 2.1) zaměřeného na potlačení nabídky kokainu. To proto, že je jeho spotřeba nyní již v grafu také zahrnuta.
8
Spojení „alespoň jednou v posledním měsíci“ je v řadě studií nahrazováno „aktuálním užíváním“
22
Graf 7
Počet uživatelů tvrdých drog v procentech z celé populace (věk: 12 let a starší) 4
3
2
1
0 1979 1982 1985 1988 1990 1992 1994 1996 1997 1998 2000 2001 2002 2004 2005 2006 Heroin(USA)-alespoň 1x za život
Heroin(USA)-poslední měsíc
Kokain(USA)-poslední měsíc
Heroin(NL)-alespoň 1x za život
Heroin(NL)-poslední měsíc
Kokain(NL)-poslední měsíc
Zdroj: vlastní graf z dat NSDUH, 2008; REITOX, 2005; REITOX, 2007; NDM, 2007
Trend počtu aktuálních spotřebitelů kokainu připomíná trendy, které jsme již viděli v Graf 5 – tedy výrazný pokles ke konci 80. let, což by ukazovalo na úspěch výše zmíněné politiky. Zato výsledky „Plan Colombia“ nejsou v grafu vůbec znatelné, spotřeba naopak v následujících letech mírně vzrostla. Taktéž jako předtím jsem srovnal průměry za obě období (podotýkám, že stále jen pro USA) a výsledky jsou shrnuty v Tabulka 2. Opět, dva sloupce uprostřed ukazují průměrné množství mladých uživatelů v procentech v daném období, sloupec vpravo změnu oproti předchozímu stavu v procentech.
23
Tabulka 2
Frekvence, typ drogy Heroin alespoň 1x v životě Heroin alespoň 1x za poslední měsíc Kokain alespoň 1x za poslední měsíc
1979-1988 1,33 0,1 2,85
1988-2006 1,14 0,12 1,18
Rozdíl -14,29 20,00 -58,60
Zdroj: vlastní výpočty z dat SDUH, 2008
Vidíme znatelné zlepšení v případě kokainu. Nicméně, přestože se jedná o výrazný posun, čísla z Nizozemska jsou pořád nižší. Změny v užívání heroinu nemá dle mého názoru cenu analyzovat, protože se jedná v absolutním vyjádření o příliš malá čísla. 3.2.3
Vývoj užívání marihuany mezi mladými Holanďany
Předpokládejme nyní, že výrazný růst spotřeby marihuany mezi mladými Američany na konci 70. let, byl způsoben uvolněním legislativy (viz. popsaná částečná dekriminalizace v 2.kapitole). Jaká je situace s mladými Holanďany, kteří mají marihuanu ještě více dostupnou než tehdy Američané více než třicet let? Ačkoli data, která by popisovala drogové návyky jen pro osmnáctileté, tak jako v případě USA, pro Nizozemsko neexistují, může nám pro představu posloužit Graf 8. Ten popisuje trend užívání marihuany mezi mladými ve věku 12 - 18 a ve věku 18-20 let. Graf 8
Užívání marihuany v izozemsku v procentech mezi mladými 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 1984
1988
1992
1996
Alespoň 1x/život(12-18 let)
1999
2003
Alespoň 1x/poslední měsíc (12-18 let)
Alespoň1x/život (18-20 let)
Zdroj: REITOX, 2007 a Reuter, MacCaun 1997
Obecně lze říci, že v tomto životním období spotřeba s věkem roste. Je tedy téměř jisté, že jen osmnáctiletí by měli s marihuanou větší zkušenosti a i větší část z nich by byla pravidelnými kuřáky, než vzorek smíchaný i s jejich mladšími spolužáky. Analogicky by měli 24
zkušenosti menší než skupina 18-20 let. Můžeme si proto představit, že by křivky pouze pro osmnáctileté byly někde mezi křivkami pro skupinu 12-20 let a skupinu 18-20 let, spíše však blíže k druhé ze zmíněných. Nicméně trend, tvar křivky a směr vývoje, by pravděpodobně byl stejný či velmi podobný. Předpoklad potvrzuje křivka „Alespoň 1x/život (18-20let)“, která mezi lety 1988 a 1996 kopíruje křivku „Alespoň 1x/život (12-18 let)“, jen je posunutá o přibližně 20 % nahoru. Pokud se ještě jednou podíváme na zpět Graf 5, vidíme, že křivka „Marihuana alespoň 1x/život NL(12-18)“, neboli „Alespoň 1x/život (12-18 let)“ v Graf 8, je velmi podobná trendům amerického užívání marihuany. Přímé srovnání úrovní provést nemůžeme, protože se jedná o jinou věkovou skupinu a jiné časové vymezení (1x život a 1x za poslední rok/měsíc)9, spíše se tímto snažím naznačit, že pokud je trend užívání v obou zemích posledních patnáct let stejný, pak tvar tohoto trendu nemůže být dán drogovou politikou, protože ta je v obou zemích rozdílná. Nebo spíše změny drogové politiky vliv na užívání mít mohou, nicméně po nějaké době se užívání ustálí na jisté úrovni, která se poté vyvíjí podle jiných faktorů, které mohou být určující i mezinárodně. Proto tedy ať za růstem v 90. letech stál důvod jakýkoli, nebyl to důvod legislativní, protože ani v jedné ze zemí k dalšímu uvolnění drogové politiky nedošlo. Avšak Graf 8 poskytuje ještě jednu informaci. Míry užívání (minimálně pro teenagery) byly zřejmě v Nizozemsku bezprostředně po dekriminalizaci v roce 1976 velmi nízké. Statistiky z této doby chybí, ale expertní odhady ukazují, že minimum bylo dosaženo v roce 1979 s úrovní přibližně 13-14 % životní zkušenosti s marihuanou mezi osmnáctiletými(Reuter, a další, 1997). Pro srovnání – v USA ten rok úroveň „užití marihuany alespoň jednou za rok“ byla přibližně 4x vyšší než v Nizozemsku. Pokud byly rozdíly tak výrazné a politiky si tak blízké, důvod užívání musí ležet jinde, než v samotné politice (možná rozdílná cena, mentalita lidí či prostě společenské klima). V Nizozemsku od té doby úroveň užívání rostla až do roku 1996. A pokud je už vývoj od roku 1992 dán spíše faktory jinými než drogová politika (a které stejně ovlivňují jak USA, tak Nizozemsko), pak za růstem užívání v 80.letech pravděpodobně skutečně stála dekriminalizace. Na tomto místě opět připomínám, že zvýšení užívání drog je ale jaksi už podstaty dekriminalizace po jejím zavedení očekávatelné. 3.2.4
Shrnutí
Jaké jsou tedy závěry empirického srovnání?
9
Křivka jen osmnáctiletých by ale asi vzhledem k předchozí úvaze nebyla výše o více než 20 %. Fakt, že celoživotní prevalence je vždy nižší něž za poslední rok, by navíc křivku tlačil ještě níže.
25
Za prvé, míry užívání korespondují s očekáváními prezentovanými v kapitole 3.1. – úrovně užívání drog jsou pro všechny typy drog i skupin obyvatel v USA vyšší než v Nizozemsku. Jediná výjimka je pouze v případě heroinu, kde je užívání téměř shodné. Za druhé, „Plan Colombia“ nevedl k snížení užívání kokainu v USA. Za třetí, během 70. let došlo v USA k nárůstu užívání většiny typů drog, které mohlo být způsobeno uvolněním drogové politiky. Je ale pravděpodobné, že nárůst měl i jiné výrazné příčiny. Toto zvýšené užívání se týkalo celé populace a vrcholu dosáhlo kolem roku 1979, odtud užívání klesalo až k minimu v roce 1992, přičemž mezi lety 1982 až 1988 byly přijaty represivní zákony. Průměrná úroveň užívání téměř všech drog byla v období po represivních zákonech nižší, než v období před nimi. Nicméně hypotézu, že toto snížení bylo důsledkem represivních zákonů, oslabuje fakt, že klesající trend v užívání započal již přibližně 3 roky před zavedením prvního zákona (navíc každému takovémuto zákonu ještě nějakou dobu trvá, než začne reálně působit). Jako poslední bych zmínil, že dekriminalizace v Nizozemsku vedla k postupnému zvyšovaní užívání marihuany v 80. letech.
3.3 Srovnání nákladů jednotlivých politik Počet uživatelů drog je jen jedno z kriterií (i když asi nejdůležitější) podle kterých můžeme drogovou politiku hodnotit. Dalším neméně důležitým aspektem jsou náklady, kterými tato politika zatěžuje státní rozpočet. Studium struktury a výše těchto nákladů a jejich vzájemné srovnání, možná více ujasní souvislosti s rozdílnými mírami užívání drog v obou zemích. Navíc náklady také mohou pomoci zdůvodnit toto vyšší užívání – pokud by např. jedna ze zemí vykazovala vyšší míru užívání drog, ale zároveň měla relativně nižší výdaje v souvislosti s drogami, lze tento stav vlastně akceptovat. Vyjadřoval by prostě jen rozhodnutí vlády utratit omezené zdroje raději za jiné investice, než za aktivity směřující k potlačení užívání drog. Naopak v případě vysokých nákladů a vysoké míry užívání, to spíše ukazuje na neefektivitu protidrogové politiky. Ve složce přímých nákladů států v oblasti drog jsou obyčejně zahrnovány státní výdaje na léčbu drogově závislých a na léčbu nemocí drogami způsobených10, preventivní programy, výzkum a výdaje policejních a soudních složek na boj proti kriminalitě spojené s drogami. Bylo by zajímavé uvést na druhé straně také daňové příjmy Nizozemska z provozu coffeeshopů. Bohužel oficiální statistiky či odhady nejsou k dispozici. Nepodložené odhady hovoří o 400 milionech eur(Stopthedrugwar.org, 2008). 10
POSTMA(2003) jako tyto nemoci uvádí: anémie; infekce kostí, kůže a kloubů; infekce CNS jako meningitida; chronická nemoc jater; zánět srdeční nitroblány; srdeční příhody; virus HIV; psychické problémy, nemoci dýchacího ústrojí.
26
V Nizozemsku je organizace, koordinace a realizace péče o závislé přenechána v rukou regionální samosprávy. Léčbou se zabývá množství vládních (veřejné nemocnice) i nevládních organizací (např. soukromé psychiatrie či soukromé kliniky). Léčba je hrazena z veřejných rozpočtů (jak regionálních tak národního) a ze zdravotního pojištění. Prevence a soudní moc je financována přímo ministerstvy. Tento fakt roztříštěnosti zdrojů financování drogové problematiky komplikuje odhad celkových výdajů. Přesné a kompletní národní statistiky pro celou zemi chybí. Případné studie se navíc různí metodologií použitou pro výpočet těchto nákladů11. Dále některé výdaje nelze započítat, protože spadají pod běžnou zdravotní péči hrazenou pojištěním (např. psychiatrická pomoc v důsledku užívání drog není oddělována od „standardní“); některé studie zahrnují také alkohol. Evropské monitorovací centrum pro drogy a drogovou závislost v roce 2004 uveřejnilo práci „Public expenditure on drugs in the European Union 2000–2004“, která se jako první snaží o ucelené srovnání výdajů v celoevropském měřítku. Ta ze tří možných studií jakožto zdroji dat z Nizozemska vybrala práci „Drug policy spending in the Netherlands in 2003: What drug policies cost” od Henka Rigtera (2006) Pro USA ONDCP(2004, str.67) zpracovalo studii s názvem „Ekonomické náklady užívání drog v USA: 1992-2002“, ve které ohledně prezentovaných výsledků poznamenává: „Výsledky v této studii jsou zjevně velmi přesná čísla, nicméně by se měly chápat pouze jako odhady…Dalším faktem nutným brát v potaz je, že odhady této studie byly utvořeny ze sekundárních zdrojů.“ Předkládaná data ale, ač ne 100% přesná, jsou pravděpodobně ta, která se realitě v Nizozemsku a USA přibližují nejvíce. Data z Nizozemska popisují situaci roku 2003, americká pak rok 2002. Ačkoli nejde o ten samý rok a ačkoli se situace v USA přes rok určitě změnila, představu pro srovnání nám poskytne, protože jde o relativní srovnání vztažené k HDP. HDP pro obě země bylo získáno ze stránek OECD (OECD, 2008). Výsledky jsou shrnuty v Tabulka 3 – srovnání přímých výdajů. Výdaje i HDP jsou uvedeny v miliónech dolarů, resp. eur (pro Nizozemsko). Tabulka 3 – srovnání přímých výdajů
Výdaje HDP Výdaje/HDP
USA (2002) 51,403 10417,6 0,49 %
Nizozemsko (2003) 2,186 476,945 0,46 %
11
POSTMA tamtéž zmiňuje tyto jako rozdíl mezi “top-down” nebo “bottom–up” metodou. “top-down” znamená, že při zkoumání se začíná “od shora”, tedy od organizací jako jsou ministerstva, místní radnice či policie a peníze se dále sledují až ke konkrétním projektům, kde se pak výdaje rozřazují. “bottom–up” pak postupuje přesně naopak.
27
Zdroj: vlastní výpočet z dat RIGHTER, 200 2003 a ODCP, 2004
Oproti ti obecně rozšířenému názoru názoru, data neukazují na podstatně vyšší relativní výdaje v souvislosti s drogami v USA než v Nizozemsku. To je proti očekávání, které jsem měl vzhledem k vyšší míře užívání drog. Dále je také často zmiňováno zaměření americké protidrogové rogové politiky na represivní stránku problému. Následující dva grafy ukazují rozdělení výdajů v pomyslném „drogovém drogovém rozpočtu rozpočtu“ obou zemí:
izozemsko léčba "harm reduction"
USA
prevence vymáhání práva 13%
léčba
2%
prevence
vymáhání práva 25%
10% 6% 69% 75%
Zdroj: vlastní graf z dat ONDCP, 2004
Zdroj: vlastní graf z dat RIGHTER, 2003
Z těchto dvou grafů je patrné, že USA vynakládají v součtu na léčbu a prevenci větší část svého „drogového rozpočtu rozpočtu“ než Nizozemsko. To je celkem překvapivé vzhledem k časté kritice USA v médiích v souvislosti s nákladností amerického přístupu (např. (Radimecký, 2006) či (Reuter a další, 1997) 1997)).. Pro ověření jsem tedy hledal další zdroje. Pro celá 90. léta zpracovala EMCDDA publikac publikaci „Veřejné výdaje v souvislosti s drogami v EU v průběhu 90. let“ (Pierre a další, 2003). Ta uvádí podíl výdajů pro USA 0,22 % hrubého domácího produktu a pro Nizozemsko 0,08 %. Co se týká rozdělení těchto výdajů – pro USA uvádí 76 % na vymáhání ní práva a 24 % na léčbu a prevenci. Pro Nizozemsko 70 % vymáhání práva a 30 % léčba a prevence. Nutno tno podotknout, že studie poněkud ztrácí ácí důvěryhodnost nejednoznačným uváděním některých zdrojů, často není jasné, pro jaký rok jsou j srovnání provedena atp. Nicméně, ať vezmeme v úvahu kteroukoli z těchto dvou výše zmíněných, celkové náklady jsou v Nizozemsku buď menší či nanejvýš stejné jako v USA. Pokud přes tyto náklady změříme efektivitu proinvestovaných dolarů v rámci protidrogové protidrog politiky, ukazuje zuje se, že za stejný nebo menší rozpočet udržuje nizozemská politika méně jak občasných, tak problémových i léčených uživatelů drog (viz. kapitoly výše). výše) Z toho samého důvodu také v Nizozemsku statisticky připadá na jednoho problémového uživatele u více prostředků než v USA, SA, což pravděpodobně bude zvyšovat jeho šance na vyléčení.
28
3.4
Význam ceny nelegálních drog V souvislosti se státní protidrogovou politikou se často objevují metafory k tržním
mechanismům. Státy se v tomto modelu snaží najít optimální rovnováhu výdajů mezi politikami omezení strany nabídky (represe producentů a prodejců) a poptávky (prevence, vzdělání a léčba uživatelů). Cena pak v této metafoře hraje klíčovou roli. Za prvé, ovlivňuje jak množství, tak typ poptávané drogy. Za druhé, cena může sloužit jako nástroj pro hodnocení fungovaní protidrogové politiky. Hlavním argumentem pro udržování nákladné represivní politiky (která zahrnuje i boj v producentských zemích) je totiž hypotéza, že producentům a prodejcům zvyšuje náklady a skrze to i konečnou cenu na trhu. Logicky by se pak tímto způsobem efektivní protidrogová politika promítla ve zvýšení cen a tudíž ve snížení poptávaného množství drog(Caulkins, Reuter1996). Tento předpoklad je myslím správný, navíc v celosvětovém měřítku se daří zabavovat stále více drog (UNODC, 2007) a ceny by tudíž teoreticky měli růst. Ve skutečnosti ale ceny v posledním desetiletí ve všech zemích naopak klesly. Následující grafy představují ceny heroinu a kokainu, tak jak byly uveřejněny ve Výroční zprávě Spojených Národů o drogách za rok 2007 (UNODC, 2007). Graf 9
Koncová cena kokainu v USA a v EU (v dolarech za gram, očištěno od inflace) 300 EU
250
USA
200 150 100 50 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Zdroj: vlastní graf z dat UNODC, 2007
29
Graf 10
Koncová cena opiátů v USA a v EU (v dolarech za gram, očištěno od inflace) 500 EU
USA
400 300 200 100 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Zdroj: vlastní graf z dat UNODC, 2007
Ceny klesly během šestnácti let na polovinu, v některých případech téměř na třetinu, původní výše. Čím si tento pokles vysvětlit? Studie Carly Storti a Paula de Grauwe z roku 2007 (Storti, Grauwe, 2007) tento propad připisuje vlivu globalizace. Stejně jako otevírání trhů a mezinárodní konkurence na běžných, legálních, trzích tlačí ceny dolů, platí stejné mechanismy na trhu s drogami. To, že byl tento cenový pokles tak markantní, připisují dvěma důvodům: Za prvé – růst efektivity. Pokles přepravních nákladů a nové informační technologie v 90. letech umožnily zefektivnění distribuce a snížení počtu prostředníků. Průdký růst objemu celosvětového obchodu zase pomohl lépe dodávky drog ukrýt a konečně rozvoj mezinárodního bankovnictví rozšířil možnosti praní špinavých peněz prodejem drog vydělaných. Za druhé – pokles prémie z rizika. Globalizace otevřela hranice mnoha zemí s chudou a nekvalifikovanou pracovní silou. Na straně 17 se pak přímo píše “Richard Freeman z Harvardské univerzity odhadl, že otevření trhů Číny, Ruska a Indie v 80.letech zdvojnásobilo světovou nabídku levné a nekvalifikované pracovní síly...“ a tato levná pracovní síla, která téměř neměla co ztratit, byla ochotna podstoupit riziko spojené s přepravou drog za nižší odměnu12. Důsledky globalizace tak jdou proti úsilí vlád snižovat užívání drog skrze omezení nábídky drog. Storti a Grauwe pak na základě předpokladu, že poptávka po drogách je více 12
Tuto hypotézu potvrzuje i zvyšující se množství zabavených drog. Pokud by bylo způsobeno jen růstem výkonnosti policejních složek, pak by skutečně vedlo k růstu cen. Data ale ukazují, že ceny klesají. Tudíž, přestože policejní složky skutečně více efektivní být mohou, vyšší množství zabavených drog spíše ukazuje na celkové zvýšení objemu mezinárodního obchodu s drogami.
30
neelastická než nabídka drog, dochází k zavěru ohledně relativní účinnosti obou přístupů. Politika redukce nabídky se díky globalizaci stává relativně méně účinnou oproti politice redukce poptávky. Tento závěr ilustruje Graf 11. Graf 11
Předpokládáme, že globalizace zmenšuje marži překupníka, tj. křivka nabídky (náklady koncového prodeje) se posouvá dolů. Tento posun nejenže vyrovná, ale i převládne nad posunem nahoru, který má tendenci tvořit politika omezení nabídky ve formě zvýšení nákladů dodavatele. Vidíme tedy, že poptávané množství se nakonec zvyšuje. Do grafu nyní mohu také zanést politiku omezení poptávky. Ta díky změně preferencí uživatelů posune celou křivku doleva. Všimněme si, že vzhledem k vysoké elasticitě křivky nabídky drog, je tato politika relativně účinnější než prvně zmíněná. Pokud tedy globalizace snižuje účinnost politiky omezení nabídky, je možná vhodné začít přemýšlet o větším využití oné politiky omezení poptávky. Pro lepší představu - (Kopp, 2004) uvádí odhady, že v USA by mohla klesnout spotřeba kokainu o 1 % pokud by se investovalo dalších 34 milionů dolarů do léčebných žařízení. Částka výrazně nižší než kolik by pro stejné snížení potřebovali represivní složky (odhad 246 miliónů dolarů) či potlačení výroby v producentských zemích (783 miliónů). Je jasné, že pokud by stát přestal praktikovat potlačování nábídky úplně, byla by cena drog ještě nižší. To by, vzhledem k tomu, že např. Kopp (2004, str. 148) uvažuje poptávku po
31
drogách elastickou při nižších cenách a neelastickou, když jsou ceny vysoké, mohlo vést k dalšímu výraznému nárůstu užívání drog. Otázkou ale také zůstáva, zda bude i nadále tlak na snižování překupnické marže, tedy zda globalizace povede i nadále k tak výrazným změnám v dodavatelském řetězci, jak tomu bylo v 80. a 90. letech. Pokud ne, mohlo by posilování politiky omezení nabídky opět vést k zvýšení tržní ceny drog. Proto rozhodně není závěrem této kapitoly požadavek jejího zrušení, spíše, vzhledem k současným důsledkům globalizace, většího zapojení politiky omezení poptávky.
32
Závěr Cíl minimalizovat užívání drog se jednoznačně daří lépe naplňovat v Nizozemsku, které aplikuje dekriminalizaci. Téměř ve všech sledovaných typech drog i věkových skupin dlouhodobě udržuje nižší míru užívání než Spojené státy Americké. Toho navíc dosahuje za stejné nebo nižší relativní náklady. Nicméně říká nám vlastně toto něco o účinnosti dekriminalizace či prohibice obecně? Problém, který komplikuje prosté srovnání absolutní výše úrovní spotřeby při jednotlivých politikách, je fakt, že obyvatelstva obou státu vykazují možný rozdílný sklon ke spotřebě drog. Ten se projevuje tím, že státy i v době při podobných protidrogových politikách vykazovaly diametrálně odlišné úrovně spotřeby. Z tohoto důvodu jsou USA jakoby odsouzeni srovnání vždycky „prohrát“. Práce také ukázala, že omezení užívání drog v USA na konci 80. let nelze spolehlivě připsat represivním změnám v legislativě, ačkoli se na tomto omezení jistě podílely. U dekriminalizace je ale souvislost s růstem spotřeby po jejím zavedení mnohem zřetelnější, minimálně následujících 15 let. Zdá se, že oba typy změn v drogové politice způsobí během několik let po zavedení posun spotřeby na jinou úroveň (tento posun, tj. účinek, změny byl pozorován vyšší u dekriminalizace než u prohibice). Poté se ale užívání na této úrovni ustálí a mění se dále již jen podle faktorů, které jsou na politice nezávislé. Výše zmíněný sklon obyvatelstva užívat drogy je na trhu drog vyjádřen křivkou poptávky po drogách. Vzhledem k tomu, že je tato křivka poptávky méně elastická než křivka nabídky, přinese posun křivky poptávky o určitou jednotku doleva větší pokles poptávaného množství, než posun o stejnou jednotku křivky nabídky. Je tedy možná čas začít se ptát, jestli by se politika omezení poptávky (znamená vzdělání, prevenci a léčbu uživatelů) neměla stát více podporovanou oproti politice omezení nabídky (znamená represi proti dodavatelům a producentům).
33
Literatura Abt Associates, Inc.: What America’s Users spend on Illegal Drugs 1988-2000, Office of National Drug Control Policy, 2001, str. 9 Ballotta Danilo: Strategies and coordination in the field of drugs in the European Union, EMCDDA, 2002; str. 133-138 Boekhout van Solinge, Tim: Dutch drug policy in a European context. Journal of Drug Issues 29, 1999, str. 511-528 Caulkins, Johnathan a Reuter, Peter: THE MEA*I*G A*D UTILITY OF DRUG PRICES, Addiction č.9, 1996, str. 1261 CBS:
Population
history,
CBS,
poslední
aktualizace:
28.
října
2008,
URL:
http://statline.cbs.nl/StatWeb/publication/?VW=T&DM=SLEN&PA=37556eng&D1= 0,45,60,119,125&D2=1,26,51,76,101,(l-1)-l&HD=0812011047&LA=EN&HDR=T&STB=G1 CDC, centrers for disease control and prevention: Syringe Exchange Programs, CDC, poslední
aktualizace:
prosinec
2005,
URL:
http://www.cdc.gov/IDU/facts/AED_IDU_SYR.pdf ČT: Čarovné houbičky v Holandsku? Dnes naposledy, Ct24.cz, poslední aktualizace: 30. listopadu 2008 URL: http://www.ct24.cz/relax/37511-carovne-houbicky-v-holandskudnes-naposledy/ DEA, Drug Enforcement Administration: Drug Scheduling, DEA, poslední aktualizace: nedatováno, URL: http://www.usdoj.gov/dea/pubs/scheduling.html Dolin, Benjamin: *ational drug policy: United states of America, Special committee on illegal drugs, Senate of Canada, poslední aktualizace 24. července 2001, URL: http://www.parl.gc.ca/37/1/parlbus/commbus/senate/Com-e/ille-e/research-paperse.htm ELDD: Country profiles, ELDD, poslední aktualizace: 29. listopadu 2004, URL: http://eldd.emcdda.europa.eu/html.cfm/index5174EN.html?sLanguageISO=EN&nNod eID=5174# EMCDDA: Illicit drug use in the EU: legislative approaches, EMCDDA THEMATIC PAPERS, 2005 EMCDDA: Country overview: *etherlands. Poslední aktualizace 23.července 2008a URL: http://www.emcdda.europa.eu/publications/country-overviews/nl#prev 34
EMCDDA: Table PDU-102 - Prevalence of problem drug use at national level - full listing of
studies,
poslední
aktualizace:
28.
července
2008,
http://www.emcdda.europa.eu/attachements.cfm/att_59914_EN_Table-PDU-102parti.xls GAO, United States Government Accountability Office: O*DCP Media Campaign: Contractor's *ational Evaluation Did *ot Find that the Youth Anti-Drug Media Campaign Was Effective in Reducing Youth Drug Use, U.S. GAO, Poslední aktualizace: 25. srpna 2006, URL: http://www.gao.gov/products/GAO-06-818 GAO, United States Government Accountability Office: PLA* COLOMBIA, U.S. GAO, 2008, str. 4-5 Harrison, Lana D., Backenheimer Michael and Inciardi James A.: Cannabis use in the United States: Implications for policy. v knize Cohen, Peter a Arjan, Sas: Cannabisbeleid in Duitsland, Frankrijk en de Verenigde Staten. Universiteit van Amsterdam, 1996. Johnston, L. D., O’Malley, P. M., Bachman, J. G.: Monitoring the Future national survey results on drug use, 1975–2007: Volume II, College students and adults ages 19–45: National Institute on Drug Abuse, 2008, str. 154 - 165 Kopp, Pierre a Fenoglio, Philippe: Public spending on drugs in the European Union during the 1990s, EMCDDA, 2003 Kopp, Pierre: Political Economy of Illegal Drugs. Londýn, Routledge, 2004, str. 74-75, 151 árodní monitorovací středisko pro drogy a drogové závislosti: Glosář pojmů, Poslední aktualizace
4.
dubna
2005,
URL:
http://www.drogy-
info.cz/index.php/info/glosar_pojmu/h/harm_reduction DCI, ational Drug Court Institute: Painting the current picture: A *ATIO*AL REPORT CARD O* DRUG COURTS A*D OTHER PROBLEM-SOLVI*G COURT PROGRAMS I* THE USA, Bureau of Justice Assistance, 2008, str. 3 DM, The etherlands national drug monitor: Annual Report 2006, Utrecht, Trimbos Institute, 2007, str. 27, 48, 63 ovinky.cz: *izozemsko chce omezit množství coffee shopů, Novinky.cz, poslední aktualizace 8.
srpna
2007,
http://www.novinky.cz/clanek/120388-nizozemsko-chce-omezit-
mnozstvi-coffee-shopu.html SDUH: *ational Survey on Drug Use and Health Series 1979-2006, SAMHDA, poslední aktualizace: 2008, http://www.icpsr.umich.edu/cocoon/SAMHDA/SERIES/00064.xml
35
OECD: Metadata - Gross domestic product, OECD, poslední aktualizace: 2008, URL: http://dx.doi.org/10.1787/272500610544 ODCP: *ational Drug Control Strategy: ONDCP, 2008, str. 1-5 ODCP: THE ECO*OMIC COSTS OF DRUG ABUSE I* USA 1992-2002, Washington, DC, Executive Office of the President, 2004, str. 54 ODCP: Who’s really in prison for marihuana?, The Office of National Drug Control Policy (ONDCP),
poslední
aktualizace:
nedatováno,
http://www.whitehousedrugpolicy.gov/publications/whos_in_prison_for_marij/whos_i n_prison_for_marij.pdf Postma J. Maarten: Public expenditure on drugs in the EU, EMCDDA, 2004, str. 7, 12 Radimecký, Josef PhDr. 2006: Stručné srovnání drogových politik ČR a USA, poslední aktualizace:
10.
března
2006,
URL:
http://www.adiktologie.cz/articles.php?l=cz&cid=86&iid=303&acc=enb REITOX: THE *ETHERLA*DS DRUG SITUATIO* 2002, Trimbos Institute, 2002, str.28 REITOX: THE *ETHERLA*DS DRUG SITUATIO* 2005, Utrecht, EMCDDA, 2005, str. 21 REITOX: THE *ETHERLA*DS DRUG SITUATIO* 2007, EMCDDA, 2007, str. 29 Reuter, P. a MacCoun, R.: Interpreting Dutch Cannabis Policy: Reasoning by Analogy in the Legalization Debate, Science č.278, 1997, str. 278 Righter Henk: Drug policy spending in the *etherlands in 2003: What drug policies cost, Addiction, č. 101, 2006; abstrakt Stopthedrugwar.org: Europe: Dutch Marijuana Tax Revenues at $600 Million a Year, Crop Is Country's Third Largest Export, Stopthedrugwar.org, poslední aktualizace: 5. září 2008, URL: http://stopthedrugwar.org/chronicle/535/dutch_marijuana_tax Storti, Claudia a Grauwe, de Paul: GLOBALIZATIO* A*D TEH PRICE DECLI*E OF ILLICIT DRUGS, CESifo, 2007 TEDS:
TREATME*T
EPISODE
DATA
SET
1994-2006,
SAMHDA,
URL:
http://www.icpsr.umich.edu/cgibin/sdasearch.prl?query=TEDS&path=SAMHDA&harc=samhda+samhdacb&x=0&y =0. Týden.cz: *izozemská města zaplavují "nájezdy konopných turistů", Tyden.cz, poslední aktualizace:
24.
října
2008,
URL:
http://www.tyden.cz/rubriky/zahranici/evropa/nizozemska-mesta-zaplavuji-najezdykonopnych-turistu_87019.html 36
Ťoupalíková Klára: Problematika protidrogové politiky v ČR a EU, VŠE Praha, 2007; str. 47-48 U.S. Cencus bureau: Annual Estimates of the Population for the United States, Regions, States, and Puerto Rico: April 1, 2000 to July 1, 2007, U.S. Cencus bureau, poslední aktualizace:
27.
prosince
2007,
URL:
http://www.census.gov/popest/states/tables/NST-EST2007-01.xls UODC: World Drug Report 2007, New York, United Nations, 2007, str. 8, 227 Zábranský, Tomáš MUDr., Ph.D.: Drogová epidemiologie., Univerzita Palackého v Olomouci, 2003, str. 53-55
37
