Profiel van het WH-Contactteam

Profiel van het WH-Contactteam Schoon water De overheid streeft naar schoon water in de Nederlandse rivieren, meren, vaarten, kanalen, sloten en beken, met andere woorden, naar een hoge kwaliteit van het oppervlaktewater. Voor het beheer van de Nederlandse oppervlaktewateren zijn verschillende overheden verantwoordelijk. Daarbij wordt onderscheid gemaakt in zogenaamde ‘rijkswateren’ en ‘niet-rijkswateren’. Een goede waterkwaliteit van rijkswateren is de zorg van het Directoraat-Generaal Rijkswaterstaat van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, in de volksmond kortweg Rijkswaterstaat genoemd. De kwaliteit van de niet-rijkswateren is een zaak voor provincies en vooral voor waterschappen.

Beleidsinstrumenten Voor het bereiken van ‘schoon water’ wordt een keten van instrumenten ingezet: voorlichting, convenanten, wetgeving, vergunning-verlening en handhaving. De Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo) verbiedt lozingen van afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen in het oppervlaktewater. Omdat een totaal verbod van lozingen in veel gevallen niet mogelijk zal zijn, is het lozen van afval(water) op het oppervlaktewater gelegaliseerd door middel van vergunningen. In totaal hebben zo’n 6500 bedrijven, zuiveringsinstallaties, woningen en andere ‘lozers’ een vergunning om op rijkswateren te lozen. Daarnaast zijn

er nog enkele honderden bedrijven en vele tienduizenden woningen die een vergunning hebben om op niet-rijkswateren te lozen. Aan de lozingen zijn voorschriften verbonden. Het is de taak van de handhavers van Rijkswaterstaat om er op toe te zien dat de Wvo en de in het kader van die wet verleende vergunningen en de daaraan verbonden voorschriften goed worden nageleefd. Naast de Wvo wordt ook zorg gedragen voor een betere naleving van de overige, al dan niet aan vergunningen verbonden weten regelgeving gericht op schoon water en waterbeheer, zoals de Wet Bodembescherming (Wbb) en het Bouwstoffenbesluit (Bsb). Daarnaast zetten handhavers zich op verschillende manieren steeds meer in voor de aanpak van zogenoemde diffuse bronnen, onder meer door het stimuleren van emissiebeperkende maatregelen bij (potentiële) vervuilers. Sinds 1 november 2002 is de Divisie Water van de Inspectie Verkeer en Waterstaat (Inspectie V&W) van het gelijknamige ministerie eindverantwoordelijk voor de handhaving van onder andere de hier genoemde wetten en regels.

Doel en samenstelling van het WaterkwaliteithandhavingContactteam (WH-contactteam) Het WH-Contactteam werd in 1986, destijds onder de naam Wvo-Contactteam, ingesteld met als doel de schakel handhaving in de keten van beleidsinstrumenten binnen Rijkswaterstaat te ver-

sterken en opereert sinds 2002 onder het voorzitterschap van de Inspectie V&W Divisie Water. Het WH-Contactteam is samengesteld uit: - een vertegenwoordiging van de Inspectie V&W, waaronder de voorzitter en de secretaris; - het hoofd van het Bureau Verontreinigingsheffing Rijkswateren (BVR) en alle hoofden van de afdelingen Handhaving waterwetgeving van de regionale diensten van Rijkswaterstaat; - een vertegenwoordiging van het Rijksinstituut voor Integraal Zoetwaterbeheer en Afvalwaterbehandeling (RIZA);

Handhavingstaken Divisie Water De Inspectie V&W Divisie Water, unit Handhaving, heeft als taken: - het ontwikkelen van het handhavingsbeleid van de Wvo en andere wet- en regelgeving gericht op schoon water; - het voorschrijven aan waterkwaliteitsbeheerders - waaronder Rijkswaterstaat - hoe het handhavingsbeleid moet worden uitgevoerd; - het coördineren van de uitvoering van het handhavingsbeleid, zowel binnen Rijkswaterstaat als bij andere waterkwaliteitsbeheerders; - het toezien op een juiste uitvoering van het handhavingsbeleid.

Taken WH-Contactteam: -

-

-

het adviseren van de Inspectie V&W bij het voorbereiden en ontwikkelen van het handhavingsbeleid, zoals dat door Rijkswaterstaat moet worden uitgevoerd; het ontwikkelen van cursussen voor handhavingsmedewerkers; het periodiek opzetten en uitvoeren van regionale en/of landelijke controleacties; het uitwisselen van ervaringen en informatie; het geven van voorlichting over ontwikkelingen op het gebied van handhaving.

Inhoud Profiel van het WH-Contactteam

2

HID Dronkers van RWS Noord-Holland Een beetje van iedereen

4

De contactteam-agenda 2004 Waarover spraken zij?

6

Professionalisering handhaving bij Rijkswaterstaat Mooi project, prachtig resultaat

8

Samenwerking handhavende instanties Op zoek naar vruchtbare combinaties

10

CIW-nota lozingseisen Wvo-vergunningen Schaven voor het handhaven

12

NEN-normen en handhaafbaarheid Altijd opletten geblazen

13

Handhavingsuitvoeringsprogramma’s De vlag mag uit!

14

Kwaliteitsborging bij bodemintermediairs Handhaven met vaste grond onder de voeten

16

Het werk van hoofd handhaving Paul Bielen Een dag RWS Oost-Nederland

18

Risicoanalyse Appels en peren vergelijken met RiAnTH

20

Voorlichtingsmateriaal (video’s, richtlijnen, overige publicaties)

21

Op pad met handhaver Coos Jansen Voorwaarden in de uiterwaarden

22

Relatie Inspectie V&W en RWS-diensten Even Lelystad bellen

24

Scheidend IVW’ers over de handhaving De Beleidsjuriste en de Gifmenger

26

Cijfers: Handhaving van de Wvo door Rijkswaterstaat in de periode 2000-2004

29

Adressen leden WH-Contactteam

30

Bij de omslag: De Organisatie ter Verbetering van de Binnenvisserij geeft de volgende beschrijving bij de afgebeelde vis, de Barbeel: “Een stevig gebouwde, gestroomlijnde vis uit de karperfamilie. Het ovaalronde lichaam, de platte buik en de gewelfde rug zijn kenmerkend voor vissen die zich staande moeten houden bij de bodem van stromende wateren. Ondiepe stroomversnellingen, met zuurstofrijk water, afgewisseld met rustig stromende stukken, waar het water dieper is, vormen hét domein van de Barbeel. Deze omstandigheden komt men vooral tegen in de middenloop van rivieren, heel toepasselijk ook wel aangeduid met barbeelzone. De Barbeel kwam tot voor de Tweede Wereldoorlog voor in alle grote rivieren: de Rijn, de IJssel, de Lek, de Waal en de Maas. Door biotoopverlies en belemmering van de paaitrek, een direct gevolg van de bouw van stuwen en kanalisatie van rivieren, is de barbeelstand halverwege de twintigste eeuw op veel plaatsen verdwenen. Ook waterverontreiniging heeft een duit in het zakje gedaan. Alleen in de Roer en de Grensmaas kon de Barbeel zich redelijk handhaven. De afgelopen vijftien jaar lijkt het tij gelukkig gekeerd te zijn voor deze bebaarde vis. Barbus barbus wordt op verschillende plaatsen van de grote rivieren weer gezien, wellicht als gevolg van het schoner, helderder en zuurstofrijker worden van het water. Daarnaast leveren nieuwe natte natuurgebieden langs de grote rivieren opgroeigebied op voor massaal toegestroomde jonge barbelen die bovenstrooms in het Duitse deel van de Rijn zijn geboren op kiezelrijke paaigronden.” Al met al dus een toepasselijke vis om te prijken op dit jaarverslag over handhaving voor gezonde rijkswateren.

HID Dronkers van RWS Noord-Holland

Een beetje van iedereen HID Jan Hendrik Dronkers van RWS Noord-Holland is aanspreekpunt in het Directieteam RWS voor de (landelijke) handhaving van de waterwetgeving door Rijkswaterstaat. In 2004 was hij ook intensief betrokken bij het project Professionalisering van de Handhaving. “Als je Rijkswaterstaat als één organisatie ziet, mag een HID best een beetje van de hele organisatie zijn.” Dronkers heeft al heel wat voetstappen liggen bij Rijkswaterstaat. Hij begon ‘aan de tekentafel’ bij de afdeling Planstudie wegontwerp van (de toenmalige) RWS Directie Overijssel en ging na een juridische opleiding bij RWS Noord-Holland aan de slag. Vanuit de juridische

4

•

Jan Hendrik Dronkers

afdeling daar kreeg hij voor het eerst te maken met de Wvo en de handhaving daarvan. Via Den Haag (Dronkers was daar onder meer lid van een zeskoppig team dat met de Rekenkamer grote projecten -kaliber Maaswerken en Westerscheldetunnel- bewaakte),

keerde hij als HID in NoordHolland terug. Een interessant beheersgebied, volgens Dronkers. Er speelt van alles: zoals politiek gevoelige gedoogbeschikkingen voor warmtelozingen door elektriciteitscentrales; problemen met de vele Amsterdamse woonboten in het licht van de nieuwe AMvB huishoudelijk afvalwater, of overtredingen ‘eigen dienst’ bij waterbodemsanering in het havengebied. Tegelijkertijd vindt hij het, vanuit een corporate-benadering van Rijkswaterstaat, logisch om ook

een beetje van de hele RWS-organisatie te zijn. “Zo ben ik in 2004 betrokken geraakt bij het professionaliseringstraject. Zoals Jan Leentvaar dat vanuit de Inspectie V&W Divisie Water doet, ben ik vanuit RWS dat traject gaan begeleiden om er alles aan te doen dat elke dienst een tien zou halen.” Dronkers stapte deze klus in met al een vrij positieve indruk van de handhaving.“Het betreft een verbetering in een situatie waarin het toch al vrij goed liep. En ik zie overal veel betrokkenheid: bij de diensten, het RIZA en de Inspectie V&W. Niet eens vanwege een stok achter de deur, maar vanuit een intrinsieke motivatie om het heel erg goed te doen en daarvoor te trainen. We zijn met glans voor het examen geslaagd. Dat moet natuurlijk ook in de praktijk doorwerken. Het is niet mijn taak om daar voortdurend naar te kijken, maar ik kan ook in de implementatie nog een rol gaan spelen als ik bepaalde signalen zou krijgen vanuit de Inspectie, belendende organisaties of vanuit de eigen organisatie.”

Intermediair Dronkers is nu ook het landelijke aanspreekpunt binnen het DT RWS voor de handhaving door Rijkswaterstaat. Dit betekent dat hij er voor kan zorgen dat geluiden uit die handhaving op niveau binnen de RWS-organisatie besproken worden. En hij gaat vanuit deze functie regelmatig met de Inspectie aan tafel zitten. Bijvoorbeeld naar aanleiding van de capaciteitsproblemen waarmee handhaving bij RWS Zuid-Holland worstelde (zie ook artikel HUP’s, pag. 14). “Dat soort gesprekken loopt goed. Bij Jan Leentvaar ontmoet ik een goede combinatie van begrip en een rolvastheid vanuit een onafhankelijke positie.” Zichzelf ziet Dronkers niet per se als belangenbehartiger van de RWS-diensten. “Ik ben vooral intermediair. Ik sta open voor goede argumenten en wil die van de Inspectie slijten aan mijn diensten en - andersom - de goede argumenten van mijn diensten slijten aan de Inspectie.”

Dat de relatie Inspectie-RWS best onder spanning kan staan, valt volgens hem niet te ontkennen. “Vanaf de oprichting heeft de Divisie Water zich vaak met concrete dossiers bezig gehouden en minder met regels en kaders. Ik begrijp dat wel, vanuit de achtergrond van de mensen die daar aan de slag gingen, want die kwamen zelf uit het concrete inhoudelijke werk. We zijn nu op weg naar een veel logischer verdeling bij handhaving richting derden: zij de kaders en de regels, wij de dossiers. Een transparant onderscheid tussen verantwoordelijkheden voor het proces en voor het eindresultaat werkt heel zuiverend in de relatie. In het professionaliseringstraject heeft de Inspectie zo’n rol al uitmuntend gespeeld en dat smaakte naar méér.” De toekomst van de Divisie Water ligt volgens Dronkers vooral in die specifieke rol, de verbreding naar alle waterwetten waarvoor Rijkswaterstaat ‘aan de lat staat’ en de uitbreiding door toezicht op de waterschappen. RWS en de waterschappen, stelt Dronkers, kunnen over en weer veel van elkaar leren. De Inspectie V&W kan daarin, als toezichthouder op beide, een schakelfunctie hebben.

Gezamenlijk product Dronkers kent het Contactteam aan de hand van geluiden en producten die uit dit team komen. “Ik zie het in de eerste plaats als plek waar handhavers van RWS-diensten en het RIZA zaken bespreken en uniforme oplossingen zoeken. De professionalisering heeft veel uniformiteit opgeleverd, maar er zal altijd werk aan de winkel blijven. De aanwezigheid van de Inspectie V&W bij het team is nuttig. Dronkers hecht sterk aan de terugkoppeling van geluiden uit de uitvoeringspraktijk van de handhaving. Door die terugkoppeling, bijvoorbeeld op het punt van de effectiviteit en uitvoerbaarheid, zou de Inspectie V&W naar zijn mening nog een grotere rol kunnen gaan spelen in de hele beleidscyclus. “Ook al zit je niet bij elkaar op schoot en heb je allemaal een eigen rol: je zet toch wel gezamenlijk een product neer voor de samenleving. Eigen rollen, maar tegelijk denken in termen van die samenhang. Dat is voor mij het credo van de komende tijd.”

5

De Contactteam-agenda 2004

Waarover spraken zij? Eén onderwerp, hoe kan het ook anders: professionalisering van de handhaving, sprong er uit, maar er was heel veel meer te bespreken in het conttactteam van de handhavers, vertelt secretaris Sebastian Jansen.

6

“Het was al een terugkerend agendapunt in 2004, maar er is voor de professionalisering van de handhaving zelfs nog een extra vergadering belegd”, meldt Sebastian Jansen (Inspectie V&W Divisie Water). “Die bijeenkomst viel tijdens een vakantieperiode maar had een opmerkelijk hoge opkomst.” Producten uit alle professionaliseringswerkgroepen (met uitzondering van het Compendium Handhaving) zijn in 2004 langsgekomen. Ze hadden dan al een route langs de Divisie Water en het regieteam van het professionaliseringsproject afgelegd. De bedoeling was dat producten in het team niet zozeer meer op inhoud zouden worden besproken en dat de leden vooral zouden kijken naar de wijze van implementatie en de afstemming tussen regionale RWSdiensten. “Dat is niet altijd gelukt”, zegt Jansen, “toch een beetje de aard van het beestje. Het gaat wel over ‘hun vak’ en niet elke dienst was in elke werkgroep vertegenwoordigd.” Eén van de levendige discussies die Jansen is bijgebleven, was die over tijdschrijven. Sommige regionale diensten hebben juist een verbod op tijdschrijven omdat daar de producten, de ‘output’ centraal wordt gezet. Maar niet alles wat je doet, is eenvoudig in producten uit te drukken. We zijn daar in 2004 niet uitgekomen maar hebben afgesproken dat 2005 een proefjaar wordt. We zullen tijd proberen te koppelen aan voorlopig gedefinieerde producten. Over die definities zijn we ook nog niet uitgepraat: want welke voorbereidende werkzaamheden mag je nog toerekenen aan een bedrijfsbezoek? Of als je tijdens een inspectievlucht over 200 bedrijven scheert: zijn dat dan 200 bedrijfsbezoeken? Ook de Handhavingsuitvoeringsprogramma's (HUP’s) van de RWSdirecties waren actueel in 2004.

Jansen: “De protocollen voor het opstellen van zo’n HUP moesten regelmatig worden bijgesteld als gevolg van eisen die uit andere deelprojecten naar voren kwamen. Alleen: ze moesten wel af in 2004. Dat leverde regelmatig discussie op in het team over de beste aanpak. Regionale diensten gingen ook bij elkaar te rade. Het idee van collegiale toetsing, coaching in de professionalisering, heeft hier handen en voeten gekregen.”

Werkrelatie Een onderwerp dat naast professionalisering nog wel eens terugkwam was de ‘organisatie in ontwikkeling’ en de relatie tussen de Inspectie en RWS. Welke plaats krijgt handhaving bij de RWS-diensten en hoe en door wie wordt dat voor welke onderdelen aangestuurd? Jansen: “Bij de oprichting van de Divisie Water zijn hoofddoelstellingen geformuleerd. Dat gaf interpretatieruimte die met compromissen is ingevuld. Je moet soms ook in praktijk eerst kijken hoe dingen uitpakken. We zijn nu veel verder in de relatie. Zo is duidelijk dat de Divisie Water verantwoordelijk is voor het eindresultaat van de handhaving maar niet voor de inzet van geld en capaciteit bij de RWSdiensten.” Een duidelijke werkrelatie kan overigens in de praktijk best nog wel eens spanning opleveren, zo bleek in 2004 rond de audit ‘illegale lozingen’. De diensten vonden dat het onderwerp te zwaar werd gemaakt omdat er sprake zou zijn van een gering risico. “Vanuit de Inspectie gezien”, zegt Jansen, “is het echter wel uit te leggen dat je een RWS-dienst nu eenmaal niet kunt vragen waarop zij het liefst geaudit wil worden.” De kritiek betrof ook de aanpak van de audit. Directies vonden dat ze over het onderwerp werden bevraagd zonder dat ze voldoende zicht hadden

•

Sebastian Jansen op het toetskader, op hoe de informatie gebruikt zou worden.”Goed dat de Inspectie dan nuttige geluiden terugkrijgt en dat daarover ook gezamenlijk in het contactteam gesproken kan worden”, aldus Jansen.

Bonte stoet Bladerend door de notulen van de contactteamvergaderingen passeert nog een bonte stoet van andere onderwerpen de revue. WIS bijvoorbeeld. Jansen: ”Dit Waterbodeminformatiesysteem is een instrument om bodemrelevante informatie vast te leggen; van meldingen en onderzoeken, tot en met evaluatierapporten van uitgevoerde saneringen. Het lag begin 2004 al klaar voor gebruik, maar de discussie ging over de kosten die regionale RWS-diensten moesten maken bij de implementatie. Daarbij was ook de vraag of de Inspectie voor de verplichte registratie wel dit specifieke systeem zou voorschrijven. Hoewel de Inspectie aangaf dat het ook anders ingevuld mocht worden, heeft de zoektocht in 2004 het benodigde geld opgeleverd om toch dit systeem overal in te voeren. Omdat met WIS aan een professionaliseringscriterium wordt voldaan, kon zelfs een deel van het budget van het professionaliseringsproject worden aangesproken.” Jansen wijst op een ander onderwerp, dat aardig illustreert hoe het contactteam kan werken. “Een handhaver met veel expertise op het gebied van toezicht op de scheepvaart verliet RWS Oost-

Nederland. Hij was sterk betrokken bij een handleiding voor dit specifieke toezicht waarin nog wat discussiepuntjes zaten. Bij bespreking van zijn stuk in het contactteam is besloten een werkgroep op te richten die daaraan nadere invulling gaat geven en die de expertise voor de handhaving zal gaan vasthouden.” Illustratief is ook de behandeling van de AmvB stedelijk afvalwater. Jansen: “We verwachtten forse knelpunten voor de handhaving. Met een bepaalde uitleg van de bemonsteringsverplichting zou de waterbeheerder de lozing vanuit een rioolwaterzuiveringsinstallatie even frequent moeten controleren als de beheerder van die installatie. Dat zou een enorme werkbelasting

voor Rijkswaterstaat opleveren. Na een discussie in het contactteam hebben we uitleg gevraagd aan de Hoofddirectie Juridische Zaken en geconstateerd dat we beiden op een zelfde, gunstiger uitleg uitkomen. Het is heel nuttig om zoiets in een vroeg stadium te checken.”

Hand in eigen boezem Ook een andere AmvB, die betreffende huishoudelijk afvalwater, kwam in 2004 in het team ter sprake. Jansen: “We hebben de uitgangspunten voor een kader geformuleerd hoe op te treden tegen lozingen die we na 1 januari 2005 tegenkomen. Hand in eigen boezem is een belangrijk element in dit verhaal. Denk aan alle bedieningsgebouwen op bruggen, slui-

zen, enzovoorts, die op rijkswater of regionaal water lozen.” Hand in eigen boezem is ook aan de orde als het gaat om de zandsuppleties waarmee de kustdirecties van RWS de kust op sterkte houden. De noodzaak om dit zand, dat vanuit de Noordzee wordt aangevoerd, onder de werking van het Bouwstoffenbesluit (Bsb) te laten vallen, is in het contactteam besproken. De IVW bevestigde deze noodzaak, ook al betekent het een enorme bemonsteringsinspanning. Jansen: “Er is wel vastgesteld dat in het kader van de herziening van het Bouwstoffenbesluit een vrijstellingsmogelijkheid voor deze activiteit zou moeten worden ingebouwd. Het is misschien ook wel een beetje zot om zulke enorme hoeveelheden, vermoedelijk schoon zand door de Bsb-molen te moeten halen. In 2004 is ook een proef opgezet om te zien of zeezand inderdaad altijd schoon is.”

Voorheen: Wvo-Contactteam Hoewel veel meer behandelde onderwerpen het noemen waard zijn, mag de naamswijziging van het Wvo-Contactteam in geen geval onvermeld blijven. ”Dat 'contactteam’ stond, gelet op de functie van dit overleg, niet zozeer ter discussie”, zegt Jansen, “maar de nieuwe naam zou niet de nadruk op alleen de Wvo moeten leggen.” De zoektocht naar een nieuwe naam maakte de handhavers leuke scrabblewoorden rijker. Zo heette het team even het ‘Waterkwaliteithandhavingsoverleg’, maar dit bleek een tussenstand. Het Wvo-Contactteam gaat inmiddels verder door onder de naam WaterkwaliteithandhavingContactteam (WH-Ct). “Ook een mondvol”, erkent Jansen,”maar als ook de handhaving van de overige ‘waterwetten’ erbij komt, kunnen we dat ‘kwaliteit’ er nog tussenuit knippen. En bovendien, WH-Ct bekt wel lekker.” Meer informatie: Sebastian Jansen Inspectie V&W Divisie Water Tel. 0320-299 550 E-mail: [email protected]

7

Professionalisering handhaving bij Rijkswaterstaat

Mooi project, prachtig resultaat Op 1 januari 2005 moest de professionalisering van de milieuwethandhaving rond zijn. In 2004 leverden de verschillende werkgroepen de resultaten van hun noeste arbeid. Het resultaat mag er zijn.

8

Nog even het kader: landelijk gezien scoorde de handhaving van milieuwetgeving een onvoldoende. De politiek was het beu en VROM,V&W, provincies en gemeenten gingen in 2002 aan de slag om hierin verbetering te brengen. Ook voor de handhaving bij Rijkswaterstaat - overigens niet de slechtste leerling van de klas werd ‘professionalisering’ het sleutelwoord. Tot 1 januari 2005 was er tijd om aan landelijke kwaliteitscriteria te voldoen, met als stok achter de deur: bestuurlijke aanpassingen waarbij handhavers mogelijk zouden moeten verhuizen naar nieuw te vormen regionale inspectieteams. Een regieteam (van medewerkers uit RWS RIZA, Inspectie V&W en regionale RWSdiensten) waakte over het verbe-

tertraject dat bij Rijkswaterstaat in opdracht van Hoofdkantoor RWS en de Inspectie ging lopen. Het opgestelde verbeterprogramma telt tweeëntwintig projecten, waarvan er elf gezamenlijk (Inspectie RWS RIZA en RWS-diensten) zijn opgepakt. Kitty van de Wall (RWS RIZA) maakte als projectsecretaris het hele traject mee. Jowi Bijsterbosch (RWS RIZA) was in 2004, het jaar der waarheid, projectleider. Het was spannend, zeggen ze, maar Rijkswaterstaat en de Inspectie gaan het met de opgeleverde producten zeker redden. Wie de elf gezamenlijke projecten even langsloopt (kader) zal tot eenzelfde conclusie komen. “We zullen sommige producten nog wel wat moeten polijsten en

nog wat meer op elkaar moeten afstemmen”, zegt Van de Wall. Als voorbeeld noemt ze de kentallen. “De typen werkzaamheden voor de handhaving zijn nu benoemd en er zijn landelijke getallen aan gehangen voor capaciteitsbeslag. Maar deze hebben nog een grote bandbreedte omdat de ervaringsgetallen, waarop we ze baseerden, per RWS-dienst sterk bleken te verschillen. Die bandbreedte zal in een vervolg nog aandacht krijgen.” Jowi Bijsterbosch: ”Je ziet ook dat sommige projecten meer opleverden dan strikt de bedoeling was, waardoor ze nog extra werk voor andere, naar het leek afgeronde producten opleverden. Ik denk bijvoorbeeld aan het complete kwaliteitsmanagementsysteem uit het project Kwaliteitsborging en outputcriteria dat nog in het Compendium Handhaving moet worden verwerkt.”

De gezamenlijke oogst in vogelvlucht • • •

• •

• • •

•

•

•

Het project Probleem- en risicoanalyse heeft een methode voor risicoanalyse (RiAnTH) opgeleverd. Het project Kentallen ontwikkelde kentallen voor handhavingstaken en heeft een vervolg gekregen. Gecombineerd met (in dit project bepaalde) handhavingsdoelen is met de kentallen een goed onderbouwde begroting op te stellen. In het project Organisatorische condities (‘Wat is op dit gebied nodig om professioneel te kunnen handhaven?’) zijn onder meer de procedures ‘mandatering politiek gevoelige zaken’ en ‘handhaving eigen werken’ vastgelegd, en daarmee ook de taakafbakening tussen Inspectie en RWS-diensten in dergelijke zaken. In het project Strategieën zijn strategieën uitgewerkt voor toezicht, sancties en gedogen. Het project Afstemming richtte zich op de afstemming bij handhavingstaken, intern (V&W) en met externe partners (regionaal, landelijk en internationaal). Het project bracht helderheid over bestaande afspraken en samenwerkingsverbanden. De projectgroep Procesbeschrijvingen en protocollen wist, door aanpassing van en aanvulling op bestaand materiaal, twaalf protocollen voor Wvo, Wbb en Bouwstoffenbesluit op te leveren. In het project Uitvoeringsprogramma zijn als belangrijkste producten afgeleverd: een format voor handhavingsuitvoeringsprogramma’s (HUP’s) en een procedure voor het opstellen van voortgangsrapportages. Het project Deskundigheid is nog niet afgerond. Er werd, wegens overlap, besloten aansluiting te zoeken bij een Rijkswaterstaat-breed project (‘functiegebouw’). Dit project, waarin functiefamilies en -groepen worden ontwikkeld loopt nog in 2005 door. Het project Uitvoeringsondersteunende voorzieningen richtte zich op geautomatiseerde systemen voor planning, programmering, voortgangsbewaking, registratie en monitoring van handhavingsactiviteiten (Wvo, Wbb en Bsb). De eindconclusie: Rijkswaterstaat scoort met de huidige ondersteunende voorzieningen al een voldoende. Met de aanbevelingen uit het project kan de score nog verbeteren. In het project Kwaliteitsborging en outputcriteria is gewerkt aan een systematiek voor monitoring van handhavings- en kwaliteitszaken en aan het koppelen van die systematiek aan de verantwoordingrapportage. In dit kader is (onder meer) een nieuw kwaliteitsmanagementsysteem (inclusief prestatie-indicatoren) ontwikkeld. Het grote naslagwerk voor de handhaving, het Compendium Handhaving, is in 2004 vrijwel gereed gekomen. ‘Vrijwel’, omdat bij de ‘update en upgrade’ van het oude ‘Protocol Handhaving Wvo’ ook nieuwe teksten moesten worden afgeleid van werkgroepproducten die op de valreep werden opgeleverd.

•

Regieteam in vergadering

Langs de lat De laatste meting van de voortgang vond plaats in maart/april 2004. De Divisie Water, die als jonge organisatie de nulmeting had gemist, draaide daarin overigens voor het eerst mee en had nog veel werk te verzetten. Van de Wall: “We hadden wel vastgesteld dat enkele criteria niet op deze divisie van toepassing waren omdat het geen uitvoeringsorganisatie betreft, maar op de overige criteria was zichtbaar dat men van nul moest beginnen.” Bij de Inspectie en in de regionale RWS-diensten is daarop in 2004 onmiskenbaar hard doorgewerkt. Dat bleek uit de score op de vragenlijsten die de betrokkenen, voorafgaand op de externe verificatie, hebben ingevuld. Was er destijds sprake van een voldoende op gemiddeld 72 % van de criteria, nu was de score 96 tot 100 procent van de criteria. “We zijn altijd optimistisch geweest”, zegt Jowi Bijsterbosch, “en dat was meer dan peptalk.” Heel veel hoofden handhaving zagen de professionaliseringsslag echt vanaf het begin al zitten. Je kunt zo de HID laten zien waarmee je bezig bent en wat je er bij een gegeven capaciteit nog wel of niet meer bij kunt doen.”

Helemaal tevreden dus? Bijsterbosch: “Het komt nu aan op implementatie. Die is overigens allang gestart. Werken met de

methode voor risico-inschatting bijvoorbeeld. Het verschilt een beetje: sommige producten zijn heel concreet. Neem het Compendium Handhaving: er staat nog net niet dat je voor een bedrijfsbezoek de auto moet starten door het contactsleuteltje om te draaien. Maar producten zoals ‘strategieën’ zijn natuurlijk veel abstracter. Bij de implementatie is samenwerking en afstemming nodig om ervoor te zorgen dat de werkwijze identiek blijft. We werken daaraan vanuit RWS RIZA door de invoering van diverse producten te begeleiden, in de keukens van de regionale diensten of via workshops. Wat ook helpt, is dat die sfeer, die spirit van gezamenlijkheid er dankzij het project nu RWS-breed inzit.” Van de Wall: “Dat zag je al bij de tussenmeting, uitgevoerd door een collegiale toetsing. Dat is heel goed bevallen. Men kijkt over de eigen dienst heen. Zelfs het lenen van andermans capaciteit, het aanboren van deskundigheid bij de buurman is bespreekbaar.” Uniformiteit bij implementatie wil volgens Van de Wall nog niet zeggen dat de producten onveranderd blijven. “Je moet rekening houden met nieuwe inzichten en ervaringen in de praktijk. De producten zullen onder gezamenlijke verantwoordelijkheid van de Inspectie V&W en RWS zorgvuldig centraal beheerd worden en van tijd tot tijd waarschijnlijk moeten worden aangepast.” Het contactteam zal ook een rol kunnen spelen in de evaluatie

na implementatie. Bijsterbosch: “Ik denk niet dat je elk struikelpunt dat je tegenkomt daar op de agenda moet zetten, maar op een wat strategischer niveau de resultaten na bijvoorbeeld een half jaar bespreken, lijkt me heel nuttig.”

Aan de slag Eén van de laatste klussen voor RWS RIZA in dit project was de voorbereiding op de externe verificatie begin 2005. Bijsterbosch: ”We hebben regionale diensten wegwijs gemaakt in auditland. Weten hoe de verificateur denkt, zodat je tijdens het verificatiegesprek de inhoud goed voor het voetlicht kunt brengen.” Blij dat het erop zit? Van de Wall: “Ik zou zo’n klus niet twee keer achter elkaar willen doen, maar het was een prachtig project en ook het vervolg is heel interessant.” Bijsterbosch: “Alle betrokkenen hebben een topprestatie geleverd. Er zal misschien het afgelopen jaar wat minder gehandhaafd zijn, maar nu kunnen we wel met volle kracht vooruit.” Meer informatie: Jowi Bijsterbosch, RWS RIZA Tel. 0320-298 494 E-mail: [email protected] Kitty van de Wall, RWS RIZA Tel. 0320-298 453 E-mail: [email protected]

9

Samenwerking handhavende instanties

Op zoek naar vruchtbare combinaties ‘Minder lasten voor het bedrijfsleven en een efficiënter werkende overheid’ luidt het credo tegenwoordig. In zo’n klimaat is een pilotproject waarin meerdere handhavingspartijen in een industriegebied samenwerken natuurlijk erg ‘hot’. Maar samenwerken met wie? En op welke onderwerpen? Lessen uit het pilotproject Delfzijl.

10

“Er zijn bedrijven die claimen dat ze vijftig dagen per jaar bezig zijn met al het werk dat toezicht oplevert. Op dergelijke verhalen is mogelijk nog wel wat af te dingen”, zegt Jasper de Rijke (Waterschap Groot-Salland), in 2004 coördinator handhaving bij RWS Noord-Nederland. “Je moet nog even opletten of ze niet de tijd meerekenen die ze kwijt zijn aan acties die ze moeten uitvoeren naar aanleiding van de verplichtingen die in de verleende vergunning zijn opgenomen. Ze moeten immers altijd - met of zonder toezicht aan de gestelde eisen voldoen. Neemt niet weg dat je moet onderzoeken of het voor alle partijen efficiënter kan.” Een overleggroep van vier rijksinspecties pakte het onderwerp op, onder meer naar aanleiding van klachten van bedrijven via hun koepel VNCI. Daarop besloten VROM, Inspectie V&W, Arbeidsinspectie en Staatstoezicht op de Mijnen tot een samenwerkingsproject om de toezichtslast omlaag te brengen en tegelijk de eigen efficiency te vergroten. Er kwam een pilot voor het industriegebied Delfzijl. De Rijke draaide daarin mee vanuit RWS NoordNederland. Vanwege de perfecte bediening van politieke wensen, werd het project met bazuingeschal in gang gezet. Ten aanzien van de te bereiken doelen sprak de VNCI over een halvering van de last, de overheid over 20% meer efficiency. Vervolgens moesten de deelnemers de verwachtingen waarmaken. En dat bleek nog niet zo eenvoudig.

Bindend element “Eigenlijk moesten we constateren dat de vier organisaties heel weinig met elkaar te maken hebben”, zegt De Rijke. “Ze houden zich met heel verschillende onderwerpen

•

Industriegebied Delfzijl

bezig en komen elkaar in het werk zelden tegen. Het kostte dan ook moeite om te bedenken hoe we in het gebied Delfzijl konden samenwerken.” De inspectie voor het Besluit Risico’s Zware Ongevallen

(BRZO) was voor drie van de vier organisaties (het Staatstoezicht op de Mijnen uitgezonderd) wel een bindend element. Dit onderwerp, waarvoor ook de provincie en brandweer in het project werden betrokken, werd dan ook bij de kop genomen. De Rijke: “De provincie was al trekker voor de BRZO-inspecties, maar we consta-

teerden dat er wat kon verbeteren. Bijvoorbeeld aan de rapportage: niet langer vier aan elkaar geniette rapportages van vier instanties, maar één samenhangend verhaal naar het bedrijf. Daarin wordt bijvoorbeeld overal dezelfde terminologie gebruikt. En het is intern consistent: niet meer de situatie dat de één een muurtje wil zien waar de ander het afgebroken wil hebben.” Er werden in de pilot ook andere terreinen verkend. “Toch spelen onderlinge verschillen dan een grote rol”, zegt De Rijke. “Bij een gezamenlijk bedrijfsbezoek met de VROM-inspectie bel je wel tegelijk aan, maar vervolgens gaat ieder toch zijns weegs op het bedrijfsterrein. En bij de Arbeidsinspectie speelt dat deze nauwelijks preventief toezicht uitoefent en vooral in actie komt naar aanleiding van bepaalde voorvallen.”

Winst Grote winst, zo bleek tijdens de pilot, kon worden behaald door samenwerking met een andere partij: het Waterschap Hunze en Aa’s. De Rijke: “Als je het industrieterrein bij Delfzijl een beetje kent: in feite is het een strook land, begrensd door de Eems en, aan de achterzijde, het Oosterhorn kanaal. Rijkswater en niet-rijkswater dus. Veel bedrijven hebben zowel een Wvo-vergunning van RWS Noord-Nederland als van het waterschap.” Het waterschap was net toe aan de periodieke beoordeling van de meet- en registratiesystemen – zeg maar de beoordeling van apparatuur en analysetechnieken tot en met de manier waarop bedrijven stofstromen in de gaten houden. “Die exercitie leek zo op de onze, dat we de bedrijven tussen onze dienst en het waterschap hebben verdeeld, al naar gelang wie van ons het meest met een bedrijf te maken had. Dat was dus een heel drastische vorm van samenwerking: je vertrouwt de beoordeling volledig aan de ander toe, onder het motto: ‘uw oordeel is mijn oordeel’. En vanzelfsprekend leverde dat forse winst op: voor ons 40-50% meer efficiency en voor de bedrijven 20 tot 40 % minder toezichtslast.”

•

Jasper de Rijke Een vrij unieke situatie daar in Delfzijl, maar welke mogelijkheden zijn er dan elders? De Rijke verwacht dat er ook nog vruchtbare combinaties te maken zijn met het werk van de provincie als bevoegd gezag voor de Wm. Omdat de timing van de beoordeling door het waterschap zo perfect uitkwam, bleef deze samenwerking met de provincie als tweede perspectiefrijke optie liggen. “Bij voorkeur moet de samenwerking toch onderwerpen betreffen die heel erg dicht bij elkaar liggen”, zegt De Rijke. Daarmee wil hij overigens geen pleidooi afleveren voor ‘alles of niets-beslissingen’. “Meerwaarde kan ook nog in zoiets simpels liggen als de afspraak dat je de inspectiebezoeken die je ieder afzonderlijk aflegt in één planning zet en ze zoveel mogelijk gespreid in de tijd laat plaatsvinden. Als niet alles in korte tijd over een bedrijf heen komt, kan ook dat als minder belastend worden ervaren. Voor de deelnemende toezichthoudende partijen zit er ook voordeel in. Inspecteurs kunnen toch een beetje oog en oor zijn voor elkaars onderwerpen; en bedrijven ervaren een inspectie dikwijls als een veel bredere controle. Door de afstemming zorg je er met z’n allen voor dat bedrijven met regelmaat de ogen op zich gericht voelen.” Meer informatie: Jasper de Rijke, Waterschap Groot-Salland Telefoon 038-4 557 450 E-mail: [email protected]

11

CIW-nota lozingseisen Wvo-vergunningen

Schaven voor het handhaven Met de nadruk op een goed gestructureerde handhaving, eenduidig als het om overtreding van ‘kernvoorschriften’ gaat, moesten ook de vergunningen onder de loep worden genomen. Hoe kom je tot normen waarop de handhaver bij overtreding blind kan varen, omdat er dan met zekerheid iets niet in de haak is met een bedrijf?

12

“De lozingseisen deugden niet altijd”, zegt Frens Dijkman (Inspectie V&W Divisie Water, Unit Vergunningverlening). “Zo kon het voorkomen dat scherpe grenswaarden voor steekmonsters de handhavers stelselmatig tot actie dwongen, terwijl er met een bedrijf niets aan de hand was.” Het ging dan slechts om ‘procesinherente schommelingen’ bij de productie, waarmee in de lozingseisen geen rekening was gehouden. Een projectgroep in opdracht van de CIWwerkgroep IV ging zo’n vijf jaar geleden aan het werk om hierin verandering te brengen. Frens Dijkman, destijds hoofd waterhuishouding bij RWS Noord-Holland draaide vrijwel vanaf het begin mee in het daarvoor geformeerde team. Ook handhavers van RWS

en beheerste bedrijfsvoering’. Dijkman: “Je neemt de emissiegegevens over de laatste jaren erbij en gaat praten over de pieken die daarin te zien zijn.” In deze fase is volgens hem vooral ook de kennis van de handhaver heel belangrijk. Deze kan zijn zienswijze op zo’n piek geven vanuit meldingen die hij destijds ontving of vanuit andere informatie die hij rond zo’n hoge waarde verzamelde. “Een bedrijf heeft er natuurlijk belang bij om zoveel mogelijk pieken als normaal te laten meenemen in het beeld, omdat zo de lozingsruimte groot blijft. Dat ‘spel’ moet dus in deze fase gespeeld worden.” Nadat aldus is vastgesteld welk lozingsplaatje bij een normale beheerste bedrijfsvoering hoort, zal het bevoegd gezag daaraan normen koppelen die bij een goede gang van zaken in het bedrijf gehaald kunnen worden. Die normen zijn ‘op het oog’ uit het lozingsbeeld te destilleren; maar kunnen - bij meer ingewikkelde bedrijven - ook worden uitgerekend met een nieuw ontwikkelde software tool: de ‘lozingseis-assistent’.

Zuid-Holland en waterschappen, RWS RIZA en vertegenwoordigers van het bedrijfsleven (Esso, Corus en Shell) schoven aan tafel. Dijkman: ”Ik dacht toen nog dat het klusje zo geklaard zou zijn, maar dat viel tegen. De statistische aspecten kostten veel tijd en we hebben lang getwijfeld tussen een minutieus kookboek of meer een denkmodel. We zijn op het laatste uitgekomen. Zo wilden we in alle omstandigheden, ook in situaties die niet in een kookboek zouden voorkomen, houvast geven.”

Wat heet normaal? In de nieuwe aanpak is het de bedoeling dat het bevoegd gezag en de vergunningaanvrager het allereerst eens worden over het lozingspatroon bij een ‘normale

Weloverwogen keuzes Dan is er nog de kwestie welk type eis in de vergunning wordt opgenomen. De keuze is ruim: eisen aan steekmonsters, dag- of etmaalgemiddelden, het voortschrijdend rekenkundig gemiddelde uit een reeks getallen of zelfs jaarvrachten. Dijkman: “Elke norm heeft zijn voor- en nadelen die vanuit vergunningverlener, bedrijf of handhaver verschillend gewaardeerd zullen worden. Je ziet dat vergunningverleners veelal een voorkeur hebben voor gemiddelden. Maar door middel van een steekmonster is het juist weer veel gemakkelijker te handhaven. Je kunt direct reageren, terwijl het andere uiterste - toezicht op een jaargemiddelde veel monsternames vergt en pas na lange tijd een handhavend optre•

Frens Dijkman

den mogelijk maakt.” Er is nu voor de CIW-nota een helder staatje gemaakt met voor- en nadelen bij elk type norm. Dijkman: “We pleiten niet a priori voor het ene of het andere type, maar het gaat erom dat je dit goed afweegt, met nadrukkelijk meenemen van het belang van de slagvaardigheid van de handhavers.” Een laatste factor is het aantal parameters dat wordt genormeerd in de vergunning. Dijkman: “Als enkele stoffen als gidsparameters voor andere stoffen kunnen fungeren, dan ligt hier een mogelijkheid tot slim opereren zodat de meetinspanning omlaag kan.”

praktijkcasussen die door de bedrijven in de werkgroep waren aangeleverd en de nota was ook in het contactteam besproken. Dijkman: “We hebben de LBOW gevraagd de nota door te geleiden naar dat niveau binnen de LBOW waarop deze systematiek bindend uitgangspunt kan worden gemaakt.” Ondertussen wordt er al wel mee gewerkt, meldt Patrick de Visscher, handhaver van RWS Zuid-Holland. Hij beheert de lozingseis-assistent en krijgt te maken met vergunningverleners die de statistiek willen loslaten op een lozingsbeeld om tot nieuwe vergunningseisen te komen. Of met handhavers die willen weten of een gevonden waarde statistisch gezien nog waarschijnlijk is zonder dat er sprake is van een overtreding. Weer een andere toepassing vindt de lozingseis-assistent bij de berekening van een nieuw lozingsbeeld en nieuwe eisen op het moment dat analysemethoden veranderen (zie ook kader). Ook

Het haasje Eind 2004 werd de eindversie van de nota neergelegd bij het cluster Milieu van het Landelijk Bestuurlijk Overleg Water (LBOW), de CIW de oorspronkelijke opdrachtgever bestond op dat moment niet meer. Het model was toen al getoetst aan

bedrijven maken er al dankbaar gebruik van, zo weet De Visscher. Met verwijzing naar de nota (ook al is het nog geen officieel vastgesteld beleid) vragen ze herziening van de vergunning aan omdat ze lozingsruimte zien. “In de praktijk kan deze systematiek inderdaad leiden tot lozingseisen die minder streng zijn”, zegt Dijkman, maar het zijn dan wel hele harde grenzen: bij overschrijding ben je direct het haasje.” Meer informatie: Frens Dijkman, Inspectie V&W Divisie Water Tel. 0320-299 525 E-mail: [email protected]

13

NEN-normen en handhaafbaarheid

Altijd opletten geblazen Heb je alles voor elkaar; kan toch nog blijken dat de vergunning een onverwachte achilleshiel heeft. Want wat te doen als de analysevoorschriften veranderen, terwijl de lozingseisen in de vergunning zijn gekoppeld aan de oude manier van bepalen? Analysetechnieken veranderen. Omdat de techniek niet stilstaat. Omdat bepaalde gebruikte stoffen op een gegeven moment te schadelijk voor mens of milieu worden gevonden. Of omdat de Europese keuze in analysemethoden niet de Nederlandse blijkt te zijn. Als de nieuwe (NEN-)norm voor analyse leidt tot een consequente afwijking in de resultaten valt het nog wel mee, vertelt Kitty van de Wall (RWS RIZA). ”Je kunt grenswaarden en analyseresultaten dan nog vergelijken door een rekenregel te gebruiken die voor de verandering compenseert.” Maar de verande-

ringen kunnen ook veel ingrijpender zijn.

Zolang de voorraad strekt Grotere problemen zijn er bijvoorbeeld met de oliebepaling. Van de Wall: “In de stap voorafgaand aan de analyse werd de olie aanvankelijk uit het monster geëxtraheerd met tetra. Toen deze stof werd verboden, ging men daarvoor freon gebruiken. De afwijking in de resultaten, die dit tot gevolg had, was nog met een rekenmachine te tackelen. Maar toen ook freon in een kwade reuk kwam te staan, werd het petroleumether,

gecombineerd met een heel andere detectievorm. Daar viel niets meer om te rekenen: je ging nu een heel andere fractie van de olie bepalen. Voor de handhaafbaarheid van vergunningen komt het er dan op aan dat enkele labs toch nog op de oude manier blijven meten, zolang de voorraad freon strekt. En uiteindelijk zullen deze vergunningen dus toch bijgesteld moeten worden om te kunnen blijven handhaven.” RWS RIZA houdt voor de handhavers de evolutie in analysetechnieken in de gaten en brengt dit onder meer in het contactteam ter sprake. Van de Wall: “Handhaafbaarheid van vergunningen: het is altijd opletten geblazen.” Meer informatie: Kitty van de Wall, RWS RIZA Tel. 0320-298 453 E-mail: [email protected]

14

Handhavingsuitvoeringsprogramma’s

De vlag mag uit! Bij de oprichting van de Divisie Water werd afgesproken dat deze akkoord zou moeten geven op handhavinguitvoeringsprogramma’s, inmiddels bekend als HUP’s, van de RWS-diensten. Uit de HUP’s voor 2005 blijkt dat een proces op gang is gekomen dat kwaliteit oplevert. “In 2003 waren we net van start gegaan met de Divisie Water en ik heb de handhavingsuitvoeringsprogramma’s van de RWS-diensten die er toen al lagen blindelings goedgekeurd”, zegt Dick Luijendijk, tot voor kort hoofd van de Unit Handhaving van de Divisie Water. Minder gemakkelijk toonde hij zich bij de beoordeling van de programma’s voor 2004. “Ik zag bijvoorbeeld bij diverse diensten een afname van de personele inzet voor handhaving, terwijl dit niet goed gemotiveerd werd”. Het leidde ertoe dat hij vijf van de tien programma’s afkeurde.

Nieuwe leest In 2004 ging bij RWS de uitvoering van het verbeterprogramma voor de professionalisering van de handhaving lopen. Het leidde tot een uniforme benadering van de handhaving in alle regionale RWS-diensten, met onder meer een risico-analyse die overal op een vergelijkbare manier wordt uitgevoerd. En er kwam een format voor het opstellen van de HUP’s. Wat er in een HUP komt te staan, wordt bepaald door de uitkomsten van een risicoanalyse die een RWS-dienst voor haar beheersgebied uitvoert en de inhoud van

het regionale emissiebeheersplan. Van gewicht zijn verder ook de afspraken die in de regio zijn gemaakt met partners (zoals met waterschappen en de provincie) en de landelijke prioriteiten zoals de Inspectie V&W die aangeeft. Vervolgens gaat de dienst aan de slag met kentallen voor de inzet van capaciteit. Die kentallen moeten volgens Luijendijk nog wel verfijnd worden, maar ze zijn toch al bruikbaar. “Het is nu toch wel een heel ander programma dan wat we gewoon waren op te stellen”, zegt Paul Kok van RWS Utrecht. De programma’s van zijn dienst werden in de afgelopen jaren steeds goedgekeurd. Zo ook het HUP voor 2005, maar het nieuwe format vergde wel een nieuwe aanpak. Kok: “We

gaven altijd per onderdeel een beschrijving met daarbij de personele inzet. Nu zit er veel meer een overkoepelend verhaal in dat refereert aan je doelstellingen en dat duidelijk maakt welke prioriteiten gehanteerd worden. En het grote spreadsheet achterin vraagt een gedetailleerder beeld te geven van de geplande inspanningen en daaraan gekoppelde capaciteit. Ik verwacht dat de HUP in deze vorm als referentie ook een prima basis vormt voor het opstellen van een voortgangsrapportage.”

Stipt “HUP’s zijn een exponent van een veranderende cultuur bij RWS”, zegt Luijendijk. “Ik merkte dat alleen al in de manier waarop de HUP’s voor 2005 binnenkwamen: ”Begin december 2004 kreeg ik ze zomaar, zonder dat ik er ook maar één keer naar had hoeven vragen! En toen zat ik ineens met een probleem, want we hadden vanuit de Inspectie V&W gezegd dat we de programma’s binnen twee weken na ontvangst zouden beoordelen.” De geoliede gang van zaken riep bij Luijendijk herinneringen op aan een werkbezoek in Zweden.“Toen we bij een bedrijf langsgingen, werd daar de Nederlands vlag in top gehesen op het moment dat onze bus het terrein opreed. Een klein gebaar, maar zeer vertrouwenwekkend, het maakte duidelijk dat ze hun zaakjes goed voor elkaar hadden. De stiptheid waarmee ik nu HUP’s kreeg aangeleverd, vond ik even tekenend.” Ook inhoudelijk stelden de HUP’s voor 2005 bepaald niet teleur. Luijendijk: “Negen van de tien HUP’s scoorden nu een voldoende. Daaronder, cum laude, RWS Zeeland dat met het programma voor 2004 nog aanzienlijk minder waardering oogstte." Jack van der Horst van deze dienst: “We zaten in die tijd met het probleem dat we relatief zwaar werden getroffen door de implementatie van het Ondernemingsplan RWS. Je mocht tijdelijke contracten niet langer in vaste omzetten en niet langer inhuren. We werkten juist veel met tijdelijke contracten en inhuur. In

een paar maanden tijd liepen onze personele capaciteit en daaraan gekoppelde expertise daardoor enorm terug. Dat werd zichtbaar in het programma voor 2004 en de Inspectie sprak haar ‘ernstige bezorgdheid’ uit. We zijn vervolgens heel veel nieuwe mensen gaan aantrekken om die intensief op te leiden en bij het vaste personeel in te lijven. En we hebben bepaalde taken heel goed onderbouwd in de markt gezet. Wat ons nu, bij het programma voor 2005, zelfs een pluim opleverde, was dat we de koppeling van capaciteit en risico-analyse heel ver hebben doorgevoerd. Ons management en de Inspectie zagen precies waar ze ‘ja’ tegen zeiden, inclusief het deel van het werk dat we laten liggen en waarvan de restrisico’s gespecificeerd zijn.”

Aanmerkingen Op het HUP 2005 van RWS OostNederland was, zo zegt Luijendijk, wel iets aan te merken omdat het niet geheel aan het stramien voldeed. “Maar op zich zat het goed in elkaar. Deze dienst had een voorsprong opgebouwd in het opstellen van handhavinguitvoeringsprogramma’s en die routine werkte nu een beetje in haar nadeel: de langjarige strategie liep in dit geval te veel door het jaarplan heen.” Echt afgekeurd werd alleen het programma van RWS ZuidHolland. Luijendijk: ”De personele inzet was te gering om de handhaving in dat gebied goed neer te zetten. Dat probleem signaleerden ze overigens zelf ook nadrukkelijk.” Er is vervolgens binnen RWS Zuid-Holland en met DG RWS (het vroegere Hoofdkantoor) overleg gevoerd. “Toen dit een toezegging van extra geld opleverde, heb ik het programma ook onmiddellijk goed kunnen keuren. Omdat uit het HUP zo helder bleek op welke punten deze dienst te kort kwam, was voor mij ook direct duidelijk hoe ze de extra middelen zou gaan inzetten.” Wim Bogaert van RWS Zuid-Holland wijst op het bijzondere beheersgebied van de dienst: 750 vergunninghouders, waarvan

118 prioritaire (CoMa-)bedrijven. “Met de capaciteit die we voor 2005 hadden, zouden we niet meer dan een dertigtal bedrijven goed kunnen monitoren. Ik wees al jaren op ons probleem, maar nu kwam het nog scherper op tafel te liggen. Ik ben heel erg blij met de snelle benchmark die RWS RIZA vervolgens heeft uitgevoerd. Vergelijking met RWS NoordNederland heeft – weliswaar ‘quick and dirty’ - duidelijk gemaakt dat we zeker 12 fte tekort kwamen. Met 1 miljoen euro extra voor dit jaar, staan we er nu een stuk beter voor.”

Champagne “We zijn één van de eersten in Nederland die kunnen zeggen dat we in de hele organisatie de handhaving volgens één stramien plannen”, stelt Luijendijk. “Dat doen we niet alleen voor onze Staatssecretaris, die de politiek moet kunnen melden dat ze de handhaving in haar dienst op orde heeft, maar ook omdat we zo zelf helderheid hebben over hoe er gehandhaafd wordt en wat daarvoor nodig is. Dreigende bezuinigingen zijn zo ook snel te vertalen naar consequenties voor de handhaving.” De Inspectie heeft met de brieven waarin de HUP’s voor 2005 werden goedgekeurd, meteen ook wat flessen champagne meegestuurd. “Dat durfden we wel aan, ook al moest op dat moment de externe verificatie van de professionalisering, inclusief de HUP’s, nog worden uitgevoerd. Terughalen zou onmogelijk zijn, want we wisten zeker dat ze in de RWS-diensten ook alvast met vertrouwen een glas op de goede afloop zouden drinken.” Meer informatie: Dick Luijendijk, Inspectie V&W Divisie Water Tel. 0320-299 540 E-mail: [email protected]

15

Kwaliteitsborging bij bodemintermediairs

Handhaven met vaste grond onder de voeten Een kwaliteitsimpuls voor de bodemsector in Nederland. En mogelijk een hele kluif voor de handhaver. In 2004 is gekeken welke implicaties het beleid voor kwaliteitsborging bij bodemintermediairs heeft voor de handhaving. De resultaten zijn besproken in het contactteam en landelijk ingebracht.

16

Kwaliteitsborging bij bodemintermediairs - kort: Kwalibo – is een regeling, gericht op de betrouwbaarheid van onder meer de adviesbureaus, laboratoria, aannemers, grondbanken en bedrijven die bij bodemsaneringsprocessen, reiniging of verwerking van grond en baggerspecie betrokken zijn. “Aanleiding tot de kwaliteitsimpuls waren rapporten zoals ‘Wie betaalt bepaalt’, waaruit bleek dat niet elk adviesbureau zich onafhankelijk opstelde ”, zegt Sebastian Jansen (Inspectie V&W Divisie Water, Unit Handhaving). “Er werd nog wel eens naar de wens van de opdrachtgever geschreven.” Er kwamen Kamervragen en er werd beterschap beloofd in de vorm van een systeem voor de borging van de kwaliteit van het werk van dergelijke intermediairs. In 2003 heeft VROM, met een bijdrage vanuit V&W, fors gewerkt aan de beleidsontwikkeling op dit punt, resulterend in de nota Bodembeheer op goede gronden, waarmee de Tweede Kamer eind dat jaar instemde.

Doorvertaling Nog onduidelijk bij deze ontwikkeling was wat dit beleid voor Rijkswaterstaat betekende. De doorvertaling naar overheidsorganisaties zoals RWS was nog niet gemaakt. Binnen Rijkswaterstaat bestond al een werkgroep om nieuw beleid op de gevolgen voor de eigen organisatie te bekijken, vertelt Jansen. “En toen de Divisie Water was opgetuigd, schoof deze daar aan tafel om zich in te werken in deze materie.” De Inspectie heeft als taak nieuw beleid stelselmatig aan een handhaafbaarheidstoets te onderwerpen. Dat is in 2004 gebeurd voor Kwalibo, waarna de uitkomsten zijn voorgelegd aan het contactteam. Jansen:

“Dit was om te beginnen een goed moment om de handhavers te informeren over een onderwerp dat voor velen toch nog altijd een beetje een ‘ver van mijn bed show’ was gebleven. Vervolgens was de vraag of de directies zich herkenden in de gesignaleerde knelpunten.” De Inspectie kreeg die bevestiging, waarbij, volgens Jansen, het contactteam het onderwerp nog net even scherper wist neer te zetten en prioriteiten aangaf.

Jungle Eén van de belangrijke knelpunten die naar voren kwam, is dat er voor de controle van de intermediairs een woud aan protocollen en beoordelingsrichtlijnen zou worden ontwikkeld. Jansen: “Op een gegeven moment was de inschatting dat er in totaal zo’n 150 stuks benodigd zijn: voor het bemonsteringsplan, de bemonstering zelf, de analyse, het beoordelingsrapport, de nadere detaillering; tot en met het opstellen van een saneringsplan, een saneringsonderzoek en de evaluatie. Elk onderdeel van de keten zou beschreven moeten worden met diverse opties voor diverse situaties. Kortom: een complexe materie die een gigantische, zo niet ondoenlijke uitbreiding van het kennisniveau van de handhaver zou vereisen. Ook diverse praktische vragen stonden nog open: hoe kun je bijvoorbeeld in het veld vaststellen of een persoon die je ziet rondlopen gecertificeerd is? En als je een afwijking constateert: waar meld je dat? Bij een centraal meldpunt? En moet ook de certificerende instelling op de hoogte worden gebracht? Wat voor de handhavers van Rijkswaterstaat het werkveld nog complexer maakt, is dat het bij (water)bodemprojecten veelal om

eigen werken gaat. Jansen: “Onder het regime van Kwalibo moet de milieukundige begeleiding naast de directievoering worden geplaatst en daarvan geen onderdeel meer uitmaken. Maar hoe ga je dan om met een directievoerder die een andere kant op wil? En terwijl veel specialistisch werk bij projecten elders door intermediairs wordt gedaan, kan Rijkswaterstaat een beroep doen op de deskundigheid van de eigen

dienst, bijvoorbeeld op de meetdiensten om bodemmonsters te nemen. Dit alles vraagt natuurlijk heel veel aandacht voor functiescheiding. Wat al scheelt, is dat de Inspectie Divisie Water voor eigen werken als bevoegd gezag optreedt, en scheiding tussen initiatiefnemer en bevoegd gezag voor eigen werken al is gerealiseerd.” De kwaliteitsborging kan leiden tot de noodzaak om de werkwijze van een aantal eigen Rijkswaterstaatonderdelen te certificeren. Jansen: “Als je de regeling goed las, zag je echter dat ook de handhaver zelf gecertificeerd zou moeten worden.

Dat zou de kromme situatie op kunnen leveren dat een certificerend bureau, een privaatrechtelijke partij dus, de overheid zou kunnen beletten om op te treden.”

Werkbaar Gezien de diverse haken en ogen moest Verkeer en Waterstaat wat op de rem gaan staan in het snelle proces dat VROM had opgestart. De Inspectie V&W heeft zitting genomen in een ambtelijke werkgroep onder leiding van VROM, waar gediscussieerd wordt over de vraag hoe de regelgeving handhaafbaar moet worden ingericht.

Jansen: “Daar hebben we de toetsresultaten en geluiden uit de handhaafbaarheidstoets ingebracht om tot een werkbare situatie te komen.” Meer informatie: Sebastian Jansen Inspectie V&W, Divisie Water Tel. 0320-299 550 E-mail: [email protected]

17

Op bezoek bij hoofd Handhaving

Een dag RWS Oost-Nederland Al sta je bij helder weer op de bovenste verdieping van het kantoorgebouw in Arnhem Presikhaaf: het beheersgebied van RWS Oost-Nederland reikt veel verder dan het oog. In het oosten, bijvoorbeeld tot en met de regio Hengelo/Enschede. En in het westen tot op Utrechts en Zuid-Hollands grondgebied, globaal tot de lijn waar de getijdenwerking op de rivieren merkbaar wordt. Ik meld me op een maandagochtend op kantoor bij hoofd handhaving Paul Bielen, om als niet-rijkswaterstater eens een dag mee te lopen.

18

“In dit beheersgebied spelen altijd wel diverse bodemzaken”, vertelt Bielen, “waaronder veel eigen werken, zoals baggerwerk en uiterwaardenverruiming voor ruimte voor de rivier.” En voor wat betreft de Wvo heeft zijn dienst te maken met diverse vormen van industrie langs de Waal, Rijn, IJssel en Twentekanalen: onder meer zeven papierfabrieken, veel vleesverwerkende industrie, op- en overslag, scheepswerven en talloze RWZI’s. “Niet dat ik nu met dit alles erg inhoudelijk bezig ben”, zegt Bielen. “dat is het werk van de negen mensen die hier actief zijn en waarvan er vier vrijwel continu in het veld te vinden zijn.” In zijn vorige functie, bij de juridische afdeling van RWS Oost-Nederland, had Bielen inhoudelijk te maken met ‘de zwaardere gevallen’ waarin het op administratiefrechtelijk optreden uitliep. Een jurist was dan altijd trekker in een daarvoor geformeerd handhavingsteam. “Vanuit mijn huidige functie duik ik ook nog wel eens in dergelijke zaken”. zegt hij. “Ten dele een stukje beroepsdeformatie, maar het is natuurlijk nuttig om als hoofd handhaving zelf grip te hebben op deze, dikwijls bestuurlijk gevoelige zaken.” En voor de rest? “Vooral bezig zijn met processen en steeds minder met inhoud.”

Tussen archiefdozen Een paar binnenkomende telefoontjes later volg ik Bielen naar het wekelijkse beraad met de handhavers van de afdeling. Normaal in de calamiteitenkamer, maar wegens activiteiten daar is het nu wat improviseren. Uit diverse kamers rollen handhavers hun stoelen rich-

ting een kale ruimte met archiefdozen. In anderhalf uur tijd passeert hier in hoog tempo een lijst onderwerpen de revue. Terugmeldingen uit bijvoorbeeld overleg met de Inspectie V&W (“Jullie kunnen dus over deze onderwerpen gebeld worden”). Of berichten uit het IMC-overleg over gezamenlijke projecten met de handhavingspartners; over gezamenlijke ontwikkeling van een handhavingsuitvoeringsmethode; en over een proef met een afgeschermd websitegedeelte voor informatie-uitwisseling tussen overheden. Bielen meldt ook geluiden uit de staf. Daar is gesproken over resultaat- en kwaliteitsgericht werken, verdere prioritering van werkzaamheden, functioneringsgesprekken nieuwe stijl, en over ‘SMART’-afspraken (Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdgebonden)- met daaraan gekoppelde waardering en beloning. Hierna volgt een bespreking van de meest logische organisatie van het werk van de afdeling nu zich recent een personeelswijziging heeft voorgedaan (een vacature is nu tijdelijk ingevuld). Nog even wat concrete afspraken, onder meer over de reorganisatie van het archief volgens nieuwe uitgangspunten, en dan stroomt de ruimte weer even snel leeg als hij volliep.

Handen vol aan professionalisering “Deze keer weinig over de professionalisering”, geeft Bielen als commentaar na het beraad. ”Er is het afgelopen jaar ontzettend veel terugkoppelwerk voor mij geweest in dit overleg, gevolgd door diverse oefensessies met medewerkers om professionaliseringsproducten

•

Paul Bielen te implementeren. Daarnaast heb ik de mensen ook persoonlijke jaarplannen laten maken om de betrokkenheid met het handhavingsuitvoeringsprogramma en met de professionalisering te bevorderen. Naast werkzaamheden voor de professionalisering (“Soms om gek van te worden, dat proces”) had Bielen in 2004 ook het ‘gewone werk’, samen te vatten met het ABC ‘Afstemmen, Bespreken en Coördineren’. Bijvoorbeeld: overleg met het management van dienstkringen om te komen tot SMARTafspraken over te leveren diensten. Of: voorlichtingsbijeenkomsten voor dienstkringen, samen met RWS RIZA, over nieuwe bemonsteringsmethoden. Ook ging relatief veel tijd zitten in het opstellen van de calamiteitenplannen waarin handhavers meedraaien. Bielen zat verder bij divers periodiek afstemmingsoverleg, zoals dat met andere overheden of met het Bureau verontreinigingsheffing rijkswateren. Over de relatie met dat BVR: “Ze hebben een warme belangstelling voor bepaalde lozingen in ons beheersgebied. We hebben nu plannen gemaakt voor een gezamenlijke exercitie met RiAntH (zie ook pag 20, red.) om prioriteiten te stellen: wat verdient vanuit de heffing gezien meer aandacht: een slachthuis of een RWZI?” En natuurlijk was er eens in de anderhalve maand een vergadering met het WH-Contactteam voor overleg met collega’s RWS-breed en met de Inspectie V&W. In 2004 ging het ook daar erg vaak over het onderwerp professionalisering. In 2004 kwam Bielen de Inspectie

•

•

Overleg met de Inspectie Verkeer en Waterstaat, Divisie Water

Genoeg gezien?

Afdelingsoverleg ook in een paar concrete gevallen tegen. “Zo was rond eigen werken wel helder dat de Inspectie aan de touwtjes moest trekken maar was er nog onvoldoende duidelijkheid over een paar praktische zaken. Bijvoorbeeld over de vraag wie van ons tweeën de initiatiefnemer de mededelingen zou moeten doen. Wat is nog uitvoering en wat valt onder de primaire verantwoordelijkheid van de Inspectie?” En er waren politiek gevoelige dossiers. Zo gingen, met de hete zomer van 2003 in het achterhoofd, de alarmbellen al heel snel rinkelen toen het in 2004 weer even erg warm werd.

Bezoek uit Lelystad Maandagmiddag, ondertussen. Else Sneller en Steven van

aan te geven hoeveel bedrijfsbezoeken zijn afgelegd). Of over de risicoanalyse, die er voor zorgt dat de prioriteiten op die terreinen worden gelegd waar de risico’s het grootst zijn. Consequent doorredenerend zou je dan misschien voorzichtiger moeten zijn bij het trekken van conclusies uit audits die zich slechts op één bepaald terrein richten. En het wordt misschien denkbaar dat je juist ‘strafpunten’ krijgt als je een perfecte vergunning in elkaar zet voor een weinig prioritaire activiteit. En zo levert het toezichtsarrangement nog veel meer gespreksstof: bijvoorbeeld de handhaafbaarheid van vergunningen; de invloed van Europeesrechtelijke elementen; de ineenschuiving van wetten, de rol van de Inspectie V&W bij de Europese Kaderrichtlijn Water en de invulling van ‘maatschappij georiënteerd werken’. Weer heel direct over de onderlinge relaties gaat het bij de vraag of, en in welke rol de Inspectie V&W iets kan zeggen over ‘organisatorische risico’s’ die ze bij RWS-diensten ziet, en over de mogelijkheid kwaliteitszorgsystemen voor te schrijven. De middag is al een flink stuk gevorderd als deze boeiende zitting wordt opgeheven.

der Velde van de Divisie Water dienen zich aan. Behalve Paul Bielen is ook hoofd vergunningverlening Bert Voortman van de dienst aan tafel geschoven. De Inspectie V&W is bezig met het opstellen van een ‘toezichtsarrangement’ (hoe wordt het toezicht de komende jaren ingericht?) en gaat ook langs bij RWS-diensten en andere partijen (zoals brancheorganisaties, provincies en waterschappen) om daar ‘ideeën af te tappen’. In het gesprek dat volgt, wordt behoorlijk diepgaand over diverse onderwerpen gediscussieerd. Zoals over de vraag of je het effect van vergunningverlening en handhaving wel als meetbare ‘outcome’ kunt aangeven, of dat het noodgedwongen bij ‘output’ moet blijven, (bijvoorbeeld door

“Heb je een beetje een indruk gekregen of wil je nog meer zien?”, vraagt Bielen. Ik heb zeker een goede indruk gekregen, om niet te zeggen dat ik best onder de indruk ben van de bevlogenheid, deskundigheid en ervaring waarvan ik getuige was. Maar dat leest Bielen nog wel in het artikel. Mijn dag Oost-Nederland zit er wat mij betreft op. Nadat ik afscheid heb genomen, hoor ik hoe Bielen begint met het beantwoorden van de eerste van een reeks oproepen die hij deze middag heeft laten lopen. Meer informatie: Paul Bielen, RWS Oost-Nederland Tel. 026-3688214 E-mail: [email protected]

19

Risicoanalyse

Appels en peren vergelijken met RiAnTH Effectief en efficiënt handhaven vraagt om een goede prioriteitstelling. In het kader van de professionalisering van de milieuhandhaving bij Rijkswaterstaat werd gezamenlijk een methode voor die risicoanalyse ontwikkeld. In 2004 werd RiAnTH opgeleverd, een onmisbaar hulpmiddel om – alle wetten en mogelijke ‘doelgroepen’ overziend - de aandacht te leggen waar die nodig is. “Binnen onze dienst hadden we al enige tijd het project Verbeterprogramma Vergunningverlening en Handhaving lopen”, vertelt Frank ten Vaarwerk van RWS Limburg. “Een deelproject daarin was risicomanagement. De Inspectie V&W, Divisie Water was onze sparring partner en we hadden ook al andere RWS-diensten bij ons werk betrokken. Al met al lag er bij ons dus een aardige basis voor een Rijkswaterstaatbreed project.” Dit brede project leverde in 2004 RiAnTH op, kort voor Risico Analyse Tool Handhaving. Mogelijk roept een risicoanalyse onmiddellijk de associatie op met prioriteitstelling binnen een specifieke groep veroorzakers. Bijvoorbeeld het rangschikken van bedrijven in een beheersgebied om te bepalen welk bedrijf het meeste toezicht nodig heeft. RiAnTH doet echter een

20

•

Frank ten Vaarwerk

treetje hoger zijn werk. Hier wordt juist een risico-inschatting gemaakt voor heel verschillende clusters van ‘veroorzakers’ (actoren, objecten of processen). Die kunnen bovendien vallen onder verschillende wetten waarvoor RWS bevoegd gezag is. Na een prioritering op dit niveau is de vraag aan de orde welke individuele veroorzaker (bijvoorbeeld welk bedrijf) binnen een groep vooral aandacht moet krijgen en op welke wijze dit toezicht het beste vorm kan krijgen. Dat is het moment waarop – voor het prioriteren van bedrijven – het al eerder ontwikkelde programma CoMa (Controle op Maat) in beeld komt. Dit betekent dus dat met RiAnTH appels en peren worden vergeleken? “Je mag dat vreemd vinden”, zegt Ten Vaarwerk, “maar dat was nu precies de bedoeling. Bedenk dat het ook nu al zo is dat de inzet op

een bepaald terrein ten koste kan gaan van de inzet op een volstrekt ander terrein. Kijk maar eens hoeveel aandacht er ineens ging naar de vuurwerkbranche na de ramp in Enschede. Daarvoor heeft men ongetwijfeld heel veel ander werk uit de handen moeten laten vallen. Het mooie van de methode die we nu hebben, is dat je in een situatie dat er nog niets aan de hand is in alle rust die afweging gaat maken.”

Maatwerk In RiAnTH worden clusters van veroorzakers gedefinieerd, waarvoor vervolgens een kans op niet naleven wordt bepaald. Ook de achtergrond van het naleefgedrag (bewuste/onbewuste naleving, de rol van handhaving daarbij) krijgt aandacht. Omdat risico wordt bepaald door kans x effect, voorziet RiAnTH ook in een methode om de invloed van niet naleven op milieu, gezondheid en/of economie in een score weer te geven. Helemaal zelf bedacht? Ten Vaarwerk: ”Voor het bepalen van kansen op niet naleven zijn we te leen gegaan bij de ‘Tafel van Elf’

van het OM. En het toekennen van effectscores is afgeleid van een bestaande VROM-methode. Maar het is wel allemaal op maat gemaakt voor het specifieke terrein waarmee we als waterbeheerder te maken hebben.” Als laatste stap in RiAnTH wordt het risico afgezet tegen de huidige stand van zaken met betrekking tot naleving. Een hoog risico in combinatie met een groot naleeftekort leidt uiteraard tot een hoge prioriteit voor het desbetreffende cluster.

Toch een beetje alles doen? “Het invullen van alle elementen in RiAnTH drijft in belangrijke mate op de praktijkkennis van de mensen in de RWS-diensten”, zegt Ten Vaarwerk. Maar is het niet zo dat zaken die afvallen uiteindelijk uit het zicht zullen verdwijnen en daardoor nooit meer prioriteit zullen krijgen? “Dat is op verschillende manieren te ondervangen”, zegt Ten Vaarwerk. “In Limburg blijven we alles doen, dat wil zeggen: als je het over een langere periode bekijkt. Wat er onder de streep staat als je een selectie, zeg een

top twintig uit veertig activiteiten, gaat oppakken, blijft bij ons toch in beeld. We plegen daar een geringe inspanning op om een vinger aan de pols te houden om zo nodig aannames bij te kunnen stellen. Ik ken ook een provincie met een systeem waarin het feit dat een groep veroorzakers al lang geen prioriteit kreeg extra gewicht in de schaal legt bij een nieuwe ronde. Er zit in het huidige RiAnTH nog niet zo’n element ingebouwd maar ik verwacht wel zoiets in een volgende versie.” Overigens wijst Ten Vaarwerk erop dat het een misverstand is te denken dat (alleen) RiAnTH dwingend de inhoud van het handhavingsuitvoeringsprogramma (HUP) bepaalt. Het management beslist over de inhoud, mede op basis van onder meer een omgevingsanalyse (hoe ziet het beheersgebied eruit, waar liggen welke bedrijven?), de verplichtingen voor de Europese Kaderrichtlijn Water en de inspectiewensenbrief.

Er kan nog meer bij RiAnTH is via een behandeling

Voorlichtingsmateriaal De volgende voorlichtingsmaterialen zijn, tenzij anders vermeld, beschikbaar of verkrijgbaar bij J. Rus, Inspectie Verkeer en Waterstaat, Divisie Water (zie adressenlijst).

Water in de hand Een ruim 20 minuten durende video-productie uit 1996 over de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. Verkrijgbaar op VHS in het Nederlands, Duits en Engels.

in het contactteam (“veel goede opmerkingen, onder meer over de afstemming met andere projecten waaraan dit raakt”) en de goedkeuring van de Inspectie de implementatiefase ingegaan. Het projectteam deed directies het aanbod om ter plekke met twee mensen te assisteren bij de toepassing. Ten Vaarwerk: “Met de handhavers, toezichthouders en vergunningverleners liepen we tegen nieuwe vragen op die we alsnog in de gebruikershandleiding bij de Cd-rom hebben verwerkt.” De risicoanalyse blijft ongetwijfeld in ontwikkeling. ”Je mag op den duur een nog veel breder georienteerde prioritering verwachten. Denk aan waterkwantiteitstaken of aan de Scheepvaartverkeerswet. Uiteindelijk kunnen alle taken waarvoor de handhaving bij RWS staat in de risicoanalyse worden betrokken.” Meer informatie: Frank ten Vaarwerk, RWS Limburg Tel. 043-3 294 934 E-mail: [email protected]

Websites Steunpunt Emissies RIZA Internetadres: www.wateremissies.nl Inspectie Verkeer en Waterstaat Informatie over de IVW en de vijf daaronder ressorterende divisies, waaronder de Divisie Water. Internetadres: www.ivw.nl

Video’s en DVD’s Verzegeld Een circa 20 minuten durende gedramatiseerde videoproductie uit 1992 over grootschalige milieucriminaliteit in relatie met de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. Verkrijgbaar op VHS in het Nederlands, Duits en Engels.

Wordt aan gewerkt Een circa 19 minuten durende instructieve videoproductie uit 2000 over de complexe materie van het Bouwstoffenbesluit. Verschillende partijen die met het besluit te maken hebben, komen aan het woord. Verkrijgbaar op VHS in het Nederlands en Engels.

www.professioneel-handhaven.nl Op deze site treft u informatie aan over de aanpak bij Verkeer en Waterstaat van het project ‘Professionalisering van de handhaving’. Binnenkort is ook het Compendium Handhaving op deze site te raadplegen.

Schoon schip Een circa 20 minuten durende videoproductie uit 1994 over de milieu- en afvalwaterproblematiek bij duwbakken en de binnenscheepvaart. Verkrijgbaar op VHS in het Nederlands, Duits, Engels en Frans.

Boter bij de vis Een circa 10 minuten durende videoproductie met een terugblik en toekomstvisie op de handhaving van de Wvo door Rijkswaterstaat. Verkrijgbaar op VHS in het Nederlands.

Kerncijfers over de vergunningverlening en handhaving van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren worden jaarlijks gepubliceerd in het periodiek Kwartaalbericht milieustatistieken van het Centraal Bureau voor de Statistieken (CBS).

21

Op pad met handhaver Coos Jansen

Voorwaarden in de uiterwaarden “Dat is mooi geworden”, zegt Coos Jansen als we één van ‘zijn’ projecten uit 2004 bezoeken. Op zijn netvlies staan nog de omvangrijke graafwerkzaamheden die hier plaatsvonden en waarbij hij als handhaver van RWS Oost-Nederland betrokken was.

opdrachtgever in veel gevallen heeft ingehuurd. En ‘investeren’ kan ook betekenen dat je direct streng moet optreden: verzoeken het werk stil te leggen, ook als daarmee een file van zes wachtende vrachtwagens ontstaat. Het is belangrijk om de mensen je inzet duidelijk te maken en om aan te geven wat je rol is en wat je aan elkaar kunt hebben. Hier is dat uiteindelijk heel goed gelopen.”

de hoeveelheden grond die hier moeten zijn afgegraven.

Explosief

22

Op deze plek, bij Oosterbeek, trekt een spoorlijn een rechte streep door de uiterwaarden om de oversteek over de Nederrijn te maken. Tot voor 2004 lagen de sporen hier op zware spoordijken die pas vlak bij de rivier eindigden, daar een smalle opening open latend, overspannen door een spoorbrug. Gevolg: afvoerbelemmering en stuwing bij hoge rivierafvoeren. Nu is het dijklichaam over een groot traject verdwenen. De trein die op ons afkomt ‘zoeft’ hoog boven het maaiveld over nieuwe brugsegmenten die op pijlers liggen. Daaronder: doorzicht en - daar was het om begonnen ruimte voor de rivier. Als je in gedachten het dijklichaam weer op deze plek projecteert, krijg je een duizelingwekkend beeld van

Behalve dat grondpartijen voor afvoer of hergebruik op verontreinigingen zoals zware metalen of olie moesten worden onderzocht, was er hier sprake van een extra complicatie. De spoordijk zat vol explosieven, overblijfsel van zware bombardementen tijdens de Tweede Wereldoorlog. De EOD werd ingeschakeld en het graafwerk moest heel voorzichtig worden uitgevoerd. Op een speciaal aangelegd geasfalteerd werkveld, ommuurd met containers vol zand, werden grondpartijen met de metaaldetector onderzocht en gezeefd. Het lijkt mij niet een plek die je als handhaver al te vaak wilt bezoeken. “Integendeel”, zegt Jansen, ”hier speelden de Wbb, Wvo, Bsb en Wbr. Ik heb hier in 2004 als handhaver heel wat tijd doorgebracht.” De bemoeienis van Jansen start bij dit soort werken altijd direct bij de aftrap van de werkzaamheden. “Toen de vergunningen er lagen, heb ik in de werkkeet mijn verhaal afgestoken. Juist in die eerste dagen moet je sturend optreden want men wil dikwijls op een wat andere manier aan de slag gaan ‘omdat het in de praktijk net wat handiger werkt’. Je zorgt er ook voor dat je een goed contact opbouwt met de milieukundig begeleider die de

Voor elkaar Op weg naar een volgend project: een vistrap. Onderweg wijst Jansen nog even op een oud project: de uiterwaardverlaging bij Driel: tegelijk een sanering omdat ‘plukjes’ klasse 4-sediment zijn opgeruimd. Waar we langs de rivier rijden, zie ik Jansen steeds richting uiterwaarden kijken. Logisch: in die helft van zijn blikveld ligt zijn toezichtstaak “Als ik daar bijvoorbeeld een shovel aan het werk zie, ga ik toch even vragen stellen of dat werk wel netjes geregeld is. Het principe is heel simpel: alles wat daar aan de bodem gebeurt, moet in overleg met ons plaatsvinden. Je kunt immers zomaar in klasse 4 zitten te wroeten! Of neem dat bedrijfsterrein daar bij de rivier: hadden ze zo maar met puin opgehoogd. Dat bleek achteraf nog best te regelen, maar ze hebben wel een risico genomen: voor hetzelfde geld hadden ze het ongedaan moeten maken. Bij de stuw van Amerongen slingert de vispassage als een klein riviertje door het landschap. Het totale verval wordt hier over een groot traject en vele cascades ‘uitgesmeerd’. Al met al is voor het creëren van deze ‘beekbedding’ duidelijk een enorme partij grond verzet. Daarbij kwam ook klasse 4 sediment naar boven. Jansen: “Op een gegeven moment kwamen ze zelfs een vat chemisch afval tegen. Daar hebben ze me direct over gebeld: hoe ze het moesten •

Spoorbrug bij Oosterbeek

behandelen… Dat bedoel ik met een sfeer creëren waarin duidelijk is hoe je met elkaar omgaat en wat je voor elkaar kunt betekenen.”

Even checken Weer op weg. We rijden langs een terrein waar sleuven worden gegraven voor het leggen van kabels. “Daar weet ik van”, zegt Jansen, “het werk is netjes aangemeld en geregeld.” “Maar dit is wél nieuw voor me”, zegt hij even later, als hij mensen bezig ziet met het verharden van een pad. Hij spreekt één van de uitvoerders aan en even later rijden we naar diens kantoor ‘waar alle papieren liggen’. En inderdaad:

een keurig Bsb-certificaat voor het gebruikte materiaal en de dienstkring blijkt opdracht voor het werk te hebben gegeven. Jansen moet desondanks uitleggen dat ook hij er van had moeten weten. “Best lastig”, erkent Jansen achteraf. “Mensen denken nu eenmaal met de overheid afspraken te hebben gemaakt, maar dan blijkt ook een ander onderdeel van die overheid daarin nog gekend te moeten worden. Grote kans - en dat heb ik ook zojuist in het gesprek gezegd dat dit geen consequenties heeft, maar ik heb alle informatie en ga het wel goed uitzoeken.” We arriveren in de jachthaven van Culemborg. Dit water staat in

rechtstreekse verbinding met de Lek en er lag daarom veel klasse 4 slib. “Voor het onderhoudsbaggerwerk hier was afgesproken dat ze met een open grijper mochten baggeren, mits ze rustig te werk gingen. Toen ik een keer langs kwam, zag ik dat ze de gevulde grijper al naar zich toe trokken voordat die goed en wel boven water was gehaald. Dus ik er op af en de aannemer boos: ‘dan gaan we wel met een milieuknijper werken’. En daar heb ik ze direct aan gehouden. Altijd spannend om te zien of zo’n voorval ook vermeld wordt in het evaluatierapport dat de aannemer na de uitvoering op moet stellen. Daar waren ze hier heel sportief in.”

Terug richting Arnhem

•

Kabelgoten in de uiterwaarden

Opnieuw kijkt Coos Jansen vooral richting rivier. Om bijvoorbeeld nog even te constateren dat de camping, die pas een wegenverharding met puin aanmeldde, het werk er bijna op heeft zitten. We rijden door een zonovergoten en schitterend landschap en hier lijkt het kantoor in Arnhem ver weg. “Toch merk ik veel van de veranderingen op handhavingsgebied, van de professionalisering”, zegt Jansen. “Neem de rapportages aan het management die we nu heel frequent moeten leveren of de nieuwe werkprotocollen. Ik heb daar echter geen enkele moeite mee. Je hebt als groep ergens verantwoordelijkheid voor, en dat moet je als club op een bepaalde manier neerzetten en daar afspraken over maken.” Jammer zou Jansen het vinden als hij in het kader van diezelfde professionalisering nog eens van functie of werkgebied zou moeten veranderen. “Elke dag binnen zitten, is sowieso niets voor mij. En ik voel me heel erg thuis in bodemzaken en in dit gebied!” Meer informatie: Coos Jansen, RWS Oost-Nederland Tel. 026-3 688 346 E-mail: [email protected]

•

Vistrap bij de stuw van Amerongen

23

Relatie Inspectie V&W en RWS-diensten

Even Lelystad bellen Nadat de Inspectie Verkeer en Waterstaat Divisie Water ruim een jaar had gefunctioneerd, werd het tijd voor een eerste evaluatie van de relatie tussen deze divisie en RWS-diensten. Dat betekende dat in 2004 nog eens werd gekeken naar de eindverantwoordelijkheden en de gang van zaken bij handhaving richting derden, bij eigen werken en bij politiek gevoelige zaken.

24

“De verantwoordelijkheid van de Divisie Water voor een goede handhaving heeft vanaf onze oprichting tot discussies geleid”, zegt Michael Lunter van de Divisie Water (Unit Handhaving). “In welke mate zouden wij ons vanuit die verantwoordelijkheid met de bedrijfsvoering van RWS-diensten moeten bemoeien? Bij de handhaving richting derden is het toch van tweeën één, denk ik. Als je toezichthouder bent bij de Inspectie V&W, moet je niet tegelijkertijd al sturend zo dicht op de uitvoering gaan zitten, dat je daaraan feitelijk deelneemt. We hadden de inspectie immers juist naast die uitvoering gezet. Een pure inspectierol betekent dan ook: met de uitvoering ‘meelopen’, toetsen aan kaders en richtlijnen en audits en dieptecontroles uitvoeren. We hebben nu dan ook duidelijk gezegd dat wij kritisch naar de uitvoering kijken maar dat de eindverantwoordelijkheid van de uitvoering voor handhaving richting derden bij de RWS-diensten hoort te liggen.”

Er is in 2004 veel gesproken over de inrichting van de RWS-diensten en de wijze van samenwerking van diensten en dienstkringen. Ook hier kun je volgens Lunter wat afstand tot de uitvoerende organisaties houden. “Eigenlijk is het niet zo belangrijk hoe die organisatiestructuur in de regionale districten er precies uitziet. Waar het me om gaat, is helderheid in de organisatiestructuur en duidelijke processen en procedures waarin zonneklaar is wie we waarvoor kunnen aanspreken vanuit onze toezichtsrol. Het interesseert me, vanuit de Inspectie gezien, dan minder waar die verantwoordelijke persoon precies in een organisatie zit.”

Vergaand betrokken In een aantal procedures moet de Inspectie standaard bij elk specifiek geval betrokken worden. “Als het gaat om eigen werken of politiek gevoelige zaken is onze vergaande bemoeienis vanuit een verantwoordelijkheid voor een goede gang van zaken nooit zozeer ter discussie

•

Michel Lunter gesteld”, zegt Lunter. “Ten aanzien van vergunningverlening eigen werken ligt het hele voortraject met al het voorbereidende werk bij een RWS-dienst, maar de Divisie Water zet, toetsend aan beleid, kaders en richtlijnen, de handtekening en voert de administratieve procedures uit. Bij handhaving eigen werken zitten wij ook als onafhankelijke derde partij in het verhaal. Onlangs kregen we bijvoorbeeld te maken met een discussie binnen een RWSdienst waar aan het begin van een eigen werk-project wat ongelukkige afspraken waren gemaakt. De Divisie Water kan ‘van buitenaf’ makkelijker zeggen dat niemand zich nog op de aanvankelijke afspraken mag beroepen omdat we volgens het boekje moeten werken. Immers, we hebben een voorbeeldfunctie, we moeten voor 120% aan de wettelijke vereisten voldoen.”

Ook in politiek gevoelige zaken is het zinvol de Inspectie altijd zo snel mogelijk te vragen mee te kijken. “Dit zal ook in de toekomst zo blijven”, zegt Lunter. Waar dit nu nog niet gebeurt, ziet hij vaak problemen met de interpretatie van het begrip ‘politiek gevoelige zaak’. ‘Beter één vraag te veel dan te weinig gesteld’, is het motto van Sabine Kern, hoofd handhaving RWS Limburg. “We hebben de houding om vooral in het begin vaker bij de Inspectie aan te kloppen dan misschien noodzakelijk is. Dit is nodig voor het opbouwen van wederzijds vertrouwen. Toch overkomt het ook ons dat we niet altijd vanaf het begin de Inspectie erbij betrekken omdat het ook vaak nog niet zo’n gevoelige zaak is als je hem oppakt”, zegt Kern. “Pas kreeg bij ons een zaak onverwachte proporties doordat de gedeputeerde ineens een brief naar de staatssecretaris stuurde. Toen werd het tijd om even naar Lelystad te bellen.”

•

Sabine Kern

Pittige gesprekken En loopt de relatie in de praktijk een beetje lekker? “Ik heb lang genoeg met vergunningverlening en handhaving te maken gehad om te weten dat niet alles zo zwart-wit is als je misschien zou denken”, zegt Lunter. “En ik ken de tijdsdruk en moeilijkheden die er kunnen zijn met de interpretatie van bijvoorbeeld richtlijnen. Als het mis loopt, stel ik mezelf dan ook onmiddellijk de vraag of wij zelf degenen die het moeten uitvoeren wel genoeg helderheid en houvast hebben gegeven.” Neemt niet weg dat de Inspectie als toezichthouder ineens in situaties kan ‘inbreken’. Dat kunnen ook lang bestaande situaties zijn. Vanuit de klant gezien, verandert ‘de overheid’ dan ineens van gezicht. “We kunnen ook best met een bepaald verleden rekening houden”, zegt Lunter, “maar je stelt jezelf ook altijd andere belangrijke vragen. Hoe uniek is een situatie en welke precedentwerking kan er van uitgaan? En: wordt er niet te gemakkelijk van een principieel uitgangspunt afgeweken? Dat kan betekenen dat je toch tot de conclusie komt dat een situatie beëindigd moet worden.” Sabine Kern kent de problematiek uit eigen ervaring. “Een bedrijf had afvalen bouwstoffen op de Maasoever liggen. Intern hadden we lang getwijfeld tussen een aanpak via het Bsb- of het Wbb-spoor. Elk van de lijnen had voordelen en risico’s. Overleg met de Inspectie zat er niet

in want die bestond toen nog niet. We kozen voor het Bsb-spoor. Maar waar wij ‘rechtsom’ waren gegaan, vond de Inspectie achteraf dat het ‘linksom’ had moeten zijn. We hadden het bedrijf toen al veel geld in onderzoek laten steken en mogelijk dus voor niets. Het waren pittige maar noodzakelijke gesprekken die we met de Inspectie hebben gehad en we hebben dit gezamenlijk kunnen oplossen. Gelukkig, want ik vind dat de klant er bij voorkeur niets van moet merken.” Ook al is er bewust sprake van dualisme, Kern signaleert dat de Divisie Water en RWS-diensten de laatste twee jaar goed hebben leren samenwerken. Ook Lunter is positief: “We zijn op een punt gekomen dat tevredenheid en wederzijds begrip de overhand hebben. Het uitmuntende resultaat van het professionaliseringstraject heeft daar ook aan bijgedragen. En dat hebben we met elkaar bereikt.” Meer informatie: Michael Lunter, Inspectie V&W, Divisie Water Tel. 0320-2999 544 E-mail: [email protected] Sabine Kern, RWS Limburg Tel. 043-3 294 136 E-mail: [email protected]. minvenw.nl

25

Scheidend IVW’ers over de handhaving

De Beleidsjuriste en de Gifmenger Zij had volgens Rolf van den Hoek (RWS RIZA) een sterke regisseursrol in het professionaliseringstraject, en verrijkte de werkgroepen met bijdragen vanuit een beleidsmatige en juridische insteek. En hij wilde echt overal bij betrokken zijn. “Best ook wel een bemoeial”, zegt Kitty van de Wall (RWS RIZA), “goed op de hoogte willen zijn, overal een mening over hebben en dat is tegelijk zijn valkuil: dat ie ook erg voor de inhoud gaat”. Ze noemt haar een “beleidsgevoelig dier, heel sterk in het signaleren en anticiperen op ontwikkelingen die voor handhavers van belang zijn en zeer begaan met het werkveld”. Over wie hebben ze het? Over Paula van Teylingen en Dick Luijendijk. Eind 2004 verlieten deze twee oude rotten het schip Inspectie V&W Divisie Water, al is hun hart de loopplank nog niet over.

De Beleidsjuriste

26

Paula van Teylingen, afgestudeerd in het privaatecht (Leiden) en vervolgens tien jaar werkzaam op een notariskantoor, “had nog niets speciaals met water”, toen ze in 1983 bij de toenmalige Hoofddirectie, nu Hoofdkantoor RWS, aanmonsterde. Ze ging aan de slag bij de Hoofdafdeling Bestuurlijk-Juridische Zaken, afdeling RB (Bestuurlijke Zaken). Beleidsontwikkelingen beoordelen op juridische gevolgen voor Rijkswaterstaat en expertise leveren, onder meer bij gerechtelijke procedures en bij verzoeken om informatie in het kader van de Wet openbaarheid van bestuur, bij vervolging van de rijksoverheid en bij schadeclaims van derden. Met de handhaving van natte milieuwetten kreeg ze te maken toen ze

in 1990 verhuisde naar de afdeling RJW (Waterrecht). Handhaving van milieuwetgeving kwam op dat moment steeds sterker ‘in the picture’, mede als gevolg van schandalen. Het was ook de tijd van de nota 'Handhaven is doen!' en de vormgeving van een landelijk gedoogbeleid. Al snel lag haar hart bij de toezichtsfunctie als belangrijk onderdeel van de beleidscyclus. “Het was mijn taak om in in- en externe netwerken de belangen van het ministerie (op vooral watergebied) te behartigen én om beleidsontwikkelingen door te vertalen naar de uitvoering. Daar moesten ze immers richtlijnen krijgen en er ook mee overweg kunnen.” Van Teylingen ging meedraaien in het Wvo-Contactteam (nu WH-Ct), in de ambtelijke werkgroep van de

Landelijke Coördinatie Commissie Milieuwethandhaving (LCCM) en in het handhavingsoverleg op internationaal niveau (IMPEL). Over het contactteam: “Tot een paar jaar terug zijn heel veel werkzaamheden ten behoeve van landelijke kaders verricht door de leden van het contactteam en hun collega’s. Met de komst van de Divisie Water kan die divisie nu allerlei acties ten behoeve van de handhaving overnemen. Toch blijft de kennis van de praktijk die in het team aanwezig is heel belangrijk, een onmisbare voeding voor de Inspectie.”

Schooljuf In 1999 maakte Van Teylingen de overstap naar de beleidsdirectie Water (nu DG Water), afdeling Integraal Waterbeleid. Het vormgeven van de toezichtstaak water bleef haar hoofdtaak. Tijdelijk gedetacheerd in Lelystad hielp ze in 2001 en 2002 als een van de kwartiermakers aan de opbouw van de Divisie Water. In die periode liepen er heel veel fundamentele discussies, onder meer over de verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden tussen RWS en de Divisie Water. Met haar ‘Haagse achtergrond’ en de nodige Haagse relaties voelde ze zich dan ook als een vis in het water. Op verzoek van de divisie trad ze toe tot de Unit Handhaving van de gloednieuwe organisatie. Een stevige rol kreeg ze in het landelijke project “Professionalisering van de milieuwethandhaving”, een project waarin de milieuhandhavingspartners zoals provincies, waterschappen, gemeenten en VROM-inspectie met elkaar een verbeterslag maakten. Aan provincies werd in het landelijke project daarbij een regionale regierol toebedacht. Zij was degene die, volgens Kitty van de Wall (Regieteam professionalisering), steeds benadrukte dat Rijkswaterstaat een bijzondere positie had binnen het landelijke •

Paula van Teylingen

professionaliseringstraject. Van de Wall :”We wilden geenszins van de beoogde kwaliteit afwijken, maar het werkt bij Rijkswaterstaat en de Divisie Water nu eenmaal wat anders. Paula heeft dat steeds onderstreept en voor deze vreemde eend in de bijt een ‘status aparte’ geregeld.” “Niets bijzonders”, relativeert Paula van Teylingen, “het kon niet anders, onder meer een kwestie van staatsrecht. Het ministerie - in dit geval RWS en de Inspectie V&W - is een Rijksdienst. De minister is de politiek verantwoordelijke voor het totale watersysteem. Het Rijk kan de provincies beoordelen en aanwijzingen geven maar dit kan niet andersom. Voor de VROM-inspectie geldt hetzelfde! Bovendien, RWS heeft in de regio met twaalf provincies te maken maar is wel één dienst! Eenheid van handelen en eenduidigheid in benadering zijn daarom van groot belang. Wij hebben ervoor gezorgd dat de provincies begrip kregen voor de bijzondere positie van RWS en hebben de coördinatie en belangenbehartiging centraal opgepakt. Tegelijkertijd werd met de praktische invulling van het project vorm gegeven aan het wettelijk kader, te weten het wetsvoorstel handhavingsstructuur en de AMvB kwaliteitseisen. In al deze documenten kwamen de verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden van de diverse partners, waaronder de minister van VenW, voor het waterbeheer zeer sterk aan bod. De discussie over een toezichtrol van de Inspectie V&W op andere overheden, bijvoorbeeld waterschappen vloeide hier rechtstreeks uit voort. “Ik vind het zeer belangrijk dat een organisatie heel goed weet welke taken zijn geformuleerd en welke bevoegdheden en verantwoordelijkheden daarbij horen. Vandaar uit begint het handelen. In de afgelopen periode heb ik geprobeerd de laatste ontwikkelingen op het vlak van taken, verantwoordelijkheden, bevoegdheden en instrumenten, met name in verband met het wetsvoorstel Handhandhavingsstructuur, zo goed mogelijk te laten doorklinken. Vanwege de herhaling leek ik vast wel eens op een schooljuf.”

Mooier kun je het niet krijgen Gevraagd naar het resultaat van de professionalisering toont Van Teylingen zich tevreden. “We hebben in procesmatige zin orde gebracht in eigen huis. We hadden aan diverse criteria al eerder invulling gegeven, maar dit was een prachtige kans om als nieuwe organisatie gezamenlijk nog een verbeterslag te maken. Hiermee konden we het handhavingsproces compleet en helder in beeld brengen. Er is aan gewerkt onder een forse druk van buitenaf, maar je kunt het ook zien als uniek moment: alle ogen, tot en met die van de Tweede Kamer en de Staatssecretaris zijn op je gericht. Aan aandacht en middelen voor dit project dus geen gebrek. Mooier kun je het toch niet krijgen? Ook de Divisie Water viel zo met de neus in de boter.” Bij Rijkswaterstaat staat handhaving nu op een hoog plan, weet Van Teylingen. “En we zitten qua menskracht - weliswaar na wat duwen en schoppen - ook meer aan de veilige kant.” Neemt niet weg dat ze ook bedreigingen ziet. “Ik ben benieuwd hoe het er over vijf jaar uit ziet. Misschien is de natte handhaving dan alsnog bij milieudiensten ondergebracht. De zelfstandigheid van de waterkolom heb je met deze professionaliseringsslag namelijk niet zeker gesteld, als je dat zou willen. We moeten veel meer optrekken met de waterschappen om te voorkomen dat deze waterpartners nu ongewenst de ‘bredere milieuhandhaving’ in worden getrokken. De keuze die daarin gemaakt wordt, moet een bewuste en goed doordachte keuze worden. Mijn voorkeur gaat voorlopig uit naar een versterking van de waterkolom en goede samenwerking met de partners. We hadden immers geconstateerd dat waterkwaliteit en -kwantiteit samenhangen en integraal benaderd moeten worden. De Divisie Water is sinds januari 2005 ook niet voor niets voor zowel kwaliteit als kwantiteit verantwoordelijk.” Omdat ook fundamenteel andere belangen aan het onderwerp water gekoppeld zijn - bijvoorbeeld veiligheid tegen overstroming - moet

je water naar mijn idee niet op de grote milieuhoop gooien, zegt Van Teylingen. “De minister heeft de bevoegdheid de waterschappen uit de milieudiensten te houden, indien daar goede redenen voor zijn. De discussie daarover zal gevoerd moeten worden.” Ze blijft het ook jammer vinden dat de Divisie Water in Lelystad en niet in Den Haag zit. “Mis in ieder geval niets van wat daar besproken wordt. Als daar bijvoorbeeld het Wetsvoorstel Handhavingstructuur aan de orde is, moeten wij in de Tweede Kamer zitten!”

De Gifmenger Dick Luijendijk had aanvankelijk, net zo min als Paula van Teylingen, iets met milieu en water. Toen hij in 1969 bij RWS RIZA op gesprek ging, was dat “vooral om sollicitatie-ervaring op te doen”. “Gifmengers zoals ik - de chemisch technologen - zochten eerder de rokende schoorstenen op, want daar was geld te verdienen.” Maar Luijendijk zag bij RWS RIZA het wenkend perspectief van de Wvo als eerste krachtige milieuwet. En door daar te gaan werken, kon hij bij de uitvoering van die wet betrokken raken. “Klinkt gek, maar eigenlijk zijn we in de geschiedenis van de Wvo met toezicht en handhaving begonnen”, zegt hij. “Eerst waren er de heffingen, waarvoor ik het Bureau Verontreinigingsheffing Rijkswateren ging adviseren. Dat bracht geld in het laatje en de kennis waarmee men vergunningen kon gaan optuigen. Oud RWS RIZA-medewerker Jan Hulshof, destijds Luijendijks opvolger, spreekt van een pionierstijd. “Het was een nog nooit eerder vertoonde milieuheffing waarbij je ontzettend veel zelf moest uitzoeken.” Luijendijk bevestigt dat beeld: “Zocht maar eens uit hoeveel zuurstofbindende stoffen en stikstof een bedrijf loosde. Je stuitte vaak op een woud van onduidelijke leidingen en pijpen en moest dan eerst diep in een bedrijfsproces duiken voordat je überhaupt wist wat in welke waterstroom terecht zou kunnen komen.” Toen Luijendijk in volgende functies, als hoofd

27

•

28

deskundigen. “In discussies tussen bedrijfsleven, VROM, milieubeweging en certificerende instellingen over bijvoorbeeld de koppeling van Vergunning op Hoofdzaken en Milieuzorgsystemen wist hij alle kikkers in de kruiwagen te houden.” “Ik zoek de spanning op”, erkent Luijendijk. “In mijn tijd bij RWS RIZA zagen waterschappen mij aanvankelijk als de rijkspottenkijker, die zich met ‘hun’ vergunningen bemoeide. Ook de IVW Divisie Water had aanvankelijk een spannend kantje, maar vooral het professionaliseringstraject, met een gezamenlijke ‘externe vijand’, heeft ons bij elkaar gebracht. Ook de slagvaardigheid van het contactteam van handhavers is toegenomen. Signaleren van problemen was niet voldoende, meer dan ooit moesten we er direct iets mee doen.”

Dick Luijendijk ‘vergunningverlening' en later als hoofd 'procestechnologie’ ging adviseren, deed hij dat vanuit een zelfde benadering: “Je kroop in het bedrijf en keek daar bij voorkeur naar de winst die er vóór de lozingspijp in het proces te halen was. Dat betekende eindeloos onderhandelen over te installeren technieken, over ‘BUT en BBT’.” In de vergunningen werd die techniek naar beste inschatting in lozingseisen vertaald. Maar dan begon het touwtrekken met milieuorganisaties over die eisen. “In de 80-er jaren stond ik soms voor vier zaken per maand bij de Raad van State. De lozingseisen die daar dan uiteindelijk uitkwamen, waren vaak compromissen, in de praktijk niet realistisch en niet handhaafbaar.”

De Spanningzoeker De afstand tot de handhaver was echter nog behoorlijk groot. Ingwer de Boer (HID RWS Utrecht) was als directeur Water en Scheepvaart bij RWS Noord-Holland tevens voorzitter van de FWVO (zeg maar het Contactteam van vergunningverleners) in de tijd dat Luijendijk daar ook in meedraaide. De Boer: “Het was destijds een beetje kat en hond tussen dit team en dat van de handhavers. De handhavers hadden de spannende acties, de

publiciteit, maar vergunningverleners zeiden dat handhavers dat alleen maar konden omdat zij eerst het lastige werk hadden gedaan.” “Achteraf gezien”, zegt Luijendijk, “moet je toch ook bekennen dat ons ‘voorwerk’ de handhavers met onmogelijke klussen opzadelde.” Dat besef groeide bij hem met de jaren, maar drong zich nog sterker op toen hij in 2002 overstapte naar de Unit Handhaving van de Divisie Water. “Als extreem voorbeeld noem ik vaak de spuitvrije zone langs akkers met een breedte die we in ‘polderend Nederland’ tot op de halve centimeter hebben afgekaart. Iedereen blij, behalve de handhavers, want ga de naleving maar eens bewaken. Of denk aan de positie van een handhaver die werkt in een regionale RWS-dienst die als grootste grondboer regelmatig zelf aanloopt tegen de bepalingen van Wbb en Bsb. Het is goed dat de Divisie Water vanuit haar verantwoordelijkheid dergelijke problemen naar zich toe trekt en kan voorleggen aan beleid en politiek. “Dick houdt ook wel van spanningsvelden”, zegt Frans Stuyt, directeur van de Stichting Coördinatie Certificatie Milieuzorgsystemen. Luijendijk was daar bestuurslid en voorzitter van een centraal college van

Uitdaging Nu de proceskant van de handhaving goed op de rails staat, is het volgens Luijendijk wel weer tijd voor de inhoud: bijvoorbeeld voor strategiediscussies of voor gezamenlijke onderzoeken naar bepaalde branches. “En er ligt nog de uitdaging om alles wat we hebben beschreven zo efficiënt mogelijk te doen, met zoveel mogelijk resultaat tegen zo gering mogelijke kosten en - ook belangrijk - met zo min mogelijk onnodige belasting van onze ‘klanten’. En we moeten er natuurlijk nog voor zorgen dat in Europa op een manier aan professionalisering wordt gewerkt die aansluit op onze aanpak. Kortom: genoeg te doen. Je zou hier zo weer aan het werk willen.”

Cijfers: Handhaving Wvo door Rijkswaterstaat en (vanaf 2003) de Inspectie V&W in de periode 2000-2004 WVO aantal vigerende vergunningen Wvo aantal verleende vergunningen (inclusief wijzigingen) Wvo aantal verleende tijdelijke ontheffingen Wvo bedrijfscontroles luchtsurveillance scheepsmilieucontroles aantal bemonsteringen aantal analyses meldingen van derden gesignaleerde overtredingen Wvo • waarvan ernstig • overtreding kernbepaling strafrechtelijk vervolg (proces verbaal, kort geding) bestuur(srechte)lijk gevolg • aanmaningen/waarschuwingen (met en zonder verplichte reactie) • intrekken vergunning • legaliseren (incl. vergunning wijzigen) • bestuursdwang • dwangsom • actief gedogen Eigen dienst Verleende vergunningen eigen dienst Geconstateerde overtredingen eigen dienst In het aantal vigerende Wvo-vergunningen is een dalende trend waar te nemen. Dit is te verklaren doordat vergunningen voor huishoudelijke lozingen zijn vervallen en er voor kleine, kortdurende lozingen vrijwel geen vergunningen meer worden verleend. Voor deze laatste categorie worden ontheffingen verleend: het aantal ontheffingen is dan ook gestegen. Het aantal verleende en gewijzigde vergunningen stijgt na enkele jaren weer: dit duidt mogelijk op een actieve houding van RWS ten aanzien van de vierjaarlijkse actualiseringsplicht voor vergunningen. Het aantal bedrijfsbezoeken lag in 2004 op het gemiddelde van de vorige jaren (rond de 7000). Het aantal overtredingen is in 2004 hoger dan in 2002 en 2003. Wel is het aantal overtredingen van kernbepalingen weer gezakt naar het niveau uit 2001 en 2002. Er zijn dus meer overtredingen geconstateerd maar minder van ernstige aard. Dit betekent overigens nog steeds dat de helft van de overtredingen betrekking hebben op kernbepalingen en in beginsel een strafrechtelijk gevolg hebben. Het aantal bestuur(srechte)lijke reacties op overtredingen is wederom gedaald. Dit roept vragen op omdat het aantal geconstateerde overtredingen is gestegen. De geldende sanctiestrategie (conform de in 2000 vastgestelde Nota Handhaving Wvo van de Commissie Integraal Waterbeheer (CIW)) heeft immers als uitgangspunt dat elke overtreding gevolgd wordt door een waarschuwing vanuit het bevoegd gezag. Overigens kan niet bij alle

2000

2001

2002

2003

2004

2.937

2.800

2.757

2.701

2.578

173

176

167

159

199

57 6.785 146 10.626 63.583 986 1.853 735 -

51 7.463 148 10.110 54.404 1.009 1.409 511 -

47 6.909 129 10.050 51.282 286 748 515

29 7.825 122 10.398 49.777 464 1.017 597

42 7.072 137 454 9.384 42.549 480 1.123 518

243

153

152

160

165

1.157 1.119 33 10 4 10 14

699 540 60 12 4 76 7

487 406 1 5 3 13 13

534 433 0 2 2 23 15

413 371 0 2 2 22 16 29

17 22

10 22

12 7

8 40

11 22

overtredingen strafrechtelijk of bestuur(srechte)lijk worden opgetreden omdat de dader niet altijd bekend is. Een andere mogelijke verklaring is dat in één waarschuwingsbrief meerdere overtredingen behandeld worden. Het aantal meldingen van derden is vrijwel gelijk gebleven. Dit geldt ook voor het aantal bestuursrechtelijke maatregelen (dwangsom, bestuursdwang) en het aantal gedoogbeschikkingen. De cijfers bevestigen naar de mening van de Inspectie V&W de noodzaak van professioneel toezicht en optreden tegen overtredingen.

Adressen leden WH-Contactteam Voorzitter WH-Contactteam mw. C. Cnossen Inspectie V&W Divisie Water Postbus 61 8200 AB Lelystad Telefoon: 0320-299 540 E-mail: [email protected]

Secretaris WH-Contactteam dhr. S. Jansen Postbus 61 8200 AB Lelystad Telefoon: 0320-299 550 E-mail: [email protected]

30

Rijkswaterstaat Oost-Nederland dhr. P.C. Bielen Postbus 9070 6800 ED Arnhem Telefoon: 026-3 688 214 E-mail: [email protected]

Rijkswaterstaat Limburg mw. N.M.H. Hendrix Postbus 25 6200 MA Maastricht Telefoon: 043-3 294 136 E-mail: [email protected]

Inspectie V&W Divisie Water dhr. M.G. Lunter Postbus 61 8200 AB Lelystad Telefoon: 0320-299 544 E-mail: [email protected]

Rijkswaterstaat Noord-Brabant dhr. L.C. Dekkers Postbus 90157 5200 MJ Den Bosch Telefoon: 073-6 817 792 E-mail: [email protected]

Inspectie V&W Divisie Water dhr. J. Rus Postbus 61 8200 AB Lelystad Telefoon: 0320-299 562 E-mail: [email protected]

Rijkswaterstaat Noord-Holland dhr. F.B. van Baar Postbus 3119 2001 DC Haarlem 023-5 301 576 E-mail: [email protected]

Rijkswaterstaat IJsselmeergebied dhr. J. Jonkhoff Postbus 600 8200 AP Lelystad Telefoon: 0320-297 033 E-mail: [email protected]

Rijkswaterstaat Noord-Nederland mw. S. Dingenouts-Koops Postbus 2301 8901 JH Leeuwarden Telefoon: 058-2 344 361 E-mail: [email protected]

Rijkswaterstaat Noordzee dhr. D.P.C. van der Veen Postbus 5807 2280 HV Rijswijk Telefoon: 070-3 366 608 E-mail: [email protected]

Bureau Verontreinigingsheffing Rijkswateren dhr. L. Otten Postbus 20906 2500 EX Den Haag 070-3 518 950 E-mail: [email protected]

Rijkswaterstaat Utrecht dhr. P.T.M. Kok Postbus 650 3430 AR Nieuwegein 030-6 009 488 E-mail: [email protected]

Rijkswaterstaat RIZA mw. J.W. Bijsterbosch Postbus 17 8200 AA Lelystad Telefoon: 0320-298 494 E-mail: [email protected]

Rijkswaterstaat Zeeland dhr. J. van der Horst Postbus 5014 4330 KA Middelburg Telefoon: 0118-682 486 E-mail: [email protected]

Rijkswaterstaat RIZA mw. A.L. Mugie Postbus 17 8200 AA Lelystad Telefoon: 0320-298 777 E-mail: [email protected]

Rijkswaterstaat Zuid-Holland dhr. W.D.M. Bogaert Postbus 556 3000 AN Rotterdam Telefoon: 010-4 026 956 E-mail: [email protected]