PROF. DR. KALAS TIBOR
Az igazgatás
Egyetemi tanár
1.
AZ IGAZGATÁS
Fő témakörök: 1.1. Az igazgatás fogalma 1.2. Az igazgatás alanya és tárgya 1.3. Az igazgatás tartalma 1.4. Az igazgatás fajai 1.5. Az igazgatás, vezetés és irányítás kapcsolata 1.1. Az igazgatás fogalma Az emberiség történelmének áttekintése azt mutatja, hogy az ember az állatvilágból történt kiemelkedése óta általában közösségekben tevékenykedik különböző célok megvalósításán. Az a felismerés, hogy az emberi együttműködés a célok megvalósításában nagyobb eredménnyel járhat, mint az elkülönült tevékenységek puszta összegződése, bizonyára az emberré válás folyamatának és a társadalom kialakulásának egyik legfontosabb összetevője volt. A történelmi fejlődés során kezdetben a létfenntartás legelemibb követelményei tették szükségessé az együttműködést, a későbbiekben azonban az együttműködés keretei, céljai bővültek. Fokozatosan kialakultak a társadalom egységei a családok, nemzetségek, törzsek és a puszta létfenntartáson kívül magasabbrendű célok is megjelentek, mint pl. szerszámkészítés, állattenyésztés, földművelés, tulajdonszerzés stb. Ez utóbbi célok végül is szétfeszítették a nemzetségi társadalom kereteit és létrejött az állam, mint az emberi együttműködés minőségileg új formája, a minőségileg új célkitűzéseivel együtt. A vázolt történelmi folyamat alapján fölmerül a kérdés, hogy az emberi együttműködésben vajon mi okozza az eredménytöbbletet az elkülönült tevékenységek eredményének összegezéséhez képest. Vizsgáljuk meg a kérdést egy egyszerű példán keresztül! Tételezzük fel, hogy három embernek az útról egy nehéz akadályt kell elgördítenie. Mivel külön-külön egyikük sem képes az akadályt elgördíteni, három lehetőséget próbálnak ki. Az első megoldásnál hárman három irányból próbálják az akadályt elgördíteni. Ez esetben az erőfeszítés eredménytelen még akkor is, ha a résztvevők ereje egyébként elegendő
1
PROF. DR. KALAS TIBOR
Az igazgatás
Egyetemi tanár
lenne az akadály elhárításához. A második megoldásnál egy irányba fejtik ki ugyan az erőfeszítést, de az erőfeszítésre nem ugyanabban az időpontban kerül sor. Az együttműködés szintén eredménytelen lesz, mert az egyéni eredmények nem összegeződhetnek. Mindkét esetben azt látjuk, hogy az elemi tevékenységek kapcsolata és a cél között nincs összhang. A harmadik megoldás meghozza az eredményt, amennyiben a résztvevők egyszerre, egyirányba próbálják az akadályt elhárítani, ehhez azonban az szükséges, hogy valamelyikük az erőkifejtéshez jelt adjon, vagyis az elemi tevékenységek kapcsolata és a cél között az összhangot megteremtse. Ugyanígy van ez valamennyi, közös célt szolgáló emberi együttműködés esetében. A cél megvalósítását szolgáló fő tevékenységen kívül mindig szükség van egy kiegészítő (igazgatási) tevékenységre, amely biztosítja a cél és a fő tevékenységek közötti összhangot. A továbbiakban ezt a kiegészítő, összehangoló tevékenységet tekintjük igazgatásnak, melynek fogalmát az alábbiakban határozzuk meg. Az igazgatás az emberi együttműködés során keletkező emberi tevékenység. Biztosítja a közös cél elérését, az ehhez szükséges személyi, tárgyi feltételeket és a munka összhangját. A meghatározásból következik, hogy az igazgatást kizárólag emberek közötti viszonylatban érvényesülő emberi tevékenységnek tekintjük, kizárjuk tehát a fogalomkörből az egyén saját munkájára vonatkozó összehangoló tevékenységet (ezzel a praxeológia foglalkozik), továbbá a nem kizárólag emberi viszonylatban (pl. ember-gép, vagy gép-gép között) érvényesülő tevékenységet. Az igazgatás fogalmában kulcsfontosságú szerepet játszik a célkitűzés és a koordináció. Minden igazgatás valamely célkitűzés megvalósításáért történik, cél hiányában az igazgatás értelme kiüresedik, az esetleges igazgatási tevékenység "l' art pour l' art" tevékenységgé válik. Itt megjegyzendő, e megállapításnak nem mond ellent az, hogy vannak a társadalomban kizárólag igazgatással foglalkozó szervezetek (pl. elenőrző szervek), ugyanis ezek tevékenysége is mindig valamely egyéb fő tevékenységhez, annak célkitűzéséhez kapcsolódik és sohasem az "igazgatásért igazgatnak." A koordináció az igazgatás fogalmának leglényegesebb eleme, ez a tevékenység kapcsolja össze a célkitűzést és az annak megvalósításáért végzett fő tevékenységi elemeket. Az együttműködésben szükségszerű az egyes résztevékenységek felosztása a résztvevők között és ez magában hordozza az egyéni tevékenységek közös céltól való eltávolodásának
2
PROF. DR. KALAS TIBOR
Az igazgatás
Egyetemi tanár
lehetőségét. A koordinációnak lesz az a feladata, hogy a cél és a munkamegosztás között feszülő ellentmondást kiküszöbölje. A meghatározás szerint végül az igazgatás fogalmához tartozik a célkitűzés eléréséhez szükséges személyi és tárgyi feltételek biztosítása is. Ez a tevékenység is pluszként jelentkezik
a
célkitűzést
megvalósító
fő
tevékenységhez
képest,
ugyanakkor
az
együttműködésnek szintén szükségszerű velejárója. Elkülönült egyéni tevékenységek esetén minőségileg másként jelentkezik a feltételek biztosítása, részben egybeolvad a fő tevékenységgel. Az együttműködés bővülésével azonban egyre növekszik a szerepe és mivel a célkitűzés megvalósításához szorosan kapcsolódó kiegészítő tevékenységről van szó, az igazgatás fogalomkörébe soroljuk. Az igazgatás fogalmával összefüggésben tisztáznunk kell a szervezés fogalmát is. Addig,
amíg
a
szervezéstudományi
szakirodalom
többé-kevésbé
egységes
annak
megítélésében, hogy a szervezés lényeges tartalmát a koordináció jelenti, az igazgatás és szervezés fogalmának viszonyát illetően már többféle nézettel találkozhatunk. Ezek egyik csoportja a szervezést és igazgatást szinonim fogalomnak tekinti, a másik csoportba tartozók pedig a két fogalom között különbséget tesznek. Szentpéteri István szerint a szervezés szónak valóban használatos olyan szűkebb értelmezése, amelyiket a mi viszonyaink között is nyugodtan azonosíthatunk az igazgatással. A szervezet azonban felölel egy sor olyan kategóriát is, amelyet az igazgatás fogalomrendszerébe nem lehet maradéktalanul beilleszteni. Végül is szerinte a szervezéselméletnek az igazgatáson kívüli szervezési viszonyokkal is foglalkoznia kell, ezért a szervezés az igazgatásnál tágabb kategória. A szervezést és igazgatást azonos tartalmú fogalomnak tekinti Szamel Lajos. Mindkét fogalom tartalmát elemezve arra a következtetésre jut, hogy bizonyítottnak vehetjük, miszerint az igazgatás egyenlő a szervezéssel, igazgatás és szervezés nem az egész és rész viszonylatában állnak, hanem egybeeső fogalmak. H. Fayol, az igazgatástudomány egyik klasszikus képviselője a szervezés és igazgatás között olyan értelmű megkülönböztetést tett, hogy az igazgatást tekintette tágabb fogalomnak, a szervezést pedig ezen belül helyezte el, mint az egyik tevékenységi elemet. Szerinte az igazgatás a következő elemekből tevődik össze: tervezés, szervezés, parancsolás, koordinálás, ellenőrzés. Fayol szervezés alatt a személyi és tárgyi feltételek biztosítását értette. Véleményünk szerint a két fogalom viszonyának tisztázása során a tartalmi elemekből célszerű kiindulni. Ehhez igénybe vesszük az előző meghatározáson kívül Kovács Istvánnak
3
PROF. DR. KALAS TIBOR
Az igazgatás
Egyetemi tanár
a magyar szakirodalomban általánosan elfogadott meghatározását is, mely szerint: igazgatáson azt a társadalmi tevékenységet értjük, amely megteremti meghatározott feladatok megvalósításának feltételeit és egyben a maga speciális eszközeivel biztosítja is e feladatok megvalósítását az annak teljesítésére jogosítottak és kötelezettek által. A szervezéstudomány képviselői a szervezésnek fordított fogalmat nem a latin "organ" fogalomból képezték, hanem az angol "management" és a francia "administration" fogalmakat használják. E fogalmak lényeges tartalma pedig nem más, mint egy adott cél elérését szolgáló tevékenység előkészítése, eldöntése és végrehajtása. Ha tehát az általunk elfogadott és a Kovács István által meghatározott "igazgatás" fogalom tartalmát egybevetjük az általában szervezésnek fordított "management" vagy "administration" tartalmával, arra a következtetésre juthatunk, hogy a két fogalom az alábbi értelemben szinonim fogalomnak tekinthető. Mindkettő valamely jövőbeli eredmény elérését célozza, ehhez biztosítja a feltételeket és gondoskodik a megvalósulásról. Amennyiben az igazgatás tartalmát felbontjuk a tartalmi elemeire, akkor azonban meg kell különböztetnünk a szervezésnek egy szűkebb tartalmát is. Ahogy azt már Fayol is kimutatta, a szervezésnek létezik egy szűkebb értelme is, nevezetesen az emberi és tárgyi elemekből álló szervezeti egységek létrehozása, fejlesztése. Ezt a tevékenységet - az igazgatás tartalmának elemzésekor - a döntés végrehajtásának megszervezésénél helyezzük el, így véleményünk szerint is felfogható a döntést követő végrehajtási szakasz egyfajta szűkebb értelemben vett szervező tevékenységnek. Összegezve a szervezés és igazgatás fogalmának viszonyát, megállapíthatjuk, hogy a szervezés tágabb értelemben szinonim fogalom az igazgatással, szűkebb értelemben azonban az igazgatáson belül helyezhető el és ebben az értelemben a végrehajtást értjük alatta. Meg kell jegyeznünk, hogy a szervezés és igazgatás fogalmára nézve a szervezéstudományi szakirodalomban sokféle felfogás alakult ki mind a tartalmi, mind a szélességi kört tekintve. A tudomány nem tekinti lezártnak ezt a terminológiai vitát.
1.2. Az igazgatás alanya és tárgya Az igazgatás alanya - aki igazgat - az előző pontban adott fogalmi körből kiindulva csak ember vagy emberek csoportja, az igazgatás tárgya - akiket igazgatnak - szintén csak
4
PROF. DR. KALAS TIBOR
Az igazgatás
Egyetemi tanár
emberek csoportja lehet. Az a keret pedig, amelyben az igazgatást kifejtik a szervezet, ugyanis legáltalánosabb értelemben szervezetnek tekintjük az emberek közös célok érdekében történő mindenfajta együttműködését. Így az igazgatás alanya általában szervezet, tárgya mindig a szervezet. Az igazgatás alanya és tárgya - mivel mind a kettő a társadalom szervezete - elvileg egybeeshet. Ilyenkor az igazgatottak egyben igazgatnak is, vagyis a társadalmi önigazgatás tiszta formában érvényesül. Ez az egybeesés azonban csak kivételesen fordul elő, általában csak kisebb társadalmi szerveknél, vagy spontán társadalmi csoportoknál. Már a legkisebb csoportokra is az jellemző, hogy huzamosabb együttműködés esetén elkülönül az igazgatást végző személye és legfeljebb csak az alapvető döntéseket hozza meg maga a teljes közösség. Példa volt erre az ősközösségi társadalom nemzetség intézménye. A nemzetség hatalmát a népgyűlés gyakorolta, azonban itt megválasztották a nemzetség vezetőjét és hadvezérét, akinek elsősorban igazgatási funkciói voltak. Az igazgatás alanya és tárgya tehát már az államiság kezdetei előtt elkülönülési folyamaton megy keresztül. Ez az elkülönülési folyamat a modern társadalomban éri el a tetőpontját, ahol az igazgatást a társadalom erre a célra specializálódott, önálló szervezetrendszere látja el, de emellett az elkülönültségi fázisokban lévő szervezetek valamennyi típusa megtalálható. Az igazgatás tárgya pedig itt már az egész, államilag szervezett társadalom a maga valamennyi szervezetével és szervezetrendszerével együtt. Az elkülönülési folyamat két végpontja között azonban több elkülönülési fázis figyelhető meg. Az első fázisban a szervezeten belül elkülönül ugyan az igazgatást végzők személye, de ők ugyanúgy végzik a szervezet fő tevékenységét, mint a szervezet többi tagja. Ez volt jellemző a céh-rendszerű ipari termelésre, de ez jellemző napjainkban is, például a kisebb magánvállalkozásokra. A második fázisban a szervezeten belül már létrejön a kizárólag csak igazgatással foglalkozók szervezete, vagyis az igazgatás alanya és tárgya teljes mértékben elkülönül. Ez az elkülönülés - az ipari termelés példájánál maradva - jellemezte már az egyszerűbb üzemeket, majd a termelő-szolgáltató szervezetek egészét. Az elkülönülés harmadik fázisa már a modern társadalom időszakára esik, amikor is kialakulnak a kizárólag igazgatással foglalkozó önállósult szervezetek, amelyek az igazgatás egyes részfunkcióira specializálódnak. Ilyenek az adatbankok, a különböző tervező, szervező, koordináló stb. intézmények.
5
PROF. DR. KALAS TIBOR
Az igazgatás
Egyetemi tanár
Az igazgatás alanyának és tárgyának differenciálódási folyamatában a döntő ok a társadalmi munkamegosztás fejlettsége. Az igazgatás tárgyaira vonatkozó társadalmi munkamegosztás hatása történelmileg és egy adott kor társadalmában egyaránt nyomon követhető. Történelmileg az ősközösségtől a modern társadalomig vezet ennek az elkülönülési folyamatnak az útja, egy adott korban pedig a társadalmi munkamegosztás fejlettsége határozza meg az egyes elkülönülési fázisokban lévő szervezetek arányát. Minél magasabb fokú a társadalmi munkamegosztás, annál jellemzőbb a társadalomra az igazgatás alanyának differenciálódása és a nagy igazgatási szervrendszerek kialakulása. A modern társadalomban az igazgatás alanya már erősen differenciálódott. Horizontálisan a differenciálódás egyrészt három nagy irányító szervezeti rendszer létrejöttét eredményezte, melyek: a politikai pártok, az államszervek rendszere és a társadalmi szervek rendszere, másrészt a munka és egyéb szervek igazgatási szférája differenciálódott állami igazgatási, magánigazgatási és társadalmi önigazgatási szervekre. A munka és egyéb szerveknél az igazgatás alanya az állami munkaszerv, a magánszemély, illetőleg az emberek öntevékeny csoportja igazgatási apparátusa. Az államszervek rendszerén belül a további differenciálódás hatására különülnek el az államhatalmi ágak szervezetrendszerei, a törvényhozói, a végrehajtói (közigazgatási) és az igazságszolgáltatási szevezetrendszerek. Vertikálisan a modern társadalomban is megtalálható az egyes elkülönülési fázisokban lévő szervezetek valamennyi típusa. Jellemző azonban a modern társadalomban a polarizálódás is abban az értelemben, hogy az önigazgatási tendenciák erősödnek és ilyen módon az elkülönülés ellentéteként az igazgatás alanyának és tárgyának új típusú közeledési tendenciája lép felszínre. Az igazgatás tárgya a modern társadalomban az egész államilag szervezett társadalom, annak szervezetei és szervezetrendszerei. Speciális vonás ezen a téren, hogy a szervezeti élet csaknem valamennyi szférája beletartozik az államszervek hatókörébe, mivel egyes igazgatási funkciókat
tekintve, (pl. szabályozás, ellenőrzés) a magánigazgatás alatt álló és az
önigazgatási szervezetek is tárgyai lehetnek az államszervek igazgatásának.
1.3. Az igazgatás tartalma Az igazgatás tartalmára nézve különösen sokféle felfogás létezik a szakirodalomban. Ennek egyik oka a már vázolt fogalmi nézetkülönbségekből származik, a másik ok pedig
6
PROF. DR. KALAS TIBOR
Az igazgatás
Egyetemi tanár
abban kereshető, hogy az igazgatás tartalmára elsősorban az igazgatás tárgya gyakorol döntő hatást és az igazgatás tárgyának körvonalait az egyes szerzők különbözőképpen vonják meg. Felvethető itt az a kérdés, hogy mivel mind a fogalmak, mind az alapul vett igazgatási tárgyak tekintetében lényeges nézetkülönbségek találhatók, van-e értelme az újabb tartalmi elem katalógus összeállításának. Vajon lehet-e közös nevezőre hozni az igen különböző szervezetekben zajló igazgatási folyamatokat, vagy célszerűbb ezt csak a konkrét szervezetekre nézve vizsgálni. Erre a kérdésre úgy válaszolhatunk, hogy a társadalmi jelenségek lényegének megértése, feltárása és a felismert törvényszerűségek hasznosítása minden esetben feltételez bizonyos mértékű általánosítást, rendszerezést. Ez az állandóan ismétlődő általánosítás vezethet el ahhoz, hogy a felismert törvényszerűségeket az alaptevékenység hatékonyságának emelése érdekében konkretizálhassuk. Bizonyára ezek az okok indokolják, hogy az igazgatástudománnyal foglalkozó szerzők többségét foglalkoztatja az igazgatás tartalmi köre. Az egyes felfogások általában abban különböznek egymástól, hogy a szerzők egyik csoportja igyekszik részletes felsorolást adni az igazgatási tevékenységi elemekről, mások viszont csak a domináns elemeket emelik ki. A következőkben példaként ismertetünk néhány külföldi és hazai felfogást. Elsőként említjük H. Fayol 1.1. pontban már említett álláspontját, mely szerint az igazgatás a tervezésből, szervezésből, parancsolásból, koordinálásból és ellenőrzésből áll. Ez a felsorolás többé kevésbé nyomot hagyott valamennyi nézetben, ugyanis ezek közül egy vagy több elem mindegyikben megtalálható. Időrendben L. Gulick és L. Urwick követte Fayolt, akik 1937-ben közzétett gyűjteményes kötetükben foglalkoztak az igazgatás tartalmával. Gulick szerint az igazgatás elemei a következők: Tervezés (Planning), Szervezés (Organizing), Személyzeti tevékenység (Staffing), Döntés (Directing), Koordinálás (Coordinating), Tájékozódás (Reporting), Pénzügyek (Budgeting). Az angol szavak kezdőbetűiből nevezzük rendszerét POSDCORB-nak. Fayol és Gulick-Urwick rendszerének összevetéséből az látszik, hogy Fayol nagyobb mértékű általánosítást végzett, elemei a szervezet valamennyi tevékenységére vonatkoznak. Gulick és Urwick viszont kiemel két speciális területet, a személyzeti és pénzügyi tevékenységet, ezért rendszerükben a határvonalak elmosódnak és a rendszer alkalmazási köre leszűkül. A magyar szerzők közül Palicz András a tervezést, szervezést, döntést, utasítást és ellenőrzést tekinti a vezetési funkcióknak, Ladó László szerint pedig három alapvető vezetői funkció létezik: a tervezés, a szervezés és az ellenőrzés.
7
PROF. DR. KALAS TIBOR
Az igazgatás
Egyetemi tanár
A bemutatott felfogások az igazgatás tartalmi elemeit tekintve ugyan jelentősen eltérőek, abban azonban a felfogások többsége megegyezik, hogy az igazgatás (szervezés, vezetés) tartalmi lényege két fő tevékenységből áll, egy tervező, előkészítő szakaszból és egy kivitelező szakaszból. Amennyiben ezt a két szakaszt az igazgatás fogalmával egybevetjük, azt találjuk, hogy mind a kettő egy célnak, az igazgatás által kiszolgált fő tevékenység céljának a megvalósítását szolgálja. Ennek a célnak a meghatározása azonban logikailag nem tartozhat a fő tevékenység fogalmi körébe, hiszen a fő tevékenység éppen annak a megvalósítását szolgálja, ezért a célkitűzést szintén az igazgatás tartalmi elemei közé kell sorolnunk. Ezek alapján az igazgatás tartalmát három fő részre tagolhatjuk: a célkitűzésre, a cél megvalósítását előkészítő szakaszra és a kivitelező szakaszra. A továbbiakban az előkészítő és a kivitelező szakaszt kell megvizsgálnunk abból a szempontból, hogy ezek bonthatók-e további önálló tevékenységi elemekre. Az előkészítő szakasz lényege, hogy gondolati úton előállítsa, megtervezze a kivitelező szakasz folyamatát, értékelje a lehetséges megoldásokat és végül foglaljon állást a kivitelezés követendő útját illetően. Mindez csak úgy lehetséges, ha információkat gyűjtenek egyrészt a kivitelezési folyamat feltételeiről, másrészt a korábbi azonos vagy hasonló célkitűzések megvalósítási folyamatáról és eredményéről, mindezeket az információkat feldolgozzák, értékelik a célkitűzés nézőpontjából, feltárják és megtervezik a lehetséges kivitelezési módokat, majd ezek közül egyet kiválasztanak, azaz meghozzák a döntést. A kivitelező szakasz funkciója az előkészítő szakaszban meghozott döntés végrehajtása, illetőleg a döntés esetleges korrekciója. A döntés végrehajtása elsődlegesen a személyi és tárgyi feltételek megteremtését, majd a feladatok elosztását és ezzel összefüggésben a munka koordinációját feltételezi. Ez utóbbit - melyet az igazgatás egyik leglényegesebb fogalmi elemének is tekintettünk - a munkamegosztás és az egyetlen célkitűzés közötti ellentmondás teszi nélkülözhetetlenné az igazgatásban. A kivitelező szakasz azonban a végrehajtással és koordinációval nem érhet véget, mivel előfordulhat, hogy a célkitűzés nem valósult meg akár a helytelen döntés, akár a helytelen végrehajtás következtében. Szükség van ezért egy utolsó fázisnak, az ellenőrzésnek a beiktatására is, melynek során egybevetik a végrehajtás eredményét a célkitűzéssel és megállapítják a cél megvalósulását, vagy az esetleges szükséges korrekciókat. Ezzel eljutottunk az igazgatás egy általános tartalmi modelljéhez, melynek értelmében az igazgatás tartalmát a célkitűzés, információgyűjtés és feldolgozás, tervezés, döntés, végrehajtás, koordináció, ellenőrzés képezi. Mindezeket együtt igazgatási ciklusnak ne-
8
PROF. DR. KALAS TIBOR
Az igazgatás
Egyetemi tanár
vezzük, ezzel arra utalva, hogy a gyakorlatban az igazgatás rendszerint folyamatos tevékenység, melynek során újabb és újabb célkitűzések folyamatos teljesítését kell az igazgatási tevékenységnek biztosítania és emiatt az igazgatás tartalma permanensen ismétlődik. A vázolt igazgatási modell általánosságához kapcsolódva meg kell jegyeznünk, hogy a gyakorlatban - az igazgatás tárgyától függően - egyes elemek elmaradhatnak, mások összeolvadhatnak egymással, így tiszta formában a modell nem feltétlenül jelentkezik minden igazgatási tevékenységnél. A törvényszerűségek feltárása céljából, másrészt didaktikai okokból azonban elengedhetetlennek tartjuk az ilyen fokú általánosítást. A továbbiakban - az összefüggések áttekintése céljából - csak röviden foglalkozunk az egyes elemek lényegével. A célkitűzés az igazgatási ciklus determináns eleme. Az igazgatás által "igazgatott" fő tevékenység és magának az igazgatásnak is az összes többi eleme a célkitűzés megvalósításának szolgálatában áll. Az igazgatási ciklus a cél szempontjából lehet egyszeri lefutású és lehet ismétlődő, mely utóbbi esetben az igazgatási ciklus körforgásáról beszélünk. Egyszeri lefutás esetén az igazgatás az ellenőrzéssel lezárul, mivel megállapítást nyert a cél megvalósulása. Az igazgatási ciklus körforgására egyrészt akkor kerülhet sor, ha a döntést vagy a végrehajtási szakaszt korrigálni kell (ilyenkor újból indul a tervezés, döntés és a végrehajtási szakasz mindaddig, amíg a cél meg nem valósul), másrészt akkor, ha maga a célkitűzés folyamatos fő tevékenységet feltételez. Például egy munkafolyamat eredményét meghatározott paraméterek között kell tartani. Ebben az esetben a végrehajtási szakasz állandóan ismétlődik, a paraméterek túllépése esetén pedig mindig újabb igazgatási ciklus indukálódik. Az információgyűjtés és feldolgozás fázisában a célkitűzés birtokában megkezdődik az előkészítő szakasz, melynek során a döntés megalapozását szolgáló információk különböző információs csatornákon (írásban, beszéd formájában, telefonon, számítógépi kijelző berendezéseken, stb.) kerülnek az igazgatási személyzethez. A begyűjtött információk szerint az igazgatást végzők egyrészt újabb és újabb lehetséges megoldásokat tárnak fel, másrészt a már feltárt kivitelezési alternatívákat ellenőrzik. Ebből következik, hogy az információ-feldolgozási szakasz és a tervezési szakasz nem különíthető el élesen egymástól, sokszor a kettő egy szellemi munkafolyamatban megy végbe. Maga az információáramlás minden esetben információs rendszereken keresztül valósul meg, melyek lehetnek tudatosan kiépített, vagy spontán rendszerek. Az
9
PROF. DR. KALAS TIBOR
Az igazgatás
Egyetemi tanár
adatfeldolgozási technika rohamos fejlődése ma már egyre inkább a tudatosan kiépített információrendszerek felé fordítja a figyelmet, egyre több, modern technikai bázison alapuló információrendszert hoznak létre. Mindez lehetővé teszi, hogy az információgyűjtés és feldolgozás terén a gépi technika forradalmasítsa az igazgatást és ezzel az emberi munkatevékenység hatékonysága is folyamatosan növekedjen. A tervezés funkciója azoknak a lehetséges kivitelezési alternatíváknak a feltárása és kidolgozása, amelyek megvalósulása biztosítja a cél elérését. Meg kell tervezni ezen kívül a megvalósítás feltételeit is. Maga a tervezés bonyolult szellemi tevékenység, annak során a rendelkezésre álló információk birtokában a kifejtendő tevékenység várható eredményét állandóan ütköztetni kell a célkitűzéssel. Ezért van nagy fontossága azoknak az információknak, amelyek a már korábban lezajlott azonos vagy hasonló kivitelezési folyamatok eredményére vonatkoznak. Ilyen információk birtokában nagyobb biztonsággal kerülhetők el a nem várt, célkitűzésektől eltérő hatások. A döntés az igazgatási ciklus központi eleme. Az előkészítő szakasz a döntés meghozatalát szolgálja, a kivitelező szakasz pedig a döntés végrehajtását. A döntés lényege a kivitelező szakaszban követendő tevékenység meghatározása, a tervezés során feltárt alternatívák közül egy alternatívának a kiválasztása. A döntés további speciális vonása az igazgatásban az is, hogy azt az igazgatási szervezet vezetője hozza és érte a felelősséget is a vezető vállalja. A végrehajtás érdekében a döntést először utasítássá kell formálni és közölni kell az érdekeltekkel. Ezt követi a végrehajtás személyi és tárgyi feltételeinek a megszervezése, mely állhat új szervezet létrehozásából vagy már meglévő szervezet átalakításából, illetőleg a végrehajtás céljára történő igénybevételéből. Amennyiben a végrehajtó szervezet rendelkezésre áll, gondoskodni kell a munkamegosztásról, a végrehajtás folyamatában pedig a munkamegosztás esetleges korrekciójáról. Mivel egy új szervezet létrehozása vagy egy régebbi átalakítása önmagában is munkamegosztást jelent, a végrehajtás lényegét a munkamegosztásban jelölhetjük meg. A koordinációs fázis a munkamegosztás szükségszerű következménye. Ahol több ember együttműködése szükséges, csak a koordináció biztosíthatja a rész és a egész összhangját, ezzel a célkitűzés megvalósítását. A koordináció ezért az az igazgatási elem, amely egyetlen igazgatási ciklusból sem maradhat el, bármilyen kis szervezetről, vagy bármely csekély igazgatási feladatról is legyen szó.
10
PROF. DR. KALAS TIBOR
Az igazgatás
Egyetemi tanár
Az ellenőrzés az igazgatási ciklus záró fázisa, azonban mint azt a célkitűzésnél már említettük, az ellenőrzés egyben egy újabb igazgatási ciklus kiindulópontja is lehet. Lényege, hogy egybevessék a végrehajtás folyamatát és eredményét a célkitűzéssel, és következtetést vonjanak le a célkitűzés megvalósulásáról. Az ellenőrzés szerepe ezen kívül abban is jelentkezik, hogy a végrehajtást információkkal, tanácsokkal segítse, és ilyen módon is hozzájáruljon az igazgatási folyamat sikeréhez.
1.4. Az igazgatás fajai Az igazgatás fogalmával kapcsolatban kifejtettük, hogy az igazgatási tevékenység a társadalommal együtt alakult ki, attól elválaszthatatlan jelenség. A társadalmi viszonyok egyik típusát éppen ezért az igazgatási viszonyok alkotják, melyekről tudjuk, hogy kizárólag emberek közötti viszonylatban érvényesülnek, tehát társadalmi viszonyok is egyben. Miután az igazgatási viszonyok a társadalmi viszonyok egyik típusát alkotják, rájuk is jellemzőek a társadalmi viszonyok sajátosságai, elsősorban a hatalmi viszonyok. Ezért, ugyanúgy ahogy a társadalmi viszonyok hatalmi jellegét a tulajdonviszonyok meghatározzák, az igazgatási viszonyok is függenek a hatalmi viszonyoktól és az azt befolyásoló tulajdoni viszonyoktól Ezen az alapon az igazgatási viszonyok három fő fajtáját különböztetjük meg, az állami igazgatást, a magánigazgatást és a társadalmi önigazgatást. Az állami igazgatás esetében az igazgatási hatalom alapja az állami tulajdon, melynek alapján az állam felhatalmazást ad az általa létrehozott szerveknek igazgatási célkitűzések és döntések meghozatalára, azok végrehajtására. Az állami igazgatáson belül megkülönböztetjük az állami irányítást végző államszervek és az állami munkaszervek igazgatási tevékenységét.
Az
államszervek
között
a
törvényhozói,
a
közigazgatási
és
a
igazságszolgáltatási szervek, az állami munkaszervek között pedig az egyes gazdálkodó szervek, intézetek és egyéb állami munkaszervek találhatók. Az állami igazgatás egyik speciális fajtája a közigazgatás, amely az egész társadalomra kiterjedő, közhatalom birtokában végzett igazgatási tevékenységet jelent. A magánigazgatás lényege, hogy az igazgatási hatalom gyakorlásának alapja a magántulajdon. Ennek birtokában a tulajdonos határozza meg az igazgatási célkitűzéseket, hozza meg a döntéseket és gondoskodik azok végrehajtásáról.
11
PROF. DR. KALAS TIBOR
Az igazgatás
Egyetemi tanár
A társadalmi önigazgatás alapja egyrészt a csoporttulajdon, másrészt a társadalom öntevékeny szerveinek a létrejötte. A csoporttulajdon a szövetkezetek, egyesületek, stb. igazgatásának megalapozója, kivételesen léteznek azonban a társadalomban olyan szervezetek is, amelyek közvetlenül vagyonnal alig, vagy egyáltalán nem rendelkeznek, mégis a társadalmi önigazgatás alapján működnek. Ilyenek például az érdekképviseleti szervek egyes típusai.
12
PROF. DR. KALAS TIBOR
Az igazgatás
Egyetemi tanár
1.5. Az igazgatás, vezetés és irányítás kapcsolata A vezetés a igazgatási tevékenység differenciálódása következtében alakul ki és különül el az igazgatáson belül. A munkamegosztás hatására egyes igazgatási funkciók, így különösen a célkitűzések és a döntések önállósulnak, az ilyen funkciót végzők az egyéb igazgatást végzőkkel szemben meghatározó pozícióba kerülnek, és ezzel kialakul a vezetés. A vezetést azonban az igazgatástól elválasztani nem lehet, mert éppen az igazgatás az a közbülső láncszem, amely a vezetést a főtevékenységet végző szervezettel összekapcsolja. A vezetésnek az a fő funkciója, hogy az igazgatási szervezetre gyakoroljon hatást, és ezen keresztül a teljes szervezetre. Ezért lehet a vezetést az "igazgatás igazgatásának" is nevezni. Az igazgatási szervezetre is érvényes ugyanis az a törvényszerűség, hogy mint fő tevékenység mellett itt is szükség van a szervező, koordináló tevékenységre. Ezt a fajta igazgatást végzi a vezetés. Az irányítás hasonló funkciót lát el, mint a vezetés, azzal a különbséggel, hogy közvetlenül a vezetésre és azon keresztül az igazgatási szervezetre gyakorol hatást és nem a fő tevékenységet végző szervezetre. Tartalmilag az irányítás is igazgatási tevékenységet jelent, ezért lehet a "vezetés igazgatásának" is tekinteni. A vezetés és irányítás között mindössze az a különbség, hogy az irányítás szervezetre kívülről ható (szervezetrendszerben érvényesülő) igazgatást jelent, míg a vezetés a szervezet és annak igazgatása keretében helyezkedik el. Mindezt szemlélteti a következő ábra, melyből leolvasható, hogy a vezetés az igazgatáson belül, az irányítás pedig a szervezeten kívül helyezkedik el.
Irányítás
Vezetés Igazgatási szervezet
13
PROF. DR. KALAS TIBOR
Az igazgatás
Egyetemi tanár
Szervezet
1. sz. ábra Az igazgatás, vezetés és irányítás kapcsolata
14
PROF. DR. KALAS TIBOR
Az igazgatás
Egyetemi tanár
SZAKIRODALOM az 1. részhez 1.
W. R. Aschby: Bevezetés a kibernetikába Akadémiai Kiadó, Budapest, 1972.
2.
K. Bleicher: A szervezet mint rendszer Közgazdasági és Jogi Kiadó, Budapest, 1979.
3.
H. Fayol: Ipari és általános vezetés Közgazdasági és Jogi Kiadó, Budapest, 1984.
4.
L. Gulick - L. Urwick: Papers on the Science of Administration New York, 1937.
5.
Kovács István: Az államigazgatás meghatározása MTA Állam- és Jogtudományi Intézet Értesítője, 1957. I. kötet 1. szám.
6.
Ladó László: Szervezéselmélet és módszertan Közgazdasági és Jogi Kiadó, Budapest, 1980.
7.
Palicz András: Szervezéselméleti alapok és a korszerű szervezés alkalmazása Közgazdasági és Jogi Kiadó, Budapest, 1969.
8.
Rendszerelmélet Közgazdasági és Jogi Kiadó, Budapest, 1971.
9.
H. A. Simon: Korlátozott racionalitás. Válogatott tanulmányok Közgazdasági és Jogi Kiadó, Budapest, 1982.
10.
Szamel Lajos: Az államigazgatás vezetésének jogi alapproblémái Közgazdasági és Jogi Kiadó, Budapest, 1963.
11.
Szentpéteri István: Az igazgatástudomány szervezéselméleti alapjai Akadémiai Kiadó, Budapest, 1974.
12.
Szentpéteri István: Vezetés vagy szervezéstudomány? Állam és Igazgatás 1981. évi 11. szám
13.
F. W. Taylor: Üzemvezetés. A tudományos vezetés alapjai Közgazdasági és Jogi Kiadó, Budapest, 1983.
15
technikai eszközök
