PROF. DR. KALAS TIBOR Egyetemi tanár 4. A KÖZIGAZGATÁS-TUDOMÁNY

PROF. DR. KALAS TIBOR

A közigazgatás-tudomány

Egyetemi tanár

4.

A KÖZIGAZGATÁS-TUDOMÁNY

Fő témakörök: 4.1. A közigazgatás-tudomány fogalma 4.2. A polgári közigazgatás-tudomány 4.3. A magyar közigazgatás-tudomány

4.1. A közigazgatás‐tudomány fogalma Tudományról általában akkor beszélhetünk, amikor egy adott tárgykörre vonatkozó felhalmozódott tudásanyag rendszerezése és elemzése elért egy olyan szintézist, amely képes progresszív módon visszahatni saját tárgykörére. Ezért minden tudománynak alapvető feladata, hogy - létrejöttének bizonyítékaként - meghatározza tárgyát, azt elhatárolja más tudományok tárgyától és bizonyítsa a tudásanyag szintézisének olyan színvonalát, amely képes tárgyának fejlődését előidézni. A közigazgatás-tudomány esetében az önálló, más tudományok tárgyától elkülönült tárgy az államhatalmi ágak szétválasztásával létrejött és önállósult közigazgatási szervezet és annak működése által adottá vált. Az önálló tudományi elismerés szempontjából így a felhalmozódott tudásanyag szintézisének, absztrakciójának és a közigazgatásra való visszahatásának a mértéke az a tényező, amely igazolhatja a közigazgatás-tudomány elismerését más tudományágak között. E tényező megítélésében a közigazgatás tudományos művelői között azonban jelentős nézeteltérések léteznek. A közigazgatással foglalkozó ismeretanyag első bizonyos fokú szintézise a közigazgatási jog területére esik. Ennek az a magyarázata, hogy maga a polgári állam közigazgatása is - a rendőrállam közigazgatásával szemben - a jogállam eszméjével összefüggésben, jogilag kötött keretek között alakul ki, így e joganyag elemzése már lehetővé tette a közigazgatásra vonatkozó általános tételek kidolgozását. A közigazgatási jogtudomány létrejöttét attól az időszaktól számíthatjuk, amikor az államhatalmi ágak elkülönülésével a közigazgatási jog is elkülönül az alkotmányjogtól és fokozatosan önálló jogággá válik. Ez a folyamat Európában a múlt század közepétől erősödik fel és ez a tény hosszú ideig alapjául szolgál annak, hogy a közigazgatási jogtudományt csaknem teljes egészében azonosítják a közigazgatás-tudománnyal. E nézet ellensúlyaként

1



Egyetemi tanár

a közigazgatási jogtudomány kialakulásával csaknem párhuzamosan jelenik meg a közigazgatás-tani irányzat, melynek az a lényege, hogy a közigazgatás nem csak a jog oldaláról vizsgálható tudományos módszerekkel, hanem az kiegészíthető a személyi és anyagi oldal elemzésével, és a szervezeti működés hatékonyságának vizsgálatával. Ez utóbbi területek kutatását nevezik közigazgatástannak, hangsúlyozva, hogy a közigazgatás-tudomány nem egyenlő a közigazgatási jogtudománnyal. A közigazgatás-tani irányzat kezdeti fénye a XX. század elejére megkopik, azonban a második világháború után az irányzat újraéled. Ez a magyarázata annak, hogy jelentős tábora volt annak a felfogásnak, mely szerint a közigazgatás-tudomány közigazgatási jogtudományból és közigazgatástanból áll. Ehhez közel áll az a nézet is, amelyik a közigazgatástanon belül megkülönbözteti a közigazgatási politikát, mint önálló tudományos területet. Ez alatt az államvezetés és a közigazgatás kölcsönös kapcsolatának vizsgálatát értik. Így van olyan felfogás, mely szerint a közigazgatás-tudomány fogalom csak olyan értelemben használható, hogy az magában foglalja a közigazgatást különböző módszerekkel vizsgáló

három

közigazgatási

résztudomány,

a

közigazgatási

jogtudomány,

közigazgatástan és a közigazgatási politika együttesét. A közigazgatással foglalkozó egyéb módszerű vizsgálódások - e felfogás szerint - (pl. szociológiai, statisztikai, pszichológiai, stb.) nem

tartoznak

a

közigazgatás-tudomány

fogalomkörébe,

csupán

interdisciplináris

tudományterületeknek minősülnek. Egy további felfogás szintén tagadja az általános közigazgatás-tudomány létezését és csupán a közigazgatással különböző tudományos módszerekkel foglalkozó közigazgatás tudományokat ismeri el, amelyekből még olyan szintézis nem jött létre, amely a közigazgatás-tudomány kialakulását eredményezte volna. Az ilyen jellegű közigazgatás-tudományok közé sorolják általában a következőket: - közigazgatási jogtudomány, - közigazgatási szervezéstudomány, - közigazgatási politika, - közigazgatási szociológia, - közigazgatási statisztika, - közigazgatási pszichológia, - közigazgatás-történet, - közigazgatási informatika, - összehasonlító közigazgatás-tudomány.

2



Egyetemi tanár

A nézet képviselői szerint a közigazgatás-tudomány a közigazgatási résztudományok szintéziséből alakulhat majd ki, és jelenleg ez csupán célként tűzhető ki. Ez utóbbi állásponttal, az egyes résztudományok feletti absztrakciós szint valós hiánya miatt egyet kell értenünk, azonban - a terminológiai bizonytalanság elkerülése érdekében - nem követünk el hibát, ha más relációban a "közigazgatás-tudomány" kifejezésen a közigazgatással foglalkozó valamennyi résztudomány együttesét értjük. Ebben a felfogásban tehát a közigazgatás-tudomány a közigazgatás szervezetével és működésével foglalkozó közigazgatás-tudományok eredményeinek összességét jelenti. Végezetül meg kell említenünk azt a nézetet is, hogy a közigazgatás-tudomány szintézise a XX. század második felében elérte az önálló tudománnyá válás kritériumait, így létezik önálló közigazgatás-tudomány és a jövőben csupán a vizsgálandó tárgykörök bővítésére van szükség. Ez az álláspont véleményünk szerint korai, a tudásanyag általános szintézisét bemutató szakirodalom ma még hiányos, így a közigazgatási résztudományok feletti általános közigazgatás-tudomány sem létezhet.

4.2. A polgári közigazgatás‐tudomány 4.2.1. A polgári közigazgatás-tudomány kezdetei A közigazgatással foglalkozó ismeretek tudományos színvonalú szintetizálásának és egyben a közigazgatás-tudomány kialakulásának kezdeteit egyes nézetek a XVIII. század első felére teszik, vagyis a kameralistákat már a közigazgatás-tudomány művelői közé sorolják. A kameralisztika lényege a XVII-XVIII. században olyan elvek és módszerek kidolgozása volt, amelyek alkalmazásával az adott uralkodó gyarapíthatta az államkincstárt és ezzel együtt az uralkodói hatalmát. A kameralisztikára vonatkozó tényekből azonban következik, hogy a kameralisták általában egy adott állam viszonyaival foglalkoztak, szerepük szorosan kötődött az abszolút államok konkrét gyakorlati igazgatásához. A XVIII. század végén jelentkezik csak először Sonnensfelsnél, hogy nézeteit általános "köntösbe" igyekszik feltüntetni. Ezért a mai közigazgatás-tudományban általános az az álláspont, hogy a kameralisztika nem tekinthető a közigazgatás-tudomány kezdeti szakaszának. A közigazgatás-tudomány akkor alakul ki, amikor a közigazgatás az államhatalmi ágakon belül elkülönül és a tudományos vizsgálatnak ezáltal önálló tárgyaként jelenik meg. Ezt megelőzően a közigazgatás az államhatalom szerves részeként funkcionál, így bár ebben a

3



Egyetemi tanár

formában is lehetett a tudományos ismeretszerzés tárgya, az ismeretek szintetizálásában már az állam egésze jelenik meg. Az önálló közigazgatás-tudomány megjelenése tehát összefügg a polgári államban kialakuló önálló közigazgatás megjelenésével, ez az időszak pedig Európában a XVIII. század végén és a XIX. század első felében következik be. A közigazgatás-tudomány fogalmánál már utaltunk arra, hogy a közigazgatás-tudomány első megjelenése a közigazgatási jogtudomány volt, melynek kezdetét Robert von Mohl: Das Staatsrecht des Königreiches Württemberg c. 1829-ben megjelent könyvétől számíthatjuk. Ezt azonban hamarosan követte a közigazgatástannak elkeresztelt tudományos irányzat Lorenz von Stein: Die Verwaltungslehre c. könyvének 1865-ben történt kiadásával. Itt megjegyezzük, hogy a közigazgatással nem jogi nézőpontból foglalkozó kutatási irányzat egyik válfaja a tudományos vezetési irányzat annyiban hasonlóságot mutat a közigazgatástannal, hogy nem jogi, hanem szervezési szempontból közelíti meg a közigazgatás működésének vizsgálatát. A két irányzat között azonban nem lehet a kiindulópontjaik különbözősége szerint egyenlőséget tenni. Ezt az irányzatot nevezhetjük közigazgatási szervezéstudománynak, melynek első képviselői a francia Henry Fayol 1923ban megjelent "La doctrine administratíve dans l'Etat" c. munkájával és az 1937-ben publikált "Papers on the Science of Administration" c. munkájukkal Luther Gulick és Lyndall Urwick voltak. Időrendben szintén a XX. század első évtizedeiben jelenik meg a közigazgatástudományok között a közigazgatási politika, melynek első hírnökei az Amerikai Egyesült Államokban teszik közzé kutatási eredményeiket. Az amerikai szakirodalomban a közigazgatás-tudomány politikatudományi irányzatának kezdetét Woodrow Wilson: The Study of Administration c. 1887-ben megjelent tanulmányától számítják, azonban utána a jelentősebb munkák csak a XX. század elején látnak napvilágot. Németországban ez az irányzat pedig csak a II. világháború után válik jelentőssé. Szintén a II. világháború után kezd kibontakozni a közigazgatási szociológia elsősorban Max Weber bürokrácia elméletének hatására, a "Bürokratic", in Wirtschaft und Gesellschaft c. 1956-ban megjelent műve alapján. Nem sokkal később, a francia Michel Crozier alapozza meg a közigazgatási szervezés-szociológiai kutatásokat. A közigazgatás-tudományok egyéb irányzatai, a pszichológiai statisztikai, történeti, összehasonlító és az informatikai irányzatok kezdetei az utóbbi néhány évtizedben bontakoztak ki és az előzőekhez hasonló kutatási eredményekkel még nem rendelkeznek. Ezeknek az irányzatoknak a megerősödése vagy sorvadása századunk utolsó évtizedében

4



Egyetemi tanár

folyó kutatások függvénye. A polgári közigazgatás-tudomány vázlatos áttekintését ezért az előző irányzatok legkiemelkedőbb képviselőinek bemutatásával végezhetjük el.

4.2.2.

A polgári közigazgatás-tudomány fő irányzatai

A közigazgatási jogtudomány művelése során az angol-amerikai jogrendszer speciális jellegzetességei következtében a fejlett polgári államok közül elsősorban a német és francia kutatások hoztak kiemelkedő tudományos eredményeket. Kiemelkedő ezek közül a német Otto Mayer jogdogmatikai munkássága, melynek napjainkig terjed a hatása nemcsak Németországban, de Ausztriában és Svájcban is. Ennek a következménye, hogy a német közigazgatási jog rendszere az ő dogmatikai rendszerén alapszik. Otto Mayer ezt a hatást azzal érte el, hogy a tételes jogból általános fogalmakat és jogintézmény-rendszert dolgozott ki. A jogdogmatika terén Otto Mayer követői napjainkig a kidolgozott jogintézmények további tökéletesítését és a hatályos joggal való egyeztetését tartják feladatuknak. Franciaországban a közigazgatási jogtudomány hosszú időszakon keresztül egyedül reprezentálta a közigazgatás-tudományt. Megalapozónak tekinthető itt Leon Duguit és Gaston Jéze munkássága az 1920-30-as években. Ők és követőik a közigazgatási jogi szabályozás alapvető jellemzőjével, a közszolgáltatással, a közérdekkel, a közhatalommal foglalkoznak. A francia közigazgatási jog alapproblémája abból adódik, hogy a jogszabályok általában az Államtanács (Conseil d'Etat) döntésein alapulnak. A jogi kérdések ezért összefüggenek a bíráskodási problémakörrel, valamint a rendszerezéssel és a gyakorlati döntésekből adódó elvi tételek kimunkálásával. A közigazgatástan Stein által kidolgozott elmélete szintén mai napig is érezhető hatással volt a közigazgatás-tudományra. Az egyes korszakokban jelentkező társadalmi problémák megoldására való törekvés ráterelte a figyelmet arra, hogy a közigazgatást jogon kívüli módszerekkel is vizsgálni kell, így igazolódott az a steini elmélet, hogy a közigazgatás hatékonyságának növeléséhez jogon túli eszközöket kell keresni. Az irányzat továbbélése elsősorban Németországra jellemző, azonban a közigazgatás nem jogi nézőpontú megközelítése valamennyi fejlett polgári államban bekövetkezik. Ennek során általában a magánigazgatásban kidolgozott és bevált módszereket igyekeznek átültetni a közigazgatás szervezetére és működésére.

5



Egyetemi tanár

A közigazgatástan eredetileg magába foglalta az összes nem jogi megközelítés és kutatás eredményeit, a későbbiek során azonban ezeken belül is önállósulnak az egyes kutatási területek és módszerek. Ez vezetett a közigazgatási jogtudományon kívüli önálló közigazgatás-tudományok kialakulásához. Ezek közül az eredeti közigazgatástanhoz leginkább a közigazgatási szervezéstudomány áll közel, mivel a közigazgatástan képviselői alapvetően a közigazgatás szervezetében keresték a hatékonyság növelésének lehetőségeit. Közigazgatástanról így ma már az eredeti értelemben nem beszélhetünk, helyét a közigazgatás-tudományok vették át. A közigazgatási szervezéstudomány a steini közigazgatástan, az amerikai scientific management és a francia science administrative bölcsőjéből kilépve egyre erősödő irányzattá válik a közigazgatás-tudományok között és ez a tendencia napjainkban is tovább tart. Az irányzat képviselői általában a közigazgatás szervezeti megoldásaival, munkamódszereivel, hatékonyságával foglalkoznak. Kutatási módszerük gyakran a ténykutatás, a problémák okainak gyakorlati feltárása, majd a szervezéstudomány tételeivel való ütköztetése és a gyakorlati tennivalók meghatározása. Amerikában az irányzat megerősödését az a körülmény segítette elő, hogy itt a közigazgatás (public administration) és a magánigazgatás (business administration) között nincs olyan éles határvonal, mint Európában. Amerikában ugyanis több közfeladat magánvállalkozási szférába került, így a tudományos kutatásban adott volt a magánigazgatásra jellemző törvényszerűségek közigazgatásra való adaptálása. Az amerikai szerzők közül kiemelkedik ezen a téren Herbert A. Simon munkássága, aki a sciantific management irányzat kritikája alapján a közigazgatási döntések vizsgálatát helyezi a kutatásai középpontjába. Mindezekhez hasonló jelenség tapasztalható a francia közigazgatás-tudományban is. A szervezéstudományi irányzat erősödését jelzi az 1966-ban megjelent igazgatástudományi kézikönyv "Traité de science administrative" címmel, amelyben több mint harminc szerző fejti ki kutatási eredményeit a közigazgatás nem jogi nézőpontú kutatásának területeiről. Bár ebben az időben még itt keverednek a szervezési, jogi, szociológiai irányzatok, a későbbiekben egyre jobban elkülönül egymástól a jogi, szervezési és a szociológiai nézőpontú tudományos kutatás. A közigazgatási politika tiszta formában való továbbélése Amerikában következik be, Európában a II. világháború utáni megjelenése bizonyos mértékig a közigazgatási szociológiával összefonódik. Ez utóbbinak az az oka, hogy a közigazgatási politika

6



Egyetemi tanár

alapkérdése a politikai rendszer és a közigazgatás kapcsolata olyan kérdéseket és vizsgálati módszereket is felölel, amelyek a közigazgatási szociológiába is sorolhatók. Ilyen például a közigazgatás személyzete, a bürokrácia és a bürokratizmus, stb. Az amerikai tudományfejlődésben a politikatudományi szemlélet erősödését az alapkérdések szociológiától való elválasztása segítette. A kutatások központi kérdésévé a társadalompolitikai vezetésének (politikai pártok, törvényhozás) és a végrehajtó szervezetnek a kölcsönös kapcsolatát, egymásra való hatását tették. Ezzel szemben a szociológiai irányzat a közigazgatás szervezetét, mint emberi csoportot és annak viselkedési formáit vizsgálja. A német közigazgatás-politikai irányzat alapkérdései a parlament és közigazgatás, továbbá a közigazgatás legfelsőbb szervei és az alsóbb szervek kapcsolatát ölelik fel. Ide sorolhatók ezeken kívül a közigazgatási intézményrendszer értékelésével és reformálásával foglalkozó kutatások közül azok, amelyek elsősorban a fenti kapcsolatok körébe esnek. A közigazgatási szociológia fejlődése a weberi bürokráciaelmélet megszületését követően Amerikában Weber nyomdokain indul meg, de itt hamarosan túllépnek Weber felfogásán. A francia szociológiai irányzaton az amerikai felfogás hatása érződik, míg a német irányzat a weberi hatás alatt fejlődik tovább. Max Weber a polgári társadalom irányításának átfogó modelljét dolgozta ki. Kifejtette, hogy a társadalom irányítását végző politikai hatalom a polgári társadalomban egyre jobban koncentrálódik és egyre nagyobb bürokratikus szervezetrendszer útján gyakorolja a hatalmat. Történelmi példákkal igyekszik bizonyítani, hogy ez a modell a legmagasabb rendű szervezeti modell, és elméletében eljut addig, hogy a társadalom fejlettsége a bürokratikus szervezeti formák fejlettségével egyenesen arányos. Az egyes szervezetekkel kapcsolatban az volt az álláspontja, hogy a szervezet hatékonysága függ a szakértők közreműködésétől, az objektivitástól és a hirerarchiától. Az amerikai irányzatok részben átveszik, részben cáfolják Weber elméletét és új tételekkel gazdagítják a közigazgatási szociológiát. A francia szociológiai irányzat Crozier alapozó munkája után egy, a közigazgatási szociológiai kutatások végzésére létrehozott önálló szervezetben fejlődik. Foglalkoznak a központi szervek működését akadályozó tényezőkkel (túlzott centralizáció, kommunikációs problémák), a helyi igazgatás és a központi irányítás ellentmondásaival, a szervezetek diszfunkcióival. Végezetül a német szociológiai irányzat Weber elméletének folytatásaként az utóbbi évtizedekben kezdett kibontakozni. Alapkérdése a közigazgatási szervezet és ennek

7



Egyetemi tanár

kapcsolatrendszere az állampolgárokkal, illetve más szervezetekkel. A bürokráciát, az államszervezet szükségszerű elemének tekintik és ezzel összefüggésben a bürokráciát alkotó közhivatalnokoknak a közfeladatok ellátásában betöltött funkcióját, szerepét és mindezek problémáit vizsgálják.

4.3. A magyar közigazgatás‐tudomány 4.3.1. A magyar közigazgatás-tudomány irányzatai 1945-ig A

magyar

közigazgatás-tudomány

ugyanolyan

körülmények

hatására

kezdett

kibontakozni, mint az európai polgári államokban, nevezetesen a törvényhozástól és igazságszolgáltatástól elkülönült közigazgatás hatására. Ez a helyzet Magyarországon a kiegyezés után következett be, ezt megelőzően az ország igazgatását a bécsi udvar végezte. A meglévő önkormányzatok pedig igazságszolgáltatási funkciót is elláttak, így önálló közigazgatás az országban nem létezett. Nem alakulhatott ki ennek következtében a kameralisztika és a rendészettudomány sem abban az értelemben, ahogy ez a német, francia vagy osztrák államokban kialakult, hiszen nem volt kinek javaslatokat, tanácsokat kidolgozni. A kameralisztika és rendészettudomány katedratudományként akkor jelenik meg Magyarországon, amikor 1769-től elkezd működni először a nagyszombati, majd a budai egyetemen a "politicocamerális" tanszék. A tanszéken kezdetben a bécsi egyetemen is oktatott kameralisztikai tananyagot oktatják, majd két évtizedes működés után jelenik meg az első tankönyv Reviczky József tollából, aki 1794-1805 között vezette a tanszéket. Ezt 1848-ig még másik két tankönyv követte, a forradalom után azonban - bár a jogi oktatás folyt - a közigazgatási kutatások megszakadnak. 4.3.1.1.

A közigazgatási jogtudomány

A kameralisztikai tanszékből a forradalom után két tanszéket hoznak létre, a közigazgatási jogi és a közigazgatási politikai tanszéket. A közigazgatás tudományos vizsgálata erőteljesebben a kiegyezés utáni évtizedekben indul meg, így az első korszak az 1870-es évektől a századfordulóig terjedő időszakra tehető. Ebben az időszakban a közigazgatási jogtudomány kezdi bontogatni a szárnyait azzal, hogy művelői összegyűjtik a

8



Egyetemi tanár

közigazgatási joganyagot és annak közlésére áttekinthető rendszert alakítanak ki. Céljuk a jogismeret megkönnyítése volt, ezért is nevezzük ezt az irányzatot jogismereti irányzatnak. Az irányzat képviselői voltak Boncz Ferenc, Grünwald Béla, Fésűs György és Csiky Kálmán. Közülük kiemelkedő Csiky Kálmán munkássága, aki Stein hatására a közigazgatási jogot a közigazgatástanra támaszkodva dolgozza fel. Munkájában nem kizárólag csak a pozitív jogot rendszerezi, hanem elméleti szinten is igyekszik tisztázni néhány alapvető kérdést, mint pl. az állam és a közigazgatás viszonyát, a közigazgatás fogalmát és rendszerét, a közigazgatási jog fogalmát és tagozódását. Ezzel Csiky a magyar közigazgatási jogtudomány első képviselőjének tekinthető, a jogismereti célokat meghaladó, szintetizáló tevékenységével. A közigazgatási jogtudomány fejlődését időrendben a közigazgatási jogi pozitivizmus megjelenése jelzi hazánkban a századfordulót követő első évtizedekben. Ennek az irányzatnak a képviselői abból indultak ki, hogy a közigazgatási jog rendkívül szerteágazó területeket ölel fel, ezért lehetetlen a joganyagból általános elveket és jogintézményeket alkotni. Erre alapozva a pozitivisták megelégednek az alapfogalmak tisztázásával, majd a pozitív jogot az egyes feladatcsoportok szerint rendezik, és ezen belül tisztázzák a részfeladatokat, a szervezetet, valamint az anyagi jogi és a jogértelmezési kérdéseket. A jogismereti irányzattal szemben a pozitivisták nem jogszabályleírást készítenek, hanem az alapfogalmakon túl összefüggően ismertetik a jogi szabályozás lényegét. Az irányzaton belül megkülönböztetünk korai és késői közigazgatási jogi pozitivizmust. A korai jogi pozitivizmus kiemelkedő képviselője Kmetty Károly. Kmetty álláspontja szerint a közigazgatási jogtudományt el kell választani a közigazgatástantól. A közigazgatási jogot olyan módon mutatja be, hogy először tisztázza az alapfogalmakat (közigazgatás, közigazgatási jog, önkormányzat, jogforrások, stb.), majd rendszerezi a pozitív jogot önálló csoportokra, és ezeken belül ismerteti a feladatokat, hatásköröket, az ezeket ellátó szervezeteket és a lényeges anyagi jogi szabályok tartalmát. A késői jogi pozitivizmus jellemzője, hogy már nem hagyhatta figyelmen kívül az időközben fellépett közigazgatási jogi dogmatizmus eredményeit, ezért a közigazgatási alapfogalmak sorát jelentősen bővítik, például a közigazgatási alanyi jog, a közigazgatási jogviszony stb. fogalmakkal. Az egyes feladatcsoportok joganyagának ismertetése során pedig

a

korai

pozitivizmustól

eltérően

jogpolitikai

elemzést

is

végeznek,

így

tevékenységükben megjelennek a jogi dogmatika jellemzői is. Az irányzat képviselője Kmetty tanítványa, Márffy Ede volt. 1926-ban megjelent könyve tartalmazza az alapfogalmakat, a

9



Egyetemi tanár

közszolgálati jog és az eljárás alapintézményeit, valamint a tételes anyagi jog ágazatonkénti összefoglalását, jogpolitikai elemzését és értelmezését. A közigazgatási jogtudomány harmadik irányzata a közigazgatási jogi dogmatizmus, melynek kezdeti fellépése időrendben beékelődik a korai és a késői pozitivizmus közé. Az irányzat a pozitivizmussal szemben átütő változást hozott a közigazgatási jogtudományban. Ez abban jelentkezett, hogy a közigazgatás és az állampolgár közötti viszonyt nem hatalmi, hanem jogviszonynak fogja fel, melyben mindkét fél jogalany és egyenrangúak a jogaik és kötelességeik. Ebből a nézőpontból ki kellett dolgozni a jogalanyiság, a jogképesség és a jogviszonyok tárgyát képező döntések (aktusok) anyagi és eljárásjogi oldalait képező jogintézmény-rendszer elméletét. Az absztrakcióban ez az irányzat eljut a pozitív jogból dedukcióval kialakított elméletig, ezért közigazgatás-elméletnek is nevezhető. Az ebbe a körbe sorolható munkák tételes jogot közvetlenül általában nem tartalmaznak, a különös részi ágazatokat is feldolgozva és elemezve igyekeznek bemutatni - bár ez utóbbi nem minden esetben sikeres. A jogi dogmatizmus képviselője a század elején Boer Elek és Jászi Viktor, majd a húszas-harmincas években Tomcsányi Móric és Ereky István. Tomcsányi 1922-45-ig vezette a budapesti jogi karon a közigazgatási jog egyik tanszékét. Ebben az időben ugyanis a közigazgatási jogot két tanszék oktatta, a másik tanszéket 1928 és 1945 között Magyary Zoltán vezette.

4.3.1.2.

A közigazgatástani és szervezéstudományi irányzat (Concha Győző, Magyary Zoltán)

A Stein nevéhez fűződő közigazgatástani irányzat európai hatását jól szemlélteti, hogy Stein alapművét 1871-ben már magyar nyelven is kiadják, 5 évvel az első megjelenése után. Erre figyel fel Csiky Kálmán, aki néhány évvel később kifejti, hogy a közigazgatási jogot a közigazgatástannal együtt kell művelni. A közigazgatás-tani irányzat Magyarországon Concha Győző nevéhez fűződik, aki "Közigazgatástan" címmel jelentette meg 1905-ben "Politika" c. könyvének második kötetét. Ebben Stein alapkoncepcióját igyekszik a magyar viszonyokra alkalmazni és kifejti, hogy a közigazgatástan az állam cselekvő életét a maga teljességében ölei fel, a közigazgatásjog tudománya az életnek csak jogi összefüggéseit vizsgálja. E felfogástól eltekintve azonban több területen bírálja a steini koncepciót, így nem tekinti magát Stein követőjének.

10



Egyetemi tanár

Concha közigazgatás-tani felfogásának központi kérdése az állam és az állampolgár viszonya és ezen belül is az, hogy az állam milyen mértékben avatkozhat be az állampolgár életviszonyaiba. Úgy foglal ezzel kapcsolatban állást, hogy a beavatkozás határa nem abszolút, hanem azt a változó életviszonyokhoz kell alkalmazni. Ezzel a felfogásával a mindenkori államhatalom mindenhatóságát igyekszik alátámasztani, így a közigazgatási jognak a jog által korlátozott állam (jogállam) teóriáját a közigazgatástanra alapozva próbálja az államhatalom számára is elfogadhatóvá tenni. Annak ellenére, hogy Concha korában jelentős hatást fejtett ki a közigazgatás gyakorlatára és tudományára egyaránt - több mint ötven éven keresztül volt a közigazgatási jog tanára -, a közigazgatás-tani koncepciójának közvetlen követői nem akadtak. Ebben közrejátszott az is, hogy közigazgatás-tani alapmunkának szánt könyvének rendszere nem világos, három elméleti részt és három különös részi témakört tartalmaz (statisztikai, rendőri, közegészségügyi igazgatás). Nem tűnik ki könyvéből, hogy miért csak ezeket a kérdéseket tekinti a közigazgatástan tárgyának. Az elméleti részekben foglalkozik a közigazgatás szervezetével és annak vezetésével, a közszolgálat személyi oldalával és a közigazgatástan történetével és tárgyköreivel. A második részben a három igazgatási ágat kritikailag vizsgálja elsősorban az állami beavatkozás határai tekintetében. A közigazgatás-tani munkáján kívül Concha munkássága többnyire a közigazgatási jog és politika területére esik. Ezeken is általában végighúzódik az állami beavatkozás viszonylagosságával kapcsolatos alapgondolata. Teljes munkásságát figyelembe véve Concha Győző egyik közigazgatás-tudományi irányzathoz sem sorolható be kizárólagosan. Concha érdemének azt tekinthetjük, hogy rávilágított arra, miszerint a közigazgatás tudományos vizsgálata a jogi nézőponton kívül más vizsgálati módszereket is igényel. Ebből a szempontból előkészítette a talajt a Magyary Zoltán nevéhez fűződő közigazgatás-tudományi irányzat számára. Magyary Zoltán fő művében Conchát a közigazgatástan magyar megalapozójának tekinti, és ezzel kinyilvánítja, hogy a közigazgatás többirányú vizsgálatára vonatkozó felfogását maga is alapkoncepciónak tekinti. Magyary Zoltán a magyar közigazgatás-tudomány kiemelkedő képviselője volt, nézetei, gondolatai napjainkban is sok tekintetben aktuálisak. Ezt bizonyítja többek között az is, hogy 1992. februárjában alakult meg egy olyan tudományos társaság, amelynek célkitűzése a Magyary hagyaték tudományos igényű szellemi gondozása. Magyary húsz éves gyakorlati pálya után 1930-tól 1945-ig volt a budapesti jogi kar közigazgatási és pénzügyi jogi tanszékének vezetője és egyben az általa alapított és ugyanitt

11



Egyetemi tanár

működő Közigazgatás-tudományi Intézet igazgatója. 1930-33 között a Bethlen-kormány racionalizálási kormánybiztosaként is tevékenykedett. Környezetét, amely jól működő tudományos műhely volt, az utókor Magyary iskolának nevezi. A Magyary iskola első eredményeit 1932-ben érte el, amikor előterjesztette a racionalizálási kormányprogramot. Ennek alapgondolata az volt, hogy a XIX. sz. második felétől bekövetkezett gazdasági, szociális változások új közigazgatási szervezetet és működést igényelnek. Ehhez pedig tudományos eredményekre alapozott szervező, irányító munkára van szükség. Maga a program foglalkozott a központi irányítás, a hatáskörrendezés, a szervezetrendszer, a jogszerű működés és a személyzeti kérdések racionalizálásával. A javaslatok a bekövetkező gazdasági problémák és politikai változások következtében akkor csupán kis részben valósultak meg, a későbbiekben azonban számos részük alapját képezte általában hivatkozás nélkül - a közigazgatás időszakonként bekövetkezett átalakításának. A külföldi fejlettebb közigazgatási rendszerek megismerését és a korai tudományos élettel való megismertetését Magyary egyik fontos feladatának tekintette. Saját felfogására is az egyik legnagyobb hatást az amerikai tanulmányútja jelentette, melynek tapasztalatait az "Amerikai államélet" c. munkájában fejtette ki. Az ebben kifejtett gondolatok egyben Magyarynak a közigazgatás-tudományi irányzatok között elfoglalt helyét is behatárolják, melynek alapján őt a közigazgatási szervezéstudomány amerikai irányzatához legközelebb álló magyar kutatónak tekinthetjük. Ezt azok a gondolatok támasztják alá, melyek szerint - a közigazgatás is igazgatás, amelybe a tudományos munkaszervezés eredményei felhasználhatók és ezáltal a hatékonysága növelhető, - a közigazgatás gazdaságosságának és hatékonyságának növelése nem jelent a jogállam eszméjével való szembenállást, - a jogállam csak hatékony közigazgatással valósítható meg. 1936-ban a Nemzetközi Közigazgatás-tudományi Kongresszus részére Magyary felkérésre főelőadói jelentést készített, melyben a közigazgatás legfőbb vezetésével foglalkozott. Ez a téma már a kormányprogramban is szerepelt és Magyaryt továbbra is élénken foglalkoztatta. Az volt az álláspontja, hogy az államot szervezeti szempontból a bekövetkező mennyiségi és minőségi változásokhoz kell átalakítani. Ez pedig megköveteli a hivatásos és jól képzett szakapparátus növelését, továbbá egy erős, központi irányító apparátus kiépítését. A gazdasági igazgatás példájára alapozva kifejti, hogy a közigazgatásnak egyetlen legfelsőbb vezetőre van szüksége, aki csak a miniszterelnök lehet, mivel

12



Egyetemi tanár

azonban egy személyben ezt a feladatot nem tudja ellátni, segítő apparátusra van szükség, mely alkotná a "közigazgatási vezérkart". Magyary legfőbb munkája, a tudományos kutatásainak szintézisét jelentő "Magyar közigazgatás" c. könyv 1942-ben jelent meg. Ebben a közigazgatást jogi és nem jogi (elsősorban szervezési) szempontból teszi igen részletes és mélyreható vizsgálat tárgyává. Főbb témakörei a következők: alapfogalmak (az adminisztráció, a közigazgatás, a közigazgatás szervezeti és működési elvei), a magyar közigazgatás szervezete (feladatok, szervezet, személyzet, dologi eszközök) és a közigazgatás működése (általános működése, jogi rend). A Magyary iskola fő jellemzőit Szamel Lajos, aki 1977-ben elsőként dolgozta fel az iskola szellemi hagyatékát, az alábbiakban határozta meg: - tematikai gazdagság, - eredményes törekvés az elmélet és gyakorlat egységének megteremtésére, - empirikus (ténymegállapító) módszer alkalmazása, - kitekintés a világba, - egyetemességre törekvés (a közigazgatás-tudományok minden ágával foglalkoztak).

4.3.2.

A magyar közigazgatás-tudomány 1945 után

A II. világháború befejeződése után a magyar politikai életre jellemző világnézeti küzdelmek 1949-ig a közigazgatás-tudományban is bizonytalanságot eredményeztek. A Magyary iskola Magyary Zoltán 1945-ben bekövetkezett halálával felbomlik, bár a "tanítványok" magukban tovább vitték az iskola szellemiségét. Az útkeresés időszakában is világos volt előttük, hogy a közigazgatást mindenképpen át kell alakítani a politikai harc eredményétől függően a polgári demokrácia, vagy a proletárdiktatúra feltételeinek megfelelően. A fordulat 1949-ben következett be, az Alkotmány elfogadása pontot tesz a politikai küzdelmekre. Ennek alapján megkezdődik a proletárdiktatúra feltételeinek megfelelő szovjet típusú közigazgatás kiépítése, és ezzel együtt megváltozik a terminológia is, a közigazgatás államigazgatásra, a közigazgatási jog államigazgatási jogra változik. Ezek a fogalmak valóban jobban megfeleltek a kor viszonyainak, mivel az önkormányzati típusú közigazgatás megszűnik és minden tekintetben erősen centralizált államgépezet épül ki.

13



Egyetemi tanár

Az ebben az időszakban megjelenő államigazgatás-tudomány első képviselői az új típusú szervezetrendszer megalapozásával foglalkoznak államjogi és szervezési szempontból egyaránt. Az 1956-ig terjedő időszakra mégis inkább a tudományos munkák visszafogottsága volt jellemző, mivel az erősödő személyi kultusz nem igényelt tudományos eredményeket. Ebben az időszakban fordítják le és adják ki a szovjet államigazgatási jogi tankönyveket, amelyeket számos kérdésben közvetlenül is alkalmaznak. Az államigazgatás-tudomány következő korszaka 1956-1972 közötti időszakra tehető. Ebben az időszakban a jogi irányzat kezd felerősödni, mintegy a személyi kultusz időszakában elkövetett jogsértések ellenreakciójaként. Az irányzathoz tartozó kutatók jelentős eredménye az 1957-ben megszületett államigazgatási eljárási törvény, amely általános korlátokat szab az eljárási visszaélések ellen. Az irányzat képviselői egyre szélesebb körben kezdenek foglalkozni a közigazgatás ún. garanciális kérdéseivel, mint pl. a bírói felülvizsgálat, a jogorvoslat, az eljárás alapelvei, stb. Ugyanakkor megjelenik a nem jogi irányzatok csírája is, mivel az 1960-as évek elején felelevenítik a Magyary iskola ténykutatási módszerét. Az 1963-as székesfehérvári ténykutatás alapján ténykutatások sorozata indul és ezek feldolgozásával ismét fellép a szervezéstudományi irányzat a működés hatékonyságának és gazdaságosságának témakörében. 1972-ben a Kormány elfogadja a "Közigazgatás Komplex Tudományos Vizsgálatának Programja" c. kutatási főirányt, melyben támogatást nyújt a közigazgatás-tudományok valamennyi ágazatának a fejlesztésére. Ezzel megindulnak a kutatások a közigazgatás valamennyi résztudománya területén, így főleg a jogi, szociológiai, szervezéstudományi, történeti, informatikai területeken. A kutatási főirány keretében 1985-ig tartó kutatómunka eredményeként megállapítható volt, hogy - a jogi irányzat továbbra is az egyik alapvető kutatási terület, - több kutatási irányzat együttes alkalmazása szükséges egyes kérdések vizsgálatánál, - újabb kutatási irányzatok művelésére is szükség van (pl. összehasonlító, pszichológiai, geográfiai). Az 1985-től tartó kutatásokra a fenti értelemben vett differenciálódás a jellemző, ezen belül is felerősödik azonban a jogi irányzat elsősorban két fontos területen, a területi-helyi igazgatás struktúrája és az eljárásjog területén. Ezek a kutatások hozzájárultak ahhoz, hogy a rendszerváltozást követően rövidesen megszülethessenek az önkormányzati, valamint a közigazgatási döntések bírói felülvizsgálatának kiszélesítését tartalmazó törvények. Egy másik, napjainkban megerősödő irányzat a közigazgatási informatika, melynek alapgondolata az, hogy a közigazgatás hatékonyságának növelése feltételezi az információ-

14



Egyetemi tanár

feldolgozás, a kommunikáció és a döntési folyamatok tökéletesítését. A közigazgatás fejlesztésében ezért az egyik alapvető feladat a már kifejlesztett modern információs technikai eszközök alkalmazásának széles körű elterjesztése.

15



Egyetemi tanár

SZAKIRODALOM a 4. részhez 1.

Boncz Ferenc: A magyar közigazgatási tudomány kézikönyve Budapest, 1876.

2.

Boér Elek: Magyar közigazgatási és pénzügyi jog Budapest, 1912.

3.

Concha Győző: Politika, II. kötet: Közigazgatástan Budapest, 1905.

4.

Michel Crozier: De la Bureueratie comme systéme d' organization, Archives Europeennes de Sociologie, 1961. július-szeptember.

5.

Csiky Kálmán: A magyar állam közigazgatási joga Budapest, 1888.

6.

Ereky István: Közigazgatás és önkormányzat Budapest, 1939.

7.

H. Fayol: La doctrine administrative l' Etat Paris, 1923.

8.

Fésűs György: A magyar közigazgatási jog kézikönyve Budapest, 1880.

9.

Grünwald Béla: A törvényhatósági közigazgatás kézikönyve Budapest, 1880.

10.

Luther Gulick - Lyndall Urwick: Papers on the Science of Administration Columbia University, 1937.

11.

Jászi Viktor: A magyar közigazgatási jog alapvonalai Debrecen, 1907.

12.

Kalas Tibor: Szervezéstudományi vizsgálat Miskolc III. kerületi Tanácsnál Állam és Igazgatás, 1970. évi 12. szám.

13.

Kmetty Károly: Magyar közigazgatási jog. Budapest, 1896. A magyar közigazgatási és pénzügyi jog. Budapest, 1911.

14.

Lovász János: A kameralisták szerepe az abszolút monarchiában Jogtudományi Közlöny 1976. évi 2. szám

15.

Lőrincz Lajos - Nagy Endre - Szamel Lajos: A közigazgatás kutatásának tudományos irányzatai Budapest, 1976.

16



Egyetemi tanár

16.

Madarász Tibor: A szakigazgatási munka összetétele a járási jogú városokban Állam és Igazgatás, 1967. évi 5. szám

17.

Magyary Zoltán: Magyar közigazgatás Budapest, 1942.

18.

Magyary Zoltán: Közigazgatási vezérkar Budapest, 1938.

19.

Magyary Zoltán: A magyar közigazgatás racionalizálásának programja Budapest, 1932.

20.

Magyary Zoltán: Amerikai államélet. A közigazgatás útja az Amerikai Egyesült Államokban Budapest, 1934.

21.

Otto Mayer: Deutsches Verwaltungsrechts. München - Leipzig 1924.

22.

Robert von Mohl: Das Staatsrecht des Königreiches Württemberg Tübingen, 1829.

23.

Márffy Ede: Magyar közigazgatási és pénzügyi jog Budapest, 1926.

24.

Molnár Miklós: A közigazgatási jogtudomány aktuális problémái Jogtudományi Közlöny, 1995. évi 4. szám

25.

Reviczky József: Introductia ad politicam regni Hungariac. Pest, 1790.

26.

H.A. Simon: A vezetői döntés új tudománya. Budapest, 1982. Korlátozott racionalitás. Budapest, 1984.

27.

Lorencz von Stein: Az államigazgatás és igazgatási jog alapvonalai Pest, 1871.

28.

Szamel Lajos: Magyar közigazgatás-tudomány Budapest, 1977.

29.

Tomcsányi Móric: A magyar közigazgatási jog alapintézményei Budapest, 1926.

30.

Traite de science administrative, Paris, 1966.

31.

Max Weber: Állam, politika, tudomány Budapest, 1970.

32.

Woodrow Wilson: The Study of Administration. Political Science Quarterly, 1887. évi 6. szám.

17

PROF. DR. KALAS TIBOR Egyetemi tanár 4. A KÖZIGAZGATÁS-TUDOMÁNY

Recommend Documents