Procesmodel archiefinspectie, versie 1.0 Jeroen van Oss, 16 november 2011 Inleiding Het procesmodel is bedoeld voor het inrichten van een archiefinspectieproces, met name bij gemeenten. Doel is kwaliteit en uniformiteit van de gemeentelijke archiefinspectie in Nederland verhogen. Het model is afgeleid van methodiek die ontwikkeld is in de wereld van operational auditing en kwaliteitsmanagement.
Het procesmodel dient als ‘kapstok’, die stap voor stap wordt opgetuigd met instrumenten, zoals normensets, analysemodellen, monitors, checklists, vragenlijsten, procedures, rapportindelingen, presentatievormen, etc. De werkgroep die het kwaliteitsmodel heeft opgesteld, zal daarvoor omgevormd worden tot een redactie voor het actualiseren en verder vullen van het model. Het is niet persé nodig om alle onderdelen van het procesmodel in een keer in te voeren. Inspecteurs kunnen er voor kiezen om dit stapsgewijs te doen. Archiefinspectie als onderdeel van het managementsysteem De opstellers hebben er voor gekozen om archiefinspectie onderdeel te laten zijn van het kwaliteitssysteem van een organisatie. De methodiek van operational auditing is gebruikt als theoretische basis. Hiermee nemen zij afstand van de traditionele methoden van inspectie, waarbij het constateren van feitelijkheden en fouten met behulp van checklists centraal staat. Het effect van archiefinspectie wordt groter wanneer managers inzicht krijgen in achterliggende oorzaken van geconstateerde gebreken en handvatten om deze op te lossen. Zo kan archiefinspectie bijdragen aan voortdurende verbetering van het informatie- en archiefbeheer. Dit past ook bij de wettelijke positionering van de gemeentelijke archiefinspectie, die een interne toezichthouder, werkend onder de bevelen van het College van Burgemeester en Wethouders, is. Zij is voor het toepassen van sancties afhankelijk van datzelfde college.
Er bestaat een veelheid van managementsystemen en –modellen. Deze helpen bij het bepalen van het doel, de positie en de scope van een inspectie. Ze fungeren als het ware als een bril op de werkelijkheid en een kapstok om een inspectie te structureren. We noemen hier twee modellen, die in de gemeentelijke wereld veel gebruikt worden: de High Level 1
2
Structure (HLS, schema 1) en het INK managementmodel (schema 2) . Meer modellen zijn te vinden op www.valuebasedmanagement.net In het procesmodel zal bij elke stap steeds verwezen worden naar naar de HLS. 1
Deze is onder meer opgenomen in de Nederlandse praktijkrichtlijn NPR 2083+C1 (nl) Geïntegreerde toepassing van ISO- en ISO/IECnormen in de informatiehuishouding (ICS 01.140.20 oktober 2010) 2 Zie www.ink.nl
1
Schema 1: High Level Structure Besturing 4. Context
6. Planning
5. Leiderschap
7. Ondersteuning 10.1 Correctieve actie 10.2 Preventieve
10.3 Continue Verbetering
9.4 Management
8.1 Operationele
review
planning en control
9.3 Analyse
9.1 Monitoren
en evaluatie
en meten
8.2
Productie
Beheersing 9.2 Interne audit
Prestatiebeoordeling
Operationeel systeem
Legenda 4. 4.1 4.2 4.3 1. 5.1 5.2 5.3
Context van de organisatie Het begrijpen van de organisatie en zijn context Behoeften en eisen Reikwijdte van het managementsysteem Leiderschap Betrokkenheid management Beleid Rollen, verantwoordelijkheden en bevoegdheden
2. Planning 6.1 Doelstellingen en plannen om ze te bereiken 3. Ondersteuning 7.1 Middelen 7.2 Bekwaamheden 7.3 Bewustzijn 7.4 Communicatie 7.5 Gegevensbeheer 4. Operationeel Systeem 8.1 Operationele planning en control
8.2 Beheersing van afwijkingen 5. Prestatiebeoordeling 9.1 Monitoren en meten 9.2 Interne audit 9.3 Analyse en evaluatie 9.4 Management review 6. Verbetering 10.1 Correctieve actie 10.2 Preventieve actie 10.3 Continue verbetering
2
Schema 2: INK managementmodel
Resultaatgebieden
Organisatiegebieden 1.
2.
5.
6.
9.
Leiderschap
Strategie en
Management
Klanten en
Bestuur en
beleid
van
partners
financiers
processen
3.
7.
Management
Mede-
van mede-
werkers
werkers
4.
8.
Management
Maat-
van middelen
schappij
10. Leren en verbeteren
Positionering in het managementsysteem De keuze voor de positionering van de archiefinspectie in het managementsysteem hoeft niet vast te liggen. Als we uitgaan van de HLS, zou positionering in 9.2 het meest voor de hand liggen. In de praktijk echter, kan het weinig zinvol zijn om de prestaties van het operationeel systeem (in dit geval het informatie- en archiefbeheer) te beoordelen, zonder de bepalende randvoorwaarden als mensen, middelen, leiderschap en beleid in ogenschouw te nemen. Kortom: positionering in het managementsysteem mag geen oogkleppen met zich meebrengen.
Rollen en verantwoordelijkheden Net als een audit zijn bij een archiefinspectie drie partijen betrokken: 1. De opdrachtgever. Bij gemeenten is dit de zorgdrager, het college van burgemeester en wethouders. 2. De eindverantwoordelijke van de geïnspecteerde organisatie. Bijvoorbeeld: de gemeentesecretaris, de dienstdirecteur, de keteneigenaar (auditee). 3. De inspecteur. Ofwel een door de gemeentearchivaris aangewezen functionaris, ofwel de gemeentearchivaris zelf (auditor).
3
De rollen zijn als volgt verdeeld: Inspecteur en opdrachtgever: 1. periodiek een (meerjaren)inspectieprogramma afspreken, waarin de speerpunten, frequentie, werkwijze, personele inzet worden vastgelegd. Inspecteur in overleg met geïnspecteerde: 1. Norm bepalen (de SOLL). Gebied 6 in de HLS en de resultaatgebieden in de INK. Inspecteur: 1. Meten van de feitelijke situatie (de IST) Gebied 9.1 in de HLS. 2. Vergelijken van de IST met de SOLL. Gebied 9.3 in de HLS. 3. Signaleren van afwijkingen Geïnspecteerde: 1. Kiezen van verbeteracties, gebied 10 in de HLS. 2. Uitvoeren van verbeteracties
Inspectiejaarplan of -cyclus Vooraf aan het feitelijk inspecteren is het verstandig om met de opdrachtgever/zorgdrager af te spreken op welke wijze de inspectiefunctie ingevuld zal worden. Dat kan jaarlijks, maar ook voor meer jaren tegelijk. Onderdelen van zo’n afspraak kunnen zijn: de schaal van de te inspecteren eenheden, organisatiegericht of procesgericht inspecteren, prioriteiten, aandachtspunten, thema’s, frequentie van inspecties, samenwerking met andere interne toezichthouders, wijze van rapportage, escalatiemogelijkheden.
4
Procesmodel In navolging van het proces van operational audit, is het inspectieproces te verdelen in de onderstaande zes stappen.3 Naast de voor de hand liggende stappen ‘vooronderzoek’, ‘veldwerk’ en ‘rapportage’, is het uit oogpunt van kwaliteitsborging belangrijk om ook de fasen ‘planning’, ‘evaluatie’ en ‘follow up’ in te bouwen. Hiermee kan het rendement van een inspectie stapsgewijs verhoogd worden.
Planning In een eerdere fase, in het inspectiejaarplan, is bepaald wanneer welke inspecties moeten worden gehouden en waarom. Nu gaat de individuele inspectie daadwerkelijk van start. De planningsfase leidt tot een goedgekeurd projectplan. Daarin worden de summiere gegevens in het jaarplan over doel en object van onderzoek uitgewerkt. Verder worden de randvoorwaarden ingevuld: doorlooptijd, benodigde capaciteit, meetpunten voor kwaliteit en tijd.
3
Gebaseerd op: A.J.G. Driessen en A. Molenkamp, Internal Auditing. Een managementkundige
benadering (Deventer, 2008) H. 7.
5
Vooronderzoek Het doel van het vooronderzoek is kennis van het te inspecteren proces of de te inspecteren organisatie en de daarvoor geldende kaders te verzamelen. In HLS termen gaat het om het in kaart brengen van de context (gebied 4). Dit moet leiden tot een gedetailleerd plan van aanpak, waarin de volgende elementen aan bod kunnen komen: 1. Achtergrond en vraagstelling 2. Opdrachtformulering en doelstelling 3. Scope/afbakening 4. Aandachtspunten 5. Randvoorwaarden en aandachtspunten 6. Aanpak, planning, terugkoppelmomenten 7. Beoogd resultaat, verwachtingen, toegevoegde waarde 8. Rolverdeling 9. Referentiemodel
Het referentiemodel, een begrip afkomstig van de auditwereld, is een concrete uitwerking van de norm (de SOLL), die afgestemd is met de geauditeerde. Het verschil met een audit is dat bij archiefinspectie de norm in prinicipe vastligt in de Archiefwet en aanpalende regelgeving. Toch is er wel degelijk maatwerk en afstemming zinvol en vaak nodig: daarbij valt te denken aan specifieke informatieregels die voor de organisatie/het proces gelden, specifieke aandachtspunten, zoals personeel of duurzame toegankelijkheid, en daarmee verbonden normensets, kengetallen of benchmarks. Een belangrijke normenset is de recent verschenen Baseline Informatiehuishouding Gemeenten van de VNG, ontwikkeld door KING. Andere voorbeelden uit het informatieveld zijn RODIN, ED3, NEN 2082. De afronding van deze fase is het verzenden van de aankondigingsbrief (‘auditbrief’) aan de geïnspecteerde organisatie.
Veldwerk De aankondigingsbrief kan de start zijn van een startbijeenkomst met de verantwoordelijke manager, met als doel het vergroten van het draagvlak bij de geïnspecteerde organisatie. In dit gesprek kunnen de wederzijdse verwachtingen worden uitgesproken, actuele informatie
6
over de organisatie en het proces worden ingewonnen en over specifieke aandachtspunten of wensen van de manager worden overlegd. Het veldwerk kan bestaan uit: 1. Interviews 2. Bestuderen van documentatie 3. Toetsen van uitspraken in interviews door ‘factfinding’ (dossieronderzoek, steekproeven, tests)
Rapportage De rapportage is het eindproduct van de inspectie, waarin alle voorbereidingen en onderzoek samenkomen. Het moet informatief, overtuigend en activerend zijn. De gemeentelijke archiefinspectie kan immers niet leunen op sanctiemogelijkheden. Een goed inspectierapport kan als volgt opgebouwd worden: 1. Conclusies en bevindingen in volgorde van belangrijkheid; 2. De impact van de geconstateerde knelpunten; 3. De oorzaken hiervan en hoe deze kunnen worden weggenomen; 4. Oplossingsrichtingen.
Het rapport doorloopt de volgende fases: 1. Opstellen intern concept; 2. Intern besprek concept en eventueel aanpassen; 3. Verzenden extern concept; 4. Bespreken extern concept met verantwoordelijke manager en eventueel aanpassen; 5. Manager stelt verbeterplan op; 6. Eindrapport.
Evaluatie Een evaluatie in de auditwereld gebruikelijk is, waarin de verantwoordelijk manager gevraagd wordt hoe deze de audit heeft ervaren, is in het archiefinspectieveld tot nu toe zeer ongebruikelijk. Toch is het zinvol om tenminste intern de inspecties te evalueren. Daarbij moet helder zijn waaraan het succes van een inspectie wordt afgemeten: het aantal overgenomen aanbevelingen of de inzichten die de inspectie heeft opgeleverd.
7
Follow-up Na het uitbrengen van het definitief inspectierapport is de geïnspecteerde organisatie aan zet. Afhankelijk van de tijd die het vraagt om de aanbevelingen uit te voeren en de risico’s die aan het licht zijn gekomen, wordt een aantal maanden na de afronding een follow-up inspectie gehouden, om de implementatie van de aanbevelingen te peilen. Het is belangrijk om met de opdrachtgever, oftewel de zorgdrager, afspraken te maken over escalatiemogelijkheden bij het niet of onvoldoende uitvoeren van de aanbevelingen.
8
