Landbouw: een duale structuur In hoofdstuk 3 hebben we gezien dat de landbouw in de communistische tijd na een gedwongen collectivisatie vooral grootschalig was ingericht, met als uitzonderingen Joegoslavië en grote delen van Polen, waar de kleine, zelfstandige boeren hadden weten te overleven. In deze paragraaf zal duidelijk worden dat de landbouwsector sinds de omwenteling weliswaar grondig is veranderd, maar dat dit niet wil zeggen dat in Midden- en Oost-Europa op grote schaal de ‘westerse’ praktijk is ontstaan, met een doorgaans efficiënte, marktgerichte landbouw. Tabel 6.2 laat zien hoe groot in 2007 de verschillen waren tussen de oude en de nieuwe lidstaten. In de nieuwe lidstaten zijn verhoudingsgewijs nog veel mensen werkzaam in de landbouw, en is het aandeel van de landbouw (tabel 6.3) in het nationaal inkomen veel hoger dan in de oude lidstaten. Het aantal boeren is met ongeveer zes miljoen ongeveer gelijk, maar een West-Europese boer weet met zijn productie veel meer consumenten te voeden dan zijn oostelijke collega. Natuurlijk gaat het hier om een grove generalisatie: een boerconsument ratio heeft slechts beperkte waarde, want er vinden binnen Europa, maar ook mondiaal allerlei voedselstromen plaats. Maar het verschil is wel heel groot en is een dui-
Omvang landbouwgrond in productie, in miljoen hectare Aantal werkzame personen in de landbouw (miljoen) Percentage in de landbouw werkzame personen, aandeel beroepsbevolking Verhouding aantal boeren ten opzichte van consumenten Aantal consumenten (miljoen) Percentage van het besteedbaar inkomen dat aan voedsel wordt uitgegeven
EU-15
EU-12
145 6,2 3,7 % 1: 63 390 15 %
37 6,3 9,3 % 1: 16 100 24 %
Tabel 6.2 Vergelijking van de landbouwsituatie tussen de oude lidstaten van de EU (EU-15) en de nieuwe lidstaten (EU-12) in 2007. Bron: Csaki 2009. Percentage Percentage beroepsberoepsbevolking bevolking werkzaam in werkzaam in landbouw, 1989 landbouw, 2008
Procentuele aandeel landbouw in BBP, 1989
Procentuele aandeel landbouw in BBP, 2007
Procentuele achteruitgang van de landbouw tussen 1989 en 1993 (in waarde)
Bulgarije Estland Hongarije Letland Litouwen Polen Roemenië Slovenië Slowakije Tsjechië
18,1 12,9 17,9 16,0 17,6 26,4 28,2 11,8 12,2 9,4
19,3 3,9 4,5 7,9 7,9 14,7 30,6 8,6 3,6 3,4
11,0 17,5 15,5 20,2 26,5 11,8 14,2 onbekend 6,6 6,3
8,9 3,4 3,1 3,7 5,5 4,8 10,1 2,3 3,8 2,8
-34,0 -43,6 -34,5 -36,7 -38,9 -13,4 -0,9 -14,6 -28,4 -21,8
Nederland
4,0
3,0
4,0
2,1
n.v.t.
Tabel 6.3 Kerngetallen van de landbouw; vergelijking 1989 en 2007/08, en productiedaling tussen 1989 en 1993. Bronnen: Rozelle en Swinnen, 2004, p. 440; Unwin e.a., 2004, p. 118-119; Csaki 2009; Der Fischer Weltalmanak 2010; Jurenas, 1995, p.275 en 279. 1
delijke indicatie dat de productiviteit van de landbouw in Midden- en Oost-Europa gering is. Er zijn echter grote verschillen tussen de landen binnen deze regio, zoals tabel 6.3. toont. Een van de opvallende verschillen is het aandeel van landbouwers in de beroepsbevolking. Het percentage varieert tussen 3,4 in Tsjechië en 30,6 in Roemenië. In de meeste landen is het aandeel sterk gedaald sinds 1989, maar er zijn ook landen waar weinig veranderd is. Ook de bijdrage van de landbouw in het BBP vertoont grote verschillen. Wel is die bijdrage tussen 1989 en 2007/08 overal sterk gedaald. Hoe complex en regionaal divers de landbouw is, blijkt ook uit de omvang van de bedrijven. In veel landen heeft het leeuwendeel van de boerderijen (gemiddeld 83 procent) minder dan vijf hectare grond. Gemiddeld gezien is in alle nieuwe lidstaten slechts één procent groter dan vijftig hectare, maar er zijn grote verschillen tussen landen (figuur 6.1). In Bulgarije, Roemenië, Hongarije en Slowakije vinden we de meeste kleine bedrijven. Bedrijven die in de categorie groter dan vijftig hectare vallen, kunnen onderling zeer verschillen: er zijn boerderijen van zestig, maar ook van zeshonderd hectare. Dat laatste zien we in Tsjechië en Slowakije. Daar bewerken dit soort giganten ondanks hun geringe aantal wel een zeer groot deel van de landbouwgrond, zelfs meer dan negentig procent (figuur 6.2). In Roemenië daarentegen wordt slechts 19 procent van de landbouwgrond bewerkt door
100%
omvang bedrijf (hectare) minder dan 5
80
5-50 meer dan 50
60
40
0
7374
20
Estland
Letland Litouwen Tsjechië
Slovenië
Polen
Slowakije Hongarije Roemenië Bulgarije
Figuur 6.1 Landbouwbedrijven naar omvang, percentage aantal bedrijven. Bron: IAMO 2004, p. 13; Eurostat, 2009c, p. 112. 100%
omvang bedrijf (hectare) minder dan 5
80
5-50 meer dan 50
60
40
0
7374
20
Slowakije Tsjechië
Estland
Polen
Hongarije Bulgarije Letland Litouwen Slovenië Roemenië
Figuur 6.2 Bewerkte landbouwgrond, naar grootteklasse van de bedrijven. Bron: Eurostat, 2009c. 2
bedrijven groter dan vijftig hectare; bijna zestig procent van de landbouwgrond is in handen van bedrijven kleiner dan vijf hectare. De verschillen tussen de twee grafieken zijn een weergave van de belangrijkste karakteristiek van de landbouw in Midden- en Oost-Europa: er bestaat een duale structuur. Om het grofweg te zeggen: naast een omvangrijke groep van kleine keuterboertjes, die vooral voor eigen gebruik produceren, is er sprake van een grootschalige, marktgerichte landbouwtak. Deze duale structuur bestaat meestal binnen landen, maar ook wel tussen landen. In Tsjechië, Slowakije en in delen van Hongarije en Slovenië zijn de landbouwstructuur en de productiviteit al vergelijkbaar met die van West-Europa. Er zijn ook landen die daar sterk van afwijken. Hoe is die duale structuur ontstaan? Restitutie of distributie? Na de omwenteling stonden de nieuwe regeringen voor een belangrijke keuze. Moest de grootschalige landbouw worden teruggedraaid of niet? En wat moest er gedaan worden met de eigendomsrechten van de grond? Kortom, wat was de meest wenselijke manier om de landbouw te decollectiviseren? In de meeste landen werd besloten dat de boeren, of hun erfgenamen, de landbouwgrond terugkregen die ze voor de collectivisatie bezaten. Deze keuze voor restitutie was een daad van rechtvaardigheid, maar had niet zelden ook een andere reden: op die manier ‘kochten’ de nieuwe machthebbers de politieke steun van de rurale bevolking. Met name in landen waar nog veel mensen in de landbouw werkzaam waren, zoals Roemenië (28 procent in 1989) telde dat behoorlijk mee in de stembusuitslagen. Ook in Polen was (en is) de boerenstand een belangrijke politieke macht. In de meeste landen kregen de boeren hun oorspronkelijke percelen terug. Vaak hadden ze meerdere stukken grond gehad, die op een behoorlijke afstand van elkaar konden liggen.
Het overgrote deel van de landbouw in Roemenië is kleinschalig, en gericht op de eigen productie. Een klein deel van de productie wordt verkocht op lokale markten. Op deze markt in Transsylvanië worden de varkens verkocht vanuit de kofferbak van de Dacia. Foto: Leo Paul. 3
Deze versnippering was het resultaat van vererving – van vóór de communistische tijd, of van het ‘virtuele’ opsplitsen van grond ten tijde van het communisme. Het was opmerkelijk dat de meeste boeren na de omwenteling precies wisten aan te geven welk stuk grond van hen was, ondanks het feit dat veel fysieke herkenningspunten, zoals bomen, door de grootschalige herinrichting van de grond tijdens het communisme waren verdwenen. Het was echter wel lastig om de eigendomsrechten vastgelegd te krijgen: het oude kadaster was niet altijd meer voorhanden, of moest grondig worden bijgewerkt. Dat maakte de eventuele verkoop van grond lastig. Zo is in Roemenië bepaald dat een stuk grond alleen verkocht mag worden als van alle omliggende stukken grond de eigendomsrechten zijn bepaald. Soms was het moeilijk om precies te bepalen waar de oude percelen precies hadden gelegen. In Hongarije koos men daarom voor een alternatieve vorm van restitutie: voormalige grondbezitters konden hun oorspronkelijke stuk(ken) terugkrijgen, of een aaneengesloten stuk land van vergelijkbare omvang en kwaliteit. Al eeuwenlang werd de kwaliteit van de grond er uitgedrukt in gouden kronen, met de hoogste waarde voor de beste grond. Door de Hongaarse aanpak kon ook de versnippering van de grond wat worden teruggedrongen, in feite een begin van ruilverkaveling. Een ver weg gelegen stuk grond van lage kwaliteit kon gecompenseerd worden door een dichtbij gelegen kleiner stuk met een hogere gouden kroon waarde. De meeste landen kozen voor restitutie van de landbouwgrond. Maar in Albanië werd besloten tot distributie van de grond: de grond werd verdeeld onder de werknemers van de collectieve of staatsboerderijen. Ook in Roemenië en Hongarije is dat voor een deel van de grond gebeurd (Macours & Swinnen 2000). Maar of men nu koos voor restitutie of voor distributie, het resultaat van de landhervorming was dat er miljoenen nieuwe grondbezitters waren gekomen. Wat deden ze met hun grond? In de meeste gevallen zijn de nieuwe eigenaren ook daadwerkelijk gaan boeren op hun bedrijf. Dat was en is vaak niet eenvoudig, bijvoorbeeld vanwege de genoemde versnippering van de grond, waardoor veel tijd verloren gaat. Het gaat in de meeste gevallen om kleine bedrijven, van maar een paar hectare. Het zijn kleine, zelfvoorzienende keuterboertjes. Er scharrelen wat kippen op het erf, er is een hok met een paar varkens, en er is een enkele koe die ’s ochtends met de andere koeien van het dorp naar de weilanden vertrekt, onder toezicht van opa, oma, of één van de kinderen. Op een klein akkertje achter het huis, of (veel) verder weg, wordt wat graan, aardappelen, mais of groente verbouwd. Slechts een klein gedeelte van de productie wordt verkocht: op de lokale markt, of langs de kant van de weg. De gemiddelde leeftijd van de boeren is heel hoog – heel veel jongeren zijn na de omwenteling naar de stad getrokken. Maar met name in de jaren negentig kwam een kleine retourmigratie op gang. Het ging vooral om fabrieksarbeiders die hun baan waren verloren, en niet zo snel ander werk konden vinden. De terugkeer naar de boerderij van vader of moeder was een overlevingsstrategie, en mede oorzaak van de hoge verborgen werkloosheid op het platteland. Een deel van de nieuwe eigenaren van de grond leefde al lang niet meer op het platteland. Stel: je bent geboren in de stad, je hebt daar werk, en plotseling krijg je na de omwenteling een stukje grond. Je hebt daar als erfgenaam van vader of opa recht op. Maar deze grond ligt wel aan de andere kant van het land. In dit soort gevallen is het beter om de grond te verpachten aan een andere boer in de omgeving. Dat kan de buurman zijn, die daardoor zijn areaal kan uitbreiden, maar het kan ook gaan om een groot bedrijf. Je kunt er ook voor kiezen om de boerderij te gaan gebruiken als zomer- of weekendhuisje, en de grond te laten bewerken door een buurman, die jou bijvoorbeeld deels in producten betaalt. 4
Het verpachten van grond kan ook op grotere schaal voorkomen. In sommige landen of gebieden hebben de boeren er van af gezien om hun rechtmatige stuk land zelf te bewerken. Ze verpachten hun landbouwgrond aan een andere boer, of aan een groot bedrijf. Want naast de kleine keuterboertjes bestaan nog steeds grote landbouwbedrijven in Midden- en Oost-Europa. Ze kunnen allerlei rechtsvormen hebben – van coöperaties met meerdere eigenaren, tot BV’s die in het bezit zijn van één eigenaar. De bedrijven zijn niet meer zo groot als vroeger (toen was vijfduizend hectare de omvang van een gemiddeld akkerbouwbedrijf ), maar met een paar honderd hectare zijn het in principe levensvatbare bedrijven. Kortom, de verschillen tussen de landen zijn buitengewoon groot, en vooral veroorzaakt door de gekozen privatiseringsstrategie van de regering. Ze hangen ook samen met de nationale landbouwpolitiek. In de meeste landen werd de agrarische sector na de omwenteling aan zijn lot overgelaten (Roemenië), maar soms deed de regering wat meer pogingen om de sector uit zijn diepe dal te halen, zoals in Slowakije. Maar de meeste inzet (en in elk geval geld) om te komen tot een modernisering van de landbouw kwam van de kant van de EU, zoals we hieronder zullen zien. Gevolgen van de toetreding tot de EU De toetreding tot de Europese Unie had voor de boeren in de nieuwe lidstaten ingrijpende consequenties. Aanvankelijk was er de verwachting dat de Midden- en Oost-Europese boeren flink zouden kunnen profiteren van de landbouwsubsidies uit Brussel. Na lange discussie is echter besloten dat deze boeren in 2004 moesten beginnen met een kwart van het gebruikelijke EU-subsidiebedrag. Als argument werd gebruikt dat een al te grote subsidiestroom zou leiden tot een ontwrichting van het platteland, met een diepe kloof tussen relatief rijke boeren en arme werklozen. Vanaf 2004 groeit de directe subsidiestroom geleidelijk, maar zal pas in 2013 uitkomen op het niveau van honderd procent. Het was (en deels is) voor boeren een hele klus om de administratie die de EU vereist in orde te brengen. Er moet immers verantwoord kunnen worden hoe de subsidies zijn besteed. Een groot probleem vormen de strikte eisen die de EU op tal van terreinen stelt. Zo moeten slachthuizen voldoen aan minimale eisen op het gebied van hygiëne, en moet bijvoorbeeld de opslag van melk veilig kunnen gebeuren. Dat vereist forse investeringen van de boeren, die daarvan de noodzaak niet altijd inzien. Op de vele kleine boerenbedrijven worden de dieren nog zelf geslacht, terwijl dat eigenlijk moet plaatsvinden in gecertificeerde slachthuizen. Een absurde situatie deed zich voor in Roemenië. Overal trekken schaapskuddes onder leiding van een herder door het land, en dat doen ze al eeuwenlang. Plotseling schreef de EU voor dat de herders een GPS-systeem moesten gaan gebruiken, om te voorkomen dat ze in de buurt van wegen zouden komen. Ook was het niet meer toegestaan dat boeren hun eigen kazen buiten een straal van vijftien kilometer zouden verkopen (Bell 2007). De agrarische productie in Midden- en Oost-Europa is na de omwenteling dramatisch ingestort. De bescherming van de planeconomie was weggevallen, inclusief de gegarandeerde afname. Bovendien werden de landen overspoeld door landbouwproducten van de Europese Unie. De productiviteit van de EU-landbouw heeft zo’n hoge vlucht genomen, dat de meeste spullen tegen een heel lage prijs geproduceerd kunnen worden. Een paprika of tomaat uit het Westland kan ondanks de transportkosten in Hongarije tegen een lagere prijs worden verkocht dan lokale paprika’s of tomaten. Want dat is één van de grote knelpunten van de Midden- en Oost-Europese landbouw: de vermarkting van producten is een ingewikkelde zaak. Het vereist een groothandel, een veiling en vooral een goed distributienetwerk: van bedrijf naar groothandel, en van groothandel naar de consument. West-Euro5
pese bedrijven hebben op dat vlak een hoge organisatiegraad bereikt, waar nauwelijks tegen te concurreren is. Dat heeft in het begin het herstel van de Midden- en Oost-Europese landbouw geschaad. Maar inmiddels zien we dat in toenemende mate in de nieuwe EU-lidstaten wordt geproduceerd voor afzet in de oude lidstaten – kijk maar naar de herkomstgebieden van de producten die bij ons in de supermarkt liggen. Dat kan gaan om sperziebonen, maar ook om melk. De West-Europese groothandel en/of supermarktketen verlangt wel een goede en vooral een constante kwaliteit. Er wordt scherp onderhandeld, waarmee boeren – net als in West-Europa – wel eens moeite hebben. De grootste marges komen immers niet bij de boeren terecht. Toch gaat het hen langzaam beter. In Polen bijvoorbeeld, waar de meeste boeren aanvankelijk tegen het lidmaatschap van de EU waren, vindt een (trage) schaalvergroting plaats, en de productie stijgt weer. De belangrijkste indicatie is wel het feit dat de grondprijzen fors zijn aangetrokken (RDP 2007). Nederlandse boeren in Polen Er is de verwachting dat in landen of gebieden waar kleinschaligheid overheerst, een geleidelijk proces van schaalvergroting zal optreden (IAMO 2004). Keuterboertjes sterven uit, en hun land wordt overgenomen. Statistieken van Eurostat tonen inderdaad dat de gemiddelde omvang van kleine bedrijven langzaam oploopt. Het is de vraag wat de rol zal zijn van boeren uit de oude lidstaten. Neem de Nederlandse boeren. Zij lopen vaak in eigen land aan tegen de steeds stringentere regelvorming, bijvoorbeeld op het gebied van milieu. Om rendabel te kunnen boeren zouden velen graag willen uitbreiden, maar landbouwgrond is schaars en de grondprijzen zijn hoog. Dan wordt het aantrekkelijk om eens in het buitenland rond te kijken. Dat kan in de traditionele emigratielanden als Canada en de Verenigde Staten, maar ook in het oosten van Europa. Daar is nog de ruimte aanwezig, en zijn de grondprijzen laag. In bijvoorbeeld Mecklenburg-Vorpommern, het noordelijk deel van de voormalige DDR, hadden zich in 2005 ongeveer zestig Nederlandse boeren gevestigd (zie ook kader 6.3). Een deel heeft land gepacht, maar ook koop van landbouwgrond was mogelijk (Hoekman & De Hond 2005). Dat laatste was een lastig punt in de landen die in 2004 of 2007 toetraden tot de EU. De aankoop van grond door buitenlanders was lange tijd niet toegestaan. Langzaam aan is dit aan het veranderen, maar de regelingen zijn per land verschillend. Dit is bij de toetredingsbesprekingen met de Europese Unie geregeld. Zo is als overgangsbepaling vastgelegd dat buitenlanders tot 2011 geen grond mogen kopen in het westen van Polen, en in de rest van Polen was dit tot 2008 verboden. Dit geografisch onderscheid maakt duidelijk wat de achtergrond van deze regeling was. De Polen waren bang dat de Duitsers massaal grond zouden kopen en op die manier hun verloren gegane bezit zouden terug krijgen – deze angst heerste vooral in de voormalig Duitse, dus westelijke delen van Polen. Deze angst is ongegrond, maar was dermate groot dat de EU toestemde in deze bepaling. Overigens was deze regeling geen belemmering voor bijvoorbeeld Nederlandse boeren om aan de slag te gaan in Polen – ze moesten echter regelen dat het bedrijf dat ze overnamen op papier in het bezit was van een Poolse eigenaar. Volgens een studie van het LEI (Silvis e.a. 2002) waren er in 1999 ongeveer 150 landbouwbedrijven met Nederlanders in Polen. Bij een groot aantal bedrijven was sprake van partners, zodat naar schatting in die tijd 400 tot 700 Nederlandse boeren actief waren in Polen. De kans op slagen werd toen op 50 procent geschat. Volgens één van die Nederlandse boeren, Samuel Nieuwenhuis, hebben veel Nederlanders de problemen die ze tegenkomen onderschat (Posthumus 2004). Nieuwenhuis: ‘Als je hier zaken wil doen, moet je echt een manager zijn. En dat is vaak waar het misgaat bij de Nederlandse boeren. Ze komen van 6
een bedrijf in Nederland van twintig hectare en kopen hier een boerderij met 600 tot soms wel tweeduizend hectare. Dan komen er andere problemen op je af, ook financieel. Als je met meer hectaren zit, moet je die ook kunnen voorfinancieren, je moet bijvoorbeeld meer bestrijdingsmiddelen kopen’. Volgens Nieuwenhuis hebben Nederlanders er ook moeite mee om ineens met veel personeel om te gaan en nemen ze soms een hooghartige houding aan: ‘de Polen zijn een trots volk, je moet ze met respect behandelen en niet op hun ziel trappen, want dan komt het nooit meer goed. Nederlanders denken altijd dat ze het beter weten. Die fout heb ik ook gemaakt. Toen ik hier in 1996 kwam, wilde ik in november nog tarwe gaan zaaien. De Polen zeiden: niet doen, dat mag niet meer na 10 oktober. Maar ik dacht: ik kom uit Nederland, dus ik weet het beter. Het gevolg was wel dat er 300 hectare is mislukt dat jaar’. Een andere Nederlandse boer is André van Wijgerden. Hij trok in 1993 naar het dorp Pezino, in het noordwesten van Polen, om daar aardappelen te gaan telen. Hij nam een voormalige staatsboerderij over, die in zeer slechte staat verkeerde. De eerste jaren had hij regelmatig te maken met een mislukte oogst. Maar hij zette door, en kreeg in 2008 van de Poolse regering zelfs een prijs omdat zijn bedrijf nu tot de best renderende boerenbedrijven van Polen behoort. Hij heeft gekozen voor kwaliteitsproductie. Hij liet pootaardappelen uit Nederland komen, en bracht als eerste in plastic verpakte aardappelen op de Poolse markt. Volgens Van Wijgerden hebben de Nederlandse boeren die in zijn voetsporen naar noordwestelijk Polen kwamen gezorgd voor een kwaliteitsimpuls. Veel Nederlandse, maar ook Poolse aardappelboeren produceren voor het Nederlandse bedrijf Farm Friet. In Leborsk staat een fabriek waar de aardappelen worden verwerkt. Het bedrijf van André van Wijgerden is ongeveer 1500 hectare groot; bijna het dubbele van het grootste bedrijf in Nederland. Inmiddels raadt hij Nederlandse boeren af om naar Polen te komen. Volgens hem is de grondprijs tussen 1998 en 2008 zeven keer over de kop gegaan, en zijn er veel Poolse boeren die een stuk grond willen pachten. De gouden kansen voor Nederlanders zijn voorbij (Hunin 2004; Van den Burg 2008). Bron: Paul, L. & B. de Pater (red) (2010) Midden- en Oost-Europa. Geopgrafie van een transitiezone. Assen/Utrecht: Van Gorcum/Perspectief Uitgevers. Auteur: Leo Paul
7
