Masarykova univerzita Ekonomicko-správní fakulta Studijní obor: Veřejná ekonomika
PROBLÉMY MALÝCH OBCÍ V ČR Problems of small municipalities in the Czech Republic Diplomová práce
Vedoucí diplomové práce: Ing. David ŠPAČEK, Ph.D.
Autor: Bc. Veronika ŘEŽUCHOVÁ
Brno, červen 2008
Jméno a příjmení autora:
Veronika Řežuchová
Název diplomové práce:
Problémy malých obcí v ČR
Název práce v angličtině:
Problems of small municipalities in the Czech Republic
Katedra:
Veřejná ekonomie
Vedoucí diplomové práce:
Ing. David Špaček, Ph. D.
Rok obhajoby:
2008
Anotace Veřejná správa v České republice se vyznačuje velkým počtem malých obcí.
Cílem
diplomové práce je analyzovat současnou situaci těchto obcí, vymezit problémové oblasti a doporučit možná řešení této situace. Diplomová práce je rozčleněna do čtyř kapitol. První kapitola zachycuje teoretické vymezení veřejné správy. Druhá kapitola je věnována systému veřejné správy v ČR se zaměřením na základní územní samosprávné celky tj. obce. Ve třetí kapitole vymezuji malé obce ČR a jejich historický vývoj. V poslední části zhodnocuji vybrané problémové oblasti malých obcí a jejich řešení.
Annotation Public administration in the Czech Republic can be characterized by the existence of many small municipalities. The aim of diploma thesis is to analyze the current situation of these municipalities, specify their problem areas and recommend possible solution. The thesis consists of four parts. The first one deals with the theoretical aspects of public administration. The second part is focused on the Czech system of public administration with the accent on municipalities. In the third part author defines small municipalities, describes their historical development within context of regional differences. In the last part author evaluates problem areas of the small municipalities and proposes appropriate solution.
Klíčová slova veřejná správa, malé obce, veřejné finance, spolupráce obcí, občanská vybavenost.
Key words public administration, small municipalities, public finance, inter-municipal cooperation, public utilities.
3
Prohlášení
„Prohlašuji, že jsem diplomovou práci Problematika malých obcí v ČR vypracovala samostatně pod vedením Ing. Davida Špačka, Ph. D. a uvedla v ní všechny použité literární a jiné odborné zdroje v souladu s právními předpisy, vnitřními předpisy Masarykovy univerzity a vnitřními akty řízení Masarykovy univerzity a Ekonomicko-správní fakulty MU.“
V Brně dne 20. června 2007
vlastnoruční podpis autora
4
Poděkování
Na tomto místě bych ráda poděkovala Ing. Davidu Špačkovi za cenné připomínky a odborné rady, kterými přispěl k vypracování této diplomové práce.
5
Obsah ÚVOD......................................................................................................................................... 7 1
VYMEZENÍ VEŘEJNÉ SPRÁVY ................................................................................. 9 1.1 1.2 1.3
2
ČINNOSTI VEŘEJNÉ SPRÁVY ....................................................................................... 10 POJETÍ A FUNKCE VEŘEJNÉ SPRÁVY ........................................................................... 11 STÁTNÍ SPRÁVA A SAMOSPRÁVA ................................................................................ 12
SYSTÉM ČESKÉ VEŘEJNÉ SPRÁVY ...................................................................... 16 2.1 POSTAVENÍ OBCÍ V ČR............................................................................................... 17 2.2 PŮSOBNOST OBCÍ ....................................................................................................... 19 2.2.1 Samostatná působnost .......................................................................................... 19 2.2.2 Přenesená působnost ............................................................................................ 20 2.3 ROZPOČET OBCE ........................................................................................................ 22 2.4 SPOLUPRÁCE OBCÍ JAKO JEDNA Z MOŽNOSTÍ ZÍSKÁNÍ DODATEČNÝCH FINANČNÍCH PROSTŘEDKŮ.......................................................................................................................... 26
3
VYMEZENÍ MALÝCH OBCÍ V ČR A JEJICH VÝVOJ ......................................... 35 3.1 3.2
4
MALÉ OBCE NA ÚZEMÍ KRAJŮ ČR .............................................................................. 37 MALÉ OBCE ČR VE SROVNÁNÍ SE ZEMĚNI EU ............................................................ 38
VYBRANÉ PROBLÉMY MALÝCH OBCÍ V ČR A JEJICH MOŽNÁ ŘEŠENÍ . 41 4.1 CHARAKTERISTIKA PROVEDENÝCH VÝZKUMŮ A „SONDY“ ........................................ 41 4.2 VYBRANÉ PROBLÉMY MALÝCH OBCÍ, JEJICH ANALÝZA A MOŽNOSTI ŘEŠENÍ .............. 43 4.2.1 Vybavenost obcí technickou infrastrukturou ........................................................ 44 4.2.2 Občanská vybavenost obcí .................................................................................... 46 4.2.3 Příležitost zaměstnání v obci a v jejím blízkém okolí ........................................... 48 4.2.4 Dopravní obslužnost ............................................................................................. 49 4.2.5 Finanční situace obcí ............................................................................................ 50
ZÁVĚR .................................................................................................................................... 53 SEZNAM POUŽITÝCH ZKRATEK ................................................................................... 55 SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY................................................................................... 56 SEZNAM TABULEK ............................................................................................................. 61 SEZNAM GRAFŮ .................................................................................................................. 61 SEZNAM OBRÁZKŮ ............................................................................................................ 61 SEZNAM PŘÍLOH ................................................................................................................ 61
6
Úvod Systém veřejné správy v České republice se vyznačuje velkým počtem malých obcí. Tyto obce (do 1000 obyvatel) tvoří 80 % z celkového počtu obcí. Ekonomické a sociální podmínky těchto obcí se dotýkají cca 17 % obyvatel z celkové populace ČR, a proto je nezbytné se touto problematikou podrobněji zabývat. Obec je základní jednotkou územní samosprávy vykonávající samostatnou působnost. V rámci této působnosti ve svém územním obvodu podle zákona o obcích pečuje v souladu s místními předpoklady a zvyklostmi o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů. Situace v některých obcích je však z tohoto pohledu nedostačující a proto je žádoucí ji řešit.
Téma diplomové práce jsem si vybrala zejména proto, že jsem sama v malé obci donedávna žila a každodenně se potýkala s nedostatečnou občanskou vybaveností a špatnou dopravní obslužností, což v podstatě znemožňovalo spojení s okolními městy, která takové možnosti nabízí. Současně se jedná o aktuální a permanentně diskutované téma mezi zástupci jednotlivých obcí, asociacemi obcí, krajskými zastupiteli, akademickými pracovníky a jinými odborníky, ale i laickou veřejností.
Cílem diplomové práce je analyzovat současnou situaci malých obcí, vymezit problémové oblasti a doporučit jejich řešení.
Práci člením do čtyř kapitol. První kapitola zachycuje obecné vymezení veřejné správy jakožto správy věcí veřejných, popis její činnosti, funkcí a struktury. Na toto teoretické vymezení navazuje druhá kapitola, ve které se podrobněji věnuji systému veřejné správy v ČR, blíže pak obci jakožto základní
jednotce územní samosprávy vykonávající vedle
samostatné působnosti i některé úkoly státní správy v rámci tzv. přenesené působnosti. Přičemž důraz je vzhledem k tématu práce kladen na samostatnou působnost. Významnou v této části je podkapitola týkající se spolupráce jakožto významného nástroje k řešení mnoha vzniklých problémů v obci. Ve třetí kapitole vymezuji malé obce a jejich vývoj v ČR v kontextu mezinárodního srovnání. Ve čtvrté (závěrečné) kapitole analyzuji vybrané problémové oblasti, přičemž vycházím z výsledků vybraných relevantních výzkumů a řízených rozhovorů, které jsem v rámci „Sondy problémů malých obcí Jihomoravského kraje“ realizovala s oslovenými zástupci zkoumaných obcí. Vybrané problémy jsem 7
zhodnotila jednotlivě a navrhla jejich možná řešení. V práci využívám obsahové analýzy, metodu deskripce a syntézy a metodu řízených rozhovorů.
8
1
VYMEZENÍ VEŘEJNÉ SPRÁVY
Pojem veřejná správa byl obsažen již v právu římském. V jednotlivých jazycích se můžeme setkat s označením: l´administration publique, public administration či administraci publicza. V češtině se používá především pojem veřejná správa, ale rovněž je využíváno i pojmu “administrativní“ ve smyslu „správní“.1
Ve společnosti zorganizované ve stát se veřejnou správou rozumí správa veřejných záležitostí, která je realizovaná jako projev výkonné moci ve státě, resp. veřejné moci, se kterou disponuje stát a jím aprobované subjekty povolané ke správě veřejných záležitostí. Veřejná moc se dělí na moc státní a na zbývající veřejnou moc. Státní moc zabezpečuje stát prostřednictvím zvláštního aparátu. Zbývající veřejná moc, která je v příslušném rozsahu státem svěřena ke správě veřejných záležitostí subjektům nestátního charakteru, je od ní odvozena a nemůže s ní být v rozporu. Tato veřejná moc má svůj základ ve státní moci, má s ní společné znaky a projevuje se jako decentralizovaná státní moc, jejíž subjekty společně se státem spoluzabezpečují správu státu, jakožto veřejnou správu.2
Z hlediska zájmů je třeba odlišit veřejnou správu od správy soukromé. „Veřejná správa, správa veřejných záležitostí, je správou ve veřejném zájmu a subjekty, které ji vykonávají, ji realizují jako právem uloženou povinnost, a to z titulu svého postavení jako veřejnoprávních subjektů.“3 Veřejnou správu je třeba odlišovat od správy soukromé, která je naopak správou soukromých záležitostí, vykonávána v soukromém zájmu, soukromými subjekty, kteří sledují vlastní cíl a řídí se vlastní vůlí. Na výkonu veřejné správy se však mohou podílet i soukromoprávní subjekty. Subjekty veřejné správy mohou zadat výkon veřejných služeb soukromoprávním subjektům, jejichž činnost však není považována za soukromou, ale je správou veřejnou, jelikož je vykonávána ve veřejném zájmu a při jejím provádění se musí řídit příslušnými právními předpisy. Takový výkon veřejné správy je možný jen v situaci, kdy postavení veřejnoprávního subjektu je zastupitelné a kdy to nevylučuje povaha věci.4 1
Viz KADEČKA, S. Právo obcí a krajů v České republice. 1. vyd. Praha: C.H. Beck, 2003. 408 s. ISBN 807179-794-4. s. 4. 2 Viz PRŮCHA, P., POMAHAČ, R. Lexikon, správní právo. 1. vyd. Ostrava: Sagit, 2002. 686 s. ISBN 80-7208314-7. s. 574 – 575. 3 KADEČKA, S., PRŮCHA, P. Správní práv, obecná část. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004. 74 s. ISBN 80-210-3600-1. s. 6. 4 Viz PRŮCHA, P.Základy správního práva a veřejné správy, obecná část. 2. přepr. a dopl. vyd. Brno: MU v Brně, 1994. 260 s. ISBN 80-210-0886-5. s. 27.
9
1.1 Činnosti veřejné správy V rovině státní činnosti lze veřejnou správu vymezit jako státní činnost, kterou stát vykonává vedle zákonodárství a soudnictví. Od zákonodárství se veřejná správa liší tím, že zákonodárstvím se zákony vytváří a veřejnou správou se zákony provádějí. Nicméně orgány veřejné správy se také samy podílí na přípravě zákonů, tedy jsou subjekty tvorby práva. Jejich funkce nemůže být v rozporu s funkcí zákonodárných orgánů. V případě tvorby práva se nejedná o zákonodárství, ale o tzv. odvozenou normotvorbu, která představuje vydávání obecně závazných pravidel chování ve formě správních aktů normativní povahy. Soudnictví se od veřejné správy liší tím, že představuje nalézání práva ve sféře veřejných i soukromých zájmů, zatímco veřejná správa realizuje pouze veřejné zájmy (v mezích práva).Vedle tohoto funkčního rozlišení je významné rozlišení organizační. Soudnictví je uskutečňováno orgány, které jsou si vzájemně rovny, a které i přes hierarchické uspořádání jejich soustavy (vztah podřízenosti a nadřízenosti) jsou na sobě naprosto nezávislé. Oproti tomu soustava orgánů veřejné správy je, vedle prvků rovnosti orgánů v rámci jejich příslušné úrovně, přísně ovládána a provázána vztahy podřízenosti a nadřízenosti. Soustava soudů se tedy vyznačuje koordinací a soudce je při výkonu zákonů nezávislý, zatímco soustava státních orgánů veřejné správy se vyznačuje subordinací a správní orgán je vázán příkazy výše postavených právních orgánů.5
V rovině činnosti dalších veřejnoprávních subjektů (odlišných od státu) je veřejná správa vymezena jako nestátní činnost výkonného charakteru, jejímž cílem je spoluzabezpečovat výkon státní správy. Dalšími veřejnoprávními subjekty jsou veřejnoprávní korporace, které svoji subjektivitu odvozují od státu a současně jsou jím aprobovány. Tyto korporace vykonávají veřejnou správu svým jménem a ve své působnosti. Správa jimi vykonávána je svojí povahou samosprávou. Veřejná správa vykonávaná veřejnoprávními korporacemi zpravidla vykazuje stejné rysy jako veřejná správa vykonávaná státem, resp. jeho orgány.6
5
Viz PRŮCHA, P. Správní právo, obecná část. 6. dopl. a akt. vyd. Brno: DOPLNĚK, 2004. 360 s. ISBN 807239-157-7. s. 53 - 55. 6 Viz PRŮCHA, P. Správní právo, obecná část. 6. dopl. a akt. vyd. Brno: DOPLNĚK, 2004. 360 s. ISBN 807239-157-7. s. 53 - 55.
10
1.2 Pojetí a funkce veřejné správy Pojmu veřejná správa přikládáme dvojí význam, rozlišujeme materiální pojetí a formální pojetí správy. V materiálním pojetí je veřejná správa označována jako činnost státních nebo jiných orgánů veřejné moci či subjektů, kterým byl výkon veřejné správy propůjčen za účelem plnění určitých (veřejných) úkolů. Ve formálním pojetí veřejné správy je kladen důraz nikoli na činnost, ale na organizace, kterým je svěřena působnost řešit určité veřejné úkoly, pokud nejsou svěřeny zastupitelským sborům nebo soudům. Správa v tomto pojetí je soustavou jednotlivých správních úřadů nebo orgánů samosprávy jakožto vykonavatelů veřejné správy ve smyslu materiálním. Zatímco v materiálním pojetí správy je rozhodujícím kritériem druh činnosti, kterou mohou vykonávat rozličné subjekty, ve formální pojetí je rozhodujícím kritériem povaha organizace a úkoly, jež má v rámci institucionalizované dělby moci plnit a které jsou jí jako působnost přikázány.7
Funkce veřejné správy jsou vyjádřením požadavků a potřeb jejího fungování. Tyto funkce jsou konkrétním projevem, slouží k realizaci funkcí státu v podmínkách veřejné správy a jsou upraveny správním právem. Lze je rozdělit na funkce obecné, tj. funkce veřejné správy vlastní veřejné správě jako celku, a funkce dílčí, tj. funkce jednotlivých organizačních subsystémů či orgánů veřejné správy. V rámci obecné funkce plní veřejná správa dvě základní funkce, funkci organizující a funkci mocenské ochrany. Podstatou organizující funkce veřejné správy je komplexní postižení procesů, které spočívají v uspořádání subjektů a adresátů působení veřejné správy a vztahů mezi nimi, postavení a vztahů vůči jiným subjektům. Podstatou funkce mocenské ochrany je poskytování ochrany ze strany orgánů veřejné správy s cílem zajištění jejího bezporuchového chodu a zjednání nápravy tam, kde došlo k porušení právních povinností. Tato funkce je limitovaná prostředky, které má veřejná správa k dispozici pro plnění svých úkolů. V případech, kdy situace přesahuje možnosti samotné veřejné správy, zajišťují ochranu k tomu povolané orgány. Uvedené základní obecné funkce veřejné správy se v procesu reálného fungování veřejnoprávního působení vzájemně prolínají a doplňují. Dílčí funkce veřejné správy jsou chápány a vyjadřovány jako relativně konkrétní činnosti vykonávané veřejnou správou. V tomto pojetí lze vymezit funkce programovací, ovlivňovaní, koordinační, kooperační, rozhodovací a funkce kontrolní. Jejich význam spočívá v tom, že jejich prostřednictvím se při zcela konkrétním působení fakticky
7
Viz HENDRYCH, D. Správní věda, teorie veřejné správy. 1. vyd. Praha: ASPI, 2003. 196 s. ISBN 80-8639586-3. s. 14 – 17.
11
realizují obecné funkce veřejné správy. Při každém působení veřejné správy tak lze vysledovat jak obecnou, tak i konkrétní dílčí funkci veřejné správy.8
Vedle pojetí a funkcí veřejné správy, je třeba vymezit principy, ze kterých veřejná správa vychází při svém působení. Jedná se o tyto principy9: •
Princip ústavnosti zdůrazňuje požadavek, aby byl zajištěn soulad organizace a činnosti veřejné správy s Ústavou České republiky a jejími ústavními zákony.
•
Princip legality vyjadřuje vázanost veřejné správy zákony. Správní orgány jsou oprávněné vykonávat pouze činnost, kterou jim zákony stanoví. Jejich správní postavení se tím odlišuje od právního postavení fyzických a právnických osob, kterým je dovoleno vše, co není zákonem zakázáno. Uplatnění tohoto principu zabezpečuje dodržování zákonnosti ve veřejné správě.
•
Princip legitimity vyjadřuje ústavní a zákonné uznání oprávněnosti správních orgánů k výkonu veřejné správy v daném rozsahu.
1.3 Státní správa a samospráva Veřejná správa je členěna na státní správu a samosprávu vykonávanou příslušnými správními orgány, které mají postavení orgánů veřejné správy.10 Státní správa je nezastupitelnou součástí veřejné správy. Je to veřejná správa, která je uskutečňována státem (přímo či zprostředkovaně územní samosprávou) a je odvozena od podstaty postavení a poslání státu a způsobů realizace státní moci. Svým charakterem je státní správa zvláštním druhem společenského řízení uskutečňovaného státem.11 Samospráva, jako projev výkonné moci ve státě, je nezávislá a státní správě nepodřízená, vykonávána samosprávnými (veřejnoprávními) korporacemi.12
Tyto subjekty ji vykonávají vlastním jménem, na vlastní odpovědnost
a vlastními prostředky. Státní moc tedy v rámci samosprávy deleguje normativní i výkonné pravomoci (vč. tvorby mocenských aktů) na veřejnoprávní korporace, které jsou sice od státu 8
Viz PRŮCHA, P., SCHELLE, K. Základy místní správy. 1. vyd. Brno: IURIDICA BRUNESIA, 1995. 192 s. ISBN 80-85964-00-7. s. 91 - 93. 9 Viz GADASOVÁ, D., POLIÁN, M. Správní právo, právní základ veřejné správy, 1. díl. 1. vyd. Olomouc: Univerzita Palackého v Olomouci, 2000. 58 s. ISBN 80-244-0125-8. s. 9. 10 Viz PRŮCHA, P. Správní právo, obecná část. 6. dopl. a akt. vyd. Brno: DOPLNĚK, 2004. 360 s. ISBN 807239-157-7. s. 56. 11 Viz PRŮCHA, P., POMAHAČ, R. Lexikon, Správní právo. 1. vyd. Ostrava: Sagit, 2002. 686 s. ISBN 807208-314-7. s. 492 - 493. 12 Viz KADEČKA, S. Právo obcí a krajů v České republice. 1. vyd. Praha: C.H. Beck, 2003. 408 s. ISBN 807179-794-4. s. 7.
12
odlišné, ale státem aprobované. „Samospráva je nezastupitelnou složkou demokracie a je výrazem práva a schopnosti samosprávných orgánů v rámci své odpovědnosti a v zájmu obyvatelstva regulovat a řídit část veřejných záležitostí.“13 Členění samosprávy na územní a zájmovou samosprávu14 má svoji podstatu v organizačním pojetí, kdy zájmová samospráva je strukturována věcně, zatímco územní samospráva je strukturována územně.15
Územní nebo-li místní samospráva je tedy spjata s určitým územím, přičemž na jednom území může působit více územních samospráv různých stupňů. Základním stupněm územní samosprávy je obec a nad obcí může působit samospráva na úrovni vyšších územních samosprávných celků. Ve větších městech může existovat i samospráva na úrovni městských částí.16 „Územní samospráva je spravování určitého území menšího než je stát na základě zákonem stanovené působnosti a ekonomických podmínek.“17 Obecně existují tři systémy (modely) územní správy. Jedná se o18: •
Angloamerický systém, ve kterém mají územní samosprávné orgány výlučné postavení v nižších správních jednotkách.
•
Francouzský systém, ve kterém na nižší správní úrovni funguje vícestupňová územní samospráva (jako forma veřejné vlády a veřejné správy), která zajišťuje samosprávní funkce, a tzv. dekoncentráty (tzn. decentralizované orgány státní správy), které na místní úrovni zajišťují státní správu.
•
Smíšený systém, ve kterém obce a další jednotky územní samosprávy vykonávají vlastní samosprávu, tzv. samostatnou působnost, a v mezích zákona i některé úkony státní správy, tzv. přenesenou působnost.
13
KOUDELKA, Z. Samospráva. Praha: Linde, 2007. 399 s. ISBN 978-80-7201-665-5. s. 20. která je spjata s určitou lidskou činností, zpravidla výdělečnou. Tuto samosprávu lze členit na: profesní samosprávu s nucenou příslušností osob určité profese (povinné členství), na samosprávu bez nucené příslušnosti, ale státem vytvořenými veřejnoprávními korporacemi (hospodářské komory) a na akademickou samosprávu vysokých škol. – viz KOUDELKA, Z. Samospráva. Praha: Linde, 2007. 399 s. ISBN 978-80-7201665-5. s. 21. 15 Viz KADEČKA, S. Právo obcí a krajů v České republice. 1. vyd. Praha: C.H. Beck, 2003. 408 s. ISBN 807179-794-4. s. 7. 16 Viz KOUDELKA, Z. Samospráva. Praha: Linde, 2007. 399 s. ISBN 978-80-7201-665-5. s. 20 – 21. 17 PEKOVÁ, J., PILNÝ, J. Veřejná správa a finance. 1. vyd. Praha: Codex Bohemia, 1998. 304 s. ISBN 8085963-85-X. s. 48. 18 Viz PROVAZNÍKOVÁ, R. Financování měst, obcí a regionů, teorie a praxe. 1. vyd. Praha: GRADA Publishing, 2007. 280 s. ISBN 978-80-247-2097-5. s. 12 – 13. a PEKOVÁ, J. Hospodaření a finance územní samosprávy. 1. vyd. Praha: MANAGEMENT PRESS, 2004. 375 s. ISBN 80-7261-086-4. s. 51. 14
13
Podle Evropské charty místní samosprávy (čl. 3 odst. 1) místní samospráva označuje právo a schopnost místních společenství, v mezích daných zákonem na svou odpovědnost a v zájmu místního obyvatelstva, upravovat a spravovat podstatnou část věcí veřejných. Toto právo vykonávají rady nebo shromáždění složené z členů, kteří byli svobodně zvoleni tajným hlasováním na základě přímého, rovného a všeobecného volebního práva a které mohou mít výkonné orgány, které jim jsou odpovědné (viz Evropská charta místní samosprávy čl. 3 odst. 2). Podstatné je vymezení principu subsidiarity (v čl. 4 odst. 3). Na základě tohoto principu nesou odpovědnost za věci veřejné orgány, které jsou občanu nejblíže. Jinému orgánu se odpovědnost svěří tam, kde to odpovídá rozsahu a povaze úkolu a požadavkům efektivnosti a hospodárnosti. Evropská charta místní samosprávy zdůrazňuje, že19: •
Místní společenství jsou jedním z hlavních základů jakéhokoli demokratického zřízení;
•
právo občanů podílet se na chodu věcí veřejných je jednou z demokratických zásad sdílených všemi členskými státy Rady Evropy;
•
toto právo lze nejpříměji vykonávat na místní úrovni;
•
existence skutečně odpovědných místních společenství může vést ke správě, která je účinná a blízká občanu;
•
ochrana a posilování místní samosprávy v různých evropských zemích je důležitým příspěvkem k budování Evropy založené na zásadách demokracie a decentralizace moci;
•
vyžaduje se, aby existovala místní společenství vybavená demokraticky vytvořenými rozhodovacími sbory a mající vysokou míru autonomie, pokud jde o jejich odpovědnosti a způsoby a prostředky její realizace, i zdroje potřebné k tomu, aby této odpovědnosti dostála.
Zásady místní samosprávy vymezené v Evropské chartě se týkají všech místních společenství existujících na území státu. Každý stát může při ukládání své ratifikační listiny20 uvést, na které místní orgány hodlá působnost Evropské charty omezit či vyjmout. Charta je instrument mezinárodního práva unifikující principy místní samosprávy a vedoucí ke sblížení ústavních a právních základů decentralizované vlády. Jeden z poradních orgánů Rady Evropy Kongres 19
KADEČKA, S. Právo obcí a krajů v České republice. 1. vyd. Praha: C.H. Beck, 2003. 408 s. ISBN 80-7179794-4. s. 30 - 31. 20 Ratifikační listina – listina o přijetí nebo schválení
14
místních a regionálních samospráv Evropy (jako nástupce orgánu, který navrhl test Charty) je centrem, ve kterém jsou monitorovány implementace a dodržování charty v jednotlivých členských státech Rady Evropy.21
21
PRŮCHA, P., POMAHAČ, R. Lexikon, Správní právo. 1. vyd. Ostrava: Sagit, 2002. 686 s. ISBN 80-7208-347. s. 103 – 104.
15
2
SYSTÉM ČESKÉ VEŘEJNÉ SPRÁVY
Ústavně právní základy organizace veřejné správy ČR nalezneme v ústavním pořádku České republiky, zejména v Ústavě ČR (ústavní zákon č. 1/1993 Sb.) a Listině základních práv a svobod. Ústavní úprava organizace veřejné správy je obsažena v hlavě třetí Ústavy ČR, která je věnována státní správě jako projevu výkonné moci ve státě, a v hlavě sedmé označené pojmem Územní samospráva.22 Strukturu veřejné správy v ČR zobrazuje následující tabulka.
Tabulka č. 1: Veřejná správa v ČR
Působnost Všeobecná
ÚZEMNÍ SAMOSPRÁVA Samospráva Ne
Speciální
Ne
Speciální
Ne
Speciální
Ne
Všeobecná
Ano
Speciální
Ne
Všeobecná
Ano
Všeobecná
Ano
STÁTNÍ SPRÁVA Úroveň
Úřady Vláda ČR ministerstva a jiné Ústřední ústřední orgány (např. ČSÚ, NKÚ, ÚOHS) Odvětvové správní úřady (např. finanční ředitelství) Detašovaná Krajská pracoviště ústředních správních úřadů (např. ČSÚ) krajské úřady – VÚSC jiné správní úřady Okresní (např. úřady práce, finanční úřady) Obce s rozšířenou působností Obecní obecní úřady, městské úřady, magistrátní úřady úkoly ve státní Hl. město Praha správě Úřady se zvláštními územními obvody či pouze v určitých oblastech státu (např. báňské úřady, správy národních parků)
prolínají se všemi územními úrovněmi Speciální
Ne
Pramen: PROVAZNÍKOVÁ, R. Financování měst, obcí a regionů, teorie a praxe. 1. vyd. Praha: GRADA Publishing, 2007. s. 26.
22
Viz KADEČKA, S., PRŮCHA, P. Správní právo, obecná část. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004. 74 s. ISBN 80-210-3600-1. s. 21 – 22.
16
Vzhledem k tématu diplomové práce se budu v následujícím textu věnovat pouze územní samosprávě. V ČR existuje dvoustupňový systém územní samosprávy. První stupeň tvoří obecní úřady, pověřené obecní úřady a úřady s rozšířenou působností, které v rámci přenesené působnosti vykonávají úkoly státní správy. Druhý stupeň je tvořen krajskými úřady, které vznikly na základě zákona č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků, jako nový prvek v soustavě územních orgánů. Činnost krajů upravuje zákon č. 219/2000 Sb., o krajích, který nabyl účinnosti dnem voleb do zastupitelstev v krajích. Právním zakotvením organizací krajské samosprávy a jejich kompetencí v zákoně č. 129/2000 Sb. byla završena tzv. první fáze reformy územní veřejné správy. V rámci tzv. druhé fáze reformy územní veřejné správy došlo v roce 2002 k ukončení činnosti okresních úřadů a jejich činnosti byly přeneseny především na obce s rozšířenou působností a na kraje, popř. na jiné orgány státní správy.23
Na úrovni územní samosprávy existuje v ČR tzv. smíšený model, kdy jednotky územní samosprávy vykonávají vedle vlastní působnosti (samosprávy) i působnost přenesenou (tzn. určitou část státní správy). Podrobněji o samostatné a přenesené působnosti viz podkapitola 2.2.
2.1 Postavení obcí v ČR Obec je základní jednotkou územní samosprávy a významným subjektem regionálního rozvoje.24 Právní předpisy, které regulují postavení obcí v ČR, jejich organizaci a činnost, jsou v současnosti na úrovni25: •
•
ústavní -
Listina základních práva a svobod,
-
Ústavní zákon č. 1/1993 Sb.,
mezinárodní -
Evropská charta místní samosprávy – zákon č. 181/1999 Sb., o přijetí Evropské charty místní samosprávy,
23
Viz PROVAZNÍKOVÁ, R. Financování měst, obcí a regionů, teorie a praxe. 1. vyd. Praha: GRADA Publishing, 2007. 280 s. ISBN 978-80-247-2097-5. s. 24-26. 24 MILAN, J. Fiskální pozice malých obcí [online]. [cit. 2008 – 03 – 30]. Dostupné na WWW:
. 25 Aut. kol. Obce 2005. Praha: ASPI, 2005. 684 s. ISBN 80-7357-075-0. s. 3.
17
•
zákonné -
zákon č. 128/2000 Sb., o obcích,
-
zákon č. 129/2000 Sb., o krajích,
-
zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze,
-
zákon č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností (další zákony, které regulují postavení obcí v ČR na zákonné úrovni jsou vymezeny v Příloze č. 1)
Obec je podle zákona č. 128/2000 Sb., o obcích,
základním územním samosprávným
společenstvím občanů na územním celku, který je vymezen hranicí území obce. V tomto zákoně je obec dále
vymezena jako veřejnoprávní korporace, která má vlastní majetek
a hospodaří s ním, má vlastní finanční prostředky a sestavuje svůj vlastní rozpočet. Obec má postavení právnické osoby, v právních vztazích tedy vystupuje svým jménem a nese odpovědnost z těchto vztahů vyplývajících. Obec pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů. Při plnění svých úkolů chrání veřejný zájem vyjádřený v zákonech a v jiných právních předpisech. Za předpokladu, že obec splňuje stanovená kritéria (alespoň 3 000 obyvatel a pokud tak stanoví předseda poslanecké sněmovny po vyjádření vlády) může nést i označení město. Zákon o obcích také upravuje zvláštní kategorii měst označenou jako územně členěná statutární města, jimiž jsou zvlášť významná města, která upravují své vnitřní poměry statutem. Jejich správa je odlišná od ostatních měst a to především samosprávou městských částí. Poměry hlavního města Prahy upravuje zvláštní zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze.
Dle obecního zřízení mohou obce zřídit tzv. osadní výbor, který má podobu nižších stupňů místní samosprávy. Jeho členy jsou obyvatelé s trvalým bydlištěm v dané části. Tento výbor předkládá orgánům obce návrhy zaměřené na rozvoj dané části obce a rozpočet obce. Dále se vyjadřuje k návrhům, které jsou předkládány orgánům obce k rozhodnutí v případě, že se vztahují k dané části obce. Existencí tohoto výboru lze do značné míry kompenzovat nevýhody plynoucí z poměrného volebního systému do zastupitelstva. Tento systém totiž nezajišťuje, že budou členy zastupitelstva zástupci všech částí obce, což se může projevit v nerovnoměrném prosazování zájmů jednotlivých částí obce.26
26
GALVASOVÁ, I. a kol. Spolupráce obcí jako faktor rozvoje. 1. vyd. Brno: Georgeotown, 2007. s. 140. ISBN 80-251-20-9. s. 22.
18
Podstata obce spočívá ve vzájemném propojení čtyř následujících aspektů27: •
Osobní – každá obec představuje společenství fyzických osob vystupujících v pozici tvůrců a také v pozici adresátů místní veřejné správy.
•
Územní
– každá obec má vlastní území, na němž je vykonává samosprávná
působnost. •
Mocenský – každá obec je vybavena pravomocí k tvorbě a výkonu vlastních veřejnomocenských aktů. Východiskem českého obecního zřízení je tzv. smíšený systém, kdy obce vedle vlastní působnosti vykonávají i působnost přenesenou, tzn. určitý díl místní státní správy.
•
Ekonomický – každá obec je vybavena jistou mírou ekonomické autonomie, samostatně hospodaří, disponuje vlastním majetkem a finančními zdroji.
2.2 Působnost obcí Působností obce se rozumí právně vymezený okruh společenských vztahů, předmět, obsah a rozsah činností, ve kterých obec realizuje svoji pravomoc. Pravomocí se rozumí souhrn oprávnění, kterými je obec vybavena, a právních povinností, které jsou obci uloženy pro potřeby plnění jejich úkolů. Podle právní úpravy mohou obce vedle samostatné působnosti vykonávat i působnost přenesenou.28 Odlišení a správné pochopení samostatné a přenesené působnosti je nezbytným předpokladem pro výkon činnosti orgánů obce.
2.2.1
Samostatná působnost
V rámci samostatné působnosti vykonává obec vlastní samosprávu, spravuje svoje záležitosti samostatně v souladu s příslušnými zákony a obecně závaznými právním předpisy. Takto chápaná obecní samospráva není státní správou, ale správou plně příslušející obcím jako veřejnoprávním korporacím.29
27
Viz KADEČKA, S., PRŮCHA, P. Správní právo, obecná část. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004. 74 s. ISBN 80-210-3600-1. s. 29 – 30. 28 Viz PRŮCHA, P. Správní právo, obecná část. 6. vyd. Brno: DOPLNĚK, 2004. 360 s. ISBN 80-7239-157-7. s. 190 – 191. 29 Viz PRŮCHA, P. Správní právo, obecná část. 6. vyd. Brno: DOPLNĚK, 2004. 360 s. ISBN 80-7239-157-7. s. 190 – 191.
19
Podle § 35 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb. do samostatné působnosti obce patří záležitosti, které jsou v zájmu obce a jejich občanů30 a dále záležitosti, které do samostatné působnosti obce svěří zákon, záležitosti vymezené v §84, 85 a 102. V rámci samostatné působnosti obec ve svém územním obvodu podle zákona o obcích pečuje v souladu s místními předpoklady a zvyklostmi o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb občanů. Jde zejména o uspokojování potřeby bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku.
Pokud realizace výše zmíněných potřeb přesahuje možnosti dané obce, mohou tyto obce navázat účelovou spolupráci s cílem zabezpečit investiční akce (službu) přesahující možnosti obce. V praxi pak obce využívají zejména spolupráce při zajištění vodovodů, kanalizací, plynofikací, dopravní obslužnosti, apod. V rámci spolupráce se rovněž mohou podílet na rozvojových projektech regionů (mikroregionů). Spolupráce je klíčovým faktorem pro fungování obce a její rozvoj, umožňuje připravovat a realizovat projekty, které by pro jednotlivé obce byly prakticky nedosažitelné. Současně může dosáhnout vytyčeného cíle (zajištění konkrétní služby, či vybudování infrastruktury) snadněji než kdyby o to usilovala sama.31 Podrobněji o možných formách spolupráce obcí viz podkapitola 2.4.
2.2.2
Přenesená působnost
Přenesená působnost
obce znamená výkon státní právy zpravidla příslušným obecním
úřadem. Jedná se například o tyto úkoly: evidence obyvatel, povolování kácení dřevin rostoucích mimo les, působnost stavebního nebo matričního úřadu apod. Tímto stát přenáší na obec povinnost zabezpečit plnění určitých úkolů, které jinak náleží státu. Stát je povinen finančně kompenzovat náklady obcí (v podobě příspěvku ze státního rozpočtu), které jsou spojené s plněním úkolů na ni přenesených. V rámci přenesené působnosti se obce rozdělují do třech stupňů, které se liší rozsahem výkonu státní správy. Jedná se o:32
30
pokud nejsou zákonem svěřeny krajům nebo pokud nejde o přenesenou působnost orgánů obce nebo o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správ (viz zákon č. 128/2000 Sb., o obcích). 31 GALVASOVÁ, I. a kol. Spolupráce obcí jako faktor rozvoje. 1. vyd. Brno: Georgeotown, 2007. s. 140. ISBN 80-251-20-9. s. 12 – 14. 32 Viz BŘEŇ, J. Postavení zastupitelstva obce, malý průvodce pro nové zastupitele měst a obcí. Obec & Finance, 2007, roč. 12, č. 1, s. 42 – 43.
20
•
Obce se základním rozsahem výkonu přenesené působnosti – do této kategorie spadají všechny obce, cca 6 250;
•
obce s pověřeným obecním úřadem (388 obcí);
•
obce s rozšířenou působností (205 obcí).
V zákoně o obcích je vymezen pověřený obecní úřad a obecní úřad obce s rozšířenou působností. Jako pověřený obecní úřad je pro účel výkonu přenesené působnosti označován obecní úřad, který, vedle přenesené působnosti podle § 61 odst. 1 písm. a), vykonává v rozsahu jemu svěřeném zvláštními zákony přenesenou působnost ve svém správním obvodu. Obce s pověřeným obecním úřadem jsou stanoveny v příloze č. 1 zákona č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností. Jako obecní úřad obce s rozšířenou působností je pro účel výkonu přenesené působnosti označován obecní úřad, který, vedle přenesené působnosti podle § 61 odst. 1 písm. a) a vedle přenesené působnosti podle § 64, vykonává v rozsahu jemu svěřeném zvláštními zákony přenesenou působnost ve svém správním obvodu. Obce s rozšířenou působností jsou stanoveny v příloze č. 2 zákona č. 314/2002 Sb.
Obec se základním rozsahem přenesené působnosti zajišťuje evidenci občanů, vedení matriky. Pověřený obecní úřad vydává např. stavební povolení, reguluje a vykonává právo v oblasti veřejné dopravy apod. Obecní úřad obce s rozšířenou působností je oprávněn např. vydávat občanské průkazy, cestovní pasy atd.33
Zákon č. 128/2000 Sb. (§ 63 odst. 1) umožňuje obcím, jejichž orgány vykonávají přenesenou působnost ve stejném správním obvodu obce s rozšířenou působností, uzavřít veřejnoprávní smlouvu, podle které budou orgány jedné obce vykonávat přenesenou působnost nebo její část pro orgány jiné obce, která je účastníkem této smlouvy. Tato smlouva slouží zejména k zajištění části přenesené působnosti, pro jejichž výkon menší obce nemají předpoklady. K jejímu uzavření je nutný souhlas krajského úřadu. Veřejnoprávní smlouvy jsou využívány zejména k zajištění výkonu přenesené působnosti ve věcech přestupků, k zajišťování úkolů podle zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve věci poskytování jednorázových dávek sociální péče, ve věcech výkonu shromažďovacího práva a výkonu přenesené působnosti 33
Viz ADOLFOVÁ, Z. Obec jako samosprávní jednotka, součást státní správy a podnikatel [online]. [cit. 2008 – 03 – 27]. Dostupné na WWW: .
21
v oblasti náhradní rodinné péče. V roce 2005 bylo v České republice platných 30 takovýchto smluv schválených Ministerstvem vnitra ČR.34
K výkonu samostatné a přenesené působnosti musí obec disponovat potřebným množstvím finančních prostředků. Tyto prostředky obci plynou jednak v podobě daňových výnosů, či podílu z daňových výnosů, z vlastní činnosti, popř. z využití návratných finančních zdrojů. Proto je následující podkapitola věnována rozpočtu obcí, jakožto základnímu nástroji zabezpečování jejich činností.
2.3 Rozpočet obce Rozpočet obce (místní rozpočet) je součástí soustavy veřejných rozpočtů, která se řídí dvěma zákony: zákonem č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a zákonem č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních samosprávných celků.35 Prostřednictvím svého rozpočtu obec zajišťuje jak vlastní činnosti (např. místní dopravu, obecní policii atd.), tak činnosti, které na ni deleguje stát (např. školství, zdravotní péče, atd.). Rozpočet obce je36: •
Decentralizovaný peněžní fond, ve kterém se soustřeďují příjmy získané obcí na základě jejich přerozdělení v rozpočtové soustavě a příjmy generované jejich vlastní činností, které se rozdělují a používají na financování veřejných a smíšených statků;
•
vytvářen, rozdělován a používán
na principu nenávratnosti, neekvivalence
a nedobrovolnosti; •
chápán jako účetní bilance, tj. bilance příjmů a výdajů, jako finanční plán, podle něhož obce hospodaří v příslušném rozpočtovém období, a jako nástroj prosazování cílů obecní politiky.
Rozpočet obce se dělí na běžný a kapitálový. Do běžného rozpočtu jsou zahrnuty příjmy i výdaje, které se každoročně opakují a vztahují se k danému rozpočtovému roku. Běžný rozpočet by měl zajišťovat provozní potřeby prostřednictvím běžných výdajů. Naopak do kapitálového rozpočtu jsou zahrnuty příjmy i výdaje, které jsou zpravidla jednorázové 34
GALVASOVÁ, I. a kol. Spolupráce obcí jako faktor rozvoje. 1. vyd. Brno: Georgeotown, 2007. s. 140. ISBN 80-251-20-9. s. 15, 40. 35 Viz HAMERNÍKOVÁ, B., MAAYTOVÁ, A. a kol. Veřejné finance. Praha: ASPI, 2007. s. 365 ISBN 978-807357-301-0. s. 178. 36 Viz PROVAZNÍKOVÁ, R. Financování měst, obcí a regionů, teorie a praxe. 1. vyd. Praha: GRADA Publishing, 2007. 280 s. ISBN 978-80-247-2097-5. s. 53 - 55.
22
a neopakovatelné.37 Tabulka č. 2 obsahuje jednotlivé položky běžného a kapitálového rozpočtu.
Tabulka č. 2: Struktura rozpočtu obce BĚŽNÝ ROZPOČET Příjmy Daňové:
Výdaje všeobecné veřejné služby (veřejná správa apod.) veřejný pořádek (policie, hasiči apod.) vzdělání péče o zdraví (veřejné zdravotnictví atd.) bydlení komunální služby na podnikání ostatní běžné výdaje (nahodilé, placené pokuty apod.) placené úroky běžné dotace jiným rozpočtům
-
svěřené daně sdílené daně místní poplatky
-
uživatelské poplatky za služby příjmy z pronájmu majetku příjmy od vlastních neziskových organizací zisk z podnikání ostatní
Nedaňové:
-
-
Přijaté transfery: - běžné dotace ze státního rozpočtu - běžné dotace ze státních fondů - od územních rozpočtů - ostatní běžné příjmy (nahodilé, přijaté dary, sankce apod.) KAPITÁLOVÝ ROZPOČET -
Příjmy z prodeje majetku kapitálové dotace z rozpočtové soustavy příjmy z půjček příjmy z emise vlastních obligací přebytek běžného rozpočtu dary na investice apod.
-
Výdaje na investice kapitálové dotace jiným rozpočtům na nákup obligací, akcií poskytované střednědobé a dlouhodobé půjčky splátky dříve přijatých půjček krytí deficitu běžného rozpočtu
Pramen: PROVAZNÍKOVÁ, R. Financování měst, obcí a regionů, teorie a praxe. 1. vyd. Praha: GRADA Publishing,2007. 62-63 s.
37
Viz PROVAZNÍKOVÁ, R. Financování měst, obcí a regionů, teorie a praxe. 1. vyd. Praha: GRADA Publishing, 2007. 280 s. ISBN 978-80-247-2097-5. s. 61-63.
23
Pro obec jsou rozhodujícím zdrojem jejich příjmů daňové příjmy. Využití daňových příjmů není účelově vázáno a o jejich využití rozhodují obce samy. Jsou základem finanční samostatnosti obcí.38 Daňové příjmy rozpočtů obcí jsou vymezeny v § 4 zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státní fondům. Podle tohoto zákona jsou rozděleny vybrané daňové výnosy mezi obce, kraje a stát. Schéma rozdělení daní je v příloze č. 2.
Způsob přerozdělení daňových výnosů je neustále předmětem diskusí a nespokojeností jednotlivých obcí (zejména obcí malých), které vyžadují jeho navýšení. K 1. 1. 2008 nabyla účinnost novela zákona o rozpočtovém určení daní, která zásadním způsobem řeší přerozdělení. Cílem provedených změn je odstranit problematické oblasti a zvýšit výdajové možnosti malých obcí. Jedná se o tyto změny39: •
Základní kritérium (počet obyvatel upravený koeficienty velikostních kategorií obcí) pro přerozdělení podílu obcí na sdílených daních je doplněno o nová kritéria. Tato kritéria by měla přispět k tomu, aby podíl jednotlivých obcí na sdílených daních lépe odrážel jejich výdajové potřeby. Jde o tyto kritéria: celková výměra obce – váha 3 %, prostý počet obyvatel – váha 3 %, úprava stávajícího kritéria – váha 94 %.
•
Přerozdělení sdílených daních podle počtu obyvatel upraveného koeficientem velikostní kategorie (váha 94 %) by mělo přispět k: o zrušení skokových přechodů, o zavedení postupných přechodů mezi velikostními kategoriemi, o snížení počtu velikostních kategorií obcí (ze 14 na 4), o vynětí 4 největších měst ze systému – Praha, Brno, Ostrava, Plzeň.
• Zvýšení podílu obcí na sdílených daních z 20,59 % na 21,4 % (+ 4,6 mld. Kč). Jak se změny odrazí v rozpočtech jednotlivých obcí zobrazuje následující tabulka.
38
MARTÍNEK, R. Rozpočtové určení daní pro obce [online]. [cit. 2008 - 05 - 20]. Dostupné na WWW: . 39 MARTÍNEK, R. Rozpočtové určení daní pro obce [online]. [cit. 2008 - 05 - 20]. Dostupné na WWW: .
24
Tabulka č. 3: Dopady rozpočtového určení daní 2008 Velikostní kategorie (počet obyvat) 0 – 100 101 – 200 201 – 300 301 – 1 500 1 501 – 5 000 5 001 – 10 000 10 001 – 20 000 20 001 – 30 000 30 001 – 40 000 40 001 – 50 000 50 001 – 100 000 100 001 – 150 000
Nové výnosy na obyvatele (v tis. Kč) 9,6 8,4 8 7,6 7,3 7,6 8,3 8,5 9 9,5 10,1 10,4
Současné výnosy na obyvatele (v tis. Kč) 4,8 6,2 6,5 6,7 6,8 7 8 8,1 8,5 9,3 9,7 11,9
Nový model vs. současný model – průměr v % 202,6 137,3 124,0 113,3 106,5 107,1 102,4 104,8 104,9 101,6 103,3 87,5
Pramen: TESAŘ, L. Financování malých obcí 2008 – 2009 [online]. Dostupné na: <www.masboskovickoplus.cz/2007-konference/prezentace/12tesar.ppt>.
Jak je z tabulky vidět, situace se zlepšila zejména u obcí s menším počtem obyvatel, čímž by mohl být alespoň částečně řešen problém nedostatku finančních prostředků, se kterým se tyto obce nejvíce potýkají (více kapitola 4).
Dalším významným zdrojem příjmů obce jsou návratné finanční zdroje, jejichž význam vzrostl po roce 1989, kdy obce získaly zpátky svůj majetek a rovněž jim byly svěřeny nové pravomoci. Z tohoto důvodu byly obce nuceny vyhledávat i jiný zdroj příjmu (např. úvěry, dotace, atd.) neboť daňové výnosy byly pro obnovu a rekonstrukci obecního majetku nedostačující. Což se odrazilo v růstu zadluženosti jednotlivých obcí. Vývoj zadlužeností obcí v letech 1999 – 2007 znázorňuje tabulka č. 4.
Tabulka č. 4: Vývoj zadluženosti obcí ČR v letech 1999 - 2007 Ukazatel Úvěry Komunální obligace Přijaté fin. výpomoci a ost. Dluhy Celkem
1999 17,6 10,9
v mld. Kč 2000 2001 2002 2003 2004 18,4 22,6 27,3 35,2 38,5 10,1 13,3 15,9 21,7 23,9
2005 43,7 23,5
2006 47,1 22,9
2007 46,7 22,6
11,5
12,5
12,4
12,6
13,5
12,4
11,8
10,9
9,9
40
41
48,3
55,8
70,4
74,8
79
80,9
79,2
Pramen: Zadluženost územních samosprávných celků v roce 2007 [online]. Dostupné na: < http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/zadluzenost_uzem_sprav_celku_39683.thml>.
25
Z tabulky je zřejmé, že obecní dluh se od roku 1999 až do roku 2006 neustále zvyšoval. Teprve v roce 2007 byl zaznamenán pokles o 1,7 mld. Kč oproti roku 2006. V celkovém objemu zadluženosti obcí jsou zahrnuty bankovní úvěry od peněžních ústavů, výnosy emitovaných komunálních dluhopisů a návratné finanční výpomoci a půjčky ze státního rozpočtu a z rozpočtu státních fondů. Nejvíce jsou využívány úvěry a následně obligace. Úvěry, které obce přijaly od peněžních ústavů, byly použity na výstavbu čističek odpadních vod, kanalizací, vodovodů a plynofikací, na rekonstrukce a opravy místních komunikací, modernizaci městské hromadné dopravy, výstavbu bytů a domů s pečovatelskou službou, výstavbu a rekonstrukci mateřských a základních škol, tělocvičen a sportovních areálů, a také na předfinancování projektů z EU a rozvoj cestovního ruchu. Termíny splatnosti úvěrů jsou stanoveny v rozmezí 1 až 30 let. Obce zpravidla ručí svým majetkem a budoucími příjmy. V případě přijaté finanční výpomoci a ostatních dluhů se jedná o bezúročné půjčky, které jsou poskytovány z rozpočtu některých resortů a stát. fondů v rámci finanční politiky státu.40
Významným opatřením vlády ČR proti zadluženosti obcí bylo zavedení systému regulace zadluženosti. Pomocí tohoto systému se v daném období sledují výdaje na splátky závazků (splátky jistin úvěrů a půjček) a poměřují se k vybraným příjmům (daňové příjmy podle zákona o rozpočtovém určení daní a dotace podle zákona o státním rozpočtu). Výsledkem tohoto systému může být stanovení další podmínky pro rozhodování o poskytnutí státní dotace obci. Obce, která má problémy se splácením svých závazků, může mít problémy s naplněním podmínek pro použití státních dotací (preventivní opatření). Z dosavadního fungování systému vyplývá, že splnil svůj účel, zejména preventivní úlohu při rozhodování obcí uzavírat další smlouvy o úvěru. Obce také přehodnotily své rozpočtové priority s cílem snížit svoji zadluženost a snaží se razantně snížit své zadlužení jednorázovými splátkami úvěrů a půjček.41
2.4 Spolupráce obcí jako jedna z možností získání dodatečných finančních prostředků Vzhledem k omezeným finančním zdrojům obcí (zejména těch s menším počtem obyvatel) a zvyšujícímu se nároku na technickou a občanskou vybavenost se stává spolupráce obcí 40
Zadluženost územních samosprávných celků v roce 2007 [online]. [cit. 2008 – 05 – 30]. Dostupné na WWW: . 41 Zadluženost územních samosprávných celků v roce 2007 [online]. [cit. 2008 – 05 – 30]. Dostupné na WWW: < http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/zadluzenost_uzem_sprav_celku_39683.thml >
26
klíčovým faktorem pro zajišťování základních činností a jejich rozvoj. Neméně významná je tato spolupráce v případě získávání finančních prostředků například z evropských fondů. Díky sdružování obcí do dobrovolných svazků, zakládání právnických osob nebo zájmových sdružení mohou obce snadněji dosáhnout na tyto prostředky (resp. pro některé obce, vzhledem k jejich rozsahu, je samostatné ucházení se o finanční prostředky EU prakticky nemožné). Jednotlivé formy spolupráce můžeme rozlišovat podle toho, na jaké úrovni (území) daná spolupráce probíhá a jaké subjekty se této spolupráce účastní. Možné formy spolupráce zobrazuje následující schéma.
Schéma č. 1: Formy spolupráce FORMY SPOLUPRÁCE OBCÍ
Meziobecní spolupráce na regionální úrovni (a)
Dobrovolný svazek obcí
Společná právnická osoba
Smlouva ke splnění konkrétního úkolu
Spolupráce obcí se subjekty v území (b)
Národní struktury spolupráce obcí (c)
Místní akční skupiny (MAS)
Národní síť zdravých měst ČR (NSZM)
Místní agenda 21 (MA 21)
Svaz měst a obcí ČR (SMO)
Spol. s obcemi jiných států (d)
Přeshraniční impulsní centra (GIS)
Euroregiony
Partnerská města a obce Public-private-partnership (PPP)
Zájmové sdružení právnických osob
Pramen: GALVASOVÁ, I a kol. Formy spolupráce obcí. Obec & Finance, 2008, č. 2. s. 63.
27
Obecnějším členěním forem spolupráce je přiřazení jednotlivých forem spolupráce formám právním. Z pohledu zákona jsou hlavním rozlišovacím hlediskem zúčastněné subjekty, kdy je rozlišena spolupráce výhradně meziobecní a spolupráce jiných fyzických i právnických osob, tedy i obcí.42 Vztahy mezi konkrétními formami spolupráce a právními formami zobrazuje tabulka č. 5.
Tabulka č. 5: Právní formy spolupráce obcí Právní forma Smlouva ke splnění konkrétního úkolu Smlouva o vytvoření dobrovolného svazku obcí
Pouze obce
Konkrétní formy spolupráce
Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích
-
Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích
Svazky obcí
Zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník Zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník Zákon č. 248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech
Společná právnická osoba obcí Obchodní společnost
Obecně prospěšná společnost
Zájmové sdružení právnických osob
Norma
Subjekty
Fyzické i právnické osoby
Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník Zákon č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů
Smlouva o sdružení
Občanské sdružení
-
-
Místní akční skupiny Euroregiony Sdružení obcí Místní akční skupiny Svaz měst a obcí ČR Národní síť zdravých měst Euroregiony
Místní akční skupiny
Pramen: GALVASOVÁ, I a kol. Formy spolupráce obcí. Obec & Finance, 2008, roč. 13, č. 2, s. 63.
Ad a) Meziobecní spolupráce na regionální úrovni Základní a nejčastější formou spolupráce obcí v ČR jsou dobrovolné svazky obcí (DSO). V současné době jich v ČR existuje cca 800. DSO je právnickou osobou, sestavuje rozpočet a hospodaří s majetkem, který do svazku vkládají jednotlivé obce a který získává vlastní 42
Viz GALVASOVÁ, I a kol. Formy spolupráce obcí. Obec & Finance, 2008, roč. 13, č. 2, s. 62.
28
činností. Finanční systém svazku zpravidla funguje podobně jako je tomu u obcí a řídí se zákonem č. 218/2000 Sb., o obcích a zákonem č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. I přes řadu společných rysů jsou svazky značně různorodou skupinou, neboť se mohou lišit účelem, intenzitou a náplní spolupráce. Dle účelu lze svazky rozdělit na monotematické svazky43 a na mikroregiony. Svazky obcí mohou společně vykonávat jen záležitosti spadající do samostatné působnosti obcí a činnosti, které slouží pro ochranu a prosazování
společných
zájmů
obcí.
Společné
plnění
některých
úkolů
snižuje
administrativní zátěž obcí, což bývá velmi účelné zejména jde-li o obce malé.44 Předmětem činnosti svazku obcí mohou být podle § 50 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb. zejména: •
Úkoly v oblasti školství, sociální péče, zdravotnictví, kultury, požární ochrany, veřejného pořádku, ochrany životního prostředí, cestovního ruchu a péče o zvířata;
•
zabezpečování čistoty obce, správy veřejné zeleně a veřejného osvětlení, shromažďování a odvoz komunálních odpadů a jejich nezávadného zpracování, využití nebo zneškodnění, zásobování vodou, odvádění a čištění odpadních vod;
•
zavádění, rozšiřování a zdokonalování sítí technického vybavení a systémů veřejné osobní dopravy k zajištění dopravní obslužnosti daného území;
•
úkoly v oblasti ochrany ovzduší, úkoly související se zabezpečováním přestavby vytápění nebo ohřevu vody tuhými palivy na využití ekologicky vhodnějších zdrojů tepelné energie v obytných a jiných objektech ve vlastnictví obcí;
•
provoz lomů, pískoven a zařízení sloužících k těžbě a úpravě nerostných surovin;
•
správa majetku obcí, zejména místních komunikací, lesů, domovního a bytového fondu, sportovních, kulturních zařízení a dalších zařízení spravovaných obcemi.
Další možnou formou je spolupráce na základě smlouvy ke splnění konkrétního úkolu. Jedná se o poměrně novou formu, která se poprvé objevila v roce 2000 a stala se druhou nejvíce využívanou (týká se téměř ½ obcí). Smlouva ke splnění konkrétního úkolu může být uzavřena mezi dvěma i více obcemi a jejím předmětem je zajištění konkrétního úkolu v rámci
43
Monotematické svazky jsou vytvářeny za účelem realizace úzce vymezeného okruhu činností. Nejčastěji se jedná o budování technické infrastruktury. (GALVASOVÁ, I. a kol. Spolupráce obcí jako faktor rozvoje. 1. vyd. Brno: Georgeotown, 2007. s. 140. ISBN 80-251-20-9. s. 30). 44 Viz PROVAZNÍKOVÁ, R. Financování měst, obcí a regionů, teorie a praxe. 1. vyd. Praha: GRADA Publishing, 2007. 280 s. ISBN 978-80-247-2097-5. s. 221. a GALVASOVÁ, I a kol. Formy spolupráce obcí. Obec & Finance, 2008, roč. 13, č. 2, s. 62.
29
samostatné působnosti. Zpravidla jde o takový úkol, jehož plnění přesahuje hranice obce. Jedná se například o vybudování stavby ke společnému užívání, zajištění sběru a odvozu domovního odpadu, apod.45
V případě, že společný úkol obcí vyžaduje jejich stabilnější spolupráci, zakládají obce společnou právnickou osobu - obchodní společnost ( zpravidla a.s., nebo s.r.o.). Založení a činnost obchodní společnosti podléhá ustanovení obchodního zákoníku (zákon č. 513/1991 Sb.). Organizace bývá využívána např. u dopravních podniků, tepláren, správy bytových domů, lesů a rybníků atd.46
Následující tabulka stručně charakterizuje jednotlivé formy spolupráce: jejich účel, výhody a omezení.
Tabulka č. 6: Formy spolupráce obcí na regionální úrovni a jejich základní charakteristiky Forma spolupráce Dobrovolné svazky obcí
Společná právnická osoba
Smlouva ke splnění konkrétního úkolu
Účel
Výhody
Omezení
Specifika
- ochrana a prosazování společných zájmů obcí - výměna zkušeností, koordinace - projekty technické infrastruktury - správa majetku - stabilnější spolupráce v určitých oblastech (dopravní podnik, teplárny, správa bytových domů, lesů a rybníků atd.) - konkrétní úkol v samostatné působnosti (společná veřejně prospěšná stavba, svoz odpadu apod.)
- vhodný pro řešení většiny úkolů obce - dobrovolnost - právní subjektivita
- pouze činnosti spadající do samostatné působnosti obcí - obtížná spolupráce s jinými subjekty
- nejčastější forma spolupráce - členství ve více svazcích
- právní subjektivita - umožňuje dlouhodobou realizaci spolupráce - možný různý podíl - zajištění konkrétního úkolu bez vytváření orgánů - možnost flexibilního řešení problémů
- možnost účasti pouze obcí - zakládáno často jen k jednomu účelu
- vznik obchodní společnosti - řídí se obchodním zákoníkem - možnost vytvoření sítě různorodých vazeb
- možnost účasti pouze obcí - bez právní subjektivity - pouze samostatná působnost - náplní je pouze realizace jednoho daného úkolu Pramen: GALVASOVÁ, I. a kol. Spolupráce obcí jako faktor rozvoje. 1. vyd. Brno: Georgeotown, 2007. s. 112 – 113. 45
GALVASOVÁ, I. a kol. Spolupráce obcí jako faktor rozvoje. 1. vyd. Brno: Georgeotown, 2007. s. 140. ISBN 80-251-20-9. s. 31. 46 GALVASOVÁ, I. a kol. Spolupráce obcí jako faktor rozvoje. 1. vyd. Brno: Georgeotown, 2007. s. 140. ISBN 80-251-20-9. s. 31.
30
Ad b) Spolupráce obcí se subjekty v území Obce mohou rovněž podle zákona o obcích vytvářet uskupení, která jsou podporována nejen na národní úrovni, ale i Evropskou unií. Příkladem takového uskupení je Místní akční skupiny (MAS) nebo místní agenda 21 (MA21).
Místní akční skupiny (MAS) jsou uskupení, které vznikají v rámci iniciativy LEADER. Jedná se o sdružení právnických osob na úrovni venkovských mikroregionů. V rámci tohoto sdružení spolupracují obce s organizacemi soukromého sektoru (ziskové i neziskové). Zastoupení soukromého sektoru při rozhodovacích činnostech musí činit 50 %. MAS usilují o získání prostředků (ve formě dotací) na zkvalitňování životní úrovně a rozvoje regionu, ve kterém působí.
Místní agenda 21 (MA21) je programem obcí pro podporu a realizaci trvale udržitelného rozvoje s ohledem na regionální charakteristiky. V rámci tohoto programu dochází k zapojení občanů a organizací do plánování rozvoje obcí. Cílem jejich spoluúčasti je zajišťování a zvyšování kvality života a životního prostředí na daném území. MA21 vychází z dokumentu OSN Agenda 21.Tento program má institucionální podporu na národní úrovni, v roce 2003 byla založena Rada vlády pro udržitelný rozvoj (RVUR) a následně Pracovní skupina pro místní Agendu, jejímž cílem je měření kvality MA21. Tento program funguje na místních úřadech napříč celého světa, podporuje místní demokratické procesy tím, že zapojuje jednotlivé místní činitele do procesu dosahování místní udržitelnosti a v neposlední řadě se jedná o komplexní přístup k řízení společnosti – propojení ekologických, sociálních, ekonomických a kulturních otázek a životní úrovně všech lidí v daném regionu. 47
Kromě toho mohou obce spolupracovat se soukromými ziskovými a neziskovými organizacemi na základě smluvních vztahů48 nebo mohou se soukromou organizací zakládat obchodní společnosti. Takováto veřejně soukromá partnerství jsou označována jako Publicprivate Partnerships (PPP).
47
ČERVENÁ, G., KROUPOVÁ, Z.: Rozvoj venkova v souvislosti s programem LEADER 2007-2013 a AGENDOU 21 [online]. [cit. 2008 – 06 – 05]. Dostupné na WWW: . 48 Zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník (obchodní zákoník), zákona . 137/2006 Sb. o veřejných zakázkách, zákon č. 139/2006 Sb., o koncesních smlouvách a koncesním řízení (koncesní zákon)
31
PPP patří v současnosti k často diskutovaným metodám poskytování veřejných služeb. Tato forma spolupráce je ve velké míře využívána v zahraničí a v současné dobře v ČR probíhá realizace pilotních projektů. V rámci PPP dochází ke spolupráci veřejného a soukromého sektoru na základě dlouhodobých smluvních vztahů (někdy i několik desítek let), přičemž cílem partnerství je vybudovat, provozovat infrastrukturu či zajišťovat vybranou veřejnou službu. Typů partnerství existuje velké množství. Liší se mírou rizik, která si ponechává veřejný sektor a která naopak přebírá soukromý (např. stavební riziko, riziko poptávky) a zejména také tím, kdo vybudování budovy, infrastruktury či dané veřejné služby financuje. Prostřednictví PPP lze realizovat (popř. financovat) projekty v oblasti dopravy, zdravotnictví, školství, justice, apod. Nutno podotknout, že tato forma spolupráce je vzhledem k náročnosti přípravy projektů a jejich finanční nákladnosti (touto formou spolupráce se realizují rozsáhlé projekty v řádu i několika mld. Kč) zpravidla využívána většími městy a pro malé obce je jejich využití přinejmenším velmi omezené (pokud vůbec možné).
Ad c) Národní struktury spolupráce obcí Tyto struktury jsou tvořeny dvěma zájmovými sdruženími právnických osob. Prvním z nich je Svaz měst a obcí ČR. Členy Svazu jsou, jak název napovídá, obce a města. V roce 2004 se Svaz stal povinným připomínkovým místem (tj. legislativní návrhy, které se vztahují na samosprávy musí být předloženy Svazu k připomínkování) a v roce 2005 uzavřel dohodu o vzájemné spolupráci s vládou ČR. V rámci připomínkování se Svaz vyjadřuje k legislativním návrhům na národní i evropské úrovni, které mohou ovlivnit fungování měst a obcí v ČR. Dalším cílem Svazu je posilovat ekonomickou samostatnost měst a obcí, vzdělávat zastupitele i pracovníky místních samospráv, podporovat výměnu zkušeností a příkladů dobré praxe.49
Druhým typem spolupráce na národní úrovni je Národní síť zdravých měst ČR (NSZM). Tato asociace vznikla v roce 1994 a od roku 2003 je otevřena všem formám municipalit. V současnosti je tvořena stovkami měst, menších obcí, krajů a mikroregionů. „Posláním asociace je podporovat municipality a odborné organizace v České republice ke spolupráci v systematické podpoře zdraví a kvality života a k aktivnímu uplatňování udržitelného rozvoje na místní, regionální, národní i mezinárodní úrovni.“ Tím, že se jednotlivé subjekty rozhodly vstoupit do organizace, podporují, realizují a rozvíjejí programy „Projekt Zdravé
49
Svaz měst a obcí ČR [online]. [cit. 2008 – 06 – 05]. Dostupné na WWW: <www.smocr.cz>.
32
město WHO“ a „místní Agendu 21“. NSZM poskytuje poradenství v oblasti spolupráce a výměny zkušeností a získávání finančních zdrojů. Poukazuje na příklady „dobré praxe“. Neméně významná je konzultační pomoc při přípravě projektů, zpracování koncepčních dokumentů, apod. Pro své členy pomáhá získávat finanční prostředky (dotace) pro aktivity v Plánech zdraví a kvality života.50 V Příloze č. 3 je znázorněna mapa České republiky, ve které jsou vyznačeni členové NSZM (obce, města, mikroregiony, kraje).
Ad d) Spolupráce s obcemi jiných států Mimo výše uvedených forem spolupráce zákon o obcích umožňuje spolupráci obcí i s obcemi jiných států. Takováto forma spolupráce začala nabývat na významu zejména se vstupem ČR do EU. Příkladem jsou přeshraniční impulsní centra, vytváření euroregionů, nebo spolupráce českých obcí se zahraničními partnerskými městy.
Přeshraniční impulsní centra (GIZ) jsou projektem evropských příhraničních regionů. Podél dolnorakouské hranice s ČR, SR a Maďarskem existuje 11 přeshraničních impulsních center, které nabízí podpůrnou činnost při realizaci přeshraničních projektů a aktivit každodenního života. Spolupráce v oblasti hospodářství, kultury a v oblasti sociální, by měla v daném regionu pomoci odstranit předsudky a motivovat obyvatelstvo k přeshraniční spolupráci. Finanční prostředky jsou čerpány z EU, z regionálních programů a Dolnorakouské společnosti pro podporu příhraničí.51
V rámci Euroregionů je realizována mezinárodní spolupráce obcí. Důvodem pro účast v tomto svazků je odstraňování nerovností mezi jednotlivými regiony, na obou stranách hranice, zlepšováním situace v oblasti kulturního vyžití, sociální oblasti, hospodářské a infrastrukturní úrovně. Některé celky (asi 180) jsou sdruženy v asociaci evropských přeshraničních regionů (AGEG). Tyto celky (jednotlivé euroregiony) mají možnost čerpat prostředky z fondů EU. Možnost takové spolupráce je však pro obce omezena na jejich geografickou polohu (města, které leží ve značné vzdálenosti od hranic nemohou takové prostředky nárokovat). V ČR existuje 13 euroregionů a účastní se jich i vzdálenější města.
50
Národní síť zdravých měst ČR, výroční zpráva 2007 [online]. [cit. 2008 – 06 – 06]. Dostupné na WWW: . 51 Mezinárodní a meziregionální spolupráce [online]. [cit. 2008 – 06 – 06]. Dostupné na WWW: < http://www.google.com/search?hl=en&client=firefoxa&channel=s&rls=org.mozilla%3Acs%3Aofficial&q=P%C5%99eshrani%C4%8Dn%C3%AD+impulzn%C3% AD+centra&btnG=Search>.
33
Přestože ony nemohou žádat o finanční podporu, chtějí se na přeshraniční spolupráci podílet.52 V příloze č. 4 je znázorněna mapa Euroregionů v ČR.
Většina měst a obcí v ČR spolupracuje s partnerskými městy a obcemi některých evropských států. Základními cíly spolupráce jsou konzultace a přenos poznatků v oblasti veřejné správy, kulturní a společenské, v oblasti dopravy, územního plánování, podpory cestovního ruchu a spolupráce na jednotlivých projektech. Významným přínosem této spolupráce je finanční pomoc ze strany zahraničních partnerů.53
52
Viz Euroregiony [online]. [cit. 2008 – 06 – 06]. Dostupné na WWW: . 53 Viz Mezinárodní a meziregionální spolupráce [online]. [cit. 2008 – 06 – 06]. Dostupné na WWW: < http://www.google.com/search?hl=en&client=firefoxa&channel=s&rls=org.mozilla%3Acs%3Aofficial&q=P%C5%99eshrani%C4%8Dn%C3%AD+impulzn%C3% AD+centra&btnG=Search>.
34
3
Vymezení malých obcí v ČR a jejich vývoj
Vymezení velikostní kategorie „malých“ obcí může být odlišné, a to nejen mezi laickou veřejností, ale i v rámci odborné literatury. Např. Hampl a Müller při hodnocení malých obcí uvádějí obce do 1 999 obyvatel. Maříková za „malou“ obec považuje obec, která má méně než 500 obyvatel a obec s méně než 2 000 obyvateli označuje jako „venkovská“ obec. V rámci projektu „Identifikace kompetencí zatěžujících výkon územní veřejné správy se zvláštním přihlédnutím k malých obcím“ byly za malé obce považovány všechny obec do 1 000 obyvatel.
54
Za malou obec budu pro účely diplomové práce považovat obec do 1 000
obyvatel a to zejména proto, že tyto obce mají v ČR poměrně vysoké zastoupení, cca 80 % ze všech obcí na území ČR (viz graf č. 1).
Sídelní struktura ČR se vyznačuje velkou rozdrobeností, jež je daná historickým vývojem. V období 1918 – 1938 existovalo na území ČR více než 11 000 obcí, přičemž přes 83 % z nich tvořily malé obce do 1 000 obyvatel. Obdobná situace byla i v roce 1950, kdy existovalo celkem 11 459 obcí, a z toho 88,94 % obcí s méně než 1 000 obyvatel. Od roku 1961, kdy bylo registrováno na území ČR 8 726 obcí, se jejich počet snižoval (docházelo k jejich administrativnímu snižování). Mezi léty 1970 – 1980 došlo k nejvýraznějšímu snížení. V tomto období klesl celkový počet obcí téměř o třetinu – ze 7 511 na 4 778. Tento pokles byl zapříčiněn slučováním obcí do střediskové sídelní soustavy. Nejnižší stav nastal v roce 1990, kdy existovalo na území ČR pouze 4 100 obcí. Poté se počet obcí začal zvyšovat, neboť řada menších vesnic, jejichž obyvatelům se nelíbilo sloučení do střediskových obcí, se osamostatnilo. Takto v prvním roce nového demokratického režimu (1. 1. 1990 – 1. 1. 1991) vzniklo 1668 obcí, v dalším roce (1. 1. 1991 – 1. 1. 1992) vniklo dalších 329 obcí a mezi rokem 1992 a 1993 přibylo 99 osamostatněných obcí. Od roku 1994 se počet obcí ustálil.55,56 Tabulka č. 7 znázorňuje vývoj počtu obcí na území ČR v období censů 1921 – 2001.
54
Viz GaREP. Identifikace kompetencí zatěžujících výkon veřejné správy se zvláštním přihlédnutím k malým obcím, Závěrečná zpráva [online]. [cit. 2008 – 02 – 07]. Dostupné na WWW: . 55 Viz GaREP. Identifikace kompetencí zatěžujících výkon veřejné správy se zvláštním přihlédnutím k malým obcím, Závěrečná zpráva [online]. [cit. 2008 – 02 – 07]. Dostupné na WWW: . 56 Viz MAŘÍKOVÁ, P. Malé obce – sociologický pohled [online]. [cit. 2008 – 02 – 07]. Dostupné na WWW: .
35
Tabulka č. 7: Počet malých obcí na území ČR v období censů 1921 – 2001 Rok sčítání
Velikostní kategorie obcí
1921
1930
9 526 1 891 11 417
0 – 999 1000 a více Celkem
1950
1961
1970
1980
1991
2001
Počet obcí 9 836 10 192 7 235 6 089 1 932 1 267 1 491 1 422 11 768 11 459 8 726 7 511
3 408 1 370 4 778
4 507 1 261 5 768
4 982 1 276 6 258
Pramen: Příloha 2. 1: Počet malých obcí na území ČR v období censů 1921 – 2001. Dostupné na: . – upraveno autorkou
Z tabulky č. 7 je zřejmé, že obce v kategorii od 0 do 999 obyvatel mají poměrně značné zastoupení z celkového počtu obcí. Pro přehlednost uváděním graf č. 1, kde je zastoupení obcí v jednotlivých kategorií vyjádřeno procentuálně.
20,39%
21,86%
28,67%
18,93%
17,09%
90%
11,06%
16,56%
100%
16,42%
Graf č. 1: Podíl malých obcí na celkovém počtu obcí na území ČR v období censů 1930 – 2001
80% 70%
78,14%
79,61%
71,33%
81,07%
82,91%
40%
88,94%
83,44%
50%
83,58%
60%
1991
2001
30% 20% 10% 0% 1921
1930
1950
1961
0 - 999
1970
1980
1 000 a více
Pramen: Příloha 2. 2: Podíl malých obcí na celkovém počtu obcí na území ČR v období censů 1930 - 2001, dostupné na: . - upraveno autorkou
Vývoj počtu obcí ČR v jednotlivých letech 1990 - 2007 znázorňuje tabulka č. 8. Od roku 1990 se počet obcí zvýšil o 34,4 %, tedy o 2 150 obcí. V současnosti na území ČR existuje cca 6 250 obcí.
36
Tabulka č. 8: Změna počtu obcí na území ČR v období 1990 – 2007 Rok Počet obcí Rok Počet obcí
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
4 100
5 768
6 097
6 196
6 230
6 232
6 233
6 234
6 242
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
6 244
6 251
6 258
6 254
6 249
6 249
6 248
6 248
6 250
Pramen: Příloha 2.3: Změna počtu obcí na území ČR v období 1990 - 2007, dostupné na: .
3.1
Malé obce na území krajů ČR
Na území České republiky jsou mezi kraji významné rozdíly ve výskytu malých obcí (viz tabulka č. 9). Mezi kraje s nejvyšším zastoupením malých obcí patří Vysočina (90,63 %) a Jihočeský kraj (84,43 %). Naopak mezi kraji s nejnižším podílem malých obcí vyjma hl. města Prahy patří kraj Moravskoslezský (51,51 %) a kraj Zlínský (67,11 %).57
Tabulka č. 9: Malé obce na území krajů ČR (stav k 1. 1. 2006) Území Hlavní město Praha Středočeský kraj Jihočeský kraj Plzeňský kraj Karlovarský kraj Ústecký kraj Liberecký kraj Královéhradecký kraj Pardubický kraj Vysočina Jihomoravský kraj Olomoucký kraj Zlínský kraj Moravskoslezský kraj Česká republika
0 – 999 0 954 526 414 89 265 157 373 379 638 500 279 204 154 4 932
Obce 1 000 a více 1 192 97 87 43 89 58 75 73 66 172 118 100 145 1 316
Celkem 1 1 146 623 501 132 354 215 448 452 704 672 397 304 299 6 248
Pramen: Příloha 3. 1: Malé obce na území krajů ČR (stav k 1. 1. 2006), dostupné na: . – upraveno autorkou
Tato variabilita ve výskytu malých obcí mezi jednotlivými kraji je dána nejen komplexem geografických faktorů (např. intenzita osídlení), ale v některých případech i historickým 57
GaREP. Identifikace kompetencí zatěžujících výkon veřejné správy se zvláštním přihlédnutím k malým obcím, Závěrečná zpráva [online]. [cit. 2008 – 02 – 09]. Dostupné na WWW: .
37
vývojem.58 Rozdíl ve výskytu malých obcí v jednotlivých krajích vyjádřený procentuálně je znázorněn v následujícím grafu č. 2.
Graf č. 2: Malé obce na území krajů ČR (stav k 1. 1. 2006)
51,51%
M oravskoslezský kraj
48,49%
67,11%
Zlínský kraj
32,89%
70,28%
Olomoucký kraj
29,72%
74,40%
Jihomoravský kraj
25,60%
90,63%
Vy sočina
9,38%
Pardubický kraj
83,85%
16,15%
Královéhradecký kraj
83,26%
16,74%
73,02%
Liberecký kraj
26,98%
74,86%
Ústecký kraj
25,14%
67,42%
Karlovarský kraj
32,58%
82,63%
Plzeňský kraj
17,37%
Jihočeský kraj
84,43%
15,57%
Středočeský kraj
83,25%
16,75%
Hlavní město Praha0,00%
0%
100,00%
10%
20%
30%
40%
0 - 999
50%
60%
70%
80%
90% 100%
1 000 a více
Pramen: Příloha 3.2: Malé obce na území krajů ČR (stav k 1. 1. 2006) v relativních hodnotách, dostupné na: – upraveno autorkou
3.2
Malé obce ČR ve srovnání se zeměni EU
Velikostní struktura obcí je příčinou problémů nejen v ČR, ale také v některých zemích EU. Základním stupněm územní samosprávy je obec, jež je ze zákona vybavena nezávislými kompetencemi, pravomocemi a odpovědností. V zemích EU existuje cca 89 355 obcí, přičemž více než 80 % z nich patří pouze pěti zemím. Jedná se o Francii, které patří 41 % evropských 58
GaREP. Identifikace kompetencí zatěžujících výkon veřejné správy se zvláštním přihlédnutím k malým obcím, Závěrečná zpráva [online]. [cit. 2008 – 02 – 09].Dostupné na WWW: .
38
obcí, Německu patří 16 %, Španělsku a Itálii patří po 9 % a České republice 7 %.59 Údaje o počtu obcí a průměrném počtu obyvatel v EU na jednu obec znázorňuje tabulka č. 10.
Tabulka č. 10: Průměrný počet obyvatel v EU na jednu obec (situace v roce 2003) Země Belgie Česká republika Dánsko Estonsko Finsko Francie Irsko Itálie Kypr Litva Lotyšsko Lucembursko Maďarsko Malta Německo Nizozemí Polsko Portugalsko Rakousko Řecko Slovensko Slovinsko Španělsko Velká Británie Švédsko Celkem
Počet obcí 589 6258 271 247 448 36 565 85 8 100 389 61 547 118 3 158 68 13 854 496 2 489 278 2 359 1 033 2 920 193 8 106 434 289 89 355
Počet obyvatel 17 400 1 600 19 700 5 500 11 600 1 600 44 900 7 100 1 800 60 500 4 300 3 700 3 200 5 800 5 900 32 200 15 500 36 000 3 400 10 200 1 900 10 300 4 900 135 700 30 700 5 100
Pramen: PROVAZNÍKOVÁ, R. Financování měst, obcí a regionů, teorie a praxe. 1. vyd. Praha: GRADA Publishing, 2007. s.22.
Z tabulky č. 10 je patrné, že největší průměrný počet obyvatel na jednu obec má Velká Británie (135 700 obyvatel). Po Velké Británii následuje Litva, která má 60 500 obyvatel na jednu obec. Naopak nejmenší průměrný počet obyvatel na jednu obec (tj. 1 600) má ČR spolu s Francií, Kyprem a Slovenskem. „Rozdíl mezi zeměmi v počtu obcí a počtu obyvatel na jednu obec mají důvody nejen historické a geografické, ale jsou i výsledkem politiky centralizace, kterou některé země praktikovaly pro omezení počtu obcí a zvětšení jejich velikosti.“ Ve snaze čelit nevýhodám vyplývajících z malé velikosti obcí (např. nedostatečné 59
PROVAZNÍKOVÁ, R. Financování měst, obcí a regionů, teorie a praxe. 1. vyd. Praha: GRADA Publishing,2007. 280 s. ISBN 978-80-247-2097-5. s. 22.
39
finanční zdroje pro vykonávání kompetencí, nízká profesionální a kvalifikační úroveň v řízení), řešily jednotlivé země tento problém následovně60: •
slučováním obcí ze zákona – např. v Belgii, Německu, Rakousku, Nizozemí, Švédsku,
•
sdružováním a spoluprací obcí – na základě spolupráce obcí a sdružování jejich prostředků k vykonávání některých služeb a činností. Spolupráce mezi obcemi může být dobrovolná nebo může mít povinný charakter. Povinná je spolupráce při vykonávání některých kompetencí ve Finsku, Rakousku, Irsku, Velké Británii. Spolupráce může být také podporována systémem dotací jako např. ve Francii, Maďarsku, Estonsku.
Vzhledem k historickému vývoji českých obcí nelze předpokládat aplikaci prvního způsobu řešení, tedy slučování obcí ze zákona. Problémy spojené s malou populační velkostí obcí v ČR si však řešení vyžadují. Dle mého názoru je možné využít jednotlivých forem spolupráce obcí a podporovat sdružování obcí do svazků (např. DSO) a sice na principu dobrovolnosti. Obce by samy měly být dostatečně motivovány k tomu, aby řešily situaci nedostatečné vybavenosti či finančních zdrojů. Možnost využití spolupráce zmiňuji v následující kapitole při řešení vybraných problémů.
60
PROVAZNÍKOVÁ, R. Financování měst, obcí a regionů, teorie a praxe. 1. vyd. Praha: GRADA Publishing, 2007. 280 s. ISBN 978-80-247-2097-5. s. 23.
40
4
VYBRANÉ PROBLÉMY MALÝCH OBCÍ V ČR A JEJICH MOŽNÁ ŘEŠENÍ
V následujícím textu budu analyzovat vybrané problémy malých obcí v ČR, budu vycházet z výsledků
dosud
provedených
výzkumů
zaměřených
na
malé
obce
v ČR61
a z poznatků řízených rozhovorů, které jsem uskutečnila v 5 obcích (do 1 000 obyvatel) v Jihomoravském kraji. Na základě výsledků zmíněných výzkumů a mnou provedené Sondy „problémů malých obcí Jihomoravského kraje“ poukážu na možnosti řešení zkoumaných problémů.
4.1 Charakteristika provedených výzkumů a „Sondy“ a) Výzkum „Malé obce – sociologický pohled“ Výzkum62 provedla v roce 2004 Pavlína Maříková pro potřeby Ministerstva vnitra ČR. V rámci tohoto výzkumu byla obec, která má méně než 500 obyvatel, definována jako „malá obec“ a obec, která má méně než 2 000 obyvatel byla označena jako „venkovská obec“. Metodikou výzkumu bylo dotazníkové šetření. Východiskem výzkumu byl výzkum Sociologické laboratoře ČZU Praha a Český statistický úřad. Výzkum byl zaměřen na tři zkoumané oblasti: •
vybavenost v obci (technická vybavenost, občanská vybavenost) – zkoumaný vzorek byl 218 obcí;
•
kvalita života v obci (příležitost k zaměstnání v obci a v jejím blízkém okolí, dopravní spojení za prací a službami, kulturní, společenské a sportovní vyžití v obci, bezpečnost v obci, klady a zápory v obci, vztah k obci) – v rámci této zkoumané oblasti byly vyhodnoceny názory obyvatel ve věku 25 – 64 let (počet respondentů nebyl uveden);
•
činnost samosprávy v obci (zájem obyvatel o dění v obcích, spokojenost s činností pracovníků obecního úřadu, sloučení obcí, možnost připojení další obce a hodnocení reformy veřejné správy) – dotazováni byli obyvatelé (celkem 1 598 obyvatel), u otázek sloučení obcí a možnosti připojení další obce byli dotazováni starostové.
61
Jedná se o výsledky: výzkumu „Malé obce – sociologický pohled“, dotazníkového šetření v obcích JMK“ a projektu „Identifikace kompetencí zatěžujících výkon veřejné správy se zvláštním přihlédnutím k malých obcím“. 62 Znění závěrečné zprávy výzkumu je k dispozici na: http://www.mvcr.cz/odbor/reforma/priloh_1.pdf
41
b) Dotazníkové šetření v obcích JMK Dotazníkové šetření v obcích Jihomoravského kraje63 uskutečnil Krajský úřad JMK v roce 2002. Dotazníkové šetření bylo zaměřeno na tyto ukazatele: pracovní příležitost v obci, finanční situace obce, počet pozemků pro výstavbu v obci, komplexní pozemkové úpravy, technická infrastruktura, dopravní obslužnost, zájem obyvatel o dění v obci. Počet respondentů nebyl uveden.
c) Projekt „Identifikace kompetencí zatěžujících výkon veřejné správy se zvláštním přihlédnutím k malým obcím“ Projekt64 „Identifikace kompetencí zatěžujících výkon veřejné správy se zvláštním přihlédnutím k malým obcím“ byl realizován v roce 2006/2007. Zadavatelem projektu bylo Ministerstvo vnitra ČR (odbor územní veřejné správy) a jeho zpracovatelem byla společnost GaREP (společnost pro regionální ekonomické poradenství) ve spolupráci s Centrem pro regionální rozvoj Masarykovy univerzity. Cílem projektu bylo navrhnout taková opatření, která by vedla k úpravám v právním řádu tak, aby bylo dosaženo celkového zlepšení činnosti a efektivnosti výkonu veřejné správy. Důležitým záměrem bylo nalézt přiměřený rozsah kompetencí malých obcí a také nalézt velikostní hranici, do jaké má vůbec smysl určitou kompetenci vykonávat. Zpracovatel provedl dotazníkové šetření u obcí Jihomoravského kraje (41 %), kraje Vysočina (40 %) a Královéhradeckého kraje (19 %). Dotazováni byli starostové ve 203 obcích, které tvořili tři velikostní kategorie (viz tabulka č. 11). Tabulka č. 12 znázorňuje procentuální zastoupení obcí v jednotlivých kategorií. Tabulka č. 11: Rozložení celkového výběrového souboru obcí Kraj
Výb. soubor
Jihomoravský kraj Kraj Vysočina Královéhradecký kraj Celkem
84 81 38 203
0 – 199 17 35 10 62
Šetřené obce – počet 200 – 499 35 29 15 79
500 – 999 32 17 13 62
Pramen: GaREP. Identifikace kompetencí zatěžujících výkon veřejné správy se zvláštním přihlédnutím k malým obcím, Závěrečná zpráva, Brno 2007 [online]. Dostupné na: < http://www.mvcr.cz/sprava/reforma/dokumenty/garep/kompetence_zaverzprava.pdf>.
63
Znění závěrečné zprávy projektu je k dispozici v publikaci: BINEK, J a kol. Venkovský prostor a jeho oživení. 1. vyd. Brno: Georgetown, 2007. s. 140. ISBN 80-251-19-5. 64 Znění závěrečné zprávy projektu je k dispozici na: www.mvcr.cz/sprava/reforma/dokumenty/garep/kompetence_zaverzprava.pdf
42
Tabulka č. 12: Velikostní kategorie obcí Velikostní kategorie obcí do 199 obyvatel 200 – 499 500 – 999 Celkem
Zastoupení obcí v % 31 39 30 100
Pramen: BINEK, J., GALVASOVÁ, I., KADEČKA, S. Malé obce a výkon přenesené působnosti. Obec & Finance, 2008, roč. 13, č. 1.
Zkoumané kompetence obcí byly rozděleny do následujících oblastí: vydávání právních předpisů, veřejnoprávní smlouvy, přestupky, místní poplatky, sociální oblast, krizové řízení, požární ochrana, poskytování informací v rámci veřejné správy, poskytování informací veřejnosti, organizace voleb, koncepční činnost, zřizování zařízení a orgánů, vydávání rozhodnutí, odpady a životní prostředí, spolupráce a metodické vedení a vzdělávání.
d) Sonda „problémů malých obcí Jihomoravského kraje“ V rámci této sondy jsem uskutečnila řízené rozhovory v pěti obcích (celkově jsem oslovila 20 obcí) Jihomoravského kraje, přičemž kritériem pro jejich výběr byl počet obyvatel (do 1 000 obyvatel). Rozhovory jsem provedla se starosty těchto obcí a v jednom případě byla prověřena účetní. Dotazovala jsem se na současnou situaci v obci týkající se dopravní obslužností, technické infrastruktury, občanské vybavenosti, pracovních příležitostí a finanční situace.
4.2 Vybrané problémy malých obcí, jejich analýza a možnosti řešení Předmětem analýzy budou problémové oblasti, na které jsem se dotazovala v rámci řízených rozhovorů. Jedná se o tyto oblasti: •
Vybavenost obcí technickou infrastrukturou,
•
občanská vybavenost obcí,
•
možnost pracovních příležitostí v obci a v jejím blízkém okolí,
•
úroveň dopravní obslužnosti za prací a službami,
•
finanční prostředky obce.
U těchto vybraných problémů zhodnotím jejich možná řešení.
43
4.2.1 Vybavenost obcí technickou infrastrukturou Vybaveností obce technickou infrastrukturou se rozumí vybavenost obce vodovodem, kanalizací s připojením na čističku odpadních vod a plynofikací. V rámci samostatné působnosti podle § 26 odst. 1 písm. a) zákona č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích, obce dbají o rozvoj vodovodů a kanalizací, který odpovídá potřebám obce, zajištění jeho zapracování do závazné části územně plánovací dokumentace obce v souladu s plánem rozvoje vodovodů a kanalizací. Následující tabulka sumarizuje výsledky výzkumů, které jsem představila v úvodu kapitoly a výsledky z řízených rozhovorů. Tabulka č. 13: Vybavenost obcí technickou infrastrukturou Sledovaný ukazatel Vybavenost obcí technickou infrastrukturou (vodovod, kanalizace, plynofikace)
„Malé obce – sociologický pohled“ - nedostatečná či chybějící technická infrastruktura v některých částech obcí - vybavenost obcí technickou infrastrukturou se zvyšuje s velikostí obce a s narůstající vzdáleností obce od města se snižuje
„Dotazníkové šetření v obcích JMK“ - zanedbaná technická infrastruktura
Řízené rozhovory se zástupci obcí - vybavenost technickou infrastrukturou podle dotazovaných starostů se postupně vylepšuje
Pramen: MAŘÍKOVÁ, P. Malé obce – sociologický pohled [online]. Dostupné na: ., BINEK, J a kol. Venkovský prostor a jeho oživení. 1. vyd. Brno: Georgetown, 2007. s. 140. ISBN 80-251-19-5. a výsledky řízených rozhovorů – zpracováno autorkou
Z výsledků vyplývá, že vybavenost obcí technickou infrastrukturou závisí na velikosti obce a na vzdálenosti od města. Lze ale konstatovat, že se v jednotlivých obcích postupem času zlepšuje. Jeden z oslovených starostů (598 obyvatel) uvedl: „Infrastruktura se postupně vylepšuje, máme plyn, vodovod a nyní se buduje kanalizace.“
Při řešení problémů s technickou infrastrukturou mohou obce využít:
44
a) Program Podpora výstavby technické infrastruktury65. V rámci tohoto programu je nutné podat žádost o podporu na Ministerstvo pro místní rozvoj a v případě, že bude žádosti vyhověno, získají obce účelovou investiční dotaci na výstavbu technické infrastruktury pro následnou výstavbu rodinných či bytových domů. Tedy dotace na technickou infrastrukturu je vázána (limitována) na výstavbu bytových a rodinných domů. Maximální výše dotace činí 50 tis. Kč. b) Obce také mohou využít Programu Rozvoje venkova ČR (PRV) na období 2007 – 201366. PRV se člení do čtyř základních os (viz příloha č. 5). V tomto případě nás bude zajímat osa III, konkrétněji opatření III.2.1.1, v rámci kterého mohou být podpořeny investice do technické infrastruktury. Opatření je zaměřeno na podporu malých obcí do 500 obyvatel (obnova či výstavba technické infrastruktury mimo vodohospodářskou infrastrukturu) a obcí do 2000 obyvatel (vodohospodářská infrastruktura, ČOV, kanalizace). Podpora je poskytnuta na základě předloženého projektu. Projekty se předkládají na regionálních odborech Státního zemědělského intervenčního fondu příslušných pro místo realizace projektu. Maximální výše podpory činí 90 % nákladů a minimální celkové výdaje na projekt jsou 50 000 Kč. Příspěvek EU činí 75 % a příspěvek ČR činí 25 % veřejných zdrojů.
c) Nedostatečnou technickou infrastrukturu mohou obce řešit prostřednictvím spolupráce. Příkladem takové spolupráce je např. činnost dobrovolného svazku obcí „Vodovod HAMR“67. Tento svazek vznikl již v roce 1993 a má 12 členů (obcí), z nichž 8 tvoří malé obce (tj. obce do 1000 obyvatel). Předmětem činnosti tohoto svazku je výroba a dodávka pitné vody, odvádění a čištění odpadních vod a ostatní odborné související činnosti. V roce 2007 svazek realizoval obnovy, opravy a rekonstrukce vodovodů a kanalizací a další související opravy a rekonstrukce v celkové hodnotě přes 25 mil. Kč.
65
více o programu na: http://www.mmr.cz/uploads/MMR_Temata/BYTOVA_POLITIKA/Programy_Dotace_BP/080125_Program_IT _02.pdf 66 více o programu na: http://www.mze.cz/UserFiles/File/EAFRD/PRV_oficiln_schvlen.pdf 67 Zpráva o hospodaření tohoto svazku za rok 2007 dostupná na: http://sweb.cz/vodovod.hamr/zdroje/zprava-ohospodareni-2007.doc
45
4.2.2 Občanská vybavenost obcí Občanská vybavenost obcí je důležitá zejména z hlediska kvality života na venkově. Obec může v rámci samostatné působnosti zřizovat řadu zařízení, organizací či orgánů, které zajišťují jednotlivé veřejné služby na místní úrovni. Obec může např.: •
Podle zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání, zřizovat školy a školská zařízení jako školské právnické osoby nebo příspěvkové organizace;
•
podle zákon č. 257/2001 Sb., o knihovnách a podmínkách provozování veřejných knihovnických a informačních služeb) zřizovat obecní knihovnu;
•
podle zákon č. 245/2006 Sb., o veřejných neziskových ústavních zdravotnických zařízeních) být zřizovatelem veřejného zdravotnického zařízení;
•
podle zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, zřizovat sociální zařízení.
V praxi je situace taková, že právě malé obce zřizují jen ta nejnutnější zařízení (např. základní škola prvního stupně, mateřská škola, obecní knihovny). Následující tabulka č. 14 vystihuje občanskou vybavenost v malých obcích ČR.
46
Tabulka č. 14: Občanská vybavenost obcí „Identifikace kompetencí zatěžujících výkon „Malé obce – Řízené rozhovory Sledovaný ukazatel veřejné správy se sociologický pohled“ se zástupci obcí zvláštním přihlédnutím k malých obcím“ - přímá závislost - obce zřizující školská - závislost mezi Občanská mezi vybaveností zařízení uvádí jako občanskou vybavenost obcí (škola, školka, a velikostí obce nejčastější problém vybaveností - prokázala se také zajištění jejich a velikostí obce, knihovny, souvislost mezi provozu – údržby, na občanskou zdravotní zařízení, vybaveností opravy budov vybavenost má sociální zařízení, pošta, obchod) a vzdáleností obce a zajištění zákonných také vliv od většího města požadavků na provoz vzdálenost obce čím je obec škol od města, kde je vzdálenější, tím je - problémem při občanská lépe vybavená zřizování knihoven je vybavenost a naopak čím je dodržování všech snadno menší vzdálenost požadavků pro jejich dostupná mezi obcí provoz stanovený - obce, které jsou a městem, nemají zákonem zřizovateli obce zájem na školských zkvalitnění života zařízení v obci budováním poukazují na jednotlivých prvků provozní občanské náklady, které vybavenosti, neboť musí zřizovatel jsou dostupné tj. obec hradit v blízkém městě Pramen: MAŘÍKOVÁ, P. Malé obce – sociologický pohled [online]. Dostupné na: ., Veřejná správa – vedení a řízení věcí veřejných ministerstvem. [online]. Dostupné z http://www.mvcr.cz/sprava/reforma/dokumenty/garep/kompetence_ zaverzprava.pdf> a výsledky řízených rozhovorů.– zpracováno autorkou
Z tabulky č. 14 lze usuzovat, že v poskytování občanské vybavenosti zůstávají obce v převážné míře závislými na větších městech v jejich okolí. To potvrdila i slova jednoho z oslovených starostů (obce s 560 obyvatel), který uvedl: „Občanská vybavenost je dostatečná nebo velmi blízko.“ Naproti nim jsou zástupci obcí, kteří se nespokojí s lehce dostupnou občanskou vybaveností v blízkém městě a chtějí ji vybudovat na odpovídající úrovni ve své obci. Jeden z oslovených zástupců obcí (obec s 620 obyvateli) uvedl: „Velkým nedostatkem naší obce je skutečnost, že nemáme kulturní zařízení na odpovídající úrovni.“ 47
Ti zástupci obcí, kteří chtějí ve své obci budovat kulturní zařízení, školy, zdravotní zařízení atd. mohou využít:
a) Prostředky (dotace) z příslušných krajů, pokud to jejich dotační politiky umožňují. Ta je v jednotlivých krajích odlišná. Obce JMK (které byly předmětem „dotazníkového šetření“ a současně provedených rozhovorů) mohou žádat JMK o dotaci v rámci Programu obnovy venkova JMK68, konkrétněji jde o dotační titul 1: Obnova a údržba venkovské zástavby a občanské vybavenosti. V rámci tohoto dotačního titulu je možné poskytnout dotaci ve výši maximálně 50 % výdajů a u obcí s méně než 300 obyvateli maximálně 70 % výdajů. U obcí s méně než 100 obyvateli lez po individuálním posouzení poskytnout dotaci ve výši až 90 % výdaje na investiční akci. Přednostně budou uspokojeny žádosti obcí s méně než 1 000 obyvateli.
b) Malé obce (do 500 obyvatel) mohou také využít Programu rozvoje venkova (o kterém jsem se již zmínila výše),v tomto případě se bude jednat o osu III.2.1.2. Toto opatření je zaměřeno na zajištění občanského vybavení a služeb v oblasti veřejné správy, školství, zdravotnictví, kultury a sociálních služeb, atd. Podpora je poskytnuta na základě předloženého projektu. Maximální výše podpory činí 90 % a minimální celkové výdaje na projekt jsou 50 000 Kč. Příspěvek EU činí 75 % a příspěvek ČR činí 25 % veřejných zdrojů.
c) I v tomto případě mohou obce nedostatečnou občanskou vybavenost řešit prostřednictvím spolupráce. Příkladem takové spolupráce je např. činnost dobrovolného svazku Region Cezava, jehož předmětem činnosti je ochrana a prosazování zájmů členů svazků mimo jiné při úkolech v oblasti školství, sociální péče, zdravotnictví, kultury a při úpravě veřejných prostorů a staveb a zlepšování občanské vybavenosti.
4.2.3 Příležitost zaměstnání v obci a v jejím blízkém okolí Všeobecně známou skutečností je, že většina malých obcí (zejména ty nejmenší tj. obce do 200 obyvatel) ČR se potýkají s nedostatkem pracovních příležitostí v obci a v jejím blízkém okolí. Následující tabulka zobrazuje situaci pracovních příležitostí v malých obcích.
68
více o programu na: www.spovjmk.cz/doc/program-rozvoje-venkova-jmk.doc
48
Tabulka č. 15: Příležitost zaměstnání Sledovaný ukazatel Příležitost zaměstnání v obci a v jejím blízkém okolí
„Malé obce – sociologický pohled“ - čím menší obec, tím nižší počet pracovních míst - s rostoucí vzdáleností obcí od větších měst se zhoršuje nabídka pracovních příležitostí
„Dotazníkové šetření v obcích JMK“ - 70 % obcí JMK považuje nedostatek pracovních příležitostí za nejtíživější problém - nedostatek pracovních příležitostí nelze označit za závislé na velikosti obce
Řízené rozhovory se zástupci obcí - potvrdil se nedostatek pracovních příležitostí v obci - výhodu mají obce, které jsou blíže k Brnu, kam obyvatele dojíždí za prací (v některých případech, ale cesta do zaměstnání trvá až 45 min.)
Pramen: MAŘÍKOVÁ, P. Malé obce – sociologický pohled. [online]. Dostupné na: ., BINEK, J a kol. Venkovský prostor a jeho oživení. 1. vyd. Brno: Georgetown, 2007, s. 140. ISBN 80-251-19-5. a výsledky řízených rozhovorů – zpracováno autorkou
Z tabulky č. 15 vyplývá, že malé obce se potýkají s nedostatkem pracovních příležitostí. Lépe jsou na tom ty obce, které jsou v blízkosti většího města, kam mohou obyvatelé za prací dojíždět. Z tohoto důvodu je velmi důležité, aby dopravní obslužnost byla na dostačující úrovni. Nedostatek pracovních příležitostí může mít za následek pokles zejména mladší generace obyvatel obce, která odchází za prací do větších měst, kam se i později mohou odstěhovat.
Tato situace by se mohla zlepšit např.: zajišťováním příznivých podmínek pro budování nových podniků v blízkosti obce či podporou stávajících podniků.
4.2.4 Dopravní obslužnost Podle zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě je základní dopravní obslužností zajištění přiměřené dopravy po všechny dny v týdnu z důvodu veřejného zájmu, především do škol, do zaměstnání, do zdravotnických zařízení atd. vč. dopravy zpět. Ostatní dopravní obslužností je zajištění dopravních potřeb nad rámec základní dopravní obslužnosti.
49
Pro každou obec je důležité zajistit kvalitní dopravní spojení s „okolním světem“. Dobrá úroveň dopravní obslužnosti výrazně ovlivňuje spokojenost obyvatel a zlepšuje život na venkově. Je tedy nutné dopravní obslužnost vnímat jako veřejnou službu, která uspokojuje přepravní potřeby občanů.
Tabulka č. 16: Úroveň dopravního spojení Sledovaný ukazatel Dopravní spojení za prací a službami
„ Malé obce – sociologický pohled“ - na kvalitu dopravního spojení nemá vliv vzdálenost od města, ale souvisí s velikostí obce, zejména v obcích do 1 000 obyvatel je úroveň dopravního spojení nedostatečná
„Dotazníkové šetření Řízené rozhovory v obcích JMK“ se zástupci obcí - nedostatečná - dopravní dopravní obslužnost obslužnost je zejména závisí na v menších obcích vzdálenosti obce od větších měst (Brna)
Pramen: MAŘÍKOVÁ, P. Malé obce – sociologický pohled. [online]. c. 2004. Dostupné z .; BINEK, J a kol. Venkovský prostor a jeho oživení. 1. vyd. Brno: Georgetown, 2007, s. 140. ISBN 80-251-19-5. a výsledky řízených rozhovorů – zpracováno autorkou
Z řízených rozhovorů se nepotvrdil výsledek výzkumu „Malé obce – sociologický výzkum“. Podle výsledků z řízených rozhovorů na kvalitu dopravního spojení má vzdálenost obce od města vliv, což potvrdila i slova jednoho z oslovených zástupců: „Problémy s dopravní obslužností nemáme, protože jsme v blízkosti Brna.“
Pokud se obce potýká s nedostatečnou dopravní obslužností, je nezbytné tuto situaci řešit, neboť je důležitá pro přepravní potřeby občanů. Tuto situaci lze řešit zavedením integrovaného systému v rámci příslušného kraje.
4.2.5 Finanční situace obcí Malé obce se potýkají s nedostatkem finančních prostředků. Příjmy, které mají k dispozici sotva pokryjí běžné náklady spojené s provozem obce a už nejsou zdroje na případné investiční akce (např. budování občanské vybavenosti, obnova stávajících zařízení, budování 50
a obnova technické infrastruktury apod.). Tabulka č. 17 popisuje finanční situaci v malých obcích Jihomoravského kraje. Tabulka č. 17: Finanční situace obcí Sledovaný ukazatel Finanční situace obce
„Dotazníkové šetření v obcích JMK“ - špatná finanční situace obcí - špatnou finanční situaci nelze označit za závislou na velikosti obce
Řízené rozhovory se zástupci obcí - nedostatek finančních prostředků – velký problém - velmi obtížné získat dodatečné finanční prostředky
Pramen: BINEK, J a kol. Venkovský prostor a jeho oživení. 1. vyd. Brno: Georgetown, 2007. s. 140. ISBN 80251-19-5. a výsledky řízených rozhovorů – zpracováno autorkou
Z výsledku vyplývá, že finanční situace patří mezi nejzávažnější problém obcí. To potvrzují i slova jednoho z oslovených zástupců (598 obyvatel): „Nejsou finance na opravy místních komunikací, zničených po zřízení kanalizace. Na různé investice zbývá jen minimum peněz.“
Obce má více možností jak získat dodatečné finanční prostředky. Např. může využít podporu (dotace)
z nejrůznějších
programů
(o některých
jsem
se
zmiňovala
v souvislosti
s jednotlivými problémy, se kterými se zejména malé obce potýkají), obec si také může vzít úvěr (např. u ČSOB) či v ojedinělých případech může část potřebných zdrojů získat prostřednictvím darů (např. od místních podnikatelů).
Pokud obec použije na investiční záměry úvěr, může čerpat podporu v rámci Programu rozvoje venkova JMK z dotačního titulu 8: Dotace na úroky z úvěrů na investiční akce k rozvoji obce. Dotaci lze poskytnou max. ve výši 70 % roční splátky úroku z úvěru. Výše dotace se pohybuje v rozmezí od 20 tis. do 200 tis. Kč.
Další možností, jak vyřešit finanční situaci obcí je formou spolupráce obcí, které jsem věnovala patřičnou pozornost v podkapitole 2.4. Oslovené obce nejčastěji spolupracují formou Dobrovolných svazků obcí. Dobrovolný svazek obcí napomáhá zejména malým obcím, které nemohou dosáhnout např. na prostředky z EU, ale také v případech, kdy obec není schopna řešit neuspokojivou situaci např. ve zkoumaných oblastech.
51
Finanční situaci obcí by měly alespoň částečně vyřešit změny rozpočtového určení daní platné od 1. 1. 2008 (viz podkapitola 2.3). Cílem těchto změn je zvýšit výdajové možnosti zejména malých obcí.
52
Závěr Na základě analýzy vybraných problémů vyplývá, že se malé obce potýkají se zanedbanou či chybějící technickou infrastrukturou a občanskou vybaveností. Co se týče občanské vybavenosti, většina malých obcí disponuje pouze obecní knihovnou, mateřskou školkou, základní školou I. stupně a obchodem se smíšených zbožím. Ve většině z nich chybí zdravotnické zařízení a lékař do obce dojíždí pouze ve vyhrazený den (většinou se jedná pouze o 1 den) v týdnu. Občané jsou tak odkázáni na dojíždění do okolních měst, což je problém, neboť dopravní obslužnost v některých obcích není na požadované úrovni. Přičteme-li k tomu nedostatek pracovních příležitostí, který rovněž není v malých obcích výjimkou, může to mít za následek (pokud situaci nelze řešit svépomocí) migraci především mladší generace obyvatel.
Řešením těchto problémů, pomineme-li další změny v daňovém určení, je získání dodatečných finančních zdrojů. Existuje řada podpůrných programů na národní i evropské úrovni, ze kterých lze účelové finanční prostředky čerpat. Tyto programy však zpravidla vyžadují spoluúčast obce, což může být zejména u těch nejmenších problém. Snáze dostupné mohou být dotační programy vyhlašované jednotlivými kraji (pokud takové programy individuální dotační politika kraje nabízí).
Ukázalo se, že právě spolupráce obcí může řešit mnoho ze zmiňovaných problémů. Prostřednictvím ní obce řeší konkrétní problémy související s budováním kanalizace a vodovodů, s opravou a obnovou občanské vybavenosti, se zajištěním kvalitnějšího dopravního spojení atd. Obce mohou vzniklé problémy řešit komplexně a sice v rámci dobrovolných svazků obcí. Členství v tomto svazku je rovněž cestou, jak dosáhnout na finanční prostředky např. z evropských fondů, což dokládá nejeden příklad dobré praxe.
Významným faktorem ovlivňující to, zda obec svoje problémy řeší je zájem a schopnosti jejich zastupitelů. Při provádění řízených rozhovorů jsem se setkala jak s aktivním, tak pasivním přístupem. Příkladem aktivního přístupu byl starosta, který neustále vyhledává dodatečné zdroje, účastní se různých vzdělávacích seminářů, spolupracuje nejen s místními organizacemi, ale i okolními obcemi formou dobrovolného svazku. Naproti tomu jsem se setkala i s přístupem naprosto pasivním, kdy starosta je přesvědčen, že danou situaci řešit 53
nelze a nepodniká tedy žádné kroky ke změně nevyhovujících podmínek, což bylo vidět i na vzhledu obce.
Je třeba podotknout, že získávání dodatečných finančních zdrojů či zapojení se do některých forem spolupráce je poměrně složitý proces a někteří zástupci obcí nedisponují dostatečnými znalostmi. Nelze tedy spoléhat pouze na jejich aktivní přístup. Řešením by mohlo být zvýšení jejich informovanosti např. formou seminářů, větší orientací na tuto problematiku v odborném tisku určeném zejména pro tyto malé obce.
V práci sumarizuji teoretické i praktické poznatky související s problematikou malých obcí, analyzuji vybrané problémy a navrhuji jejich možná řešení, což koresponduje se stanoveným cílem. Text může být inspirací pro starosty malých obcí při řešení problémových situací a podnětem pro další výzkum v této oblasti.
54
Seznam použitých zkratek AGEG – Asociace evropských přeshraničních regionů ČOV – Čistička odpadních vod ČSOB – Československá obchodní banka ČSÚ – Český statistický úřad ČZU – Česká zemědělská univerzita DSO – Dobrovolný svazek obcí GIS – Přeshraniční impulsní centra JMK – Jihomoravský kraj MAS – Místní akční skupina MA 21 – Místní agenda 21 NKÚ – Nejvyšší kontrolní úřad NSZM – Národní síť zdravých měst PPP – partnerství veřejného a soukromého sektoru PRV – Program rozvoje venkova RVUR – Rada vlády pro udržitelný rozvoj SMO – Svaz měst a obcí ÚOHS – Úřad pro ochranu hospodářské soutěže VÚSC – Vyšší územní samosprávné celky WHO – Světová zdravotnická organizace
55
Seznam použité literatury Monografie [1]
Aut. kol. Obce 2005. Praha: ASPI, 2005. 684 s. ISBN 80-7357-075-0.
[2]
BINEK, J a kol. Venkovský prostor a jeho oživení. 1. vyd. Brno: Georgetown, 2007. s. 140. ISBN 80-251-19-5.
[3]
BLÍŽKOVSKÝ, B. a kol. Zdokonalování veřejné správy a samosprávy České republiky. 1.vyd. Brno: KONVOJ, 2007. 216 s. ISBN 978-80-7302-125-0.
[4]
BRŮNA, M., BUREŠ, P. a kol. autorů. Veřejná správa v České republice. 2. rozš. vyd. Praha: MV ČR, 2005.120 s. ISBN 80-239-4709-5.
[5]
GADASOVÁ, D., POLIÁN, M. Správní práv, právní základ veřejné správy, 1. díl. 1. vyd. Olomouc: Univerzita Palackého v Olomouci, 2000. 58 s. ISBN 80-244-0125-8.
[6]
GALVASOVÁ, I. a kol. Spolupráce obcí jako faktor rozvoje. 1. vyd. Brno: Georgeotown, 2007, s. 140. ISBN 80-251-20-9.
[7]
HAMERNÍKOVÁ, B., MAAYTOVÁ, A a kol. Veřejné finance. Praha: ASPI, 2007. s. 364. ISBN 978-80-7357-301-0.
[8]
HENDRYCH, D. Správní věda – teorie veřejné správy. 1. vyd. Praha: ASPI, 2003. 196 s. ISBN 80-86395-86-3.
[9]
KADEČKA, S. Právo obcí a krajů v České republice. 1. vyd. Praha: C.H. Beck, 2003. 408 s. ISBN 80-7179-794-4.
[10] KADEČKA, S., PRŮCHA, P. Správní právo, obecná část. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita v Brně. 2004. 74 s. ISBN 80-210-3600-1. [11] KÁŇA, P. Základy veřejné správy. 2. přepr. a dopl. vyd. Ostrava: Montanex, 2007. s. 37. ISBN 978-80-7225-244-2. [12] KOCOUREK,L. Správa v českých zemích a v Československu v letech 1848 – 2005. 1. vyd. Praha: Vysoká škola finanční a správní,o. p. s., 2007. 106 s. ISBN 978-80-8675475-8. [13] KOUDELKA, Z. Samospráva. Praha: Linde, 2007. 399 s. ISBN 978-80-7201-665-5. [14] MATES, P. Reforma veřejné správy, sborník příspěvků. 1. vyd. Praha: ASPI,a.s., 2007. s. 380. ISBN 978-80-7357-300-3. [15] OPLETALOVÁ, A., SVOBODA, I. Veřejná správa a finance, vybrané kapitoly. Ostrava: KEY Publishing, 2007. s. 110. ISBN 978-80-87071-33-5. [16] PEKOVÁ, J. Hospodaření a finance územní samosprávy. 1. vyd. Praha: MANAGEMENT PRESS, 2004. 375 s. ISBN 80-7261-086-4. 56
[17] PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. přepr. vyd. Praha: ASPI, a. s., 2005. s. 528. ISBN 80-7357-049-1. [18] PEKOVÁ, J., PILNÝ, J. Veřejná správa a finance. 1. vyd. Praha: Codex Bohemia, 1998. 304 s. ISBN 80-85963-85-X. [19] POMAHAČ, R.,VIDLÁKOVÁ, O. Veřejná správa. 1. vyd. Praha: C.H. Beck, 2002. 278 s. ISBN 80-7179-748-0. [20] PROVAZNÍKOVÁ, R. Financování měst, obcí a regionů, teorie a praxe. 1. vyd. Praha: GRADA Publishing, 2007. 280 s. ISBN 978-80-247-2097-5. [21] PRŮCHA, P. Správní právo, obecná část. 6. dopl. a akt. vyd. Brno: DOPLNĚK, 2004.360 s. ISBN 80-7239-157-7. [22] PRŮCHA, P.Základy správního práva a veřejné správy, obecná část. 2. přepr. a dopl. vyd. Brno: MU v Brně, 1994. 260 s. ISBN 80-210-0886-5. [23] PRŮCHA, P., POMAHAČ, R. Lexikon, Správní právo. 1. vyd. Ostrava: Sagit, 2002. 686 s. ISBN 80-7208-314-7. [24] PRŮCHA, P., SCHELLE, K. Základy místní správy. 1. vyd. Brno: IURIDICA BRUNESIA, 1995. 192 s. ISBN 80-85964-00-7. [25] REKTOŘÍK, J.,ŠELEŠOVSKÝ, J. a kol. Příručka pro zastupitele měst a obcí. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 1999. 174 s. ISBN 80-210-2254-X. [26] SVOBODA, I., SCHELLE, K. Základy organizace veřejné správy. 2. vyd.Ostrava: KEY Publishing, 2007. 206 s. ISBN 978-80-87071-22-9.
Odborné články [27] BINEK, J., GALVASOVÁ, I., KADEČKA, S. Malé obce a výkon přenesené působnosti. Obec & Finance, 2008, roč. 13, č. 1. [28] BŘEŇ, J. Postavení zastupitelstva obce, malý průvodce pro nové zastupitele měst a obcí. Obec & Finance, 2007, roč. 12, č. 1. [29] Financování obcí stále v popředí zájmu. Obec & Finance, 2008, roč. 13, č. 1. [30] GALVASOVÁ, I a kol. Formy spolupráce obcí. Obec & Finance, 2008, roč. 13, č. 2. [31] KAMENÍČKOVÁ, V.Obecní dluh – podrobnější pohled na zadlužení územní samosprávy. Obec & Finance, 2007, roč. 12, č. 5. [32] Územní rozpočty v roce 2006, Příjmy obcí silně ovlivnil pokles daňových příjmů. Obec & Finance, 2007, roč. 12, č. 3.
57
Internetové odkazy [33] ČERVENÁ, G., KROUPOVÁ, Z. Rozvoj venkova v souvislosti s programem LEADER 2007-2013
a AGENDOU
21
[online].
Dostupné
na
WWW:
. [34] Dobrovolný svazek obcí VODOVOD HAMR, Zpráva o hospodaření za rok 2007 [online].
Dostupné
na
WWW:
hospodareni-2007.doc>. [35] Euroregiony [online]. Dostupné na WWW: . [36] GaREP. Identifikace kompetencí zatěžujících výkon veřejné správy se zvláštním přihlédnutím k malým obcím,
Závěrečná zpráva [online]. Dostupné na WWW:
. [37] LIPTÁKOVÁ, V. Právní postavení a finanční situace obcí v ČR [online]. Dostupné na WWW: . [38] MARTÍNEK, R. Rozpočtové určení daní pro obce [online]. Dostupné na WWW: . [39] MAŘÍKOVÁ, P. Malé obce – sociologický pohled [online]. Dostupné na WWW: . [40] Mezinárodní
a
meziregionální
spolupráce
[online].
Dostupné
na
WWW:
< http://www.google.com/search?hl=en&client=firefoxa&channel=s&rls=org.mozilla%3Acs%3Aofficial&q=P%C5%99eshrani%C4%8Dn%C 3%AD+impulzn%C3%AD+centra&btnG=Search>. [41] MILAN,
J.
Fiskální
pozice
malých
obcí
[online].
Dostupné
na
WWW:
. [42] Národní síť zdravých měst ČR, výroční zpráva 2007 [online]. Dostupné na WWW: . [43] Svaz měst a obcí ČR [online]. Dostupné na WWW: <www.smocr.cz>. [44] TESAŘ, L. Financování malých obcí 2008 – 2009 [online]. Dostupné na WWW: <www.masboskovickoplus.cz/2007-konference/prezentace/12tesar.ppt>. [45] Veřejná správa – vedení a řízení věcí veřejných ministerstvem [online]. Dostupné na WWW: .
58
[46] Zadluženost územních samosprávných celků v roce 2007 [online]. Dostupné na WWW: < http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/zadluzenost_uzem_sprav_celku_39683.th ml>. [47] Zákon č. 181/1999 Sb., o přijetí Evropské charty místní samosprávy [online]. Dostupné na WWW: < http://portal.gov.cz/wps/portal/_s.155/713?ZS=on&LEG=on&ADR=on&OB C=on&KAT=on&CMS=on&s=Evropsk%C3%A1+charta+m%C3%ADstn%C3%AD+s amospr%C3%A1vy>. [48] Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) [online]. Dostupné na WWW: . [49] Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení) [online]. Dostupné na WWW: . [50] Zákon
č.
1/1993
Sb.,
Ústava
ČR
[online].
Dostupné
na
WWW: . [51] Zákon č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s
rozšířenou
působností
[online].
Dostupné
na
WWW:
. [52] Zákon č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích [online]. Dostupné na WWW: . [53] Zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon) [online]. Dostupné na WWW: . [54] Zákon č. 257/2001 Sb.,
o knihovnách a podmínkách provozování veřejných
knihovnických a informačních služeb (knihovní zákon) [online]. Dostupné na WWW: . [55] Zákon č. 245/2006 Sb., o veřejných neziskových ústavních zdravotnických zařízeních [online]. Dostupné na WWW: . [56] Zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách [online]. Dostupné na WWW: . 59
[57] Zákon č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě [online]. Dostupné na WWW: .
60
Seznam tabulek TABULKA Č. 1: VEŘEJNÁ SPRÁVA V ČR .....................................................................................16 TABULKA Č. 2: STRUKTURA ROZPOČTU OBCE ............................................................................23 TABULKA Č. 3: DOPADY ROZPOČTOVÉHO URČENÍ DANÍ 2008 ....................................................25 TABULKA Č. 4: VÝVOJ ZADLUŽENOSTI OBCÍ ČR V LETECH 1999 - 2007 ....................................25 TABULKA Č. 5: PRÁVNÍ FORMY SPOLUPRÁCE OBCÍ.....................................................................28 TABULKA Č. 6: FORMY SPOLUPRÁCE OBCÍ NA REGIONÁLNÍ ÚROVNI A JEJICH ZÁKLADNÍ CHARAKTERISTIKY ............................................................................................. 30
TABULKA Č. 7: POČET MALÝCH OBCÍ NA ÚZEMÍ ČR V OBDOBÍ CENSŮ 1921 – 2001 ...................36 TABULKA Č. 8: ZMĚNA POČTU OBCÍ NA ÚZEMÍ ČR V OBDOBÍ 1990 – 2007 ................................37 TABULKA Č. 9: MALÉ OBCE NA ÚZEMÍ KRAJŮ ČR (STAV K 1. 1. 2006).......................................37 TABULKA Č. 10: PRŮMĚRNÝ POČET OBYVATEL V EU NA JEDNU OBEC (SITUACE V ROCE 2003) 39 TABULKA Č. 11: ROZLOŽENÍ CELKOVÉHO VÝBĚROVÉHO SOUBORU OBCÍ ...................................42 TABULKA Č. 12: VELIKOSTNÍ KATEGORIE OBCÍ..........................................................................43 TABULKA Č. 13: VYBAVENOST OBCÍ TECHNICKOU INFRASTRUKTUROU .....................................44 TABULKA Č. 14: OBČANSKÁ VYBAVENOST OBCÍ........................................................................47 TABULKA Č. 15: PŘÍLEŽITOST ZAMĚSTNÁNÍ ...............................................................................49 TABULKA Č. 16: ÚROVEŇ DOPRAVNÍHO SPOJENÍ........................................................................50 TABULKA Č. 17: FINANČNÍ SITUACE OBCÍ ..................................................................................51
Seznam grafů GRAF Č. 1: PODÍL MALÝCH OBCÍ NA CELKOVÉM POČTU OBCÍ NA ÚZEMÍ ČR V OBDOBÍ CENSŮ 1930 – 2001 .................................................................................................................36 GRAF Č. 2: MALÉ OBCE NA ÚZEMÍ KRAJŮ ČR (STAV K 1. 1. 2006) .............................................38
Seznam obrázků SCHÉMA Č. 1: FORMY SPOLUPRÁCE ...........................................................................................27
Seznam příloh PŘÍLOHA Č. 1: PRÁVNÍ PŘEDPISY REGULUJÍCÍ POSTAVENÍ OBCÍ V ČR.........................................63 61
PŘÍLOHA Č. 2: SCHÉMA ROZDĚLENÍ ROZPOČTOVÉHO URČENÍ DANÍ OD 1.1.2008 (BEZ SFDI, POPLATKŮ A POKUT) .......................................................................................... 66
PŘÍLOHA Č. 3: ČLENOVÉ NSZM ČR .......................................................................................... 68 PŘÍLOHA Č. 4: MAPA EUROREGIONŮ V ČR ................................................................................ 69 PŘÍLOHA Č. 5: PROGRAM ROZVOJE VENKOVA ............................................................................ 70
62
Příloha č. 1: Právní předpisy regulující postavení obcí v ČR
Právní předpisy, které regulují postavení obcí v ČR na zákonné úrovni:
-
zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů,
-
zákon č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů,
-
zákon č. 37/1989 Sb., o ochraně před alkoholismem a jinými toxikomaniemi, ve znění pozdějších předpisů,
-
zákon č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství ČR, ve znění pozdějších předpisů,
-
zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů,
-
zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů
-
zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení, ve znění pozdějších předpisů (POZOR! Od 1. 1. 2006 je účinný zákon č. 500/2004 Sb.)
-
zákon č.
106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění
pozdějších předpisů, -
zákon č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů,
-
zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů,
-
zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů,
-
zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů,
-
zákon ČNR č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů,
-
zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiným podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů,
-
zákon č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany České republiky, ve znění pozdějších předpisů,
-
zákon č. 246/1992 Sb., na ochranu zvířat proti týrání, ve znění pozdějších předpisů,
-
zákon č. 248/1995 Sb.,
o obecně prospěšných společnostech, ve znění
pozdějších předpisů, 63
-
zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů,
-
zákon č. 301/2000 Sb., o matrikách, jménu a příjmení a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů,
-
zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů
-
zákon č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů, ve znění pozdějších předpisů,
-
zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů,
-
zákon č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky, ve znění pozdějších předpisů,
-
zákon č. 352/2001 Sb., o užívání státních symbolů České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů,
-
zákon
č.
420/2004
Sb.,
o
přezkoumávání
hospodaření
územních
samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, ve znění pozdějších předpisů, -
zákon ČNR č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání, ve znění pozdějších předpisů,
-
zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů,
-
zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů,
-
zákon ČNR č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů,
-
zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů,
-
zákon č. 562/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů,
-
zákon č. 675/2004 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 2005,
-
sdělení MZV ČR č. 181/1999 Sb., o přijetí Evropské charty místní samosprávy, ve znění pozdějších předpisů,
-
sdělní č. 663/2004 Sb., jímž se uveřejňuje podle § 117 odst. 2 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů,
-
vyhláška MV č. 59/2002 Sb., o provedení některých ustanovení zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů,
64
-
vyhláška MV č. 88/1996 Sb., kterou se provádí zákon o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů,
-
vyhláška MV č. 207/2001 Sb., kterou se provádí zákon č. 301/2000 Sb., o matrikách, jménu a příjmení a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů,
-
vyhláška MV č. 326/2000 Sb., o způsobu označování ulic a ostatních veřejných prostranství názvy, o způsobu použití a umístění čísel k označení budov, o náležitostech ohlášení o přečíslování budov a o postupu a oznamování přidělení čísel a dokladech potřebných k přidělení čísel, ve znění pozdějších předpisů,
-
vyhláška MV č. 388/2002 Sb., o stanovení správních obvodů obcí s pověřeným obecním úřadem a správních obvodů obcí s rozšířenou působností, ve znění pozdějších předpisů,
-
nařízení vlády č. 37/2003 Sb., o odměnách za výkon funkce členům zastupitelstev, ve znění pozdějších předpisů,
-
nařízení vlády č. 397/1992 Sb., kterým se stanoví podrobnější úprava vztahů Policie České republiky k orgánům obcí a obecní policii, ve znění pozdějších předpisů.
Pramen: Aut. kol. Obce 2005. Praha: ASPI, 2005. 684 s. ISBN 80-7357-075-0.
65
Příloha č. 2: Schéma rozdělení rozpočtového určení daní od 1.1.2008 (bez SFDI, poplatků a pokut) DPH (celostátní výnos)
8,92 % - Kraje1)
69,68 % - SR3)
21,4 % - Obce2)
Daň z příjmů právnických osob (bez daně placené obcemi a kraji)
8,92 % - Kraje1)
69,68 % - SR3)
21,4 % - Obce2)
Daň z příjmů právnických osob (z daně placené obcemi a kraji)
100 % - daně placené kraji
100 % - daně placené obcí
100 % - obce4)
Daň z nemovitosti
Daň z příjmů fyzických osob vybíraná srážkou (celostátní výnos)
8,92 % - Kraje1)
21,4 % - Obce2)
69,68 % - SR3)
Daň z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti (celostátní výnos)
8,92 % - Kraje1)
21,4 % - Obce2)
66
1,5 % - Obce5)
69,18 % - SR3)
Daň z příjmů fyzických osob ze samostatně výdělečné činnosti (z podnikání)
30 % - Obce (dle bydliště podnikatele)
8,92 % - Kraje1)
10 % - SR3)
60 % - Celostátní výnos
21,4 % - Obce2)
69,68 % - SR3)
Vysvětlivky: 1)
Každý kraj se na procentní části celostátního hrubého výnosu daně podílí procentem stanoveným v příloze č. 1 zákona č. 243/2000 Sb., o RUD, v platném znění 2)
3)
4)
5)
Daňové příjmy jsou rozděleny na základě: - kritéria výměry katastrálních území obce - prostého počtu obyvatel v obci - násobků postupných přechodů Příjmy státního rozpočtu
Výnos daně z nemovitostí; příjemcem je ta obec, na jejímž území se nemovitost nachází¨ Daňové příjmy jsou rozděleny na základě počtu zaměstnanců s místem výkonu práce v obci
Pramen: Schema rozdělení rozpočtového určení daní od 1. 1. 2008 [online]. Dostupné na: http://cds.mfcr.cz/cps/rde/xchg/SID-53EDF4E6-5593BE3F/cds/xsl/283.html?year
67
Příloha č. 3: Členové NSZM ČR
68
Příloha č. 4: Mapa Euroregionů v ČR
V ČR existuje 13 euroregionů: 1. Labe (http://www.euroregion-labe.cz) 2. Krušnohoří (http://euroregion.pons.cz) 3. Egrensis (http://www.euregio-egrensis.org) 4. Šumava (http://www.euroregio.cz) 5. Silva Nortica (http://www.ersn.cz) 6. Pomoraví (http://www.euregio-weinviertel.org) 7. Bílé Karpaty (http://www.euroregion-bile-karpaty.cz) 8. Beskydy (http://www.euroregion-beskydy.cz) 9. Těšínské Slezsko(http://euroregion.inforeg.cz) 10. Silesia (http://www.euroregion-silesia.cz) 11. Praděd (http://www.europraded.cz) 12. Glacensis (http://www.euro-glacensis.cz) 13. Nisa (http://www.neisse-nisa-nysa.org)
69
Příloha č. 5: Program rozvoje venkova PROGRAM ROZVOJE VENKOVA Každá osa se člení na opatření, která jsou zaměřena na konkrétní oblast podpory. Osa I: Zlepšení konkurenceschopnosti zemědělství I. 1. 1. Modernizace zemědělských podniků I. 1. 2. Investice do lesů I. 1. 3. Přidávání hodnoty zemědělským produktům I. 1. 4. Pozemkové úpravy I. 2. 1. Seskupení producentů I. 3. 1. Další odborné vzdělávání a informační činnost I. 3. 2. Zahájení činnosti mladých zemědělců I. 3. 3. Předčasné ukončení zemědělské činnosti I. 3. 4. Využívání poradenských služeb Osa II: Zlepšování životního prostředí a krajiny II. 1. 1. Platby za přírodní a jiné znevýhodnění II. 1. 2. Platby v oblasti Natura 2000 a vodní politika II. 1. 3. Agroenviromentální opatření II. 2. 1. Zalesňování zemědělské půdy II. 2. 2. Platby v rámci Natury 2000 v lesích II. 2. 3. Lesnicko-enviromentální platby II. 2. 4. Obnova lesního potenciálu Osa III: Kvalita života ve venkovských oblastech a diverzifikace hospodářství venkova III. 1. 1. Diverzifikace činností nezemědělské povahy III. 1. 2. Podpora zakládání podniků a jejich rozvoj III. 1. 3. Podpora cestovního ruchu III. 2. 1. Obnova a rozvoj vesnic, občanské vybavení a služby III. 2. 2. Ochrana a rozvoj kulturního dědictví venkova III. 3. 1. Vzdělávání a informace Osa IV: IV. 1. 1. Místní akční skupina IV. 1. 2. Realizace místní rozvojové strategie IV. 2. 1. Realizace projektů spolupráce Pramen: Program rozvoje venkova – komplexní přístup a zlepšení kvality života na venkově. Obec & Finance, 2007, roč. 12, č. 4.
70
