PROBLEMEN BIJ HET REALISEREN VAN TRANSNATIONALE SPOORINFRASTRUCTUUR EEN GRENSGEVAL?

PROBLEMEN BIJ HET REALISEREN VAN TRANSNATIONALE SPOORINFRASTRUCTUUR EEN GRENSGEVAL?

Afstudeerscriptie Bestuurskunde

Joost van der Hart

TITEL PAGINA Titel scriptie:

Problemen bij het realiseren van transnationale spoorinfrastructuur

Ondertitel:

Een grensgeval?

Versie:

Definitief

Plaats en datum:

Utrecht, 12 september 2008

Omvang:

128 pagina’s

Student:

J.E.P. van der Hart

Studentnummer

267124

Eerste lezer:

Dr. J. Edelenbos Erasmus Universiteit

Tweede lezer:

Prof. Dr. Ir. G.R. Teisman Erasmus Universiteit

Begeleiders AT Osborne:

Drs. E. Westerveld AT Osborne Ir. J.W. Plekkenpol AT Osborne

Contact: J.E.P. van der Hart [email protected] [email protected] Erasmus Universiteit Rotterdam Faculteit Sociale Wetenschappen Masteropleiding Bestuurskunde - Beleid en Politiek Postbus 1738 3000 DR Rotterdam (010) 408 1111 www.eur.nl AT Osborne Postbus 8017 3503 RA Utrecht (030) 294 2741 www.atosborne.nl

Problemen bij het realiseren van transnationale infrastructuur

Pagina 2


Joost van der Hart

Voorwoord Met het stuk dat nu voor u ligt sluit ik de Masteropleiding Bestuurskunde (afstudeerrichting Beleid en Politiek) aan de Erasmus Universiteit Rotterdam af. Het schrijven van deze scriptie was een uitdagend avontuur, niet alleen vanwege het onderwerp, dat zich erg goed leent voor het koffietafeldebat of de verjaardagskring, maar ook vanwege het feit dat ik deze scriptie schreef bij een adviesbureau. De meeste bestuurskundigen gaan na het voltooien aan de slag bij de overheid en zien het bedrijfsleven als “not done”, niet gericht op het publiek belang of misschien soms wel eng. Ook ik was misschien wel bevooroordeeld in dat opzicht. Desalniettemin pakte ik toen ik de gelegenheid kreeg om mijn scriptie bij een adviesbureau te gaan schrijven deze met beide handen aan. Een enerverende tijd was het gevolg, waarbij ik (gelukkig) vrijwel meteen in het ongelijk werd ten aanzien van mijn vooroordelen. Over voor voordelen gesproken. Ik weet nog goed dat ik een aantal jaren geleden Winnie Sorgdrager (oud Minister van Justitie) hoorde spreken op het landelijk congres der bestuurskunde, waar zij ten overstaan van een zaal toekomstig bestuurskundigen opende met de zin:“Van u zijn er te veel!”. Ondanks de diepere betekenis die de woorden ongetwijfeld zullen hebben gehad, gelet op het publiek waar zij voor stond. Die woorden triggerden mij wel. Zijn we met te veel? Ik kan er niet direct een antwoord op geven. Laat ik, volgens goed Rotterdams gebruik, nu overgaan van woorden naar daden. Graag wil ik bij deze bedanken Jurian Edelenbos, Geert Teisman, Eddy Westerveld en Werner Plekkenpol bedanken voor de inhoudelijke begeleiding. Jenneke, mijn moeder wil ik bedanken omdat ze altijd voor me klaarstaat. Mees, die het toch wel weer voor elkaar kreeg om mijn gedachten af te leiden. Mijn studievrienden, clubgenoten, andere vrienden en collega’s die het leven toch een stuk aangenamer maken. Dank jullie allen. Joost van der Hart September 2008


Pagina 3


Joost van der Hart

Inhoudsopgave Voorwoord 1

Inleiding ...................................................................................................................................... 8 1.1 1.2 1.3 1.4

2

Aanleiding............................................................................................................................... 8 Doelstelling van het onderzoek.............................................................................................. 10 Probleemstelling en deelvragen ............................................................................................. 10 Casusselectie.......................................................................................................................... 12 Naar Trans-Europese Netwerken........................................................................................... 13

2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 2.9 3

Inleiding................................................................................................................................. 13 Ontwikkelingen in de spoorsector ......................................................................................... 13 De opkomst van de natiestaat ................................................................................................ 14 De wens van Trans-Europese Netwerken .............................................................................. 15 Beleidsvorming rondom Trans-Europese Netwerken............................................................ 17 Liberalisering van de spoorsector .......................................................................................... 17 Technische harmonisatie van het Europese spoornetwerk .................................................... 18 Huidige stand van zaken TEN-beleid .................................................................................... 19 Reflectie................................................................................................................................. 19 Theoretische concepten ........................................................................................................... 20

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8 3.9 4

Inleiding................................................................................................................................. 20 Het realiseren van publieke voorzieningen............................................................................ 20 Framing van problemen in de netwerkbenadering................................................................. 21 Infrastructuurprojecten als implementatie van beleid............................................................ 21 Het rondenmodel als methodologisch raamwerk voor reconstructie..................................... 23 Grensoverschrijdende vraagstukken rondom infrastructuur .................................................. 25 Perspectieven op Internationale Betrekkingen....................................................................... 26 De complexiteit van grensoverschrijdende infrastructuurprojecten ...................................... 28 Synthese................................................................................................................................. 33 Positionering en toepassing van de theorie............................................................................ 35

4.1 4.2 4.3 5

Introductie.............................................................................................................................. 35 Stappenplan voor het gebruik van theorie ............................................................................. 35 Conceptueel model ................................................................................................................ 37 Casusbeschrijving Betuweroute ............................................................................................. 40

5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8 6

Introductie.............................................................................................................................. 40 Storyline................................................................................................................................. 40 Ronde 1 Naar de overeenkomst van Warnemünde................................................................ 41 Ronde 2 Politieke besluitvorming vertraagt en de takken worden afgesneden. .................... 44 Ronde 3 Betuweroute vordert gestaag maar in Duitsland gebeurt nog weinig...................... 45 Ronde 4 De multilaterale benadering corridor Rotterdam - Genua ....................................... 48 Ronde 5 Start van de exploitatie ............................................................................................ 49 Geïdentificeerde problemen bij de Betuweroute ................................................................... 50 Verklarende analyse: Betuweroute ........................................................................................ 51

6.1 6.2 6.3 6.4 6.5

Introductie.............................................................................................................................. 51 Valse start met boterzachte afspraken ................................................................................... 51 Vertraging zorgt voor vertraging ........................................................................................... 53 Ook in Duitsland sprake van vertraging ................................................................................ 55 Nieuw elan door multilateraal perspectief op de problemen ................................................. 58


Pagina 4


6.6 7

Joost van der Hart

Nieuwe technologie zorgt voor een haperende start .............................................................. 60 Casusbeschrijving HSL-Zuid ................................................................................................. 63

7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6 7.7 8

Introductie.............................................................................................................................. 63 Storyline................................................................................................................................. 63 Ronde 1 Aansluiten bij de PBKA(L) ..................................................................................... 64 Ronde 2 Moeizaam proces om te komen tot het verdrag en de tracékeuze ........................... 66 Ronde 3 Het exploiteren van een hogesnelheidslijn .............................................................. 69 Ronde 4 Problematische gevolgen van de keuze voor ERTMS ........................................... 71 Geïdentificeerde problemen bij de HSL-Zuid ....................................................................... 73 Verklarende analyse: HSL – Zuid.......................................................................................... 74

8.1 8.2 8.3 8.4 8.5 9

Introductie.............................................................................................................................. 74 Multilateraal vervoersproject wordt twee aansluitende infrastructuurprojecten.................... 74 Tracékeuze is langslepende en gepolitiseerde kwestie .......................................................... 77 NMBS heeft weinig interesse in exploitatie van de HSL ...................................................... 79 Technische problemen zorgen voor braakliggende HSL....................................................... 81 Analyse van overeenkomsten en verschillen ......................................................................... 84

9.1 9.2 9.3 9.4 9.5 9.6 9.7 9.8 9.9 10 10.1 10.2 10.3 10.4 10.5 10.6 10.7 10.8 10.9

Introductie.............................................................................................................................. 84 Niet interoperabele beveiligingssystemen ............................................................................. 84 Buitenlandse belangen vragen aandacht bij het realiseren van het binnenlandse project...... 87 Snijden in de kosten............................................................................................................... 89 Wet- en regelgeving leidt tot vertraging ................................................................................ 91 Vertraging en verandering ..................................................................................................... 92 Realisme ................................................................................................................................ 93 Complexe interdependentie ................................................................................................... 94 Reflectie op de analyse .......................................................................................................... 94 Conclusies en aanbevelingen................................................................................................... 97 Introductie.............................................................................................................................. 97 Beantwoording deelvraag 1 ................................................................................................... 97 Beantwoording deelvraag 2 ................................................................................................... 97 Beantwoording deelvraag 3 ................................................................................................... 98 Beantwoording deelvraag 4 ................................................................................................... 99 Beantwoording deelvraag 5 ................................................................................................... 99 Beantwoording deelvraag 6 ................................................................................................. 102 Toepasbaarheid van de theorie ............................................................................................ 104 Aanbevelingen voor verder onderzoek ................................................................................ 105

Literatuurlijst..................................................................................................................................... 107 Bijlage 1 Lijst van geïnterviewde personen..................................................................................... 114 Bijlage 2 Overeenkomst van Warnemünde..................................................................................... 115 Bijlage 3 HSL-Verdrag...................................................................................................................... 118


Pagina 5


Joost van der Hart

Lijst van figuren Figuur 3-1 Fasering van een project...................................................................................22 Figuur 3-2 Internationale betrekkingen en een grensoverschrijdend project ...............26 Figuur 3-3 Complexiteit in projecten (Hertogh & Westerveld, n.d.) ...............................29 Figuur 3-4 Complexiteit in een grensoverschrijdend project...........................................29 Figuur 4-1 Stappenplan voor toepassing van de theorie.................................................35 Figuur 5-1 De Betuweroute en HSL-Oost in Nederland naar Duitsland (OTB, n.d.) .43 Figuur 9-1 ERTMS problematiek bij de HSL-Zuid ............................................................85 Figuur 9-2 ERTMS problematiek bij de Betuweroute.......................................................86 Figuur 9-3 Problemen rondom de exploitatie van de HSL ..............................................95 Figuur 9-4 Problemen bij de aanleg van de Betuweroute ...............................................96


Pagina 6


Joost van der Hart

Verklarende woordenlijst AEIF ABS ATB BB21 DEB DB DG TREN EC ERTMS ETCS EU HSL ICE LIP MER MIT NaNov NMBS NOV NRC NRW NS OTB PKB PKB RBC STM TEN TSI TK VB V&W VGR WRR

European Association for Railway Interoperability Ausbaustrecke Automatische Treinbeïnvloeding Beter Benutten 21 Innovatieprogramma voor Europese Railsystemen in de 21e eeuw Deutsche Eisenbahn Deutsche Bahn Directoraat Generaal Transport en Energie Europese Commissie European Rail Traffic Management System European Train Control System Europese Unie Hogesnelheidslijn InterCity Expres Large Infrastructure Project (Groot infrastructuurproject) Milieu-Effect Rapportage Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport Programma voor het vervangen van de NOV door opwaarderen bestaande verbindingen Nationale Maatschappij der Belgische Spoorwegen Noordoostelijke Verbinding Nieuwe Rotterdamse Courant Noordrijn-Westfalen (Duitse deelstaat) Nederlandse Spoorwegen Onderzoeksinstituut TU Delft Punktförmige Zugbeeinflussung (Duits systeem voor spoorbeveiliging) Planologische Kernbeslissing Radio Block Centre Special Train Module Trans European Network Technical Specification of Interoperability (Technische Specificatie voor Interoperabiliteit) Tweede Kamer Vordringlicher Bedarf (Met prioriteit) Verkeer en Waterstaat Voortgangsrapportage Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid


Pagina 7


1

Inleiding

1.1

Aanleiding

Joost van der Hart

Met enige regelmaat is er aandacht in media voor het verloop van de realisatie van de twee grootste spoorinfrastructurele projecten van Nederland, de Betuweroute en de HSL-Zuid. De berichtgeving over deze projecten is vaak negatief. Recente krantenkoppen luiden bijvoorbeeld: “Aanleg Betuweroute vertraagd” (NRC, 8-12-2006) of “Vertraging HSL-Zuid kost 205 mln. extra”(NRC, 24-1-2007). Deze krantenberichten roepen vragen op of over manier waarop deze projecten tot stand komen. Waarom gaat de aanleg van infrastructurele projecten gepaard met zoveel problemen, vertragingen en kostenoverschrijdingen? Worden de kosten te laag geraamd en de problemen onderschat, zijn er factoren waarop de organisaties die de infrastructuur aanleggen geen grip hebben, of worden de projecten simpelweg slecht beheerst? De internationaal geprezen Deense onderzoeker Flyvbjerg onderzoekt kostenoverschrijdingen bij infrastructuurprojecten. Uit zijn onderzoek blijkt dat het eerder uitzondering dan regel is voor bouwprojecten om binnen planning en budget te worden opgeleverd (Flyvbjerg, 2002). Aanleg van bouwprojecten in binnen- en buitenland gaan bijna zonder uitzondering gepaard met grote kostenoverschrijdingen op de budgetten die beschikbaar worden gesteld. Ook worden de projecten vaak te laat opgeleverd. Flyvbjerg stelt dat de beoogde planning van infrastructuurproject vaak te optimistisch word ingeschat. Veelal blijken ambtenaren de kosten en haalbaarheid van planningen te rooskleurig voor te stellen. Er ontstaat dan een optimism bias die door de ambtenarij wordt veroorzaakt. Om het project haalbaar te maken, worden de risico’s gebagatelliseerd en de eigenlijk te lage begrotingen en budgetten als reëel gezien, om het project mogelijk te maken (Flyvbjerg, 2002.) Gevolg is een “mission impossible” voor de uitvoerende managers van deze projecten. Naast het feit dat de projectkosten te laag zijn ingeschat, is het bijna onmogelijk alle onverwachte gebeurtenissen die er in de loop van het project zorgen voor vertraging en extra kosten, in te calculeren. Projecten zijn dan ook vaak onderwerp van politiek debat. Regeringsverantwoordelijken moeten geregeld verantwoording afleggen over de oorzaak van de kosten- en tijdsoverschrijdingen. Naast de te laag ingeschatte projectkosten en de onverwachte gebeurtenissen, zijn er ook nog andere oorzaken voor kosten- en tijdsoverschrijdingen te benoemen. Vooral grensoverschrijdende projecten laten zich kenmerken door problemen. Bij grensoverschrijdende projecten blijken ook andere problemen een rol te spelen. Krantenkoppen als: “Duitsers blijven voor Noordtak van Betuwelijn” (NRC, 2-9-1999) en “Geen akkoord Peijs over HSL met België” (11-2-2005) zijn wat dat betreft veelzeggend.


Pagina 8


Joost van der Hart

De vraag rijst dan wat de problemen zijn die een oorzaak hebben in het transnationale aspect van het project. Het verkennen van deze problemen met een transnationale1 component is aldus het onderzoeksobject van deze scriptie. In Nederland vraagt de politiek om oplossingen voor de problemen uit onvrede over het verloop en de voortdurende budgetoverschrijdingen bij de Betuweroute en de HSL-Zuid. Zo stelde de Tweede Kamer in 2004 de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten in om een kader te schetsen ten aanzien van de rol van de Tweede Kamer bij toekomstige projecten. Op Europees niveau wordt er gezocht naar oplossingen voor de vertragingen in oplevering van de Trans-Europese Netwerken. In 1996 worden een aantal prioriteitsprojecten gedefinieerd die essentieel zijn voor de netwerken. De geplande oplevering van deze projecten loopt echter flinke vertraging op. Europees onderzoek uit 2004 (TEN-STAC, 2004) toont aan dat de voltooiing van de netwerken aanzienlijke reistijdvermindering voor goederen en passagiers tot gevolg heeft, door een verminderen van de wegcongestie met 14% en betere spoorprestaties. Voor interregionaal verkeer alleen al, worden de opbrengsten geschat op € 8 miljard per jaar. De voltooiing van de netwerken loopt echter forse vertraging op. Plannen voor infrastructuurprojecten die onderdeel zijn van het netwerk blijven lang op de tekentafel liggen. Ook de aanleg zelf verloopt veelal langzamer dan gepland. Onderzoek naar de uitvoering van deze planning – ‘zitten we op schema’ – wijst uit dat specifiek de opgenomen grensoverschrijdende projecten, nog meer vertraging oplopen dan de binnenlandse projecten. Reden te meer om onderzoek uit te voeren naar de problemen bij grensoverschrijdende projecten.

1 De termen grensoverschrijdend en transnationaal worden in deze scriptie gebruikt als inwisselbare begrippen. Grensoverschrijdend (van Dale): zich over de landsgrens begevend.


Pagina 9


1.2

Joost van der Hart

Doelstelling van het onderzoek

Een onderzoek gericht op de oorzaken van de vertragingen en problemen bij grensoverschrijdende projecten, vraagt in eerste instantie een identificatie van de problemen die spelen. Wanneer de problemen die spelen bij het realiseren van grote grensoverschrijdende projecten zijn geïdentificeerd, dan is dat tevens ook een eerste stap voor de bepaling van de oplossingsrichtingen. Het bepalen van de oplossingsrichtingen is echter niet de doelstelling van dit onderzoek. De doelstelling van dit onderzoek luidt: Inzicht krijgen in de problemen die optreden bij het realiseren van grote, transnationale spoorinfrastructuurprojecten. In het licht van toenemende samenwerking tussen Europese lidstaten, kan dit onderzoek zo een toevoeging doen aan de kennis over de problemen die zich voordoen bij grensoverschrijdende infrastructuurprojecten. Met deze kennis wordt geanticipeerd op problemen bij de realisatie van nieuwe projecten.

1.3

Probleemstelling en deelvragen

Het kwalitatieve verkennen biedt de mogelijkheid tot het komen tot kennis en categorisatie van de problemen die spelen, wat de oorzaken zijn van de problemen, en hoe deze zouden kunnen worden opgelost. Deze verkenning doet daarbij geen uitspraken over de feitelijke omvang van de problematiek (Babbie, 2001). Dit onderzoek heeft een exploratief karakter en verklarend karakter. Een exploratief onderzoek gaat verder dan een beschrijvend onderzoek. Zo kan een beschrijvend onderzoek zich beperken tot de vaststelling van feiten. Dit onderzoek maakt gebruik van exploratief onderzoek om te begrijpen welke problematiek samenhangt met het grensoverschrijdende aspect van infrastructuurprojecten. Deze problematiek wordt vervolgens verklaard met behulp van bepaalde theorieën, theoretische begrippen en hypothesen. Dit is het verklarende deel van het onderzoek (Babbie, 2001). Met behulp van empirisch onderzoek zullen problemen worden geïdentificeerd. Met behulp van theoretische concepten worden deze problemen beschreven en ontrafeld. Theorie komt uit literatuur over besluitvorming, internationale betrekkingen en complexiteitseigenschappen van grote infrastructurele projecten. Mogelijk te vinden verschillen en overeenkomsten komen voort uit het vergelijkende casusonderzoek. Met het vergelijkende casusonderzoek wordt beoogd een verdieping aan te kunnen brengen in de bevindingen. Deze bevindingen worden in de conclusies nogmaals kort en bondig gepresenteerd.

1.3.1 Hoofdvraag

De hoofdvraag van dit onderzoek is al volgt gedefinieerd: Wat voor problemen zijn te identificeren bij complexe spoorinfrastructuurprojecten en hoe zijn deze te verklaren?


transnationale

Pagina 10


Joost van der Hart

Om deze hoofdvraag te kunnen beantwoorden zijn de onderstaande vijf deelvragen opgesteld. De antwoorden tezamen dienen de hoofdvraag af te dekken.

1.3.2 Deelvragen

Deelvragen 1 & 2 Wat is het doel van transnationale infrastructuur? Wat is het beleid dat wordt gevoerd om tot dit doel te komen? Deze vragen gaan in op het ‘waarom’ van beleid ten aanzien van grensoverschrijdende infrastructuurprojecten. Eerst wordt ingegaan op de doelen die worden genoemd voor het voeren van overheidsbeleid. Deze redenen kennen een normatieve aard, maar ook een praktische noodzaak om tot daadwerkelijke realisatie van deze projecten te komen Deze vragen worden beantwoord in hoofdstuk 2 “beleid voor grensoverschrijdende spoorinfrastructuur”. In dit hoofdstuk komen de volgende onderwerpen aan de orde: de groeiende behoefte aan duurzame, grensoverschrijdende mobiliteitsvoorzieningen, de behoefte van Nederland aan projectmatige invulling van (duurzaam) mobiliteitsbeleid met als exponenten de HSL-Zuid en de Betuweroute. relevante historische institutionele en technische achtergronden bij de ontwikkelingen van spoor als transportmodaliteit, het beleid van de Nederlandse overheid en de Europese Unie ten aanzien van de ontwikkeling van transnationale spoorinfrastructuur. Deelvragen 3&4 Wat is een spoorinfrastructuurproject en hoe verloopt het proces (van besluitvorming)? Wat maakt een transnationaal of grensoverschrijdend infrastructuurproject complex? Deze vragen worden beantwoord in hoofdstuk 3 “theoretische concepten”. Na beantwoording van deze deelvraag is een eerste indruk ontstaan van de mogelijke problemen die op projectniveau kunnen ontstaan. Wat een spoorinfrastructuurproject precies behelst, waar in het project problemen kunnen ontstaan en wat de mogelijke implicaties kunnen zijn van het transnationale karakter van het project, zijn vragen die bij de beantwoording van deze deelvraag aan bod komen. Het positionering en gebruik van de theorie wordt toegelicht in hoofdstuk 4 ‘positionering en gebruik van de theorie. Dit hoofdstuk wordt afgesloten met het conceptuele model dat wordt gebruik om de problemen te kunnen verklaren. Deelvraag 5 Welke problemen zijn infrastructuurprojecten?

te

identificeren

bij

transnationale

complexe

Deze vraag wordt beantwoord in hoofdstuk 5 en 7. Deze hoofdstukken bevatten casusbeschrijvingen en besluiten op basis van het in deze hoofdstukken gepresenteerde empirische materiaal met de geïdentificeerde problemen. Deelvraag 6 Hoe kunnen de geïdentificeerde problemen worden verklaard?


Pagina 11


Joost van der Hart

Deze vraag wordt beantwoordt in hoofdstuk 6, 8 en 9. Door middel van het analyseren van de gevonden problemen met behulp van het conceptuele model dat in hoofdstuk drie is verkregen, kunnen verklaringen worden gegeven voor de problemen die optreden. Verklaring wil zeggen opheldering en uitleg. Een vergelijking tussen de cases ten aanzien van de meeste kenmerkende overeenkomsten en verschillen in hoofdstuk 9, geeft meer diepgang aan de geïdentificeerde en geanalyseerde problemen. In hoofdstuk 10 worden de conclusies gepresenteerd en wordt antwoord gegeven op de hoofdvraag.

1.4

Casusselectie

Voor het uitvoeren van dit onderzoek is gekozen voor vergelijkend casestudyonderzoek. Case study onderzoek is uitermate geschikt om een complex vraagstuk of object te leren begrijpen. Case study onderzoek kan wat al eerder is ontdekt versterken. Case studies leggen nadruk op contextuele analyse van een aantal gebeurtenissen of omstandigheden en hun relaties met elkaar (Yin, 1989). Yin beschouwt de mogelijkheden die de case study hierin biedt als “the major strength of case studies”. Drie belangrijke methoden voor kwalitatieve dataverzameling naast documentonderzoek, waar ook bij het theoretisch deel al sprake van is, zijn: gesprekken met sleutelfiguren, observatie en secundaire onderzoeksbronnen. Binnen dit onderzoek zal gebruik worden gemaakt van al deze mogelijkheden. Op die wijze wordt getracht, door de toepassing van de zogenoemde bronnentriangulatie, de betrouwbaarheid te vergroten (scriptie Blokland, 2006). De cases zijn geselecteerd op basis van drie criteria: 1. Het project moet nog in de uitvoeringsfase verkeren. 2. Het project moet van een dusdanige grootte zijn dat deze als ‘complex’ kan worden gekenmerkt. 3. Het project moet een transnationaal karakter hebben. Aan dit criterium wordt voldaan wanneer de infrastructuur ten minste een aansluiting is op buitenlandse infrastructuur, en dat er voor het realiseren van deze aansluiting een bepaalde mate van afstemming tussen de betrokken landen wordt vereist. De geselecteerde cases HSL-Zuid en Betuweroute voldoen aan de bovenstaande criteria. Beide projecten kennen een transnationaal aspect gezien het feit dat zij aansluiten op een spoorlijn in het buitenland. Daarnaast maken beide projecten ook deel uit van de toekomstige ‘Trans European Networks’. De Betuweroute maakt daarbij deel uit van de TERF, ofwel Trans European Railways for Freight. De HSL-Zuid maakt onderdeel uit van het Trans Europan Network (TEN) of High Speed Lines.


Pagina 12


2

Naar Trans-Europese Netwerken

2.1

Inleiding

Joost van der Hart

In dit hoofdstuk worden de achtergronden geschetst die relevant zijn voor de ontwikkelingen rondom grensoverschrijdend spoor. Hierbij wordt specifiek ingegaan op ontwikkelingen in Nederland. In de eerste paragrafen wordt teruggegaan in de ontstaansgeschiedenis van het spoor en de ontwikkelingen die leiden tot de huidige vraagstukken op grensoverschrijdend niveau. Hierbij wordt ingegaan op relevante technische en institutionele ontwikkelingen. Vervolgens worden relevante recente binnen- en buitenlandse ontwikkelingen beschreven die leiden tot de huidige vraag naar grensoverschrijdende spoorinfrastructuur. De laatste paragraaf wordt gewijd aan het beleid dat Europees niveau is geformuleerd ten aanzien van het oplossen van de (grensoverschrijdende) vraagstukken in de spoorsector.

2.2

Ontwikkelingen in de spoorsector

Lokale spoorlijnen De stappen tot het bouwen van spoorinfrastructuur worden in Nederland en omringende landen genomen halverwege de negentiende eeuw als gevolg van de uitvinding van de stoomlocomotief. Het bouwen van een spoorlijn behelst op dat moment niet meer dan het bouwen van de spoorweg met dwarsliggers en spoorstaven. Hierop rijdt een stoomlocomotief die de trein voorttrekt. In de spoorsector is er lange tijd weinig sprake van Europese dan wel internationale coördinatie. De eerste initiatieven (nog in de negentiende eeuw) voor spoorinfrastructuurvoorzieningen zijn binnenlands en regionaal en voorzien in regionaal vervoer. In de eerst helft van de twintigste eeuw wordt mobiliteitsgroei tussen groter wordende stedelijke agglomeraties geaccommodeerd door investeringen in het verbinden van regionale spoorinfrastructurele voorzieningen (EC, n.d.). Nationale spoorwegnetten ontstaan uit de samenvoeging en harmonisatie van regionale spoorlijnen en -netwerken. In de meeste Europese landen worden de grote staatsspoorwegen tussen 1925 en 1948 opgericht (Stoop, 2007). Elektrificatie van spoornetwerken In Nederland besluiten spoorwegingenieurs in 1920 tot elektrificatie van het spoornet. Ook in andere landen worden in de eerste helft van de twintigste eeuw stoomlocomotieven vervangen door energie-efficiëntere diesel- en elektrische locomotieven. Kenmerkend verschil tussen diesellocs en elektrische locs is dat een elektrische loc een (boven-)leiding nodig heeft voor de aanvoer van stroom. In Nederland wordt, om verschillende redenen gekozen voor elektrificatie van spoorlijnen met 1500 Volt gelijkstroom (Spilt, n.d.). Andere landen maken hun eigen afweging ten aanzien van de wijze van elektrificatie. In Duitsland wordt het net voorzien van 15 000 volt wisselspanning. In België is er op de conventionele lijnen sprake van 3000 volt gelijkspanning. Beveiliging van spoornetwerken Intussen rijden de treinen steeds vaker en sneller over de spoorlijnen. De toenemende drukte en snelheid op het spoor vraagt om systemen die de veiligheid van zowel passagier, machinist als omwonende te kunnen garanderen. Landen vervaardigen hun eigen systemen en


Pagina 13


Joost van der Hart

standaarden voor seinen, overwegen en treinbeïnvloeding2. De relatie tussen de infrastructuur en het rijdende materiaal vraagt daarbij een nauwe integratie en afstemming om probleemloos te kunnen functioneren. In Nederland wordt het beveiligingssysteem ATB in de jaren zestig van de vorige eeuw ingevoerd. Andere landen voeren hun eigen beveiligingssysteem in. Er ontstaat zodoende een diversiteit aan systemen die ervoor zorgt dat de spoorwijdte een van de weinige Europese standaarden is voor spoorinfrastructuur. Elk spoor in West-Europa (behalve op het Iberische schiereiland) maakt gebruikt van “normaalspoor”, die een wijdte heeft van 4 Engelse voet of 1435 millimeter. Deze standaard is ontstaan uit de breedte van karrensporen uit de Romeinse tijd. Wagens sleten in de (toen nog onverharde) wegen een spoor uit. Een dergelijk karrenspoor rijdt een stuk comfortabeler als elke wagon dezelfde spoorbreedte heeft. Zo is een de facto-standaard ontstaan3. Door de verschillende nationaal ontwikkelde systemen voor beveiliging en elektrificatie ontstaat in toenemende mate technische fragmentatie op interstatelijk niveau. Om toch grensoverschrijdend vervoer mogelijk te maken worden dieselelektrische locomotieven ingezet met meerdere veiligheidssystemen aan boord. De volgende quote illustreert treffend de manier waarop lange tijd werd gedacht in de spoorsector: “So, how can this absence of a ‘single market’ for locomotives be explained? In the railway sector, technical questions have traditionally been resolved based on the assumption that locomotives would never cross national borders. Questions of signalling and speed control, for example, were simply dealt with by one manufacturer for each national railway network. This has resulted in the fragmentation experienced today in the European rail Network. (EC, 2006a). De komst van de hogesnelheidstrein Frankrijk vindt in de jaren zeventig van de vorige eeuw de hogesnelheidstrein uit. Internationale spoorweginstanties voorspellen daarvoor al dat seinen naast het spoor bij snelheden van meer dan 200 kilometer per uur niet meer afleesbaar zouden zijn.

2.3

De opkomst van de natiestaat

De vorming van natiestaten als veroorzaker van fragmentatie De voornoemde gescheiden ontwikkelingen in de spoorsector kunnen grotendeels worden verklaard door de opkomst van de natiestaat. De term natiestaat wordt wel gebruikt om aan te geven dat binnen een staat slechts één natie (dominant) aanwezig is en dient om een soeverein territorium te bieden aan een bepaalde natie (een culturele identiteit). De vorming natiestaten ontstaat aan het begin van de negentiende eeuw. Geografische grenzen worden steeds harder. Landen worden daarvoor slechts gescheiden door natuurlijke fysieke barrières, zoals rivieren. Lange tijd zijn staatsgrenzen ook geen factor om rekening mee te houden, maar langzamerhand worden grenszones echter vervangen door op kaarten getrokken grenzen. Deze staatsgrenzen worden tot cartografische aanduidingen, met een 2 In Nederland ATB, Duitsland PKB/Indusi, in België Memor 3 Ter vergelijking, In 1950 is door 17 Europese landen een internationaal wegennet ingesteld. Deze Europawegen, afgekort tot E-wegen, moeten bij (bij reconstructie) aan bepaalde ontwerpnormen voldoen.


Pagina 14


Joost van der Hart

defensieve en fiscale uitwerking. In de loop van de negentiende en twintigste eeuw groeit er een samenhang tussen staat, bureaucratie, rechtsmacht en territoir (WRR, 1998). De staatsgrenzen gaan hierdoor steeds meer de grenzen van de samenleving vormen en worden functioneel van belang. Regelgeving en bestuurlijke systemen beginnen zich aan weerzijden van de grenzen afwijkend van elkaar te ontwikkelen. Koppelingen tussen de steeds meer van elkaar verschillende systemen, die een interne oriëntatie hadden, worden steeds moeilijker tot stand gebracht. De toegenomen onafhankelijke ontwikkelingen van de systemen kennen een zichzelf versterkend effect en maakt het politici en bestuurders makkelijker hun achterban aan te kunnen spreken. Zo kunnen bestuurders in een grensoverschrijdende samenwerking een duidelijk onderscheid maken tussen eigen- en andermans belang. Deze scheiding, die samenvalt met de ruimtelijke grens, leidt vaak vanuit andere ervaringen en ideeën tot verschillende percepties op ontwikkelingen en de problemen (De Vries, 2002). De gevolgen voor de spoorsector De systeemeigenschappen van infrastructuur verschillen als resultaat van twee eeuwen ontwikkeling nu dan ook wezenlijk per land, zowel technisch als institutioneel. Systemen stemmen niet meer met buitenlandse systemen overeen (Raad voor Verkeer en Waterstaat, 2005). De technische verschillen en het gebrek aan interoperabiliteit tussen de nationale spoorsystemen zorgt voor significante vertraging bij de grens en daarom ook extra kosten. Dit heeft spoorvervoer minder competitief gemaakt dan bijvoorbeeld vervoer via de weg (EC, n.d.) Veel van de in eerste instantie privaat opgezette spoorbedrijven, zijn overgegaan in staatshanden. Het zekerstellen van kwalitatief openbaar vervoer wordt in de periode na de oorlog tot in de jaren tachtig van de vorige eeuw gezien als een taak van de overheid. De overheid legt regels op ten aanzien van toegang tot het spoor, wat In veel van de WestEuropese landen waren de beheerders van het spoor tevens de gebruikers en hadden dan ook een monopoly. Andere spoorvervoerders werden uit concurrentieen werkgelegenheidsoverwegingen zo veel mogelijk buiten de deur gehouden. De invloed van publieke organisaties in de spoorsystemen van Europese landen is om verschillende redenen van belang. Spoorwegen waren in het verleden van strategisch belang voor industrieel en economische ontwikkeling van de Lidstaten en speelden een cruciale rol in de conflicten die Europa lange tijd hebben verscheurd (EC, n.d.). 2.4

De wens van Trans-Europese Netwerken

Groei van de mobiliteit na de Tweede Wereldoorlog Na de Tweede Wereldoorlog wordt gezocht naar manieren om verdere oorlogen in Europa te voorkomen. Regeringsleiders uit Frankrijk en Duitsland zoeken daarom naar een vorm van internationale samenwerking. Het verdrag van Rome breidde de economische samenwerking uit tot meer (in principe alle) sectoren van de economie. In het Verdrag van Rome uit 1958 wordt een artikel opgenomen dat een gemeenschappelijk transportbeleid mogelijk maakt. Hieraan wordt echter geen gevolg gegeven. Het duurt uiteindelijk tot 1985 voordat dit daadwerkelijk van de grond komt. In de periode tussen 1958 en 1985 is er geen sprake van een gecoördineerd transportbeleid (Smeenk, 2006). Staatsveiligheid geldt, mede als gevolg van de wereldoorlogen als belangrijke aanjager voor geslotenheid van de nationale spoorwegen en staat coördinatie van transportbeleid in de weg.


Pagina 15


Joost van der Hart

Na 1960 ontstaat een steeds grotere groei van de vervoersvraag in West-Europa. Voor 1960 is de groei nog beperkt vanwege de beperkte bevolkingsgroei en relatief hoge investeringskosten van een auto. Wanneer de massageproduceerde auto zijn intrede doet en hoogwaardig personenvervoer binnen bereik komt van de West-Europeaanse consument, stijgt het autobezit en daarmee het aantal reizigerskilometers enorm (zie ook afbeelding). De auto prijst door haar lage gebruikskosten en flexibiliteit de trein uit de markt.

Reizigerskilometers per modaliteit 140

Bus/Tram (brom) Fiets Overig Trein Auto

miljarden reizigerskilomter

120 100 80 60 40 20 0 1960

1968

1976

1980

Figuur 2-1 Reizigerskilometer per modaliteit. Figuur vrij naar Schotanus, n.d.

Spoor als modaliteit lijkt achterhaald Al in de jaren zeventig van de vorige eeuw lijkt spoorinfrastructuur in toenemende mate overbodig te worden. Er wordt geroepen om opheffing van spoorvoorzieningen, aangezien spoor niet meer rendabel te exploiteren is en spoor de belastingbetaler veel geld kost (Schotanus, n.d.). De toenemende discussie over nuten noodzaak van spoorinfrastructuur wordt gevoed door de concurrentie van de massaproductieauto. Ondanks deze geluiden besluit de Nederlandse politiek het spoorvervoer met behulp van subsidies te blijven garanderen. Dit wordt enerzijds gedaan om degenen die niet over een auto beschikken tegemoet te komen, anderzijds ook met het oog op de toenemende congestie op het wegennet. De politiek ziet in dat geval een ook een rol voor spoor weggelegd. Nieuw elan voor het spoor Een aantal ontwikkelingen zorgt ervoor dat spoor als mobiliteit na 1980 aan hernieuwde relevantie wint. Door toenemende vervuiling (onder andere veroorzaakt door auto’s) komt milieu hoog op de politieke agenda te staan. Nederland, maar ook andere landen zien in de ontwikkeling van hoogwaardige spoorinfrastructuur een manier om de toegenomen mobiliteit op een duurzame manier te accommoderen. Met het oog op de steeds groter wordende milieuproblematiek wordt railtransport gezien als groen alternatief voor vervuilende auto’s, maar ook voor vliegverkeer. Daarnaast blijken de Nederlandse wegen zodanig dicht te slibben door een forse toename van zowel personen- als vrachtverkeer, dat spoorvervoer een bruikbaar alternatief wordt.


Pagina 16


Joost van der Hart

Een derde ontwikkeling is de toenemende trend van internationalisering, die een grote groei van grensoverschrijdend (goederen)vervoer met zich meebrengt. In de jaren zeventig van de vorige eeuw wordt in Frankrijk de hogesnelheidstrein uitgevonden. Deze trein haalt een topsnelheid van 300 kilometer per uur en kan als zodanig concurreren met de auto en het vliegtuig op middellange afstanden. De hogesnelheidstrein biedt zodoende een aanlokkelijk toekomstperspectief voor het spoor.

2.5

Beleidsvorming rondom Trans-Europese Netwerken

In een vervolg op de ontwikkelingen in Frankrijk wordt er midden jaren tachtig van de vorige eeuw in multilateraal verband gestudeerd op de aanleg van een internationaal netwerk voor hogesnelheidstreinen tussen Parijs, België, Keulen/Amsterdam. Omstreeks dezelfde tijd worden ook plannen gemaakt voor de aanleg van hoogwaardige spoorinfrastructuur voor het vervoer van goederen. Ook dit beleid wordt ingegeven door de vraag naar een milieuvriendelijke mobiliteitsalternatief dat betrouwbaarder is dan het wegverkeer. Eind jaren tachtig van de vorige eeuw ontstaat het idee van een spoornetwerk van hoge kwaliteit dat verschillende Europese steden verbindt. Dit idee wordt op Europees niveau gevat in het beleid rondom ‘Trans-Europese Netwerken’ (TEN). Het beleid is goed te koppelen met de doelstellingen van de Europese Gemeenschap: het creëren van een gemeenschappelijke Interne Markt (Single Market). Het zou immers onlogisch zijn om Europese afspraken te maken over vrijheid van beweging voor goederen, personen en diensten, als de verschillende regionale en nationale netwerken die deze markt vormen, niet aan elkaar gekoppeld zijn door een moderne en efficiënte infrastructuur. Het Verdrag van Maastricht geeft de wettelijke basis voor de TEN. In hoofdstuk XV van het Verdrag (Artikelen 154, 155 and 156) is vastgesteld dat de Europese Unie zich tot doel moet stellen de Trans-Europese Netwerken te promoten als een sleutelcomponent voor de creatie van een Interne Markt en het versterken van Economische en Sociale Cohesie. Deze promotie is inclusief inter-connectie alsook interoperabiliteit van nationale netwerken, als ook toegang tot deze netwerken. De Europese Commissie besluit tot een drietal pakketten van maatregelen gericht op het verwezenlijken van de bovenstaande doelstelling. Deze zijn enerzijds gericht op liberalisatie en anderzijds op harmonisatie. Beslissing 1692/96/EC van de Europese Commissie houdt in dat de lidstaten eerstverantwoordelijke zijn voor het realiseren van de Trans-Europese Netwerken. Wel zijn er een aantal financiële instrumenten opgezet op Europees niveau, om de ontwikkeling te begeleiden en lidstaten in specifieke kwesties financieel te ondersteunen.

2.6

Liberalisering van de spoorsector

De Europese Unie verwacht door het invoeren van een level playing field, ofwel eerlijke concurrentie, niet alleen in de spoorsector maar op alle markten, een competitiever en economisch welvarender Europa te verkrijgen. De reden dat spoor als sleutelcomponent is benoemd is de vooronderstelling dat zonder de benodigde infrastructuur concepten met betrekking tot de interne markt en de sociale cohesie van de EU nooit gereed zullen komen (van Miert, 2003).


Pagina 17


Joost van der Hart

De creatie van een level playing field betekent onder andere dat staatsmonopolisten tot het verleden gaan behoren. De spoorwegwetten veranderen dan ook door richtlijnen komend vanuit de koker van de Europese Commissie, en zijn gericht op verzelfstandiging en ontvlechting van de verschillende onderdelen van de spoorsector. Door liberalisering van de sector wordt verwacht dat zij efficiënter gaat werken. De Europese Unie beoogt met EU-richtlijn 91/440/EEG uit 1991 een verzelfstandiging van de nationale spoorwegmaatschappijen en een (administratieve) scheiding tussen infrastructuur en exploitatie. De scheiding van railinfrastructuur en exploitatie kan zowel betekenen dat de infrabeheerder een apart onderdeel is van de nationale spoorwegmaatschappij (bijv. DB Netz als onderdeel van DB AG in Duitsland) of dat de railinfrabeheerder een geheel zelfstandige organisatie is (bijv. ProRail in Nederland). Het doel van de richtlijn is om het Europese spoor transparanter te maken, zodat exploitanten van goederenvervoer of van besloten/internationaal personenvervoer toegang hebben tot alle spoorwegnetten in de Europese Unie en Zwitserland. Dit principe wordt open access genoemd.

2.7

Technische harmonisatie van het Europese spoornetwerk

Om efficiënter de grens over te kunnen gaan, tracht men (onderdelen van) de verschillende nationale spoorinfrastructuurnetwerken te harmoniseren. De tussenfase, waarin verschillende spoorsystemen naast elkaar bestaan, kenmerkt zich door beleid dat gericht is op stapsgewijze creatie van interoperabiliteit. Het beleid is vastgelegd in een aantal Europese richtlijnen, waarvan de belangrijkste hieronder zijn opgesomd: richtlijn 96/48/EG: richtlijn nr. 96/48/EG van de Raad van de Europese Unie van 23 juli 1996 betreffende de interoperabiliteit van het trans-Europees hogesnelheidsspoorwegsysteem (PbEG L 235); richtlijn 2001/16/EG: richtlijn nr. 2001/16/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 19 maart 2001 betreffende de interoperabiliteit van het conventionele trans-Europese spoorwegsysteem (PbEG L 110); Om de doelstellingen van richtlijn 96/48/EG betreffende interoperabiliteit te bereiken, zijn zogeheten ‘Technical Specifications for Interoperability’ (TSI) opgesteld door de Europese Vereniging voor Spoorweginteroperabiliteit (AEIF). Deze vereniging is het gezamenlijke representatieve lichaam zoals gedefinieerd in de richtlijn en brengt afgevaardigden van infrastructuur managers, spoorwegmaatschappijen en de industrie bijeen (EC, n.d.). In 1998 wordt een programma gelanceerd om samen met de vervoerders en leveranciers van beveiligingssystemen Europese standaarden te ontwikkelen. Het programma wordt regelmatig herzien om het werk aan de TSI’s te weerspiegelen. Het creëren van interoperabiliteit is nodig op verschillende onderdelen van een spoorlijn. Een spoorlijn bestaat uit, zoals al eerder genoemd, een aantal samenhangende systemen zoals beveiliging, beheersing, communicatie, bovenleiding, tractievoeding en tunneltechnische installaties. Deze systemen zijn afkomstig van diverse leveranciers, maar moeten feilloos


Pagina 18


Joost van der Hart

samenwerken. Naast het feit dat deze systemen van verschillende leveranciers afkomstig zijn, verschillen de systemen ook nog eens per land. Na de tussenfase zou in de eindsituatie elke lidstaat dezelfde (Europese) standaarden moeten hebben geïmplementeerd. Deze standaarden hebben onder meer betrekking op veiligheid en elektrificatie. De Europese standaard voor veiligheid krijgt haar weerslag in ‘ERTMS’ of ‘ETCS’. Daarnaast gaat voor elektrificatie Europabreed een voltage van 25 kV gelden. Er wordt voor 25 kV gekozen omdat oude standaarden (zoals in Nederland 1500 v) niet voldoen. Zo is een verdere toename van het gebruik van het spoor onmogelijk bij een spanning van 1500v (bron?). Daarnaast hebben de steeds langer (en daardoor zwaarder) wordende goederentreinen een hoger voltage nodig om een hoge snelheid te kunnen behalen. Tenslotte hebben hogesnelheidstreinen een hoog voltage nodig om ook daadwerkelijk op hoge snelheid te kunnen rijden.

2.8

Huidige stand van zaken TEN-beleid

Op verschillende momenten sinds 1992 maakt de Europese Commissie de balans op met betrekking tot de voortgang van het TEN Beleid. Uit studies blijk dat het realiseren van het Trans-Europese Netwerk niet zo snel gaat als eerder was verwacht. Het TEN-T implementatierapport uit 1998 geeft aan dat de investeringen in 1996-1997 €38 miljard bedragen, terwijl de financiële middelen die nodig zijn om het netwerk te kunnen te voltooien worden geschat op € 400 miljard. De Europese Commissie is bang dat wanneer de budgetten voor financiering niet stijgen tussen 2007 en 2010, het netwerk niet tijdig zal worden voltooid (EC, n.d.). EU-budget is (gemiddeld €600 miljoen per jaar tussen 2000 en 2006) is momenteel alleen beschikbaar voor co-financiering van maximaal 50 procent van de planstudies en van 10 tot 30 procent van de bouwkosten, en dat terwijl het compleet maken van het netwerk zwaar leunt op de mogelijkheid van de EU om grensoverschrijdende secties te cofinancieren. Dit omdat overheden terughoudend zijn in het investeren in projecten die vallen buiten hun binnenlandse plannen (EC, n.d.).

2.9

Reflectie

Een aantal ontwikkelingen zijn geschetst ten aanzien van de ontwikkelingen in Europa en in de Euoropese spoorsector. Toenemende internationalisering heeft geleid tot toename van landsgrensoverschrijdend transport. Transport via spoor is hier niet in meegegaan. Toenemende invloed van de Europese Unie op het gebied van spoorbeleid heeft geleid tot Europees beleid. Doel van het beleid is het maken van een kwaliteitsslag om van spoor weer een concurrerende transportmodaliteit te maken. Het opheffen van fragmentatie en heterogeniteit van de Europese netwerken is relevant voor het bereiken van dit doel. Het verwezenlijken van grensoverschrijdende Europese transportnetwerken is een taak die in eerste instantie bij de lidstaten ligt. De Europese Unie heeft via het TEN-beleid wel een coördinerende en stimulerende functie op dit vlak. Van de genoemde Europese beleidsontwikkelingen wordt verwacht worden dat ze een invloed hebben op de realisatie van grensoverschrijdende spoorinfrastructurele projecten en verklarend kunnen zijn voor problemen bij de totstandkoming van spoorinfrastructurele voorzieningen.


Pagina 19


3

Theoretische concepten

3.1

Inleiding

Joost van der Hart

Om tot uitspraken te kunnen komen over de problemen die spelen bij grote grensoverschrijdende spoorinfrastructurele projecten is het nodig theoretische concepten te behandelen die de te onderzoeken elementen scherp kunnen krijgen. De beleidsachtergrond zoals behandeld in het vorige hoofdstuk laat zien wat redenen zijn voor het realiseren van grensoverschrijdende structurele voorzieningen en welke beleid geformuleerd is voor het realiseren van een kwalitatief goede grensoverschrijdende mobiliteit via spoor. Dit hoofdstuk gaat nader in op het proces van besluitvorming zoals dat plaatsvindt bij infrastructuurprojecten. Verder worden theoretische concepten besproken waarvan wordt geacht dat deze verklaringen kunnen bieden voor de problemen die ontstaan bij grote grensoverschrijdende projecten. Deze theoretische concepten bieden een handreiking om problemen bij besluitvormingsprocessen te kunnen identificeren en te kunnen verklaren. De handreiking wordt in hoofdstuk vier gepresenteerd in de vorm van een conceptueel model.

3.2

Het realiseren van publieke voorzieningen

De zorg voor infrastructurele voorzieningen, een collectief goed, wordt klassiek gezien als een taak van de staat. Velen hebben baat bij infrastructurele voorzieningen, maar kunnen de investeringen die hiervoor benodigd zijn, niet opbrengen. De staat of de overheid produceert dergelijke voorzieningen voor de samenleving. Zoals in hoofdstuk 2 besproken, is infrastructuur, en specifiek spoorinfrastructuur gericht op het verbinden van de binnenlandse periferie met het binnenlandse centrum. Door trends als internationalisering en Europeanisering wordt er in toenemende mate gevraagd om verbindingen die Nederland aansluiten op andere netwerken. Nederland wordt, als onderdeel van Europa, gezien als perifeer van centra als Brussel, Parijs en het Ruhrgebied. Er is sprake van een toename van internationale economische transacties en grensoverschrijdend. De Nederlandse overheid wil niet ‘not connected’ zijn. De huidige maatschappij blijkt in toenemende mate onbegrensd (Teisman, 2005). Door de globalisering is de macht van plekken en samenlevingen geërodeerd en worden territoriaal gescheiden samenlevingen steeds meer omgevormd tot samengestelde systemen. In de praktijk komt dit naar voren in problemen die als grensoverschrijdend worden ervaren. Tegelijkertijd blijkt, en de te onderzoeken cases vormen hier bij uitstek het voorbeeld van, dat overheidsbeleid zoals voor de productie van collectieve goederen in Nederland voorheen altijd sprake was, niet hiërarchisch kan worden opgelegd. Bij de totstandkoming van de Betuweroute was er sprake van groot maatschappelijk verzet wat leidde tot vertraging en extra kosten. Hier worden twee zaken uit duidelijk: 1. Op papier zijn openbaar bestuur en maatschappij gescheiden, maar in de praktijk zijn ze sterk verweven. 2. De overheid is geen vanzelfsprekende autoriteit en moet op basis van argumenten zien te overtuigen en op voet van gelijkheid met andere maatschappelijke actoren onderhandelen.


Pagina 20


Joost van der Hart

Deze ontwikkeling van de relatie tussen het openbaar bestuur en zijn omgeving wordt ook wel aangeduid als de verschuiving van government naar governance (o.a. Bovens, 2001). Er is sprake van een overgang van een hiërarchische, bevelsrelatie tussen overheid en samenleving, naar horizontale onderhandelingsrelaties waarbij de vormgeving en uitoefening van publieke bevoegdheden in samenwerking met (semi-)particuliere organisaties geschiedt. De eerder genoemde shift van governement naar governance doet zich op verschillende niveaus gelden. De gelijktijdige trends van internationalisering en globalisering zorgen ervoor dat complexe patronen van samenwerking en beïnvloeding zijn ontstaan binnen netwerken van internationale, nationale en regionale actoren. Wetenschappers en publieke managers zijn het erover eens dat besluitvorming complexer is geworden (Teisman, 2000).

3.3

Framing van problemen in de netwerkbenadering

Koppenjan en Klijn stellen in publicatie ‘Managing Uncertainties in Networks’ vast dat bij het omgaan met complexe problemen actoren worden geconfronteerd met onzekerheid. Een grote bron van onzekerheid is de moeilijkheid die actoren ervaren met het bepalen van de aard van het probleem. Vaak is cruciale kennis of informatie niet aanwezig of niet meteen beschikbaar. Dit is echter niet de enige bron van onzekerheid ten aanzien van de inhoud van een probleem. Vaak heeft het probleem niet zo zeer te maken met gebrek aan informatie of kennis, maar de status ervan. De interpretatie van informatie en het vaststellen van de betekenis ervan kan problematisch zijn en tot conflicten leiden (Koppenjan en Klijn , p. 19). Koppenjan en Klijn stellen als veronderstelling dan ook dat onderzoek naar de grootte en de aard van het probleem niet object is, maar is gebaseerd op de manier waarop het probleem wordt ingekaderd (Koppenjan en Klijn, 2004, p. 116). Een dergelijke veronderstelling is bij dit onderzoek ook van belang. Zoals Koppenjan en Klijn stellen: “Answering the question of whether a problem exists is not an objective scientific acitivity but, instead, it is based on the values, norms and perceptions of (..) actors which leads to different answers.” Problemen zijn in deze scriptie die situaties, die de oorspronkelijk geformuleerde afspraken tussen de staten over de te realiseren infrastructuur, teniet doen. Het verklaren van deze problemen gebeurt door de probleempercepties van de verschillende actoren verschillen te belichten met behulp van het in hoofdstuk vier gepresenteerde conceptueel model. Het is niet de bedoeling van dit onderzoek problemen te waarderen. Een probleem is een probleem zoals dit door een actor wordt definieert en gepresenteerd.

3.4

Infrastructuurprojecten als implementatie van beleid

Theoretisch gezien kan de totstandkoming van een infrastructurele voorziening, zoals een Betuweroute, via een volgtijdelijk model van besluitvorming tot stand komen. Onderzoekers van besluitvormingsprocessen nemen een gefaseerd, sequentieel proces van formulering, goedkeuring, implementatie en evaluatie van beleid waar (Bryson & Crosby, 1992). De eerste fase van het traditionele beleidsproces, de formuleringsfase, kan gesplitst worden door een stadium van probleemdefinitie en een fase van oplossingrichtingen. In het eerste stadium wordt beleid geformuleerd om specifieke problemen aan te pakken geformuleerd om


Pagina 21


Joost van der Hart

daarna door verschillende overheidsactoren en niet-overheidsactoren zoals wetgevers, hooggeplaatste ambtenaren te worden uitgewerkt in specifiek beleid gericht op het oplossen van problemen. Speciale beleidsvoorstellen worden in de derde fase goedgekeurd. De vierde fase is beleidsimplementatie, waarbij de goedgekeurde beleidsalternatieven worden uitgevoerd door uitvoerende eenheden. Het goedgekeurde beleidsalternatief vindt zijn weerslag in het uit te voeren infrastructuurproject. Tot besluit, wordt het beleid geëvalueerd en bepalen beleidsmakers of het beleid haar doel heeft bereikt (Teisman, 2000). Infrastructurele voorzieningen worden gebouwd op projectmatige wijze. Relatief grote infrastructurele voorzieningen kennen voor de aansturing om te komen tot realisatie, een projectorganisatie, die wordt opgezet om het project ook daadwerkelijk te realiseren binnen de gestelde randvoorwaarden. Een project is, net als de projectorganisatie dus, tijdelijk van aard, en gericht op de oplevering van een werkende voorziening. De projectorganisatie kan opdrachten geven voor het laten bouwen van (onderdelen van) de scope, ofwel het geheel aan eisen waar aan de voorziening moet voldoen. Deze opdrachten nemen de vorm aan van aanbesteding, waarbij contracten met een bepaalde scope van het totale project op de markt worden gezet. Na aanbesteding worden contracten gegund aan geselecteerde partijen die de werken gaan uitvoeren. Voor men tot de bouw (ofwel realisatie) kan overgaan, dient dus eerst vastgesteld te worden wat de opdrachtgever (bij grote projecten de centrale overheid) precies wil: de scope van het project. Daarvoor heeft men in de politiek een wens geuit ten aanzien van een te realiseren voorziening. We zien dus een aantal fasen die volgtijdelijk zijn. Schematisch ziet dit er als volgt uit:

Figuur 3-1 Fasering van een project

Het infrastructuurproject volgt in grote lijnen dezelfde volgorde, echter bestaat de implementatiefase uit een tweetal onderdelen, namelijk de fysieke aanleg en daarna exploitatie en beheer van de gerealiseerde voorziening. Deze laatste fase wordt niet altijd gerekend tot het ‘project’, maar wordt hier wel meegenomen, omdat het uiteindelijke einddoel van het project de oplevering van een operabel stuk infrastructuur is. Het hierboven beschreven model kenmerkt zich door een top-down, hiërarchische benadering van de wereld, waarbij de (overheids)actor rationeel beslist. Wetenschappers bekritiseren deze voorstelling van zaken. Er is geen permanent bovengeschikte actor die vooraf bepaalt wanneer de besluitvorming start, wanneer deze eindigt en hoe dit proces van start tot einde verloopt. Er is geen actor, dus ook geen overheidsactor, die de besluitvorming aanstuurt. Onderzoekers die het bovengenoemde fasenmodel gebruiken, zijn zich bewust dat de realiteit de assumpties van het model niet weerspiegelt. “Planning in shared-power situations hardly Problemen bij het realiseren van transnationale infrastructuur

Pagina 22


Joost van der Hart

ever follows a rigidly structured sequence from developing problem definitions and solutions to adopting and implementing proposals. Serious difficulties arise when people try to impose this rigidly sequential approach on situations in which no one is in charge” (Bryson & Cosby, 1992, pp. xiv). ‘Nonetheless, to be steadily effective it is essential to have an organised approach of some sort.’ (ibid., pp. xiv). Bryson en Cosby benoemen hier een van de belangrijkste factoren die de verwezenlijking van infrastructuur zo complex maakt en de reden waarom problemen optreden, namelijk het feit dat er sprake is van een ‘shared-power situation’. Zij geven aan dat deze shared-powersituatie tot een grillig verloop leidt van het beleidsproces. Dit wordt door meerdere wetenschappers van beleids- en besluitvormingsprocessen erkend. Teisman (1998) uit kritiek op het fasenmodel omdat uit empirisch onderzoek blijkt dat de realisatie van beleid niet in dergelijke sequentiële fasen verloopt. Hij stelt vast dat de vertragingen (en bijbehorende causale relaties) die projecten kennen, niet kunnen worden verklaard met het fasenmodel. Daarvoor is het model een te grote simplificatie van de meer grillige werkelijkheid. In grote lijnen zijn dus sequentiële fasen te onderscheiden, maar om een waarheidsgetrouwer beeld te krijgt van hoe het proces vorm krijgt, en de manier waarop problemen worden gedefinieerd en oplossingen worden gevonden in deze processen, biedt het fasenmodel geen uitkomst. Dit onderzoek richt zich op probleemdefinities. Teisman biedt via het rondenmodel, een alternatief aan dat meer recht doet aan probleemdefinities en de actoren die zich rondom een project organiseren. Een project wordt immers niet gerealiseerd in het luchtledige maar temidden van een drukke, grillige, weerbarstige omgeving. In het rondenmodel staan actoren centraal in de analyse. Vooronderstelling is dat oplossingen/ beleid en problemen alleen dan relevant zijn voor het beleidsproces, wanneer deze gerepresenteerd worden door een actor tijdens dit proces (Scharpf, Reissert & Snabel, 1978; Teisman 1998).

3.5

Het rondenmodel als methodologisch raamwerk voor reconstructie

Actoren representeren dus belangen en geven hun visie van het ‘probleem’. De problemen die ontstaan bij projecten kunnen allerhande oorzaken hebben. Veel problemen worden uitgevochten in besluitvormingssituaties. Het is daarom nodig om besluitvorming te reconstrueren, om ook de problemen te kunnen reconstrueren. Om besluitvormingsprocessen te kunnen analyseren, moet de onderzoeker een reconstructie maken van het te bestuderen object (Teisman, 2000). Een dergelijke reconstructie zal selectief van aard zijn. In dit onderzoek worden reconstructies gemaakt die besluitvormingsprocessen en problemen bevatten die geselecteerd zijn op hun verband met het grensoverschrijdende karakter van het project. Een reconstructie is meer dan een observatie. Observeren is niet alleen een kwestie van het erachter komen wat er gebeurt. Meer nog is het een proces om observaties te maken die een bepaalde set aan assumpties conformeren (Teisman, 2000). Het bij elkaar brengen en classificeren van empirische observaties tot betekenisvolle informatie is gebaseerd op de a priori gebruikte beelden van besluitvorming.


Pagina 23


Joost van der Hart

Edelman (in Teisman, 2000) stelt vast dat besluitvorming niet kan worden weergegeven zonder basale assumpties ten aanzien van de vormgeving. Op de vormgeving zal in het hoofdstuk methodologie nog worden ingegaan. Teisman introduceert een model om besluitvorming te kunnen analyseren. In dit model wordt verondersteld dat besluitvorming bestaat uit verschillende besluitvormingsrondes. In alle groepen (sets) van ronden, resulteert de interactie tussen verschillende partijen in één of meer definities van problemen en oplossingen. Alle participanten kunnen invloed uitoefenen op de definitie van het probleem en de oplossing ervan. De betrokken actoren hebben vaak strijdige percepties over de fase waarin het proces zich al dan niet bevindt. Hoe actoren een besluit ervaren en interpreteren kan sterk verschillen. De één kan een besluit zien als implementatie van beleid terwijl een ander het ziet als beleidsontwikkeling. Ook is het zelden eenvoudig problemen en oplossingen conceptueel te scheiden; wat voor de ene actor een ‘oplossing’ is, is wellicht een ‘probleem’ voor een andere actor. Teisman stelt dat dit complicaties veroorzaakt in de besluitvorming. Progressie wordt vaak geboekt wanneer een oplossing naar voren komt die omgaat met sets van problemen en ambities van meerdere betrokken actoren. Tijdens interactiemomenten tussen actoren kunnen actoren onderhandelen naar acceptabele combinaties van problemen en oplossingen. Deze combinaties kunnen zowel binnen het project worden gevonden, als erbuiten (Hertogh, nog te publiceren). Uitkomsten van het besluitvormingsproces zijn het resultaat van een reeks van beslissingen genomen door de verschillende actoren. Hierbij is er strategische interactie tussen de verschillende actoren. De actoren hebben namelijk eigen belangen, normatieve preferenties en middelen die gebruikt kunnen worden om de uitkomsten te beïnvloeden. Wederzijdse afstemming en aanpassing in de vorm van samenwerking, conflict of vermijding leiden tot beleidsresultaten. Het rondenmodel deelt beleidsprocessen enerzijds in de tijd genomen beslissingen op en anderzijds wordt ervoor gekozen in te delen door te kijken naar spelen die over hetzelfde thema gaan, maar waarin actoren op het moment dat zij het spel spelen vaak niet van elkaars beslissingen op de hoogte zijn. Zijn zij dat wel, dan spreekt de onderzoeker van een koppeling tussen spelen (Teisman in van Twist, e.a. Beleid en Wetenschap 1993). De indeling van het rondenmodel wijkt in een aantal opzichten af van die van het volgtijdelijke indeling die het fasenmodel kenmerkt. Niet het kenmerk van de tijdsperiode als zodanig (dit is voorbereiding, dat is uitvoering en dit is evaluatie), maar de begin en eindpunten van een bepaalde periode worden vastgesteld. Zo’n periode wordt een besluitvormingsronde genoemd. De onderzoeker demarceert besluitvormingsronden door de meest cruciale beslissingen in het beleidsproces vast te stellen. Daaronder verstaan we beslissingen die in een latere periode als referentiepunt dienen voor het gedrag. Tot slot is het van belang vast te stellen dat beslissingen over ruimtelijke vraagstukken in een groot aantal verschillende arena’s worden genomen door een grote variëteit van actoren en ook nog eens op verschillende tijdstippen. Het toont aan dat geen enkele actor echt grip heeft op het geheel en dat bij processen niet alles van te voren vaststaat. Er zit een zekere dynamiek in. Door het bestuderen van deze dynamiek en het leggen van verbindingen kan getracht worden een zekere greep te krijgen op de processen.


Pagina 24


Joost van der Hart

Vastgesteld is dus dat infrastructuurprojecten te vatten zijn in een aantal volgtijdelijke fasen, maar dat de zogeheten ‘shared-power-situations’ ervoor zorgen dat de werkelijkheid lang niet zo lineair is als het fasenmodel wil doen geloven. Het rondenmodel doet recht aan de macht die actoren kunnen uitoefenen op het proces, en kan ook meer inzicht geven in de problemen die zich voordoen tijdens het proces.

3.6

Grensoverschrijdende vraagstukken rondom infrastructuur

Een typische uitwerking van een ‘shared-power-situatie’ is dus dat er afspraken die moeten worden gemaakt tussen twee landen om een grensoverschrijdende infrastructuurproject te kunnen realiseren. Landen, gedefinieerd als actoren, houden relaties met elkaar om een vraagstuk dat zij willen oplossen met het oog op verbetering van de situatie en het bereiken van een bepaalde oplossing voor een probleem. De relaties tussen Westerse statelijke actoren zijn sinds het einde van Tweede Wereldoorlog groeiende. Landen in West-Europa zijn getransformeerd tot massaconsumptie verzorgingsstaten. Een ontwikkeling die gepaard gaat met steeds meer handel, communicatie, culturele uitwisseling en andere betrekkingen en transacties over de landsgrenzen heen (Jackson & Sørensen, 2003). Grote exponent van internationale betrekkingen is het “EU-experiment”, een samenwerkingsverbond van Europese staten welke ingrijpt in vele beleidsterreinen. Infrastructuur en ruimtelijke ordening zijn echter nog beleidsterreinen die tot de soevereiniteit van de staat behoren. Teisman geeft al aan dat actoren bepaalde, vaak strijdige percepties hebben ten aanzien van problemen en oplossingen. Een land kent een veelheid aan belangen, die behartigd moeten worden in geval van onderhandelingen, waarbij de oplossing van het ruimtelijke vraagstuk door de ene partij, vanwege veelal afwijkende belangen anders wordt gewaardeerd, dan door de andere partij. Om beleidsdoelen toch te kunnen bereiken, kunnen in een onderhandeling tussen landen dossiers gekoppeld worden. Deals tussen landen moeten zo worden gesloten dat beide partijen met een tevreden gevoel (naar de buitenwacht toe) naar huis kunnen. Dit kan leiden tot suboptimale onderhandelingsresultaten (het onderhandelingsresultaat lijdt onder compromisvorming). Verder is van belang dat internationale betrekkingen worden gekenmerkt door een hoge mate van geslotenheid en geheimzinnigheid over de besluitvormingsprocessen en de precieze uitkomsten ervan. Veelal is het onderhandelingsresultaat dan ook voor meerdere interpretatie vatbaar, zodat de betrokken partijen de deal naar hun eigen achterban verkoopbaar kunnen maken. Met de achterban wordt de bevolking van het desbetreffende land bedoeld. De oplossing van het vraagstuk wordt vaak gegeven in een aantal doelstellingen die moeten worden verwezenlijkt. Om de doelen te bereiken worden een aantal randvoorwaarden en eisen geformuleerd. Randvoorwaarden zijn onderwerp van discussie door het feit dat belanghebbenden vanuit hun eigen positie naar het project kijken en vanuit die positie hun belang waarderen. Bij een infrastructuurproject, worden de randvoorwaarden onder meer gedefinieerd in planning (wanneer is het project klaar), kwaliteit (mate waarin iets geschikt is om voor een bepaald doel gebruikt te worden) en kosten (het geld dat voor iets betaald is of betaald moet worden).


Pagina 25


3.7

Joost van der Hart

Perspectieven op Internationale Betrekkingen

Gezien het feit dat transnationale infrastructuurprojecten als gevolg van overheidsbeleid tot stand komt en landen met elkaar afstemmen over de grensoverschrijdende component van deze projecten, zoals in hoofdstuk twee is aangetoond, lijkt de Leer der Internationale Betrekkingen relevant om mogelijke problemen te verklaren. Het verklaren van het gedrag van statelijke actoren met betrekking tot het onderhouden van internationale relaties is het onderzoeksveld van de Leer der Internationale Betrekkingen. Binnen deze leer zijn verschillende stromingen of leerscholen die verschillende verklaringen geven voor het hoe en waarom van internationale betrekkingen. Vanuit deze Leer zijn worden hier twee perspectieven geschetst op de veronderstellingen rondom het aangaan van internationale betrekkingen en het gedrag van landen krijgt. Figuur 3-2 geeft de positie aan van de theorie. In de figuur zijn de betrokken landen – de twee donkere ellipsen - als aparte omgevingen voorgesteld. De rode ellips gecentreerd op het grensvlak staat voor de internationale betrekkingen tussen de landen. De zwarte horizontale lijn geeft het transnationale infrastructuurproject weer. Rondom het project, zijn er internationale betrekkingen, die hun invloed hebben op het project en de projectomgeving. De twee genoemde perspectieven, realisme en complexe interdependentie, worden hierna behandeld.

Figuur 3-2 Internationale betrekkingen en een grensoverschrijdend project

3.7.1 Realisme

De eerste theoretische stroming is het Realisme. Deze stroming is uitgewerkt door Morgenthau. Hij stelt dat de staat de overheersende (sleutel) actor is in internationale betrekkingen. Andere lichamen als internationale organisaties, (overheid en niet-overheid), bedrijven, belangengroepen, zelfs individuen, kunnen, in sommige gevallen, invloed uitoefenen en onafhankelijk van staten bewegen, maar de staat blijft de belangrijkste actor omdat de staat de institutie is die andere lichamen reguleert en de voorwaarden stelt waaronder zij mag bewegen. Morgenthau stelt ten eerste vast dat staten belangen hebben en ten tweede dat staatsbelangen het gedrag van staten domineren. Staten gedragen zich in overeenstemming met deze belangen en niet als antwoord op abstracte principes (zoals collectieve veiligheid) of een behoefte om zich altruïstisch te gedragen. Nationale belangen kunnen complex zijn en moeilijk te identificeren in concrete termen, maar er wordt verondersteld wordt dat een mate van simpliciteit kan worden geïntroduceerd door te


Pagina 26


Joost van der Hart

veronderstellen dat wat staten dan verder ook mogen zoeken, staten op zoek zijn naar macht om hun doelen te kunnen verwezenlijken. De behoefte aan macht stamt daarbij af van de regeringsloze natuur van het internationale systeem. Er is geen gezaghebbend systeem voor besluitvorming in internationale betrekkingen; staten zijn gedwongen om zichzelf te helpen, dit is het zogeheten “self-help” systeem. (Brown, 2005). De politieke realist behoudt de autonomie van de politieke sfeer; hij vraagt “Hoe beïnvloedt dit beleid de macht van de natie?”

3.7.2 Complexe interdependentie

In een kritiek op de realistische stroming zoals gepropageerd door onder andere Morgenthau stelden Keohane en Nye in de jaren zeventig van de vorige eeuw dat betrekkingen tussen Westerse landen kunnen worden gekarakteriseerd door complexe interdependentie. Hun theorie staat ook bekend als interdependent liberalism. Zij stellen dat wanneer een hoge mate van afhankelijkheid bestaat, landen geneigd zullen zijn om internationale instituties op te richten om met gemeenschappelijke problemen om te gaan. Instituties kunnen formele internationale organisaties, zoals de EU, zijn of een losse set van afspraken. Dit wordt ook wel institutioneel liberalisme genoemd. In het boek Transnational Relations and World Politics (1971) beschrijven Keohane en Nye de veranderende wereld van internationale betrekkingen na het einde van de Tweede Wereldoorlog. Hoewel er geen nieuwe theorie rondom internationale betrekkingen wordt gevormd, geven de onderzoekers wel nieuwe noties aan over de relaties tussen landen. Zij stellen complexe interdependentie tussen staten vast als een nieuwe beschrijving van internationale betrekking naast realisme. Complexe interdependentie veronderstelt meerdere toegangskanalen tussen samenlevingen, met inbegrip van verschillende branches van de staat maar ook niet-overheidsactoren, tegenover de veronderstelling van een unitaire staat uit het realisme. Ten tweede veronderstelt complexe interdependentie dat in de meeste internationale betrekkingen macht maar van weinig belang zal zijn, ten opzichte van het idee van de centrale rol die is toebedeeld aan beschrijvingen van de wereld vanuit het realisme. Ten slotte bestaat geen hiërarchische ordening van issues onder complexe interdependentie; elk ‘issue-area’ kan op elk gegeven moment aan de top van de internationale agenda staan, terwijl vanuit het realisme geredeneerd, veiligheid overal en altijd het meest belangrijke issue tussen staten is (Keohane & Nye, 1997). Twee onderscheiden stromingen in de leer der Internationale Betrekkingen Concepten Realisme Complexe interdependentie Unitaire staat Heterogene (niet unitaire) staat Ondanks het feit dat actoren Er zijn meerdere toegangskanalen Karakter van de invloed kunnen uitoefenen op de tussen samenlevingen, met inbegrip staat staat, deze blijft de belangrijkste van verschillende branches van staat. actor. Op eigenbelang gericht Op samenwerking gericht Een staat heeft een belang en dit Staten zijn van elkaar afhankelijke en Gedrag belang kan worden gesimplificeerd richten daarom internationale


Pagina 27


Vooronderstelling

Internationale Betrekkingen

als een zoektocht naar macht om hun doel te verwezenlijken. Simpel gesteld: het behartigen van het eigenbelang. Survival of the fittest De behoefte aan macht stamt af van de regeringsloze natuur van het internationale systeem. Wantrouwen Hebben een voorlopig karakter omdat de andere partij nooit te vertrouwen is.

Joost van der Hart

instituties op om met gemeenschappelijke problemen om te gaan. Wederzijdse afhankelijkheid De behoefte aan samenwerking komt voort uit het besef van gemeenschappelijke problemen en wederzijdse afhankelijkheid. Vertrouwen Zijn gericht op duurzame samenwerkingsrelaties.

Vanuit beide perspectieven op internationale betrekkingen kunnen dus tegenstellingen zijn tussen landen: in het realisme door machtstrijd, in complexe interdependentie door de veelheid aan actoren dat zich mengt in de betrekkingen en invloed kan uitoefenen. De stromingen zijn in dit voorbeeld tegenover elkaar gezet, om bij toepassing van de theorie op de cases een duidelijke typering van het gedrag van staten te kunnen verkrijgen. Het gedrag van staten kan op deze manier inzichten en verklaringen bieden voor geïdentificeerde problemen.

3.8

De complexiteit van grensoverschrijdende infrastructuurprojecten

De Bruijn et. Al. (1996) beschrijven het concept technisch-complexe projecten. Deze projecten worden vaak omschreven als ‘megaprojecten’, en onderscheiden zich met name van ‘normale’ projecten door een opvallende technische component. Kenmerkend zijn een grote omvang, het gebruik van state-of-the-art technieken, een lange doorlooptijd, maatschappelijke relevantie en bestuurlijke complexiteit (Joustra, 2003). Dergelijke complexiteit probeert de overheid te ondervangen door wetgeving en regulering, wat vele wetten en planstelsels tot gevolg heeft. Publieke partijen die een technisch-complex project uitvoeren hebben dan nog te maken met de spelregels van het openbaar bestuur, en met het feit dat zij het vaak niet alleen af kunnen. Hierdoor moeten overheden regelmatig onderling of met anderen samenwerken om het project tot een goed einde te brengen. Dit vraagt om een groot aantal arrangementen en coördinatiemechanismen. (De Bruijn et. Al., 1996). Hertogh en Westerveld beschrijven in hun nog te publiceren proefschrift de complexiteit die grote infrastructuurprojecten kenmerkt. Met behulp van theorie van De Bruijn et al. (1996, 2004) en R. Miller e.a. (2002) en Hertogh (1997) komen zij tot een onderverdeling van zes complexiteiten bij grote infrastructuurprojecten.


Pagina 28


Joost van der Hart

Social complexity Technical complexity Legislation complexity

Financial complexity

Time complexity

Organisational complexity

Figuur 3-3 Complexiteit in projecten (Hertogh & Westerveld, n.d.)

Zij doen dit door de ogen van een projectmanager. Hun onderzoek richt op de vraag hoe de projectmanager met de complexiteit dient om te gaan. Complexiteit wordt door veel wetenschappers immers op een objectieve manier benaderd. Zo definiëren ze bepaalde situaties als simpel, ander als complex of zelfs chaotisch. In het onderzoek proberen Hertogh en Westerveld een slag praktischer om te gaan met complexiteit dan veel wetenschappers die zich met complexiteit bezighouden doen. Daarbij dient aangetekend te worden dat het afhangt van de context en de perceptie van de actor, of een bepaalde zaak al dan niet complex is.

Figuur 3-4 Complexiteit in een grensoverschrijdend project

In deze figuur is wederom de omgeving van het project in tweeën gesplitst (de donkere ellipsen links en rechts). Het infrastructuurproject (de zwarte horizontale lijn) loopt dwars door de omgevingen heen. De theoretische concepten overlappen de beide omgevingen. Hertogh & Westerveld hebben reeds vastgesteld dat bouwprojecten in een complexe omgeving tot stand komen, complexiteit zal dan ook gevonden worden in zowel de omgeving van land A als land B. Gezien het feit dat deze projecten bepaalde afstemming nodig hebben, wordt verwacht dat de complexiteit van de verschillende landen, ook op elkaar ingrijpt. Daarom is ervoor gekozen de theoretische concepten in het midden van de figuur te plaatsen. De verschillende soorten complexiteit (1 tot en met 6) worden in de volgende alinea’s besproken.

3.8.1 Technische complexiteit

Spoorinfrastructuurprojecten hebben te maken met randvoorwaarden ten aanzien van techniek. De techniek bepaalt de kwaliteit, waarbij veiligheid een belangrijk aspect is.


Pagina 29


Joost van der Hart

Nieuwe technische mogelijkheden die meegenomen worden in het project creëren technische onzekerheid: in sommige gevallen kan pas in een later stadium aan eerder gestelde ontwerpeisen worden voldaan, omdat nog innovaties nodig zijn, of nieuwe toepassingen van bestaande technieken nodig zijn. Technische dynamiek stelt dat doordat zich tijdens de ontwikkeling van het project nog nieuwe technische mogelijkheden voordoen die van grote betekenis kunnen zijn voor het verloop van het gehele project de scope van het project onder druk kan komen te staan.

3.8.2 Sociale complexiteit

Uit de omgeving komen wensen afkomstig van stakeholders met betrekking tot de invulling van het project. Veel afwijkende belangen zorgen voor een omstreden project. Vanuit het realisme en het bijbehorende machtsdenken zal een grensoverschrijdend project bij voorbaat het predicaat ‘controversieel’ meekrijgen. Wanneer een project maatschappelijk en politiek (dus ook grensoverschrijdend) draagvlak steun wil verkrijgen, dienen deze afwijkende belangen in ogenschouw genomen te worden. Grensoverschrijdende projecten hebben te maken met verschillende omgeving in de verschillende landen waarop het projecten betrekking heeft. Dat een project in één van de twee landen draagvlak en politieke steun geniet, wil nog niet zeggen het project ook aan de andere kant van de grens draagvlak heeft. Zoals al eerder gesteld: wat voor de ene actor een oplossing lijkt te zijn, is voor de ander een probleem. Dit kan ook voor landen gelden. Theorie over het vergelijken van staten kan uitkomst bieden bij het helder maken van het concept sociale complexiteit. In hun boek ‘Comparative Government and Politics’ (2001) stellen Hague en Harrop dat wanneer politiek van landen wordt vergeleken, er eigenlijk drie manieren zijn om dit te doen. Door de gehele nationale overheid als analyseniveau te nemen, door de instituties van de overheid als analyseniveau te nemen, of de sociale context van politiek. Het eerste niveau, het niveau van de staat, is reeds aan de orde geweest in alinea 3.5 en heeft een grote mate van overeenkomst met Realisme. Het tweede analyseniveau, gaat uit van de sociale context en het vergelijken van maatschappijen. Alhoewel de stem van het volk zeker van belang bij infrastructuurprojecten, ligt de focus van dit onderzoek bij de organisaties. Bij de definitie van problemen en oplossingen zullen het vooral organisaties zijn die hun belang behartigen. Daarbij gaan we ervan uit dat de overheden de belangen van het volk representeren (literatuur?). Het analyseniveau van sociale complexiteit ligt dan ook op het niveau van de instituties zijn opgedragen om bepaalde overheidstaken uit te voeren. De term institutie wordt vaak ongedefinieerd gelaten. De kern van het begrip verwijst naar de grote organisaties van de nationale overheid, vooral diegene die in de Grondwet worden gedefinieerd. Het klassieke drietal van wetgevende, rechtsprekende en uitvoerende macht wordt uiteengezet. Het begrip instituties wordt echter vaak in twee richtingen verbreed. De eerste verbreding is naar de andere bestuurlijke organisaties die een minder vaststaande wettelijke basis kennen, zoals de bureaucratie en lokale overheid. De tweede verbreding is naar andere belangrijke politieke organisaties, namelijk de politieke partijen (Hague & Harrop, 2001 ,p. 63). Wat hebben we nu aan deze kennis over vergelijkende institutionele analyse? Dit niveau zal het niveau zijn waarop we de projectomgeving zullen analyseren. De verschillen in bestuurlijke structuren – de organisatie van het openbaar bestuur - tussen landen, als gevolg van de manier waarop deze structuur is vormgegeven, kan tot gevolg hebben dat de relevante instituties – de actoren – problemen en oplossingen mede definiëren.


Pagina 30


Joost van der Hart

3.8.3 Financiële complexiteit

De budgetten die met infrastructuurprojecten zijn gemoeid lopen vaak in de miljoenen of miljarden euro’s. Nadenken over waar het geld aan dient te worden uitgegeven is onderdeel van financieel management. In wezen draait financieel management om: De opbrengsten van investeringen (“kostkwaliteit”). Om deze te bepalen worden berekeningen uitgevoerd. Beheersing van kosten. Om kosten te beheersen gebruikt men management- en accountancytools. De opbrengsten van investeringen slaan in bepaalde verhoudingen neer in de betrokken landen. Ook de kosten die gepaard zijn met het realiseren van het project kennen een bepaalde verdeling. Aangezien opbrengsten vaak vrij ver in de toekomst liggen, is het lastig om hier eenduidige uitspraken over te doen. Daarnaast zijn de toekomstige opbrengsten ook moeilijk aan bepaalde actoren te verbonden. Dit creëert problemen, want partijen willen een eerlijke verdeling van lasten en lusten. 3.8.4 Juridische complexiteit

Bij het realiseren van infrastructuurprojecten moeten betrokken partijen zich houden aan wettelijke procedures, regels en wetten. Deze wetgeving is vaak zeer extensief en daardoor complex. Wetgeving kan een grote invloed hebben op inhoud en proces. Veel wetgeving is niet op elkaar afgestemd. Procedures en wetten kunnen op verschillende niveaus spelen: Europees, staten, regio’s, branches, moederorganisatie en projectpartners. Het Europese niveau is het hoogste niveau, daarnaast hebben staten hun eigen specifieke weten regelgeving. Ook brancheorganisaties hebben hun eigen regels. Daarnaast hebben moederorganisaties ook hun eigen regels, bijvoorbeeld voor contractering en inkoop. Projectpartners maken arrangementen ten aanzien van aanvullende regels, zoals convenanten en contracten. Bij grensoverschrijdende projecten kunnen regels de vorm aannemen van overeenkomsten en verdragen. Regelgeving heeft een invloed op inhoud en proces Bij elke proces van idee tot oplevering van een groot infrastructuurproject heeft de projectorganisatie te maken met weten regelgeving. Wet- en regelgeving waarmee projectorganisaties te maken hebben zijn: Inspraak: het recht van belanghebbenden om hun mening te geven tijdens bepaalde momenten in de procedure en daarnaast het recht op bezwaar en beroep. Inhoud: veiligheidseisen, milieunormen, etc. Tijd en processen: de doorlooptijd en aaneenschakeling van procedures; Contractering: bijvoorbeeld Europese regelgeving en additionele regels van de moederorganisatie. Kosten: procedures zullen het budget (scope) beïnvloeden. Informatie: wanneer komt welke informatie voor wie beschikbaar, bijvoorbeeld door periodieke rapportages aan het parlement. Etc. Bij grensoverschrijdende projecten, kan relevante weten regelgeving in het ene land verschillen van de wet- regelgeving in het andere land. Deze verschillen kunnen tot uiting Problemen bij het realiseren van transnationale infrastructuur

Pagina 31


Joost van der Hart

komen in de aanwezigheid van wettelijk te volgen procedures, die ook nog eens kunnen verschillen in doorlooptijd. Procedures kunnen zo tot vertraging leiden in de voortgang, vooral wanneer deze processen niet op elkaar zijn afgestemd. Ten aanzien van inhoud kan asymmetrie ontstaan. Doordat regelgeving ten aanzien van veiligheid van elkaar verschilt, kunnen de eisen in het ene land bijvoorbeeld leiden tot ontwerpveranderingen, terwijl dit in het andere land niet zo is. Samenvattend betekent dit dat het verloop van het proces, maar ook inhoud (scope) van het project, door weten regelgeving beïnvloed wordt. Verschillen kunnen ontstaan door verschillen in weten regelgeving in de betrokken landen. Deze verschillen kunnen leiden tot asymmetrie. Deze asymmetrie kan problemen veroorzaken. Actoren, zoals projectmanagers, willen, omwille van voortgang van het project, nog wel eens flexibel met weten regelgeving omgaan.

3.8.5 Organisatie complexiteit

De projectorganisatie van een groot infrastructuurproject moet omgaan met de bovengenoemde complexiteiten.: technisch, sociaal, financieel, wetgeving en tijd. Het adequaat omgaan met deze complexiteiten is een grote uitdaging. Westerveld en Hertogh herkennen dat grote infrastructuurprojecten op een complexe manier zijn georganiseerd, waarschijnlijk om de voornoemde complexiteit overeen te komen. Deze herkenning volgt de ‘law of requisite variety’ van Ashby (1956), die stelt dat “gevarieerdheid kan slechts beheerst worden met gevarieerdheid.” De variatie aan organisatie-activiteiten van de projectorganisatie uit zich door: 1 veel beslissingsmomenten zonder een “one best solution”; 2 vele processen in de organisatie die kris-kras door elkaar heen lopen; 3 organisatieprocessen gericht op het komen tot overeenkomsten met de vele stakeholders die bij het project betrokken zijn; 4 het ontbreken van een sequentieel geordend proces. Kijkend naar de organisatie van grote infrastructuurprojecten, wordt duidelijk dat deze zelf ook complex is. De onder één genoemde beslissingsmomenten betreffen vraagstukken waarvan niet met zekerheid de consequenties van een keuze vastgesteld kunnen worden.: zullen we kiezen voor “unproven technology”? Wat zijn daarvan de gevolgen? Wat zijn de kansen op succes? Kunnen we ze inschatten? Wat kunnen we op voorhand overeenkomen met organisaties als het gaat om kostenoverschrijdingen? Hebben we een “fall back option” nodig wanneer we deze techniek gaan gebruiken? Vooral de notie dat veel beslissingen zijn te nemen zonder “one-best-solution” stelt impliciet dat nogal wat beslissingen suboptimaal zullen zijn. De beslissing zal genomen worden op basis van beschikbare informatie (Hertogh e.a., 1997, p. 21). Bij grensoverschrijdende projecten, zou sprake kunnen zijn van relatief minder managementinformatie, en vanwege de grotere complexiteit, nog minder zicht op de gevolgen die een beslissing heeft. Al deze besluitvormingsprocessen creëren een grote mate van organisatorische complexiteit. Het gaat hierbij om een opeenvolging van handelingen in niet altijd goed gestroomlijnde processen. Veelal zijn geboekte resultaten echter vooral het gevolg van samenlopen van omstandigheden. Besluiten blijken ook lang niet altijd als richtinggevende bakens te kunnen dienen.


Pagina 32


Joost van der Hart

3.8.6 Tijd complexiteit

De realisatie van complexe infrastructuurprojecten kent een lange doorlooptijd. Grote infrastructurele projecten kennen een zeer lange aanlooptijd naar het moment van realisatie. In een grensoverschrijdend project lopen meerdere processen van politieke besluitvorming niet noodzakelijkerwijs gelijk. Uit voorgaande paragrafen is reeds gebleken dat de behoeften en eisen kunnen veranderen, waaronder weten regelgeving. Ook partijen veranderen, bijvoorbeeld door fusie of faillissement. Standpunten van partijen kunnen veranderen, bijvoorbeeld doordat zij door ontwikkelingen in de omgeving van het project anders tegen het project zijn gaan aankijken. Westerveld en Hertogh bemerken daarbij nog twee zaken. Grote infrastructurele projecten zijn statische voorzieningen in een dynamische omgeving. De wensen en behoeften van de omgeving kunnen in de lange looptijd veranderen, en de statische voorziening kan ter discussie komen te staan. De grensoverschrijdende omgeving creëert nog een extra probleem. De eisen en wensen aan de ene kant van de grens kunnen over langere tijd van elkaar divergeren. Hierdoor kunnen politieke spanningen ontstaan bij een van de partners wanneer aan de andere kant door een veranderende omgeving, het project onder druk komt te staan. Hertogh noemt ook de relatieve inflexibiliteit tijdens de realisatie die ervoor zorgt dat een zwaar accent komt te liggen op de voorbereiding en de initiële besluitvorming. Het eerstgenoemde kenmerk geeft al aan dat de projecten een grote invloed hebben op de omgeving. Eisen en wensen kunnen tijdens de voorbereidings- en realisatiefase alweer veranderen. Hoe langer de eerste fasen duren hoe groter, de kans op veranderende eisen, en dus op spanningen als het gaat om nut en noodzaak van de voorziening.

3.9

Synthese

De gepresenteerde theoretische concepten worden toegepast op de projectomgevingen van de bij het infrastructuurproject betrokken landen om problemen te identificeren en verklaren.


Pagina 33


Joost van der Hart

Figuur 3-4 Positionering van de theorie ten opzichte van de cases

Figuur 3-4 laat zien dat een grensoverschrijdend project in twee afzonderlijke omgevingen tot stand komt. De landen zijn grafisch weergegeven als de ellipsen links en rechts, met daarbinnen de projectomgeving. De projectomgeving bestaat uit de actoren die een rol spelen in het proces, met hun eisen en wensen. De witte lijn is het infrastructuurproject dat door die omgeving heen loopt, en de grens tussen de twee landen in het midden doorsnijdt. De keuze voor het onderscheiden van twee verschillende perspectieven ten aanzien van Internationale Betrekkingen biedt inzicht in de problemen die ontstaan bij de uitvoering van de afspraken over het te realiseren grensoverschrijdende infrastructuurproject. Zo kan het gedrag van landen getypeerd worden. Het gedrag van landen is ingegeven door de manier waarop landen belangen meenemen bij het maken van afspraken over infrastructuurprojecten Immers, de uitvoering van de afspraken kan volgens het rondenmodel gecompliceerd worden doordat de manier waarop bij de uitvoering van de afspraken betrokken partijen een besluit ervaren en interpreteren sterk kan verschillen. De keuze voor het gebruiken van zes soorten complexiteiten bij infrastructuurprojecten wordt ingegeven door de ervaringen die bij grote infrastructuurprojecten is opgedaan. De concepten zijn in dit hoofdstuk toegelicht met een accentuering op de mogelijke problemen die kunnen ontstaan bij grensoverschrijdende projecten. Verwacht wordt, dat de concepten, nu gepositioneerd in beide projectomgeving, verklaringen biedt voor de problemen ten aanzien van de grensoverschrijdende component van het project. Door de theorie zo te positioneren, kunnen beide projectomgevingen inzichtelijk worden gemaakt. In het volgende hoofdstuk wordt de theorie gepositioneerd ten opzichte van de empirie en wordt de theorie vervat in een aantal concepten in een conceptueel model.


Pagina 34


Joost van der Hart

4

Positionering en toepassing van de theorie

4.1

Introductie

In dit hoofdstuk wordt besproken hoe het onderzoek wordt uitgevoerd. Het proces om te komen tot dit rapport, heeft een andere aanpak gehad dan de structuur die in dit rapport terug te vinden is. In de volgende paragrafen worden achtereenvolgens de onderzoeksopzet, de preparatie van de cases en het conceptuele model uiteengezet.

4.2

Stappenplan voor het gebruik van theorie

In het hieronder gepresenteerde model worden de stappen weergegeven die zijn gezet om de hoofdvraag te kunnen beantwoorden. De stappen worden achtereenvolgens in afzonderlijke paragrafen toegelicht. Procesbeschrijvingen met behulp van rondenmodel 1 (H4)

Betuweroute

HSL-Zuid

Casus selectie

Toepassing van theorie op empirie

2 (H5, H7)

3 (H5, H7)

4 (H6,H8)

1

1’

1’’

2

2’

2’’

3

3’

3’’

4

4’

4’’

5

5’

5’’

1

1’

1’’

2

2’

2’’

3

3’

3’’

4

4’

4’’

Reconstructie van ronden

Identificatie van probleemdefinities

Verklarende analyse m.b.v conceptueel model

5 (H9)

6 (H10)

X A’

Y B’

Z

Analyse van meest kenmerkende verschillen en overeenkomsten

Conclusies

Figuur 4-1 Stappenplan voor toepassing van de theorie


Pagina 35


Joost van der Hart

4.2.1 Stap 2 Casusselectie

Zoals in hoofdstuk 1 is toegelicht, zijn twee te onderzoeken cases geselecteerd. Het betreffen de casus Betuweroute en HSL-zuid.

4.2.2 Stap 2 Reconstructie van de besluitvorming

Het rondenmodel, welke in hoofdstuk 3 is beschreven, is gebruikt om de cases te kunnen reconstrueren. Daarnaast zijn voor de projecten HSL- Zuid en Betuweroute storylines gecreëerd, met belangrijke mijlpalen in de projecten. De storylines geven kort een beeld van het verloop van het project te geven en de huidige stand van zaken. De ronden zijn afgebakend op basis volgtijdelijkheid en van onderscheidende, inhoudelijke kenmerken (thematiek) en de actoren die in deze problematiek een rol hebben. Uit elke afzonderlijke ronde wordt een probleemdefinitie afgeleid, alsmede het cruciale besluit dat met het probleem samenhangt. De probleemdefinities komen tot stand gekomen door selectie en analyse van empirisch materiaal. De benodigde informatie voor de reconstructie van de casussen is verkregen door : literatuurstudie; het bestuderen van relevante beleidsdocumentatie; interviews met betrokkenen. Bij het afnemen van de interviews is er gekozen voor zowel niet-gestructureerde als semigestructureerde interviews. Door het afnemen van interviews wordt de onderzoeker bekend met de materie. De semi-gestructureerde interviews hebben als specifiek onderwerp de problemen binnen de projecten. De gesprekken vinden plaats met een bewuste selectie van respondenten. Dit zijn personen die vanuit hun beroepsexpertise, kennis hebben van de transnationale aspecten van de geselecteerde projecten. Door verschillende personen te interviewen wordt de betrouwbaarheid van de gegevens vergroot, alsook de verschillende perspectieven op bepaalde problemen helder. De perspectieven van verschillende actoren verschillen en niet iedereen ervaart elk probleem als een probleem. Een nadere blik op de dataverzamelingstechnieken levert voor dit onderzoek het volgende: Documentonderzoek: er is gebruik gemaakt van rapporten, beleidsnotities, verslagen van bijeenkomsten, krant- en tijdschriftartikelen, websites; Van gehouden interviews zijn verslagen gemaakt die ter controle (‘member-check’) aan de geïnterviewde personen zijn voorgelegd; Secundaire onderzoeksbronnen: er is gebruik gemaakt van door anderen met andere doeleinden verzameld materiaal, waarvan relevante onderzoeksrapporten een belangrijk deel vormen. Hierbij kan men denken aan voortgangsrapportages, Tweede Problemen bij het realiseren van transnationale infrastructuur

Pagina 36


Joost van der Hart

Kamerstukken, onderzoeksrapporten. (Blokland, 2006). Voor het onderzoeken van het project Betuweroute zijn onderzoeksrapporten onderzocht, waaronder het rapport van de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten. Daarnaast zijn Tweede Kamerstukken onderzocht alsmede beleidsstukken uit Duitsland en België. 4.2.3 Stap 3 Identificatie van problemen

De casusbeschrijving mondt uit in een overzicht in de vorm van een tabel. Deze tabel bevat een drietal onderdelen per afzonderlijke ronde. Het eerste onderdeel is de probleemdefinitie, die tot stand komt op basis van de gevonden problemen in de ronden. Aan de probleemdefinitie gekoppeld is de probleemanalyse, ofwel een korte beschrijving van de achtergrond van de probleemdefinitie. Het derde en laatste onderdeel is het cruciale besluit dat samenhangt met het geïdentificeerde probleem. 4.2.4 Stap 4 Verklarende analyse met behulp van het conceptuele model

De verdiepende analyse wordt uitgevoerd door met behulp van: de complexiteiten geïdentificeerde problemen te verklaren en te verduidelijken de twee onderscheiden perspectieven uit de leer der internationale betrekkingen typeren wat het gedrag van staten is en hoe dit problemen verklaart en verduidelijkt. De tabellen uit de casusbeschrijvingen vormen het uitgangspunt voor de verklarende en verdiepende analyse. Het conceptuele model wordt toegepast op de geïdentificeerde problematiek om verklaringen te geven voor de gevonden problemen. Geanalyseerd wordt, welke van de complexiteiten verklarend is voor de problematiek. Ook de twee onderscheiden perspectieven op internationale betrekkingen worden geacht verklarend te kunnen zijn voor de problemen. Door de analyse op deze manier uit te voeren, wordt geacht een verdieping aan te kunnen brengen. Deze verdieping mondt per ronde uit in een korte conclusie waarin kort wordt aangegeven welke complexiteiten dominant zijn, en welk internationale betrekkingenperspectief leidend is.

4.3

Conceptueel model

De op de volgende pagina gepresenteerde concepten zullen bij de analyse worden gebruikt om de geïdentificeerde problemen te verklaren. Concepten 1 tot en met 6 zijn uitwerkingen van de soorten complexiteit zoals verwoord in hoofdstuk 3. Concepten 7 en 8 zijn uitwerkingen van het gedrag van landen om aanvullende verklaringen voor geïdentificeerde problemen te geven. De uitwerkingen van de concepten staan onder de genoemde concepten. De kern van een uitwerking van een concept staat in de linkerkolom. Een beschrijving van de uitwerking in de rechterkolom. Met behulp van de uitwerkingen kunnen problemen herkend en uitgelegd te kunnen worden.


Pagina 37


Joost van der Hart

Concept Beschrijving 1 Technische complexiteit Technische In sommige gevallen kan pas in een later stadium aan eerder gestelde onzekerheid ontwerpeisen worden voldaan. Technische Tijdens de ontwikkeling van een project kunnen zich nieuwe mogelijkheden dynamiek voordoen, die van betekenis kunnen zijn voor het verloop van het gehele project. 2 Sociale complexiteit Belangen Zijn afwijkend en kennen voor- en tegenstanders. Deze zorgen dan ook voor een omstreden project Draagvlak Het opbouwen van steun voor het project is van belang voor het succes van het project Afstemming en Afwijkende belangen maken afstemming en sturing tussen autonome partijen coördinatie complex. 3 Financiële complexiteit Kostkwaliteit Moeilijk (vooraf) te bepalen rendement op investeringen. Kostenbeheersing Moeilijk te beheersen kosten van het project Contracten Verschillende percepties ten aanzien van (de status van) definities en overeenkomsten Communicatie Deze kan intern en extern van elkaar verschillen 4 Juridische complexiteit Regelgeving Heeft een grote invloed op inhoud en proces Is lang niet altijd op elkaar afgestemd Is extensief Actoren Willen nog wel eens flexibel met weten regelgeving omgaan 5 Organisatie complexiteit Organisatie Organisatie van het project is zelf ook complex Management Beslissers moeten veel beslissingen nemen zonder een “one-best-solution” OrganisatieLopen kris-kras door elkaar heen (coördinatieproblemen) processen StakeholderEr moet met stakeholders “overeengekomen” worden (arrangementen) management Proces Is niet sequentieel 6 Tijd complexiteit Infrastructuur Is een statische voorziening in een dynamische omgeving Infrastructuurproject Kent daarnaast een lange doorlooptijd Veranderingen Behoeften en eisen van de omgeving veranderen met de tijd en beïnvloeden het project Relatieve Infrastructuur is na realisatie weinig veranderbaar. Daardoor komt een zwaar inflexibiliteit accent te liggen op voorbereiding en initiële besluitvorming Vertraging Kan door de tijdcomplexiteit nog meer vertraging veroorzaken 7 Realisme (Internationale Betrekkingen) Positie Unitaire staat Gedrag Op eigenbelang gericht Vooronderstelling Survival of the fittest Internationale Wantrouwen betrekkingen 8 Complexe interdependentie (Internationale Betrekkingen) Positie Heterogene (niet unitaire) staat Gedrag Op samenwerking gericht Vooronderstelling Wederzijdse afhankelijkheid Internationale Vertrouwen betrekkingen


Pagina 38


Joost van der Hart

4.3.1 Stap 5 Analyse van verschillen en overeenkomsten tussen de cases

Na analyse van de verschillende ronden, worden de bevindingen per casus kort besproken. Vervolgens worden deze bevindingen uit de beide cases naast elkaar gelegd. Zijn de dominante complexiteiten uit de ene cases ook terug te vinden in de andere cases? Met andere woorden, zijn er overeenkomsten te benoemen tussen de cases? Ook wordt onderzocht, welke verschillen er zijn. Waarom speelt een bepaalde complexiteit wel in het ene project wel in het ene project en in het andere niet? Vervolgens worden de bevindingen ten aanzien van het leidende, respectievelijk volgende perspectief ten aanzien van internationale betrekkingen geanalyseerd. Welk perspectief is waarom leidend? Welke overeenkomsten en verschillen zijn te benoemen?

4.3.2 Stap 6 Benoemen hoofdproblemen

Vanuit de resultaten van de verdiepende en vergelijkende analyse worden wordt aan het einde van hoofdstuk 9 gereflecteerd op de meest in het oog springende problemen. De conclusies ten aanzien van de bevindingen uit de analyse worden gepresenteerd in hoofdstuk 10.


Pagina 39


5

Casusbeschrijving Betuweroute

5.1

Introductie

Joost van der Hart

In dit hoofdstuk wordt de casus Betuweroute gereconstrueerd aan de hand van het rondenmodel. Om bekend te raken met de casus volgt een storyline waarin kort de belangrijkste momenten in het project passeren, daarna worden in vijf afzonderlijke ronden problemen geïdentificeerd en verkend. De identificatie, een korte analyse van de problemen en bijbehorende cruciale besluiten worden aan het eind van het hoofdstuk nog kort opgesomd als basis voor de vergelijkende analyse in hoofdstuk 7.

5.2

Storyline

Het initiatief voor een goederenspoorlijn van Rotterdam naar Duitsland is ontstaan in de jaren tachtig van de vorige eeuw. Volgens de toenmalige regering is deze nodig om toenemende groei van de Haven van Rotterdam en hieruit voortvloeiende goederenvervoer naar het Ruhrgebied in Duitsland door een hoogwaardige, ‘dedicated’ spoorlijn te kunnen accommoderen en biedt een vervoersalternatief voor de dichtslibbende wegen en inefficiënte binnenvaart. Met de investering kan de internationale concurrentiepositie van de Rotterdamse haven gewaarborgd worden. Het plan voor de spoorlijn begint als opwaardering van de bestaande Betuwelijn, maar wordt later een nieuw aan te leggen, 160 kilometer lang, dubbelsporig stuk infrastructuur, ook wel de “Betuweroute” genoemd. De spoorlijn wordt gezien als milieuvriendelijk alternatief voor het gebruikelijke, milieuonvriendelijke wegtransport. In 1992 sluit de toenmalige Nederlandse Minister Maij-Weggen een overeenkomst met haar Duitse ambtsgenoot aangaande een aantal te verbeteren en nieuw aan te leggen spoorverbindingen in Nederland en Duitsland. De bilaterale afspraken worden later bekend onder de naam “Overeenkomst van Warnemünde” (zie bijlage 1). Belangrijkste afspraak binnen de overeenkomst is de afstemming over Nederlandse Betuweroute, waarbij Duitsland investeringen toezegt om de groei van het vervoer op het Duitse spoor te kunnen accommoderen. De overeenkomst gaat uit van een planning waarbij de aanleg van de Betuweroute zal starten tussen 1995 en 1998. Door weerstand van lagere overheden in Nederland blijkt dit echter niet mogelijk. Uiteindelijk wordt pas in 1998 met de aanleg van het eerste onderdeel, de Havenspoorlijn, begonnen. In Nederland ontstaat vanaf eind jaren negentig van de vorige eeuw ongerustheid over het nakomen van de afspraken aan Duitse zijde. De toegezegde capaciteitsverbeteringen blijken niet opgenomen te zijn in relevante Duitse beleidsdocumenten Wanneer deze projecten niet tijdig gerealiseerd worden bestaat er de kans dat de treinen in Duitsland niet ‘doorkunnen’. Alhoewel verschillende Nederlandse ministers de Nederlandse parlementariërs geruststellen na bilaterale gesprekken met de Duitse Ministers besluit de Nederlandse regering uiteindelijk de druk op Duitsland op te voeren. In ambtelijke en politieke kringen vindt veelvuldig overleg plaats tussen Nederland en Duitsland. Het duurt lang voordat Nederland de Duitsers kan overtuigen om de relevante besluitvormingsprocessen te starten.


Pagina 40


Joost van der Hart

Nederland haakt in 2001 aan bij het Zwitserse initiatief om het doorgaande goederenspoortraject tussen het Nederlandse Rotterdam en het Italiaanse Genua te verbeteren. Er wordt een multilaterale overeenkomst gesloten tussen Nederland, Duitsland, Zwitserland en Italië. De Europese Unie ondersteunt het initiatief en een onderzoek naar knelpunten mondt uit in een actieplan voor verbeteringen van de ‘corridor Rotterdam-Genua’. In 2004 sluit de Duitse regering een overeenkomst met Deutsche Bahn en de deelstaat Noordrijn-Westfalen over een kostenverdeling en projectplanning aangaande spoorverbeteringen. Behalve werkzaamheden aan blokverdichtingen (die een capaciteitsverhogend effect hebben), bevinden alle plannen ten aanzien van de bouw van een cruciaal derde spoor tussen Emmerich en Oberhausen zich nog in de planfase. Ondanks het feit dat er in Duitsland activiteiten ten aanzien van beleid en besluitvorming worden ontplooid lijkt de aanleg van het derde spoor toch telkenmale uitgesteld te worden. De Nederlandse Betuweroute wordt op 16 juni 2007 officieel in gebruik gesteld door koningin Beatrix en Minister Eurlings van Verkeer en Waterstaat. Tot aan het moment van het verschijnen van dit rapport rijden echter nog maar mondjesmaat treinen op de Betuweroute. Hiervoor is een aantal redenen te noemen. Zo zijn er problemen met het veiligheidssysteem, en door een tekort aan locomotieven die het veiligheidssysteem ERTMS aan boord hebben. Ten aanzien van het Duitse gedeelte van de Betuweroute, ook wel “die Hollandstrecke” of “Betuwelinie” genoemd, zijn er nog weinig van de afspraken van Warnemünde uitgevoerd. Spoorvervoerders en politici vrezen dat de capaciteit van het Duitse spoor in de nabije toekomst niet voldoende is om hoogwaardig goederenvervoer te kunnen verzorgen. De storyline is uitgangspunt voor de reconstructie. De reconstructie onderscheidt de volgende vijf ronden: 1) 2) 3) 4) 5)

5.3

De overeenkomst van Warnemünde. Politieke besluitvorming vertraagd en de takken worden afgesneden. Bouw van de Betuweroute vordert gestaag maar in Duitsland gebeurt nog weinig. De multilaterale benadering, corridor Rotterdam-Genua. De start van de exploitatie.

Ronde 1 Naar de overeenkomst van Warnemünde

Betuweroute op de binnenlandse agenda (1989 – 1992) In de tweede helft van de jaren tachtig van de vorige eeuw krijgen de plannen voor een spoorlijn, exclusief voor goederenvervoer, tussen de Rotterdamse haven en de Duitse grens steeds meer vorm. Het plan wordt niet door iedereen in Nederland positief bejegend, vanwege twijfels ten aanzien van nuten noodzaak van de investering. Een eerste lobby van private havenpartijen bij het Ministerie van Verkeer & Waterstaat mislukt, een volgende lobby door NS Cargo zorgt ervoor dat het plan vanaf 1989 prominent op de Nederlandse politieke agenda blijft staan. De Minister versnelt het proces van besluitvorming rondom de lijn en na eerste studies van de NS neemt nu het Ministerie het voortouw in de planvorming. In 1990 wordt een concreet tracé voorgesteld. Milieugroeperingen, lokale en provinciale overheden staan negatief tegenover de plannen vanwege een totaal gebrek aan communicatie vanuit het Ministerie met deze lagere overheden. De NS blijkt door haar top-downbenadering, waarbij zij de gemeenten Problemen bij het realiseren van transnationale infrastructuur

Pagina 41


Joost van der Hart

vertelden waar de Betuweroute ongeveer zou komen te liggen, veel weerstand te creëren (TCI, 2004). Milieugroeperingen, die eerst nog positief ten aanzien van het plan staan, voelen zich gedwongen hun steun in te trekken. Ministers Maij-Weggen en Alders besteden in 1992 dan ook veel aandacht aan het creëren van draagvlak bij decentrale overheden. In dit jaar komt ook de door de NS gemaakt Projectnota/MER gereed. De nota beoordeelt naast de Betuweroute ook alternatieven voor de Betuweroute. De NS concludeert dat “eigenlijk alleen een separate Brabantgoederenlijn en het Waalalternatief (de binnenvaart) te beschouwen zijn als de verhoudingsgewijs meest reële alternatieven”. “Aan deze twee alternatieven kleven echter ook grote bezwaren. Een Brabantlijn, die buiten de steden om kan worden gerealiseerd, is functioneel weliswaar een bijna volwaardig alternatief, maar de capaciteit van het aansluitende baanvaak Venlo-Köln is onvoldoende en de aansluiting op het Ruhrgebied is problematisch. De Deutsche Bundesbahn (DB) heeft geen belang bij het volledig dubbelsporig maken van dit tracé. «Het uitbreiden en opwaarderen van dit lijnstuk is voor Duitsland onaanvaardbaar gezien de planologische problemen». (TCI, 2004)” Ook een renovatie van de IJzeren Rijn wordt beschouwd door de NS: “De IJzeren Rijn… is vanuit Europees perspectief gezien wellicht een zinnig alternatief, maar houdt een (relatieve) verzwakking in van Rotterdam. Dit alternatief levert geen bijdrage aan de realisering van de doelstellingen van Nederland Distributieland” (TCI, 2004). De IJzeren Rijn is ook nu nog een controversieel project. België vraagt in de jaren negentig aan Nederland de IJzeren Rijn te heropenen. Nederland weigert. Na internationale arbitrage in 2003 komt de rechter tot de conclusie dat Nederland moet meewerken aan de vraag van België. Eén van de cases die oorspronkelijk is geselecteerd voor dit onderzoek, is de IJzeren Rijn. Respondenten wilde vanuit politieke overwegingen niet op deze zaak ingaan. De casus is om die reden vervallen.

Afspraken met Duitsland (1992) In het voorjaar van 1993 bericht minister Maij-Weggen de Tweede Kamer dat zij met het oog op de aanleg van de Betuweroute, op 31 augustus 1992 met haar Duitse collega-minister van Verkeer een overeenkomst heeft gesloten over de uitbreiding, respectievelijk aanleg van spoorweginfrastructuur in beide landen (Tweede Kamer, 22589:2). Een overeenkomst “waarin de aansluiting van de Betuweroute op het Duitse spoorwegnet is veiliggesteld”, als dus de minister (TCI, 29283, nr.7, p. 64). Deze overeenkomst wordt later bekend als de overeenkomst van Warnemünde (TCI, 2004). Nederland verplicht zich middels deze overeenkomst niet alleen tot de aanleg van de Betuweroute, maar óók tot de aanleg en uitbreiding van andere verbindingen en aansluitingen. Aan Duitse zijde moeten capaciteitsuitbreidingen plaatsvinden. De minister meent dat met de overeenkomst de financiële middelen voor de verschillende investeringen zijn veiliggesteld: “De voor de aansluiting van de Betuweroute op het Duitse net relevante aanpassingen van dat net zijn als prioriteitsprojecten opgenomen in het zogenaamde Bundesverkehrswegeplan, dat inmiddels door de Bondsdag en de Bondsraad is goedgekeurd. Daarmee zijn in Duitsland de financiële middelen voor deze projecten veiliggesteld” (TCI, 2004, p. 65). Het kabinet geeft aan dat de overeenkomst een garantie is ten aanzien van de Duitse aansluiting. Er is één mits: “In Duitsland stelt men hier tegenover dat in ons land dan eerst de formele beslissing over de aanleg van de Betuweroute moet worden genomen. Met andere woorden: Nederland is aan zet. Zodra echter die beslissing is genomen zullen bij de


Pagina 42


Joost van der Hart

Bondsregering in Bonn en bij de Landsregering in Düsseldorf die stappen worden gezet, die een optimale afstemming beogen” (TCI, 29 283:7, p. 65). Gezien de uiterst beperkte capaciteit van het knooppunt Keulen ziet Duitsland geen andere mogelijkheid dan de Rijnkruising zover mogelijk naar het Noorden te leggen. Dat zijn de redenen, waarom de Betuweroute de Rijn reeds kruist bij Pannerden, en bij Emmerich Duitsland binnenkomt. Ook het Ministerie van V&W is voorstander van een tracé langs Emmerich, omdat de route al bij Zevenaar op bestaand spoor kan aansluiten. Er zou met dit tracé, ten opzichte van andere tracés, minder spoor hoeven te worden aangelegd, wat scheelt in de kosten. Aan de Overeenkomst van Warnemünde ligt de volgende verdeling van de verwachte stroom (goederen) over de drie grensovergangen ten grondslag: Zevenaar/Emmerich: HSL-O (1/uur/richting) en 20 mln ton goederenvervoer (3 treinen (in spits 4) /uur/richting) Oldenzaal/Bentheim: 10 mln ton Venlo/Kaldenkirchen: 2 mln ton (Ministerie van Verkeer & Waterstaat, 1999)

Figuur 5-1 De Betuweroute en HSL-Oost in Nederland naar Duitsland (OTB, n.d.)

Achtergrond van deze verdeling is dat Duitsland zoveel mogelijk gebruik wil maken van trajecten waar nog voldoende capaciteit beschikbaar is (Bentheim – Osnabrück en Emmerich – Oberhausen) en voor de stroom in Zuidoostelijke richting dat deze voornamelijk verwerkt wordt langs de route ten Oosten van de Rijn. Dat betekent dat op enige plaats de Rijn gekruist moet worden. (Tweede Kamer, 1999a) Dat zou betekenen dat een dure brug over de Rijn zou moeten worden aangelegd, of nieuwe spoor westelijk van de Rijn. Duitsland is hier geen voorstander van. Duitsland wil daarnaast van Nederland een investering in de infrastructuur tussen Amsterdam - Utrecht - Arnhem – Zevenaar en Nederland - Duitse grens om dit tracé op te waarderen en geschikt te maken voor hogesnelheidsvervoer. Duitsland heeft immers niet lang daarvoor zijn eigen hogesnelheidstrein – de zogeheten InterCity Express (ICE) – ontwikkeld, en wilden de kosten van deze investering graag terug verdienen (Romein & Trip, 2003).


Pagina 43


Joost van der Hart

Uit onderzoek van de Tijdelijke Commissie Infrastructuur blijkt dat Nederlandse ambtenaren extra garanties ten aanzien van de realisatie van de Duitse toezeggingen hadden gewild. Deze garanties waren op dat moment echter niet haalbaar. Voordat de Minister Maij Weggen de kamer informeert, ontvangt zij een ambtelijke nota waarin onder andere staat: “Politiek gezien heeft minister Krause reeds maximale garantie gegeven en is met de Vereinbarung de Duitse deelname «afgezegend». Hoe meer wij zullen proberen verdere garanties van Duitse zijde te verkrijgen, hoe kwetsbaarder wij ons maken. Zo heeft bijvoorbeeld afgelopen week minister Krause de Nederlandse ambassadeur in Bonn gezegd dat als Nederland zich tegen het vignet verzet, wij de Betuweroute(-aansluiting) wel kunnen vergeten.” Overigens is de wetenschapper Roscam Abbing (1999) van mening dat het enigszins vreemd is dat er in de Overeenkomst afspraken zijn gemaakt over de zogenaamde Zuidtak. Hij wijst erop dat in de Projectnota van NS wordt aangegeven dat uitbreiding van deze verbinding volgens de NS onbespreekbaar is voor Duitsland (TCI, 2004).

5.4

Ronde 2 Politieke besluitvorming vertraagt en de takken worden afgesneden.

Met het aanbieden van het kabinetsbesluit over de Betuweroute in mei 1993 aan de Tweede Kamer is de parlementaire besluitvorming is hiermee afgerond4. Tegen de Planologische Kernbeslissing Betuweroute kan nog beroep worden aangetekend bij de Raad van State. Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat start met de voorbereidingen voor het te nemen Tracébesluit. Met de formatie van een nieuw kabinet in de zomer van 1994 krijgt het proces echter een onverwachte wending. Bij de formatie wordt besloten tot een heroverweging van de aanleg van de Betuweroute. De Tracéwetprocedure wordt daarom stilgelegd. Een onafhankelijke commissie buigt zich nog eens over het besluit Betuweroute. Naar aanleiding van de uitkomsten van dit onderzoek wordt besloten om toch over te gaan tot aanleg van de Betuweroute. Nederland neemt uiteindelijk, na de heroverweging, in 1995 de definitieve beslissing om de Betuweroute aan te leggen. Aanleg van de Betuweroute gaat van start, maar onder heftige kritiek (1998-1999) Op 3 juni 1998 wordt het startsein voor de bouw van de Betuweroute gegeven bij de Dintelhavenspoorbrug. Later dat jaar ontstaat er grote mediaheisa wanneer een aantal prominente wetenschappers pleit voor stopzetting van de aanleg van de Betuweroute. Of op zijn minst uitstel van het gedeelte na Kijfhoek. Het kabinet wil van een heroverweging echter niets weten en de bouw gaat gewoon door. Noordtak wordt NaNov (1999) Intussen worden onderdelen die geen onderdeel zijn van de Planologische Kernbeslissing, maar wel onderdeel uitmaken van de afspraken tussen Nederland en Duitsland door het Ministerie van V&W voorbereid voor politieke behandeling in de Tweede Kamer. Na een grondige MER-studie en mede naar aanleiding van de inspraak en advisering besluit de Nederlandse regering in september 1999 om geen nieuwe Noordoostelijke Verbinding aan te 4 De Betuweroute wordt intussen het Nederlandse voorbeeld van een niet-communicatieve centrale overheid die prioriteit geeft aan de traditionele economie in plaats van het milieu en kwaliteit van leven. Het ministerie schuift alle alternatieve opties waar lokale overheden en andere groeperingen mee aankomen van tafel. Het parlement is echter meer meegaand, resulterend in veranderingen aan het ontwerp die dan meer dan vier miljard Euro kosten (o.a. Teisman, 2000).


Pagina 44


Joost van der Hart

leggen. Dit bericht de Minister in een brief naar de kamer (Tweede Kamer, 19 februari 1999). Tevens geeft ze aan dat ze de voorkeur geeft aan verbetering aan de bestaande infrastructuur voordat wordt overgegaan tot nieuwbouw. Dit betekent in feite een schending van de afspraken van Warnemünde. De verbetering van bestaande infrastructuur middels het NaNovprogramma levert namelijk minder capaciteit op dan de met Duitsland afgesproken nieuw te bouwen Noordtak. Zuidtak wordt voorlopig uitgesteld (2001) Volgens de overeenkomst van Warnemünde dient Nederland ook een ‘Zuidtak’ van de Betuweroute via Venlo (naar Kaldenkirchen) te realiseren. De Zuidtak blijft bij de behandeling van de Noordtak in het parlement in 1999 buiten beschouwing . Op 24 september 2001 meldt de Minister van V&W aan de Tweede Kamer dat op basis van de resultaten van een “verkenningsstudie inzake de toekomstige afwikkeling van het spoorvervoer in Zuidoostelijk Nederland” dat “.. in ieder geval tot rond het jaar 2020 – een eventuele Zuidtak Betuweroute voor goederenvervoer niet nodig is.” Vragen in de Tweede Kamer Politici vragen de Minister wat het schrappen van de ‘takken’ van de Betuweroute betekent in het kader van de afspraken met Duitsland en de consequenties die Duitsland aan deze beslissingen bindt. Daarnaast vragen politici wat de gevolgen zijn voor het vervoer over Emmerich, maar ook over de bestaande verbindingen. Wat vinden omwonenden hiervan? En moet Duitsland dan niet sneller met haar capaciteitsverbeteringen tussen Emmerich en Oberhausen moeten beginnen? De parlementaire enquêtecommissie gaat in 2004 ook nog kort op deze vraag in. De verantwoordelijke Ministers antwoorden dat deze beslissingen geen gevolgen hebben voor de afspraken met Duitsland.

5.5

Ronde 3 Betuweroute vordert gestaag maar in Duitsland gebeurt nog weinig.

De belangrijkste projecten voor de doorgaande verbinding met het Ruhrgebied De belangrijkste projecten voor de doorgaande verbinding met het Ruhrgebied zijn vanuit Nederlands perspectief de baanvakken met de laagste capaciteit in Duitsland die zijn aangelsoten op de Betuweroute. Dit zijn de baanvakken Emmerich – Wesel en Wesel – Oberhausen (TK vergaderjaar 2005–2006, 22 589, nr. 260, pg. 4) Berichtgeving in media leidt tot kritische vragen in de Tweede Kamer In 1999 brengt NRC Handelsblad een kritisch artikel uit over de Duitse aansluiting van de Betuweroute en de gevolgen van het uitstellen van de Noord- en Zuidtak.Volgens een Duits onderzoek zou het schrappen van de Noordtak een dusdanig verhoging van de druk op Emmerich beteken, dat het slechts een kwestie van tijd is voordat de treinen zouden stagneren (NRC Handelsblad, 1999). Deutsche Bahn laat in hetzelfde artikel weten “..dat ze na voltooiing van het Nederlandse deel van de hoofdtak van de Betuweroute in 2005 grotendeels toekan met het bestaande tweesporige traject, dat door de bebouwde kom van Emmerich, Wesel en Oberhausen loopt. Wel wil ze tussen Wesel en Oberhausen een derde spoor bouwen en verbeteringen aanbrengen in de aftakkingen naar Duisburg en Keulen. Ook zal ze tussen Emmerich en Oberhausen extra ongelijkvloerse kruisingen bouwen. "De Deutsche Bahn gaat ervan uit"… "dat het traject Emmerich-Oberhausen na de aanpassingen de aantallen treinen aankan, die er volgens de prognoses langs zullen rijden.”


Pagina 45


Joost van der Hart

De berichtgeving in de media doet verschillende Nederlandse parlementariërs zich afvragen hoe de werkzaamheden in Duitsland vorderen. Zo wordt het cruciaal geachte derde spoor tussen Emmerich en Oberhausen eind jaren negentig nog in geen enkel Duits beleidsdocument genoemd. Het Duitse equivalent van het Nederlandse MIT, het Bundesverkehrswegeplan (BWP)5 – komt in 1998 uit en vermeldt de uitgaven aan spoorinfrastructurele projecten voor de komende jaren. Het document noemt alleen een bedrag van € 410 mln voor capaciteitsverbeteringen voor HSL/ICE-treinen tussen Oberhausen en Emmerich. Derde spoor tussen Emmerich en Oberhausen opgenomen in Bundersverkehrswegeplan In een antwoord op kamervragen stelt de Minister in een brief aan de Tweede Kamer van 11 april 2000 dat zij samen met haar Duitse ambtgenoot tot de conclusie is gekomen dat het goederenvervoer tussen 1998 en 2010/2015 (ten minste) zal verdubbelen. Voor de periode vanaf 2003 zal de verdere uitbouw van het traject Oberhausen - Emmerich in het Vijfjarenprogramma 2003-2007 worden opgenomen. Daarmee kan het verwachte volume na het in gebruik nemen van de Betuweroute worden verwerkt. De minister geeft aan dat dit tevens de aanleg van een derde spoor tussen Wesel en Oberhausen inhoudt. Prognoses worden bijgesteld Op 18 maart 2001 laat de Nederlandse minister de Tweede Kamer weten dat zij in het kader van een rapportage over de afspraken van Warnemünde over de spoorinfrastructuur gesproken met haar Duitse ambtgenoot. Ten aanzien van de prognoses van het goederenvervoer per spoor tussen Nederland en Duitsland is toen gesteld dat te verwachten is dat een vervoersvolume van 30 miljoen ton per jaar niet, zoals in 1992 werd verwacht, in 2010 zal worden bereikt maar rond 2015. Tevens heeft zij vernomen dat capaciteitsverhogende maatregelen zijn op het traject Emmerich–Oberhausen voorzien door middel van het aanpassen van de signalering. Ook communiceert zij in 2001 dat een Duitse beslissing over de aanleg van een derde spoor in de loop van 2002 wordt verwacht. Uiteindelijk tekenen in de zomer van 2002 de Bund en de deelstaat Noordrijn-Westfalen, mede ondertekend door de DB AG, een overeenkomst ten aanzien van de planning en financiering(-sverdeling) van de het derde spoor tussen Emmerich - Oberhausen (Brief van de minister, 22 april 2005). In 2004 komt het nieuwe BWP uit. Het document vermeld de “Ausbaustrecke (Amsterdam–) Grenze D/NL Emmerich–Oberhausen, Kapazitätserhöhung und dreigleisiger Ausbau“ als “ Neue Vorhaben des VB Schiene” (Wikipedia, n.d.). De afkorting “VB” staat “Vordringlichen Bedarfs” wat vertaald kan worden voor als “met prioriteit”.

Gebrekkige afstemming tussen Nederland en Duitsland? In de overeenkomst van Warnemünde is afgesproken wordt dat Nederland en Duitsland voeren één keer in het jaar ambtelijk overleg over de uitvoering van de overeenkomst. Een respondent geeft aan dat dit overleg, ook door de strubbelingen ten aanzien van het binnenlandse besluitvormingsproces, een slapend bestaan heeft. Pas in 2004 zoekt het ministerie weer contact met het Duitse ministerie. Dan gaat het over de exploitatie van de Betuweroute.

Financieringsovereenkomst en planningsovereenkomst gesloten

5

Het Bundesverkehrswegeplan bevat een raming en programmering voor de investeringen in infrastructuur door de Bondsregering voor de

komende vijf jaar, maar is geen financieringsplan, noch een financieringsprogramma voor het aanleggen van de nieuwe infrastructuur (Wikipedia, 2007)


Pagina 46


Joost van der Hart

In de zomer van 2005 is er een planningsovereenkomst (‘Plannungsvereinbarung’) gesloten die de voorplanning (‘Vorplanung’) voor de aanleg van het derde spoor alsmede maatregelen tegen geluidsoverlast financiert. In november 2005 wordt een overeenkomst getekend tussen onder meer de toenmalige federale Duitse verkeersminister Stolpe, Minister Peijs, Deutsche Bahn en deelstaatsminister Wittke. Op grond van dit akkoord wordt het derde spoor tussen Emmerich en Oberhausen aangelegd en in 2009 geopend. De kosten - 930 miljoen euro - vooral door de Duitse staat gedragen, met aanvullende subsidies van de Europese Commissie en bijdragen van Deutsche Bahn en Noordrijn-Westfalen. Duitse besluitvorming stokt Op 10 mei 2006 meldt Nieuwsblad Transport dat de deelstaat Noordrijn-Westfalen een eerdere toezegging heeft ingetrokken om het vervoer van goederen over de nieuwe Betuweroute ook in Duitsland in de jaren na 2008 goed te laten verlopen. De 1,8 miljoen euro die de Duitse deelstaat eerder op tafel had toegezegd voor planstudies naar spoorverbreding tussen Emmerich en Oberhausen, aansluitend op de Betuwelijn, houdt verkeersminister Wittke van Noordrijn-Westfalen in kas, totdat Deutsche Bahn alsnog voldoende geluidwerende maatregelen toezegt. Ondanks het feit dat de 1,8 miljoen een symbolisch bedrag op het totale budget voor aanleg van meer dan € 930 miljoen is de bijdrage van Noordrijn-Westfalen des te meer belang, omdat hieraan ook de subsidie uit Brussel - vijf miljoen euro - en de inbreng van Deutsche Bahn - 3,2 miljoen euro - aan de planstudies voor een derde spoorbaan zijn gekoppeld. Als deze partijen niet over de brug komen, kan de planvorming voor de spoorverbreding tussen Emmerich en het Ruhrgebied, over een lengte van ruim tachtig kilometer, ernstige vertraging oplopen. Er moeten onder meer milieuonderzoeken worden uitgevoerd en er moeten geluidwerende maatregelen, bijvoorbeeld door schermen, worden voorbereid. De kosten van beperking van de geluidhinder worden op ongeveer 180 miljoen euro geraamd. Nieuwe bilaterale poging De vertraging bij de Duitsers baart Nederland grote zorgen. Minister Peijs doet daarom nog een poging om de Duitsers tot snelheid te manen. Zij sluit in januari 2007 een ‘Memorandum of Understanding’ met de Duitse minister voor Verkeer, Bouw en Stadsontwikkeling Tiefensee. Het Memorandum houdt een stappenplan in voor de uitbreiding van spoorwegcapaciteit in Duitsland in aansluiting op de Betuweroute. Volgens de begeleidende brief naar de Kamer is nu een stappenplan in gang gezet voor de bouw van een derde spoor tussen Zevenaar en Oberhausen dat de noodzakelijke capaciteit op het baanvak zekerstelt. Ook meldt zij dat DB Netz en ProRail planstudies starten om in 2010 te kunnen beginnen met de aanleg van het derde spoor in Duitsland. Beoogd wordt nu het derde spoor tussen Oberhausen en de Nederlands-Duitse grens in 2013 te realiseren (Tweede Kamer, 2007, 22589, p. 283). De laatste berichten (2007-2008) Ondanks het feit dat de het derde spoor nu in Duitse beleidsdocumenten staat en er budget is vrijgemaakt voor de investeringen, staat de Duitse aansluiting in 2007 flink onder druk. In de media geven verschillende partijen hun visie op de planning en uitvoering van het project. Op 13 oktober 2007 verschijnt in de ‘Rheinische post’ (PRO BAHN Regionalverband Niederrhein, n.d.) een artikel waarin de heer Baller, een afgevaardigde van Deutsche Bahn, aangeeft dat het derde spoor vertraging oploopt en dat het nu, in tegenstelling tot de laatste afspraak tussen Peijs en Tiefensee, niet in 2013 maar pas in 2015 in gebruik genomen. Het artikel stelt dat in het statement van de heer Baller doorklinkt dat Deutsche Bahn wellicht Problemen bij het realiseren van transnationale infrastructuur

Pagina 47


Joost van der Hart

zonder derde spoor het goederenverkeer gelooft te kunnen accommoderen. In een reactie geeft Burgemeester Ketteler van Rees geeft te kennen dat hij dit statement niet gelooft, aangezien er nog in begin van 2007 een MoU tussen Nederland en Duitsland tot stand is gekomen. Het artikel meldt dat Deutsche Bahn, volgens actuele ‘Planungsunterlagen der Bahn-Sparte DB Netz AG’, voor de komende jaren geen geld heeft gereserveerd voor het derde spoor. Een maand eerder dat jaar publiceert de Volkskrant (5 september 2007) een interview met deelstaatminister voor verkeer Wittke waarin hij zegt “..er alles aan te doen, om de afspraak met Nederland na te komen dat de lijn in 2013 klaar is.” Hij durft echter geen datum te noemen, waarop de benodigde extra spoorlijn tussen Emmerich en Oberhausen af is. “Alles zal afhangen van de snelheid waarmee de Duitse rechtbanken klachten over de spoorlijn afhandelen. Dit zal echter moeilijk zijn, omdat er ‘tien jaar lang niets is gebeurd’.” Wijnand Duyvendak, GroenLinks, is verbaasd over de Duitse opstelling. Hij ziet het wel als een erkenning dat ‘Nederland nooit een poot tussen de deur heeft gekregen in Duitsland, hoewel verschillende ministers de Tweede Kamer steeds hebben verzekerd dat alles goed zou komen. Wittke zegt dat het nog van veel factoren zoals politieke besluitvorming, financiering en de voortvarendheid van de Duitse Bahn zal afhangen of 2013 wordt gehaald. ‘Het jaartal is voor mij ook niet zo belangrijk’, stelt hij. Wittke wijst er verder op dat er zo snel mogelijk werk moet worden gemaakt van een spoorontsluiting met de haven van Antwerpen via de IJzeren Rijn. Wittke: ‘Er is echt vraag genoeg voor zowel de Betuwelijn als de IJzeren Rijn. Wij verwachten een groei van het goederenvervoer van 60 procent in tien jaar tijd. Wij hopen op gezond verstand in Nederland en België.’(Nieuwsblad Transport, 5 september 2007).

5.6

Ronde 4 De multilaterale benadering corridor Rotterdam - Genua

Multilaterale overeenkomsten als nieuw pressiemiddel Tijdens de bilaterale onderhandelingen met Duitsland aan het begin van deze eeuw, besluit toenmalig Minister de Boer van Verkeer & Waterstaat alles op alles moet worden gezet om de Betuwereroute een succes te maken. Naast het bilaterale traject wordt besloten ook multilateraal afspraken te maken over het spoorgoederenvervoer. Op 9 januari 2003 wordt er door Ministers van Nederland, Duitsland, Zwitserland en Italië een Memorandum of Understanding ondertekend. Het Memorandum is een Zwitsers initiatief, waar Nederland snel op in is gehaakt en stelt een werkgroep in, die knelpunten op de goederencorridor RotterdamGenua moet gaan inventariseren en analyseren. Samen met stakeholders uit de sector (vervoerders, verladers, infrastructuurbeheerders) wordt vervolgens een actieprogramma ontwikkeld. Korte-termijn maatregelen dienen voor 2003 genomen te zijn. Voor de middellange termijn is het venster op 2007 gesteld, en voor de lange termijn voor 2015. ‘Om de Europese liberalisering en harmonisering te versnellen zet Nederland in op de zogenaamde internationale corridoraanpak. Doel is de spoorverbinding in de gehele internationale corridor beter en efficiënter te benutten door publieke en marktpartijen bij elkaar te brengen. Hierbij komen zaken aan de orde als de wederzijdse erkenning van personeel en materieel, problemen rondom douaneafwikkeling en interoperabiliteit. De eerste corridor die in samenwerking met Duitsland, Zwitserland en Italië wordt gestroomlijnd, is de corridor Rotterdam-Milaan. In de Internationale Qualitätsverbesserung des Schienengüterverkehrs auf Nord-Süd Corridor (IQC) werken marktpartijen samen aan verbetering kwaliteit van de corridor’ (Ministerie van Verkeer & Waterstaat, 2004).


Pagina 48


Joost van der Hart

De technische harmonisatie wordt dus internationaal op de agenda gezet. Multilateraal overleg met Duitsland, Zwitserland en Italië mondt in dit geval uit in ondertekening van een zogeheten Letter of Intent voor de uitrol van ERTMS op de corridor (3 maart 2006). Nederland heeft reeds in 2003een keuze gemaakt voor ERTMS omdat het conventionele beveiligingssysteem ATB niet werkt bij 25 kV.. Dit systeem is gebaseerd op de toekomstige Europese standaard (ERTMS level 2). Belangrijke verschillen met ATB zijn dat er geen seinen meer langs de spoorbaan zullen staan en dat er een betere beveiliging voor baanwerkers komt (VGR 15, 2003). In een brief aan de Tweede Kamer geeft de minister aan dat de maatregelen die in de Letter of Intent staan, “…een belangrijk onderdeel van de optimalisatie van de strategische Europese spoorwegcorridor Rotterdam–Genua vormen. In dat kader wordt intensief samengewerkt met de EU coördinator voor de Trans-Europese Netwerken inzake de uitrol van het Europese beveiligingssysteem ERTMS de heer Karel Vinck. Verwacht wordt dat de betrokken EU landen in het 2e kwartaal van 2007 een afgestemde aanvraag voor medefinanciering uit de TEN-T gelden zullen voorleggen aan de Europese Commissie.” (Brief aan de Tweede Kamer, 24 januari 2007).

5.7

Ronde 5 Start van de exploitatie

Op zaterdag 16 juni 2007 wordt de Betuweroute officieel geopend door koningin Beatrix. Vanaf dat moment is de spoorlijn officieel geopend voor commercieel goederenvervoer. Veel treinen rijden in de navolgende maanden echter nog niet. Hieraan zijn verschillende problemen aan Nederlandse kant zijn debet. Zo zijn er bij opening van de spoorlijn in 2007 zijn er nog weinig locomotieven beschikbaar die het ETCS beveiligingssysteem aan boord hebben. Een verklaring voor het feit dat er nog weinig locomotieven beschikbaar zijn is dat vervoerders vrij laat zijn overgegaan tot het bestellen van ETCS-locomotieven. Er worden verschillende verklaringen genoemd voor de late bestellingen. Een reden die wordt genoemd is de onzekerheid over de openingsdatum van de Betuweroute die een aantal malen uitgesteld wordt. De vervoerders geven aan dat zij daarom wachten met investeringen. De andere verklaring voor de het gebrek aan locomotieven is het strategisch gedrag van de vervoerders. Zij bestellen geen locomotieven, omdat zij willen worden gecompenseerd voor de hoge kosten van de inbouw van ERTMS. In 2004 laat de minister een onderzoek doen naar de bereidheid van de vervoerders om te investeren in ERTMS-locomotieven. De vervoerder blijken te wachten op steun vanuit de Europese Unie. De Commissie werkt aan een pakket maatregelen voor de periode 2007-2013 waarin subsidie voor de inbouw van ERTMS mogelijk een onderdeel is. De minister stelt vast dat het door de opstelling van de vervoerders mogelijk is dat het geambieerde goederenvolume voor 2007 niet gerealiseerd zal worden door een gebrek aan locomotieven (Tweede Kamer, 22589:244, 2005). Na een moeizaam onderhandelingen, waarbij de vervoerders volhouden dat de overheid hen moet compenseren voor de kosten die zij moeten maken voor het geschikt maken van materieel voor gebruik op de Betuweroute, komt het in de zomer van 2006, een jaar later dan gepland tot een subsidieregeling (Tweede Kamer, 22589:273, 2006). De vervoerders sluiten contracten met de leveranciers van de ERTMS-ombouw. Leverancier Bombardier blijkt complicaties te hebben bij het ombouwen waardoor treinen later beschikbaar komen. Daarnaast blijkt de elektronica dat in de infrastructuur ligt, niet automatisch compatibel is met de elektronica die door leveranciers van ETCS is ingebouwd in de locomotieven. Er zijn vele tests nodig om de systemen in de baan en de locs te laten communiceren.


Pagina 49


5.8

Joost van der Hart

Geïdentificeerde problemen bij de Betuweroute

De reconstructie van de besluitvorming ten aanzien van de Betuweroute geeft bij elke ronde een ander probleem weer. De vijf belangrijkste problemen zijn kort in onderstaande tabel geformuleerd. Casus Betuweroute Ronde 1 De overeenkomst van Warnemünde Probleem

Investeringen van Duitsland om de Betuweroute te accommoderen kunnen alleen worden gezekerd middels een onzeker compromis over infrastructurele investeringen.

Analyse

Duitsland is niet genegen om zich te committeren aan investeringen in eigen land zolang Nederland geen finaal besluit heeft genomen voor de aanleg van de Betuweroute. Daarnaast wenst het land vertakkingen andere investeringen om de goederenstroom te kunnen accommoderen. Nederland kan geen garanties van Duitsland krijgen, alleen een ‘inspanningsverplichting’.

Cruciaal besluit

Overeenkomst van Warnemünde in 1992.

Ronde 2 Politieke besluitvorming vertraagt en de takken worden afgesneden Probleem

Nederlandse politieke besluit voor de aanleg van de Betuweroute loopt grote vertraging op door nuten noodzaakdiscussie. Daarnaast besluit de Minister de Noordtak niet aan te leggen en voor een alternatieve oplossing te kiezen

Analyse

Duitsland lijkt de investeringen in het derde spoor geen prioriteit te geven. Kan het ermee te maken hebben dat de besluitvorming over de Betuweroute ook is vertraagd?

Cruciaal besluit

Definitief besluit tot aanleg Betuweroute in 1998. Geen Noord- en Zuidtak in 1999.

Ronde 3 Bouw van de Betuweroute vordert gestaag maar in Duitsland gebeurt nog weinig Probleem

Om grensoverschrijdend spoorgoederenvervoer concurrerend te maken, dient de kwaliteit van de internationale verbinding verbeterd te worden.

Analyse

Stakeholders uit betrokken landen (Zwitserland, Duitsland, Italië, Nederland) maken (toekomstige) knelpunten inzichtelijk om een investeringsplanning te maken.

Cruciaal besluit

Memorandum of Understanding Lugano in 2001 en ERTMS Letter of Intent in 2006.

Ronde 4 De multilaterale benadering, corridor Rotterdam - Genua Probleem

Betrokken landen (Zwitserland, Duitsland, Italië, Nederland) willen (toekomstige) knelpunten inzichtelijk gemaakt hebben om investeringsplanning te maken.

Analyse

De afspraken dit binnen de corridor worden gemaakt zijn niet bindend, noch creëren zij voldoende politieke druk.

Cruciaal besluit

Memorandum of Understanding Lugano in 2001 en de ERTMS-Letter of Intent van 2006.

Ronde 5 Start van de exploitatie Probleem

Er rijden weinig locomotieven op de Betuweroute.

Analyse

Door nieuwe techniek en hoge kosten zijn er nog weinig locomotieven met het verplichte ERTMS systeem beschikbaar.

Cruciaal besluit

Principekeuze voor ERTMS in 2002, later herbevestigd in 2003.


Pagina 50


6

Verklarende analyse: Betuweroute

6.1

Introductie

Joost van der Hart

De verdiepende analyse is de volgende stap in het onderzoekproces en gaat op zoek naar verklaringen voor de in de het vorige hoofdstuk geïdentificeerde problemen. Op deze problemen wordt het conceptuele model toegepast. De verschillende soorten complexiteitsconcepten dienen als verschillende brillen om het probleem mee te analyseren, op verschillende manieren te kunnen verklaren en geven daarmee een verdieping van de problematiek. Voor de analyse wordt gebruik gemaakt van het casusmateriaal uit hoofdstuk 5. De analyse is in een aantal onderdelen opgedeeld. In dit hoofdstuk vindt een analyse per casus per ronde plaats. In hoofdstuk 9 worden de bevindingen uit de cases naast elkaar gelegd om de meest kenmerkende verschillen en overeenkomsten te vinden.

6.2

Valse start met boterzachte afspraken

Ronde 1 De overeenkomst van Warnemünde Probleem

Investeringen van Duitsland om de Betuweroute te accommoderen kunnen alleen worden gezekerd middels een onzeker compromis over infrastructurele investeringen.

Analyse

Duitsland is niet genegen om zich te committeren aan investeringen in eigen land zolang Nederland geen finaal besluit heeft genomen voor de aanleg van de Betuweroute. Daarnaast wenst het land vertakkingen van de Betuweroute en andere investeringen om de goederenstroom te kunnen accommoderen. Nederland kan geen garanties van Duitsland krijgen, alleen een ‘inspanningsverplichting’.

Cruciaal besluit

Overeenkomst van Warnemünde in 1992.

Geconstateerde complexiteit Technisch

Niet van toepassing.

Sociaal

Nederland wil één doorgaande verbinding tussen Rotterdam en het Ruhrgebied. Een dusdanige oplossing vergt de minste financiële en ruimtelijke investeringen. Nederland stelt zelf een tracé voor waarbij bij Zevenaar de grens over wordt gegaan. Alhoewel de spoorlijn volledig op Nederlands grondgebied wordt gebouwd, zal het vervoer over de lijn voornamelijk grensoverschrijdend zijn. Daarom is afstemming nodig met buurland Duitsland over de locatie van de aansluiting en de toekomstige spoorcapaciteit. Duitsland is voorstander van vergroting van de spoorcapaciteit voor goederenvervoer naar het Ruhrgebied, maar ziet problemen bij de oplossing die Nederland aandraagt. Een doorgaande verbinding in Duitsland betekent een grote goederenstroom op een route die dwars door vele dorpen gaat. Duitsland eist daarom twee vertakkingen om de goederenstroom te kunnen verdelen. Zo: - kan de lokale bevolking (enigszins) ontzien worden, en; - blijft een gedeelte van de spoorcapaciteit ook gedeeltelijk beschikbaar voor personenvervoer, daarnaast; - vergt deze oplossing minder investeringen in nieuw spoor, omdat ook van bestaand spoor gebruik gemaakt kan worden.


Pagina 51


Joost van der Hart

Daarnaast wenst Duitsland verbetering van het Nederlandse spoor tussen Arnhem – Utrecht – Amsterdam om optimaal gebruik te kunnen maken van de snelheid van de door hen ontwikkelde ICE. Nederland gaat akkoord met het Duitse voorstel omdat steun voor het project in dit geval cruciaal is. Financieel

Duitsland wenst een oplossing waarbij zo min mogelijk investeringen hoeven te worden gedaan in nieuw spoor. Duitsland stelt daarom dat een verdeling van de goederenstroom moet plaatsvinden. Deze verdeling, in de vorm van een Noord- en Zuidtak moet reeds in Nederland plaatsvinden. Nederland draagt op deze manier bij aan adequate capaciteitsverdeling op het Duitse spoor. Duitsland stelt vast dat de investeringen in Duitsland pas gedaan zullen (hoeven) worden wanneer Nederland een beslissing heeft genomen over daadwerkelijke aanleg van de Betuweroute. Dit is ook een van de redenen waarom de overeenkomst het karakter heeft van een inspanningsverplichting in plaats van een verdrag met resultaatverplichting. Dat de afspraken voor meerdere interpretaties vatbaar zijn (en daardoor boterzacht), weten de Nederlandse ambtenaren. Naar buiten toe wordt, zelfs nog in 2004, door (oud-)Ministers volgehouden dat de afspraken keihard zijn. Er is dus een verschil tussen interne en externe communicatie.

Juridisch

Duitsland eist dat Nederland eerst een formele beslissing neemt over de aanleg van de Betuweroute, voordat zij de uitvoering ter hand nemen. De overeenkomst is daarbij niet meer dan een inspanningsverplichting. Wanneer de Betuweroute geen Nederlandse parlementaire goedkeuring zou krijgen, zou de overeenkomst ook nietig verklaard kunnen worden.

Organisatie

De Nederlands - Duitse Werkgroep komt vrij snel tot voorstellen die leiden tot de overeenkomst. Hierbij ligt de focus op de capaciteit van het spoor en de eisen en wensen die werden ingebracht door Nederland en Duitsland op centraal niveau. Duitsland blijkt de eisende partij en Nederland de vragende partij. Aan de wensen en eisen van Duitsland komt de Nederlandse minister tegemoet en tegelijkertijd is er geen zekerheid over de investeringen die Duitsland zal gaan doen.

Tijd

Er ligt een zwaar accent op de initiële besluitvorming. De overeenkomst is een intentieverklaring waarbij Nederland eerst een formele stap moet nemen over de aanleg van de Betuweroute, voordat Duitsland investeringen zal doen. Daarmee heeft juridische en sociale complexiteit een grote invloed op het proces.

Realisme en complexe interdependentie

Deze ronde heeft kenmerken van zowel realisme als complexe interdependentie. Zo kan het proces, maar ook de redenen voor het aangaan van een samenwerkingsverband om te komen tot een overeenkomst worden verklaard vanuit het licht van complexe interdependentie. Een binationale werkgroep studeert op de problematiek waar Nederland en Duitsland beiden mee te kampen hebben en vinden hier een oplossing voor in de vorm van de Betuweroute. Desalniettemin hebben de uiteindelijke afspraken die gemaakt worden, kenmerken van Eealisme. Zo heeft de Overeenkomst een voorlopig karakter, waarbij Duitsland afdwingt dat Duitsland pas een verplichting heeft, wanneer de aanleg Betuweroute daadwerkelijk doorgaat. Daarnaast is de keuze voor de Betuweroute gericht op het handhaven van de concurrentiepositie van de Rotterdamse haven ten opzichte van de Belgische havens. Zo wordt bijvoorbeeld het voor Duitsland aantrekkelijke IJzeren Rijn alternatief door de Nederlandse Staat terzijde geschoven, omdat dit tevens een verbetering van de


Pagina 52


Joost van der Hart

bereikbaarheid van het Ruhrgebied voor België zou betekenen.

6.3

Vertraging zorgt voor vertraging

Ronde 2 Politieke besluitvorming vertraagt en de takken worden afgesneden Probleem

Nederlandse politieke besluit voor de aanleg van de Betuweroute loopt grote vertraging op door nuten noodzaakdiscussie. Daarnaast besluit de Minister de Noord tak niet aan te leggen en voor een alternatieve oplossing te kiezen. Duitsland lijkt de investeringen in het derde spoor geen prioriteit te geven.

Analyse

Nederland kan niet voldoen aan de oorspronkelijke planning van Warnemünde. Ook worden de afspraken met betrekkingen tot de Noord- en Zuidtak niet nagekomen. Duitsland doet de afspraken met betrekking tot het derde spoor niet gestand.

Cruciaal besluit

Definitief besluit tot aanleg Betuweroute in 1998. Geen Noord- en Zuidtak in 1999.


Nee.

Sociaal

De aanleg van de Betuweroute wordt door lokale stakeholders en andere (milieu-) actiegroepen aan de kaak gesteld. De kwaliteit van de financiële onderbouwing wordt als onvoldoende gezien, kijkend naar de benodigde investeringen, de verwachte opbrengsten en de gevolgen voor de lokale omgeving. Een langdurig proces volgt, waarbij uiteindelijk de lokale stakeholders tegemoet worden gekomen door maatregelen gericht op het beperken van de negatieve gevolgen voor de lokale omgeving. Deze maken het project nog duurder, waardoor het project nog meer onder druk komt te staan. Uiteindelijk volgt in 1998 het definitieve parlementaire besluit tot aanleg van de Betuweroute.

Financieel

In Nederland ontstaat publieke discussie over het financiële rendement van de Betuweroute. Wegen de (maatschappelijke) kosten wel op tegen de baten, die volgens sommige partijen vooral bij Duitsland terecht zullen komen. Nederlandse ambtenaren verwachten dat ten tijde van het definitieve besluit in 1998 om door te gaan met de Betuweroute, Duitsland ook maatregelen treft als het gaat om het opstarten van de noodzakelijke procedures. Uit het onderzoek van de parlementaire commissie uit 2004 blijkt, dat de Nederlandse overheid er langzaam maar zeker achter kwam dat de overeenkomst die Nederland heeft met Duitsland, lang niet zo hard is als men dacht en naar buiten toe communiceerde. De perceptie van Duitsland t.a.v. van de status van de overeenkomst was in ieder geval ‘losser’ dan in Nederland. Alhoewel de in de overeenkomst van Warnemünde opgenomen Noord- en Zuidtak in Nederland nooit officieel tot de scope van het project Betuweroute behoren, komen zij ook niet voor in relevante beleidsplannen. In 1999 besluit de Minister de Noordtak definitief te vervangen door een goedkopere oplossing (NaNov).

Juridisch

Nederland verwacht dat Duitsland het derde spoor in relevante beleidsdocumenten (Bundesverkehrswegeplan van 1998) zou zetten. Dit gebeurt niet. Nederland is hier verbaasd over, omdat ze weten dat een dergelijke investering in het Bundesverkehrswegeplan (BWP) moet zijn opgenomen om het Duitse besluitvormingsproces te laten starten. Aangezien het plan eens per vijf jaar wordt herzien, dus pas weer in 2003, is Nederland bang voor verdere vertraging van de


Pagina 53


Joost van der Hart

uitvoeringsplanning. Organisatie


Tijd

In beide landen treedt vertraging op ten opzichte van de planning zoals die in de overeenkomst van Warnemünde is opgenomen. In Nederland wordt in tegenstelling tot eerdere afspraken een definitief besluit genomen over de aanleg van de Betuweroute. Duitsland wacht met het opnemen van het derde spoor in relevante beleidsdocumenten.


In de jaren tussen de overeenkomst van Warnemünde en de keuze voor het uitstellen van de aanleg van de Noord- en Zuidtak komt de ambtelijke werkgroep die op jaarlijkse basis bij elkaar zou overleggen over het project, niet of nauwelijks bij elkaar. Het besluit uit 1999 de Noordtak af te zwakken via het NaNov-programma, doet de afspraken van Warnemünde geen gestand en ademt ook geen vertrouwen uit. De Minister geeft aan dat deze investeringen voorlopig niet noodzakelijk en te duur zijn, zeker gezien het feit dat voldoende capaciteit beschikbaar is. Het eigenbelang van Nederland overheerst in deze keuze. Volgens de Minister steunt de Duitse Minister haar in dit besluit over de Noordtak. Gezien het feit dat er verder noch vanuit Duitsland noch vanuit Nederland reacties zijn, wordt de beslissing doorgevoerd. In een interview geeft een respondent aan dat dit besluit eerder wantrouwen dan vertrouwen tussen de landen zal genereren, vooral als het gaat om de tijdige verwezenlijking van het derde spoor, een onderdeel van het project dat de verantwoordelijkheid is van Duitsland.


Pagina 54


6.4

Joost van der Hart

Ook in Duitsland sprake van vertraging

Ronde 3 Bouw van de Betuweroute vordert gestaag maar in Duitsland gebeurt nog weinig Probleem

Duitsland neemt investeringen in het kader van Warnemünde verlaat op in relevante beleidsnota’s. Toch is er ook daarna weinig voortgang in Duitsland met betrekking tot de uitvoering.

Analyse

Opname in beleidsdocument biedt geen zekerheid over uitvoering. Deutsche Bahn stelt dat het derde spoor geen prioriteit heeft.

Cruciaal besluit

Opname van aanleg derde spoor in Bundesverkehrswegeplan (BWP) van 2004 en de Vereinbarung tussen de deelstaat, het Bondsministerie en Deutsche Bahn van 2005


Niet van toepassing

Sociaal

Nederland is inmiddels begonnen met de aanleg van de Betuweroute. Duitsland geeft bij monde van het Bondsministerie aan zich te conformeren aan de oorspronkelijke investeringen. De voor Nederland belangrijke investering in uitbreiding naar drie sporen tussen Emmerich en Oberhausen wordt echter niet opgenomen in het BWP van 1998, de investeringen voor de ICE wel. In Nederland is men verbaast over het feit dat het derde spoor niet al in 1998 in het BWP wordt meegenomen. Een respondent vermeldt, dat aangezien in die tijd nog geen zekerheid was over de aanleg van de Betuweroute, het niet zo raar is dat de Bondsregering nog afwachtte. Immers een derde spoor aanleggen, zonder dat er ooit treinen uit Nederland op zouden rijden, zou kapitaalvernietiging zijn. Nederland is voorstander van snelle uitvoering van de plannen en dringt hier dan al voor het uitkomen van het nieuwe BWP van 2004 op aan bij de Bundesminister. Nieuwe Nederlandse prognoses laten een positieve cijfers zien voor het vervoer over de Betuweroute. In het werkgroepoverleg gefaciliteerd door het Ministerie van Verkeer & Waterstaat en het Bundesministerie, nemen ProRail en Deutsche Bahn deel. Nederland ziet een snelle groei van het grensoverschrijdende goederenvervoer en dringt aan op snelle actie met betrekking tot het derde spoor. Deutsche Bahn is minder optimistisch ten aanzien van de groei van het goederenvervoer. Onenigheid ontstaat over de gebruikte prognosemethode. Duitsland extrapoleert cijfers, Nederland maakt gebruik van scenarioanalyse, wat tot hogere prognoses leidt. Het lukt uiteindelijk om Deutsche Bahn te overtuigen. Het derde spoor wordt in 2004 met prioriteit opgenomen in het BWD. Het BWD is een beleidsdocument. Het daadwerkelijke plannen en realiseren van het derde spoor ligt bij Deutsche Bahn. Deze partij geeft echter geen prioriteit aan verdere uitwerking en planvorming. Wederom oefent de Nederlandse Minister van Verkeer en Waterstaat druk uit. In 2005 wordt een Vereinbarung (overeenkomst) getekend over de financiering van het derde spoor tussen Deutsche Bahn, het Bondsministerie en de deelstaat Noordrijn-Westfalen. De deelstaat van NoordrijnWestfalen blijkt voorstander van snelle uitvoering van de plannen. De eerste verklaring hiervoor is het verwachte substitutie-effect dat zij verwachten, waardoor een aanzienlijke hoeveelheid vrachtverkeer over de weg zich zal verplaatsen naar het spoor en zodoende de congestie van het wegennet flink zal verminderen. De


Pagina 55


Joost van der Hart

lokale overheden zien daarnaast een misschien nog wel belangrijkere reden om te pleiten voor snelle uitwerking van de plannen. Immers, nu de Betuweroute er daadwerkelijk zal komen, zal het toenemende verkeer op het spoornet een toename van de geluidsoverlast tot gevolg hebben (het spoor heeft op dit moment geen geluidswerende voorzieningen) alsook veiligheidsen bereikbaarheidsproblemen. Deutsche Bahn is als eigenaar van het spoor echter pas verplicht geluidswerende maatregelen te nemen bij uitbreiding van het spoor en niet bij verhoging van de capaciteit. De komst van het derde spoor zou dus ook geluidwerende voorzieningen met zich mee brengen. Daarnaast zal bij verhoogde capaciteit de omgeving van het spoor grote overlast ondervinden, aangezien het spoor tussen Emmerich en Oberhausen veel gelijkvloerse overgangen kent , wat bij een toename van het spoorverkeer lange wachttijden bij overwegen tot gevolg heeft. Dit komt de doorstroming van wegverkeer en reactiesnelheid van hulpverleners (o.a. brandweer en ambulances) niet ten goede. Flinke investeringen in ongelijke overgangen zijn dan ook wenselijk. De uitvoering van de overeenkomst uit 2005, staat in 2006 alweer onder druk: volgens de deelstaat NRW houdt Deutsche Bahn zich niet aan gemaakte afspraken ten aanzien van geluidswerende maatregelen. De patstelling lijkt in januari 2007, te worden doorbroken wanneer de Nederlandse minister Peijs een ‘Memorandum of Understanding’ sluit over de uitbreiding van de spoorcapaciteit, waarbij als datum voor oplevering van het derde spoor 2013 wordt genoemd. Weer iets later in oktober 2007 blijkt deze overeenkomst een lege huls te zijn. Een afgevaardigde van Deutsche Bahn geeft aan dat het derde spoor pas in 2015 klaar kan zijn. Financieel

De uitvoering van de overeenkomst die Deutsche Bahn, de Deelstaat NRW en de Bund sluiten in 2005 over de planning voor de aanleg van het derde spoor, alsmede maatregelen tegen geluidsoverlast, komt in 2006 onder druk te staan. Deutsche Bahn, die verantwoordelijk is voor uitvoering van de werken, blijkt voorrang te geven aan het aanleggen van het spoor, waarbij de geluidswerende maatregelen een lagere prioriteit krijgen. De deelstaat NoordRijn-Westfalen, die het merendeel van het budget ophoest (€ 930 miljoen) voor de uitvoering van de overeenkomst, is het hier niet mee eens. Volgens de deelstaat heeft DB in de Plannungsvereinbarung van 2005 geluidswerende maatregelen toegezegd, maar komt het deze afspraken niet na. Zij houdt het geld in kas totdat DB voldoende geluidswerende maatregelen toezegt. De overeenkomst worden door de partijen verschillend geïnterpreteerd wat tot een impasse leidt.

Juridisch

Het derde spoor tussen Emmerich en Oberhausen wordt niet in het Bundesverkehrswegeplan van 1998 opgenomen. Omdat het Bundesverkehrswegeplan eens in de vijf jaar wordt herzien, heeft dit invloed op de uitvoering van de plannen. De investering in het derde spoor wordt uiteindelijk opgenomen in de nieuwe versie van het Bundesverkehrswegeplan van 2004. De planvorming blijkt ook daarna nog een lange adem te vergen, gezien het feit dat de uitwerking juridisch gezien ligt bij een partij (Deutsche Bahn) waar de Duitse overheid weinig invloed op heeft.

Organisatie

Zie sociale complexiteit.

Tijd

Gezien de eerdere ronden en opmerkingen die betrokkenen maken tegenover de Tijdelijke Commissie Infrastructuur ‘misschien hadden de Duitsers wel meer reden


Pagina 56


Joost van der Hart

om…dan wij’ is het niet onlogisch dat de vertraging in Nederland ook vertraging veroorzaakt in Duitsland. Realisme en complexe interdependentie

De Nederlandse minister Peijs zet druk op de Duitse partijen om de planning van het derde spoor op de rails te krijgen. Ondanks een tweetal overeenkomsten (in 2005 en 2007), vertraagt de planning van het derde spoor. In Nederland suggereren politic daarom dat Nederland nooit een ‘poot tussen de deur heeft gekregen’. De afspraken die tussen Nederland en Duitsland worden gemaakt leiden niet tot door Nederland gewenste uitkomsten (snelle uitvoering van de plannen). Dit verloop van het proces kan worden uitgelegd als Realisme, waarbij afspraken voorlopig zijn en landen handelen uit eigen belang. Aan de andere kant is het verloop van deze ronde ook goed te verklaren door de stroming Complexe interdependentie. Zo is er in Duitsland sprake van een veelheid aan actoren die van belang zijn voor daadwerkelijke aanleg van het derde spoor. De meest belangrijke actor voor de daadwerkelijke uitvoering, Deutsche Bahn, blijkt zeer terug terughoudend te zijn en deelt niet het probleembesef van de andere partijen.


Pagina 57


6.5

Joost van der Hart

Nieuw elan door multilateraal perspectief op de problemen

Ronde 4 De multilaterale benadering, corridor Rotterdam-Genua Probleem

Om grensoverschrijdend spoorgoederenvervoer concurrerend te maken, dient de kwaliteit van de internationale verbinding verbeterd te worden.

Analyse

Stakeholders uit betrokken landen (Zwitserland, Duitsland, Italië, Nederland) maken (toekomstige) knelpunten inzichtelijk om een investeringsplanning te maken. Daarnaast wordt een planning voor implementatie van ERTMS op de corridor opgesteld.

Cruciaal besluit

Memorandum of Understanding Lugano in 2001 en ERTMS Letter of Intent in 2006.


De definitieve aanleg van de Betuweroute en de spoortunnels in Zwitserland, evenals de keuze van Nederland en Zwitserland voor ERTMS op de steeds belangrijker wordende Noord-Zuid-corridor Rotterdam-Genua, creëert momentum om knelpunten op de corridor te inventariseren en op te lossen. De grootste infrastructurele problemen zijn gebrek aan capaciteit en interoperabiliteit. De technische complexiteit is hoog doordat er meerdere soorten beveiligingssystemen op de corridor worden gebruikt. Hierdoor treden vertragingen op omdat vaak van loc moeten worden gewisseld. Multilateraal wordt besloten tot snelle invoer van ERTMS op de corridor. Duitsland krijgt uitstel, vanwege de grote investeringen die zij moeten doen om dit systeem in te passen.

Sociaal

Nu de bouw van de Betuweroute daadwerkelijk is begonnen, richt de Nederlandse Minister zich op het straks daadwerkelijk kunnen realiseren van exploitatierendement. Nederland realiseert zich dat rendementsverhogende mogelijkheden liggen in het verlagen van de drempels voor vervoer over de Betuweroute en vooral t.a.v de buitenlandse bestemmingen. Het verlagen van drempels houdt onder meer in het zoveel als mogelijk harmoniseren van (technische) standaarden. Nederland sluit daarom aan bij Zwitsers initiatief: ‘de corridorbenadering’. Minister de Boer creëert samen met de Zwitsers nieuw elan door een nieuwe, multilaterale weg in te slaan. Europees budget komt beschikbaar voor het uitvoeren van de benodigde studies. Alhoewel Deutsche Bahn voor zichzelf voor de korte, dan wel middellange termijn, geen overgang naar de nieuwe standaarden (ERTMS), zoals deze ook in de Betuweroute zijn geïmplementeerd, voorziet doen zij wel mee aan dit initiatief. Dit multilaterale initiatief zou snellere invoering van nieuwe standaarden op de corridor (en dus ook in Duitsland) kunnen veroorzaken.

Financieel

Deutsche Bahn geeft aan dat de investeringen ten aanzien van ERTMS/25kv voorlopig voor het spoor te groot zijn. Een corridorstudie uit 2006 laat zien dat voor het Duitse spoor € 101 miljoen moet worden geïnvesteerd tot 2012 en € 134 miljoen tot 2015 (EU, 2006). Dit bedrag kan en wil Deutsche Bahn niet ophoesten. De Europese Unie heeft besloten de ERTMS implementatie voor 50% te cofinancieren. De Europese Unie stelt daarbij dat de ERTMS-subsidies de markt voor ERTMS zal stimuleren. De markt zal dan na 2013 op zich zelf kunnen


Pagina 58


Joost van der Hart

staan. Juridisch

Niet van toepassing

Organisatie


Tijd

De behoefte aan een zo veel mogelijk integrale oplossing voor de problemen bij het grensoverschrijdend verkeer wordt uitgewerkt in de corridorbenadering. Deze behoefte komt, doordat het spoor moet professionaliseren en betrouwbaarder moet worden om de concurrentie met andere modaliteiten aan te kunnen gaan en ook de veiligheid van omwonenden te kunnen garanderen.


De corridorbenadering zoals deze wordt ontplooid door Nederland en Zwitserland, beschouwt de Betuweroute als een onderdeel van een groter traject, dat niet alleen tot het Duitse Ruhrgebied (voornaamste afzetgebied van de Rotterdamse Haven) reikt, maar ook over de Zwitserse Alpen, tot aan Genua. De problemen die in de volgende ronde (ERTMS) uitgebreid worden uitgelegd, worden hier in een internationaal, anders dan een binationaal perspectief neergezet. De corridorbenadering is een typisch voorbeeld van internationale betrekkingen die zich kenmerken door complexe interdependentie. Zo bestaat bij de betrokken partijen (vervoerders, verladers, infrastructuurbeheerders) een behoefte aan samenwerking die voortkomt uit de gemeenschappelijke problemen: gebrek aan capaciteit en interoperabiliteit. Door het aanwijzen van een aansprekende coördinator (Karel Vinck) wordt de corridor geïnstitutionaliseerd en wordt een duurzame samenwerkingsrelatie vormgegeven. Het ontstaan van de corridorbenadering kan evengoed uit het Realisme verklaard worden. Nederland en Zwitserland hebben een groot belang bij dit initiatief gezien het feit dat zij reeds zwaar hebben geïnvesteerd in het uitbreiden van capaciteit en de implementatie van ERTMS. Door deze multilaterale benadering willen zij andere landen meekrijgen om ook te investeren in uitbreiding van de capaciteit en ERTMS. De resultaten van de corridorbenadering kunnen vanuit Realisme worden gezien als het vergroten van de kans van (financieel) succes van de Betuweroute.


Pagina 59


6.6

Joost van der Hart

Nieuwe technologie zorgt voor een haperende start

Ronde 5 Start van de exploitatie Probleem

Er rijden weinig locomotieven op de Betuweroute.

Analyse

Door nieuwe techniek en hoge kosten zijn er nog weinig locomotieven met het verplichte ERTMS systeem beschikbaar.

Cruciaal besluit

Principekeuze voor ERTMS in 2002, later herbevestigd in 2003.


De specificaties van ERTMS/ETCS worden op Europees niveau geformuleerd en gespecificeerd. Dit is echter geen eenrichtingstraject. Nederland is vertegenwoordigd in groepen die de EU specificaties opstellen. Maar men is er nog niet als in Brussel een specificatie is vastgesteld. Die geldt namelijk voor de hele EU en is dus per definitie vrij globaal. Een respondent geeft dit ook aan, hij stelt dat de zogeheten TSI’s te veel vrijheidsgraden kennen en daardoor niet interoperabel (kunnen) zijn. De onderzoekers van Robertson stellen vast, dat het mogelijk is dat voor de invoering van de ETCS specificaties de nationale regelgeving moet worden aangepast, dan wel een “requests for change” moet worden ingediend om het systeem aan de eisen die de Nederlandse situatie stelt aan te passen (Robertson, 2003). Tot het verschijnen van het rapport blijken al 150 “requests for change” ingediend door de lidstaten. Geen van deze verzoeken is volgens het onderzoek afgehandeld zodat bij een eis van opening per 1 januari 2007, waarschijnlijk zelf specificaties geformuleerd en gecertificeerd moeten worden. Dit traject vereist een samenwerking tussen alle bij de treinbeveiliging betrokken partijen. De locs kunnen daardoor pas relatief laat worden omgebouwd omdat er nog geen partij was die de technische aanpassingen kon doen tegen een voor de markt acceptabele prijs. Daardoor komen de locomotieven ook pas relatief laat beschikbaar.

Sociaal

De keuze voor innovatieve techniek door de overheid werd door spoorvervoerders gebruikt om de kosten van de benodigde investeringen terug te leggen. Gezien het feit dat draagvlak voor het project belangrijk was en zij dit door de media op te zoeken ondermijnden, gaf de overheid toe en stelde een subsidieregeling in. De Betuweroute moet een (politiek) succes worden en dat lukt niet zonder een positieve exploitatie. Een positieve exploitatie is afhankelijk van de mate waarin goederenvervoerders gebruik maken van de Betuweroute. Aangezien zij niet verplicht kunnen worden verplicht te rijden over de Betuweroute en de investeringsen vervoerskosten voor het rijden over het ‘normale’ spoor lager liggen, besluit de Tweede Kamer tijdelijk een subsidieregeling in te stellen. Deze subsidie dient het draagvlak onder vervoerders om voor de Betuweroute te kiezen te vergroten. De subsidie komt pas na discussie tot stand omdat de overheid tot noch toe het standpunt heeft ingenomen dat private partijen zelf de investeringskosten dienen te dragen. De marktpartijen zien dit anders omdat de investeringskosten voor een Betuweroutelocomotief vele magen hoger zijn dan die voor een ‘normale’ locomotief. De belangen van de publieke en partijen lopen dan ook uiteen. Om toch succes te boeken besluit de overheid dus overeenstemming te zoeken met de private partijen.


Pagina 60


Joost van der Hart

Financieel

De consequentie van het implementeren van ERTMS op de Betuweroute is dat de locomotieven met deze relatief dure systemen moeten worden uitgerust. Traditioneel gezien liggen de kosten van de beveiligingssystemen altijd in de baan en als gevolg hiervan ligt het merendeel van de kosten dan ook bij de infrastructuurbeheerder. De nieuwe techniek zorgt voor een verschuiving van de kosten van de beheerder naar de vervoerders. De vervoerders nemen het standpunt in dat zij deze investeringskosten niet kunnen, noch willen dragen. De vervoerders hebben al eerder geklaagd over het systeem dat volgens hen veel hogere kosten voor de vervoerder met zich meebrengt dan het conventionele ATB systeem. De vervoerders stellen dan ook dat, wanneer zij niet worden gecompenseerd, zij niet over de Betuweroute gaan rijden. Ten tijde van Voortgangsrapportage 18 (2005) wordt door de Minister gemeld dat een van de belangrijkste risico’s voor de start van commercieel vervoer de niettijdige ombouw van locomotieven naar ERTMS is. Hierbij wordt het volgende standpunt ingenomen: “Vervoerders zijn zelf verantwoordelijk voor tijdige ombouw naar ETCS. Vervoerders wachten met de benodigde investeringen totdat er duidelijkheid is over financiële steun van de overheid. De Europese Commissie werkt aan een pakket maatregelen dat eerst in de loop van 2007 in werking zal treden.” Het ministerie besluit dat 2007 te laat is en neemt de voorfinanciering op eigen rekening. Op 3 juli 2006 worden alle belanghebbenden geïnformeerd over de subsidieregeling (Tweede Kamer, 2006). Verschillende eigenaren van locomotieven, waaronder marktleider Railion, kwalificeren zich om in aanmerking te komen voor de subsidie.

Juridisch

De keuze voor ERTMS op de Betuweroute is deels ingegeven door nieuwe Europese interoperabiliteitswetgeving, anderzijds door de nadelen die kleven aan het implementeren van andere systemen. De keuze voor ERTMS heeft invloed op inhoud en proces. Inhoudelijk gezien ontstaan problemen omdat volgens de nieuwe Spoorwegwet – de financiële voordelen van ERTMS die je kunt behalen aan de kant van de infrastructuur (geen seinen en minder bekabeling langs de baan) niet worden aangewend voor hogere kosten aan de kant van de materieeleigenaren (Deltarail, 2007). Kruisfinanciering is daarmee uitgesloten. Dat betekent in feite dat de materieeleigenaren de daadwerkelijke kosten moeten betalen. Zij weigeren dit echter. De regering komt uiteindelijk over de brug met een subsidieregeling om hen tegemoet te komen. Door een langdurig onderhandelingsproces ontstaat vertraging. Vanuit juridische complexiteit is dan ook sprake van invloed op inhoud en proces.

Organisatie


Tijd

Hier wordt duidelijk dat infrastructuur een statisch object is in een dynamische omgeving. ERTMS op de Betuweroute levert op de korte termijn veel extra kosten en vertraging op en brengt een succesvolle start in gevaar. In de toekomst, wanneer de omgeving is veranderd, zal dit nog wel een anders kunnen zijn. Veranderingen kunnen zijn, de vergrote beschikbaarheid van ERTMS-locomotieven en het toenemend tekort aan capaciteit op andere sporen in Nederland.

Realisme en Complexe interdependentie

In de voorgaande ronde is de ERTMS problematiek al kort aan de orde gekomen. De opstartproblemen die Nederland heeft met ERTMS zijn een technisch probleem. Voor het verdere succes van het project wordt invoering van ERTMS op de corridor gezien als een voorwaarde. Wanneer ERTMS als Europese standaard mislukt , en


Pagina 61


Joost van der Hart

dus ook niet in Duitsland zal worden geïntroduceerd op de Betuwelinie, dan heeft Nederland veel geïnvesteerd in een uiteindelijk niet interoperabel systeem. De keuze voor ERTMS daarbij is goed verklaarbaar vanuit internationale betrekkingentheorie. Gezien vanuit het perspectief van complexe interdependentie is de keuze voor een Europese standaard voortgekomen uit het besef van gemeenschappelijke problemen (vertragingen door gebrek aan interoperabiliteit leiden tot economische schade). De opbrengsten van een gemeenschappelijke standaard zijn daarbij helder en zijn redenen voor partijen om samen te werken. De problemen bij de invoering van ERTMS kunnen ook vanuit Realisme worden verklaard, daarbij ligt er juist een accent op de kostencomponent. Nederland heeft uit eigenbelang gekozen voor ERTMS. Wanneer ERTMS de Europese standaard wordt en snel wordt ingevoerd op de corridor zal de kans op succesvolle exploitatie (door een verbeterde concurrentiepositie ten opzichte van andere transportmodaliteiten) stijgen. Het is dan ook het belang van Nederland dat alle partijen (vervoerders, maar ook andere landen) mee werken aan de snelle invoering van ERTMS op de corridor. De kosten van het ombouwen van de locomotieven worden eerst bij de vervoerders gelegd, maar vanuit een ander belang (een succesvolle start van de exploitatie van de Betuweroute) gaat de staat uiteindelijk overstag. Om de kosten voor de Staat te drukken wordt (succesvol) subsidie verkregen bij de Europese Unie. Immers, de Europese Unie wenst ook een snelle invoering van ERTMS vanwege de grote opbrengsten die het systeem mogelijk maakt.


Pagina 62


7

Casusbeschrijving HSL-Zuid

7.1

Introductie

Joost van der Hart

In dit hoofdstuk staat het grensoverschrijdende infrastructuurproject HSL-Zuid centraal. Dit spoorinfrastructurele werk sluit aan op het Belgische deel van de het hogesnelheidsnetwerk dat zich verder vertakt richting Frankrijk en Duitsland. Evenals in het voorgaande hoofdstuk, wordt het hoofdstuk ingeleid met een storyline, waarin in hoofdlijnen de ontwikkelingen in het project worden doorgenomen. Vervolgens worden met behulp van het rondenmodel een vijftal ronden gereconstrueerd, waarbij elke ronde gekenmerkt wordt door een specifieke probleemdefinitie en cruciaal besluit.

7.2

Storyline

In 1986 brengt de Europese Commissie haar rapport uit over een verbinding tussen Parijs – Brussel – Keulen/Amsterdam (PBKA). Hierop volgt in Nederland de haalbaarheidstudie PBKA die in 1987 aan de Tweede Kamer wordt aangeboden. In een ministersconferentie in Europees verband wordt besloten ook de Kanaaltunnel naar London aan de HSL toe te voegen. De plannen voor de HSL worden in 1990 vastgelegd in het beleidsdocument Tweede Structuurschema Verkeer & Vervoer (SVV2). In 1991 brengt de ministers van V&W en VROM de ‘HSL-Nota’ uit, waarin de overheid haar plannen voor de hogesnelheidslijn ontvouwt en beargumenteert. De nota kan een kritische toets aangaande argumentatie over levensvatbaarheid en onderzoeksmethodiek niet doorstaan. De nota wordt dan ook herzien en komt in 1994 uit als “de nieuwe HSL nota” (TCI, 2004, p.443). In 1996 wordt een verdrag getekend met België, het zogeheten “HSL-Verdrag” met een definitieve tracékeuze voor het tracé tussen Rotterdam en Antwerpen, alsmede een deadline voor de oplevering van de hogesnelheidslijn in België (zie bijlage 2). Verder regelt het verdrag een eenmalige betaling van Nederland aan België als compensatie voor de voor Nederland voordelige tracékeuze (TCI, 2004, p.174). De Tweede Kamer moet dan nog officieel toestemming geven over het al dan niet doorgaan van het project. Dat gebeurt in 1996. Nederland begint in 1999 met de aanleg van de HSLZuid. De aanleg van het Belgische deel, de zogeheten HSL-4 of HSL-Noord, begint in oktober van 2000. De civieltechnische delen (onderbouw) worden tijdig afgerond, de aanleg bovenbouw wordt met enige vertraging afgerond. Toch rijden er op het moment van verschijnen van dit rapport in 2008, ondanks het verstrijken van de deadline voor aanvang van het commercieel vervoer, nog geen treinen op de lijn. Volgens directeur bedrijfsvoering Neering van de HSL-Zuid, wordt de vertraging ten aanzien van de aanvang van commercieel ten eerste wordt veroorzaakt doordat HSA de treinstellen niet op tijd geleverd krijgt en ten tweede door het feit dat de Europese specificaties voor het beveiligingssysteem ontoereikend zijn voor grensoverschrijdend verkeer en deze nu eerst een ‘upgrade’ moeten krijgen. In een interview komt ze tot de conclusie dat “…onvoldoende in detail was uitgewerkt hoe de aansluiting gerealiseerd diende te worden tussen de twee leveranciers van infrastructuur die België en Nederland gekozen hadden en tussen trein en infrastructuur.” (van de Wetering, 2007).


Pagina 63


Joost van der Hart

De volgende ronden voor de casus HSL-Zuid worden onderscheiden: 1) 2) 3) 4)

7.3

Aansluiten bij de PBKA(L) Moeizaam proces om te komen tot een verdrag en tracékeuze Het exploiteren van een hogesnelheidslijn Problematische gevolgen van de keuze voor ERTMS

Ronde 1 Aansluiten bij de PBKA(L)

In 1983 benadert de Franse verkeersminister zijn West-Duitse en Belgische collega’s met een voorstel voor overleg over de HSL-verbindingen. Voor Frankrijk is daarbij het uitgangspunt het Franse en Duitse HSL-netwerk te koppelen en zo de basis te leggen voor een Europees netwerk. Vanwege zijn geografische positie en de rol van Brussel als ‘hoofdstad’ van Europa, besluit België op de Franse uitnodiging in te gaan (Dehaene 1990). De Belgische verkeersminister dringt er vervolgens bij zijn Franse en West-Duitse ambtgenoten op aan ook Nederland bij het overleg te betrekken; niet alleen omdat enkele tracévarianten tussen Brussel en Keulen over Nederlands grondgebied (Zuid-Limburg) lopen, maar ook omdat de Nationale Maatschappij der Belgische Spoorwegen (NMBS) met een aansluiting op Amsterdam de rentabiliteit van het hsl-spoor over Belgisch grondgebied kan verhogen. In 1984 wordt de Nederlandse minister van V&W benaderd door de Belgen met het verzoek “…mee te werken aan een internationale studie naar de hogesnelheidslijn Parijs – Brussel – Keulen. De vraag was om ook Amsterdam bij deze lijn te betrekken. Onze opdracht was om te bekijken welke opties er waren voor de HSL en, in verband daarmee, ook de technische mogelijkheden, kosten en opbrengsten te onderzoeken.” (Dhr. Rühl, hoofd van de Nederlandse delegatie in de ambtelijke werkgroep voor de studie naar de hogesnelheidslijn Parijs – Brussel – Keulen/Amsterdam. (van de Wetering, 2007) Aangezien in de Nederlandse beleidsnota’s al sinds de jaren zeventig van de vorige eeuw aansluiting op een Europees HSL-netwerk wordt bepleit, omarmt minister Smit-Kroes in 1984 met beide armen het aanbod om mee te doen aan het overleg6 (RPB, 2007, pg.59). In december 1986 verschijnt het rapport van de internationale werkgroep over de haalbaarheid van de verbinding Parijs, Brussel, Keulen, Amsterdam (PBKA). Minister Smit-Kroes van Verkeer en Waterstaat stuurt het rapport op 18 december 1986 ter kennisneming aan de Tweede Kamer, waarna zij op 22 december overleg voert met haar Belgische, Franse en Duitse collega’s. Op deze ministersconferentie spreekt de minister haar voorkeur uit voor variant drie in de studie. Deze gaat uit van nieuwe infrastructuur tussen Amsterdam en Brussel, maar gaat voorbij aan Antwerpen. Deze variant is qua rentabiliteit niet optimaal, maar voor Nederland qua vervoerswaarde gunstiger dan de overige varianten (TCI, HSLZuid, p. 16-18). Tijdens enkele internationale conferenties nemen de betrokken ministers op basis van enkele studies beslissingen over tal van zaken, waaronder de vervoersmodus, de tijdsplanning, de financiering en specifieke kenmerken van trajecten7. In de relatieve beslotenheid van het 6 Dit komt bijvoorbeeld naar voren in het Structuurschema Verkeer en Vervoer van 1979 (Tweede Kamer, 1979) 7 Hoewel de status van deze beslissingen onduidelijk is – en betrokkenen later ook wel spreken van intentieverklaringen –, zal blijken dat de toon wat betreft belangrijke uitgangspunten van het project al in deze fase is gezet (RPB, 2007).


Pagina 64


Joost van der Hart

internationale overleg worden enkele besluiten die in het latere overleg over de HSL-Zuid een belangrijke rol zullen gaan spelen sterk voorgestructureerd dan wel feitelijk al genomen (RPB, 2007, pg.59). Zowel de Nederlandse als Belgische minister laat in december van 1986 weten voorstander te zijn van een HSL-verbinding tussen Parijs, Brussel, Keulen Amsterdam én Londen (het zogenoemde PBKAL-netwerk). Ze geven de voorkeur aan zoveel mogelijk nieuwe spoorlijnen, met zo min mogelijk halteplaatsen, waarop met hoge snelheid kan worden gereden. Het lijkt er hierbij op dat het Franse hsl-concept8 als vanzelfsprekend voor de planvorming is gehanteerd, omdat zowel de Nederlandse als de Belgische regering Antwerpen in eerste instantie niet als halteplaats ziet. België wil bovendien een tracé dat tot ver ten noorden van Brussel de twee spoorlijnen (naar Nederland en Duitsland) bundelt, waardoor de kosten voor de aanleg relatief laag zullen uitvallen (RPB, 2007). De heer Rühl is in de jaren tachtig hoofd van de Nederlandse delegatie in de ambtelijke werkgroep voor de studie naar de hogesnelheidslijn Parijs – Brussel – Keulen/Amsterdam. Ook hij stelt vast dat de Europese samenwerking problematisch functioneerde: “Het uitgangspunt van de HSL was één project waarin de Europese landen gezamenlijk deel zouden nemen. Thalys exploiteerde de treinen, Frankrijk en België hadden een belangengemeenschap gevormd en de bedoeling was dat de andere landen zich daarbij aansloten (…) Daarna is iedereen voor zichzelf begonnen en kwam er van de Europese samenwerking weinig terecht. (…) Wat er de oorzaak van was dat dit niet lukte? Tja, niet iedereen dacht hetzelfde, als ik het zo mag zeggen. En ministers mogen in internationaal verband geen bindende besluiten nemen die betekenen dat zo’n HSL er dan ook daadwerkelijk komt.” (Van de Wetering, 2007). De oprichting van een Europese exploitatiemaatschappij? Voormalig directeur van de NS, de heer Ploeger geeft aan dat de betrokken landen niet op één lijn zaten: “We hebben ook geijverd voor de oprichting van een maatschappij waarin de aanleg en de gemeenschappelijke exploitatie van de lijn moesten worden ondergebracht. Daarvoor was steun van de Nederlandse, Belgische en Duitse minister. De Franse minister was dubbelzinnig. Engeland was meestal niet bij het overleg aanwezig, de Kanaaltunnel was immers van de baan. Kort daarna bleek dat de Kanaaltunnel er toch zou komen. Dat was plotseling bilateraal tussen Engeland en Frankrijk beklonken. Het Franse geduld was daarna ineens op. Ze wilden niet langer op ons wachten en ook niet meer deelnemen in de gemeenschappelijke exploitatie. Lille – Parijs werd te mooi om met anderen te delen. We moesten bilateraal verder.” (Van de Wetering, 2007) Internationale afspraken over de HSL In 1989 worden tijdens een ministersbijeenkomst in Den Haag, afspraken gemaakt over de aan te leggen verbindingen, het tijdschema van de werkzaamheden en de economische en financiële voorwaarden. Minister van Verkeer en Waterstaat Maij-Weggen, is voorzitter van de vergadering en op dat moment net twee dagen in functie. Afgesproken wordt de verbindingen tussen Amsterdam, Brussel, Frankfurt, Keulen, Londen en Parijs zo spoedig mogelijk aan te leggen. Ook besluiten de ministers tussen Rotterdam en Antwerpen een nieuw 8 Het Franse TGV-model kent als uitgangspunten: snelheid centraal, weinig halteplaatsen, overbrugt relatief grote afstanden, zowel voor binnen- als buitenlands vervoer in tegenstelling tot het Duitse ICE-model waarin medegebruik centraal staat, ook goederen over het spoor vervoert worden, relatief veel halteplaatsen en kleine afstanden.


Pagina 65


Joost van der Hart

spoor aan te leggen dat in principe geschikt is voor een snelheid van 300 kilometer per uur. Ter verbetering van het resterende traject tussen Brussel en Amsterdam zullen de bestaande spoorlijnen worden aangepast voor maximumsnelheden van 200 kilometer per uur. De nieuwe verbinding tussen Antwerpen en Rotterdam, alsook de aangepaste verbinding tussen Brussel en Antwerpen zouden volgens de dan geldende planning in 1998 opgeleverd moeten worden. In Nederland wordt de uitkomst van deze ministersconferentie vervolgens geïnterpreteerd als ‘de’ internationale principekeuze voor de aanleg van de HSL. Uit de Belgische nota’s (Dehaene, 1990) blijkt echter dat de Belgische minister het principebesluit koppelt aan ministersconferenties die later, in 1988 (in Frankfurt) en 1989 (in Den Haag), worden gehouden.

7.4

Ronde 2 Moeizaam proces om te komen tot het verdrag en de tracékeuze

België: weinig draagvlak als Vlaanderen links blijft liggen (1989-1990) De afspraken die op Europees niveau zijn gemaakt, worden in België voorafgegaan aan discussies over de halteplaatsen van de hogesnelheidsverbinding. De Vlaamse partijen vinden het onacceptabel dat alleen Brussel een halteplaats wordt. Zij pleiten voor een stop op Antwerpen Centraal. Wanneer in 1988 een nieuwe Vlaamse minister voor Verkeer, Dehaene aantreedt, wordt de Vlaamse wens in de plannen opgenomen. Nadat op internationaal niveau in 1989 is besloten de uitwerking van de verschillende trajecten over te laten aan de betrokken landen zelf, start het bilaterale overleg tussen Nederland en België. In 1990 presenteert Dehaene het dossier Snel Spoor Trein (SST), een dossier dat kan worden gezien als een nationaal principebesluit voor de hsl. Op 26 januari 1990 keurt het Belgische parlement het SST-dossier goed. Deze nota, waarin de regering bevestigt dat België zal deelnemen aan het Europese project voor de verwezenlijking van een HSL-net tussen Londen, Parijs, Brussel, Amsterdam, Keulen en Frankfurt. Met uitzondering van het tracé richting Nederland, wordt voor alle HSL-tracés in België een traject vastgelegd. Naast het besluiten om Antwerpen in de plannen op te nemen, stelt de regering als eis dat de HSL moet worden afgestemd op het binnenlandse net en moet zorgen voor een verbetering ervan. Beide wijzigingen zijn bedoeld om het binnenlandse draagvlak voor de hsl te vergroten. De tweede wijziging heeft grote gevolgen, omdat hiermee het concept ‘hogesnelheidstrein’ zoals dat in Frankrijk wordt gepropageerd gedeeltelijk wordt verlaten en vervangen door een concept dat meer lijkt op het Duitse model. (RPB, 2007). Op advies van de NMBS worden in het dossier wel twee tracévarianten genoemd voor de verbinding van Antwerpen naar het noorden: het opwaarderen van de bestaande spoorlijn Antwerpen-Essen (ook wel lijn 12 genoemd) en een nieuwe spoorlijn langs de havenweg die Antwerpen via Zandvliet met Nederland verbindt (ook wel het Havenwegtracé genoemd). De regering spreekt geen voorkeur uit, omdat er met Nederland nog geen overeenstemming is bereikt over het gewenste tracé en het om onderhandelingstechnische redenen onverstandig zou zijn om al duidelijkheid te verschaffen. Een van de gevolgen hiervan is niet alleen dat de realisatie van dit tracé achterblijft bij die van de overige tracés in België, maar ook dat alle negatieve ervaringen met de aanleg van die overige tracés (zoals vertragingen en kostenverhogingen) de besluitvorming rondom de hsl richting Nederland beïnvloeden (waaronder vertragen).


Pagina 66


Joost van der Hart

Nederland: algemeen vervoersbeleid legt hsl vast (1989-1990) In 1987 start de procedure voor de Planologische Kernbeslissing voor de HSL-Zuid. Vóórdat deze procedure (in 1991) is afgerond, wordt al in het tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer van 1990 (zie tk 1990) bevestigd dat Nederland op het Europese HSL-net wordt aangesloten en dat er tussen Rotterdam en de Belgische grens een nieuw spoor wordt aangelegd dat geschikt is voor snelheden tot 300 kilometer per uur. Met de aanvaarding van dit structuurschema door de Tweede Kamer, legt Nederland de internationale afspraken die daarover in 1989 zijn gemaakt als nationaal principebesluit in nationaal beleid vast (RPB, 2007). De onderhandelingen lopen vast op het grensoverschrijdende tracé (1991-1994) Het grootste knelpunt blijkt al snel de keuze van het grensoverschrijdende tracé te zijn. De Belgen willen ofwel een bestaand spoorlijn Antwerpen – Essen (lijn 12) ofwel een nieuwe spoorlijn langs de havenweg (het Havenwegtracé). Het Havenwegtracé is zo ongeveer het kortst mogelijke tracé van Antwerpen tot aan de grens (slechts 11 kilometer) en daarmee is de aanleg voor België redelijk goedkoop. Het tracé via lijn 12 is nog goedkoper doordat deze met enkele aanpassingen geschikt zou kunnen worden gemaakt voor hogesnelheidstreinen. De ministers krijgen het echter niet voor elkaar tot elkaar te komen. De onderhandelingen raken om diverse redenen in een impasse. De eerste reden hiervoor is het ontstaan van, zoals het RPB rapport het noemt, ontstaan van een onderhandelingsdilemma, omdat het tracé dat voor het ene land tot de grootste voordelen leidt, voor het andere land de grootste nadelen oplevert. Zo zal het Havenwegtracé aan Nederlandse zijde van de grens voor grote inpassingproblemen zorgen, omdat het verschillende waardevolle natuurgebieden doorsnijdt, zoals het bosgebied ten zuiden van Bergen op Zoom en de Brabantse stuwwal. Tegelijkertijd zal het tracé langs de e19-a16 aan Belgische zijde van de grens dezelfde problemen veroorzaken, omdat dit tracé het enige bos van Vlaanderen, het Peerdsbos, doorsnijdt. Bijkomend probleem in het laatste geval vormen de onderhandelingen die in het verleden (eind jaren zestig) tussen Nederland en België hebben plaatsgevonden over de aanleg van de e19-a16 zelf. Aan Vlaamse zijde heerst begin jaren negentig nog altijd grote bitterheid over de uitkomst van die onderhandelingen, waarbij Nederland volgens Vlaanderen aan het langste eind heeft getrokken, omdat de snelweg zo is komen te liggen dat die niet alleen voor het grootste deel over Belgisch grondgebied loopt, maar ook het Peerdsbos doorkruist. Vlaanderen ziet in de HSL ook een mogelijkheid om een doorbraak te bewerkstelligen in de kwestie van de verdieping van de Schelde die tegelijkertijd speelt. Door terughoudend te zijn probeert Vlaanderen de Nederlandse minister te bewegen tot een andere opstelling in het Scheldedossier. Ten derde is de onderhandelingssituatie tussen Nederland en België uiterst complex. Zo zitten er aan Belgische zijde eigenlijk maar liefst drie onderhandelingspartners aan tafel, te weten de Vlaamse regering (die verantwoordelijk is voor de tracékeuze en de planologische inpassing aan Belgische zijde), de Belgische spoorwegen (verantwoordelijk voor de financiering, aanleg en exploitatie van de hsl) en de federale regering (verantwoordelijk voor de overige spoorinfrastructuur) (ERTMS Rapport, 2007, p. 70). De Nederlandse onderhandelaars bevinden zich in een complexe onderhandelingssituatie, waarin zij moeite hebben met het inschatten van de juiste verhoudingen tussen deze drie betrokken partijen. Een andere factor die een rol speelt in het vastlopen van de onderhandelingen is het feit dat karakters en handelwijze van beide betrokken ministers verschillen, wat de nodige spanningen tussen beide bewindslieden veroorzaakt (RPB, 2007). Van principebesluit naar impasse (1992-1994) Problemen bij het realiseren van transnationale infrastructuur

Pagina 67


Joost van der Hart

Eind 1992 ziet Nederland zich voor twee problemen gesteld: het ontbreekt binnenslands aan draagvlak voor de hsl en de verhoudingen met de Belgen zijn bekoeld. Dit terwijl de steun en medewerking van beide partijen (lokale overheden en de Belgische federale overheid) nodig zijn om de hsl te kunnen realiseren. Minister Maij-Weggen en haar beleidsadviseurs gaan eerst in Nederland aan de slag alvorens hun vizier op de Belgen te richten. Het gevolg hiervan is dat er op het moment dat de pkb-deel 1 (in maart 1994) wordt vastgesteld, nog altijd geen overeenstemming met de Belgen is bereikt over het te kiezen tracé en er drie tracés in procedure worden genomen. (RPB, p. 70). Omwille van draagvlakversterking – wordt binnenlands medegebruik net als in België aan de doelstelling van de HSL toegevoegd Alhoewel de Hsl-Nota in 1994 wordt vastgesteld, wordt deze pas in 1996 door de Tweede Kamer worden goedgekeurd. Gezamenlijke studies moeten een doorbraak forceren (1994-1996) Door gezamenlijke studies (RPB, 2007) en het bespreekbaar maken van een financiële tegemoetkoming komen de partijen wel wat dichter tot elkaar, maar op het politieke vlak zijn de verhoudingen nog altijd broos. Bij de bespreking van het Op het goede spoor-rapport door de beide ministers en hun ambtelijke top, ontstaat er onenigheid tussen Nederland en Vlaanderen over de interpretatie van de studieresultaten. Volgens minister Maij-Weggen komt uit de studie naar voren dat het E19-A16-tracé het beste traject is. Haar Vlaamse collega Kelchtermans is het daar niet mee eens, omdat die conclusie volgens hem op basis van het studiemateriaal niet kan worden getrokken. De Vlaamse delegatie ervaart het optreden van de Nederlandse minister en de ambtelijke top als arrogant. Een gebrek aan gemeenschappelijke (gedeelde) kennis en verstoorde persoonlijke verhoudingen blijven de onderhandelingen parten spelen en een overeenstemming in de weg staan. Nieuwe gezamenlijke studie moeten een doorbraak forceren (1994-1996) In mei 1994 treedt in Nederland een nieuw kabinet aan (Kok i), dat goed nabuurschap hoog in het vaandel heeft staan. De nieuwe Nederlandse minister Jorritsma en haar Vlaamse ambtgenoot Kelchtermans hebben vanaf het begin een constructieve relatie. Ze besluiten in november 1994 tot een nieuwe, gezamenlijke studie naar de hsl-tracés tussen Antwerpen en Rotterdam, omdat de vorige studie (Op het goede spoor) geen duidelijke conclusies heeft opgeleverd. Studies, dossierkoppeling en financiële tegemoetkoming forceren doorbraak(1996) Nederland en België bereiken uiteindelijk pas in de zomer van 1996 overeenstemming over de hoogte van de financiële tegemoetkoming. Deze afspraak plus een aantal andere afspraken worden – op verzoek van België – vervolgens in een verdrag vastgelegd, dat beide landen op 21 december ondertekenen. In dit verdrag spreken beide landen af een nieuw HSL-spoor langs de e19-a16 aan te leggen en zegt Nederland toe eenmalig een bijdrage van 374 miljoen euro aan België te betalen. Wat aan het verdrag opvalt, is dat het geen afspraken omvat over reistijden, noch over de stations die de HSL zal aandoen. Deze twee punten zullen in het vervolg van het proces nog de nodige spanningen tussen beide landen veroorzaken. Voor de technische harmonisatie van de infrastructuur, in specifiek de beveiligingssystemen, wordt een opvolgingscomité ingesteld. In Nederland keurt de Tweede Kamer het verdrag stilzwijgend goed. In België ratificeert alleen het Belgische parlement het verdrag, niet het Vlaamse parlement. Dit omdat de spoorwegen en daarmee ook het HSL-Verdrag een exclusief federaal onderwerp zijn (RPB, 2007). Voorbereiding van de uitvoering (1996-1999) Problemen bij het realiseren van transnationale infrastructuur

Pagina 68


Joost van der Hart

In deze periode bereiden de landen de uitvoeringswerkzaamheden voor. Het Nederlandse parlement ratificeert het verdrag. Ontwerpen worden getekend en contracten worden opgesteld.

7.5

Ronde 3 Het exploiteren van een hogesnelheidslijn

In 1999 start Nederland met de bouw van de infrastructuur van de HSL-Zuid. Op 5 december 2001 ondertekenen de Nederlandse overheid en High Speed Alliance het contract voor het vervoer. HSA krijgt middels de vervoerconcessie het recht van vervoer op de gehele hogesnelheidslijn van Amsterdam naar Parijs (naar Antwerpen en Brussel een nieuwe trein, naar Parijs met de Thalys) en het exclusieve recht van hogesnelheidsvervoer in Nederland. HSA is alleen exploitant van het Nederlandse deel van de lijn. Voor de internationale verbindingen moet worden samengewerkt met NMBS en SNCF. HSA bezit de exclusieve rechten op het binnenlands vervoer over de HSL en ten aanzien van het internationale vervoer over de HSL is er een conceptovereenkomst met NMBS en een memorandum of understanding met SNCF die het internationale vervoer regelen. Ter voorbereiding van de samenwerking tussen de NMBS en de winnaar van de aanbesteding van het HSL vervoer (de HSA) heeft de Nederlandse staat afspraken gemaakt met de Belgische vervoerder NMBS. Deze afspraken, vastgelegd in het zogenoemde conceptcontract, hebben alleen betrekking op de verbinding Amsterdam - Brussel. Wel is de mogelijkheid geschapen om ook andere diensten, zoals de dienst Breda - Brussel, in de samenwerking te betrekken. NMBS wilde zich destijds niet bij voorbaat vastleggen op medewerking aan de uitvoering van de dienst vanuit Breda. De voorwaarde die NMBS stelde was dat zij alleen medewerking wilde verlenen als de treindienst volgens normale bedrijfseconomische principes te exploiteren was (ERTMS eindrapport, 2007). In de loop van 2002 wordt duidelijk dat er problemen ontstaan in de samenwerking tussen HSA en NMBS. De onenigheid is terug te voeren op het feit dat de onderhandelingen in twee ronden plaatsvinden. In de eerste ronde maken Nederland en België eerst samen afspraken over het vervoer; op dat moment is de vervoerder in Nederland nog niet bekend, omdat de openbare aanbestedingsprocedure nog in volle gang is. In de tweede ronde, wanneer bekend is dat de High Speed Alliance gaan de onderhandelingen tussen HSA en NMBS van start. In voortgangsrapportage 11 over de HSL wordt gemeld dat de onderhandelingen tussen NMBS en HSA over de samenwerkingsovereenkomst niet volgens planning verlopen. In de concessieovereenkomst is opgenomen dat de een dergelijke samenwerkingsovereenkomst in juni 2002 gesloten diende te worden.. De afspraken die eerder tussen de Nederlandse en Belgische staat zijn gemaakt blijken niet helder zijn, en aan beide kanten van de grens anders worden geïnterpreteerd. De Nederlandse Staat overweegt arbitrage (VGR 11, 2002). Ook in 2003 is er nog geen oplossing voorhanden. In Voortgangsrapportage 12 wordt de verwachting uitgesproken “dat de partijen op korte termijn een bindend adviesprocedure zullen starten. De medewerking van de NMBS aan de bediening van Den Haag en Breda werd als voorwaarde voor het bestellen van treinen gesteld.” In voortgangsrapportage 13 blijkt dat de samenwerkingsovereenkomst van HSA met NMBS en SNCF nog niet tot stand is gekomen. HSA is een arbitrageprocedure gestart tegen de NMBS. Een college van bindend adviseurs is geïnstalleerd. NMBS heeft gevraagd of dit college uitspraak kan doen over het geschil. Eind 2003 volgt uitslag van de internationale arbitrage procedure. De Nederlandse Staat en HSA worden hierin volledig in het gelijk gesteld. Minister Peijs schrijft in een brief


Pagina 69


Joost van der Hart

aan de kamer over de uitspraak: “dit betekent dat de verdeelsleutel, zoals die wordt genoemd in het conceptcontract dat is gesloten tussen de Staat der Nederlanden en NMBS, en tussen HSA en NMBS, niet geldt voor de verdeling van de opbrengsten van binnenlandse reizigers in internationale treinen Amsterdam – Brussel, behoudens eventueel anders luidende afspraken tussen de vervoerders. Op basis van de uitkomst van onderhandelingen gaan HSA en NMBS hun gezamenlijke overeenkomst verder uitwerken. Beide partijen verwachten dit in de loop van dit jaar af te ronden. De Nederlandse Staat speelt hierin thans geen rol” (Tweede Kamer, 2004). In 2004 geeft HSA echter dat zij Breda - Brussel en Den Haag – Brussel niet (zonder meer) te kan bedienen vanwege de opstelling van NMBS, die vooralsnog niet bereid is om te delen in de – volgens HSA en NMBS voor in ieder geval die laatste -verliesgevende exploitatie. Nederland en de HSA gaan ervan uit dat er tussen Brussel en Breda 16 (shuttle) treinen per richting per dag en tussen Brussel en Den Haag 4 (shuttle) treinen per richting per dag gaan rijden. De NMBS voelt daarentegen niks voor deze shuttledienst naar Breda en Den Haag, noch voor de frequentie waarmee beide steden worden bediend; de Belgische spoorwegmaatschappij meent dat dit een verliesgevend traject zal zijn (De Standaard, 20 maart 2004). Minister Peijs geeft in een brief aan de Tweede Kamer aan dat NMBS jegens de Staat niet verplicht was tot de bediening en het ontbreken van een voorafgaande afspraak hierover, c.q. de ruimte om voor of na de aanbesteding eigen, aanvullende afspraken met NMBS te maken, onderdeel van de aanbestedingsprocedure. HSA heeft, dit wetende, beide verbindingen gecontracteerd met de Staat (TK, 2004 ). Een andere tegenvaller waarmee de HSA wordt geconfronteerd, is dat de NMBS een rekenfout heeft gemaakt waardoor de reistijd in België 17 minuten langer zal zijn dan verwacht (waarvan 8 minuten structureel) (De Standaard, 20 maart 2004). De HSA heeft dan een al een contract gesloten met de Nederlandse staat over de exploitatie van de HSL. Dit contract gaat uit van vastgestelde reistijden voor de grensoverschrijdende bestemmingen. Nu blijkt dat deze reistijden uiteindelijk langer zullen zijn, zal dit volgens de HSA de aantrekkelijkheid en de rentabiliteit van de spoorlijn benadelen. Een oplossing voor het conflict? (2005-2008) De beide ministers en de beide vervoerders (HSA en NMBS) maken op 6 maart 2005 afspraken over het combineren van treindiensten op bestemmingen Den Haag en Breda. Door de treindiensten te combineren, zullen de exploitatiekosten van de dienst dalen en zal de levensvatbaarheid ervan vergroten, wat het acceptabel maakt voor de NMBS (Omroep Brabant, 11 maart 2005, TK 2005). NMBS zal verlies bij exploitatie van deze treindienst voor eigen rekening nemen. Tot slot beloven de Nederlandse overheid en de HSA geen juridische stappen nemen ten aanzien van de foutieve reistijdenopgave van de NMBS (ten tijde van de aanbesteding van het vervoer in Nederland) op de Belgische overheid, de NMBS of Infrabel (het studiebureau van de NMBS) (Rekenkamer, 2007, p. 56). De conceptovereenkomst tussen de Staat en de NMBS dient door HSA uitgewerkt en vervangen te worden door een samenwerkingsovereenkomst tussen HSA en de NMBS. Als deze overeenkomst niet voor Aanvangsdatum gereed is kan dit gevolgen hebben voor de dienstregeling. Over de samenwerkingsovereenkomst wordt frequent overleg gevoerd tussen de Staat en de Belgische Federale overheid in aanwezigheid van de beide vervoerders (VGR 22). De Belgische overheid geeft te kennen op zichzelf mee te willen werken. De minister spreekt in dit verband dan ook de hoop uit dat en er in België snel in slaagt een «fähige»


Pagina 70


Joost van der Hart

regering te vormen opdat ook op dit gevoelige punt op korte termijn vorderingen kunnen worden gemaakt (TK Verslag van een algemeen overleg, 2007, 22026: 276, p. 7). Weinig Belgische interesse voor Nederlandse aansluiting Illustratief voor de moeizame wijze waarop het proces met België verloopt, is het feit dat de projectleider HSL aangeeft dat er bij de Belgische nationale overheid nauwelijks belangstelling bestaat voor de doortrekking van de HSL in noordelijke richting. De prioriteit in België ligt bij het traject Brussel-Parijs. Daarbij komt dat de NMBS niet zit te springen om zich nog dieper in de schulden te steken voor investeringen in een lijn van Antwerpen naar Nederland. Een zo goedkoop mogelijk oplossing is hun inzet. (ERTMS eindrapport, 2007).

Op het moment van schrijven is er echter nog steeds geen formele samenwerkingsovereenkomst tussen NMBS en HSA. In voortgangsrapportage 22 schrijft de minister dat de NMBS aangeeft eerst financiële garanties van de Belgische overheid te willen hebben. De duur van de formatie van een nieuw Belgisch federaal kabinet stond voortgang op dit dossier in de weg (Tweede Kamer, 2008).

7.6

Ronde 4 Problematische gevolgen van de keuze voor ERTMS

In voorbereiding op de bouw van de infrastructuur besluiten Nederland en België de hogesnelheidslijn uit te rusten met het ERTMS beveiligingssysteem. ERTMS is een door de Europese Commissie, in overeenstemming met de branche, geformuleerde Europese standaard. Het belangrijkste andere beveiligingssysteem dat geschikt is voor hoge snelheid, dat in de jaren negentig op de Europese markt is, is het Franse TVM-systeem, dat wordt gebruikt in de Thalys. Al in het HSL verdrag is opgenomen dat technische harmonisatie van het Nederlandse en het Belgische deel zal worden geregeld door een in te stellen ‘opvolgingscomité’. Reden hiervoor is dat ervoor is gekozen elk land haar eigen tracé tot de grens te laten realiseren. Op 10 december 2003 komt het Opvolgingscomité samen om de planning van de HSLverbinding aan beide zijde van de grens te bespreken. Onderzocht is hoe de testen integratiefases in beide landen op elkaar afgestemd kunnen worden. Nederland sluit voor de levering van ERTMS in de baan een contract af met het consortium Infraspeed, waarbinnen het bedrijf Alcatel verantwoordelijk is voor het leveren van een werkend ERTMS systeem. In België wordt ERTMS voor de infrastructuur geleverd door Alstom. Langzaam maar zeker wordt duidelijk dat de techniek lang niet zo ver is gevorderd dan eerder in het proces is verondersteld. De ERTMS infrastructuur blijkt niet interoperabel Nederland en België blijken een specifiek probleem hebben ten aanzien van de technische systemen beider HSL-projecten, namelijk de gescheiden ontwikkeling van hun beider ERTMS systemen. In Nederland wordt ERTMS Level 2 door Alcatel geleverd en in België door Alstom. Als Nederland bij versie 2.2.2 gestopt zou zijn, dan zouden de hoge snelheidstreinen de grens niet met de gewenste dienstsnelheid kunnen passeren. De twee naburige ERTMS systemen bleken niet compatibel te zijn. Het blijkt noodzakelijk om hier een oplossing voor te ontwikkelen. Het ontwikkelen van een standaard Radio Block Centre (RBC) – Radio Block Centre koppeling9 zou te lang duren. 9 Informatie voor de machinist wordt via GSM technologie naar de locomotief gezonden vanuit het Radio Block Center (RBC). Deze staat voor het zuidelijk tracé vanaf Rotterdam tot de Nederlands-Belgische-grens opgesteld in Rotterdam. In het


Pagina 71


Joost van der Hart

Om dit gat tussen deze twee verschillende implementaties te overbruggen wordt gekozen voor een maatwerkoplossing: de ontwikkeling van een technische module, de zogenoemde Gateway. Deze koppelt de RBC-systemen (in Rotterdam en Antwerpen) op een nietstandaard manier aan elkaar. Daarnaast is er de ontwikkeling van een aangepaste ERTMSversie benodigd, te weten versie 2.3.0 Corridor (die geschikt is voor de corridors Parijs Brussel Keulen Amsterdamen Paris – Oost-Frankrijk – Zuid-Duitsland), om toepassing van de Gateway mogelijk te maken (Stoop, 2007, pg. 44, 82). Rollend materieel moet ERTMS aan boord hebben Contractueel is HSA verplicht toegelaten10 treinen beschikbaar te hebben waarin de meest recente versie van het ERTMS is ingebouwd. In het contract is opgenomen dat het materieel dat ingezet wordt op de HSL-Zuid infrastructuur dient te voldoen aan de TSI’s. Zolang een TSI nog niet van kracht is moet HSA bij de bouw van nieuw materieel uitgaan van de laatste (ontwerp) TSI’s. De staat dient volgens het contract HSA onverwijld op de hoogte te stellen indien hem nieuwe ontwerp-TSI’s zijn voorgelegd. Op deze wijze is in het contract met HSA rekening gehouden met het feit dat er gedurende de voorbereiding van het vervoer door HSA, en gedurende het bouwproces van de treinen wijzigingen zouden optreden in de ERTMS specificaties die op termijn in een TSI zouden worden vastgelegd. HSA is verplicht rekening te houden met dergelijke wijzigingen zolang dit redelijkerwijs nog mogelijk is (Minister V&W in brief aan Tweede Kamer, 15 oktober 2001). Op 8 juli 2002 dient HSA bij het Ministerie van V&W een dossier in betreffende de inzet van bestaand materieel. HSA geeft aan dat zij voornemens is om de bestaande Thalys treinen te gebruiken voor het uitvoeren van de internationale treindienst Amsterdam – Parijs. Een tweetal stellen zijn eigendom van een andere NS-dochter, de andere treinen zijn eigendom van NMBS en SNCF. Alle treinen moeten worden omgebouwd voor het gebruik van ERTMS. Het ministerie verwachtte in 2003 dat HSA niet op tijd kon gaan rijden en dat met de beoogde treinen de reistijden niet zouden worden gehaald. HSA was juridisch verantwoordelijk voor de bestelling van de treinen, maar dat nam de politieke verantwoordelijkheid van de minister voor tijdig en goed vervoer over de spoorlijn niet weg. De prikkel die in de concessieovereenkomst was opgenomen ter bevordering van de tijdige bestelling van de treinen door HSA (het betalen van de gebruiksvergoeding vanaf de aanvangsdatum) bleek onvoldoende te werken. HSA legde de schuld van de vertraging bij het uitblijven van overeenstemming met de Belgische NMBS en later bij de onduidelijkheid over het beveiligingssysteem ERTMS (Rekenkamer, 2007, p. 62).

oorspronkelijke ontwerp zou de RBC voor de Zuidelijke sectie (geleverd door Thales) communiceren met de Radio Block Centre voor het Belgische gedeelte (geleverd door Alstom) (ERTMS Rapport, 2007). 10 Met toegelaten wordt bedoelt treinen die na technische keuring zijn toegelaten


Pagina 72


7.7

Joost van der Hart

Geïdentificeerde problemen bij de HSL-Zuid

De reconstructie van de besluitvorming ten aanzien van de HSL-Zuid geeft bij elke ronde een ander probleem weer. De vier belangrijkste problemen zijn kort in onderstaande tabel geformuleerd. Casus HSL – Zuid Ronde 1 Aansluiten bij de PBKA(L) Probleem

De bij de PBKAL betrokken spoorvervoermaatschappijen kunnen niet tot een overeenkomst komen met betrekking tot grensoverschrijdend hogesnelheidsvervoer.

Analyse

De regeringen besluiten verdere afspraken over de PBKAL bilateraal uit te werken

Cruciaal besluit

Beginselverklaring tussen betrokken landen te Den Haag, 21 November 1989.

Ronde 2 Moeizaam proces om te komen tot het verdrag en de tracékeuze Probleem

Onenigheid over grensoverschrijdend tracé tussen Nederlandse en Belgische regering

Analyse

Nederland wil een zo kort mogelijk tracé. Dit tracé is voor België niet optimaal. Uiteindelijk wordt België door Nederland over de streep getrokken met een compensatie voor extra kosten, alsook een (niet erkende) koppeling met het eveneens gevoelige dossier Westerschelde.

Cruciaal besluit

In 1994 sluiten de Nederlandse en Belgische regering het HSL – Verdrag. Het verdrag compenseert België voor de extra kosten voortvloeiend uit het tracé langs E19.

Ronde 3 Het exploiteren van een hogesnelheidslijn Probleem

Geen samenwerkingsovereenkomst voor grensoverschrijdende exploitatie tussen HSA en NMBS.

Analyse

De conceptovereenkomst tussen de Nederlandse Staat en NMBS die als basis dient voor de overeenkomst tussen NMBS en HSA wil de NMBS niet ondertekenen. NMBS stelt dat de exploitatie negatief zal zijn door treindiensten op Breda en Den Haag.

Cruciaal besluit

Conceptsamenwerkingsovereenkomst tussen de Nederlandse staat en NMBS.

Ronde 4 Problematische gevolgen van de keuze voor ERTMS Probleem

ERTMS blijkt grensoverschrijdend niet interoperabel. Start grensoverschrijdende vervoer is daardoor onmogelijk en vertraagt.

Analyse

Keuze voor ERTMS pakt niet goed uit. De interoperabiliteit van het systeem is er niet doordat techniek in kinderschoenen staat.

Cruciaal besluit

Keuze voor ERTMS van verschillende leveranciers door Nederlandse en Belgische projectleiders.


van

Pagina 73

het


8

Verklarende analyse: HSL – Zuid

8.1

Introductie

Joost van der Hart

Evenals voor de Betuweroute, wordt ook de casus HSL-Zuid geanalyseerd om de in de casusbeschrijving geïdentificeerde problemen te kunnen verklaren. In dit hoofdstuk worden problemen geanalyseerd door het conceptuele model op de problemen toe te passen. Voor de analyse wordt gebruik gemaakt van het casusmateriaal uit hoofdstuk 7. De verschillende soorten complexiteitsconcepten dienen als verschillende brillen om het probleem mee te analyseren en op verschillende manieren te kunnen verklaren ;zij bieden daarmee een verdieping van de problematiek. In het volgende hoofdstuk worden de resultaten van de afzonderlijke analyses met elkaar vergeleken op overeenkomsten en verschillen.

8.2

Multilateraal vervoersproject wordt twee aansluitende infrastructuurprojecten

Ronde 1 Aansluiten bij de PBKA(L) Probleem

De bij de PBKAL betrokken spoorvervoermaatschappijen kunnen niet tot een overeenkomst komen met betrekking tot grensoverschrijdend hogesnelheidsvervoer.

Analyse

De regeringen besluiten verdere afspraken over de PBKAL bilateraal uit te werken

Cruciaal besluit

Beginselverklaring tussen betrokken landen te Den Haag, 21 November 1989. Over aanleg, niet over exploitatie


Niet van toepassing

Sociaal

Bij de eerste multilaterale gesprekken zijn de verschillende ministers die zijn betrokken bij de PBKA(L) positief over het opzetten van een Europees hogesnelheidswerk. De nationale spoorwegmaatschappijen van de betrokken landen worden betrokken bij de onderhandelingen om een ‘grensoverschrijdende exploitatiemaatschappij’ op te zetten. Het opzetten van een dergelijke maatschappij blijkt een onhaalbaar omdat de afwijkende belangen van de verschillende partijen hebben en geen overeenstemming over een verdeling van kosten en baten kunnen bereiken. Wanneer Frankrijk besluit alleen verder te gaan en even later bilateraal afspraken maakt met het Verenigd Koninkrijk over de aanleg en exploitatie van de kanaaltunnel, klapt de intentie een integrale, grensoverschrijdende vervoersoplossing te realiseren uit elkaar.

Financieel

Uit de haalbaarheidsstudie van 1986 komt naar voren dat de rentabiliteit ‘positief is, doch matig’. De rentabiliteit van de verbinding Parijs-Brussel is hoger dan de verbinding Brussel – Amsterdam. “De geringe rentabiliteit wordt veroorzaakt door de omvangrijke investeringen die nodig zijn, terwijl in vergelijking tot de uitgangssituatie de omvang van het verkeer en de opbrengsten allesbehalve toenemen.” (TCI HSLZuid, 2004, pg. 19). Een van de conclusies van het rapport was dan ook dat variant twee tot het beste economische resultaat leidt, omdat deze minder investeringen in infrastructuur in België vereist. In 1988 wordt het HSL-concept overgeheveld naar de nationale


Pagina 74


Joost van der Hart

spoorwegmaatschappijen. Besloten wordt om een vervolgstudie te verrichten waarin behalve dit punt ook het optimale tracé en de financiële en juridische structuur door de gezamenlijke spoorwegen nader zullen worden onderzocht. De spoorwegmaatschappijen worden het niet eens over één project met één gemeenschappelijke wijze van financieren en steggelen nu over de verdeling van kosten en opbrengsten. De economische haalbaarheid van trajecten in Nederland is dus twijfelachtig, maar tegelijkertijd vergroten investeringen in Nederland de rentabiliteit van het totale HSL-project in internationaal verband. Minister Kroes wordt door haar ambtenaren het volgende medegedeeld over het rapport van de spoorwegmaatschappijen: “Bij een verdeling van kosten en opbrengsten volgens de bij de spoorwegen normale methode is de rentabiliteit voor SNCF en DB ruim, respectievelijk net voldoende, maar voor NMBS en NS onvoldoende om private financiering zonder externe steun mogelijk te maken.” Kort samengevat betekent dit dat het HSL-concept dat nu onderwerp is van besluitvorming, voor Nederland en België financieel gezien niet gunstig is, maar voor Duitsland en Frankrijk wel. Juridisch

Betrokken actoren gaan flexibel om met weten regelgeving. Ministers nemen verstrekkende beslissingen over zaken waar men toch parlementaire besluitvorming over zou willen hebben. Achteraf blijkt dat de beslissing om de HSL aan te leggen, zowel in Nederland als Duitsland gestoeld is op de uitkomsten van overleg in Europees verband, en niet op parlementaire besluitvorming in eigen land. Regelgeving heeft als zodanig dan ook weinig invloed op de inhoud.

Organisatie

Overeenstemming tussen de verschillende stakeholders kan niet worden bereikt. De beslissing om een grensoverschrijdende exploitatiemaatschappij op te richten wordt uitgesteld. Uiteindelijk besluiten de betrokkenen de aanleg en exploitatie van de HSL in bilaterale overleggen verder uit te werken.

Tijd

Er ligt een grote nadruk op de initiële besluitvorming, gezien het feit dat er allerhande principe afspraken worden gemaakt over bijvoorbeeld de snelheid van de treinen.

Realisme en complexe interdependen tie

De Europese afspraken die gemaakt worden kunnen worden verklaard vanuit beide stromingen. Zo gaan de landen bilateraal verder omdat Frankrijk zich richt op het eigenbelang. Het besef dat grensoverschrijdende exploitatie een gemeenschappelijk probleem is, bestaat wel. Toch lukt het niet om hier afspraken over te maken. Eventuele problemen (zoals langslepende onderhandelingen) zouden kunnen worden voorkomen door het oprichten van een gemeenschappelijke exploitatiemaatschappij. Een dergelijk instituut zou voort kunnen komen uit het besef van wederzijdse afhankelijkheid. Deze wederzijdse afhankelijkheid is gestoeld op de problematische verdeling van kosten en baten van het netwerk. De afwijkende belangen van de betrokken landen blijken niet bij elkaar te brengen. Dat Frankrijk niet langer wil wachten, heeft ook puur met eigenbelang te maken, getuige de kenmerkende quote: “‘Lille – Parijs’ werd te mooi om met anderen te delen.” Er is relatief weinig discussie over de halteplaatsen die het netwerk moet hebben. Het Franse ‘TGV-model’ met weinig halteplaatsen en een hoge snelheid (300 kilometer per uur) wordt bijna vanzelfsprekend het model. Later komen verschillende landen terug op dit model om eisen en wensen uit de binnenlandse omgeving te incorporeren.


Pagina 75


Joost van der Hart

Veel beslissingen in deze ronde zijn genomen in een kleine kring van betrokken politici en ambtenaren. In het RPB rapport (2007), wordt vastgesteld dat tot 1989 niet of nauwelijks over nuten noodzaak van het hsl-netwerk is gediscussieerd. De aandacht is vooral gericht op de financiële haalbaarheid van het project. Daarnaast is het frappant dat de betrokken staten zich zo duidelijk uitspreken ten gunste van de hsl, zonder dat er duidelijkheid bestaat over de financiële haalbaarheid van het project. Dit besluit is volgens de onderzoekers ingegeven door de angst de boot te missen en verstoken te blijven van een aansluiting op het HSL-netwerk. Ook hier blijkt het gedrag van de staat op het eigen belang gericht.


Pagina 76


8.3

Joost van der Hart

Tracékeuze is langslepende en gepolitiseerde kwestie

Ronde 2 Moeizaam proces om te komen tot het verdrag en de tracékeuze Probleem

Onenigheid over grensoverschrijdend tracé tussen Nederlandse en Belgische regering

Analyse

Nederland wil een zo kort mogelijk tracé. Dit tracé is voor België niet optimaal. Uiteindelijk wordt België door Nederland over de streep getrokken met een compensatie voor extra kosten, alsook een (niet publiekelijk erkende) koppeling met het eveneens gevoelige dossier Westerschelde

Cruciaal besluit

In 1994 sluiten de Nederlandse en Belgische regering het HSL – Verdrag. Het verdrag compenseert België voor de extra kosten voortvloeiend uit het tracé langs de E19.


Niet van toepassing

Sociaal

Nu de internationale afspraken zijn gemaakt, wil Nederland snel tot een overeenkomst komen met België over het tracé tussen Rotterdam en Brussel. het bilaterale overleg tussen minister Maij-Weggen en haar Belgische collega Dehaene wordt gestart in 1990. Tussen België en Nederland blijkt niet alleen een verschil van inzicht te bestaan over de tracékeuze, maar ook over de verdeling van de kosten daarvan en de inpassingmaatregelen. België wil een zo kort mogelijk tracé (het Havenwegtracé), wat hen in de aanleg het minste kost; dit tracé kost Nederland echter weer het meest, omdat hier dan, ten opzichte van andere alternatieven, veel meer spoor moet worden aangelegd. Nederland is voorstander van het E19-tracé. Dit stuit echter op bezwaren bij België. Aan Nederlandse zijde wordt op het moment dat de bilaterale overleggen plaatsvinden, conform de pkbprocedure hard gewerkt aan het opstellen van de eerste HSL-Nota, die in maart 1991 zal verschijnen. De ministers weten echter geen overeenstemming te bereiken over het tracé. Wanneer Nederland echter wel de PKB in 1991 uitbrengt, met daarin reeds een keuze (‘tracé H’) voor een tracé beschreven, wekt dit dan ook veel irritatie op in België. Zij verbazen zich erover dat Nederland nog voordat er met België is uitonderhandeld over het tracé, al een tracékeuze lijkt te hebben gemaakt. Nederland had immers, net als België met het sst-dossier van 1990 had gedaan, een nota kunnen uitbrengen waarin meerdere tracés worden genoemd en de definitieve tracékeuze kunnen uitstellen totdat hierover overeenstemming tussen beide landen was bereikt. Jarenlang blijven de standpunten van de partijen ongewijzigd ten aanzien van de tracékeuze en het project raakt in een impasse. De (niet publiekelijk erkende) koppeling, waarbij Nederland dreigt de voor België belangrijke uitdieping van de Westerschelde, uit te stellen, creëert een doorbraak. Nederland betaalt België een compensatie in ruil voor het voorkeurstracé van Nederland. Veel van de vertraging is te wijten aan de notoir slechte verstandhouding tussen de verantwoordelijke Belgische en Nederlandse ministers (RPB, 2007).

Financieel

Het tracé dat het goedkoopst is voor Nederland, is het duurst is voor België, en andersom. Gemeenschappelijke studies die de grens moeten “wegdenken” worden geacht een doorbraak te kunnen forceren.. Ook dit blijkt onhaalbaar


Pagina 77


Joost van der Hart

doordat discussie ontstaat over de bevindingen uit de studies. Om uit de impasse te komen ten aanzien van de tracékeuze compenseert Nederland België door middel van een eenmalige betaling in ruil voor aanleg van het door Nederland gewenste tracé. Juridisch


Organisatie

Deze ronde kenmerkt zich door een probleem waarvoor de projectleiders aan beide kanten zich gesteld zien. Het tracé dat voor het ene land voordelig is, is voor het andere land nadelig. Het onderzoek naar een keuze waar beide partijen mee kunnen leven wordt op verschillende manier georganiseerd, maar leidt tot niets. De beslissing die uiteindelijk wordt genomen is een politiek compromis.

Tijd

Er ligt een zwaar accent op de initiële besluitvorming. De beslissing ten aanzien van de tracékeuze ligt politiek zeer gevoelig; op allerlei manieren wordt naar een oplossing gezocht om een zo objectief mogelijke keuze te verkrijgen. De “Reconstructie HSL-Zuid” door de Tijdelijke Commissie Infrastuctuurprojecten spreekt op verschillende plaatsen in het ontwikkelingstraject van de HSL over “zorgen over aansluiting met België”. Ten tijde van de HSL nota bleek al dat België - dat indertijd in het internationaal overleg de aftakking naar Amsterdam zelf voorgesteld had – weinig belang meer had bij een HSL richting Nederland. Illustratief voor de moeizame wijze waarop het proces met België verloopt, is het feit dat de projectleider HSL aangeeft dat er bij de Belgische nationale overheid nauwelijks belangstelling bestaat voor de doortrekking van de HSL in noordelijke richting. De prioriteit in België ligt bij het traject Brussel - Parijs. Waar België eerst een belang had om Nederland bij de PBKA(L) te betrekken, verandert dit nu. De NMBS heeft zich gecommitteerd aan grote investeringen voor de lijn richting Parijs en wil zich niet nog dieper in de schulden te steken voor investeringen in een lijn van Antwerpen naar Nederland. België wil een zo goedkope mogelijke oplossing. De opstelling van de Belgische federale overheid en de NMBS maakt Nederland tot vragende partij.


Dat de eigenbelangen van de betrokken landen in deze ronde voorop staan wordt zeer duidelijk bij het stuklopen van de onderhandelingen ten aanzien van de grensoverschrijdende tracé. De onderhandelingen ten aanzien van de tracékeuze vangen aan met een intentie van het realiseren van een gemeenschappelijk belang. Wanneer echter blijkt dat Nederland en België precies tegenovergestelde voorkeuren hebben ten aanzien van de tracévarianten raken de onderhandelingen in een impasse. Uiteindelijk wordt een oplossing gevonden door het koppelen van dossiers en een financiële tegemoetkoming door Nederland aan België. België wil graag een uitdieping van de Westerschelde, maar is hiervoor afhankelijk van Nederland. Nederland heeft een grote voorkeur voor het E19-trace, maar is voor deze keuze afhankelijk van België. Een uitruil van deze wensen, alsmede een financiële compensatie voor de extra kosten die België moet maken omdat het E19-trace relatief meer kost voor België dan andere tracés, biedt een oplossing.


Pagina 78


8.4

Joost van der Hart

NMBS heeft weinig interesse in exploitatie van de HSL

Ronde 3 Het exploiteren van een hogesnelheidslijn Probleem

Geen samenwerkingsovereenkomst voor grensoverschrijdende exploitatie tussen HSA en NMBS.

Analyse

De conceptovereenkomst tussen de Nederlandse Staat en NMBS die als basis dient voor de overeenkomst tussen NMBS en HSA wil de NMBS niet ondertekenen. NMBS stelt dat de exploitatie negatief zal zijn door treindiensten op Breda en Den Haag.

Cruciaal besluit

Conceptsamenwerkingsovereenkomst tussen de Nederlandse staat en NMBS.


Niet van toepassing

Sociaal

Nadat de tracékeuze en halteplaatsen van de HSL zijn bepaald, wordt in 1996 het HSL-verdrag gesloten. In het HSL-verdrag van 1996 is een dienstregeling opgenomen, waarbij is afgesproken dat de NMBS meewerkt aan een samenwerkingsovereenkomst met de dan nog te bepalen Nederlandse vervoerder. Alhoewel in het verdrag een dienstregeling is opgenomen, zijn geen afspraken gemaakt over de reistijden dan wel kosten- en batenverdelingen ten aanzien van de grensoverschrijdende exploitatie. Nadat de Nederlandse overheid het vervoer over de HSL gunt aan de HSA, dienen de NMBS en HSA een samenwerkingsovereenkomst op te stellen. De partijen dienen dit te doen op basis van een conceptsamenwerkingsovereenkomst, die is opgesteld door de Nederlandse Staat, de Belgische Federatie en de NMBS. De NMBS blijkt de samenwerkingsovereenkomst niet te willen tekenen. De NMBS is tegenstander van de voorgestelde dienstregeling en weigert dan ook de samenwerkingsovereenkomst te tekenen. Deze weigering kan op twee manieren verklaard worden. De NMBS is door investeringen in zwaar financieel vaarwater terechtgekomen en wenst daarom niet, de volgens hen alleen met verlies te exploiteren diensten richting Breda en Den Haag, te verzorgen. Andere ogenschijnlijk meer rendabele lijnen richting Frankrijk en Duitsland hebben de voorkeur. Zo leidt de meer binnenlandse oriëntatie die de HSL-Zuid met de toevoeging van Breda en Den Haag heeft gekregen ten behoeve van draagvlakverwerving dus tot problemen met de autonome partij NMBS. De kwestie wordt extra bemoeilijkt wanneer blijkt dat: - de reistijden in België langer zijn dan oorspronkelijk toegezegd, wat een negatief effect heeft op het exploitatiesaldo. Hier heeft vooral de HSA last van, aangezien het contract van de HSA met de Nederlandse Staat uitgaat van de oorspronkelijk door België toegezegde reistijden. - de conceptovereenkomst die is opgesteld niet duidelijk genoeg blijkt te zijn en de HSA en NMBS daardoor niet tot een samenwerkingsovereenkomst kunnen komen. Alhoewel de Nederlandse Staat een snelle oplossing van het probleem nastreeft, kan zij weinig doen om het probleem op te lossen. De NMBS en HSA zijn autonome partijen, die zelf overeenstemming moeten bereiken over de overeenkomst.


Pagina 79


Joost van der Hart

Financieel

De NMBS stelt dat de exploitatie van een HSL op Breda en Den Haag negatief zal zijn en wil daarom af van de treindiensten op die bestemmingen. De NMBS heeft een andere perceptie ten aanzien van de overeenkomst en verwijst terug naar het verdrag tussen Nederland en België als het enige, harde document. Een internationale arbitrageprocedure stelt de Nederlandse exploitant, HSA, in het gelijk. De NMBS en HSA dienen de overeenkomst verder uit te werken.

Juridisch

De HSA vraagt de Nederlandse Staat om hulp. In 2003 wordt een bindende adviesprocedure gestart om duidelijkheid te verschaffen en helderheid te krijgen over de verdeling van de opbrengsten van binnenlands vervoer in internationale treinen. De Nederlandse Staat wordt in het gelijk gesteld ten aanzien van de uitleg van de conceptsamenwerkingsovereenkomst. De NMBS en HSA kunnen het echter nog steeds niet eens worden over de bediening van Den Haag en Breda. Tot op heden is er dus ook nog geen definitieve samenwerkingsovereenkomst.

Organisatie

Het bereiken van overeenstemming tussen de autonome partijen HSA en NMBS blijkt zeer lastig, zelfs als het Ministerie van V&W wordt ingeschakeld om hulp te bieden.

Tijd

De prioriteit van de NMBS en de Belgische overheid is verschoven naar de hogesnelheidslijnen richting Frankrijk en Duitsland, die eerder in de procedure zijn gekomen. Daarnaast is er ook een gebrek aan geld bij de NMBS. Alles bij elkaar is in België de omgeving van het project veranderd en daarmee de positie van de Belgische staat en de NMBS.


De NMBS en de Belgische overheid stellen eerder gemaakte afspraken aan de kaak. Deze opstelling is te verklaren vanuit de stroming Realisme, waarbij afspraken van voorlopige aard zijn.


Pagina 80


8.5

Joost van der Hart

Technische problemen zorgen voor braakliggende HSL

Ronde 5 Problematische gevolgen van de keuze voor ERTMS Probleem

ERTMS blijk grensoverschrijdend niet interoperabel. Start grensoverschrijdende vervoer is daardoor onmogelijk en vertraagt.

van

het

Analyse

Keuze voor ERTMS pakt niet goed uit. De interoperabiliteit van het systeem is er niet doordat techniek in kinderschoenen staat.

Cruciaal besluit

Keuze voor ERTMS van verschillende leveranciers door Nederlandse en Belgische projectleiders.


De Nederlandse projectorganisatie besluit om de infrastructuur uit te rusten met het ERTMS - beveiligingsysteem. Dit gebeurt eind jaren negentig, wanneer de technologie feitelijk nog niet bestaat. Het is een papieren standaard, die door de Europese Commissie als de nieuwe standaard voor spoorbeveiliging wordt voorgeschreven. Later blijkt dat de veronderstelde interoperabiliteit van het systeem niet functioneert. Voor de HSL-Zuid betekent dit, dat de spoorlijn gedurende 1 seconde, op de (systeem)grens tussen Nederland en België niet beveiligd is. Het project loopt grote vertraging op vanwege tests en het zoeken naar oplossingen voor de problemen met ERTMS. ERTMS is het resultaat van onderhandelingen tussen experts werkzaam bij industrie en overheid. Het is geen product dat al ‘op de plank’ ligt, maar een product dat nog volop in ontwikkeling is (Tweede Kamer, 2005a). Stapsgewijs worden standaarden ontwikkeld die vervolgens door de industrie in opdracht van infrastructuurbeheerders en exploitanten (overheden, spoorwegen) worden vertaald in producten (Stoop, 2007,, p. 42). De eerst bekende standaard 4 van ERTMS was versie 2.0.0. Dit was een papieren ontwikkelstap, die niet in de praktijk geïmplementeerd is. Deze versie bevatte teveel fouten en onopgeloste zaken. Interessant is dat deze versie door de staat feitelijk gecontracteerd is met het Infraspeed consortium. Deze keuze kwam voort uit het gegeven, dat dit op het moment van contractondertekening de beschikbare/bekende versie was. Zodra deze technische problemen bekend werden heeft Infraspeed aangeboden om versie 2.2.2 te implementeren in de HSL-Zuid. Dit was zonder extra kosten mogelijk, omdat de feitelijke werkzaamheden nog moesten beginnen. Tijdens de aanleg van de HSL was het streven van de staat om versie 2.2.2 in te bouwen en voor de spoorbaan het bijbehorende veiligheidsattest te verkrijgen (ERTMS eindrapport, p. 43). Gaande de werkzaamheden ontstond het inzicht, dat versie 2.2.2 weliswaar op een traject geïnstalleerd kan worden en dan ook operationeel is, maar niet interoperabel is, wat in de praktijk wil zeggen dat treinen niet zonder problemen op producten van andere fabrikanten over kunnen gaan (ERTMS eindrapport, p 43). Tevens bleek ook versie 2.2.2 niet foutenvrij te zijn. Om deze er uit te halen en de gewenste interoperabiliteit te realiseren werd op Europees niveau een nieuwe ERTMS standaard ontwikkeld; versie 2.3.0. Voor de verdere toekomst (vanaf 2011) wordt versie 3.0.0 voorzien. Deze zal ook aanvullende functionaliteiten bevatten en oplossingen voor een aantal kleine technische fouten. Tot die tijd wordt versie 2.3.0 in diverse landen in Europa, waaronder Nederland en België, geïnstalleerd. De migratie van versie 2.2.2 naar versie 2.3.0 is niet in een keer genomen. In de


Pagina 81


Joost van der Hart

praktijk zijn er de 2.2.2+, 2.3.0- en 2.3.0 Corridor versies (geweest), waarvoor telkens een proces van ontwikkeling, internationale overeenstemming, testen, valideren en toelaten georganiseerd moest worden. Bij het ontwikkelen van de beveiligingstechniek was een belangrijk probleem dat de infrastructuur en het rollend materieel niet als een samenhangend systeem ontwikkeld zijn, maar als aparte lijnen. Als Nederland bij versie 2.2.2 gestopt zou zijn, dan zouden de hoge snelheidstreinen de grens niet met de gewenste dienstsnelheid kunnen passeren. Op dit moment zijn de geïnstalleerde ERTMS-systemen in Nederland en België nog niet volledig compatibel. Dit komt omdat de ERTMS-systemen in beide landen door verschillende leveranciers ontwikkeld en gebouwd zijn. Om dit gat tussen deze twee verschillende implementaties te overbruggen is gekozen voor: - het ontwikkelen van een technische module, de zogenoemde Gateway, die de beide RBC’s (in Rotterdam en Antwerpen) op een niet-standaard manier aan elkaar koppelt; - de ontwikkeling van een aangepaste ERTMS-versie, te weten versie 2.3.0 Corridor (om toepassing van de Gateway mogelijk te maken) (Stoop, 2007, p.82). Sociaal

Het oplossen van de versieproblematiek werd bemoeilijkt door de houding van België. Een respondent vertelt, dat de Belgen laconiek waren onder het tijdsverlies dat door de snelheidsbeperking zou worden geleden. Na bestuurlijk overleg tussen VandeLanotte en Peijs is er een samenwerkingsovereenkomst gemaakt om de gateway te kunnen realiseren. Voor de problematiek aan het licht komt, blijken er, volgens het rapport van de TU Delft, wel rapporten te zijn waarin Nederlandse en Belgische overheden onderzocht hebben of de bestaande beveiligingssystemen toekomstwaarde hadden in technische (interoperabiliteit) en economische zin (fase in de economische levenscyclus, investeringskosten etc.). Nadat de gevonden opties naast de lijst van deze criteria en wensen gelegd werden, bleek dat geen van deze systemen op den duur op draagvlak kon rekenen. De keuze voor een nieuw, interoperabel, systeem op Europees niveau is dan een logische keuze. Er kon echter niet vanaf nul begonnen worden, maar er moest rekening worden gehouden met bestaande praktijken en (spoorwegtechnische en industriepolitieke) wensen die in de betreffende landen speelden.

Financieel

Eerder is al naar voren gekomen dat de Belgen weinig prioriteit geven aan de HSLNoord. Zij vinden het dan ook geen probleem als de HSL 160 kilometer per uur rijdt. Het Ministerie van V&W is er echter alles aangelegen om met 300 kilometer per uur de grens over te gaan. Een lagere snelheid zou immers negatieve financiële gevolgen hebben voor het Ministerie dat met exploitant HSA afspraken heeft over reistijden. Wanneer de werkelijke reistijden langer zijn dan gecontracteerd met HSA, zal HSA gecompenseerd moeten worden. België en Nederland hebben dus een afwijkend belang ten aanzien van het invoeren van een hoge versie van ERTMS. Dit maakt het oplossen van de technische problemen er niet makkelijker op.

Juridisch

Als de gekozen Gateway-oplossing uiteindelijk niet blijkt te werken, dan is men in eerste instantie aangewezen op de terugvaloptie die in het verleden is gekozen. Bij de gekozen oplossing mag onder de Nederlandse regelgeving bij Level 1 niet harder dan 160 km/uur gereden worden (Stoop, p. 86).


Pagina 82


Joost van der Hart

Organisatie

De keuze voor ERTMS is een goed voorbeeld van een ‘no-one-best-way’ beslissing Nederland en België besluiten ieder hun eigen deel van de infrastructuur te realiseren. Zich bewust zijnd van het feit dat dit aansluitingsproblemen kan veroorzaken bij de grens, besluiten zij tevens een ‘opvolgingscomité’ in het leven te roepen, om de technische harmonisatie in goede banen te leiden. Van samenwerking is echter pas sprake, wanneer de ERTMS problemen worden ontdekt. Dan is het in feite al te laat. Het opvolgingscomité bestaat uit het comité zelf en een aantal technische werkgroepen, die onder het comité vallen. In het comité zijn van Belgische zijde Infrabel, NMBS, de federale overheid en TUC Rail (ingenieursbureau) vertegenwoordigd. Aan Nederlandse zijde het Ministerie van V&W (DG Personenvervoer), de projectorganisatie HSL-Zuid. Daarnaast is er een permanente vertegenwoordiger van de Europese Unie. Hieruit wordt duidelijk, dat Infraspeed en HSA niet aan tafel zitten bij het comité, wél zijn ze vertegenwoordigd in de technische werkgroepen. Een respondent geeft aan, dat het feit dat HSA en Infraspeed niet op het hoogste niveau mee mochten praten, tot problemen leidde, mede omdat het opvolgingscomité vooral op de infrastructuur inging en niet op de kritische samenhang tussen infrastructuur en vervoer.

Tijd


Realisme en complexe interdepend entie

Nederland heeft gekozen voor ERTMS vanwege de risico’s die aan andere systemen kleefden en de kansen die ERTMS biedt. De keuze voor ERTMS is in België onafhankelijk van de Nederlandse keuze tot stand gekomen. De keuze voor ERTMS in beide landen lijkt ingegeven te zijn door het feit dat de HSL deel uit gaat maken van het Europese hogesnelheidsnetwerk. De keuze voor ERTMS is goed te verklaren vanuit het perspectief van complexe interdependentie. Het streven naar een interoperabel systeem, komend vanuit een systeem waarbij nationale standaarden overheersten komt voort uit een gemeenschappelijk probleembesef en wederzijdse afhankelijkheid. De instelling van een opvolgingscomité voor technische harmonisatie, waarin afgevaardigden van Nederland en België zitting namen, leken dan ook een uitstekende manier om met een gemeenschappelijk probleem om te gaan. De belangen van de betrokken landen wijken van elkaar af. De Belgen stuurden op geld en wensten geen geld uit te geven aan een dure Gateway. De Nederlandse afgevaardigden stuurden op tijd en kwaliteit. De interoperabiliteitsproblemen die de kwaliteit (300 kilometer per uur) in gevaar brachten, moesten opgelost worden en het liefst zo snel mogelijk.


Pagina 83


9

Analyse van overeenkomsten en verschillen

9.1

Introductie

Joost van der Hart

De in hoofdstuk 5 en 7 uit de casusbeschrijvingen geïdentificeerde problemen worden in dit hoofdstuk met vergeleken op overeenkomsten en verschillen. De bevindingen uit de afzonderlijke analyses ten aanzien van complexiteitsconcepten en internationale betrekkingen, worden hierbij gebruikt ter ondersteuning en verdieping. De in hoofdstukken 5 tot en met 8 gebruikte structuur van het rondenmodel vervalt hierbij. In plaats daarvan wordt voor deze cross-case-analyse het conceptuele model uit hoofdstuk 4 als kapstok gebruikt. Het resultaat van een dergelijke cross-case-analyse is een verdere uitdieping en aanscherping van de problemen die spelen bij grote grensoverschrijdende spoorinfrastructuurprojecten. Het concept ‘organisatiecomplexiteit’ komt niet terug in dit hoofdstuk. Dit concept blijkt in de casusanalyse veel overeenkomsten te hebben met het concept ‘sociale complexiteit’ en is omwille van leesbaarheid dan ook komen te vervallen. De complexiteiten worden afgelopen, daarna volgt de verdieping met behulp van internationale betrekking en besloten wordt met een synthese van de bevindingen uit de analyse.

9.2

Niet interoperabele beveiligingssystemen

Belangrijkste geconstateerde technische complexiteit: Technische dynamiek: tijdens de ontwikkeling van een project kunnen zich nieuwe mogelijkheden voordoen, die van betekenis kunnen zijn voor het verloop van het gehele project.

9.2.1 Overeenkomsten en verschillen ten aanzien van technische dynamiek

Verschillen in de implementatie van ERTMS De HSL-Zuid en de Betuweroute maken voor de beveiliging beide gebruik van de nieuwe Europese standaard ERTMS. Beide projecten kennen technische problemen met het functionerend krijgen van dit beveiligingssysteem. Belangrijkste verklaring hiervoor is het feit dat deze technologie vrijwel nog nooit is toegepast en dus ‘non proven’ is. In de projecten is geen ‘fall back option’ of reservesysteem toegepast. Uit het ERTMS rapport blijkt dat vooral bij de HSL-Zuid, de toepassing van zulke innovatieve techniek flink is onderschat. In het project Betuweroute wordt ERTMS alleen in Nederland toegepast. Op het spoor in Duitsland blijft het PZB beveiligingssysteem. ERTMS zal, in het kader van de verbeteringen aan de corridor Rotterdam – Genua, op langere termijn ook in Duitsland worden geïmplementeerd. Voor de HSL wordt ERTMS zowel op het Nederlandse als op het Belgische deel toegepast. HSL-Zuid: problematische systeemgrens Omdat gekozen is voor een systeemgrens waarbij aan weerzijden van de geografische grens, van elkaar verschillende leveranciers ERTMS leveren, ontstaan bij de HSL-Zuid veel meer problemen dan in het geval van de Betuweroute. Het betreffen hier interfaceproblemen. Bij het kiezen voor een systeemgrens, maar ook bij het kiezen van de leveranciers, is ervan


Pagina 84


Joost van der Hart

uitgegaan dat de leveranciers een systeem zouden aanleggen dat zowel horizontaal (infrastructuur – systeemgrens - infrastructuur) als verticaal interoperabel is (infrastructuur – rollend materieel). Deze systeemgrenzen en interfaces worden in schema’s 9-1 en 9-2 toegelicht. Uit interviews met betrokkenen blijkt dat de Technical Specifications for Interoperability die door de industrie in Europees verband zijn vastgesteld en de uitgangspunten zijn voor ERTMS, te veel vrijheidsgraden kent. Dit blijkt nu de systemen van verschillende leveranciers niet probleemloos met elkaar communiceren. In schema 9-2 wordt een dergelijk probleem aangeduid met een rood kruis. Op projectniveau wordt dit opgelost door de systemen aan te passen. In het geval van de HSL-Zuid is er ook aan de andere kant van de grens in België voor gekozen voor ERTMS als beveiligingssysteem. De systemen worden echter bij verschillende leveranciers betrokken. In België is dat Alstom, in Nederland Siemens. Dit is, in tegenstelling tot conventionele systemen, zoals het in Nederland gangbare ATB, mogelijk omdat ERTMS een zogeheten interoperabel systeem is. Dat betekent dat het systeem ‘generiek’ is en altijd zou moeten kunnen communiceren met de ERTMS van een andere leverancier. Dit is in bijzonder van belang bij systeemgrenzen (zoals op de HSL-Zuid bij de geografische grens) maar ook in de interface tussen de baanbeveiliging en treinbeveiliging. Betuweroute: locomotievenproblematiek Voor de Betuweroute worden locomotieven ontwikkeld die zowel in Duitsland (PZB) als Nederland (ERTMS) kunnen rijden. Een locomotief met slechts één van beide systemen (ERTMS dan wel PZB) zou niet in beide landen kunnen rijden. Beide systemen worden in de locomotieven ingebouwd zodat deze probleemloos de grens over kan rijden. De locomotieven moeten dan ook beide systemen hebben ingebouwd om grensoverschrijdend te kunnen rijden en locomotiefwissels te vermijden. De inbouw van deze systemen blijkt niet zonder problemen. Ook de Betuweroute heeft te maken met ERTMS-problemen veroorzaakt door de vrijheidsgraden in de TSI’s. HSL-Zuid

Geografische grens

Nederland België Grensoverschrijdend vervoer Infrastructuur Infrastructuur ERTMS (Siemens) ERTMS (Alstom)

Systeemgrens

Figuur 9-1 ERTMS problematiek bij de HSLZuid Betuweroute

Geografische grens

Nederland Duitsland Grensoverschrijdend vervoer Infrastructuur Infrastructuur PZB ERTMS (Alstom)

Systeemgrens

In de schema’s hiernaast zijn de infrastructuurprojecten grensoverschrijdend weergegeven. Voor beide figuren staat de horizontale lijn voor de infrastructuur inclusief grensoverschrijding, waarbij de grijze ellipsen de landen voorstellen. De verticale lijn staat voor de geografische grens, die voor beide projecten tevens de plaats is van de systeemgrens. Er is onderscheid gemaakt tussen grensoverschrijdende interoperabiliteit ten aanzien van de infrastructuur (het kruis onder de horizontale lijn) en ten aanzien van het vervoer (het kruis dan wel vinkje boven de horizontale lijn). Daarnaast is de interoperabiliteit tussen de baan en het rollend materieel in de afzonderlijke landen (het kruis dan wel vinkje geplaatst op de horizontale lijn) meegenomen. Een kruis impliceert een probleem ten aanzien van de interoperabiliteit, een vinkje impliceert probleemloze interoperabiliteit.


Pagina 85


Joost van der Hart

Figuur 9-2 ERTMS problematiek bij de Betuweroute

Concessiemodel versus ‘open access’ Private vervoerders geven aan dat zij alleen op de Betuweroute gaan rijden, wanneer zij gecompenseerd worden voor de inbouw van de ERTMS in de locomotieven. Immers, de aloude ATB vergde geen investeringen in de locomotieven. De Nederlandse minister is onwillig ten aanzien van de eisen van de vervoerders maar gaat uiteindelijk overstag en stelt een subsidieregeling in. De Betuweroute moet immers een succes worden en dat lukt niet wanneer deze ongebruikt blijft. Bij de HSL is er sprake van een concessie waarbij alleen HSA de rechten heeft voor het spoor. HSA moet zelf de kosten van inbouw van ERTMS dragen. Alhoewel ERTMS fragmentatie tegengaat en harmonisatie ten aanzien van Europese Transnationale netwerken creëert, is de weg hier naar toe op projectniveau niet zonder problemen. ERTMS is als standaard is nog niet uitontwikkeld, wat problemen oplevert voor de leveranciers van de deelprojecten. De “Nederlandse” ERTMS sluit namelijk niet aan op de “Belgische” ERTMS (zie figuur 9-2). In de verschillende landen worden vanwege ambiguïteit van en fouten in de specificaties van de standaard, wijzigingsvoorstellen ingediend. Inwilliging van deze wijzigingen creëert oplossingen voor de problemen op projectniveau, maar creëren nieuwe problemen voor de interoperabiliteit op Europees niveau. Er is dan ook sprake van een dilemma waarbij als oplossingrichting wordt gekozen voor het oprichten van de European Railway Agency. Deze belangenorganisatie dient wijzigingsvoorstellen te behandelen en de interoperabiliteit te coördineren. De organisatie biedt daarbij een platform voor leveranciers en spoorwegbeheerders om af te stemmen over hoe om te gaan met de vrijheidsgraden en te werken aan nieuwe, beter werkende versies. Verschil tussen de cases: de belangen van België bij de HSL-Zuid België heeft lange tijd de oplossing voor de problemen bij de systeemgrens tegengewerkt. De Belgische organisatie stuurde vooral op geld en vond het geen probleem wanneer er slechts met 160 kilometer per uur over de grens kon worden gereden. Zo bagatelliseerde België het probleem, omdat zij geen moeite (lees geld) willen steken in een oplossing. De Nederlandse projectorganisatie heeft veel moeite moeten doen om hen ervan te overtuigen dat er een oplossing moet komen De leveranciers van ERTMS wezen enige vorm van schuld af, omdat zij het standpunt innamen dat zij geen weet hadden van de vrijheidsgraden in de technische specificaties. Dit probleem speelde bij de Betuweroute niet omdat vervoerders zelf verantwoordelijk worden geacht voor het inbouwen van het PZB beveiligingssysteem.

9.2.2 Inzichten in technische complexiteit

De vrijheidsgraden van de nog niet uit ontwikkelde ERMTS-techniek veroorzaken problemen bij het realiseren van een interoperabele spoorlijn. De technische complexiteit is bij de HSL groter dan bij de Betuweroute, maar speelt in beide projecten. Uit de cases blijkt dat de marktpartijen die contracten sluiten met de overheid om dit ingewikkelde, nog niet uitontwikkelde technische systeem te leveren, hun afspraken niet eenvoudigweg na kunnen komen. Er lijkt sprake van een kloof tussen de implementatie van de techniek op projectniveau en op het specificeren van de technische eisen die aan het systeem gesteld worden op het beleidsniveau. Juist omdat het hier onontwikkelde techniek betreft is er sprake van kinderziektes: de technische specificaties kunnen op meerdere manieren geïnterpreteerd door de verschillende marktpartijen. Het opleveren van een werkend systeem wordt hierdoor


Pagina 86


Joost van der Hart

uitermate lastig, immers: de wens van interoperabiliteit creëert tegelijkertijd complexe interdependentie. Actoren zijn van elkaar afhankelijk om een transnationaal werkend systeem op te leveren. Het lijkt erop dat het organisatorische vermogen van de markt zelf nog te klein is om de gewenste interoperabiliteit te creëren. De oprichting van de European Railway Agency lijkt een goede stap in de richting. Specifiek doel van deze organisatie, waarin leveranciers van ERTMS, maar ook beheerders zijn vertegenwoordigd, is het geven van ondersteuning bij het realiseren van een interoperabel spoornetwerk.

9.3

Buitenlandse belangen vragen aandacht bij het realiseren van het binnenlandse project

Belangrijkste geconstateerde sociale complexiteit Belangen zijn afwijkend en kennen voor- en tegenstanders. Deze zorgen dan ook voor een omstreden project. Het opbouwen van steun voor het project is van belang voor het succes van het project Afwijkende belangen maken afstemming en sturing tussen autonome partijen complex

9.3.1 Overeenkomsten met betrekking tot de afwijkende belangen die zorgen voor een

omstreden project De tracékeuzes van de Betuweroute en de HSL-Zuid In beide projecten is de tracékeuze onderwerp van discussie. Vooral in het geval van de HSLZuid, waarbij de variant (ruimtelijke inpassing) die voor het ene land het meest gunstig wordt geacht, voor de andere het minst gunstig uitpakt. Een package deal zorgt uiteindelijk voor een oplossing. Bij de Betuweroute zijn de beide landen het snel over de plaats van de fysieke aansluiting eens. Hier lopen de belangen minder uit elkaar. De tracékeuze in Nederland moet dan ook nog bepaald worden. In het Nederlandse politieke debat is er weinig discussie over de tracering via Emmerich, wel over de ruimtelijke inpassing die dwars door het Groene Hart loopt. Het besluitvormingsproces in Duitsland: opvallende gelijkenissen In Duitsland komt de discussie pas later op gang, wanneer voor de lokale belanghebbenden (deelstaat en gemeenten) duidelijk wordt welke impact het goederenvervoer op de Betuweroute heeft op het tracé Emmerich – Oberhausen. De deelstaat staat echter niet onwelwillend tegenover de plannen, omdat zij meent dat de uitbreiding van het spoor belangrijke voordelen oplevert, zoals vermindering van de wegcongestie alsmede geluidswerende maatregelen en een meer spoorcapaciteit voor personenvervoer. Het Duitse deel van de Betuweroute blijkt, net als het Nederlandse deel een omstreden project, omdat omwonenden verontrust zijn over het uitblijven van overlastmitigerende maatregelen (geluidswering, ongelijkvloerse kruisingen). De inhoud van de problematiek in relatie tot het besluitvormingsproces in Duitsland vertoont dat ook grote gelijkenis met het het proces rondom de besluitvorming van het Nederlandse deel van de Betuweroute een decennium eerder.


Pagina 87


Joost van der Hart

9.3.2 Overeenkomsten met betrekking tot het opbouwen van steun voor het project als factor

van belang voor het succes van het project HSL-Zuid en halteplaatsen De eerste plannen voor de HSL-Zuid kennen alleen stops in Amsterdam, Rotterdam, Antwerpen en Brussel. De plannen hebben een internationaal perspectief. Extra stops bij Schiphol, Den Haag, Breda en Brussel worden politiek wenselijk geacht om de randstad te ontsluiten. Deze extra stops creëren binnen Nederland extra draagvlak voor de spoorlijn, maar de Belgische spoorexploitant NMBS is niet blij met deze haltes, zij menen dat de treindiensten richting Den Haag en Breda verliesgevende trajecten zullen zijn. Betuweroute en de vertakkingen Duitsland is op centraal niveau een voorstander van de Betuweroute. Het bondsministerie ziet het belang van de Betuweroute voor de Duitse economie en staat niet onwelwillend tegenover de Nederlandse Betuweroute (ook gezien de mogelijkheid om afspraken te maken over investeringen voor de ICE in Nederland). Duitsland wil lokale belangen ook meenemen in de besluitvorming en stelt dat een Betuweroute alleen met aftakkingen (en een daarbij behorende verdeling van goederenstromen) acceptabel is. Nederland heeft dan nog geen ruggespraak gehad met lokale binnenlandse stakeholders, en neemt hun wensen dan ook niet mee in de onderhandelingen. Deze actoren zijn later gepikeerd omdat zij voor voldongen feiten staan. Het ministerie heeft daarna de grootste moeite om te komen tot afstemming met deze partijen en inpassingmaatregelen maken de spoorlijn flink duurder. In Duitsland zijn de omwonenden niet content met de komst van de Betuweroute. De gemeenten en de deelstaat NoordRijnWestfalen hebben minder problemen met de Betuweroute, maar pleiten evenals de omwonenden voor garanties ten aanzien van veiligheidsen overlastmitigerende maatregelen. HSL-Zuid en snelheid Het succes van de HSL-Zuid hangt in grote mate samen met de kwaliteit (snelheid) van de spoorlijn. Vanaf het moment dat blijkt dat de spoorlijn rendabel is te exploiteren, wordt alles in het werk gesteld te worden om dit doel te bereiken. Zo wordt een contract gesloten met een marktpartij (HSA) om het spoor te gaan exploiteren. De mate waarin de spoorlijn en dus de exploitant winstgevend kan opereren is afhankelijk van de mate van concurrerendheid ten opzichte van andere modaliteiten. Snelheid van het vervoer is daarbij de belangrijkste variabele. In België wordt gestuurd op kosten. De prioriteit in België ligt bij de hogesnelheidslijnen richting Frankrijk en Duitsland. Wanneer de kwaliteit (snelheid) in het geding komt omdat er problemen zijn met ERTMS waardoor mogelijkerwijs niet met volle snelheid grensoverschrijdend gereden kan worden, leidt dit tot spanning tussen de landen. Nederland heeft namelijk een contract met HSA op basis van reistijden. Een minder hoge kwaliteit (snelheid) zou negatieve contractuele (en dus financiële) maar ook maatschappelijke gevolgen hebben. Betuweroute en de Duitse aansluiting Het succes van het project wordt mede bepaald door de steun die het project geniet van de omgeving. De Betuweroute wordt gezien als prestigeproject en heeft een slecht imago door een moeilijke onderhandelingen met lokale partijen en kostenverhogingen. Het Nederlandse parlement houdt een stevige vinger aan de pols als het gaat om de vooruitzichten ten aanzien van de kwaliteit (capaciteit, interoperabiliteit) die de spoorlijn die biedt. Dat het project in Duitsland weinig prioriteit geniet wordt door Nederlandse parlementsleden gezien als een groot probleem en zij vragen de minister dan ook meermalen tot het zetten van druk op Duitsland.


Pagina 88


Joost van der Hart

9.3.3 Overeenkomsten met betrekking tot de complexiteit van afstemming en sturing die

wordt veroorzaakt door de afwijkende belangen Het krachtenveld rondom de Betuweroute Achtereenvolgende Nederlandse ministers van Verkeer & Waterstaat trachten Duitsland over te halen tot actie. In Duitsland wijzen partijen echter vooral naar elkaar. Het Duitse bondsministerie, de officiële gesprekspartner van het Nederlandse ministerie van Verkeer & Waterstaat, wijst naar Deutsche Bahn als de partij die verantwoordelijk is voor de uitvoering. Deutsche Bahn geeft aan dat er nog een planproces moet worden doorlopen. Nederlandse ministers ondernemen actie door de overeenkomst tussen het Bondsministerie, de Duitse Deelstaat Noordrijn-Westfalen en Deutsche Bahn mede te ondertekenen, en tevens door de corridorgedachte handen en voeten te geven. Zo tracht Nederland, via partijen die ook een belang bij verbetering van het Duitse partijen spoor hebben, extra druk te zetten op de het proces. Belangentegenstellingen uiten zich in een verminderde prioriteit van de HSL bij België Nederland heeft veel moeite met het overtuigen van België om extra moeite(lees geld) te steken in het investeren in voor hoge snelheid noodzakelijke technische oplossingen. Bemiddelingspogingen van de Nederlandse staat om het vervoersdossier vlot te trekken lopen tot op heden op niets uit. 9.3.4 Inzicht in sociale complexiteit

Beide projecten worden gekenmerkt door een hoge mate van sociale complexiteit. Deze vorm van complexiteit springt er uit ten opzichte van de andere complexiteiten. De drie componenten die verklarend zijn voor de problemen (afwijkende belangen en de hieraan gekoppelde complexe afstemming en gebrek aan draagvlak) komen alle drie naar voren, waarbij duidelijk wordt dat problemen worden veroorzaakt doordat actoren, vanwege een afwijkend belang, het tot stand komen van een onderdeel van het project in de weg staan en daarmee het project als transnationaal geheel onder druk zetten.

9.4

Snijden in de kosten

Belangrijkste geconstateerde financiële complexiteit: moeilijk vooraf te bepalen rendement op investeringen. verschillende percepties ten aanzien van definities en overeenkomsten.

9.4.1 Overeenkomsten en verschillen tussen de projecten ten aanzien van het moeilijk te

bepalen rendement op investeringen Betuweroute:afspraken worden niet nagekomen Nederland besluit de oorspronkelijk met Duitsland overeengekomen te realiseren Noordtak en Zuidtak van de Betuweroute op basis nieuwe inzichten te schrappen. De kosten van de investeringen zouden niet in verhouding staan tot de rendementen die de nieuwe lijnen zouden opleveren. Aan de andere kant van de grens stelt Deutsche Bahn dat op basis van de prognoses investeringen in het Duitse spoor pas later dan eerder afgesproken nodig zijn


Pagina 89


Joost van der Hart

Moeilijk te bepalen rendement maakt integrale oplossing onmogelijk De exploitatie van de HSL is in de jaren tachtig van de vorige eeuw al aan de orde. In multilateraal overleg is de verdeling van exploitatieopbrengsten aan de orde. Echter, het lukt de nationale vervoersmaatschappijen niet een gemeenschappelijke exploitatiemaatschappij op te richten met bijbehorende afspraken.

9.4.2 Overeenkomsten en verschillen tussen de projecten ten aanzien van percepties en

houding ten aanzien van gemaakte afspraken Nederland heeft met Duitsland een overeenkomst over investeringen in het Duitse deel van de Betuweroute. Ondanks een herbevestiging in 2007 komt Duitsland de afspraken niet na. De Duitse minister geeft aan dat het aan andere binnenlandse partijen is om invulling te geven aan de te ondernemen activiteiten zoals het planningsproces en de daadwerkelijke aanleg. De partijen (Deutsche Bahn en de Deelstaat NordRhein-Westphalen) krijgen echter ruzie over de financiën en hieraan gekoppelde maatregelen ten aanzien van geluidsoverlast. HSL-Zuid: moeilijk te bepalen rendementen op investeringen Nederland en België leggen in het HSL-verdrag een bedieningspatroon vast ten aanzien van Den Haag en Breda. In 2001 contracteert de Nederlandse Staat de vervoersconcessie met de HSA, waarbij voor de grensoverschrijdende exploitatie afgesproken wordt dat de HSA deze verder met de NMBS zal uitwerken op basis van een conceptsamenwerkingsovereenkomst. Deze conceptsamenwerkingsovereenkomst bevat afspraken tussen de Nederlandse Staat en de NMBS. De NMBS wil echter van deze afspraken uit 1996 af omdat zij de exploitatie van treindiensten op Breda en Den Haag niet winstgevend acht.

9.4.3 Inzicht in financiële complexiteit

Financiële complexiteit gooit op olie op het vuur van de sociale complexiteit. Omdat rendementen moeilijk te bepalen zijn kunnen partijen in de projectomgeving, afhankelijk van hun belang, vervoersprognoses (lees rendement) strategisch gebruiken. Dit verergert de sociale complexiteit omdat het project een omstreden imago kan krijgen. Draagvlak voor het project komt dan onder druk te staan. Investeringen in infrastructuur worden al eens worden gekoppeld aan het te behalen rendement. Het te behalen van rendement is naast andere variabelen, afhankelijk van de vraagkant (de vervoersprognose) ook afhankelijk van beschikbare capaciteit en kwaliteit van de infrastructuur (welke weer hun invloed hebben op de vraagkant). De vervoersprognoses komen tot stand door selectie, analyse en interpretatie van data. Afhankelijk van de actor die de prognoses opstelt, en die ook een belang vertegenwoordigd, wordt data anders geselecteerd en geïnterpreteerd en als zodanig ook strategisch gebruikt om een (eigen-)belang te behartigen. De door actoren gebruikte prognoses bij internationale overleggen leidt dan ook tot conflicten tussen partijen: de partij die er minder goed uitkomt zal compensatie in de investeringskosten. Wel kunnen prognoses en daarmee te behalen rendement, evenals belangen, in de tijd veranderen en leiden tot nieuwe onderhandelingen. Het tweede ontstane inzicht is dat gemaakte afspraken veelal voor meerdere interpretatie vatbaar zijn. Dit leidt tot problemen omdat een partij zich dan aan haar verantwoordelijkheden kan onttrekken en dit ook doet. De afspraken die bij de bilaterale overeenkomsten zijn


Pagina 90


Joost van der Hart

gemaakt zijn afspraken op hoofdlijnen. Hoe verder het project komt in het proces van realisatie, hoe meer het oorspronkelijke afspraken op de achtergrond verdwijnen. Eisen en wensen van actoren in de projectomgeving hebben een impact op het project. Actoren oefenen invloed uit op de invulling van de afspraken uit om eisen en wensen ingewilligd te krijgen. Dit is mogelijk omdat de afspraken op hoofdlijnen veel ruimte bieden voor de verschillende percepties die bestaan over de status van definities en overeenkomsten. Dit is de belangrijkste overeenkomstige dimensie van financiële complexiteit tussen de projecten.

9.5

Wet- en regelgeving leidt tot vertraging

Belangrijkste juridische complexiteit: grote invloed van weten regelgeving op inhoud en proces

9.5.1 Overeenkomsten met betrekking tot de grote invloed die weten regelgeving heeft op

inhoud en proces. Wet- en regelgeving Internationale betrekkingen vinden plaats in het juridisch vacuüm van internationale samenwerking en onderhandeling. De uitkomsten zijn bi- of multilaterale afspraken over te bouwen infrastructuur. De afspraken zijn in zoverre bindend dat zij alsnog binnenlandse parlementaire besluitvorming moeten doorlopen. Dit zet de hardheid van gemaakte afspraken meteen weer onder druk. In het geval van de Betuweroute worden afspraken gemaakt over tijdstip van aanleg van de infrastructuur. Binnenlandse politieke besluitvorming creëert eerst vertraging in Nederland en vervolgens in Duitsland en de afspraken worden geen gestand gedaan. Kenmerkend voorbeeld is daarbij de gang van zaken in Duitsland, waar na aandringen van Duitsland het derde spoor uiteindelijk opgenomen wordt in het Bundesverkehrswegeplan. Het Bundesverkehrswegeplan is een lijst van projecten die bond en deelstaten interessant vinden en voor de komende decennia overwegen. Het document functioneert als een planningsinstrument en een investeringsraming, maar is echter geen financieringsinstrument. Financiering en uitvoering wordt in grote mate bepaald door Deutsche Bahn en de Duitse deelstaat, die over de voorwaarden van uitvoering weer afspraken met elkaar maken. De projecten HSL-Zuid en Betuweroute kwamen tot stand in een tijd (jaren negentig van de vorige eeuw) waarin in Nederland de centrale overheid wat betreft verhoudingen bij investeringen in infrastructuur (financieel vermogen) een hoge mate van centrale sturing. Tegelijkertijd kende Nederland voor ruimtelijke planning juist een gematigd decentraal stelsel. Dit leidde tot de paradoxale situatie dat de rijksoverheid grotendeels de lakens uitdeelde daar waar het gaat om de vraag welke verbindingen er mogen worden aangelegd, terwijl de decentrale overheden over aanzienlijke drukmiddelen beschikken om inpassingsmaatregelen af te dwingen. Ze hebben met andere woorden weinig constructieve macht, maar wel blokkademacht (Tweede Kamer, 2004, 29 283, nr. 10, pg. 144). In de HSL-casus, waarbij België de partner is, is sprake van weer een andere governancestructuur. Hier is de Vlaamse regering verantwoordelijk voor de tracékeuze en de planologische inpassing aan Belgische zijde en is de NMBS verantwoordelijk voor de financiering, aanleg en exploitatie van de HSL. De federale regering, die ook aan de onderhandelingen deelneemt is verantwoordelijk voor de overige spoorinfrastructuur. De lange discussies over de tracékeuze lijken, op grond van het gepresenteerde empirische


Pagina 91


Joost van der Hart

materiaal, een kwestie geweest waarbij een goedkopere oplossing (de financiële compensatie) voor NMBS en de Federale Staat uiteindelijk de doorslag heeft gegeven, boven het lokale Vlaamse belang dat een ander tracé wenste.

9.5.2 Inzicht in juridische complexiteit

De afspraken die landen met elkaar maken zullen altijd een voorbehoud kennen. De verschillende governance-structuren die onderdeel uitmaken van de projectomgeving kunnen aan beide kanten van de grens de projectdoelen die in de hoofdlijnenafspraken zijn vastgelegd in de weg staan. Binnenlandse politieke besluitvorming vertraagt én verandert de uitgangspunten van het project waardoor de distributie van kosten en baten over de twee landen verandert. Hierop volgt dat semi-publieke partijen die verantwoordelijk zijn voor de aanleg of exploitatie van de spoorlijn terugkomen op eerdere afspraken om hun (financiële) eigenbelang te beschermen. In beide cases is de Nederlandse staat op deze manier afhankelijk van partijen die op een afstand van diezelfde overheid opereren. De Nederlandse staat kan deze partijen niet dwingen tot meewerken en ook haar buitenlandse counterpart in de vorm van een centrale overheid is hier niet toe in staat.

9.6

Vertraging en verandering

De belangrijkste geconstateerde tijdcomplexiteit: Vertraging kan door tijdcomplexiteit nog meer vertraging veroorzaken Behoeften en eisen van de omgeving veranderen met de tijd en beïnvloeden het project.

9.6.1 Overeenkomsten met betrekking tot vertraging die nog meer vertraging kan

veroorzaken HSL-Zuid Verdere vertraging is het gevolg van de langlopende discussie voor de grensoverschrijdende tracékeuze die pas in 1996 wordt opgelost. Deze discussie wordt ingegeven door een grote mate van sociale complexiteit, waarbij de belangen van de betrokken landen flink uiteenlopen. De bilaterale overeenkomst loopt dan ook vertraging op, met als consequentie dat België inmiddels meer prioriteit geeft aan andere spoorverbindingen waarvoor de afspraken eerder tot stand zijn gekomen. Uiteindelijk heeft dit tot gevolg dat de bouw van de HSL later van start gaat en België ook minder prioriteit geeft aan dit project. Betuweroute Verdere vertraging bij de Betuweroute wordt veroorzaakt door de vertraging in de besluitvorming over het binnenlandse tracé (en dus niet over de plaats van de grensoverschrijding). Verschillende experts geven aan dat deze vertraging nog wel eens de reden zijn van de vertraging van het Duitse deel van de Betuweroute, gezien het feit dat delen van de jaren negentig de kans groter is dat de Betuweroute er niet komt, dan dat hij er wel komt. Ook hier verandert, net als bij de HSL, de projectomgeving in het buitenland, waarbij Deutsche Bahn, als gevolg van veranderende eisen en wensen uit de omgeving, zich richt op investeringen in binnenlands spoor.


Pagina 92


Joost van der Hart

9.6.2 Verschillen met betrekking tot de beïnvloeding van het project door met de tijd

veranderende behoeften en eisen van de omgeving HSL-Zuid: veranderingen in positie van België Wanneer in jaren tachtig van de vorige eeuw overleg plaatsvindt tussen België, Frankrijk, Duitsland en het Verenigd Koninkrijk, vraagt België aan Nederland om ook aan te schuiven. Belgie vindt het van belang om een hogesnelheidsverbinding te hebben met Amsterdam. Wanneer het Europese overleg strand en de bij de PBKA(L) betrokken partijen bilateraal verdergaan en er discussie ontstaat over de grensoverschrijdende tracékeuze vermindert de prioriteit die België geeft aan de noordelijke verbinding. De discussies over het tracé en de moeizame verhoudingen tussen de ministers, maar ook de vooruitgang die België boekt ten aanzien van de lijnen richting Duitsland en Frankrijk, zijn hier debet aan. Het resultaat van de afspraken over de andere hogesnelheidslijnen is een forse financiële verplichting voor de NMBS en de Belgische Staat. De Belgische en de uitvoerende actor NMBS, besluiten daarom voor de HSL 4 te gaan sturen op kosten (besparingen) en niet op kwaliteit. Dit compliceert het project omdat Nederland juist wel stuurt op kwaliteit. Het leidt ondermeer tot financiële complexiteit (de bediening van Breda) en technische complexiteit (ERTMS op de grens). Betuweroute: veranderingen in Nederland, stilte in Duitsland Wanneer in 1992 de overeenkomst van Warnemünde wordt ondertekend door de Nederlandse en Duitse ministers, wordt er uitgegaan van een ambitieuze planning met een realisatie van de Betuweroute in 1998 met een aansluiting in Duitsland. Door vertragingen in het besluitvormingsproces en veranderingen in de scope in Nederland wordt deze planning overhoop gehaald. Overeenkomstig de HSL-Zuid wordt uiteindelijk in goed overleg begonnen met de aanleg in 1998. In 1999 wordt besloten de Noordtak van de Betuweroute niet aan te leggen. Er is geen behoefte aan, aangezien de (maatschappelijke) kosten erg hoog zijn. De verbinding van de Betuweroute met Emmerich volstaat. Over de Zuidtak wordt niet meer gesproken. De aanleg van deze verbindingen zijn wel opgenomen in de overeenkomst van Warnemünde. In Duitsland wordt veel geïnvesteerd in Oost-Duitsland. De plannen voor het derde spoor wordt pas na veel aandringen van Duitsland in relevante beleidsplannen opgenomen. De daadwerkelijke aanleg laat nog steeds op zich wachten. Deutsche Bahn lijkt haar prioriteiten bij andere spoorprojecten te leggen. Nu de Betuweroute geopend is en door toenemend personenverkeer over het spoor tussen Emmerich en Oberhausen er meer vraag is naar capaciteit voor personenvervoer, heeft ook de deelstaat Noordrijn-Westfalen een behoefte aan uitbreiding. De projectomgeving verandert dus doordat de wensen van actoren over de tijd veranderen. 9.6.3 Inzicht in tijdcomplexiteit

Het grensoverschrijdende infrastructuurproject heeft te maken met twee, van elkaar verschillende projectomgevingen, die van elkaar gescheiden zijn door de landsgrens. Aan weerzijden van de landsgrens zijn de behoeften en eisen die actoren hebben, anders en beïnvloeden het project. De verschillen in de projectomgeving zullen eerder leiden tot vertraging dan versnelling. 9.7

Realisme

Eigenbelang eerst


Pagina 93


Joost van der Hart

In beide cases blijkt realisme te overheersen. Er zijn periodes in het proces waarin de partijen elkaar vertrouwen en samenwerking tot stand komt. Samenwerking komt echter veelal tot stand door aandringen van de partij die er het meeste belang bij heeft. De zoektocht naar macht door een staat kan gevat worden in het (laten) prevaleren van het nationale belang. Het grensoverschrijdende project dient dit nationale belang als het gaat om het creëren van infrastructuur voor het vervoeren van goederen of personen (een economisch belang dus). In deze benadering zien we dat partijen eerder gemaakte afspraken veranderen of trachten te veranderen, of zich niet aan gemaakte afspraken houden wanneer deze door wat voor oorzaak dan ook, niet in het belang blijken te zijn van deze partij. Afspraken kennen dan ook een voorlopig karakter. Dit zorgt voor wantrouwen bij de andere partij en is als het ware olie op het vuur voor sociale complexiteit: binnenlands draagvlak brokkelt af.

9.8

Complexe interdependentie

Gemeenschappelijk probleembesef biedt oplossingsrichtingen Het creëren van hogere kwaliteit van het spoor opdat deze als modaliteit weer concurrerend wordt is een doel dat verder gaat dan het project (maar zorgt wel dat een project een succes wordt): zo worden de problemen met ERTMS (die een kwaliteitsimpuls geeft) multilateraal (corridorbenadering/oprichting Europese instellingen) opgepakt uit een gemeenschappelijk probleembesef (geïnitieerd door de overheden). Dit gemeenschappelijk probleembesef kan gecreëerd worden door stakeholders erbij te betrekken, want landen kunnen nog wel eens geneigd zijn passief te blijven. Het creëren van gemeenschappelijk probleembesef helpt om de twee werelden te combineren. De liberalisatie van het spoorgoederenvervoer biedt kansen voor de Betuweroute. Zo groeit het goederenvervoer harder dan verwacht en zijn partijen meer bereid om over de grenzen heen met elkaar te overleggen over het oplossen van knelpunten: de corridorbenadering. Vanuit de Europese Unie is er door de vertraging meer ondersteuning gekomen om problemen op te lossen. De corridorbenadering en andere multilaterale, door de Europese Unie gesteunde initiatieven zoals de European Railway Agency leiden tot agendering van de problemen en afstemmingsmogelijkheden en mogelijk zelfs versnelling. Het principe van requisite variety (Ashby, 1956) lijkt hier goed toepasbaar. Variatie aan organisaties en activiteiten (binnen en buiten het project) kan oplossingen in het bereik brengen.

9.8.1 Inzicht in het handelen van landen

Realisme is een juiste typering voor de manier waarop landen handelen als het gaat bij het realiseren van transnationale infrastructuurprojecten. Tegelijkertijd biedt het creëren van gemeenschappelijk probleembesef op een hoger (Europees) niveau mogelijkheden tot een bijdrage aan probleemoplossing bij transnationale projecten.

9.9

Reflectie op de analyse

Nu de analyse is afgerond wordt gereflecteerd op de bevindingen. Ministers zijn verantwoordelijk voor de realisatie van een spoorinfrastructuurproject in hun eigen land. Keuzes die in het aangrenzende landen gemaakt worden ten aanzien van het project, hebben zij echter niet altijd in de hand. Afspraken tussen landen zijn afspraken op hoofdlijnen en Problemen bij het realiseren van transnationale infrastructuur

Pagina 94


Joost van der Hart

bieden daarom ruimte voor interpretatie. Van deze ruimte wordt aan de andere kant van de gebruik gemaakt, niet noodzakelijkerwijs om de andere minister onder druk te zetten, maar ook omdat ministers voor de uitvoering van afspraken afhankelijk is van andere partijen voor en de omgeving van het project.

Afspraken over exploitatie van infrastructuur Nederland

België NMBS

HSA Vervoer

Geografische grens

Infrastructuur Nederlandse Staat

Vervoer

Infrastructuur Federale staat België

Figuur 9-3 Problemen rondom de exploitatie van de HSL

In de casus HSL-Zuid (zie figuur 9-3) zijn afspraken gemaakt tussen de Nederlandse en de Belgische staat (het groene vinkje midden onder). Voor de uitvoering van de afspraken is Belgische Staat afhankelijk van de medewerking van de NMBS. Deze vraagt echter om financiële garanties van de Staat. Deze wil de staat niet geven en daardoor is het niet mogelijk om tot afspraken te komen (het rode kruis rechtsmidden). Zonder garanties blijkt het voor de NMBS en de HSA onmogelijk om tot een samenwerkingsovereenkomst te komen (het rode kruis midden boven). Aan een belangrijke voorwaarde voor een succesvol transnationaal project, namelijk afspraken over transnationaal vervoer is nog niet voldaan. Eenzelfde soort situatie doet zich voor bij de Betuweroute (zie figuur 9-4). Hier betreft het echter niet de exploitatie, maar de aanleg van de infrastructuur. Ook hier is er sprake van afspraken tussen de staten. Beide staten spreken de intentie uit om zich aan eerder gemaakte afspraken te houden, zoals bijvoorbeeld de Memorandum of Understanding van 2007. Voor de uitvoering van de afspraken aan Duitse kant is de staat afhankelijk van een andere partij: Deutsche Bahn. Deze partij heeft andere belangen dan de publieke partijen. Publieke partijen willen de aanleg van infrastructuur pas financieren, als Deutsche Bahn aan bepaalde wensen tegemoet komt. Lange tijd is er sprake van een patstelling (gemarkeerd door het rode kruis rechts midden) omdat Deutsche Bahn richt op zo laag mogelijke kosten en wenst dan ook niet te voldoen aan de wensen van de Deelstaat.


Pagina 95


Joost van der Hart

Afspraken over de investeringen in infrastructuur ten behoeve van de exploitatie Nederland

Duitsland Prorail

Uitvoering Beleid Nederlandse Staat

Deutsche Bahn Geografische grens Deelstaat NRW

Uitvoering Beleid

Duitse Bund

Figuur 9-4 Problemen bij de aanleg van de Betuweroute

Eerder in het project zijn er tussen ProRail en Deutsche Bahn conflicten over de afspraken die op statenniveau zijn gemaakt (het rode kruis midden boven). Deutsche Bahn neem lange de tijd de stelling in dat investeringen in het Duitse spoor niet nodig zijn. Uiteindelijk weet ProRail Deutsche Bahn te overtuigen en geeft Deutsche Bahn de procedures in gang te gaan zetten met betrekking tot de aanleg. Het rode kruis midden boven in figuur 94 kan dan ook vervangen worden door een groen vinkje. Vergelijking tussen de projecten Uit de vergelijking tussen figuur 9-3 en 9-4 valt op te maken dat het maken van afspraken tussen landen geen garantie is voor een tijdige uitvoering. Sociale complexiteit kan worden geïdentificeerd als grootste drijver van de problemen die spelen bij grote grensoverschrijdende projecten. Belangen van bij het project betrokken partijen vragen om aandacht. Wanneer partijen hun belangen niet behartigd zien, frustreert dit doorgang van een onderdeel van het transnationale project, en vergroot daarmee de sociale complexiteit, wat weer gevolgen kan hebben voor het draagvlak en de posities van de partijen in het andere aangrenzende land.


Pagina 96


10

Joost van der Hart

Conclusies en aanbevelingen

10.1 Introductie

Dit onderzoek identificeert en verklaart de problemen die spelen bij complexe grensoverschrijdende infrastructuurprojecten. Aanleiding voor het onderzoek is de berichtgeving over en ervaringen uit het veld dat deze projecten later dan gepland en tegen hogere kosten dan verwacht worden opgeleverd. Met behulp van theoretische concepten zijn twee praktijkcases geanalyseerd om de hoofdvraag te kunnen beantwoorden In dit hoofdstuk staat de beantwoording van deze hoofdvraag centraal. De hoofdvraag luidt als volgt: Wat voor problemen zijn te identificeren bij spoorinfrastructuurprojecten en hoe zijn deze te verklaren?

complexe

transnationale

Om een antwoord te kunnen geven op de hoofdvraag zullen achtereenvolgens de deelvragen beantwoord worden.

10.2 Beantwoording deelvraag 1

Wat is het doel van transnationale infrastructuur? De Europese Unie en haar lidstaten streven naar economische en sociale vooruitgang. Dit streven is neergelegd in verschillende verdragen zoals het verdrag van Rome, maar ook in het verdrag van Maastricht. Alhoewel al in het verdrag van Rome (1958) wordt gesproken van de wens van een gemeenschappelijk transportbeleid, komt dit pas in de jaren tachtig van de grond. De EU stelt vast dat trans-Europese infrastructurele netwerken van essentieel belang zijn om de wens van sociale en economische vooruitgang te kunnen realiseren. Spoorinfrastructuur wordt daarbij gezien als milieuvriendelijk alternatief voor automobiliteit en luchtvaart en kan ook bijdragen aan ontlasting van het dichtslibbende wegennet. In West-Europa ontstaat een initiatief om, in navolging van de uitvinding van de hogesnelheidstrein in Frankrijk, een hogesnelheidsspoornetwerk voor personenvervoer te realiseren. Bij dit initiatief zijn Frankrijk, België, Duitsland, Engeland en later ook Nederland betrokken. Op nationaal niveau ontstaat in Nederland een initiatief om een goederenspoorlijn naar Duitsland aan te leggen. 10.3 Beantwoording deelvraag 2

Wat is het beleid dat wordt gevoerd om tot dit doel te komen? De nationale spoorwegnetwerken zijn op dat moment niet concurrerend met automobiliteit en zeker niet als het gaat om de kwaliteit van grensoverschrijdende verbindingen. Technische en fragmentatie, die is ontstaan door de regionale en nationale ontwikkeling van de afzonderlijke binnenlandse spoorwegnetwerken, belemmert een verbetering van de kwaliteit van grensoverschrijdende spoorverbindingen. Het aansluiten van spoorwegen tot een netwerk wordt de decennia na de Tweede Wereldoorlog ook niet als wenselijk gezien, gezien de mogelijkheden die transnationale verbindingen bieden voor een eventuele vijandelijke


Pagina 97


Joost van der Hart

mogendheid. Technische fragmentatie en het veiligheidsbelang leiden ertoe dat spoornetwerken een naar binnen gericht karakter krijgen. Een gemeenschappelijk, Europees, transportbeleid dat in de jaren tachtig van de vorige eeuw ontstaat, zet een aantal plannen in gang die de kwaliteit van trans-Europese spoornetwerken moeten gaan garanderen en spoor als modaliteit weer concurrerend moet maken. Een drietal pakketten beleidsmaatregelen beogen een kwaliteitssprong te verwezenlijken en de Europese spoornetwerken te realiseren. Ten eerste de liberalisatie van de spoorsector, opdat eerlijke concurrentie ontstaat op het gebied van (grensoverschrijdend) spoorvervoer. Ten tweede worden er maatregelen aangenomen gericht op technische harmonisatie. Dit wordt interoperabiliteitsbeleid genoemd. Van dit beleid wordt verwacht dat spoor als modaliteit in kwaliteit zal stijgen en daardoor weer kan concurreren met andere transportmodaliteiten. Ten derde wordt, om de initiatieven voor grensoverschrijdende spoorverbindingen te stimuleren, het TEN beleid geformuleerd. Dit beleid is gericht op financiële steun voor concrete spoorprojecten die onderdeel worden van de Trans-Europese Netwerken. De Nederlandse projecten HSL-Zuid, maar ook de Betuweroute vallen onder de prioriteitsprojecten binnen het TEN beleid.


Wat is een spoorinfrastructuurproject en hoe verloopt het proces (van besluitvorming)? Spoorinfrastructurele voorzieningen grijpen in op de ruimtelijke ordening van een land. Om dit ingrijpen mogelijk te maken dienen verschillende procedures doorlopen te worden, waarbij belanghebbenden inspraakmogelijkheden hebben en de te bouwen voorziening onder andere wordt beoordeeld op (maatschappelijke) kosten en baten. Ten slotte is het aan de politiek om het besluit te nemen om de voorziening te bouwen. Een dergelijke gang van zaken middels politieke besluitvorming wordt theoretisch vaak gevat in een model gebaseerd op volgtijdelijkheid: voorbereiding, bepaling, uitvoering. Voor de bepaling en uitvoering van beleid wordt in het veld van realisatie van infrastructurele voorzieningen vaak gekozen voor het optuigen van een projectorganisatie en heeft een tijdelijk karakter, waarbij ook de activiteiten die in de projectorganisatie worden ontplooid. Na de planvorming, komt de realisatie en uiteindelijk de exploitatie. Empirische studies bewijzen dat de meeste politieke besluitvormingsprocessen niet in dergelijke sequentiële, consequent te scheiden fasen verlopen. De vertraging en problemen die besluitvormingsprocessen en projecten kennen, laten zich niet verklaren met het fasenmodel. Het rondenmodel lijkt meer recht te doen aan de complexiteit die de besluitvorming over infrastructuurprojecten kenmerkt. De complexiteit ontstaat, doordat er geen top-down hiërarchische sturing mogelijk is. Om belanghebbenden te beschermen stelt de overheid voorwaarden aan het proces in de vorm van weten regelgeving, om burgers te beschermen tegen onrechtmatig of onrechtvaardig ingrijpen. Dit betekent dat niet één partij haar wil kan opleggen. Elk van de betrokken partijen blijkt op haar eigen manier problemen en oplossingen hiervoor te definiëren. Vooronderstelling van het rondenmodel is dat oplossingen, beleid en problemen alleen dan relevant zijn voor het proces, waneer deze gerepresenteerd worden door een actor. Het rondenmodel kan ook worden gebruikt om besluitvormingsprocessen te reconstrueren.


Pagina 98


Joost van der Hart


Wat maakt een transnationaal infrastructuurproject complex? Het bouwen van grote infrastructurele voorzieningen is ingewikkeld. Alhoewel er in algemeen draagvlak bestaat voor de aanleg van infrastructurele voorzieningen, blijkt de voorbereiding en realisatie in de zeer moeizaam verloopt. Actoren in de omgeving van het project, vinden dat de eisen en wensen die voortkomen uit hun belangen, niet voldoende worden gehonoreerd, noch in fysieke noch in communicatieve zin. De complexiteit die zich bij grote infrastructuurprojecten voordoet is groot: de grootte maakt het project extra ingewikkeld. Het project is niet meer te overzien. Kenmerkend voor deze megaprojecten zijn verder het gebruik van state-of-the-art-technieken, een lange doorlooptijd, maatschappelijke relevantie en bestuurlijke complexiteit. Hertogh en Westerveld komen in hun proefschrift, waarin organisatie en management van complexe infrastructuurprojecten centraal staat, tot een onderverdeling in zestal soorten complexiteit. Van deze concepten werd geacht dat deze de onbegrijpelijkheid en problematiek die infrastructuurprojecten kenmerkt, te kunnen bevatten. Naast het complexe karakter van deze infrastructuurprojecten, worden de geselecteerde projecten gekenmerkt door een grensoverschrijdend karakter. De redenen voor het maken van afspraken tussen staten zijn het onderwerp van onderzoeksveld: Leer der Internationale Betrekkingen. Twee stromingen uit het onderzoeksveld zijn tegenover elkaar gezet om inzicht te verkrijgen in de het handelen van staten bij het maken van internationale afspraken. De stroming ‘complexe interdependentie’ stelt dat de betrekkingen tussen landen afhankelijk van elkaar zijn en daarom geneigd zijn om internationale instituties op te richten om met gemeenschappelijke problemen om te gaan. Instituties kunnen internationale organisaties, zoals de EU, zijn of een losse set van afspraken. Deze stroming stelt dat macht van minder belang is, maar dat van samenwerking wordt resultaat wordt verwacht. De hier tegenover gezette stroming ‘Realisme’ stelt dat ondanks het feit dat actoren invloed kunnen uitoefenen op de staat, deze altijd de belangrijkste actor blijft. Een staat heeft een belang en dit belang kan worden gesimplificeerd als een zoektocht naar macht om hun doel te verwezenlijken. De behoefte aan macht stamt daarbij af van de regeringsloze natuur van het internationale systeem. De infrastructuurvoorziening is dan een middel om meer macht te kunnen verwezenlijken. Het succes van het project, ofwel het projectresultaat is hier nauw aan verwant. De souvereine staten willen een voor hen zo gunstig mogelijk, ofwel succesvol project. Hiervoor stellen zij een aantal eisen aan de aansluiting die het succes van het project kunnen beïnvloeden. De eisen kunnen per land verschillen, wat betekent dat landen met elkaar dienen af te stemmen over inhoud en proces. Hierbij kan gedacht worden aan ruimtelijke inpassing (tracékeuze) planning (wanneer is de aansluiting klaar?), kwaliteit (welke capaciteit heeft de verbinding?) en financiering (hoe worden kosten en opbrengsten verdeeld?). De eisen die aan een project gesteld worden, kunnen, bezien vanuit de verschillende stromingen, anders ingevuld worden.


Welke problemen zijn te identificeren bij transnationale complexe infrastructuurprojecten? Er is voor gekozen om uit te gaan van de veronderstelling dat staten, vanwege een aantal in hoofdstuk 2 genoemde motieven, besluiten tot het realiseren van een transnationaal infrastructuur. Zij kunnen hiermee beleidsdoelen bereiken. Zij leggen afspraken over de


Pagina 99


Joost van der Hart

inhoud van het project en de randvoorwaarden waarbinnen het project gerealiseerd moet worden vast in een overeenkomst. Voor dit onderzoek is ervan uitgegaan het bereiken van deze afspraken de oorspronkelijk gewenste situatie is. Doelen van actoren kunnen veranderen en leiden tot problemen zoals ze door de andere actor worden ervaren: wat voor de ene actor een oplossing is, kan voor een ander een probleem zijn. De projectmatige aanpak – het infrastructuurproject - is gericht op het realiseren van de afspraken in de overeenkomst. Wanneer deze aanpak het bereiken van de gewenste situatie binnen de gestelde randvoorwaarden, om wat voor reden dan ook, dreigt te ondermijnen, kunnen problemen ontstaan. Hierbij is ervoor gekozen om, zoals het rondenmodel voorschrijft, alleen problemen die worden gerepresenteerd door een bij het project betrokken actor, te identificeren als een probleem. De problemen zijn per casus geanalyseerd. Vervolgens is een cross case analyse uitgevoerd waarbij gezocht naar overeenkomsten en verschillen tussen de cases ten aanzien van de geïdentificeerde problemen. Deze vergelijking moet leiden tot een verdieping. De belangrijkste observaties uit de vergelijkende analyse worden hier gepresenteerd. Technische complexiteit Uit de vergelijkende analyse van de technische complexiteit kan worden geconstateerd dat een belangrijk probleem in de cases het gebruik van nieuwe techniek in de vorm van ERTMS betreft. Het probleem heeft in hoge mate ten maken met het feit dat de wens van interoperabiliteit een hoge mate van complexe interdependentie tussen de projecten tot gevolg heeft. Tezamen met een nog uitontwikkelde technische systeem leidt dit tot problemen en kunnen leveranciers hun afspraken niet nakomen. Naast het feit dat er sprake is van een door de staten gecreëerde systeemgrens, is er sprake van een innovatieve techniek die nog kinderziektes kent. Deze kinderziektes worden ervaren in de projecten, maar de oorzaak ligt op het beleidsniveau. De specificaties voor de techniek zijn op Europees niveau geschreven maar blijken voor meerdere interpretatie vatbaar. Een essentiële constatering, gezien het feit dat de wens van interoperabiliteit juist doordat er sprake is van systeemgrenzen, een hoge mate van interdependentie (afhankelijkheid) tussen de systemen creëert. Actoren zijn van elkaar afhankelijk om een transnationaal werkend systeem op te leveren. Het lijkt erop dat het organisatorische vermogen van de markt zelf nog te klein is om de gewenste interoperabiliteit te creëren. De oprichting van de European Railway Agency lijkt een goede stap in de richting. Specifiek doel van deze organisatie, waarin leveranciers van ERTMS, maar ook beheerders zijn vertegenwoordigd, is het geven van ondersteuning bij het realiseren van een interoperabel spoornetwerk. Sociale complexiteit Beide projecten worden gekenmerkt door een hoge mate van sociale complexiteit. Deze vorm van complexiteit springt er uit ten opzichte van de andere complexiteiten. De drie componenten die verklarend zijn voor de problemen (afwijkende belangen en de hieraan gekoppelde complexe afstemming en gebrek aan draagvlak) komen alle drie naar voren, waarbij duidelijk wordt dat problemen worden veroorzaakt doordat actoren, vanwege een afwijkend belang, het tot stand komen van een onderdeel van het project in de weg staan en daarmee het project als transnationaal geheel onder druk zetten. Daarbij zijn de andere complexiteiten olie op het vuur voor sociale complexiteit, in het bijzonder waar het gaat om de (on-)omstredenheid van het project. Transnationale projecten zijn in ieder geval tot aan de aanleg, onderwerp van debat en worden vaak uitgelegd in termen van wij-zij.


Pagina 100


Joost van der Hart

Financiële complexiteit Bij uitvoering van gemaakte afspraken ten aanzien van het project, blijken deze voor meerdere interpretatie vatbaar en ontstaan conflicten. Afhankelijk van het belang van de partij, geven zij een bepaalde interpretatie van de eerder gemaakte afspraak. Actoren komen terug op beslissingen om hun (financiële) eigenbelang te beschermen. De afspraken die bij de bilaterale overeenkomsten zijn gemaakt zijn afspraken op hoofdlijnen. De uiteindelijke invulling van de afspraken, in een wereld van projecten die plaatsvinden in een almaar veranderende omgeving, nog tot veel tot te interpreteren te over. Als puntje bij paaltje komt en een bepaald onderdeel van het project dat het succes van het project kan schaden, blijken er veelal verschillende percepties te bestaan over de status van definities en overeenkomsten. Dit is de belangrijkste overeenkomstige dimensie van financiële complexiteit tussen de projecten. Juridische complexiteit In een internationale setting is er behalve de diplomatieke weg van druk zetten en het trachten vast te houden aan eerder gemaakte afspraken geen instrumentarium om medewerking af te dwingen. Een staat, alhoewel souverein, is echter ook gebonden aan binnenlandse wetgeving. Deze wetgeving bepaalt dat ook binnenlandse politieke besluitvorming plaats moet vinden over het project. Bij wet gekozen bewindslieden (ministers) hebben hun invloed op de voortgang van het project specifiek in de planvormingsfase, waarbij het creëren van draagvlak van belang is. Dat betekent dat een minister zich persoonlijk moet inzetten voor het project. Desondanks kan vertraging in het project optreden, niet in de minste plaats omdat via weten regelgeving governancestructuren (semi-)publieke partijen (spoorwegbedrijven) zijn ontstaan die niet gedwongen kunnen worden tot medewerking. Deze medewerking is wel van belang voor het nakomen van internationale afspraken. Tijd complexiteit De omgeving van het infrastructuurproject is heterogeen doordat de projectomgeving in land A, verschilt van de projectomgeving in land B. Naast het feit dat de belangen in deze omgevingen van elkaar afwijken, veranderende eisen en wensen van de projectomgeving ook met de tijd. Dit beïnvloedt de eisen en wensen die een land A aan het project stelt. Dat heeft veelal gevolgen kosten-baten-distributie van het project, waarover in een eerdere fasen afspraken zijn gemaakt. Wanneer deze nieuwe distributie een zeker negatief gevolg heeft voor land B, leidt dit tussen de landen tot conflicten welk weet tot nieuwe vertraging leidt. Internationale betrekkingen Realisme In beide cases blijkt realisme te overheersen. Er zijn periodes in het proces waarin de partijen elkaar vertrouwen en samenwerking tot stand komt. Samenwerking komt echter veelal tot stand door aandringen van de partij die er het meeste belang bij heeft. De zoektocht naar macht door een staat kan gevat worden in het (laten) prevaleren van het nationale belang. Het grensoverschrijdende project dient dit nationale belang als het gaat om het creëren van infrastructuur voor het vervoeren van goederen of personen (een economisch belang dus). In deze benadering zien we dat partijen eerder gemaakte afspraken veranderen of trachten te veranderen, of zich niet aan gemaakte afspraken houden wanneer deze door wat voor oorzaak dan ook, niet in het belang blijken te zijn van deze partij. Afspraken kennen dan ook een voorlopig karakter. Dit zorgt voor wantrouwen bij de andere partij en is als het ware olie op het vuur voor sociale complexiteit: binnenlands draagvlak brokkelt af. Hoe we het gedrag van staten moeten waarderen of beoordelen is in deze scriptie niet aan de orde, dat zij afbreuk doen aan het vertrouwen tussen de staten is echter evident. Het Problemen bij het realiseren van transnationale infrastructuur

Pagina 101


Joost van der Hart

wantrouwen tussen landen blijkt groot wanneer de vaak toch al enigs. Geen van de staten wil zich toeleggen op afspraken waarbij zij mogelijk gezichtsverlies lijdt. Dit lijkt te kunnen worden verklaard doordat de projecten en daarmee vooral de bestuurlijke verantwoordelijken draagvlak benodigen van de binnenlandse omgeving - kiezers en andere belanghebbenden en dus ook als ‘overwinning voor het land’ moeten kunnen worden uitgelegd. Daardoor worden afspraken gemaakt die zodanig zacht zijn dat zij nog veranderd kunnen worden of wordt het spel zo gespeeld dat wanneer een van de partijen zich bedenkt, de andere partij zich keihard opstelt. Complexe interdependentie Uit de analyse blijkt dat de betrokken landen vanuit een gemeenschappelijk probleembesef aanvangen met de projecten. Het gemeenschappelijk probleembesef wordt gestimuleerd door de (potentiële) opbrengsten van de te realiseren voorziening. Eventuele helder te benoemen knelpunten die tot suboptimaal benutting van de infrastructuurvoorziening leiden kunnen in een multilaterale setting leiden tot een meer gemeenschappelijk probleembesef, in plaats van een conflict. Een onafhankelijke institutie die het proces van probleembesef begeleidt is hierbij van belang. De corridorbenadering met daarin de rol van de Europese Unie en andere stakeholders als Zwitserland en Italië bij de Betuweroute is een goed voorbeeld.


Hoe kunnen de geïdentificeerde problemen worden verklaard? Deze geïdentificeerde problemen zijn in eerste instantie per casus geanalyseerd door het conceptuele model hierop toe te passen. Zo worden de verschillende concepten gebruik om mogelijke verklaringen voor de gevonden problemen te geven. Vervolgens zijn de twee cases per concept naast elkaar gelegd om overeenkomsten en verschillen tussen de cases te ontdekken en analyseren, met betrekking tot de geïdentificeerde problemen. De verklaringen worden in de volgende paragraaf besproken. Met gebruik van de gekozen onderzoeksmethodiek en na voltooiing van het empirisch onderzoek zijn de volgende conclusies te trekken ten aanzien van de problematiek bij complexe grensoverschrijdende projecten. Grote grensoverschrijdende projecten kennen verschillen, maar evengoed overeenkomsten in de problematiek die optreedt. De conclusies die hier worden getrokken zijn, toepasbaar op beide cases. De belangrijkste verklaring voor de problematiek zoals deze door actoren wordt ervaren is het gevolg van de aanwezigheid van de staatsgrens die zorgt voor van elkaar verschillende omgevingen met ieder zijn eigen eigenschappen Om een grensoverschrijdend project te kunnen realiseren is medewerking nodig van de overheid van een ander land, maar ook van andere actoren. Deze actoren zullen niet altijd meteen hun samenwerking verlenen, omdat zij afwijkende belangen hebben die zij behartigd willen zien worden. De grens is een pijnpunt omdat de bij het grensoverschrijdende project betrokken landen ieder hun eigen dynamiek, wetgeving, eisen, behoeften en politiek klimaat hebben. De integrale doelstelling van het grensoverschrijdende project komt onder druk te staan, wanneer aan de dynamiek (van de omgeving) en andere factoren tegemoet wordt gekomen. Dit gebeurt omdat binnenlands draagvlak een belangrijke voorwaarde vormt voor de haalbaarheid en daaraan gekoppelde succes van het project.


Pagina 102


Joost van der Hart

De realisatie van grensoverschrijdende spoorprojecten gaat gepaard met discussies over toekomstige prognoses. De keuze voor het aanleggen infrastructuur is moeilijk los te koppelen van de exploitatie. De spoorprojecten kennen een kosten en een opbrengstenkant. Onduidelijk is veelal, waar de opbrengsten van de projecten neerdalen: in het eigen land, of in het buitenland. Na het maken van bilaterale afspraken over de investeringen in aan te leggen infrastructuur gericht op realisatie van het grensoverschrijdende project, maken landen keuzes gericht op het maximaliseren van de opbrengsten van het project voor het eigen land. De financiële complexiteit in de vorm van discussies over de toekomstige rendementen van de investeringen zetten de grensoverschrijdende projecten onder druk. Om de rendementen voor het binnenland veilig te stellen, worden tijdens het proces keuzes gemaakt die niet noodzakelijkerwijs het grensoverschrijdende project ten goede komen, maar bijdragen aan nationale doelstellingen. Daar kan het in eerste instantie beoogde binationale resultaat onder lijden. Afspraken over grensoverschrijdende projecten worden op hoog politiek niveau genomen, maar voor de uitvoering is de politiek afhankelijk van andere (semi-)private partijen. Deze partijen kennen belangen die niet altijd stroken met de belangen van een overheid. Afspraken over grensoverschrijdende spoorverbindingen, worden op ministerieel niveau gemaakt. Voor het uitvoeren van de projecten die de verbinding tot stand doen komen zijn andere partijen verantwoordelijk. Alhoewel deze partijen veelal eigendom van de staat zijn, hoeven de belangen van deze partijen niet altijd gelijk op te gaan met die van de betrokken staten. Dit is een belangrijke vorm van sociale complexiteit. Voorbeelden uit de beide projecten kunnen dit probleem illustreren. Voor het project HSL-Zuid wordt besloten de uitvoering te laten doen door een projectorganisatie op afstand van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. Aan Belgische kant wordt het project HSL 4 uitgevoerd door de NMBS. Om de technische harmonisatie te verwezenlijken wordt een overlegorgaan gecreëerd in de vorm van een opvolgingscomité. De beide projectorganisaties maken gebruik van leveranciers voor de beveiligingssystemen van de spoorverbinding. Niet alle leveranciers zijn echter vertegenwoordigd in het opvolgingscomité. Daardoor komt de benodigde afstemming tussen de leveranciers niet tot stand. Voor het realiseren van aansluiting van de Betuweroute op het Duitse spoor wordt een binationale werkgroep ingesteld. Nederland en Duitsland hebben afgesproken via deze werkgroep de voortgang van de planning te monitoren. In Nederlandse politiek ontstaat aan het begin van deze eeuw ongerustheid over de voortgang in Duitsland met betrekking tot de aanleg van het, door Nederland cruciaal geachte, derde spoor tussen Emmerich en Oberhausen in Duitsland. De binationale werkgroep komt tijdens deze periode vaker niet, dan wel bij elkaar. De Nederlandse delegatie dringt aan bij de Duitse delegatie om de noodzakelijke procedures in gang te zetten. De afgevaardigden van het Duitse Bundesministerie geven echter aan dat Deutsche Bahn de vervoersprognoses die Nederland heeft vastgesteld en verantwoordelijk is voor de aanleg van het derde spoor, niet deelt. Deutsche Bahn stelt dat de planning van het derde spoor naar achter kan worden geschoven. Het kost de Nederlandse delegatie veel moeite, de Duitse partijen te overtuigen van de noodzaak van aanleg. Nadat na politieke druk van Nederland een planningsovereenkomst tussen de Bund, Deutsche Bahn en de Duitse deelstaat NoordRijn-Westfalen tot stand is gekomen, is er ook daarna nog druk van Nederlandse kant nodig om de Duitse partijen aan hun verplichtingen te houden. Vertraging van de aanleg is desondanks het gevolg. Problemen bij het realiseren van transnationale infrastructuur

Pagina 103


Joost van der Hart

Het creëren van interoperabiliteit middels het toepassen van nieuwe, nog onbewezen techniek in grensoverschrijdende projecten levert problemen op. In beide projecten zijn er problemen met het creëren van interoperabiliteit. Het nieuwe, nog onbewezen beveiligingssysteem ERTMS die deze interoperabiliteit dient te creëren, veroorzaakt aanzienlijke problemen in beide projecten. Er wel sprake van een verschil in de grootte van de problematiek. De leveranciers van het systeem voor de Betuweroute hoeven geen aansluiting te creëren met het Duitse systeem. Duitsland heeft haar eigen beveiligingsysteem op het bestaande net. De leveranciers voor de grensoverschrijdende HSL-verbinding tussen Nederland en België zijn contractueel verplicht een werkend systeem op te leveren. De Nederlandse delegatie stelt op enig moment vast dat er een probleem is met de beveiliging op de systeemgrens. Zonder oplossing van dit probleem kunnen de hogesnelheidstreinen slechts met 160 in plaats van 300 kilometer per uur de grens passeren. Deze lagere snelheid is voor Nederland niet acceptabel, omdat de Nederlandse staat een contract heeft gesloten met HSA gebaseerd op 300 kilometer per uur. Door deze lagere snelheid kunnen gecontracteerde reistijden niet gehaald worden en zal HSA korting kunnen bedingen op de concessie. De ERTMS problemen bij de Betuweroute worden veroorzaakt door een gebrek aan interoperabiliteit tussen de infrastructuur en de locomotieven. Concluderend zijn de ERTMS-problemen bij de Betuweroute zijn meer vervoersgerelateerd, en minder aan de infrastructuur. De ERTMS-problemen bij de HSL-Zuid zijn daarentegen juist te relateren aan de infrastructuur.

10.8 Toepasbaarheid van de theorie

Toepasbaarheid van gebruikte theorie: het rondenmodel Reflecterend op de uitwerking van het proces blijkt de reconstructie van de besluitvorming in ronden in grote lijnen de volgtijdelijkheid van het fasenmodel te volgen. De verklaring hiervoor kan worden gevonden in het feit dat deze grensoverschrijdende infrastructuurprojecten binationale afspraken benodigen. Wanneer deze zijn gemaakt kan hier niet of nauwelijks van worden afgeweken vanwege eventuele juridische consequenties. Een dergelijk project kent dan ook een vrij deterministisch uitkomst. Het verdient daarom aanbeveling om verschillende besluitvormingsmodellen te vergelijken met betrekking tot uitvoering van beleid. Toepasbaarheid van gebruikte theorie: complexiteit De onderscheiden soorten complexiteiten zijn een dekkend kader om de problemen die spelen bij grote grensoverschrijdende projecten te kunnen verklaren en uit te leggen. Organisatiecomplexiteit bleek, als het gaat om het niveau van de projectorganisatie, een moeilijk te meten concept, omdat dit onderzoek zich niet specifiek richt op het niveau van de uitvoerende organisatie. De enige uitwerking van de in het conceptueel model genoemde mogelijke probleemfactoren ten aanzien van het concept ‘organisatie complexiteit’ die werd gevonden in de cases, is dan ook ‘er moet met stakeholders “overeengekomen” worden. Dat alleen deze uitwerking relevant is gebleken voor het verklaren van de problematiek wordt enerzijds veroorzaakt door de operationalisering van het concept op zich, maar anderzijds door de manier waarop de projecten worden georganiseerd. Zo is in beide cases sprake van een splitsing in de infrastructuur: beide landen hebben hun eigen organisaties om hun


Pagina 104


Joost van der Hart

onderdeel van het project te realiseren, dit betekent dat er sprake is van een interorganisationele relatie om de aansluiting vorm te geven. Gezien het feit dat tijdens de analyse bleek dat de uitwerking van het concept sociale complexiteit: ‘afwijkende belangen maken afstemming en sturing tussen autonome partijen complex’ vrijwel inwisselbaar te zijn met de voornoemde uitwerking van organisatie complexiteit: ‘er moet met stakeholders “overeengekomen” worden.’ Om dubbelingen te voorkomen is het concept ‘organisatiecomplexiteit dan ook opgegaan in het concept ‘sociale complexiteit’. De geïdentificeerde problemen met betrekking tot organisatiecomplexiteit blijken dan ook vooral te maken hebben met het interorganisationele aspect, oftewel de afstemming met stakeholders (zoals Deutsche Bahn en NMBS). Om hierop dieper in te gaan: het feit dat organisatiecomplexiteit in de vorm van stakeholdermanagement (‘er moet met stakeholders overeengekomen worden’) het meest relevant blijkt voor het verklaren van de problemen en dit concept een grote gelijkenis vertoont met het concept ‘afstemming en coördinatie’ uit de sociale complexiteit: (afwijkende belangen maken en afstemming en sturing tussen autonome partijen complex) zorgt ervoor dat het gemaakte onderscheid tussen organisatiecomplexiteit en sociale complexiteit overbodig wordt. Voor de leesbaarheid is het concept ‘organisatiecomplexiteit’ in de vergelijkende analyse komen te vervallen. Toepasbaarheid van gebruikte theorie: internationale betrekkingen De gebruikte stromingen uit de leer der Internationale Betrekkingen blijken toegevoegde waarde te hebben ten opzichte van de gebruikte concepten uit de complexiteitstheorie. Het leerstuk ‘complexe interdependentie’ kan gebruikt worden om uit te leggen waarom landen afspraken met elkaar maken over grensoverschrijdende infrastructuur, en het leerstuk ‘Realisme’ om uit te leggen dat landen naast het bewustzijn dat deze complexe interdependentie dat de reden is waarom zij deze afspraken maken, zij bij het realiseren van het project, vooral richten op het eigenbelang.

10.9 Aanbevelingen voor verder onderzoek

Aanbevelingen voor verder onderzoek In een volgend onderzoek zouden interviews met personen uit het andere betrokken land nuttig zijn om de objectiviteit en validiteit van het onderzoek te versterken. Een andere aanbeveling is te onderzoeken wat het creëren van een gezamenlijke projectorganisatie voor de voorbereiding en realisatie van een groot grensoverschrijdend project voor bijdrage kan leveren aan het oplossen en voorkomen van de gevonden problemen. Aanbevelingen voor verder onderzoek Het gebruik van een speltheoretische benadering zou verklaringen kunnen voor het gedrag van staten bij de totstandkoming van transnationale infrastructuurprojecten. Het vertoonde gedrag van staten, dat vanuit internationale betrekkingentheorie als machtzoekend kan worden getypeerd en daardoor tegenstellingen tussen landen creëert, biedt hiervoor aanknopingspunten.

Aanbevelingen voor verder onderzoek


Pagina 105


Joost van der Hart

De problemen die zijn geïdentificeerd zijn problemen die te maken hebben met niet uitgevoerde afspraken tussen twee landen. Dit levert voor actoren problemen op. In de verklaring van het ontstaan van deze problemen blijken deze onder meer te liggen in het feit dat de omgevingen waarin de projecten worden gerealiseerd niet gelijk zijn en leiden tot andere keuzes, die de eerder gemaakte afspraken teniet doen. Het verdient aanbeveling om een vergelijking te maken tussen binnenlandse en transnationale projecten, om te bezien of de problemen, zoals zij ervaren worden door actoren, bij transnationale projecten inderdaad groter zijn, en waar dit door komt. Aanbevelingen voor verder onderzoek Uit de analyse blijkt dat een belangrijk probleem bij het realiseren van transnationale spoorprojecten de technische complexiteit betreft Zoals de inzichten ten aanzien van technische complexiteit in hoofdstuk 9 laten zien dat er sprake is van complexe interdependentie in deze transnationale projecten. Een dergelijke constatering vraagt om een aanpak die zich bewust is van deze constatering hierop inspeelt. Hoe een dergelijke aanpak kan worden georganiseerd is een vraag voor verder uit te voeren onderzoek.


Pagina 106


Joost van der Hart

Literatuurlijst Wetenschappelijke publicaties Ashby, W. (1956). An Introduction to Cybernetics. Chapman & Hall, London. Babbie, E. (2001). The Practice of Social Research (9 ed.). Wadsworth/Thomson, Belmont. p. 92-93. Bovens, M.A.P., P. ’t Hart, M.J.W. van Twist en U. Rosenthal (2001). Openbaar bestuur, beleid, organisatie en politiek. Kluwer, Alphen aan de Rijn. Brown, C. (2005). Understanding international relations. Palgrave Macmillan. p. 3031. Hague, R. and Harrop, M. (2001). Comparative Government and Politics. An Introduction. Palgrave, New York. Hertogh, M. & Westerveld, E. (in voorbereiding) Managing complexity. Hertogh, M. (1997). Belangen bij complexe infrastructurele projecten. Reed Business Information. Jackson, R. & Sørensen, G. (2003). Introduction to International Relations. Oxford University Press, Oxford, p. 48 – 450. Keohane, R.O., Nye, J.S. (1997). Interdependence in World Politics. In Crane, G.T. & Amawi, A., The Theoretical evolution of international political economy: a reader. Oxford University Press, New York,. Nye, J.S, Keohane, R.O. (2000). Power and interdependence (3rd ed.). Longman. Pestman, P. (2001). In het spoor van de Betuwelijn: mobilisatie, besluitvormingen institutionalisering rond een groot infrastructureel project. Rozenberg Publishers, Amsterdam. Teisman, G. (1993). De reconstructie van beleidsprocessen: over fasen, stromen en ronden, in: O. van Heffen en M. van Twist (red.), Beleid en wetenschap, Alphen, p. 18-32. Teisman, G.R. (1998) Complexe besluitvorming, een pluricentrisch perspectief op besluitvorming over ruimtelijke investeringen. Elsevier Bedrijfsinformatie, ’sGravenhage. Yin, R.K. (1989). Case study research, design en methods (revised edition). Sage publications, London.


Pagina 107


Joost van der Hart

Wetenschappelijke artikelen Flyvbjerg, B. (2002). Underestimating Costs in Public Works Projects. APA Journal, vol. 68, nr. 3, 2002. Romein, A. en Trip, J.J. (2003). The right track? The complexity of multi-scalar infrastructure planning in the Dutch-German eurocorridor. Paper presented at the ASCP-AESOP 3rd Joint Congress ‘The Network Society: The New context for planning.’ 8-12 July 2003, Leuven. Teisman, G. R. (2000). Models for Research into Decision-Making Processes: on phases, streams and decision making rounds. In Public Administration, vol. 78 nr. 4 2000. Blackwell Publishers Ltd, Oxford. Vries, J. de. (2002). Grenzen verkend. Internationalisering van de ruimtelijke planning in de Benelux. In Stedelijke en regionale verkenningen 27, Delft University Press, DUP Science, Delft.

Onderzoeksrapporten Joustra, M.D., (1998) Project- en procesmanagement binnen het C2000 project. Onderzoeksrapport voor TetraNed. Miert, K. van., (2003). High Level Group On The Trans-European Transport Network. Bekeken op 21 mei op de website van de Europese Unie: http://ec.europa.eu/ten/transport/revision/hlg/2003_report_kvm_en.pdf Ministerie van Verkeer en Waterstaat (V&W), (2003). Samenvatting van onderzoek naar systeemkeuze Betuweroute. Robertson Associates. Bekeken op 18 juni 2007 op het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, op: http://www.verkeerenwaterstaat.nl/Images/1061381587_tcm195-143747.pdf. Nederlandse Spoorwegen (NS), (1992). Projectnota Deel A. De Betuweroute in internationaal perspectief, een strategische onderbouwing. Bekeken op 8 juni 2007, op de website van de Betuweroute, op: http://kennis.betuweroute.nl/files/large/Betuweroute+Deel+A+De+betuweroute+in+int ernationaal+perspectief.pdf Palacio, L. de., (2005). Networks for Peace and Development. Extension of the major trans-European transport axes to the neighbouring countries and regions. Bekeken op 21 mei 2007, op de website van de Europese Commissie: http://ec.europa.eu/ten/transport/external_dimension/doc/2005_12_07_ten_t_final_rep ort_en.pdf Raad voor Verkeer en Waterstaat, (2005). Samenwerken in de Eurodelta. Kansen voor de positieversterking van Nederland, België en Duitsland in het economisch kerngebied van continentaal Noordwest Europa. Bekeken op 1 juni 2007, op de website van de Raad voor Verkeer en Waterstaat, op:


Pagina 108


Joost van der Hart

http://www.raadvenw.nl/extdomein/raadvenw/Images/eindversie151205%20in%20hui sstijl_tcm107-96280.pdf Rekenkamer (2007). Risicobeheersing HSL-Zuid. Bekeken op de website van de Rekenkamer, op 1 juli 2007, op: http://www.rekenkamer.nl/9282000/d/p417_tk31072_1_2.pdf Roscam Abbing, M., (1999). Hoe spoort het water. Ontspoorde besluitvorming Betuwelijn; een analyse van genegeerde alternatieven. TU Delft. Bekeken op 8 mei 2007, op: www.werkmarkt.nl/water/HoeSpoort.pdf Ruimtelijk Planbureau (RPB), (2007). Grensoverschrijdende projecten in Nederland en Vlaanderen Leren van Hsl-Zuid, Schelde en IJzeren Rijn. NAi Uitgevers, Rotterdam. Stoop, J.A, e.a. (2007). HSL-beveiligingssysteem ERTMS. TU Delft, Delft. Tijdelijke Commissie voor de Infrastructuur (TCI), (2004). Onderzoek naar infrastructuurprojecten. Reconstructie Betuweroute: de besluitvorming uitvergroot. Tweede Kamer, 29283, nr. 7, SDU, Den Haag, p. 39-41, p. 64-65. Tijdelijke Commissie voor de Infrastructuur (TCI), (2004). Onderzoek naar infrastructuurprojecten. Reconstructie HSL-Zuid: de besluitvorming uitvergroot. Tweede Kamer, 29283, nr. 8, SDU, Den Haag. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), (1998). Ruimtelijke ontwikkelingspolitiek. Rapporten aan de Regering, nr.53, SDU Uitgevers, Den Haag.

Beleidsdocumenten Bundesministerium für Verkehr, Bau und Wohnungswesen, (2003). Bundesverkehrswegeplan 2003. Grundlagen für die Zukunft der Mobilität in Deutschland. Druckerei des BMVBW, Bonn. Commission of the European Communities (2006). Report from the Commission to the Council and the European Parliament, Progress report 2000 to 2005 on the implementation of the Interoperability Directives (96/48/EC for high speed rail and 2001/16/EC for conventional rail). 6- 11-2006. Brussel. Directorate General Transport and Energy (DG TRENT), (2006). ERTMS - Delivering flexible and reliable rail traffic, A major industrial project for Europe. DG TREN, Brussels. European Commission (2005). Trans-European Transport Network, TEN-T priority axes and projects 2005. DG TREN, Brussels.


Pagina 109


Joost van der Hart

European Commission, (2006). ERTMS on the corridor Rotterdam-Genoa. 23 – 2 2006. Bekeken op 18 juni 2007, op de website van de Europese Commissie, op: http://ec.europa.eu/transport/rail/market/doc/ertms-rdam-genoa.pdf. Ministerie van Verkeer & Waterstaat (V&W), (2004x). Informatiedocument voor Business Case Exploitatie Betuweroute. p. 34. Ministerie van Verkeer & Waterstaat (V&W), (1999). Standpuntbepaling Noordoostelijke verbinding. Bekeken op 8 juni 2007, op Betuweroute, op: www.betuweroute.nl/files/standpuntbepaling%20NOV.pdf Tweede Kamer (1997). Verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Koninkrijk België betreffende de aanleg van een spoorverbinding voor hogesnelheidstreinen tussen Rotterdam en Antwerpen. 25 628, nr.1. SDU, Den Haag.

Artikelen Nieuwsblad Transport (2006). Betuwelijn aan Duitse kant op losse schroeven. 10-52006. Nieuwsblad Transport, (2007). Duitsland presenteert nieuwe tegenvaller Betuweroute. 5-9-2007. NRC Handelsblad (1999).“Duitsers blijven voor Noordtak van Betuwelijn”. 2-9-1999. NRC Handelsblad (2005). “Geen akkoord Peijs over HSL met België”. 11-2-2005. NRC Handelsblad (2007). “Aanleg Betuweroute vertraagd”. 8-12-2006. NRC Handelsblad (2007).“Vertraging HSL-Zuid kost 205 mln extra”. 24-1-2007. PM Magazine(n.d.), Vier helden van de HSL. Bekeken op 1 augustus 2007, op: http://www.pm.nl/index.php?option=com_content&task=view&id=352&Itemid=103 PRO BAHN Regionalverband Niederrhein (n.d.). Länger warten auf's dritte Gleis. Bekeken op 18 november 2007, op: http://www.pro-bahn-wesel.de/ABS_E-O.html#Seitenanfang Volkskrant, (2007). Betuwelijn 10 jaar lang verwaarloosd. 5-9-2007.


Pagina 110


Joost van der Hart

Kamerstukken Tweede Kamer, 22026, Nederlands deel van een hogesnelheidsspoorverbinding Amsterdam-Brussel-Parijs en Utrecht – Arnhem – Duitse grens. Nr 262. Tweede Kamer, 27 195, Beleidsinformatie Betuweroute. Tweede Kamer, 29 283, Onderzoek naar infrastructuurprojecten Tweede Kamer, 22 589, Betuweroute. Nr.2, 52, 260, 283. Tweede Kamer, 19 februari 1999, p. 40. Tweede Kamer, 11 april 2000, p. 41. Tweede Kamer, 18 maart 2001, p. 42. Tweede Kamer, 24 september 2001, p. 40. Tweede Kamer, 22 april 2005, p. 42. Tweede Kamer, 3 maart 2006., p. 44. Tweede Kamer, 24 januari 2007, p. 44. Scripties Blokland. R., (2006). Vurige Ronden. Een onderzoek naar het verloop van de besluitvorming binnen het beleidsterrein van brandweerzorg en rampenbestrijding. Erasmus Universiteit Rotterdam. Rotterdam. Website bekeken op 7 juli 2007, op Erasmus Universiteit Rotterdam: https://ep.eur.nl/scripties/bitstream/2105/3764/1/Thesis+RBlokland++Vurige+Ronden +deel+2.pdf Brok, M., (2005). De vertraagde hogesnelheidslijn. Een afstudeeronderzoek naar de snelheid van besluitvorming over de hogesnelheidslijn in België en Nederland. Radboud Universiteit Nijmegen, Nijmegen. Vos. G. De., (2005). Technisch-complexe projecten op de rails. Erasmus Universiteit Rotterdam. Rotterdam. Website bekeken op 8 augustus 2007, op Erasmus Universiteit Rotterdam: https://ep.eur.nl/scripties/bitstream/2105/3647/1/ScriptieGidoDeVos.pdf Digitale bronnen kennis.betuweroute.nl/home www.betuweroute.nl www.europa.eu.int www.ertms.com www.hslzuid.nl www.infrabel.be www.tweedekamer.nl Deltrail (n.d.). Railtopics. Nr. 3-2007. Website bekeken op 18 juni 2007, op Deltarail: http://www.deltarail.nl/pers/railtopics/Railtopics%2011.pdf Erasmus Universiteit Rotterdam (n.d.). Website bekeken op 18 augustus 2007 op Erasmus Universiteit Rotterdam:


Pagina 111


Joost van der Hart

http://www.eur.nl/fileadmin/ASSETS/fsw/bestuurenmanagementmodules2.pdf Euractiv (n.d.). Dossier on trans European transport. Bekeken op 18 april 2007, op : http://www.euractiv.com/en/transport/building-trans-european-transportnetwork/article-157280 Europese Commissie, (n.d.). Rail transport and interoperability. Bekeken op 20 mei 2007, op: http://ec.europa.eu/transport/rail/overview/fascinating_en.htm Europese Commissie, (n.d.). Rail transport and interoperability. Bekeken op 20 mei 2007, op: http://ec.europa.eu/transport/rail/interoperability/high_speed_en.htm. Europese Commissie, (n.d.). Rail transport and interoperability. Bekeken op 20 mei 2007, op: http://ec.europa.eu/transport/rail/interoperability/ertms_en.htm. Europese Commissie, (n.d.). Rail transport and interoperability. Bekeken op 20 mei 2007, op: http://ec.europa.eu/transport/rail/legislation/interoperability_en.htm. Europese Commissie. (2006a). ERTMS – Delivering flexible and reliable rail traffic. Bezocht op 20 mei 2007, op de website van de Europese Commissie, op: http://ec.europa.eu/transport/rail/interoperability/doc/ertms-en.pdf Europese Commissie, (n.d.). Rail transport and interoperability. Bekeken op 20 mei 2007, op: http://ec.europa.eu/transport/rail/safety/crossacceptanceen.htm. Europese Commissie, (n.d.). The Trans-European Transport Networks "TEN-T". Bekeken op 21 mei 2007, op: http://ec.europa.eu/ten/transport/external_dimension/hlg/2006_02_17_tent_consultatio n/index_en.htm HSL-Zuid, (2007a).Achtergronden. Bekeken op 8 juli 2007, op HSL-Zuid, op: http://www.hslzuid.nl/hsl/hslzuid/achtergronden.jsp. HSL-Zuid, (2007b). High Speed Alliance. Bekeken op 8 juli 2007, op HSL-Zuid, op:http://www.hslzuid.nl/hsl/organisatie/High_Speed_Alliance/index.jsp. HSL-Zuid, (2007e). Decision process. Bekeken op 8 juli 2007, op HSL-Zuid, op: http://www.hslzuid.com/hsl/uk/hslzuid/Decisionprocess/index.jsp. Projectorganisatie Betuweroute, (n.d.a). 1990 – 1993. Richting kabinetsbesluit. Bekeken op 8 juni 2007, op: http://kennis.betuweroute.nl/home/politiek_bestuurlijk/politieke_besluitvorming/19901993%3a_richting_kabinetsbesluit


Pagina 112


Joost van der Hart

Projectorganisatie Betuweroute (n.d.b). Noordoostelijke verbinding. Bekeken op 8 juni 2007, op: http://www.kennis.betuweroute.nl/home/politiek_bestuurlijk/politieke_besluitvorming /1999heden%3a_politieke_discussies/noordoostelijke_verbinding Robbertson Associates (2003). Samenvatting van onderzoek naar systeemkeuze Betuweroute. Bekeken op 18 september 2007, op: ikregeer.nl/static/pdf/LG660.pdf Schotanus, B. (n.d.) Periode 1960 – 1980. Tweede Viool. Bekeken op 14 mei 2007, op: http://www.spoorweggeschiedenis.nl/nl1980.htm Smeenk, B., (2006). Verkeer en vervoer op hoofdlijnen. Bekeken op 4 juni 2007, op: http://www.coutinho.nl/verkeer/EU_transportbeleid.pdf Spilt, N. (n.d.). Elektrificatie van de Nederlandse spoorwegen. Bekeken op 14 mei 2007 op http://www.nicospilt.com/elektrificatie.htm Stichting Duurzame Mobiliteit (2001). Kabinet motiveert weigering heroverweging Betuweroute op absurde gronden. Bekeken op 10 mei 2007 op http://www.werkmarkt.nl/streep/afwijs.rtf Wikipedia, (2007). ETCS. Bekeken op 17 mei 2007, op Wikipedia, op: http://nl.wikipedia.org/wiki/ETCS. Wikipedia, (2007). Hollandstrecke. Bekeken op 20 september 2007, op Wikipedia, op: http://de.wikipedia.org/wiki/Hollandstrecke


Pagina 113


Joost van der Hart

Bijlage 1 Lijst van geïnterviewde personen E.S. (Ministerie Verkeer & Waterstaat en Ministerie van Buitenlandse Zaken, Attaché Verkeer en Vervoer in Duitsland). H.B. (ProRail Capaciteitsmanagement). F.H. (Ministerie Verkeer & Waterstaat, Directoraat Generaal Transport en Logistiek. H.V. (voormalig Ministerie van Verkeer & Waterstaat, Directoraat Generaal Goederenvervoer, nu Railion Inframanagement). P. K., AT Osborne B.V. W. G.(voormalig Ministerie van Verkeer en Waterstaat, nu AT Osborne B.V.) R. P. (AT Osborne B.V.) M. K., AT Osborne B.V. W. K., voormalig projectdirecteur HSL-Zuid.


Pagina 114


Joost van der Hart

Bijlage 2 Overeenkomst van Warnemünde


Pagina 115



Joost van der Hart

Pagina 116



Joost van der Hart

Pagina 117


Joost van der Hart

Bijlage 3 HSL-Verdrag


Pagina 118



Joost van der Hart

Pagina 119



Joost van der Hart

Pagina 120



Joost van der Hart

Pagina 121



Joost van der Hart

Pagina 122



Joost van der Hart

Pagina 123



Joost van der Hart

Pagina 124



Joost van der Hart

Pagina 125



Joost van der Hart

Pagina 126



Joost van der Hart

Pagina 127



Joost van der Hart

Pagina 128

This document was created with Win2PDF available at http://www.win2pdf.com. The unregistered version of Win2PDF is for evaluation or non-commercial use only. This page will not be added after purchasing Win2PDF.

PROBLEMEN BIJ HET REALISEREN VAN TRANSNATIONALE SPOORINFRASTRUCTUUR EEN GRENSGEVAL?

Recommend Documents