PROBLEMATIKA URČOVÁNÍ CEN V TEPLÁRENSKÉM ODVĚTVÍ Z POHLEDU SPOTŘEBITELSKÝCH RIZIK AUTOŘI: PETR PRCHAL, MARTIN HOLÍK OBSAH Úvod Přehled použitých právních předpisů a pojmů 1. Subjekty působící v teplárenském odvětví 2. Regulace teplárenského odvětví 3. Efektivita dohledu 4. Mechanismus určování cen 5. Postavení spotřebitele a ochrana jeho zájmů 6. Informační politika dohledových orgánů 7. Doporučení k eliminaci korupčních a spotřebitelských rizik. Závěr
TENTO PROJEKTK BYL PODPOŘEN NADACÍ OPEN SOCIETY FUND PRAHA
Stránka 1 z 20
ÚVOD Teplárenství lze vymezit jako průmyslové odvětví zaměřené na výrobu a distribuci tepla. Základními subjekty tohoto odvětví jsou výrobce, distributor a odběratel. Společně s elektroenergetikou a plynárenstvím je teplárenství součástí strategického energetického odvětví. Typickým znakem teplárenství (ale i ostatních energetických odvětví) je vysoká míra státní regulace. Důvody této regulace jsou především ekonomické a politické. Z ekonomického hlediska je teplárenství odvětvím s typickými znaky suboptimální tržní struktury s vertikálními i horizontálním ekonomicko-personálními vazbami. Příčinou jsou především velmi vysoké vstupní náklady a poměrně nízké mezní náklady1 podnikatelů (platí především pro distributorské subjekty v teplárenství). Z těchto důvodů se v odvětví pohybuje poměrně malý počet podnikatelů a tržní chování každého podnikatele je vysoce závislé na chování ostatních podnikatelů v odvětví. Ekonomické podmínky na teplárenském trhu proto směřují ke vzniku tzv. přirozených monopolů. Z politického hlediska je cena významnou položkou v nákladech na bydlení i výrobu. Jakékoliv zvyšování ceny tepla má tudíž negativní dopad na životní úroveň obyvatelstva (ohrožuje tedy sociální smír) ale i makroekonomické (zvyšování ceny tepla způsobuje inflační tlak). Shora popsané skutečnosti odůvodňují „protitržní“ ingerenci státních orgánů do ekonomiky založené na principech volného trhu. Tato ingerence se projevuje především ve vytváření správně-právního regulatorního rámce teplárenského odvětví. Samotná regulace teplárenského odvětví je pak založena na licenčním vstupu do odvětví, regulaci cen, omezení smluvní autonomie jednotlivých účastníků a existenci specializovaných státních regulátorů trhu. Teplárenský trh lze tedy definovat jako státem regulovaný trh na pomezí monopolu a oligopolu. Pro takovou tržní strukturu je charakteristické vytváření vyšší ceny (ve srovnání se spotřebitelsky efektivnějšími tržními strukturami), než ceny vznikající na monopolisticky konkurenčním trhu či dokonce dokonale konkurenčním trhu. Podnikatelé pohybující se v teplárenském odvětví dosahují tudíž vyšších ekonomických zisků, než v případě trhu s neregulovaným vstupem do odvětví. Pro takový typ tržní struktury, který odpovídá poměrům v teplárenském odvětví, je charakteristické, že subjekty na nabídkové straně mají vysokou motivaci ke zneužívání tržního postavení (účtování vyšších cen) na úkor spotřebitele a k vytváření tlaků na regulátora trhu. Nutným důsledkem těchto tržních poměrů je zvýšená míra korupčního rizika. Cílem tohoto dokumentu je analýza teplárenského odvětví se zaměřením na transparentnost postupů při určování konečných (spotřebitelských) cen, metody regulace odvětví a efektivitu stávajícího dohledu a identifikaci korupčních a spotřebitelských rizik. V závěru práce jsme pak na základě provedeného rozboru zformulovali optimalizační doporučení.
1
Mezní náklady jsou náklady na výrobu další (dodatečné) jednotky výstupu. Stránka 2 z 20
Samotný text analýzy je pak strukturován tak, aby směřoval od popisu základních prvků zkoumané oblasti k identifikaci vzájemných vazeb a identifikovaných rizik. S ohledem na zvolenou metodu jsou pak jednotlivé části analýzy rozděleny do následujících kapitol: 1. Subjekty působící v teplárenském odvětví 2. Regulace teplárenského odvětví 3. Efektivita dohledu 4. Mechanismus určování cen 5. Postavení spotřebitele a ochrana jeho zájmů 6. Informační politika dohledových orgánů 7. Doporučení k eliminaci korupčních a spotřebitelských rizik.
PŘEHLED POUŽITÝCH PRÁVNÍCH PŘEDPISŮ A POJMŮ Před samotným textem uvádíme výčet relevantních právních předpisů a pro usnadnění orientace v pojednávané problematice i definici základních pojmů: Oblast teplárenství je legislativně regulována na úrovni komunitárního i národního práva. Pro přehlednost dalšího textu jsou proto níže uvedeny základní právní předpisy upravující oblast teplárenství. Dále uvádíme i základní terminologii z oblasti teplárenství. 1) Předpisy komunitárního práva: a) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektrickou energií a kterou se zrušuje Směrnice 96/92/ES b) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/55/ES o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem a kterou se zrušuje Směrnice 98/30/ES c) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/8/ES o prosazování kombinované výroby elektřiny a tepla založené na poptávce po užitečném teple na vnitřním energetickém trhu d) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/67/ES o opatřeních na zajištění bezpečnosti dodávek zemního plynu e) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/32/ES o energetické účinnosti u konečného uživatele a o energetických službách a o zrušení směrnice Rady 93/76/EHS f) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/89/ES o opatřeních pro zabezpečení dodávek elektřiny a investic do infrastruktury g) nařízení (ES) č. 1775/2005 Evropského parlamentu a Rady ze dne 28. září 2005 o podmínkách přístupu k plynárenským přepravním soustavám h) nařízení (ES) č. 1228/2003 Evropského parlamentu a Rady ze dne 26. června 2003 o podmínkách pro přístup k sítím pro přeshraniční výměny elektrické energie
Stránka 3 z 20
2) Předpisy národního práva: a) zákon č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „energetický zákon“) b) zákon č. 406/2000 Sb., o hospodaření energií, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o hospodaření energií“) c) zákon č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o cenách“) d) zákon č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 281/2009 Sb. (dále jen „zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů“) e) zákon č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů ČR v oblasti cen, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o působnosti v oblasti cen“) f) zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o veřejných zakázkách“) g) zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „občanský zákoník“) h) zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „živnostenský zákon“) i) zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o státní kontrole“). j) zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „obchodní zákoník“) k) zákon č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně hospodářské soutěže“) l) zákon č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně spotřebitele“) m) zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“) n) zákon 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZoSPI“)
Stránka 4 z 20
3) Základní pojmy z oblasti teplárenství Dodávkou tepelné energie se rozumí dodávka energie tepla nebo chladu k dalšímu využití jinou fyzickou či právnickou osobou; dodávka energie tepla k dalšímu využití se uskutečňuje ve veřejném zájmu. Odběrem tepelné energie se rozumí převzetí dodávky tepelné energie od výrobce nebo distributora ke konečné spotřebě nebo dalšímu využití. Odběrným místem se rozumí místo plnění stanovené ve smlouvě o dodávce tepelné energie, v němž přechází tepelná energie z vlastnictví dodavatele do vlastnictví odběratele. Odběrným tepelným zařízením se rozumí zařízení připojené na zdroj či rozvod tepelné energie určené pro vnitřní rozvod a spotřebu tepelné energie v objektu nebo jeho části, případně v souboru objektů odběratele. Rozvodem tepelné energie se rozumí doprava, akumulace, přeměna parametrů a dodávka tepelné energie rozvodným tepelným zařízením. Teplárnou se rozumí průmyslové zařízení (podnik), který vyrábí tepelnou energii pro technologické účely, vytápění, výrobu páry a horké užitkové vody. Rozvodným tepelným zařízením se rozumí zařízení pro dopravu tepelné energie tvořené tepelnými sítěmi, předávacími stanicemi a domovními předávacími stanicemi; odběrné tepelné zařízení není součástí rozvodného tepelného zařízení. Užitečným teplem se rozumí teplo vyrobené v procesu kombinované výroby elektřiny a tepla sloužící pro dodávky do soustavy centralizovaného zásobování teplem nebo k dalšímu využití pro technologické účely s výjimkou odběru pro vlastní spotřebu zdroje a tepelné energie využité k další přeměně na elektrickou nebo mechanickou energii.
Stránka 5 z 20
1. SUBJEKTY PŮSOBÍCÍ V TEPLÁRENSKÉM ODVĚTVÍ V teplárenském odvětví lze rozlišit dva okruhy subjektů. První okruh tvoří samotní účastníci trhu, tj. a) subjekty působící na poptávkové a nabídkové straně trhu. Druhým okruhem subjektů jsou b) instituce administrativně regulující a ovlivňující poměry v odvětví teplárenství. a) Subjekty poptávkové a nabídkové strany odvětví Distributor tepelné energie je vlastník nebo nájemce rozvodného tepelného zařízení, kterým se tepelná energie dopravuje nebo transformuje a dodává k dalšímu využití jiné fyzické či právnické osobě. Zjednodušeně řečeno se jedná o podnikatele, který provozuje infrastrukturu nezbytnou k dodávání tepla. Dodavatelem tepelné energie je fyzická či právnická osoba dodávající tepelnou energii jiné fyzické či právnické osobě. Dodavatelem může být výrobce, distributor a vlastník nebo společenství vlastníků zajišťující tepelnou energii jako plnění poskytované s užíváním bytů či nebytových prostor nebo k technologickým účelům. V praxi se nejčastěji jedná o teplárny či kogenerační elektrárny.2 Odběratelem tepelné energie je distributor, vlastník či společenství vlastníků odběrného tepelného zařízení a konečný spotřebitel; dodávka tepelné energie přímo konečnému spotřebiteli je podmíněna přímým odběrem pro všechny konečné spotřebitele v centrálně vytápěném objektu. Konečným spotřebitelem je fyzická či právnická osoba, která dodanou tepelnou energii pouze spotřebovává. b) Subjekty regulující odvětví Energetický regulační úřad (dále jen „ERÚ“) je správní úřad pro výkon regulace v energetice a byl zřízen energetickým zákonem k 1. lednu 2001. Hlavními úkoly ERÚ jsou podpora hospodářské soutěže, podpora využívání obnovitelných a druhotných zdrojů energie a ochrana zájmů spotřebitelů v těch oblastech energetických odvětví, kde není možná konkurence. ERÚ dále stanovuje závazné podmínky pro tvorbu věcně usměrňované ceny tepelné energie, vyhodnocuje jejich uplatňování a zpracovává podklady při řešení sporů mezi dodavateli a odběrateli tepelné energie. Státní energetická inspekce (dále jen „SEI“) je orgánem státní správy, který byl zřízen energetickým zákonem k 1. lednu 2001. Postavení a působnost SEI upravuje hlava čtvrtá energetického zákona, § 13 odst. 2 zákona o hospodaření energií a zákon o působnosti v oblasti cen. Z hlediska této analýzy je významná hlavně působnost SEI jako cenového kontrolního orgánu.
2
Kogenerační elektrárna využívá teplo vznikající při výrobě elektřiny k vytápění Stránka 6 z 20
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „ÚOHS“) je orgánem státní správy, do jehož působnosti spadá i posuzování spojování soutěžitelů a zneužívání jejich dominantního postavení. K výrobě a rozvodu tepla totiž dochází na geograficky vymezitelném trhu, na kterém působí různé společnosti (soutěžitelé). Spojování těchto soutěžitelů pak může narušit hospodářskou soutěž. ÚOHS pak dohlíží na to, aby k takovému narušování nedocházelo.
2. REGULACE TEPLÁRENSKÉHO ODVĚTVÍ Základem právní úpravy v oblasti energetiky (tedy i teplárenství) je energetický zákon.3 Tento předpis zahrnuje jak hmotněprávní ustanovení (podmínky podnikání, práva a povinnosti fyzických a právnických osob), tak i ustanovení procesní (výkon státní správy a regulace v oblasti energetiky). Energetický zákon tedy upravuje podmínky podnikání, výkon státní správy a regulaci v oblasti elektroenergetiky, plynárenství a teplárenství. Dále energetický zákon vymezuje související práva a povinnosti fyzických a právnických osob. Podle § 3 odst. 1 energetického zákona je předmětem podnikání v energetických odvětvích mj. výroba a rozvod tepelné energie. Podle § 3 odst. 2 energetického zákona se tyto činnosti uskutečňují ve veřejném zájmu. Energetický zákon rovněž zapracovává i příslušné předpisy Evropského společenství a současně navazuje na přímo použitelné předpisy Evropského společenství. Energetický zákon tedy obsahuje právní normy, které byl český zákonodárce povinen do národního právního řádu transponovat, resp. implementovat podle příslušných komunitárních směrnic. Dále pak energetický zákon obsahuje i právní normy vyplývající z příslušných komunitárních nařízení, která by i bez tohoto kroku českého zákonodárce byla přímo použitelná (po vstupu ČR do EU). Pro přehlednost však zákon uvádí i odkazy na příslušné komunitární předpisy. Adresáti právních norem obsažených v energetickém zákoně tak mají lepší možnost porovnat konformitu energetického zákona s komunitární legislativou. a) Licence Podle § 3 odst. 3 energetického zákona mohou podnikat v energetických odvětvích na území České republiky, za podmínek stanovených tímto zákonem, fyzické a právnické osoby pouze na základě licence udělené Energetickým regulačním úřadem. Pro vstup do energetického odvětví je tedy třeba licence (až na dále uvedené výjimky). Licence se podle energetického zákona nevyžaduje na obchod, výrobu, distribuci a uskladňování svítiplynu, koksárenského plynu čistého, degazačního a generátorového plynu, bioplynu, propanu, butanu a jejich směsí, pokud se nejedná o distribuci potrubními systémy, k nimž je připojeno více než 50 odběrných míst, a na výrobu tepelné energie určené pro dodávku konečným spotřebitelům jedním odběrným tepelným zařízením ze zdroje tepelné energie umístěného v témže objektu nebo mimo objekt v případě, že slouží ke stejnému účelu. Licence se rovněž neuděluje na činnost, kdy zákazník či odběratel poskytuje odebranou 3
Energetický zákon byl od nabytí účinnosti celkem čtrnáctkrát novelizován, přičemž nejvýznamnější novelizaci představují zákon č. 278/2003 Sb., zákon č. 670/2004 Sb. a zákon č. 158/2009 Sb.
Stránka 7 z 20
elektřinu, plyn nebo tepelnou energii jiné fyzické či právnické osobě prostřednictvím vlastního nebo jím provozovaného odběrného elektrického, plynového nebo tepelného zařízení, přičemž náklady na nákup elektřiny, plynu nebo tepelné energie na tyto osoby pouze rozúčtuje dohodnutým nebo určeným způsobem a nejedná se o podnikání. Podnikání v energetických odvětvích je tedy dvojího druhu – licencované a nelicencované. Podnikání, které je podmíněno udělením licence, je plně regulováno energetickým zákonem a není živností. Z živností jej vylučuje ustanovení § 3 odst. 3 písm. d) živnostenského zákona. Naopak podnikání v energetických oblastech, k němuž se licence podle energetického zákona nevyžaduje nebo se neuděluje, je živností podle živnostenského zákona. Podle přílohy 3 k živnostenskému zákonu je výroba tepelné energie a rozvod tepelné energie nepodléhající licenci realizovaná ze zdrojů tepelné energie s instalovaným výkonem jednoho zdroje nad 50 kW, koncesní živností. Orgánem státní správy, který se vyjadřuje k žádosti o koncesi, je SEI. Podmínky pro udělení licence stanoví § 5 energetického zákona. Podmínkou je splnění obecných předpokladů, jako je požadovaný věk, bezúhonnost a odborná způsobilost u fyzických osob nebo u statutárních orgánů právnických osob. Vedle toho musí dotyčná osoba rovněž splňovat finanční či technické předpoklady. Fyzická nebo právnická osoba žádající o udělení licence je povinna doložit vlastnické nebo užívací právo k energetickému zařízení, které má sloužit k výkonu licencované činnosti. Není-li žadatel o licence vlastníkem energetického zařízení, je povinen doložit i souhlas vlastníka energetického zařízení s jeho použitím k účelům vymezeným tímto zákonem, a to nejméně po dobu, na kterou má být licence udělena. Energetické zařízení musí mít technickou úroveň odpovídající právním předpisům a technickým normám. Práva a povinnosti podnikatelů, kteří jsou držiteli licencí, jsou upravena v ustanovení § 11 energetického zákona. Povinnosti zde uvedené se vztahují na všechna odvětví energetiky. Jedná se o souhrn obecných povinností, jako zajištění spolehlivé a bezpečné dodávky energie, používání technických zařízení splňujících požadavky náležité bezpečnosti a spolehlivosti apod. Práva a povinnosti podnikatelů, kteří jsou držiteli licencí na výrobu a rozvod tepelné energie, jsou podrobně rozvedeny v Hlavě II energetického zákona (zvláštní část), Díle 3. Podle § 78 energetického zákona je povinností držitele licence dodávku tepelné energie měřit, vyhodnocovat a účtovat podle skutečných parametrů teplonosné látky a údajů vlastního měřicího zařízení, které na svůj náklad osadí, zapojí, udržuje a pravidelně ověřuje správnost měření. Odběratel má právo na ověření správnosti odečtu naměřených hodnot. Má-li odběratel pochybnosti o správnosti údajů měření nebo zjistí-li závadu na měřicím zařízení, má právo požadovat jejich přezkoušení. b) Regulace a kontrola cen Zjednodušeně lze říci, že regulace cen tepelné energie spadá do působnosti ERÚ (§ 2c zákona o působnosti v oblasti cen) a kontrola dodržování cenových předpisů spadá do působnosti SEI (§ 3 odst. 3 zákona o působnosti v oblasti cen). ERÚ však vykonává působnost i při kontrole cen v oblasti energetiky a vydává právní předpisy pro kontrolu cen v oblasti energetiky. Kompetence ERÚ v oblasti kontroly zakládá energetický zákon, podle kterého ERÚ vykonává kontrolu dodržování povinností držitelů licencí a ukládá pokuty podle zvláštního právního předpisu, jímž je zákon o cenách.
Stránka 8 z 20
Cenové kontroly ve smyslu zákona o státní kontrole realizuje ERÚ u dohledu podrobených subjektů především na základě podnětů. V takovém případě ERÚ kontroluje dodržení závazných postupů a podmínek pro kalkulaci a sjednání ceny tepelné energie v průběhu aktuálního kalendářního roku. Kontrola je pak zaměřena především na správnost a obvyklost výše nákladových položek, kalkulaci a způsoby sjednání takto předběžně kalkulované ceny tepelné energie s odběrateli. ERÚ prověřuje i ceny tepelné energie. SEI provádí podrobné kontrolní šetření výsledných cen tepelné energie po ukončení kalendářního roku, a to prostřednictvím místně příslušných inspektorátů. Kontroly probíhají po ukončení kalendářního roku proto, že až v této době jsou známy skutečné náklady a zisk zahrnutý v ceně tepelné energie. c) Omezení smluvní autonomie Podle § 76 energetického zákona je držitel licence na výrobu nebo rozvod tepelné energie povinen uzavřít s odběratelem smlouvu o dodávce tepelné energie. Tuto povinnost má držitel licence jen tehdy, pokud mu odběratel poskytne nezbytné technické údaje nutné k uzavření smlouvy. Na základě této smlouvy je povinen zajistit dodávku tepelné energie každému, (i)
kdo o to požádá a dodávka je v souladu s územní energetickou koncepcí,4
(ii)
má rozvodné tepelné zařízení nebo tepelnou přípojku a odběrné tepelné zařízení, které zajišťují hospodárnost, bezpečnost a spolehlivou dodávku nebo spotřebu v souladu s technickými a bezpečnostními předpisy,
(iii)
splňuje podmínky týkající se místa, způsobu a termínu připojení stanovené držitelem licence.
Držiteli licence tedy vzniká smluvní přímus, který spočívá v povinnosti uzavřít smlouvu s každým, kdo o to požádá a splňuje přitom zákonné podmínky. Dodávat tepelnou energii jiné fyzické či právnické osobě lze přitom pouze na základě smlouvy o dodávce tepelné energie nebo jako plnění poskytované v rámci smlouvy jiné.
3. EFEKTIVITA DOHLEDU Efektivitou dohledu rozumíme účinnost institucionálního a právního rámce, kterým se zákonodárce snaží eliminovat nedokonalosti tržní struktury. Jak bylo shora uvedeno, je výroba tepla činností ve veřejném zájmu. Pokud stát reguluje poměry v teplárenství, přebírá na sebe zároveň odpovědnost za poměry v odvětví a ochranu veřejného zájmu. Ochranou veřejného zájmu je třeba rozumět především ochranu zájmů spotřebitelů, neboť se jedná o subjekty ve výrazně slabším postavení. Slabé postavení spotřebitelů plyne především z jejich roztříštěnosti, která snižuje jejich tržní (vyjednávací) sílu. 4
Podle § 4 zákona č. 406/2000 Sb., o hospodaření energií, ve znění pozdějších předpisů, „územní energetická koncepce vychází ze státní energetické koncepce a obsahuje cíle a principy řešení energetického hospodářství na úrovni kraje, statutárního města a hlavního města Prahy. Vytváří podmínky pro hospodárné nakládání s energií v souladu s potřebami hospodářského a společenského rozvoje včetně ochrany životního prostředí a šetrného nakládání s přírodními zdroji energie“.
Stránka 9 z 20
Slabé postavení spotřebitelů a monopolistická povaha nabídkové strany v teplárenském odvětví je současně i jedním z důvodů existence dohledu. Teplárenský průmysl je totiž založen na přirozených lokálních monopolech. V takových případech trh s produkty teplárenského odvětví neodpovídá žádoucím tržním podmínkám. Výsledkem jsou asymetrické dodavatelsko-odběratelské vztahy s cenovým diktátem na straně dodavatelů. Činnost dohledových orgánů v tomto odvětví by tedy měla administrativními nástroji směřovat k dosažení tržní rovnováhy a suplovat tak nefunkční tržní síly. Dohled v teplárenském odvětví je proto zaměřen především na stanovování závazných podmínek pro sjednání věcně usměrňované ceny tepelné energie, kontrolu dodržování těchto cen, vyhodnocení jejich uplatňování a zpracování podkladů při řešení sporů mezi dodavateli a odběrateli tepelné energie. Mezi činnosti odboru patří také zpracování ekonomických a technických analýz v teplárenství. Tato část dohledu spadá primárně do působnosti ERU. Stávající právní úprava nepřiznává spotřebitelům právo účasti na procesu stanovování cen v odvětví teplárenství. Jinými slovy řečeno, za stávající právní úpravy je jediným ochráncem spotřebitele samotný regulační úřad. Je přitom sporné, nakolik je cenový regulační úřad skutečným zastáncem práv spotřebitelů a zda se spíše nejedná o jakousi partnerskou organizaci dodavatelů a distributorů. V každém případě je však zřejmé, že jediným zájmem dodavatelů je maximalizace ceny. Efektivním nástrojem k prosazování tohoto zájmu je právě nejasné definování oprávněných nákladů a nedostatečné kontroly. Z hlediska spotřebitele je dále významné působení posledního regulátora – ÚOHS. Tento regulátor může zasáhnout v situaci, kdy chování dodavatelů v teplárenském odvětví ohrožuje hospodářskou soutěž. Problémem ovšem je, že zásahu tohoto regulátora se budou zpravidla dovolávat dodavatelé či distributoři, kteří se budou cítit ohroženi rostoucí tržní silou některého z lokálních monopolů (např. při spojování soutěžitelů). Ochrana je tedy ÚOHS poskytována primárně subjektům z nabídkové strany a nikoliv spotřebitelům. Podrobný rozbor efektivity dohledu by vyžadovalo poměrně rozsáhlé ekonometrické zpracování statistických dat, které přesahuje formát tohoto pojednání. V každém případě je však z prostého přehledu cen v teplárenství zřejmé, že v jednotlivých lokalitách existuje značný rozptyl v cenách, a to až v řádech stokorun za GJ. Tento rozptyl může být způsoben právě nízkou efektivitou dohledu, kdy regulátor není u některých dodavatelů schopen vynutit dodržování pravidel pro určování cen.
Stránka 10 z 20
4. MECHANISMUS URČOVÁNÍ CEN Podle § 4 odst. 1 zákona o cenách lze cenu regulovat třemi způsoby, a to (a) úředním stanovením, (b) věcným usměrněním a (c) cenovým moratoriem. V případě teplárenského odvětví je cena regulována metodou věcného usměrnění. Základní principy regulace cen tepelné energie metodou věcného usměrnění Věcné usměrňování cen tepelné energie upravuje ustanovení § 17 odst. 9 energetického zákona. Podle tohoto ustanovení může ERÚ usměrňovat ceny tepelné energie, a to formou cenových rozhodnutí.5 Zároveň je ERÚ oprávněn k vydávání výjimek, na jejichž základě lze cenu tepla sjednat odlišně. 1) Cenová rozhodnutí Podle § 19a odst. 1 a odst. 2 energetického zákona postupuje ERÚ při regulaci cen takovým způsobem, „aby stanovené ceny pokrývaly nezbytně nutné náklady na zajištění efektivního výkonu licencované činnosti, dále odpisy a přiměřený zisk zajišťující návratnost realizovaných investic do zařízení sloužících k výkonu licencované činnosti“. Podle cenového rozhodnutí ERÚ č. 7/2008 se ceny tepelné energie regulují způsobem věcného usměrňování cen. Do ceny tepelné energie lze v kalendářním roce promítnout pouze ekonomicky oprávněné náklady, přiměřený zisk a daň z přidané hodnoty. Veškeré dodavatelem uplatňované ekonomicky oprávněné náklady, které souvisejí s výrobou anebo rozvodem tepelné energie, se zahrnují do ceny tepelné energie. Pojem ekonomicky oprávněné náklady je definován v ustanovení § 2 odst. 7 písm. a) zákona o cenách jako „náklady pořízení odpovídajícího množství přímého materiálu, mzdové a ostatní osobní náklady, technologicky nezbytné ostatní přímé a nepřímé náklady a náklady oběhu; při posuzování ekonomicky oprávněných nákladů se vychází z dlouhodobě obvyklé úrovně těchto nákladů v obdobných ekonomických činnostech s přihlédnutím k zvláštnostem daného zboží“. Pojem přiměřený zisk je definován v ustanovení § 2 odst. 7 písm. b) zákona o cenách jako „zisk spojený s výrobou a prodejem daného zboží odpovídající obvyklému zisku dlouhodobě dosahovanému při srovnatelných ekonomických činnostech, který zajišťuje přiměřenou návratnost použitého kapitálu v přiměřeném časovém období“. ERÚ dále vlastními pravidly reguluje odlišné stanovení podmínek pro sjednání ceny. Podle těchto pravidel, „je-li to nezbytné k zajištění spolehlivosti a bezpečnosti dodávek tepelné energie, stanoví pro vymezený okruh dodavatelů odlišné podmínky pro sjednání ceny tepelné energie (odlišný závazný postup při kalkulaci ceny) ve vymezeném období, než jsou podmínky obecně vymezené v cenovém rozhodnutí k cenám tepelné energie“.6
5
Navzdory svému označení není cenové rozhodnutí správním rozhodnutím. Nejedná se ani o opatření obecné povahy. Cenové rozhodnutí je právním předpisem a jeho vydání nepředchází žádné řízení, v němž by se mohl konečný spotřebitel jakkoliv domáhat účastenství a vznášet případné námitky či podávat opravné prostředky. 6 Blíže na
Stránka 11 z 20
2) Výjimky pro sjednání ceny tepelné energie ERÚ rozhoduje o udělení výjimky na základě písemné žádosti. Této žádosti přitom vyhoví (úplně nebo částečně), „prokáže-li žadatel, že podmínky stanovené pro sjednání cen v cenovém rozhodnutí mu dlouhodobě neumožňují alespoň pokrytí oprávněných nákladů“. Podmínky pro udělení této výjimky jsou uveřejněny na webových stránkách ERÚ. 7 Z obsahu těchto podmínek plyne, že předpokladem pro udělení výjimky je doložení celé řady podkladů, které mají odůvodnit udělení výjimky. Tyto podklady posuzuje primárně ERÚ, který v určitých případech může žadatelem uváděné údaje prověřit prostřednictvím SEI (prostřednictvím podnětu k provedení kontrolního šetření u žadatele). Samotná výjimka se uděluje vymezenému okruhu adresátů a na období vymezené v cenovém rozhodnutí. Cenové rozhodnutí, kterým je udělena výjimka, nabývá účinnosti nejdříve prvním dnem měsíce následujícího po dni uveřejnění příslušného cenového rozhodnutí v Energetickém regulačním věstníku. Možnost udělení této výjimky v sobě skrývá značný korupční potenciál. Získáním této výjimky totiž podnikatel docílí svého vynětí z působnosti cenového rozhodnutí a není tedy cenovým rozhodnutím vázán. Tato skutečnost má pochopitelně dopad na příjmovou stránku hospodaření dodavatele a je tedy zřejmé, že dodavatel má vysokou motivaci k získání výjimky. Dále samozřejmě nelze pominout další korupční riziko, které je přítomné právě v samotném procesu přípravy cenových rozhodnutí (viz doporučení). Postup při stanovení výše ceny tepelné energie Výchozím dokumentem pro stanovení výše ceny za teplo je tedy cenové rozhodnutí ERÚ. V tomto právním předpise jsou stanoveny závazné podmínky pro kalkulaci a sjednání cen tepelné energie. Tyto podmínky se vztahují na všechny dodavatele tepelné energie.8 Je třeba přitom zdůraznit, že ERÚ neschvaluje jednotlivým dodavatelům cenu tepelné energie, ale pouze stanoví obecně závazné podmínky pro její kalkulaci a sjednání. V konkrétní smlouvě o dodávce tepelné energie (resp. v cenovém ujednání) si pak sjedná dodavatel tepelné energie s odběratelem výši ceny tepelné energie stanovenou v místě měření, termíny a způsob platby za odebranou tepelnou energii včetně záloh.9 Cena tepelné energie může být sjednána jako (i) jednosložková cena nebo (ii) vícesložková cena. Jednosložková cena je vztažena na jednotkové množství tepelné energie (Kč/GJ, Kč/kWh) Vícesložková cena je tvořena proměnnou složkou ceny vztaženou na jednotkové množství tepelné energie (Kč/GJ, Kč/kWh) a stálými složkami ceny vztaženými na jednotkové množství tepelné energie (Kč/GJ, Kč/kWh) nebo na jednotku tepelného výkonu (Kč/kW), které odpovídají příslušnému rozvodnému nebo odběrnému tepelnému zařízení.
7 http://www.eru.cz/user_data/files/sdeleni_teplo/Pravidla%20pro%20výjimky%20_300310.pdf 8 Zpravidla držitelé příslušné licence nebo živnostenského oprávnění. Dodavatelem ovšem může být i vlastník nebo společenství vlastníků zajišťující tepelnou energii jako plnění poskytované s užíváním bytů či nebytových prostor nebo k technologickým účelům. 9 V případě uplatňování vícesložkové ceny, obvykle dvousložkové ceny, sjednává jednotlivé složky ceny tepelné energie.
Stránka 12 z 20
Cena za dodávku tepelné energie pro každé odběrné místo, způsob jejího stanovení, termíny a způsob platby jsou nedílnou součástí písemné smlouvy o dodávce tepelné energie uzavřené mezi dodavatelem a odběratelem. Aby mohl dodavatel v průběhu roku, případně po jeho skončení, sjednanou cenu tepelné energie jednostranně změnit (např. v důsledku změny cen paliv), musí mít tuto možnost stanovenou ve smlouvě o dodávce tepelné energie v tzv. cenové doložce či obdobném ujednání. Jinak musí novou výši ceny znovu s odběratelem tepelné energie písemně sjednat v novém cenovém ujednání. Kontrola cen tepelné energie Jak už bylo výše uvedeno, kontrolu cen tepelné energie provádí především SEI. Její sankční pravomoci vyplývají z ustanovení § 18 a § 93 energetického zákona. V případě zjištění porušení zákona ukládá SEI pokuty, a to až do výše 10 000 000 Kč (§ 15 a § 16 zákona o cenách). Při své kontrolní činnosti postupuje SEI podle zákona o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů. Je zřejmé, že kontrolní činnost SEI v oblasti cen tepelné energie je velmi komplikovaná. Při posuzování zákonnosti postupu kontrolovaných subjektů musí totiž SEI v rozsáhlé míře uplatňovat správní uvážení a subsumovat složité případy pod mnohdy vágně formulované právní normy. Zákonodárce sice v příslušných právních předpisech definuje klíčové pojmy, které mají být vodítkem pro kontrolní orgán, jako např. ekonomicky oprávněné náklady nebo přiměřený zisk. Tyto definice však zahrnují další neurčité právní pojmy, jako obvyklá úroveň či obvyklý zisk. Je tedy zřejmé, že takto definované pojmy nezajišťují pregnantní a jednotnou interpretaci záměrů zákonodárce. Praxe ukazuje, že SEI nepostihuje případy umělého navyšování cen tepelné energie. Dodavatelé tepla do ekonomicky oprávněných nákladů často zahrnují náklady na provize nebo služby, které v rámci dodavatelského řetězce mají vést pouze k navýšení konečné ceny, aniž by přitom přinášely jakoukoliv protihodnotu. Uvedený problém by případně mohl být eliminován, kdyby distributoři tepelné energie vybírali dodavatele paliv v režimu zákona o veřejných zakázkách. Distributoři však tímto způsobem zpravidla nepostupují, neboť k tomu nejsou zákonem nuceni. Jakožto sektoroví zadavatelé ve smyslu § 2 odst. 6 zákona o veřejných zakázkách jsou povinni zadávat zakázky na dodávky podle tohoto zákona pouze v případě nadlimitních veřejných zakázek v souvislosti s výkonem tzv. relevantní činnosti (§ 19 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách). Jako příklad postupu, kdy distributor tepla vybral předražené palivo od dodavatele, s nímž je majetkově a personálně propojen, lze uvést smlouvu mezi společností MVV Energie CZ, a. s., a její dceřinou společností Energie Holding, a. s. Tato smlouva byla uzavřena v dubnu 2007 a jejím předmětem byly dodávky těžkého topného oleje. Již v srpnu téhož roku byl uzavřen dodatek ke smlouvě, který stanovil, že kupní cena činí 8.371,- Kč za tunu paliva. V té době byla přitom průměrná cena mazutu přinejmenším o 22 % nižší.10 Vlastníci tepláren tak bez obav z ekonomicky nepříznivých následků uzavírají nevýhodné smlouvy s distributory, s nimiž jsou majetkově propojeni, a zvýšené náklady přenáší na konečné spotřebitele. 10
Srov.
Stránka 13 z 20
5. POSTAVENÍ SPOTŘEBITELE A OCHRANA JEHO ZÁJMŮ Z hlediska spotřebitele je hlavním problémem umělé navyšování cen tepla dodavateli. Dodavatel tepelné energie kalkuluje cenu tepelné energie v souladu s platnými cenovými předpisy, tj. v souladu se zákonem o cenách a cenovým rozhodnutím ERÚ. Tato cena je cenou věcně usměrňovanou, tzn. do ceny lze promítnout pouze ekonomicky oprávněné náklady, přiměřený zisk a daň z přidané hodnoty. Cena tepelné energie v kalendářním roce je v rámci cenové lokality kalkulována shodným způsobem pro odběrná místa na stejné úrovni předání, přičemž každá kalkulace může obsahovat příslušné ekonomicky oprávněné náklady, přiměřený zisk a odpovídající množství tepelné energie. Cena tepelné energie v průběhu daného kalendářního roku je kalkulována jako předběžná a po jeho ukončení jako výsledná. Předběžná cena vychází z předběžné kalkulace, ve které lze uplatnit pouze předpokládané ekonomicky oprávněné náklady, přiměřený zisk a předpokládané množství tepelné energie. Výsledná cena vychází z výsledné kalkulace, která obsahuje skutečné ekonomicky oprávněné náklady a odpovídá výnosům za tepelnou energii a skutečnému množství tepelné energie za ukončený kalendářní rok. Ze shora uvedeného je zřejmé, že „dohadování cen“ probíhá bez účasti konečného adresáta rozhodnutí – spotřebitele. Ceny tepla se přitom v různých regionech značně liší, což ve svém důsledku znevýhodňuje odběratele. Jedním z podezření, proč k tomu dochází, je machinace s kvalitou paliv a jejich předražováním, probíhající prostřednictvím překupování paliv. Z dalších závažných podezření je možné zmínit umělé navyšování nákladů prostřednictvím fiktivních pronájmů. K umělému navyšování dochází tak, že na mateřské firmy jsou převedeny pozemky, budovy a zařízení, která jsou zpětně pronajímána výrobním a distribučním dceřiným společnostem. Tímto způsobem se společnosti dostávají mimo režim energetického zákona, neboť již nepodnikají v oblasti energetiky, pouze pronajímají technologie a poskytují služby. Důsledkem shora popsaného jednání je umělé navyšování cen tepelné energie. K tomuto umělému navyšování v neprospěch spotřebitele dochází především tím, že distributoři tepla úmyslně nakupují od spřízněných dodavatelů palivo za ceny vyšší než obvyklé. Toto zdánlivě ekonomicky iracionální chování je způsobeno vzájemným ekonomickým a personálním propojením výrobců tepla, distributorů tepla a dodavatelů paliv. Zdánlivé ztráty jednoho z účastníků tohoto konglomerátu jsou kompenzovány zisky propojených osob. Konečné náklady tohoto nežádoucího jednání pak hradí spotřebitel ve výsledné ceně tepla. Jinými slovy řečeno, stávající právní úprava nenutí dodavatele tepla k usilování o nižší cenu paliv. Doporučení proto spočívá v legislativním nastavení procesních postupů, v rámci kterých by dodavatel a spotřebitel v jakémsi kontradiktorním procesu přesvědčovali cenový úřad o optimální ceně. Řešením by mělo být (i) zavedení vyšší míry regulace cen tepla, (ii) zabránění machinacím s kvalitou paliv, (iii) posílení postavení odběratelů a (iv) liberalizace trhu s tepelnou energií.
Stránka 14 z 20
6. INFORMAČNÍ POLITIKA DOHLEDOVÝCH ORGÁNŮ Jedním ze základních protikorupčních nástrojů je maximální informační otevřenost subjektů s vrchnostenskou pravomocí. Pouze maximální transparentnost rozhodovacích procesů těchto subjektů umožňuje kontrolu těchto procesů a identifikaci nestandardních postupů. Korupční riziko se přitom projevuje právě nestandardními rozhodnutími, za něž lze považovat všechna rozhodnutí, která při obdobném skutkovém stavu vedou k odlišné aplikační praxi. V rámci této analýzy se maximální informační otevřeností rozumí kvalita a dostupnost relevantních informací poskytovaných dohledovými orgány na webových stránkách. K dohledu nad teplárenstvím jsou příslušné především ERÚ (www.eru.cz), SEI (www.crsei.cz) a do určité míry i ÚOHS (www.compet.cz). Na základě provedeného průzkumu webových stránek těchto dohledových orgánů lze bohužel konstatovat, že dostupnost informací je z hlediska uživatele velmi rozdílná a samotná informační hodnota poskytovaných informací je poměrně nízká. Z hlediska snadnosti a rychlosti nalezení požadovaných informací vyšly z komparačního posouzení nejlépe webové stránky ÚOHS. Jako nejhorší se pak z tohoto hlediska jeví webové stránky SEI. V případě webových stránek ÚOHS je dále třeba zdůraznit, že tento dohledový orgán (jako jediný z hodnocených dohledových orgánů) dodržuje ustanovení § 5 odst. 3 ZoSPI. Podle tohoto ustanovení je povinný subjekt povinen do 15 dnů od poskytnutí informací tyto informace zveřejnit způsobem umožňujícím dálkový přístup. Ostatní webové stránky zkoumaných institucí se omezují pouze na výčet statistických údajů, aniž by se zájemce dozvěděl jakékoliv podrobnosti o obsahu poskytnutých informací. Z hlediska přehlednosti a struktury zveřejněných informací vychází ze srovnání nejlépe znovu webové stránky ÚOHS. Zbylé dva dohledové orgány (ERÚ a SEI) přistupují k informování veřejnosti jen formalisticky, bez skutečné snahy informovat veřejnost. Struktura webových stránek ERÚ a především pak SEI je značně nepřehledná, poskytnuté informace nejsou na těchto webových stránkách uveřejňovány a dostupné informace mají povahu statistických údajů a formálních návodů. S uveřejněnými informacemi nelze uživatelsky příjemně pracovat, což snižuje využitelnost i toho minima uveřejněných informací. Typickým příkladem neuspokojivé informační otevřenosti ERÚ je např. nemožnost snadného dohledání udělených výjimek při sjednávání ceny tepelné energie.
Stránka 15 z 20
7. DOPORUČENÍ K ELIMINACI KORUPČNÍCH A SPOTŘEBITELSKÝCH RIZIK Shora uvedené skutečnosti podporují závěry o výrazné asymetrii v neprospěch spotřebitele, jakož i závěry o existenci korupčních rizik. Korupční rizika pak vznikají především mezi regulátorem a subjekty na straně nabídky. Níže formulovaná doporučení jsou proto zaměřena na zrovnoprávnění spotřebitele i k eliminaci korupčních rizik. 1) Rozšíření působnosti zákona o veřejných zakázkách Distributoři tepla jsou tzv. sektorovými zadavateli ve smyslu § 2 odst. 4 zákona o veřejných zakázkách. Na sektorové zadavatele se zákon vztahuje, pokud zadávají zakázky v souvislosti s tzv. relevantní činností. Touto činností je podle § 4 odst. 1 písm. b) zákona o veřejných zakázkách mj. (i) výroba tepelné energie za účelem poskytování služby veřejnosti, nebo (ii) poskytování nebo provozování rozvodného tepelného zařízení určeného k poskytování tepelné energie odběratelům. Distributoři tepla jsou však jako sektoroví zadavatelé povinni postupovat podle zákona pouze v případě zadávání nadlimitních veřejných zakázek zadávaných v souvislosti s výkonem relevantní činnosti (§ 19 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách). Legislativním řešením tohoto problému by mělo být stanovení povinnosti sektorových zadavatelů postupovat podle zákona o veřejných zakázkách i v případě zadávání podlimitních veřejných zakázek, pakliže je předmětem zakázky dodávka paliv. Jedině v takovém případě by mohlo dojít k eliminaci umělého navyšování cen paliv, neboť zadavatel (tj. distributor tepla) by byl nucen vybrat nejvýhodnější nabídku (buď na základě kritéria nejnižší nabídkové ceny, nebo na základě kritéria ekonomické výhodnosti nabídky). Tato povinnost distributorů tepla by měla být zakotvena přímo v zákoně o veřejných zakázkách, nikoliv např. v energetickém zákoně, neboť výsledkem by rozhodně neměla být roztříštěnost právní úpravy zadávání veřejných zakázek. Současné znění ustanovení § 19 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách: (1) Sektorový zadavatel postupuje podle tohoto zákona pouze v případě nadlimitních veřejných zakázek zadávaných v souvislosti s výkonem relevantní činnosti. Navrhované znění příslušného ustanovení může spočívat například v následující změně (1) Sektorový zadavatel postupuje podle tohoto zákona pouze v případě [vypuštěno „nadlimitních“] veřejných zakázek zadávaných v souvislosti s výkonem relevantní činnosti. S výjimkou podle § 4 odst. 1 písm. b) postupuje podle tohoto zákona pouze v případě nadlimitních veřejných zakázek. 2) Účast spotřebitelů v procesu tvorby cenových rozhodnutí Spotřebitel je osoba, která v konečném důsledku nese dopady cenových rozhodnutí. Zároveň však nemá spotřebitel právní možnost zasahovat do přípravy cenového rozhodnutí, ani účastnit se správních řízení vedených u ERÚ. Jednou z možností, jak posílit postavení
Stránka 16 z 20
spotřebitelů a vyvážit jejich slabší pozici, může spočívat v právním zakotvení organizace (organizací) reprezentujících zájmy spotřebitelů. V této souvislosti lze doporučit novely příslušných zákonů (zákon na ochranu spotřebitele, energetický zákon): Tyto novely by měly upravit postavení spotřebitelských organizací a jejich účast při tvorbě cenových rozhodnutí. Inspirovat se lze např. obdobnou úpravou v zákoně o ochraně přírody a krajiny. Tento právní předpis poskytuje občanským sdružením zaměřeným na ochranu přírody a krajiny právo na informace a účast na správních řízeních, při nichž mohou být dotčeny právě zájmy ochrany přírody a krajiny (§ 70 zákona o ochraně přírody a krajiny). 3) Důsledné postihy za nekalé praktiky Výrobci a distributoři tepelné energie, kteří neoprávněně navyšují ceny tepla, se dostávají do kolize s právní úpravou soutěžního práva. V takovém případě se mohou jednak dopustit nekalosoutěžního jednání podle § 44 a n. obchodního zákoníku a jednak porušit pravidla hospodářské soutěže podle zákona o ochraně hospodářské soutěže. V případech, kdy výrobci a distributoři tepelné energie neoprávněně navyšují ceny konečným spotřebitelům, lze tyto jejich praktiky postihnout na základě zákona o ochraně hospodářské soutěže. Bylo by však nutné, aby ÚOHS došel k závěru o zneužití dominantního postavení ze strany těchto podnikatelů (soutěžitelů). V případech, kdy je naprosto zřejmé, že jednotliví podnikatelé jsou provázáni a jejich jednání vedoucí k navyšování konečných cen nelze racionálně vysvětlit, by měl ÚOHS vydat rozhodnutí, v němž takové zjištění uvede a tímto rozhodnutím takové jednání do budoucna zakáže (§ 11 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže). Výrobce či distributor tepelné energie navíc naplní skutkovou podstatu nekalé soutěže, pakliže je jeho jednání v rámci hospodářské soutěže v rozporu s dobrými mravy soutěže a je způsobilé přivodit újmu jiným soutěžitelům nebo spotřebitelům. Zejména konečným spotřebitelům v takovém případě nelze než doporučit, aby se obrátili na příslušný soud s žalobou proti nekalé soutěži, přičemž touto žalobou se mohou domáhat (i) zdržení se takového jednání, (ii) odstranění závadného stavu, (iii) vydání přiměřeného zadostiučinění, (iv) náhrady škody a (v) vydání bezdůvodného obohacení (§ 53 obchodního zákoníku). K eliminaci těchto rizik může přispět i níže navržená změna energetického zákona: Podle současné právní úpravy (§ 17 odst. 3 energetického zákona) „v působnosti Energetického regulačního úřadu je podpora hospodářské soutěže, podpora využívání obnovitelných a druhotných zdrojů energie, podpora kombinované výroby elektřiny a tepla, ochrana oprávněných zájmů držitelů licencí a ochrana zájmů spotřebitelů, a to především v těch oblastech energetických odvětví, kde není možná konkurence (…)“. Navrhovaná změna11 směřující k transparentnímu stanovování cen: V rámci regulační úlohy je Energetický regulační úřad povinen:
11
Z Pozměňovacího návrhu ke sněmovnímu tisku č. 566 - Vládní návrh zákona, kterým se mění zákon č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), ve znění pozdějších předpisů, a o změně některých zákonů. Stránka 17 z 20
a) poskytovat pravidelně odběratelům tepelné energie aktuální, kompletní a vypovídající informace o produktech a jejich cenách podle jednotlivých výrobců i distributorů tepelné energie, b) zveřejnit veškeré údaje nutné k posouzení oprávněnosti nákladů jednotlivých výrobců tepelné energie v přehledné a srozumitelné formě, a to v celkových hodnotách u každého výrobce tepelné energie a v cenách na normovanou jednotku tak, aby odběratel tepelné energie byl schopen porovnat ceny jednotlivých výrobců tepelné energie a distributorů tepelné energie a aby byl schopen právně validního rozhodování, c) zveřejňovat v pravidelných cyklech výše přiměřeného zisku jednotlivých výrobců a distributorů v závislosti na množství produkované energie, typu a způsobu provozování soustavy, druhu primárního paliva a místa předání, d) stanovit absolutní horní hranici cen tepelné energie za výrobu, vztaženou k jednotlivým lokalitám, typu primárního paliva a místu předání, e) stanovit absolutní horní hranici cen tepelné energie za dodávku, v závislosti na typu, provedení a způsobu provozování rozvodného systému. 4) Problém machinace s kvalitou paliv Méně kvalitní či odpadní produkty jsou vydávány za kvalitnější palivo, přičemž z rozdílu profitují překupníci. Je otázkou, zda tento negativní jev lze řešit již na základě stávajících kompetencí Státní energetické inspekce. S ohledem na výše uvedené (komplikace v souvislosti s kontrolou dodržování cenových předpisů) lze mít za to, že nikoliv. Z důvodu další harmonizace s právem ES je nutné stanovit limity účinnosti výroby tepla. Navrhovaná změna12 směřující k rozšíření působnosti SEI (stávající § 18 energetického zákona): Kontrola (1)Kontrolu v energetických odvětvích vykonává Státní energetická inspekce. (2)Státní energetická inspekce je povinna: a) provádět technické kontroly účinnosti výroby, b) provádět technické kontroly kvality a typu užívaných paliv, c) provádět technické kontroly tepelných ztrát a kontroly spalného tepla paliv, d) dbát na zvyšování energetické účinnosti v souladu s právem Evropských společenství, e) zveřejňovat výsledky všech měření a kontrol a závěry z těchto měření a kontrol. Pro tyto případy se neužijí příslušná ustanovení Zákona o státní kontrole č. 552/1991 Sb. ve znění pozdějších předpisů, týkající se především mlčenlivosti osob a zveřejňování výsledků kontrol.
12
Z Pozměňovacího návrhu ke sněmovnímu tisku č. 566 - Vládní návrh zákona, kterým se mění zákon č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), ve znění pozdějších předpisů, a o změně některých zákonů. Stránka 18 z 20
(3) Státní energetická inspekce stanoví jednotlivé limity energetické účinnosti zvlášť pro výrobu tepelné energie a zvlášť pro rozvod tepelné energie v souladu s energetickou koncepcí státu a v souladu s právem Evropských společenství. 5) Liberalizace trhu Jedním z důvodů horšího postavení odběratelů je skutečnost, že na trhu s tepelnou energií není dostatečná konkurence. Cílem by tedy mělo být umožnit vstup do rozvodných sítí více subjektům. Navrhovaná změna liberalizace trhu v souvislosti s právy držitelů licence na výrobu tepelné energie směřuje k upřesnění některých práv výrobce tepelné energie. Právní norma by měla jasně upravit právo výrobce tepelné energie: a) napojit se na nejbližší rozvodnou soustavu, pokud je držitelem licence na výrobu tepelné energie a splňuje podmínky připojení k rozvodné soustavě nebo k distribučním soustavám, b) nabízet tepelnou energii vyrobenou ve vlastní výrobně tepelné energie, c) dodávat tepelnou energii prostřednictvím rozvodné soustavy nebo distribuční soustavy v případě, že má uzavřenou smlouvu o dodávce tepelné energie s koncovým odběratelem. Některá z výše uvedených doporučení již byla v minulosti předmětem legislativní iniciativy, ovšem neúspěšně. Nelze jednoznačně posoudit, zda tyto neúspěchy byly zapříčiněny tlakem „teplárenské lobby“, či určitou nekoncepčností předložených návrhů. V každém případě je však zřejmé, že současný stav je neuspokojivý, výrazně poškozuje zájmy spotřebitelů a umožňuje neoprávněné manipulování s cenami a jejich navyšování.
Stránka 19 z 20
ZÁVĚR Navzdory vysoké míře regulace v teplárenském odvětví není stát schopen zabránit nežádoucím projevům monopolizace. Nejvíce viditelným projevem této monopolizace je umělé navyšování cen pro konečné odběratele tepla. Nástrojem k umělému navyšování cen jsou zpravidla spekulativní nákupy a prodeje paliv mezi propojenými osobami. Pomocí těchto transakcí dochází k navyšování nákladů, které jsou následně přenášeny na konečného odběratele. Nutným důsledkem neefektivní regulace je rostoucí korupční riziko. Toto korupční riziko lze definovat jako výrazný ekonomický zájem dodavatelů tepla na benevolentním přístupu regulátorů. Jinými slovy řečeno, dodavatelé tepla mají zájem na tom, aby regulátor (regulátoři) akceptovali maximum nákladů, kterými dodavatelé tepla zdůvodňují cenu dodávané energie. V této souvislosti doporučujeme, aby kontrola oprávněnosti nákladů na výrobu tepla byla maximálně transparentní a pod dohledem veřejnosti. Oprávněnost tohoto požadavku ostatně plyne i ze skutečnosti, že výroba tepelné energie je výrobou ve veřejném zájmu. Je proto nanejvýš žádoucí, aby koneční spotřebitelé měli možnost podrobně se seznámit se strukturou kalkulované ceny, především pak s podrobnou analýzou nákladů na výrobu tepla. Dodavatelé musejí poskytovat přehledné a vypovídající informace o cenách dodávané tepelné energie. Tyto ceny musejí být jednoduše a jasně srovnatelné a průhledné. Ceny pro koncového spotřebitele musí odrážet pohyb cen palivové složky na světových trzích. Ceny, za které dodavatel nakupuje palivo, musejí být veřejné a srovnatelné. Je evidentní, že výše uvedené požadavky lze realizovat pouze legislativními změnami. Další aktivity ve zkoumané oblasti by tedy měly směřovat k otevření diskuse nad věcným záměrem legislativních změn a následnému formulování paragrafovaného znění.
Stránka 20 z 20
