Pro Facto JURIDISCH EN BESTUURSKUNDIG ONDERZOEK EN ADVIES

Pro Facto JURIDISCH EN BESTUURSKUNDIG ONDERZOEK EN ADVIES

Gemeenten langs de juridische meetlat Een onderzoek naar de juridische kwaliteit van de gemeentelijke dienstverlening

Groningen, maart 2006 Pro Facto BV www.pro-facto.nl Rijksuniversiteit Groningen Vakgroep bestuursrecht en bestuurskunde

Onderzoek uitgevoerd in opdracht van het weekblad Binnenlands Bestuur. Het onderzoek is uitgevoerd door Pro Facto, bureau voor bestuurskundig onderzoek en juridisch advies, in samenwerking met de vakgroep bestuursrecht en bestuurskunde van de Rijksuniversiteit Groningen. Pro Facto: Dr. H.B. Winter N.M. van Oostveen Namens de vakgroep bestuursrecht en bestuurskunde Rijksuniversiteit Groningen Prof. dr. M. Herweijer

Inhoud 1. Inleiding: opdrachtomschrijving en vraagstelling 1.1 Opdrachtomschrijving 1.2 Vraagstelling

1 1 1

2. Onderzoeksaanpak en belangrijke begrippen 2.1 Onderzoeksaanpak 2.2 Juridische kwaliteit van de dienstverlening 2.3 Benchmarking

3 3 4 4

3. Resultaten 3.1 Inleiding 3.2 Resultaten per dimensie 3.2.1 Regelgeving op publiekrechtelijk gebied 3.2.2 Privaatrechtelijk handelen 3.2.3 Primaire besluitvorming 3.2.4 Handhaving 3.2.5 Rechtsbescherming (secundaire besluitvorming) 3.2.6 Juridische kwaliteitszorg

6 6 6 6 10 10 17 20 23

4. Prestatie-indicatoren op basis van de resultatenanalyse 4.1 Inleiding 4.2 Prestatie-indicatoren 4.3 Toegepaste prestatie-indicatoren

30 30 30 33

5. Conclusies en aanbevelingen 5.1 Conclusies 5.1.1 Deelconclusies 5.1.2 Beantwoording vraagstelling 5.2 Aanbevelingen

37 37 37 40 41

1

Inleiding 1.1 Opdrachtomschrijving

Een beetje ambitieuze organisatie wil zichzelf verbeteren. Ook de overheid heeft deze ambitie. De Minister van Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties wil deze ambitie omzetten in daden. Het project ‘Andere overheid’ dat door deze minister is opgezet, moet de overheid aanzetten tot efficiëntere en betere dienstverlening. Het verbeteren van een organisatie binnen de overheid kan beginnen door van elkaar te leren door het maken van vergelijkingen tussen de verschillende organisaties. Ook gemeenten zijn bezig om zich te verbeteren, zij willen efficiënter werken, meer ICT-toepassingen, een betere dienstverlening, etc. Er is echter geen compleet beeld van hoe de gemeenten ‘het’ nu eigenlijk doen. Ook voor het deelonderwerp ‘juridische kwaliteit van de dienstverlening’ geldt dat het onduidelijk is hoe de stand van zaken is. Om een algemeen beeld te krijgen van de juridische kwaliteit van de gemeentelijke dienstverlening is dit onderzoek uitgevoerd. Het weekblad Binnenlands Bestuur heeft aan juridisch en bestuurskundig onderzoeks- en adviesbureau Pro Facto gevraagd om een benchmark te realiseren voor de juridische kwaliteit van de dienstverlening. Pro Facto, met Heinrich Winter als projectleider en Niels van Oostveen, junior onderzoeker, heeft deze opdracht uitgevoerd met medewerking van de vakgroep Bestuursrecht en Bestuurskunde van de Rijksuniversiteit Groningen in de persoon van Michiel Herweijer. Dit onderzoek is bedoeld om gemeenten in staat te stellen een vergelijking te maken met elkaar op het gebied van de juridische kwaliteit van de dienstverlening. Het onderzoek geeft een inzicht in indicatoren op het gebied van juridische kwaliteit die in de praktijk door gemeenten zelf te hanteren zijn. 1.2 Vraagstelling De centrale vraagstelling van het onderzoek luidt als volgt: Wat is de juridische kwaliteit van de gemeentelijke dienstverlening, toegespitst op een aantal onderwerpen dat indicatief kan worden geacht voor de kwaliteit van de gemeentelijke dienstverlening als geheel? In het onderzoek is aan de hand van bepaalde indicatoren op het gebied van de juridische kwaliteit een beeld verkregen van de stand van de juridische kwaliteit van de dienstverlening bij een aantal gemeenten in Nederland. Hiervan is een benchmarkvergelijking gemaakt. In het volgende hoofdstuk (2) zal de aanpak van het onderzoek worden beschreven. Hierbij zullen ook een aantal begrippen aan de orde die betrekking hebben op dit onderzoek. Vervolgens worden in hoofdstuk 3 de resultaten van dit on1

derzoek weergegeven. Dat hoofdstuk bevat een beschrijving van de resultaten die uit de beantwoorde vragenlijsten naar boven komen. Hoofdstuk 4 bouwt op deze resultatenbeschrijving voort. In dat hoofdstuk zijn een aantal indicatieve items uitgelicht die zijn omgezet in prestatie-indicatoren. Hoofdstuk 5 geeft vervolgens de conclusie weer en dat hoofdstuk sluit af met een aantal aanbevelingen.

2

Onderzoeksaanpak en belangrijke begrippen

2

2.1 Onderzoeksaanpak Van de 467 gemeenten die Nederland per 1 januari 2005 telt, zijn 105 gemeenten aangeschreven op mee te werken aan dit onderzoek. Deze gemeenten hebben een enquêteformulier van ons ontvangen. De enquête is in Bijlage 1 bijgevoegd. Veertig gemeenten hebben het enquêteformulier (deels) ingevuld teruggestuurd. Van één gemeente konden de gegevens uit de vragenlijst helaas niet meer worden meegenomen in het onderzoek, omdat de resultatenanalyse reeds was gestart. Er is dus een respons van bijna 40% bereikt. De meeste responderende gemeenten bleken enige weken nodig te hebben om de vragenlijst in te vullen. Een aantal gemeenten wees op de invultijd. Het kostte de respondenten vaak meer tijd dan zij dachten nodig te hebben om de vragenlijst in te vullen. Redenen hiervoor zijn: “de gevraagde informatie is niet direct beschikbaar,” en ook is aangegeven dat, “de vragen bij collega’s moesten worden uitgezet.” Ook is gebleken dat veel gegevens niet geregistreerd zijn. Er is voor gekozen om de gemeenten in te delen in drie categorieën. De verhouding met betrekking tot de verdeling over de categorieën is 11:17:11. Gemeenten met een inwoneraantal dat kleiner is dan 30 000 inwoners, vormen categorie 1. Gemeenten met een inwoneraantal tussen de 30 000 en 80 000 inwoners vormen categorie 2 . En gemeenten met een inwoneraantal boven de 80 000 vormen de laatste categorie (categorie 3). Een overzicht van de deelnemende gemeenten is in Bijlage 2 opgenomen, hierbij is eveneens opgenomen in welke categorie de gemeente valt. De responderende gemeenten bevinden zich in heel Nederland. Op grond van de gegevens uit de schriftelijke enquêtes heeft resultatenanalyse plaatsgevonden. Naast de antwoorden op de vragen uit de vragenlijsten is gebruik gemaakt van reeds bestaande informatie. Deze informatie is uit burgerjaarverslagen en andere jaarverslagen van de deelnemende gemeenten gehaald. Omdat informatie uit de jaarverslagen niet altijd goed te vergelijken is, is ook in de enquêtes naar dergelijke gegevens gevraagd. In de enquête zijn zeven onderdelen opgenomen. De eerste zes onderdelen behandelen verschillende aspecten van juridische kwaliteit en het zevende onderdeel vraagt naar algemene gegevens van de gemeente zoals het aantal inwoners. Uit dit algemene deel is de (splitsings-)variabele ‘inwoneraantal’ vaak gebuikt om de andere gegevens met elkaar te vergelijken. Om inzicht te krijgen in de juridische kwaliteit van de gemeentelijke dienstverlening zijn bijvoorbeeld de begrippen bestemmingsplan en digitalisering geoperationaliseerd in de vraag: “Hoeveel procent van de bestemmingsplannen is digitaal beschikbaar?” 3

2.2 Juridische kwaliteit van de dienstverlening Juridische kwaliteit heeft te maken met het recht. De vraag is welk recht er van toepassing is op de processen die zich afspelen binnen en buiten een organisatie. Er worden eisen gesteld aan verscheidene zaken en processen. Organisaties dienen te werken conform deze wetten en regels. Een organisatie die veel met regels en wetgeving te maken heeft is de overheid: zij stelt de regels vast en is eveneens zelf in hoge mate onderworpen aan die regels. De beoordeling van juridische kwaliteit geeft dus een beeld van de conformiteit met het van toepassing zijnde recht. Er moet rechtmatig, doelmatig en doeltreffend worden gehandeld. In onder andere de Algemene wet bestuursrecht en de Gemeentewet zijn voor de gemeente relevante regels vastgelegd. In de Gemeentewet is een aantal artikelen opgenomen, waarin wordt verwezen naar de eisen van doelmatigheid en rechtmatigheid ten aanzien van administratie en beheer. Ook moet de burgemeester, volgens artikel 170 lid 2 sub a Gemeentewet, een burgerjaarverslag uitbrengen, waarin hij in ieder geval rapporteert over de kwaliteit van de gemeentelijke dienstverlening. De nadruk moet vooral op de rechtmatigheid worden gelegd, wanneer we spreken over juridische kwaliteit. De rechter beoordeelt de rechtmatigheid en zorgt ervoor dat waar regels ontbreken recht wordt aangevuld. Deze rechtsregels vormen met de bestaande regels het juridische kader waarbinnen vervolgens de kwaliteit van de dienstverlening kan worden getoetst. Sinds de jaren negentig is er steeds meer aandacht voor de dienstverlening gekomen. De visie van de burger als klant is hierin belangrijk. De kwaliteit van de dienstverlening heeft betrekking op de relatie tussen de overheid en de burger. De nadruk wordt gelegd op de werkprocessen binnen de organisatie. 1 Op elk contact tussen burger en overheid zijn regels van toepassing. De gemeentelijke dienstverlening kent zeer veel aspecten. Er wordt ook wel gesproken over: ‘dimensies’. Een aantal dimensies van de dienstverlening bij gemeenten is voor dit onderzoek uitgekozen. Hiermee is vervolgens een beeld geschetst van de kwaliteit op die vlakken. Dit onderzoek geeft geen uitputtend beeld op het gebied van de juridische kwaliteit van de dienstverlening. De gekozen dimensies worden in hoofdstuk 3 kort toegelicht. De dimensies hebben betrekking op de volgende gebieden: regelgeving (publiekrechtelijke en privaatrechtelijke), primaire besluitvorming, handhaving, rechtsbescherming (secundaire besluitvorming) en juridische kwaliteitszorg. Om de kwaliteit van de dienstverlening nog beter te kunnen waarborgen is een vergelijking met andere gemeenten een interessant instrument. In de volgende paragraaf zal het begrip benchmarking kort worden toegelicht. 2.3 Benchmarking Om zelfkritisch te kunnen zijn, kijken organisaties en hun medewerkers graag naar anderen. Vergelijken met andere organisaties is binnen het openbaar bestuur een ‘hot item’. De term die daarvoor wordt gebruikt is benchmarking. In plaats van te kijken

1. P.G.J. Ritzen, Kwaliteitszorg bij de lagere overheid, Bestuurskunde, (8) 1999-6, p. 281-288.

4

naar de soms wat utopische ambities, is het beter om kennis te nemen van wat anderen feitelijk weten te realiseren. Benchmarking betekent het systematisch vergelijken van organisaties op basis van vooraf gestelde indicatoren waardoor een best practice opgesteld kan worden die ten dienste staat van het verbeteren van de eigen organisatie. Leren door vergelijken, het van elkaar leren is het belangrijkste doel van benchmarking. Door andere organisaties een kijkje te geven in de organisatie wordt ook de transparantie van de organisatie bevorderd en worden de prestaties inzichtelijk voor elkaar. Ook kan benchmarking een bijdrage leveren aan het verbeteren van de verantwoording door de organisatie. Medewerking aan een benchmark houdt in dat organisaties (een beetje) ‘met de billen bloot’ moeten. Voorheen (min of meer) onzichtbare (minder bekende en onbekende) gegevens, worden dan zichtbaar en kunnen worden genormeerd. Vervolgens wordt gegevensbeoordeling mogelijk. Benchmarking is echter vooral een leerinstrument. Het is niet bedoeld als toezichts- of informatie-instrument.2 Het accent ligt ook vooral op de benchmark als kwaliteitsinstrument. Het instrument is niet louter bedoeld als een verantwoordingsinstrument. De best practices geven een belangrijk inzicht in de praktijk. Daar valt van te leren. Van een groep vergeleken gemeenten doet één dat het beste: dat is de best practice. Hiervan is interessant hoe de best practice iets aanpakt en vooral hoe men daar van kan leren. De beste prestatie is te omschrijven als een les die geleerd kan worden. De best practice is het succesnummer, waarmee je vérder kunt werken. De resultaten die ten grondslag liggen aan deze benchmark zijn in het volgende hoofdstuk uiteengezet.

2. Raad voor het openbaar bestuur, Presteren door leren: benchmarken in het binnenlands bestuur, Den Haag: Rob 2002 p. 7-8.

5

3

Resultaten 3.1 Inleiding

De resultaten van deze benchmark worden in dit hoofdstuk uiteengezet. In paragraaf 3.2 zijn de resultaten per dimensie weergegeven. Dimensies zijn ook te zien als dimensies. De juridische kwaliteit van dienstverlening kent meerdere dimensies. Per dimensie worden de resultaten van de indicatoren beschreven. Eerst zal de regelgeving aan bod komen. De regels en het handelen volgens de regels vormen de basis van de dienstverlening bij gemeentelijke organisaties. In paragraaf 3.2.1 wordt de regelgeving op publiekrechtelijk gebied behandeld. Paragraaf 3.2.2 gaat vervolgens over privaatrechtelijk handelen. In paragraaf 3.2.3 komt de primaire besluitvorming aan bod. Paragraaf 3.2.4 richt zich op de handhaving. In paragraaf 3.2.5 wordt de rechtsbescherming (secundaire besluitvorming) onder de loep genomen. Hierin komen de klachten, bezwaren en beroepen aan bod. Paragraaf 3.2.6 beschrijft ten slotte de juridische kwaliteitszorg. In deze paragraaf passeren randvoorwaarden op het gebied van de juridische kwaliteit de revue. In de resultaten zal ook regelmatig een uitsplitsing naar inwoneraantal van de gemeenten aan de orde komen. Hierbij zal de drie categorieënindeling worden aangehouden. 3.2 Resultaten per dimensie 3.2.1 Regelgeving op publiekrechtelijk gebied Door gemeenten worden regels uitgevoerd en opgesteld. Hierbij zijn publiekrechtelijke en privaatrechtelijke regels van belang. Paragraaf 3.2.2 gaat in op de privaatrechtelijke regelgeving en het handelen hiernaar. Deze paragraaf gaat in op het publiekrechtelijke deel. De bevoegdheden die uit de regels voortvloeien dienen op de juiste manier en op het juiste moment te worden vormgegeven. Bestemmingsplannen en verordeningen komen aan bod en daarnaast komt de mandatering aan bod. Bestemmingsplannen Bouwen in een gemeente kan niet zomaar. Op veel delen van de gemeente waar gebouwd wordt, werd of gaat worden is een bestemmingsplan van kracht. Een bestemmingsplan is een ruimtelijk plan, dat voor iedereen bindend is. Het gebruik van de grond en de bouwmogelijkheden van de grond zijn in dit plan opgenomen. Het is van belang dat bestemmingsplannen regelmatig worden geactualiseerd. De plicht om bestemmingsplannen regelmatig te actualiseren wordt in weinig gemeenten nageleefd. Bestemmingsplannen mogen namelijk niet ouder zijn dan tien jaar. Artikel 33 lid 1 Wet Ruimtelijke Ordening bepaalt dit.

6

Er is gebleken dat één op de vijf gemeenten het overgrote deel (meer dan 90%) van haar bestemmingsplannen niet heeft geactualiseerd. Dat wil zeggen dat bij die gemeenten bijna alle bestemmingsplannen ouder zijn dan tien jaar en vrijwel geen voortgang is gemaakt op het vlak van actualisering van bestemmingsplannen. Geen enkele gemeente heeft al haar bestemmingsplannen op orde (geactualiseerd). Slechts een paar procent heeft het grootste gedeelte van de bestemmingsplannen geactualiseerd. In tabel 1 is dit weergegeven. Er is één gemeente die 80% van de bestemmingsplannen heeft geactualiseerd, dat is de gemeente Alphen aan den Rijn. Deze gemeente is de enige die boven de 75% scoort, dat wil zeggen: de enige gemeente die meer dan 75% van de bestemmingsplannen op orde heeft. Meer dan 95% van de gemeenten heeft slechts een kwart of minder van haar bestemmingsplannen op orde. De gemeentegrootte is niet van invloed op de actualiteit van de bestemmingsplannen. Grote gemeenten hebben net als kleine gemeenten verouderde bestemmingsplannen. Ook de percentages verouderde bestemmingsplannen lopen niet ver uiteen. Overigens geven alle gemeenten wel aan dat zij bezig zijn om de bestemmingsplannen te actualiseren. Tabel 1 Bestemmingsplannen ouder dan 10 jaar Percentage bestemmingsplannen Percentage van gemeenten (in procenten) ouder dan 10 jaar 0-25% 3% 26-50% 24% 51-75% 20% 76-100% 53% 100% N=34

Naast de actualiteit van de bestemmingsplannen is onderzocht hoe de stand van zaken bij de digitalisering van bestemmingsplannen is. Bestemmingsplannen dienen voor burgers beschikbaar te zijn. De overheid heeft de plicht om haar beleid op een goede manier kenbaar te maken. Wanneer de bestemmingsplannen digitaal beschikbaar zijn, wordt op dit punt juridische kwaliteit geleverd. Twee op de vijf gemeenten heeft (nog) geen bestemmingsplannen gedigitaliseerd. De rest van de gemeenten heeft weinig bestemmingsplannen gedigitaliseerd. Ongeveer een kwart van alle gemeenten heeft meer dan 25% van de bestemmingsplannen gedigitaliseerd. Een ruime meerderheid van de gemeenten heeft dus nog maar geringe aantallen bestemmingsplannen voor het digitale verkeer vrijgesteld. In het sectordiagram (figuur 1) is deze verdeling weergegeven. In tabel 2 is uiteengezet hoe de verdeling die gebruikt is in de figuur tot stand gekomen is. Tabel 2 Gedigitaliseerde bestemmingsplannen Percentage bestemmingsplannen dat digitaal wordt aangeboden (in procenten) 0 1-25 26-50 51-75 76-100 N=35

7

Percentage van procenten) 40% 34% 14% 3% 9%

gemeenten

(in

Figuur1 Digitalisering van bestemmingsplannen

geen 1-25% 26-50% 51-75% 76-100%

Verordeningen Gemeenten moeten verordeningen op vele gebieden vaststellen. Niet op elk gebied zijn zij hiertoe verplicht. Een aantal recente verordeningen komt in deze paragraaf aan bod: de reïntegratieverordening, de verordening cliëntparticipatie, handhavingsverordening WWB, verordening op de Wet bibob, verordening op de Wet kinderopvang, verordening reinigingsheffing, verordening op de rekenkamerfunctie en verordening doeltreffendheids- en doelmatigheidsonderzoek. De vraag rijst welke voortvarende gemeenten deze reguleringstaak al achter zich hebben en welke minder voortvarende gemeenten op dit punt een achterstand hebben opgelopen. Bijna iedere gemeente heeft een reïntegratieverordening vastgesteld. Alle reïntegratieverordeningen zijn vrijwel allemaal recent vastgesteld in 2004-2005. Ook voor de verordening cliëntparticipatie geldt dit. De handhavingsverordening Wet Werk en Bijstand is door één op de zes gemeenten niet vastgesteld. De gemeenten die deze wel hebben vastgesteld deden dat in 2004-2005. Een verordening op de Wet Kinderopvang is door negen op de tien gemeenten vastgesteld. Bijna tweederde van die gemeenten heeft de verordening in 2004 vastgesteld. De verordening Reinigingsheffing is door ruim 70% van de gemeenten vastgesteld. En de verordening op de rekenkamerfunctie is door 80% vastgesteld. Eén op de zes gemeenten heeft geen Verordening doeltreffendheids- en doelmatigheidsonderzoek. Van de gemeenten die de verordening wel hebben, heeft ruim de helft deze in 2004 vastgesteld en 40% heeft deze in 2003 vastgesteld. De overige gemeenten hebben de verordening in een ander jaar vastgesteld. Een verordening op de Wet BIBOB is vastgesteld door bijna de helft van de gemeenten. Ook melden een aantal gemeenten dat zij geen verordening op de Wet bibob hebben vastgesteld, maar dat zij wel regels op het gebied van de Wet bibob hebben in de vorm van beleidslijnen en beleidsregels. De gemeenten die deze verordening hebben vastgesteld doen dit in autonomie. In de volgende tabel is hiervan een overzicht gegeven.

8

Tabel 3 Percentage van de gemeenten dat de verordeningen heeft vastgesteld (in procenten) ReïntegratieVerordening HandhavingsVerordening Wet verordening cliëntparticipatie verordening WWB BIBOB 94% 91% 82% 45% Verordening Wet kinderopvang 88%

Verordening reinigingsheffing

Verordening op de rekenkamerfunctie

71%

80%

Verordening Doeltreffendheidsen doelmatigheidsonderzoek 85%

N=35

Gemeenten hebben een groot verordeningenbestand. Voor dit bestand geldt evenals voor de bestemmingsplannen dat zij op een goede manier kenbaar worden gemaakt. Hierbij hoort ook digitalisering van regelgeving in de vorm van verordeningen. De meeste gemeenten hebben een aanzienlijk deel van de verordeningen gedigitaliseerd. Negen op de tien gemeenten hebben meer dan 75% van de verordeningen digitaal beschikbaar gesteld. Het percentage gedigitaliseerde verordeningen houdt geen verband met het percentage gedigitaliseerde bestemmingsplannen. Het digitale aanbod van de verordeningen bevindt zich in driekwart van de gemeenten op de website. Daarnaast staan de verordeningen in deze gemeenten ook op het intranet. Daarnaast worden andere mogelijkheden geboden door de gemeenten. Andere locaties zijn: het gemeentearchief, een centrale locatie in het gemeente kantoor en per vakafdeling. Actualiteit van het mandaatbesluit De bevoegdheidsverdeling is geregeld in een mandaatbesluit. Het mandaatbesluit geeft een overzicht van de bevoegdheden van de verschillende medewerkers in de gemeente. Wanneer een gemeente een dergelijk besluit niet actualiseert wanneer zij reorganiseert, kan het zo zijn dat de bevoegdheidstoekenning in het mandaatbesluit niet strookt met de werkzame ambtenaren in de organisatie. De juridische kwaliteit is dan van een lager niveau. In ruim de helft van de gemeenten is het mandaatbesluit in 2005 nog herzien. 20% heeft het mandaatbesluit echter na 2003 niet meer herzien. Een paar procent van de gemeenten heeft een mandaatbesluit van voor 2000 en heeft sinds die tijd een ingrijpende reorganisatie gekend. Ruim 10% van de gemeenten heeft een ingrijpende reorganisatie gehad sinds de laatste herziening van het mandaatbesluit. Gemandateerde bevoegdheden De bevoegdheden kunnen naar verschillende functies en personen in de organisatie worden gemandateerd. Het zwaartepunt kan op verschillende lagen in de organisatiestructuur liggen. Het zwaartepunt van gemandateerde bevoegdheden ligt in bijna 80% van de gemeenten bij het management van de vakafdelingen. Bij ongeveer 40% van de gemeenten ligt het zwaartepunt (ook) bij het management van de diensten/sectoren. Het zwaartepunt ligt in weinig gemeenten bij de gemeentesecretaris, het college en/of de portefeuillehouder(s). In bijna een kwart van de gemeenten ligt het zwaartepunt (ook) bij afzonderlijke ambtenaren.

9

Conclusies Op het gebied van regelgeving zijn wat betreft de bestemmingsplannen nog weinig gemeenten die hun bestand op orde hebben. Eén op de vijf gemeenten heeft vrijwel geen bestemmingsplannen die jonger zijn dan tien jaar. Toch zijn er ook gemeenten die meer dan drie kwart van de bestemmingsplannen hebben geactualiseerd. Het verordeningenbestand van de gemeenten is op de meeste gebieden op orde. De verschillende verplichte verordeningen, waarnaar is gevraagd, zijn in de meeste gemeenten vastgesteld. Ook heeft meer dan 40% van de gemeenten een verordening op de Wet bibob vastgesteld. Er rust echter geen verplichting op de vaststelling van deze verordening. De verordening reinigingsheffing is door bijna één derde van de gemeenten niet vastgesteld. De digitalisering van bestemmingsplannen en het verordeningenbestand zijn niet in elke gemeente op hetzelfde niveau. De verordeningen zijn in de meeste gemeenten in grotere mate gedigitaliseerd dan de bestemmingsplannen. In de meeste gemeenten is een hoog percentage van de verordening digitaal beschikbaar. Dit geldt niet voor de bestemmingsplannen, waarvan drie kwart van de gemeenten minder dan 25% van de bestemmingsplannen digitaal aanbiedt. De mandatering is vastgelegd in het mandaatbesluit, dat in meer dan de helft van de gemeenten geactualiseerd is. Eén op de tien gemeenten heeft sinds de laatste wijziging van het mandaatbesluit een reorganisatie gehad. Het mandaatbesluit is in deze gemeenten niet actueel. Het zwaartepunt van de gemandateerde bevoegdheden ligt bij het management van de vakafdelingen en diensten. 3.2.2 Privaatrechtelijk handelen Het privaatrechtelijke handelen van de gemeenten is in de vorm van contracten, aanbestedingen, verzekeringen en voorwaarden beschreven in deze paragraaf. Aanbestedingen en contracten Het sluiten van contracten en het regelen van aanbestedingen zijn privaatrechtelijke handelingen die tot financiële verplichtingen leiden en waarbij overeengekomen prestaties kunnen tegenvallen. Met betrekking tot dit handelen, is van belang of er een aanbestedingsreglement aanwezig is. Aanbestedingsprocedures moeten namelijk bij projecten worden gevolgd en om de ambtenaren in staat te stellen de aanbestedingen op de juiste manier te laten verlopen is een reglement of nota waarin dit is geregeld evident. Bijna 90% van de gemeenten beschikt over een aanbestedingsreglement/-nota. De contracten die worden aangegaan kunnen worden opgenomen in een contractenbank. In deze ‘bank’ worden contracten gearchiveerd op een centrale plaats. Wanneer deze bank aanwezig is kunnen alle ambtenaren die te maken hebben met de contracten deze gemakkelijk inzien, hetgeen de juridische kwaliteit van hun handelen vergroot. Ruim 80% van de gemeenten heeft geen plek in de organisatie waar gesloten overeenkomsten (contracten) gemeld en gearchiveerd worden. Om een beeld te geven van de verdeling van de gemeenten en het hebben van een contractenbank, is hieronder een overzicht gegeven in de tabel. In de categorie van 10

gemeenten onder de 30 000 inwoners heeft het grootste percentage van de gemeenten geen contractenbank. Ruim 90% van deze gemeenten heeft geen contractenbank. In de categorie gemeenten boven de 80 000 inwoners is dit percentage lager (namelijk 25%). Tabel 4 Contractenbank en gemeentegrootte Is er een contractenbank? Gemeentegrootte in categorieën 10 000-30 000 30 000-80 000 >80 000 Ja 9% 19% 25% Nee 91% 81% 75% totaal 100% 100% 100%

In de gemeente Amersfoort is een contractenbank aanwezig. Ook de gemeente Urk beschikt over een dergelijke databank. Verder is gebleken dat de contracten in veel gemeenten door leidinggevenden binnen de organisatie worden getekend. Daarnaast worden in bijna 70% van de gemeenten de contracten door de burgemeester afgesloten. De hoofden van de vakafdelingen komen op de tweede plaats met ongeveer 60%. Budgethouders en het college van burgemeester en wethouders sluiten in veel minder gemeenten de contracten. Tabel 5 Afsluiten van contracten (meerdere antwoorden) Persoon/onderdeel dat contracten sluit Percentage van de gemeenten (in procenten) burgemeester 70% hoofden afdelingen 60% hoofden diensten en sectoren 40% gemeentesecretaris 15% budgethouders 10% Medewerkers stafafdeling 10% College van b en w 10% Wethouder(s) 5% N=39

Algemene inkoopvoorwaarden Gemeenten treden regelmatig op als partij in overeenkomsten. Op de contracten die dan worden gesloten zijn voorwaarden van toepassing. Modelvoorwaarden zijn in dit licht van belang. Wanneer een gemeente beschikt over algemene voorwaarden, biedt zij haar ambtenaren de mogelijkheid deze voorwaarden te gebruiken, wanneer contracten worden afgesloten. Bij een aanbesteding kunnen algemene voorwaarden verplicht voorgeschreven worden. Beschikt een gemeente over deze voorwaarden, dan kan dit kwaliteitsverhogend werken. Deze voorwaarden zijn door ruim 20% van de gemeenten niet vastgesteld. Het zijn meestal de kleinere gemeenten die geen algemene inkoopvoorwaarden hebben vastgesteld. In de grotere gemeenten zijn bijna overal inkoopvoorwaarden vastgesteld. Tussen de drie categorieën en de vaststelling van inkoopvoorwaarden is een zwak significant verband.

11

Tabel 6 Algemene inkoopvoorwaarden en gemeentegrootte Zijn er algemene Gemeentegrootte in categorieën inkoopvoorwaarden 10 000-30 000 30 000-80 000 >80 000 Ja 55% 85% 90% Nee 45% 15% 10% totaal 100% 100% 100%

Aanbestedingen, contractenrecht en verzekeringen Handelingen op privaatrechtelijk gebied kunnen ingewikkeld en risicovol zijn. Daarom roepen sommige gemeenten externe hulp in. Dit is een indicatie dat er sprake is van risicobewustzijn. Toch blijkt er door weinig gemeenten externe hulp te worden ingeroepen op deze drie gebieden. Op het gebied van aanbestedingen en contracten wordt in 5% van de gemeenten regelmatig externe hulp ingeroepen. In 13% van de gemeenten wordt regelmatig externe hulp ingeroepen op het gebied van verzekeringen. In 85% van de gemeenten wordt soms hulp ingeroepen op het gebied van contracten. In ruim 30% van de gemeenten wordt nooit externe hulp ingeroepen op het gebied van verzekeringen. Op het gebied van verzekeringen wordt vaker regelmatige hulp van externen ingeroepen dan op het gebied van aanbestedingen en contracten. Tabel 7 Externe hulp bij aanbestedingen, contracten en verzekeringen Inroepen van externe hulp Aanbestedingen Contracten Nooit 18% 10% Soms 74% 85% Regelmatig 5% 5% Altijd 3% 0% N=39

Verzekeringen 31% 56% 13% 0%

De gemeentegrootte blijkt weinig invloed te hebben op het wel of niet inroepen van externe hulp op privaatrechtelijk gebied. Conclusies De privaatrechtelijke regelgeving komt tot uitdrukking bij de aanbestedingen, contracten en verzekeringen. Op deze drie gebieden wordt soms externe hulp ingeroepen. Slechts bij een paar gemeenten wordt externe hulp op de drie gebieden ingeroepen. De meeste gemeenten hebben een aanbestedingsnota. Algemene inkoopvoorwaarden zijn door 80% van de gemeenten vastgesteld. De contracten worden in de meeste gemeenten afgesloten door de burgemeester. Naast de burgemeester worden contracten ook vaak afgesloten door hoofden van de diensten en vakafdelingen. De contracten worden slechts in 20% van de gemeenten in een contractenbank opgenomen. Uit een vergelijking van het hebben van een contractenbank met gemeentegrootte blijkt dat vooral de kleinere gemeenten geen contractenbank hebben. 3.2.3 Primaire besluitvorming Met betrekking tot de tweede dimensie worden de resultaten op het gebied van drie geselecteerde producten aan de hand van de indicatoren in deze paragraaf uiteengezet. Er is voor gekozen om drie producten als uitgangspunt te nemen, omdat veel burgers

12

met deze drie producten in aanraking komen: het paspoort, de bouwvergunning en bijstandsverlening. Naast deze drie producten zijn er nog honderden andere producten die bij een gemeente te verkrijgen zijn. Het is niet mogelijk om al deze producten te behandelen. De selectie is verre van uitputtend, maar geeft een indicatie van de dienstverlening naar de burgers. In het onderzoek is ook in andere dimensies gebruik gemaakt van deze selectie. Er is voor het paspoort gekozen, omdat veel burgers een paspoort nodig hebben: het reis- en identificatiedocument is vijf jaar geldig, dus men moet om de vijf jaar een nieuw paspoort aanvragen. De aanvraag van een paspoort vindt plaats bij de afdeling burgerzaken van de gemeente en burgers komen verscheidene keren in hun leven bij dit loket om handelingen te laten verrichten. Goede dienstverlening bij de verschaffing van paspoorten is dan ook belangrijk. Ook komen veel burgers met de gemeente in aanraking bij de aanvraag van een bouwvergunning. Voor het bouwen of verbouwen van een huis is in veel gevallen een bouwvergunning vereist. Bij bouwvergunningverlening moet worden voldaan aan de in regelgeving gestelde eisen. Met het derde product komt een specifieke groep burgers in aanraking. Indien een burger geen eigen of een te laag inkomen heeft om volgens de normen van de overheid te kunnen leven, dan komt deze onder bepaalde voorwaarden in aanmerking voor een uitkering op grond van de Wet werk en bijstand (voorheen de Algemene bijstandswet): een bijstandsuitkering. Volgens cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) telt Nederland in maart 2005 327 000 mensen die een bijstandsuitkering ontvangen. Deze mensen hebben een aanvraag voor deze uitkering gedaan bij de gemeente. Met betrekking tot deze producten zijn de volgende indicatoren van belang: openingstijden van de gemeente, beslistermijnen, de verkrijgbaarheid van aanvraagformulieren voor een bouwvergunning, kennisgeving van een aanvraag voor een bouwvergunning en de beschikbaarheid van voortgangsinformatie over de besluitvorming. Wat betreft de genoemde indicatoren geldt dat de gemeente haar deuren moet openstellen en daarnaast dat een burger binnen een redelijke termijn een beslissing kan krijgen. De beslistermijnen zijn in de wet vastgelegd. Wanneer de termijnen worden overschreden, levert dit (vaak) niet alleen een ontevreden klant op, maar er ontstaat ook een juridisch probleem: de wettelijke termijn wordt overschreden. De verplichting voor bestuursorganen om dit te doen volgt uit de Wet openbaarheid van bestuur (WOB). In de memorie van toelichting bij de wet wordt vermeld, dat de informatieverstrekking van overheidszijde gericht moet zijn op een zo goed mogelijke participatie van de samenleving in de besluitvorming3. De kwaliteit van de besluitvorming kan hierdoor worden versterkt. Verschaffing van overheidsinformatie moet zo geschieden, dat burgers zo goed mogelijk worden bereikt. Een manier om dit te doen, is door het aanbieden van goede ictvoorzieningen. Ook zijn openingstijden van de verschillende balies van belang. Hoe ruimer deze openingstijden zijn, des te meer mogelijkheden de burgers hebben om de gemeente te bereiken op tijdstippen die voor hen geschikt zijn.

3.

Kamerstukken II, 1986-1987, 19 859, nr. 3 p. 29.

13

Openingstijden Gemeenteloketten en -balies kennen een grote verscheidenheid aan openingstijden. Er zijn gemeenten die alleen open zijn in de ochtend en het begin van de middag. Andere gemeenten zijn langer geopend ’s middags tot 17 uur of tot 18 uur). Burgers die een paspoort nodig hebben, kunnen hiervoor bij alle gemeenten overdag terecht. Bij één op de vijf gemeenten kan men nooit na 18 uur voor een paspoort terecht. Andere gemeenten zijn één avond in de week open. Een klein percentage van deze gemeenten is meer dan één keer ’s avonds geopend of heeft het gemeentehuis op zaterdagochtend ook geopend voor burgers die paspoorten moeten hebben. De gemeente Den Bosch is ook op zaterdag geopend voor burgers en bedrijven om hen op bouwgebied te kunnen bedienen. Naast openingstijden voor burgers die een paspoort moeten hebben zijn ook de tijden met betrekking tot bouwvergunningen onderzocht. Op dat gebied zijn de openingstijden minder ruim dan voor de paspoorten. In twee op de vijf gemeenten is het loket voor zaken met betrekking tot bouwen één keer in de week ‘s avonds geopend. De bouwloketten zijn duidelijk minder vaak geopend dan de loketten op paspoortgebied. Een paar procent van de gemeenten heeft ook op bouwgebied ‘s avonds én op zaterdag openstelling van het bouwloket. Tussen de openingstijden en de grootte van de gemeenten is een zwak positief verband. Voor bijstandsuitkeringen geldt dat in het geheel geen sprake is van avond- en zaterdagopenstellingen. Tabel 8 Openingstijden paspoort Openingstijden Geen avond- of zaterdagopenstelling Één avond in de week Twee avonden in de week ’s avonds en zaterdag

Percentage van gemeenten (in procenten) Paspoort Bouwen 20% 60% 70% 35% 5% 0% 5% 5%

Beslistermijnen De afhandeling met betrekking tot producten van de gemeente kent verschillende termijnen. De tijd die bestuursorganen hebben om te beslissen op de aanvraag van een product is in de wet vastgelegd. Die beslistermijnen en de bewaking van de termijnen zijn onderzocht bij de drie geselecteerde producten. Eerst zal het paspoort aan bod komen, vervolgens de bouwvergunning en ten slotte de bijstandsuitkering. Tabel 9 Beslistermijnen in weken Paspoorten Gemiddelde beslistermijn totaal Maximum beslistermijn Minimum beslistermijn

1 2 0,5

Bouwvergunningen 9 14 6

Bijstandsuitkeringen 6 12 2

De gemiddelde beslistermijn voor de aanvraag van een paspoort is bij elke gemeente een paar werkdagen. De gemeenten doen er gemiddeld niet langer over dan een werkweek om een paspoort te leveren. Sommige gemeenten hanteren voor de tijdigheid (hoe lang het duurt voordat je een paspoort hebt) van de beslissing op de aanvraag van 14

een paspoort een eigen norm. Zij bepalen dan hun eigen maatstaf voor de duur van het krijgen van een paspoort. De eigen normen variëren van drie dagen tot een week. Slechts een klein percentage van de gemeenten overschrijdt wel eens de eigen norm. Om een bouwvergunning te krijgen moeten burgers een aanvraag doen bij de gemeente. In dit onderzoek zijn reguliere bouwvergunningen als uitgangspunt genomen. De wet stelt voor een reguliere bouwvergunning een beslistermijn van twaalf weken. Er zijn gemeenten die zelf normen hebben vastgesteld voor beslistermijnen voor reguliere bouwvergunningen. De eigen normen lopen sterk uiteen. Er zijn gemeenten die scherpe normen stellen van zes weken, maar er zijn ook gemeenten die de wettelijke norm aanhouden. De meeste gemeenten halen hun eigen norm. Gemiddeld beslissen gemeenten sneller dan tien weken op een aanvraag. Er zijn echter ook gemeenten die er gemiddeld veertien weken (twee weken langer dan de wettelijke termijn) over doen om bouwvergunningaanvragen af te handelen. Om een beeld te krijgen van de tijdigheid van besluitvorming is van belang of gemeenten toezicht houden op de naleving van de (door hen zelf) gestelde termijnen. Acht op de tien gemeenten houdt toezicht op de naleving van beslistermijnen. In de meerderheid van de gemeenten worden alle vergunningaanvragen binnen de termijn afgehandeld. Ook voor een bijstandsuitkering moet een aanvraagprocedure gevolgd worden. De behandeling van de aanvraag van een uitkering duurt in meer dan 90% van de gemeenten gemiddeld korter dan negen weken. De beslistermijn voor een bijstandsuitkering is acht weken. Bijna alle gemeenten handelen de aanvragen gemiddeld binnen de wettelijke termijn af. Meer dan de helft van de gemeenten handelt een aanvraag gemiddeld binnen 6 weken af. Hoewel het gemiddelde aantal weken in de meeste gemeenten niet boven de acht weken uitkomt, blijkt 2/3 van de gemeenten soms meer dan acht weken te doen over de afhandeling van een uitkeringsaanvraag. Verkrijgbaarheid van aanvraagformulieren voor een bouwvergunning Er zijn verschillende mogelijkheden om een formulier voor een bouwvergunning te verkrijgen: via de website, telefonisch en in het gemeentekantoor. De onderzochte gemeenten beschikken alle over meerdere mogelijkheden. In 85% van de gemeenten kan het formulier via de website van de gemeenten worden verkregen. Er zijn echter wel verschillende manieren waarop de formulieren op de website worden aangeboden. Bij een paar procent van de gemeenten kan het formulier op de website worden ingevuld en direct van de website worden verstuurd. Burgers hoeven dan dus niet achter hun computer vandaan om een aanvraag in te dienen, het formulier hoeft immers niet geprint te worden. De gemeente Alphen aan den Rijn biedt deze mogelijkheid. Bij meer dan 60% van de gemeenten hebben de burgers de mogelijkheid om de formulieren te printen van de website en vervolgens op te sturen naar, dan wel af te geven bij, de gemeente. In bijna de helft van de gemeenten is het formulier (ook) op de website aan te vragen. Naast de mogelijkheden om de formulieren via de website te verkrijgen bieden de meeste gemeenten de mogelijkheid om het formulier op het gemeentekantoor te halen. Slechts 5% van de gemeenten biedt deze mogelijkheid niet. Naast de mogelijkheden voor de aanvraagformulieren bij de gemeente zelf, is het mogelijk om de formulieren op de website van het Ministerie van VROM te bekijken en te printen. Een aantal gemeenten wijst op deze mogelijkheid. De verwijzing naar de website van VROM is dan meestal met een link op de gemeentelijke website vermeld. 15

Tabel10 Verkrijgbaarheid aanvraagformulier bouwvergunning (meerdere antwoorden) Manieren van verkrijgbaarheid Percentage van gemeenten dat deze mogelijkheid biedt Bij de balie te verkrijgen 95% Telefonisch aan te vragen 90% Op de website aan te vragen 45% Te printen van de website 65% In te vullen op en te versturen van de website 5% N=38

Kennisgeving van de aanvraag voor een bouwvergunning Wanneer een bouwvergunning is aangevraagd, is de gemeente verplicht dit kenbaar te maken. De kennisgeving van een aanvraag van een bouwvergunning wordt door meer dan 95% van de gemeenten in de krant geplaatst. In een paar procent van de gemeenten wordt de aanvraag echter slechts soms ter kennis van de burger gebracht en niet in de krant geplaatst. Ruim 60% van de gemeenten plaatst de kennisgeving ook op de website. Bijna 8% van de gemeenten heeft schriftelijk contact met belangengroepen over aanvragen voor bouwvergunningen. Tabel 11 Kennisgeving van de aanvraag (meerdere antwoorden) Manieren van kennisgeving Percentage van gemeenten dat op deze wijze publiceert Plaatsing in de krant 95% Plaatsing op de website 60% Schriftelijk contact met belangengroepen 8% Schriftelijk contact met omwonenden 15% E-mailabonnement 5% N=38

Verkrijgbaarheid van voortgangsinformatie Iedere gemeente houdt haar burgers via een medium op de hoogte over de voortgang van de aanvraag. Ruim 90% van de gemeenten stuurt haar burgers een ontvangstbevestiging van een aanvraag per brief. In één op de vier gemeenten krijgt de burger periodiek een schriftelijk of telefonisch bericht over de voortgang van de aanvraag. In bijna 10% van de gemeenten is het mogelijk om via een inlogcode op de website van de gemeente statusinformatie (informatie over de voortgang) over de aanvraag te krijgen. Tabel 12 Verkrijgbaarheid van voortgangsinformatie van de aanvraag (meerdere antwoorden mogelijk) Verkrijgbaarheid voortgangsinformatie Percentage van gemeenten dat deze mogelijkheid biedt Via een inlogcode op de website 8% Periodiek een bericht over de voortgang 24% Ontvangstbevestiging per e-mail 10% Ontvangstbevestiging per brief 90% Per telefoon 70% N=38

Conclusies De openingstijden van de verschillende afdelingen binnen de gemeenten verschillen per gebied. Voor bijstand zijn de gemeentelijke kantoren alleen op werkdagen tijdens kantoortijden geopend. Voor de gebieden paspoort en bouwvergunningen gelden rui-

16

mere openingstijden: bij veel gemeenten één keer per week ’s avonds en bij een aantal gemeenten ook op zaterdag en op andere avonden. In de meeste gemeenten is echter het kantoor niet buiten kantoortijden geopend voor het product bouwvergunning. Voor paspoorten is dat wel het geval. Op een beslissing op een aanvraag van een paspoort, hoeft een burger meestal niet lang te wachten. Voor reguliere bouwvergunningen geldt dit niet: gemiddeld doen gemeenten er tien weken over om hierop te beslissen. Dit gemiddelde ligt twee weken lager dan de wettelijke beslistermijn. De beslistermijnen voor de bijstand worden gemiddeld binnen de acht weken gehouden. Er wordt door de meeste gemeenten regelmatig toezicht op de termijnen gehouden. Verkrijgbaarheid van informatie en formulieren voor de burger blijkt bij alle gemeenten op meerdere manieren mogelijk te zijn. Formulieren voor een bouwvergunningaanvraag zijn bijna overal verkrijgbaar bij de balie en telefonisch aan te vragen. Daarnaast beschikt vrijwel iedere gemeente over digitale mogelijkheden voor dergelijke formulieren. De kennisgeving van de aanvraag van een bouwvergunning wordt in een klein percentage van de gemeenten slechts soms in de krant gepubliceerd. In de meerderheid van de gemeenten wordt de kennisgeving op de website geplaatst. Bijna alle gemeenten sturen een ontvangstbevestiging van de gemeente wanneer zij een aanvraag in hebben gediend. Er zijn ook gemeenten die meer doen; zij geven de burger de mogelijkheid om via een inlogcode de statusinformatie op internet te bekijken. Er worden dus meerdere mogelijkheden geboden om de voortgang van een aanvraag te achterhalen. 3.2.4 Handhaving Handhaving komt steeds hoger op de publieke agenda. Vanaf de kabinetsnota ‘Grenzen aan gedogen’4 zijn gemeenten bezig beleid te ontwikkelen op het gebied van handhaving en toezicht. In die kabinetsnota worden de grenzen aangegeven waarbinnen het bestuurlijk gedogen zich mag bewegen. Sindsdien is er veel gebeurd op handhavingsgebied. In 1998 heeft de Commissie Michiels (Commissie Bestuursrechtelijke en Privaatrechtelijke Handhaving 1998) een rapport uitgebracht. In dit rapport komt onder meer aan bod welke factoren een consequente handhavingsreactie in de weg staan. Na de vuurwerkramp in Enschede in mei 2000 en de brand in Volendam op 1 januari 2001 is er meer aandacht voor handhaving gekomen. Handhavingsbeleid Handhaving van regels heeft alles te maken met juridische kwaliteit. Om de handhaving in goede banen te leiden is een handhavingsnota noodzakelijk. In een handhavingsnota staat precies beschreven hoe een gemeente het handhavingsbeleid vormgeeft, heeft vormgegeven en gaat vormgegeven. Een handhavingsnota kan per beleidsterrein worden vastgesteld (zoals bijvoorbeeld een handhavingsnota op de Algemene Plaatselijke Verordening), maar dit kan ook integraal voor alle relevante beleidsterreinen. Indicatief voor de kwaliteit is het hebben van een of meer handhavingsnota’s.

4.

Kamerstukken II 1996/97, 25 085, nr. 2.

17

Bijna de helft van de gemeenten beschikt over zo’n integrale handhavingnota. Daarnaast is de gemeenten gevraagd of zij (ook) beschikken over nota’s op specifieke terreinen. De volgende nota’s zijn aan bod gekomen: op milieugebied, op het gebied van bouwen en wonen, op de APV, op de brandveiligheid, op Ruimtelijke Ordening en op sociale zekerheid. Ruim 47% van de gemeenten heeft een handhavingnota op milieugebied. Hiervan heeft bijna de helft de milieuhandhavingsnota in 2005 vastgesteld. De overige gemeenten hadden de nota al eerder vastgesteld (in 2003 en in 2004). Tweederde van de gemeenten heeft een handhavingnota op het gebied van bouwen en wonen. Dat percentage ligt beduidend hoger dan het percentage nota’s op de APV. Iets meer dan een kwart van de gemeenten heeft een handhavingsnota op de APV. Voor de nota’s op brandveiligheid, Ruimtelijke ordening en Sociale zekerheid geldt dat 40% van de gemeenten over dergelijke nota’s beschikt. Sommige gemeenten hebben én een integrale nota én nota’s op speciale gebieden. Zo heeft één op de vijf gemeenten een nota sociale zekerheid én een integrale handhavingsnota. Gemeenten die niet over een integrale handhavingsnota beschikken, hebben op een paar procent na meerdere nota’s op verschillende gebieden. Van de gemeenten zonder integrale handhavingnota heeft slechts 5% op alle andere gebieden wel een handhavingsnota. De gemeente Roosendaal (NB) heeft alle handhavingsnota’s vastgesteld, waaronder de integrale handhavingsnota. Herbeoordeling van bijstandsgerechtigden Op het gebied van bijstandsuitkeringen moet met enige regelmaat worden beoordeeld of iemand terecht een uitkering ontvangt. In 80% van de gemeenten vindt herbeoordeling van bijstandsgerechtigden plaats. 20% van de gemeenten herbeoordeelt bijstandsgerechtigden niet. Het aantal maanden waarna een herbeoordeling plaatsvindt, loopt uiteen van 3 tot 18 maanden. De gemeente Roosendaal (NB) herbeoordeelt de bijstandsgerechtigden na drie maanden. Eén op de vijf gemeenten roept een bijstandsgerechtigde op binnen een half jaar voor een herbeoordeling. In een derde van de gevallen gebeurt dit pas na anderhalf jaar. Gemiddeld roepen gemeenten bijstandsgerechtigden binnen één jaar op voor een herbeoordeling van hun situatie. Inspecties op bouwlocaties Gemeenten tonen op handhavingsgebied veel activiteit. Een gemeente beschikt over verschillende handhavingsmiddelen, die op verschillende gebieden inzetbaar zijn. Uitgaande van het beleid en de regels kan met inspecties een eerste stap worden gezet. De inzet van middelen is een tweede stap en in die lijn is bijvoorbeeld het innen van een dwangsom een derde stap. Indicatief is hoe vaak een inspectie plaatsvindt. In 90% van de gemeenten vindt tenminste één keer inspectie op een bouwlocatie plaats. Bij de overige gemeenten vindt slechts incidentele steekproefsgewijze inspectie plaats. Over de bouwinspecties melden de gemeenten ook: dat het aantal keren dat een inspecteur langs komt bij een plek waar gebouwd wordt sterk afhankelijk is van de grootte van het project. Bij bouwlocaties met een grote omvang wordt vaker geïnspecteerd, dan op andere locaties. Bij de inspecties die plaatsvinden, wordt de bouw regelmatig stop gezet.

18

Tabel 13 Inspecties op bouwlocaties Aantal keren dat een inspectie op een bouwlocatie plaatsvindt Meer dan twee keer Tenminste twee keer Tenminste één keer Steekproefsgewijs, incidenteel

Percentage van gemeenten 20% 30% 40% 10%

Bij de helft van de gemeenten vindt bij sommige bouwplaatsen inspectie plaats. De gemeenten Alphen aan den Rijn, Leeuwarden, Maasbracht, Spijkenisse, Urk en Venray inspecteren een bouwlocatie altijd meer dan twee keer. Bouwvergunningen en overtredingen In gemiddeld 18% van de verstrekte bouwvergunningen worden overtredingen geconstateerd. In sommige gemeenten worden veel overtredingen geconstateerd. Innen van dwangsom en toepassen van bestuursdwang Handhaving dient plaats te vinden naar evenredigheid: er dient een zorgvuldige belangenafweging plaats te vinden en de handhavingbevoegdheid dient naar evenredigheid tot de overtreding te worden uitgevoerd. In artikel 125 Gemeentewet is bepaald dat het gemeentebestuur bevoegd is tot toepassing van bestuursdwang. Er is dus geen verplichting tot de toepassing van dit handhavingsmiddel. Het bestuursorgaan beschikt hier aan de ene kant over een zekere mate van beleidsvrijheid. Aan de andere kant wordt benadrukt dat van het bestuur mag worden verwacht dat een – onherroepelijk – bestuursdwangbesluit ook daadwerkelijk wordt geëffectueerd.5 Voor dwangsommen geldt hetzelfde: in de rechtspraak wordt aangenomen dat oplegging en invordering (uitvoering) in beginsel bij elkaar horen.6 Vaak worden in de praktijk door medewerkers van de gemeenten eerst waarschuwingen gegeven, alvorens zij overgaan tot het opleggen van een dwangsom of het aanzeggen van bestuursdwang. Voor bestuursdwang geldt dat er door gemeenten op gewezen wordt dat bestuursdwang op verschillende gebieden kan worden toegepast. De daadwerkelijke toepassing hangt daarom samen met het gebied waarop de bestuursdwang betrekking heeft. Het verwijderen van fietsen is een vorm van bestuursdwang die regelmatig wordt aangezegd en daadwerkelijk wordt toegepast. Een andere vorm van bestuursdwang is het aanzeggen van een sluiting van een pand. Deze vorm van bestuursdwang wordt vaak niet daadwerkelijk toegepast na aanzegging van bestuursdwang. Handhaving door middel van de oplegging van een dwangsom, vindt in meer dan de helft van de gemeenten plaats. Gemiddeld wordt ongeveer 10% van de opgelegde dwangsommen daadwerkelijk geïnd. Het aantal opgelegde dwangsommen en het aantal geïnde dwangsommen komt niet vaak met elkaar overeen. In veel gemeenten worden dwangsommen wel opgelegd, maar worden deze niet geïnd. In de helft van de gemeenten wordt nog geen 10% van de dwangsommen geïnd. De andere gemeenten innen 10 tot 50% van het aantal opgelegde dwangsommen. Slechts een paar procent int alle opgelegde dwangsommen. P.J.J. van Buuren, G.T.J.M. Jurgens, F.C.M.A. Michiels, Bestuursdwang en dwangsom, Deventer: W.E.J. Kluwer 2005, p. 173-174. 6. Idem, p. 204.

5.

19

Er zijn gemeenten die hele kleine percentages van de opgelegde dwangsommen innen. In de gemeente Leeuwarden werd 76 keer een dwangsom opgelegd en 2 keer een dwangsom daadwerkelijk geïnd. Dit betekent dat in nog geen 3% van de gevallen waarin oplegging plaatsvond ook daadwerkelijk werd overgegaan tot inning. De gemeente Hoogezand-Sappemeer heeft als enige alle opgelegde dwangsommen geïnd. Voor bestuursdwang geldt dat in één derde van de gemeenten bestuursdwang is aangezegd. In de helft van die gemeenten wordt de bestuursdwang wel eens toegepast. Het gemiddelde percentage toegepaste bestuursdwang, bij de gemeenten die deze hadden aangezegd, ligt op 10%. Slechts een paar procent van de gemeenten past in 100% van de aangezegde bestuursdwanggevallen de bestuursdwang ook daadwerkelijk toe. In de gemeente Amersfoort zijn alle gevallen waarin bestuursdwang is aangezegd ook daadwerkelijk toegepast. In Venray is 22 keer bestuursdwang aangezegd en is deze 2 keer toegepast. Dit betekent dat slechts 10% van de aangezegde bestuursdwang is toegepast. Tabel 14 Bestuursdwang en dwangsom. Aantal keren dat een Aantal keren dat een dwangsom is opgelegd dwangsom is geïnd (gemiddelde) (gemiddelde) 22 2

Aantal keren dat bestuursdwang is aangezegd (gemiddelde) 11

Aantal keren dat bestuursdwang is toegepast (gemiddelde) 1

Conclusies Op handhavingsgebied hebben alle gemeenten nota’s vastgesteld. Niet elke gemeente heeft nota’s op specialistisch gebied. Een groot deel van de gemeenten blijkt een integrale handhavingsnota te hebben. De meeste gemeenten blijken een nota op het gebied van bouwen en wonen te hebben. Een handhavingsnota op de APV is in veel minder gemeenten aanwezig. De bijstandsaanvragen worden in gemiddeld één jaar opnieuw beoordeeld. Er blijken ook gemeenten te zijn die al na drie maanden overgaan tot een herbeoordeling van bijstandsgerechtigden. Op bouwlocaties vindt ook handhaving plaats. De inspectie van een bouwlocatie vindt in bijna alle gemeenten zeker één keer plaats per bouwlocatie. In gemiddeld 18% van de verstrekte vergunningen per gemeente worden overtredingen geconstateerd. Wanneer de regels niet worden nageleefd, kan worden overgegaan tot bestuursdwangtoepassing en opleggen van een dwangsom. Aanzegging van bestuursdwang blijkt in veel gemeenten te gebeuren. Ook vindt oplegging van een dwangsom regelmatig plaats. Veel gemeenten blijken echter niet tot toepassing en inning over te gaan. 3.2.5 Rechtsbescherming (secundaire besluitvorming) De rechtsbescherming (secundaire besluitvorming) richt zich op de reactie op besluiten die zijn genomen en op handelingen die zijn verricht. Klachten Regeltoepassing is mensenwerk. Elk bestuursorgaan maakt wel eens fouten. Veel organisaties krijgen dan te maken met klachten. Een goede klachtenafhandeling geeft de organisatie de mogelijkheid om de dienstverlening te verbeteren.

20

Klachten over het handelen worden in elke gemeentelijke organisatie ingediend. De ene gemeente krijgt jaarlijks honderden klachten, de andere gemeente slechts een paar. Het aantal klachten hangt sterk samen met het aantal inwoners van de gemeente. Hoe meer inwoners de gemeente heeft, des te groter is het aantal ambtenaren dat bij de gemeente werkzaam is. Het totale aantal klachten hangt hiermee ook samen. Meer inwoners en meer ambtenaren, betekent ook meer klachten. Hiertussen is dan ook een sterk verband. De klachten zijn onderzocht op de gebieden ‘bouwen’ en ‘bijstandsverlening’. Ook is een totaalbeeld verkregen. Ongeveer drie kwart van de gemeenten handelt klachten die zij van burgers krijgt op bouwgebied gemiddeld binnen 6 weken af. Van deze gemeenten handelt één op de drie gemeenten de bouwklachten in een paar weken af. Er is echter ook een klein percentage van alle gemeenten dat er gemiddeld zeventien weken over doet om klachten over bouwzaken af te handelen. Tabel 15 Klachtenafhandeling Afhandelingstijd Aantal klachten bouwen (in aantal weken) (in procenten) <4 25% 4-6 50% >6 25%

Aantal klachten bijstand (in procenten) 15% 60% 25%

Ook op het gebied van bijstandsverlening worden klachten ingediend. Deze klachten worden eveneens in drie kwart van de gemeenten binnen 6 weken afgehandeld. Het percentage klachten dat binnen 3 weken wordt afgehandeld is een stuk kleiner dan het percentage bij klachten op bouwgebied. En paar procent doet er gemiddeld langer dan 10 weken over om een klacht over bijstandsverlening te behandelen. Er blijkt een sterk positief verband te zijn tussen de afhandelingstijd van een klacht op bouwgebied en de afhandelingstijd van klachten op het gebied van bijstand. Een gemeente heeft gemiddeld evenveel tijd nodig voor het afhandelen van een klacht op bouwgebied als voor een klacht op bijstandgebied. Naast de beslistermijnen op het gebied van bouwen en bijstand komt ook het aantal klachten (totaal) aan bod. Het aantal klachten per gemeente loopt zeer uiteen. Er is een sterk verband tussen het aantal klachten en de gemeentegrootte. Ook het aantal gegronde klachten hangt hiermee samen. In één op de vier gemeenten worden klachten regelmatig gegrond verklaard. In veel gemeenten blijken de meeste klachten echter ongegrond te zijn. De rapportage van klachtenbehandeling vindt aan verschillende personen plaats. In bijna driekwart van de gevallen wordt de klacht en de behandeling daarvan gerapporteerd naar de klager. Intern worden in bijna 80% van de gemeenten de klachten naar de burgemeester gerapporteerd. Verder wordt in meer dan de helft van de gemeenten gerapporteerd naar de ambtenaar die de fout heeft gemaakt.

21

Bezwaar Tegen besluiten van bestuursorganen kan bezwaar worden gemaakt en/of staat beroep open. Binnen de gemeentelijke organisatie zijn daarom allerlei voorzieningen getroffen die de hiervoor noodzakelijke procedures stroomlijnen. Een bestuursorgaan moet binnen zes weken beslissen op bezwaar. Indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13 is ingesteld, dan beslist zij binnen tien weken na ontvangst van het bezwaarschrift, zo bepaalt artikel 7:10 lid 1 Awb. Het bestuursorgaan kan de beslissing volgens artikel 7:10 lid 3 voor ten hoogste vier weken verdagen, indien zij schriftelijk hiervan mededeling heeft gedaan. Een maximumtermijn van veertien weken is daarom van belang (tien plus vier weken) Het is voor juridische kwaliteit van belang of de beslistermijnen wel of niet worden overschreden. In bijna alle gemeenten wordt de behandelingstijd van 14 weken van bezwaarschriften op het gebied van bouwen overschreden. Bij bezwaarschriften op het gebied van bijstandverlening is dit het geval bij 3 van de 4 gemeenten. Naast bevindingen over de beslistermijnen zijn ook andere resultaten verkregen. Er is gebleken dat het percentage gegronde bezwaarschriften in de meeste gemeenten niet groter is dan 30%. Ook is gebleken dat bij 90% van de gemeenten slechts een klein percentage van de bezwaarschriften gegrond is. In bijna een kwart van de gemeenten zitten raadsleden en/of ambtenaren in de externe bezwaarschriftencommissie. Naar aanleiding van de bezwaren wordt door de gemeente een jaarverslag opgemaakt. Wanneer in dit verslag aanbevelingen worden gedaan, kunnen de organisatie en de afzonderlijke ambtenaren hier iets van leren. De bezwaarschriftencommissie maakt in 20% van de gemeenten geen jaarverslag op. De helft van de gemeenten die een jaarverslag opstelt, doet aanbevelingen in het jaarverslag en evalueert deze. Figuur 2 Aanbevelingen in jaarverslagen

Met aanbevelingen 82% Jaarverslag 80% Commissie bezwaar

Zonder aanbevelingen 18%

Geen jaarverslag 20%

Aanbevelingen worden geëvalueerd 60%

Aanbevelingen worden niet geëvalueerd 40%

Het horen van bezwaarden door de commissie vindt in de gemeenten op verschillende manieren plaats. In bijna alle gemeenten worden de bezwaarmakers in persoon gehoord door leden van de commissie. Daarnaast vindt het horen van de bezwaarden ook plaats door de portefeuillehouders en door andere ambtenaren dan de ambtenaar die de beslissing genomen heeft.

22

Beroep Beroep is op grond van artikel 8:1 Awb mogelijk is bij de rechtbank. Het aantal beroepschriften kan iets zeggen over de kwaliteit die wordt geleverd in de bezwaarschriftprocedure. Hierbij is van belang hoeveel beroepschriften gegrond worden verklaard. De vertegenwoordiger van de gemeente in beroepszaken kan hierin een rol spelen. In een ruime meerderheid van de gemeenten wordt wel eens gebruik gemaakt van een advocaat bij het verweer in een beroepsprocedure. In tweederde van deze gevallen vindt één of twee keer per jaar de vertegenwoordiging van een advocaat plaats in beroepsprocedures. De helft van de gemeenten heeft te maken met beroepszaken waarvan meer dan 10% van de gevallen door de rechter gegrond verklaard wordt. In de gemeenten is niet meer dan 40% van het aantal beroepszaken gegrond. Er is een zwak positief verband tussen het aantal keren dat een beroep gegrond wordt verklaard en het aantal keren dat de gemeenten door een advocaat werd vertegenwoordigd in een beroepsprocedure. Conclusies Klachten worden in ongeveer een kwart van de gevallen niet binnen zes weken afgehandeld. Dit geldt voor bouwen en voor bijstandsverlening. Gemeentegrootte en aantal ambtenaren hangen sterk samen met het aantal klachten. Het aantal gegronde klachten hangt hier eveneens mee samen. In één op de vier gemeenten wordt 30% van de klachten gegrond verklaard. Voor de rapportage van klachten geldt dat in ongeveer de helft van de gemeenten de klacht wordt gerapporteerd naar de ambtenaar die de fout gemaakt heeft. Meer dan drie kwart van de gemeenten doet er langer dan veertien weken over om een bezwaarschrift op bouwgebied/bijstandsverlening af te handelen. Ongeveer 90% van de gemeenten verklaart weinig bezwaarschriften gegrond. In acht op de tien gemeenten wordt door de bezwaarschriftencommissie een jaarverslag opgemaakt. De helft van deze gemeenten treft hierin ook aanbevelingen aan die geëvalueerd worden. In vrijwel alle gemeenten worden bezwaarmakers gehoord door de leden van de commissie. In een ruime meerderheid van de gemeenten wordt wel eens een advocaat gebruikt in de beroepsprocedure. Het aantal keren dat een advocaat werd gebruikt in de beroepsprocedure heeft een zwak verband met het aantal gegronde beroepen. In de helft van de gemeenten is nog geen één op de tien beroepszaken gegrond. 3.2.6 Juridische kwaliteitszorg De gemeentelijke organisatie werkt binnen bepaalde kaders en moet haar kennis op juridisch gebied blijven ontwikkelen. De juridische functie speelt in deze vijfde dimensie van juridische kwaliteit een belangrijke rol. Juridische functie In elke gemeente is plaats voor een juridische functie. Steeds meer gemeenten beschikken eveneens over een juridische controlfunctie. Deze functie is ontstaan, omdat over23

heidsorganisaties met steeds meer complexe regelgeving te maken krijgen. Een juridisch controller/juridische controlfunctie is een werkgroep of een persoon die zorgt voor kwaliteitsbeheersing van de juridische aspecten van de dienstverlening en die belast is met de beheersing van aansprakelijkheid- en rechtmatigheidrisico’s voor de organisatie als geheel.7 Het is voor elke gemeente belangrijk om een compleet beeld te hebben van de juridische risico’s. De juridische controller kan deze risico’s (helpen) beheersen. Daarom is het hebben van een juridisch controller een indicator van juridische kwaliteit. Bijna een kwart van de gemeenten heeft geen juridische controlfunctie. De rest van de gemeenten heeft de functie wel geïmplementeerd. Er zijn verschillende mogelijkheden om de functie in te richten. Hierbij worden in de gemeenten ook combinaties van de mogelijkheden toegepast. Er zijn aan de gemeenten drie mogelijkheden voorgelegd: fulltime juridische controlfunctie, parttime juridische controlfunctie en juridische controlfunctie in een werkgroep. Bij één op de vijf gemeenten is de juridisch controller een fulltime baan. In meer dan de helft van de gemeenten is de functie als parttime functie of in een werkgroep vormgegeven. Bijna 8% van de gemeenten heeft een juridische controlfunctie ondergebracht op meerdere niveaus: fulltime, parttime en in een werkgroep. Tabel 16 Juridische control en gemeentegrootte Juridische controlfunctie < 30.000 inwoners Fulltime en/of parttime en in een 9% werkgroep Parttime of in een werkgroep 64% Geen juridische controlfunctie 27% Totaal 100%

Gemeentegrootte 30 000-80 000 inwoners 31%

>80 000 inwoners 59%

Totaal Alle categorieën 33%

38% 31% 100%

33% 8% 100%

44% 23% 100%

In de gemeenten tot 80 000 inwoners (categorie 1 en 2) heeft ruim een kwart van de gemeenten geen juridische controlfunctie. In de grootste gemeenten (categorie 3, vanaf 80 000 inwoners) is dit percentage slechts 8%. Negen op de tien grootste gemeenten heeft dus een juridische controlfunctie. Aantal juridische ambtenaren Het aantal juridische ambtenaren verschilt per gemeente. Er is een sterk positief significant verband tussen het aantal juridische ambtenaren en het aantal ambtenaren. Het percentage juridische ambtenaren ten opzichte van het totale aantal ambtenaren is in één gemeente slechts 0,5%. Wat opvalt, is dat de grote gemeenten een kleiner percentage juridische ambtenaren hebben dan de kleine gemeenten. In de grootste gemeenten is niet meer dan 5% jurist. In de categorie van de kleinste gemeenten lopen de percentages uiteen van een paar procent tot 17% juristen. Ook is nagegaan hoe de spreiding van het percentage juridische ambtenaren over de gemeenten van verschillende grootte is. Het volgende beeld blijkt uit de plot in figuur 3. De spreiding van juridische ambtenaren over de gemeentegrootte (naar aantal inwoners) geeft het volgende beeld.

7. S.C. Peij, B.G. Westerink & H.B. Winter, Juridische kwaliteitszorg, een organisatiekundige handleiding, Deventer: Kluwer 2003, p. 9.

24

Figuur 3 Spreidingsdiagram van het percentage juridische ambtenaren en het aantal inwoners van gemeenten percentage juridische ambtenaren (procenten)

20

10

0 0

100000

200000

300000

400000

500000

aantal inwoners van de gemeente

Juridische check van besluiten Alvorens besluiten naar B en W worden gestuurd vindt bij veel gemeenten een juridische check plaats. Een centrale stafafdeling speelt in bijna de helft van de gemeenten de grootste rol voor een juridische check. Echter in één op de vijf gemeenten vindt de check niet of nauwelijks plaats. In tabel 21 is uiteengezet in hoeveel gemeenten een check plaatsvindt Tabel 18 Juridische check van besluiten Check vindt plaats door: Percentage van gemeenten Centrale stafafdeling 45% Medewerker van de vakafdeling 35% Op afroep door de gemeentesecretaris 25% Medewerker van de dienst/sector 25% Juridisch controller 15% Niet tot weinig Op verzoek In ontwikkeling N=39

20% 5% 5%

Aantal 18 14 10 9 5 8 1 2

Juridische kennis Naast de specifieke juridische ambtenaren dienen ook de andere ambtenaren juridische kennis te bezitten. Het is voor een juridisch verantwoorde dienstverlening belangrijk om juridische kennisverrijking mogelijk te maken. Indicatief voor deze mogelijkheden zijn abonnementen op mediavoorzieningen van juridische aard, zoals internetsites en tijdschriftabonnementen. Ook kan juridische kennisverrijking plaatsvinden door scholing en cursussen. Het cursusaanbod van een gemeente is eveneens een indicatie voor juridische kwaliteit. In dit onderzoek is een selectie gemaakt uit verschillende abonnementen en cursussen.

25

Juridische cursussen Er worden in elke gemeente cursussen aangeboden. Een cursus over de Algemene wet bestuursrecht wordt in de meeste gemeenten aangeboden. Gemiddeld worden er vier verschillende cursussen aangeboden in de gemeenten. Drie op de tien gemeenten biedt de mogelijkheid tot het volgen van meer dan zes cursussen. Tabel19 Aantal aangeboden cursussen Aantal cursussen per gemeente 1 2 3 4 5 6 7 8

Percentage 5% 15% 15% 10% 20% 5% 15% 15%

In bijna alle gemeenten wordt een Awb-cursus aangeboden. In meer dan 60% van de gemeenten worden privaatrechtelijke cursussen aangeboden. Opvallend is dat in weinig gemeenten cursussen op het gebied van Europese regelgeving worden aangeboden. Tabel 20 aangeboden cursussen op juridisch gebied (meerdere antwoorden) Cursus Awb-cursus Privaatrechtelijke cursus Cursus ruimtelijke ordening Cursus Woningwet/Bouwrecht WWB-cursus Cursus Omgevingsrecht/milieu WVG-cursus Cursus Europese Regelgeving Andere cursussen Cursussen per vakgebied N=39

Percentage van gemeenten 85% 65% 60% 60% 60% 45% 30% 30% 25% 20%

Tijdschriftabonnementen Wat betreft de tijdschriften geldt dat iedere gemeente verschillende abonnementen heeft. Het is opvallend dat algemene tijdschriften, zoals ‘De Gemeentestem’ en ‘Binnenlands Bestuur’, bij (vrijwel) iedere gemeente op de mat liggen. Gespecialiseerde tijdschriften, zoals ‘Tijdschrift voor Omgevingsrecht’ en ‘Tijdschrift Aanbestedingsrecht’ zijn bij veel minder gemeenten te vinden (respectievelijk bij 1/8 van de gemeenten en bij ¼ van de gemeenten).

26

Tabel 21 juridische tijdschriftabonnementen (meerdere antwoorden) Tijdschriften De Gemeentestem Binnenlands Bestuur AB JB StAB Gemeentewet actueel Overheid en aansprakelijkheid Andere tijdschriften Tijdschrift Aanbestedingsrecht Bulletin van de Europese Unie TO N=39

Percentage van gemeenten 100% 90% 75% 75% 45% 45% 35% 25% 25% 18% 15%

Er is gevraagd naar abonnementen op een tiental tijdschriften. Er zijn gemeenten die niet hebben gespecificeerd op welke tijdschriften zij abonnementen hebben. Zij hebben ingevuld dat zij ‘diverse abonnementen’ hebben. In de telling is deze voor één geteld. Het gemiddelde aantal tijdschriftabonnementen per gemeente is vijf verschillende abonnementen. Bijna 90% van de gemeenten heeft 3 abonnementen of meer. Iedere gemeente heeft een abonnement op ‘De Gemeentestem’ en drie kwart van de gemeenten heeft abonnementen op tijdschriften ‘AB’, ‘Binnenlands Bestuur’ en ‘JB’. Tabel 22 Aantal abonnementen op kennissites Aantal abonnementen Percentage van per gemeente gemeenten 2 5% 3 10% 4 25% 5 15% 6 5% 7 20% 8 10% 9 5% 10 5% N=39

Er is gevraagd naar een aantal specifieke jurisprudentietijdschriften. De volgende drie tijdschriften zijn hiervoor als maatstaf genomen: AB, JB en StAB. ‘De Gemeentestem is buiten beschouwing gelaten, omdat iedere gemeente hierop een abonnement heeft. Er is gebleken dat één derde van de gemeenten een abonnement op de drie tijdschriften heeft. 5% van de gemeenten blijkt geen abonnementen te hebben op de drie tijdschriften te hebben. Kennissites Voor abonnementen op juridische kennissites geldt het volgende: veel gemeenten beschikken over toegang tot ‘gemnet’. Er is één gemeente die niet over abonnementen op kennissites beschikt. Iedere onderzochte gemeente die niet over Gemnet (ruim een kwart van de gemeenten) beschikt, heeft toegang tot een andere kennissite. Veel gemeenten blijken ook gebruik te maken van ‘Plaza Kluwer’ en ‘Wettenbank Sdu’.

27

Gemnet wordt door ruim 70% van de gemeenten gebruikt. Ook Plaza Kluwer en de Knowledgeportal van Kluwer worden door een groot aantal gemeenten gebruikt (ongeveer 60%). Hierna volgen Wettenbank Sdu en Njb. Tabel 23 Abonnementen op kennissites (meerdere antwoorden) Kennissites Percentage van gemeenten Gemnet 70% Plaza Kluwer/Knowledgeportal Kluwer 60% Wettenbank 45% Njb 40% Overheidsinkopen en aanbestedingen 30% Overheid en recht 20% Andere sites 15% EG-recht online 10% Modelverordeningen 10% Opmaat, Europmaat 5% Geen abonnementen 5% N=39

Eén op de vier gemeenten heeft meer dan drie abonnementen op verschillende juridische kennissites. Tabel 24 Aantal abonnementen op juridische kennissites Aantal abonnementen per gemeente 0 1 2 3 4 5 6 7

Percentage van de gemeenten 5% 25% 10% 20% 15% 15% 5% 5%

Conclusies In de kleinere en middelgrote gemeenten heeft ruim een kwart van de gemeenten geen juridische controlfunctie. De grootste gemeenten hebben in de meeste gevallen wel een juridische controlfunctie (in 92% van de gemeenten). Er is een sterk significant verband tussen het aantal juridische ambtenaren en het aantal ambtenaren. De grootste gemeenten hebben kleine percentages juridische ambtenaren (niet meer dan 5%). De kleine gemeenten hebben er meer: er zijn in die categorie gemeenten met 17% juristen. Voordat besluiten naar B en W worden gestuurd vindt in vier op de vijf gemeenten een juridische check plaats. De centrale stafafdeling speelt in bijna de helft van de gemeenten de grootste rol voor een juridische check. Door veel gemeenten worden meerdere juridische cursussen aangeboden. De Awbcursus wordt in de meeste gemeenten aangeboden. Cursussen op het gebied van Europese regelgeving wordt in weinig gemeenten aangeboden.

28

Tijdschriftabonnementen worden ook in alle gemeenten aangeboden. De specialistische tijdschriften op het gebied van omgevingsrecht en aanbestedingsrecht worden door veel gemeenten niet aangeboden. Het merendeel van de gemeenten heeft een abonnement op een kennissite. Toch blijkt een klein percentage van de gemeenten dit niet te hebben. Alle gemeenten die wel voorzien zijn, hebben in ieder geval toegang tot tenminste één kennissite. De meeste beschikken over een abonnement op algemene kennissites, zoals Gemnet, Plaza Kluwer/Knowledgeportal Kluwer, Wettenbank en Njb.

29

4

Prestatie-indicatoren 4.1 Inleiding

Om de gemeenten te kunnen vergelijken is er voor gekozen om een aantal aspecten van juridische kwaliteit eruit te lichten. Deze aspecten lenen zich voor de weergave van prestatie-indicatoren. Dit betekent dat de resultaten van het onderzoek zijn gebruikt als basis om te komen tot een aantal prestatie-indicatoren. In de volgende paragraaf zullen deze indicatoren aan bod komen. De prestatie-indicatoren kennen een schaalverdeling. De resultaten zijn op een schaal geplaatst, die een indruk geeft van de prestatie van de deelnemende gemeente. Er is voor gekozen om de prestatie-indicatoren op twee verschillende schalen te plaatsen: op schalen van één tot en met vijf en op schalen van één tot en met vier. De verdeling is als volgt: bij een vijfpuntsschaal geldt dat ‘1’ is minimaal tot slecht, ‘2’ is redelijk, ‘3’ is voldoende, ‘4’ is goed en ‘5’ is zeer goed. Voor een vierpuntsschaal geldt: ‘1’ is minimaal tot slecht, ’2’ is voldoende, ‘3’ is goed en ‘4’ is zeer goed. De gemeenten die het beste presteren krijgen dus een ‘vijf’ (op een vijfpuntsschaal) en een ‘vier’ (op een vierpuntsschaal). De slecht-presterende gemeenten krijgen een ‘één’. 4.2 Prestatie-indicatoren Schaalverdelingen 1, 2, 3 Actualiteit van bestemmingsplannen 1 0% 2 1-25% 3 26-50% 4 51-75% 5 76-100%

Digitalisering van bestemmingsplannen 0% 1-25% 26-50% 51-75% 76-100%

Digitalisering van verordeningen 0% 1-25% 26-50% 51-75% 76-100%

Actualisering van bestemmingsplannen is een verplichting voor gemeenten. Wanneer een gemeente meer dan driekwart van de bestemmingsplannen heeft geactualiseerd, dan krijgt deze gemeente een ‘5’. Deze gemeente heeft namelijk bijna alle (in ieder geval een zeer groot deel) bestemmingsplannen op orde. Een gemeente die helemaal geen bestemmingsplannen heeft geactualiseerd doet het niet goed en krijgt een ‘1’. De gemeenten die hier tussenin presteren krijgen een ‘2’ of een ‘3’ of een ‘4’. Zo krijgt bijvoorbeeld een gemeente die 51-75% van de bestemmingsplannen heeft geactualiseerd een ‘4’, deze presteert dan niet slecht, maar niet zo goed als een gemeente die een ‘5’ toegekend krijgt.

30

De digitalisering van bestemmingsplannen is eveneens een prestatie-indicator. De schaalverdeling die is toegepast op de indicator voor actualiteit van bestemmingsplannen is ook gebruikt voor de stand van de digitalisering van bestemmingsplannen. Hiervoor geldt dus ook: hoe hoger het percentage gedigitaliseerde bestemmingsplannen, des te hoger de toegekende score op een schaal van 1 tot 5. Aan de gemeenten is ook naar de stand van de digitalisering van verordeningen gevraagd. De percentages van gedigitaliseerde verordeningen zijn op dezelfde manier gescoord als de gedigitaliseerde bestemmingsplannen. Schaalverdelingen 4 en 5 Aanbestedingsnota Contractenbank 1 Nee Nee 5 Ja Ja

Beleid van gemeenten is onder anderen afgestemd op haar inkoop- en aanbestedingsdoelstellingen. Een instrument om deze doelstellingen vast te leggen is een aanbestedingsnota. Er is gebleken dat veel gemeenten een aanbestedingsnota hebben opgesteld. Om een gewicht toe te kennen aan het wel of niet hebben van een aanbestedingsnota is gekozen om een gemeente die geen aanbestedingsnota heeft een ‘1’ te geven en een gemeente die wel een dergelijke nota bezit een ‘5’ te geven. Een gemeente met een aanbestedingsnota doet het dus goed op dat punt en een gemeente zonder een aanbestedingsnota doet het minder goed. De privaatrechtelijke contracten die worden gesloten met andere partijen door de gemeenten kunnen in een contractenbank worden opgeslagen. Voor het wel of niet hebben van een contractenbank is eveneens gekozen om gemeenten zonder contractenbank een ‘1’ te geven en gemeenten met een contractenbank een ‘5’ te geven. Schaalverdelingen 6 en 7 Openingstijden paspoort 1 Geen avond- en/of zaterdagopenstelling 2 Één avond in de week geopend 3 Twee avonden in de week geopend 4 Zaterdag en ’s avonds geopend

Openingstijden bouwvergunning Geen avond- en/of zaterdagopenstelling Één avond in de week geopend Twee avonden in de week geopend Zaterdag en ’s avonds geopend

Ruime openingstijden van de gemeentelijke instelling geven zijn te rekenen tot een goede prestatie van de gemeenten. In het onderzoek zijn de avond- en de zaterdagopenstelling er uitgelicht. De uitkomsten zijn op een vierpuntsschaal geplaatst. Hierbij geldt dat een gemeente één punt krijgt wanneer zij geen avond- of zaterdagopenstelling heeft. Vier punten zijn toegekend aan die gemeente die én op zaterdag geopend is én tenminste één avond in de week is geopend. De openingstijden zijn gesplitst naar het gebied van paspoorten en het gebied van bouwen.

31

Schaalverdelingen 8, 9 en 10 Verkrijgbaarheid bouwvergunningaanvraag 1 Uitsluitend bij de balie te verkrijgen 2 Telefonisch aan te vragen 3 Via internet aan te vragen 4

Te printen van de website

5

In te vullen op de website en te versturen van de website

Voortgangsinformatie bouwvergunning Per telefoon

Kennisgeving aanvraag bouwvergunning Slechts incidenteel

Ontvangstbevestiging per brief Ontvangstbevestiging per e-mail

Uitsluitend plaatsing in de krant Plaatsing op de website en plaatsing in de krant Plaatsing op de website, in de krant en een e-mailabonnement Plaatsing op de website en contact met belangengroeperingen en omwonenden

Periodiek een bericht over de voortgang Statusinformatie via een inlogcode op de website

Verschillende aspecten met betrekking tot de aanvraag van een bouwvergunning zijn in een drietal prestatie-indicatoren weergegeven. Deze drie indicatoren zijn op een vijfpuntsschaal geplaatst. Wanneer het aanvraagformulier invulbaar op en verstuurbaar van de website is, krijgt deze gemeente een ‘5’. Wanneer het alleen bij de gemeentebalie te verkrijgen is, dan krijgt die gemeente een ‘1’. Naast de verkrijgbaarheid van het aanvraagformulier zijn ook de verkrijgbaarheid van informatie over de voortgang van de besluitvorming en de kennisgeving van de aanvraag van een bouwvergunning op een vijfpuntsschaal geplaatst. Voor het onderwerp voortgangsinformatie is ‘verkrijgbaarheid van voortgangsinformatie via een inlogcode op de website’ gesteld op ‘5’. Is de voortgangsinformatie uitsluitend per telefoon op te vragen bij de gemeente, dan krijgt deze gemeente een ‘1’. De kennisgeving van een aanvraag voor een bouwvergunning kan ook op meerdere manieren plaats vinden. Iedere gemeente moet een kennisgeving in de krant plaatsen. Wanneer een gemeente slechts incidenteel informatie geeft over vergunningaanvragen krijgt zij een ‘1’. Gemeenten die de kennisgeving alleen in de krant plaatsen, krijgen een ‘2’. Wanneer de kennisgeving bij de gemeenten op de website is geplaatst, en in de krant wordt geplaatst en er contact is met omwonenden en/of belangengroepen, wordt aan deze gemeenten een ‘5’ toegekend. Voor deze drie aspecten geldt dat wanneer een gemeente de betere mogelijkheden aanbiedt, zij ook altijd meerdere mogelijkheden aanbiedt. De burger heeft dan dus de mogelijkheid om te kiezen. Schaalverdeling 11 Aanbevelingen en evaluatie jaarverslag Geen jaarverslag 1 2 Jaarverslag zonder aanbevelingen 3 Jaarverslag met aanbevelingen 4 Jaarverslag met aanbevelingen en deze aanbevelingen worden geëvalueerd

Gemeenten moeten een jaarverslag opmaken van de bezwaarschriftencommissie. De inhoud van het jaarverslag is niet bij iedere gemeente hetzelfde. Het wel of niet opmaken van een jaarverslag en enkele aspecten van de inhoud van het jaarverslag zijn op een vierpuntsschaal geplaatst. De gemeenten die geen jaarverslag hebben opgemaakt krijgen een ‘1’ toegekend. De gemeenten die dit wel hebben gedaan, presteren voldoende en krijgen een ‘2’ toege32

kend. Wanneer een gemeente aanbevelingen in het jaarverslag heeft opgenomen, krijgt deze gemeenten een ‘3’. Een ‘4’ wordt toegekend aan gemeenten waarin een jaarverslag met aanbevelingen wordt opgemaakt en deze aanbevelingen ook worden geëvalueerd. Schaalverdeling 12 Bouwinspecties 1 Incidenteel, steekproefsgewijs 2 Tenminste één keer op de bouwlocatie 3 Tenminste twee keer op de bouwlocatie 4 Meer dan twee keer op de bouwlocatie

Op bouwlocaties moeten regels worden nageleefd. De gemeenten die meerdere keren bouwinspecties uitvoeren (controleren of de regels worden nageleefd), doen het beter dan andere gemeenten. Gemeenten die incidenteel een bouwinspectie op de bouwplaats uitvoeren scoren laag, omdat minder structureel handhaven. Gemeenten die structureel controleren of de regels worden nageleefd doen het een stuk beter. Gemeenten die dit vaker doen, doen dat het beste en krijgen een score ‘4’. Schaalverdeling 13 Juridische controlfunctie 1 Geen juridische controlfunctie 3 Parttime juridische controlfunctie of juridische controlfunctie in een werkgroep 5 Fulltime juridische controlfunctie (en parttime/in een werkgroep)

De organisatie van een juridische controlfunctie verschilt per gemeente. Sommige gemeenten hebben überhaupt geen juridische controlfunctie. Een gemeente die geen juridische controlfunctie heeft, presteert niet goed en krijgt een ‘1’. Gemeenten die wel een juridische controlfunctie hebben krijgen een score ‘3’ of ‘5’ toegekend. Wanneer een ‘3’ wordt toegekend dan is de juridische controlfunctie in de betreffende gemeente geen fulltime functie. Bij een ‘5’ is er in ieder geval een fulltime juridisch controller. 4.3 Toegepaste prestatie-indicatoren In deze paragraaf zijn de prestatie-indicatoren weergegeven in een tabel. In Bijlage 3 zijn de scores per indicator te zien. In Bijlage 4 zijn tevens de percentages van de scores per indicator weergegeven. Op de verschillende aspecten wordt na de tabel kort ingegaan een aantal scores zal hier worden uitgelicht.

33

Tabel totaal Prestatie-indicatoren gemeente Indicator  1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 Totaalscore Urk 4 2 5 5 5 4 1 1 4 4 5 4 5 49 1 Alphen aan den Rijn 5 2 5 5 5 3 2 2 5 2 2 4 5 47 2 Utrecht 2 2 5 5 5 4 2 1 4 5 3 2 5 45 3 Assen 2 5 5 5 1 4 2 2 4 4 3 2 5 44 4 Tynaarlo 3 5 5 5 1 4 2 2 4 2 3 3 5 Zoetermeer 2 1 5 5 5 3 1 1 4 5 4 3 3 42 5 Zwolle 2 3 5 5 1 4 2 1 4 2 5 2 5 41 6 Den Bosch 2 5 5 5 1 3 3 1 4 4 3 3 1 40 7 Den Helder 3 4 5 5 1 1 2 2 3 2 5 2 5 Den Haag 2 1 5 5 1 4 2 1 4 4 3 2 5 39 8 Hellendoorn 2 2 5 5 1 3 1 1 4 4 3 3 5 Leeuwarden 3 2 5 5 1 2 2 1 4 4 3 4 3 Leidschendam-Voorburg 2 2 5 5 1 4 2 2 4 4 3 2 3 Venlo 3 2 5 5 1 1 1 1 4 5 3 3 5 38 Almelo 2 3 5 5 1 3 2 2 2 2 5 3 3 9 Nijmegen 3 3 5 5 1 2 2 2 4 2 2 2 5 Roosendaal 2 3 5 5 5 4 2 2 4 2 2 1 1 37 Nunspeet 4 2 4 5 1 3 2 1 4 4 2 2 3 10 Vlagtwedde 2 1 5 5 1 4 2 2 4 4 3 1 3 Westland 2 2 5 5 1 3 2 1 4 2 3 2 5 Groesbeek 2 1 5 5 1 4 2 2 3 1 5 2 3 36 11 Maasbracht 3 2 5 5 1 4 2 1 2 2 2 4 3 Deventer 2 2 5 5 1 4 2 2 2 2 2 2 3 34 12 Hardenberg 2 1 5 1 5 4 2 1 4 2 2 2 3 33 Bussum 2 1 5 5 1 3 2 1 3 2 3 2 3 13 Maarn 2 1 5 5 1 4 2 1 2 2 2 3 3 Spijkenisse 2 1 4 5 1 4 1 1 4 2 3 4 1 32 Eindhoven 2 2 5 5 1 1 1 1 4 2 3 2 3 14 Hoogezand-Sappemeer 3 2 5 5 1 4 2 1 1 2 2 3 1 Schiedam 2 1 5 5 1 3 2 1 4 2 3 2 1 Venray 3 2 2 5 1 1 2 2 3 2 2 4 3 Nieuwegein 2 2 5 1 1 4 2 2 3 2 2 2 3 31 15 Wymbritseradiel 4 2 2 5 1 1 2 2 2 3 3 2 1 30 16 Bedum 2 1 5 1 1 1 2 1 4 2 5 3 1 29 17 Zeewolde 2 1 4 1 1 3 2 2 4 2 2 2 3 Beek 4 1 1 5 1 1 1 1 4 2 2 2 1 26 18 Amstelveen 2 1 1 5 1 1 2 1 2 2 2 2 1 23 19 Borne 2 1 4 1 1 3 1 1 2 2 1 1 3 Amersfoort* 4 3 5 5 5 - 2 4 - 5 Maximaal haalbare score 5 5 5 5 5 4 4 4 5 5 5 4 5 61 * De gemeente Amersfoort is in de totaalscore niet meegenomen, omdat een aantal gegevens ontbreken.

In de tabel is in de onderste rij aangegeven op welke schaal de indicatoren zijn gemeten. Hiermee wordt ook de maximaal haalbare score gegeven.De kolom aan de rechterzijde van de tabel geeft de totaalscores weer. De totaalscores zijn berekend door de waarden per gemeente horizontaal bij elkaar op te tellen. De gevonden totaalscores geven een indicatie van de prestaties van de onderzochte gemeenten. De gemeente die bovenin de tabel geplaatst is, presteert het beste: de gemeente Urk behaalt een score van 49 (de maximaal haalbare score is 61), hetgeen de hoogst behaalde score is. Per indicator worden hieronder opvallende uitkomsten belicht. De belichting van de uitkomsten vindt plaats op basis van de voorgaande tabel en op basis van Bijlage 4.

34

Bestemmingsplannen en verordeningen De actualiteit van bestemmingplannen is in de gemeente Alpen aan den Rijn als enige gemeente op een zeer goed niveau. Er zijn veel gemeenten die op de schaal een ‘2’ scoren, 60% van de gemeenten presteert hierop niet goed. Voor de digitalisering van bestemmingsplannen geldt dat er meerdere gemeenten zijn die zeer goed presteren. De gemeenten Assen, Den Bosch en Tynaarlo presteren op dit punt zeer goed. De meeste presteren echter niet goed. 40% van de respondenten presteert onder de maat, zij behalen op dit onderdeel een ‘1’. Het percentage gedigitaliseerde verordeningen is in veel gemeenten meer dan 75%. De meeste gemeenten presteren op dit punt dus wel goed. Er zijn echter ook twee gemeenten die slecht presteren: Beek en Amstelveen presteren hier onder de maat. Aanbestedingsnota en contractenbank De meeste gemeenten hebben een aanbestedingsnota. Er zijn echter gemeenten die minder presteren op dit aspect. Zij kregen daarom een ‘1’. De meerderheid van de gemeenten scoort op dit onderdeel minder goed, echter een paar gemeenten scoort hier goed, zij hebben wél een contractenbank. Voorbeelden van gemeenten die goed presteren op de contractenbank zijn: Alphen aan den Rijn, Utrecht en Roosendaal. Jaarverslag bezwaarschriftencommissie Een aantal gemeenten maakt geen jaarverslag op en presteert op dit onderdeel slecht. Gemeente Beek en gemeente Eindhoven zijn hiervan voorbeelden. Er zijn ook gemeenten die meer doen dan alleen een jaarverslag opmaken: zij evalueren ook de aanbevelingen uit het jaarverslag. Voorbeelden hiervan zijn de gemeente Maarn en de gemeente Nieuwegein. Openingstijden Op het gebied van openingstijden betreffende paspoorten presteert één gemeente goed. De gemeente Den Bosch heeft ruime openingstijden voor haar burgers op dat punt. De gemeente Amersfoort presteert goed op het aspect openingstijden op het gebied van bouwen. De meeste gemeenten presteren echter onder de 3 op een schaal van 1 tot en met 4. Bouwvergunningaanvraag Met betrekking tot de aanvraag van een bouwvergunning wordt door de gemeenten verschillend gescoord. Geen enkele gemeente scoort op meer dan één gebied zeer goed. Gemeenten die op dit punt slecht scoren zijn de gemeente HoogezandSappemeer en de gemeente Groesbeek. Goed scorende gemeenten op de indicator kennisgeving van de aanvraag zijn: Utrecht, Zoetermeer en Venlo. Bouwinspecties Gemeenten die hoog scoren op de indicator bouwinspecties zijn bijvoorbeeld de gemeente Venray en de gemeenten Leeuwarden en Nijmegen. De gemeenten Roosendaal, Vlagtwedde en Borne scoren laag op deze indicator.

35

Juridische controlfunctie Op de prestatie-indicator juridische controlfunctie wordt door onder anderen de gemeenten Beek, Hoogezand-Sappemeer, Den Bosch en Amstelveen minder gepresteerd. Zij scoren laag op dit aspect. Er zijn veel gemeenten die een hoge score behalen op de indicator juridische controlfunctie. Voorbeelden van hoog scorende gemeenten zijn: Zwolle, Den Haag en Venlo. Totaalbeeld In de top 5 best presterende gemeenten staan, naast Urk, de volgende gemeenten: Alphen aan den Rijn, Utrecht, Assen en Tynaarlo (gedeeld 4de) en Zoetermeer. Deze gemeenten blijken de hoogste scores te halen. Gemeenten die niet goed scoren zijn: Borne, Beek en Amstelveen. Zij behalen de laagste scores van de onderzochte gemeenten. De eerste twaalf indicatoren zijn vergeleken met de indicator juridische controlfunctie. Er blijkt een zwak positief verband te zijn tussen de totaalscore op de eerste twaalf indicatoren (zoals deze zijn weergegeven in dit hoofdstuk) en de mate waarin de juridische controlfunctie is georganiseerd: hoe duidelijker er sprake is van institutionalisering van de juridische controlfunctie, des te beter een gemeente presteert op een totaalbeeld van andere indicatoren op het gebied van juridische kwaliteit.

36

Conclusies en aanbevelingen

5

Dit onderzoek is uitgevoerd om een beeld te krijgen van de juridische stand van zaken op het gebied van de gemeentelijke dienstverlening. Een aantal gemeenten is hiervoor langs de juridische meetlat gelegd. In dit hoofdstuk komen in paragraaf 5.1.1 alle deelconclusies nogmaals aan bod. In paragraaf 5.1.2 wordt het antwoord op de vraagstelling weergegeven en paragraaf 5.2 sluit dit onderzoeksrapport af met een aantal aanbevelingen. 5.1 Conclusies 5.1.1 Deelconclusies Er zijn vijf dimensies bepaald die betrekking hebben op de juridische kwaliteit van de dienstverlening: regelgeving, primaire besluitvorming, handhaving, rechtsbescherming en juridische kwaliteitszorg. Per dimensie is een aantal onderwerpen te noemen dat indicatief is voor de juridische kwaliteit. Per dimensie worden de deelconclusies weergegeven. Deze uiteenzetting is uitvoerig geformuleerd om per indicator een beeld te krijgen van de juridische kwaliteit. Dimensie regelgeving Op het gebied van regelgeving zijn wat betreft de bestemmingsplannen nog weinig gemeenten die hun bestand op orde hebben. Eén op de vijf gemeenten heeft vrijwel geen bestemmingsplannen die jonger zijn dan tien jaar. Toch zijn er ook gemeenten die meer dan drie kwart van de bestemmingsplannen hebben geactualiseerd. De actualiteit van bestemmingplannen is in de gemeente Alpen aan den Rijn als enige gemeente op een zeer goed niveau. Het verordeningenbestand van de gemeenten is op de meeste gebieden op orde. De verschillende verplichte verordeningen zijn in de meeste gemeenten vastgesteld. Ook heeft meer dan 40% van de gemeenten een niet-verplichte verordening op de Wet BIBOB vastgesteld. De digitalisering van bestemmingsplannen en het verordeningenbestand zijn niet in elke gemeente op hetzelfde niveau. De verordeningen zijn in de meeste gemeenten in grotere mate gedigitaliseerd dan de bestemmingsplannen. In de meerderheid van de gemeenten is een hoog percentage van de verordeningen digitaal beschikbaar. Er zijn echter ook twee gemeenten die slecht presteren: Beek en Amstelveen presteren hier onder de maat voor wat betreft de digitalisering van verordeningen. Voor digitale bestemmingsplannen geldt een ander verhaal: drie kwart van de gemeenten biedt minder dan 25% van de bestemmingsplannen digitaal aan. De gemeenten Assen, Den Bosch en

Tynaarlo presteren op de digitale bestemmingsplannen zeer goed. Zij hebben (bijna) alle bestemmingsplannen gedigitaliseerd. De mandatering is vastgelegd in het mandaatbesluit, dat in meer dan de helft van de gemeenten een geactualiseerd besluit is. Eén op de tien gemeenten heeft sinds de laatste wijziging van het mandaatbesluit een reorganisatie gehad. Het mandaatbesluit is in deze gemeenten niet geactualiseerd na de organisatieverandering. Het zwaartepunt van de gemandateerde bevoegdheden blijkt in de meeste gemeenten bij het management van de vakafdelingen en diensten te liggen. De privaatrechtelijke regelgeving komt tot uitdrukking bij onder meer aanbestedingen, contracten en verzekeringen. Op deze drie gebieden wordt soms externe hulp ingeroepen. Slechts bij een paar gemeenten vindt de hulpvraag op alle drie gebieden plaats. Het beleid voor aanbestedingen is in de meeste gemeenten in een aanbestedingsnota vastgelegd. In 80% van de gemeenten zijn standaard algemene inkoopvoorwaarden vastgesteld. De contracten worden in de meeste gemeenten afgesloten door de burgemeester, ook worden contracten vaak afgesloten door hoofden van de diensten en vakafdelingen. De contracten worden slechts in 20% van de gemeenten in een contractenbank opgenomen, Vooral de kleinere gemeenten blijken geen contractenbank te hebben. Voorbeelden van gemeenten die goed presteren op de contractenbank zijn: Alphen aan den Rijn, Utrecht en Roosendaal. Zij hebben wél een contractenbank. Dimensie primaire besluitvorming Op het gebied van bijstand zijn de gemeentelijke kantoren alleen op werkdagen tijdens kantoortijden geopend. Voor de gebieden paspoort en bouwvergunningen gelden ruimere openingstijden: bij veel gemeenten één keer per week ’s avonds en bij een aantal gemeenten ook op zaterdag en op andere avonden. In de meeste gemeenten is echter het gemeentekantoor niet buiten kantoortijden geopend voor het product bouwvergunning. Voor paspoorten is dat wel het geval. Op het gebied van openingstijden betreffende paspoorten presteert één gemeente zeer goed. De gemeente Den Bosch kent hiervoor ruime openingstijden. De gemeente Amersfoort presteert goed op de indicator ‘openingstijden’ op het gebied van bouwen. Een burger hoeft meestal niet lang te wachten op een beslissing op de aanvraag van een paspoort, in vrijwel iedere gemeente duurt dit niet langer dan een week. Op het gebied van reguliere bouwvergunningen kost dit meer tijd. Gemiddeld doen gemeenten er tien weken over om hierop te beslissen. Dit gemiddelde ligt twee weken lager dan de wettelijke beslistermijn. De tijd die gemeenten nodig hebben om te beslissen op een aanvraag voor een bijstandsuitkering is gemiddeld korter dan de wettelijk verplichte acht weken. Er wordt door de meeste gemeenten regelmatig toezicht op de termijnen gehouden. Verkrijgbaarheid van voortgangsinformatie en aanvraagformulieren blijkt bij alle gemeenten op meerdere manieren mogelijk te zijn. De burger heeft dus de keuze uit meerdere kanalen. Formulieren voor een bouwvergunningaanvraag zijn bijna overal verkrijgbaar bij de balie en daarnaast telefonisch aan te vragen. Vrijwel iedere gemeente beschikt over digitale mogelijkheden voor dergelijke formulieren. Een kennisgeving van de aanvraag van een bouwvergunning wordt in één gemeente slechts soms in de krant gepubliceerd. De meerderheid van de gemeenten plaatst de kennisgeving op de gemeentelijke website. 38

Bijna alle gemeenten sturen een ontvangstbevestiging wanneer burgers een aanvraag ingediend hebben. Er zijn ook gemeenten die meer doen: daar is de voortgangsinformatie op de website te bekijken. Er worden dus meerdere mogelijkheden geboden om de voortgang van een aanvraag te achterhalen. Met betrekking tot de drie getoetste aspecten van de aanvraag van een bouwvergunning wordt door de gemeenten verschillend gescoord. Geen enkele gemeente scoort op meer dan één van deze gebieden zeer goed. Gemeenten die op dit punt slecht scoren zijn de gemeente Hoogezand-Sappemeer en de gemeente Groesbeek. Goed scorende gemeenten op de indicator kennisgeving van de aanvraag zijn: Utrecht, Zoetermeer en Venlo. Dimensie handhaving Op handhavingsgebied hebben alle gemeenten nota’s vastgesteld. Niet elke gemeente heeft nota’s op specialistisch gebied. Een groot deel van de gemeenten blijkt een integrale handhavingsnota te hebben en/of een nota op het gebied van bouwen en wonen. Een handhavingsnota op de APV is in veel minder gemeenten aanwezig. De bijstandsaanvragen worden in gemiddeld één jaar opnieuw beoordeeld. Er blijken ook gemeenten te zijn die al na drie maanden overgaan tot een herbeoordeling van bijstandsgerechtigden. Inspectie van een bouwlocatie vindt in bijna alle gemeenten zeker één keer plaats per bouwlocatie. In gemiddeld 18% van de verstrekte vergunningen per gemeente worden overtredingen geconstateerd. Gemeenten die hoog scoren op de indicator bouwinspecties zijn bijvoorbeeld de gemeente Venray en de gemeenten Leeuwarden en Nijmegen. De gemeenten Roosendaal, Vlagtwedde en Borne scoren laag op deze indicator. Wanneer de regels niet worden nageleefd, kan worden overgegaan tot bestuursdwangtoepassing en opleggen van een dwangsom. Aanzegging van bestuursdwang blijkt in veel gemeenten te gebeuren. Ook vindt oplegging van een dwangsom regelmatig plaats. Deze gemeenten blijken echter heel vaak niet tot toepassing en inning over te gaan. Dimensie rechtsbescherming Klachten op het gebied van bouwen en bijstandsverlening worden in ongeveer een kwart van de gevallen niet binnen zes weken afgehandeld. Gemeentegrootte en aantal ambtenaren hangen sterk samen met het totale aantal klachten. Het aantal gegronde klachten hangt hier eveneens mee samen. In één op de vier gemeenten worden klachten regelmatig gegrond verklaard. Voor de rapportage van klachten geldt dat in ongeveer de helft van de gemeenten de klacht wordt gerapporteerd naar de ambtenaar die de fout gemaakt heeft. Meer dan drie kwart van de gemeenten doet er langer dan veertien weken over om een bezwaarschrift op bouwgebied/bijstandsverlening af te handelen. In de meeste gemeenten (90%) is een paar procent van het totale aantal ingediende bezwaren op jaarbasis gegrond.

39

In acht op de tien gemeenten wordt door de bezwaarschriftencommissie een jaarverslag opgemaakt. In de helft van deze gemeenten worden in het verslag door de commissie ook aanbevelingen gedaan. Deze aanbevelingen worden dan ook geëvalueerd. In vrijwel alle gemeenten worden bezwaarmakers gehoord door de gehele commissie. Gemeente Beek en gemeente Eindhoven zijn voorbeelden van gemeenten die geen jaarverslag hebben opgemaakt. Er zijn ook gemeenten die meer doen dan alleen een jaarverslag opmaken: zij evalueren ook de aanbevelingen uit het jaarverslag. Voorbeelden hiervan zijn de gemeente Maarn en de gemeente Nieuwegein. In een ruime meerderheid van de gemeenten wordt wel eens een advocaat gebruikt in de beroepsprocedure. Het aantal keren dat een advocaat werd gebruikt in de beroepsprocedure heeft een zwak positief verband met het aantal gegronde beroepen. In de helft van de gemeenten is nog niet één op de tien beroepszaken gegrond. Dimensie juridische kwaliteitszorg In de kleinere en middelgrote gemeenten heeft ruim een kwart van de gemeenten geen juridische controlfunctie. De grootste gemeenten hebben in de meeste gevallen wel een dergelijke controlfunctie (in 92% van de gemeenten). Op de prestatie-indicator juridische controlfunctie wordt door onder anderen de gemeenten Beek, HoogezandSappemeer, Den Bosch en Amstelveen minder gepresteerd. Zij scoren laag op dit aspect. Er zijn veel gemeenten die een hoge score behalen op de indicator juridische controlfunctie. Voorbeelden van hoog scorende gemeenten zijn: Zwolle, Den Haag en Venlo. Er is een sterk significant positief verband tussen het aantal juridische ambtenaren en het aantal ambtenaren. De grootste gemeenten hebben kleine percentages juridische ambtenaren (niet meer dan 5%). De kleine gemeenten hebben er meer: één gemeente heeft 17% juristen. Voordat besluiten naar B en W worden gestuurd vindt in vier op de vijf gemeenten een juridische check plaats. De centrale stafafdeling speelt in bijna de helft van de gemeenten de grootste rol voor een juridische check. Door veel gemeenten worden meerdere juridische cursussen aangeboden, onder meer wordt dan een Awbcursus aangeboden. Cursussen op het gebied van Europese regelgeving worden echter in weinig gemeenten aangeboden. Tijdschriftabonnementen worden ook in alle gemeenten aangeboden. De specialistische tijdschriften op het gebied van omgevingsrecht en aanbestedingsrecht worden door veel gemeenten niet aangeboden. Eén derde van de gemeenten heeft abonnementen op drie specifieke jurisprudentietijdschriften. Een klein percentage (5%) van de gemeenten blijkt geen abonnementen te hebben op de drie tijdschriften. Het merendeel van de gemeenten heeft een abonnement op tenminste één kennissite. Toch blijkt een klein percentage van de gemeenten dit niet te hebben. De meeste beschikken over een abonnement op algemene kennissites, zoals Gemnet, Plaza Kluwer/Knowledgeportal Kluwer, Wettenbank en Njb. 5.1.2 Beantwoording vraagstelling Ten overvloede wordt hieronder eerst de centrale vraagstelling herhaald: 40

Wat is de juridische kwaliteit van de gemeentelijke dienstverlening, toegespitst op een aantal onderwerpen dat indicatief kan worden geacht voor de kwaliteit van de gemeentelijke dienstverlening als geheel? Naar aanleiding van de conclusies bij de resultatenanalyses kan nu een antwoord op de vraagstelling worden geformuleerd. De juridische kwaliteit van de dienstverlening kan op een aantal onderwerpen (indicatoren) als ‘zeer behoorlijk’ worden gekenmerkt. Ook zijn er onderwerpen waarop de meerderheid van de gemeenten slecht presteert. Om een best practice te bepalen is ervoor gekozen een dertiental prestatie-indicatoren vast te stellen. De beschrijving en beoordeling van deze indicatoren bevindt zich in hoofdstuk 4. Er is een top vijf bepaald van gemeenten die het op deze geselecteerde indicatoren het beste doen. Op die onderzochte gebieden zijn zij de top vijf van practices. En omdat er altijd maar één de beste kan zijn, wordt deze top aangevoerd door de best practice. In de top 5 best presterende gemeenten staan, naast Urk, op plaats 1, de volgende gemeenten: Alphen aan den Rijn, Utrecht, Assen en Tynaarlo (gedeeld 4de) en Zoetermeer. Gemeenten die niet goed scoren zijn: Borne, Beek en Amstelveen. Zij behalen de laagste scores van de onderzochte gemeenten. De gemeenten onderaan de top scoren op meerdere indicatoren minder goed dan de andere gemeenten. Bij een vergelijking van de eerste twaalf indicatoren en organisatie van de juridische controlfunctie blijkt er een zwak positief verband te zijn tussen deze indicatoren: hoe duidelijker er sprake is van institutionalisering van de juridische controlfunctie, des te beter een gemeente presteert op een totaalbeeld van andere indicatoren op het gebied van juridische kwaliteit. De conclusie moet zijn dat de juridische kwaliteit die geleverd wordt op de dienstverlening in een deel van de gemeenten op een behoorlijk niveau is: zij presteren op een aantal punten beduidend beter dan andere gemeenten. Toch blijven een paar gemeenten achter. Op de onderzochte indicatoren wordt door hen laag gescoord en in deze gemeenten wordt een lagere kwaliteit geleverd. Op privaatrechtelijk gebied is door gemeenten vaak nog een slag te maken en ook op gebied van actualisering van bestemmingsplannen lopen veel gemeenten achter. Echter de digitalisering van verordeningen is in de meeste gemeenten in een vergevorderd stadium. Ook beschikken veel gemeenten over een aanbestedingsnota. De juridische kwaliteit die wordt geleverd, verschilt per gemeente. De indicator ‘organisatie van de juridische controlfunctie’ blijkt invloed te hebben op de kwaliteit: hoe duidelijker er sprake is van institutionalisering van de juridische controlfunctie, des te beter een gemeente presteert op een totaalbeeld van andere indicatoren op het gebied van juridische kwaliteit. Het op peil houden van de juridische kwaliteit is een doorlopend proces dat steeds bijgehouden moet worden. Bij een aantal gemeenten valt hierin nog een aardige slag te maken, waar andere gemeenten reeds op een behoorlijk niveau zitten. 5.2 Aanbevelingen Uit het voorgaande is gekomen tot de volgende aanbevelingen:

41

1. Gemeenten dienen zorg te dragen voor goede dossiervorming. Om een benchmarkonderzoek effectief en efficiënt uit te voeren, is de informatievoorziening belangrijk. Er is gebleken dat veel medewerkers van de gemeenten veel tijd nodig hadden om de enquêteformulieren in te vullen. Hieraan kunnen meerdere redenen ten grondslag liggen. Een documentatiesysteem dat voor de antwoorden op de vragen uit dit onderzoek toegankelijk is, zal gemeenten in staat stellen zelf een goed beeld van de organisatie te hebben en zo een goed beeld van de juridische risico’s te hebben. Heldere dossiervorming helpt de gemeentelijke organisatie om een goed beeld te krijgen van de eigen juridische kwaliteit. 2. (Burger)jaarverslagen moeten zoveel mogelijk dezelfde (soort) gegevens bevatten. Er moet een duidelijke opzet komen waar iedere gemeente zich aan dient te houden. Dit benchmarkonderzoek zou voor een groot deel ook zonder de enquêtes kunnen worden uitgevoerd: burgerjaarverslagen en andere jaarverslagen dienen zo opgesteld te worden dat de gegevens (vooral het kwantitatieve materiaal) goed vergelijkbaar zijn, zodat gemeenten hun eigen organisatie kunnen benchmarken door deze verslagen met elkaar te vergelijken. Om dit te realiseren dienen gemeenten gegevens over producten en diensten volledig te registreren. 3. Bij gemeenten moet op privaatrechtelijk gebied meer kwaliteit worden geleverd. Bij een aantal gemeenten is op dit punt nog een slag te maken. In slechts 20% van de gemeenten blijkt een contractenbank aanwezig te zijn. Omdat met privaatrechtelijk handelen vaak grote sommen geld gemoeid zijn, is het van groot belang dat de medewerkers van gemeenten inzicht kunnen hebben in de afspraken die zijn gemaakt in de overeenkomsten. Een centrale locatie waar deze contracten te vinden zijn is daarvoor belangrijk. Een juridische controlfunctie met aandacht voor het privaatrecht in de portefeuille kan hierin een ondersteunende en adviserende rol vervullen. 4. Regelgeving, in de vorm van bestemmingsplannen, dient met enige regelmaat geactualiseerd te worden. In veel gemeenten blijken de bestemmingsplannen niet of onvoldoende geactualiseerd te zijn. Deze gemeenten voldoen hierdoor vaak niet aan de wettelijke eis. De juridische kwaliteit van de dienstverlening van deze gemeenten wordt verhoogd wanneer zij dergelijke regels regelmatig actualiseren. 5. Per deelgebied (dimensie) dienen gedetailleerdere benchmarks plaats te vinden. Met dit onderzoek is getracht een ‘overall’ beeld te creëren van de stand van zaken bij de gemeenten op het gebied van juridische kwaliteit van de dienstverlening. Het is niet eenvoudig gebleken om een totaalbeeld te verkrijgen. Om een compleet beeld neer te kunnen zetten is het wellicht beter om eerst per deelgebied gedetailleerder te onderzoeken. 6. De lange lijst van indicatoren dient ingekort te worden voor verder onderzoek.

42

Naast de aanbeveling (aanbeveling 5) om meer de diepte in te duiken, is het voor een vervolg op dit onderzoek eveneens mogelijk om de lange lijst van indicatoren in te korten. Per dimensie dienen dan een paar indicatoren uitgelicht te worden, waarmee vervolgens verder wordt gewerkt. Een eerste poging hiervoor is gedaan in hoofdstuk 4 van dit onderzoek, waarin 13 indicatoren zijn weergegeven. Deze lijst van 13 is niet limitatief en wellicht zitten in de lijst ook nog indicatoren die weggelaten zouden kunnen worden. Dit onderzoek moet een basis bieden, een verkenning, om mee verder te werken.

43