Privatisering is een term die gemakkelijk tot verwarring kan leiden. In het
Privatisering van overheidsdiensten
politieke spraakgebruik wordt privatisering vaak gebruikt als synoniem voor
Haastige spoed is zelden goed
marktwerking. In deze tekst heeft privatisering betrekking op de status van een afzonderlijk bedrijf of organisatie en niet op structuurkenmerken van een
Maarten Veraart
sector. Voor typering hiervan zijn de termen liberalisering of revitalisering meer op zijn plaats.1 Een andere verwarring die optreedt is dat privatisering en verzelfstandiging als synoniem worden gebruikt. Beide termen hebben veel met elkaar te maken maar zijn niet identiek. De term privatisering beschrijft een proces dat er op gericht is om het bedrijf in een positie te brengen als elke andere private onderneming. Bestuurlijk en bedrijfsmatig staat een geprivatiseerd bedrijf geheel los van de overheid. KPN is een duidelijk voorbeeld van een geprivatiseerd staatsbedrijf. Bij verzelfstandiging gaat het om organisaties die uit de bureaucratische overheidsstructuur zijn gehaald, maar nog wel een directe relatie met de overheid hebben. Vanwege de publieke taakstelling treedt de overheid op als eigenaar van de verzelfstandigde dienst. Een reeds lang bestaande vorm hiervan zijn de overheids-NV’s. Voorbeelden hiervan zijn het Haagse openbaar vervoerbedrijf HTM, de NS en de waterleidingbedrijven. Pas bij verkoop van de aandelen van de overheids-NV’s aan derden is privatisering een feit. Met deze stap worden bewust de laatste bijzondere banden tussen overheid en bedrijf doorgesneden met als doel om tot normale zakelijke relaties tussen partijen te komen. De verkoop van aandelen is in de regel het sluitstuk van een langdurig veranderingsproces. Meestal blijft de verandering niet alleen beperkt tot het bedrijf zelf, maar veranderen ook de spelregels in de sector waarin de organisatie opereert. Zo is bij liberalisering privatisering van de oud-overheidsbedrijven vaak bij wet geregeld. Privatisering gaat dus gepaard met een meer omvattend veranderingsproces.2 Lang tijdpad Het proces van privatisering is een langdurig proces, ook los van complexe veranderingen in de omgeving. De omvorming van een ambtelijke dienst naar een commercieel bedrijf vraagt immers grote veranderingen en veel inspanningen. De privatisering van de voormalige facilitaire bedrijven zijn daarvan een goede illustratie. De privatisering van deze bedrijven wordt immers niet belast met het gelijktijdig totstandbrengen van een proces van marktwerking in de sector. De privatisering van het voormalige RijksComputerCentrum (RCC), nu Pink Roccade, en van het productiebedrijf van de NOS, het NOB, heeft circa 15 jaar in beslag genomen. Beide bedrijven lijken voorbeelden van een geslaagde privatisering te worden. In het omvormingproces van beide bedrijven zijn drie fasen te onderscheiden: . verzakelijking: ontwikkeling van ambtelijke dienst naar interne verzelfstandiging
32
. versterking: van interne naar externe verzelfstandiging . op eigen benen: privatisering door afstoot van het eigendom. NOB en PinkRoccade zijn midden jaren tachtig begonnen met voorbereiding van verzelfstandiging, die eind jaren tachtig is geëffectueerd. De jaren negentig zijn gebruikt om het bedrijf te versterken: eerst door te reorganiseren, vervolgens door versterking van de marktpositie door acquisitie van kleinere innovatieve bedrijven. De Staat heeft in 1997 de eerste tranche aandelen PinkRoccade op de beurs gebracht. De overige aandelen zijn de daarop volgende jaren in kleine tranches verkocht. Voor de NOB is de beursgang in het jaar 2000 uitgesteld, vanwege het slechte beursklimaat. Voor beide bedrijven gold dat de staat 15 jaar na de start nog altijd meerderheidsaandeelhouder was. De fasering en het tijdpad bij KPN week daar niet veel van af. Het tijdpad en fasering zijn een goede referentie voor ambtelijke diensten die de ontwikkeling
Tijdpad privatisering
naar een geprivatiseerd bedrijf doorlopen. Roccade
Privatisering verloopt in fasen
verzelfstandigd
verkoop 1e tranche
Fase 1 Van dienstonderdeel naar interne verzelfstandiging (verzakelijking) Doel van deze stap is om een bedrijfsmatige manier van werken aan te leren. Dit is uiteindelijke een van de fundamenten van een gezond bedrijf. De nadruk voorbereiden
van veranderingen ligt vooral op de sturing en de budgettering van de werk-
versterken
privatisering
processen. Voor het management van de organisatie is de interne cultuurverandering de meest kwetsbare opgave. Indien men daar niet in slaagt vervalt
NOB
in feite de basis voor een geslaagde privatisering.
verzelfstandigd
Als voor de overheid de inzet van de veranderingsopgave is om een bedrijfs-
verkoop 1e tranche? afbouwprivileges
matige manier van werken te realiseren, verdient het aanbeveling om de taakopdracht ook niet verder te laten gaan dan deze stap. Dit is het geval bij diensten waar de ambtelijke en politieke top via de hiërarchische lijnen periodiek willen blijven sturen op de uitvoering. De IND is een voorbeeld van voorbereiden
een organisatie waar de overheid de uitvoering weliswaar op afstand zet,
versterken
privatisering
maar toch direct wil kunnen blijven aansturen. 84
Fase 2 Van interne naar externe verzelfstandiging (versterking) Doel van deze stap is om te komen tot zakelijke verhoudingen als ware de dienst een privaat bedrijf. Dit geschiedt door niet alleen de organisatie daadwerkelijk op afstand te zetten, maar ook om te leren functioneren op de private markt. Het management heeft een veelzijdige opdracht in deze fase. Het bedrijfsmatige werken moet verder worden versterkt, een sterke externe oriëntatie op de markt is nodig en in bestuurlijk-juridische zin verandert er veel voor de organisatie. Indien voor de overheid duidelijk is dat het extern verzelfstandigde bedrijf ook in de toekomst voor de continuïteit volledig van haar afhankelijk blijft, moet zij goed overwegen of verdere stappen richting privatisering nodig zijn.
33
86
88
90
92
94
96
98
00
Dit hangt sterk af van het gekozen concurrentiemodel. Zo is privatisering van de NS niet relevant zolang marktwerking op het kernnet niet wordt overwogen. Voor bedrijven in het stads- en streekvervoer ligt het anders. Vanwege de toepassing van het concessiemodel is privatisering van deze vervoersbedrijven wel wenselijk. Fase 3 Van externe verzelfstandiging naar privatisering (op eigen benen) Doel van deze stap is om de organisatie volledig op eigen benen te zetten en de nog bestaande bijzondere banden met de ‘moeder’ door te snijden. Afspraken over dienstverlening geschieden op basis van reguliere contractvorming. Voor het management is een sterke marktoriëntatie onontbeerlijk. In dynamische markten moet zij het spel van fusies en overnames volop mee kunnen spelen. Tegelijkertijd dienen de laatste – vaak taaie – resten van bureaucratische werkmethoden te worden opgeruimd. De verkoop van de aandelen door de overheid – vaak juist de blikvanger in de politieke besluitvorming – is niet meer dan het sluitstuk van het proces. De
Kenmerken
noodzakelijke aanpassingen in het bedrijf hebben zich al voltrokken. NOB en
Onderdeel
Intern
Extern
dienst
zelfstandig
zelfstandig
Privatisering
PinkRoccade zijn hiervan duidelijke voorbeelden. Daarmee zijn de bedrijven overigens niet klaar. Zij komen dan in het proces van continue aanpassingen
Markt
aan de eisen van de markt. KPN is daarmee geconfronteerd op het moment
publieke
dat de marktomstandigheden in de telecomsector guur werden.
taakstelling
dominant
dominant
substantieel
beperkt
De opgave voor het management is zwaar, omdat de veranderingen binnen
marktstructuur
monopolie
monopolie
beschermd
concurrentie
vakkennis
vakkennis
professionaliteit
de organisatie betrekking hebben op alle aspecten van de bedrijfsvoering. Het is vooral lastig om in elke fase steeds weer nieuwe veranderingen met
kern-
interne
succes te entameren. De belangrijkste veranderingen tussen de verschillende
competentie
krachtspel
prijsvorming
begroting
tarieven
tarieven
aanbesteding
resultaats-
begrotings-
output en
resultaat
prijs en marge
beoordeling
resultaat
kostprijs
en prijs
fasen worden hieronder kort toegelicht aan de hand van vier te onderscheiden kerngebieden: marktpositie, personeel en organisatie, bestuursstructuur en financieel kader. Wijzigingen in de marktpositie Voor elke fase liggen er zware managementopgaven om de marktpositie van de organisatie te versterken. In elke fase dient de organisatie op verschillende aspecten succesvol te zijn met haar veranderingen. Essentieel bij het bereiken van interne verzelfstandiging zijn: . kerncompetenties: van beheersen interne krachtenspel naar uitblinken door vakkennis . prijsvorming: van begroting op basis van input naar tarieven op basis van output . resultaatbeoordeling: van gerealiseerd budget naar kosten per eenheid. In de vervolgstap – van interne naar externe verzelfstandiging – komen de volgende opgaven aan de orde: . naast de dominante publieke taken worden ook marktactiviteiten voor derden verricht
34
. goed omgaan met de nog altijd beschermde uitvoering van publieke taken, deze komen steeds meer ter discussie te staan . marktprijzen als referentie voor tarieven hanteren. Bij de stap naar privatisering dienen de volgende stappen met succes te worden gezet: . merendeel van omzet in concurrentie behalen . beheerste afbouw van de beschermde positie bij de publieke taken . vakkennis is niet meer genoeg, het gaat om professionaliteit in brede zin . prijsvorming voor publieke taken komt tot stand door aanbesteding . voor het resultaat is de behaalde marge doorslaggevend. De conclusie ten aanzien van de marktpositie is dat in elk van de fasen ingrijpende wijzigingen optreden, waarbij de laatste fase het meest spannend is. Dat is niet verwonderlijk, want dan laat de tucht van de markt zich pas echt voelen.
Kenmerken
Onderdeel
Intern
Extern
dienst
zelfstandig
zelfstandig
Privatisering
richtlijnen
mgt. contract
jur. contract
jur. contract
mandatering
beperkt
verdergaand
kan vergaand
kan vergaand
controle
kascontrole
Wijzigingen bij personeel en organisatie Wat betreft personeel en organisatie zijn de veranderingen in de eerste fase
Personeel en
het grootste. Voor het realiseren van interne verzelfstandiging zijn namelijk
organisatie
de volgende stappen noodzakelijk:
sturing
. de ambtelijke richtlijnen worden vervangen door een managementcontract
opdrachtgever
. de interne mandatering wordt aanzienlijk verruimd, uitvoerende verantwoordelijkheden komen veelal laag in de organisatie te liggen . de controle verschuift van gedetailleerde kascontrole naar een moderne
interne
controlefunctie met kaderstelling en analyse . de cultuur moet van bureaucratisch naar bedrijfsmatig.
kaderstelling en
kaderstelling en
kaderstelling en
analyse
analyse
analyse
De opdracht voor de volgende fasen is primair consolideren. De belangrijkste veranderingen zijn: . bij de stap naar externe verzelfstandiging wordt de rechtspositie van personeel
rechtspositie personeel
ambtelijk
ambtelijk
privaat
privaat
cultuur
bureaucratisch
bedrijfsmatig
bedrijfsmatig
commercieel
omgezet van een ambtelijke naar een private . bij de stap naar privatisering is een verdere ontwikkeling in de cultuur noodzakelijk: naast een bedrijfsmatige ook commerciële attitude. Wijzigingen in de bestuursstructuur Het zwaartepunt in de veranderingen in de bestuursstructuur zit in de stap van interne naar externe verzelfstandiging (fase 2). De veranderingen hebben betrekking op de volgende aspecten: . de juridische entiteit: de dienst wordt een naamloze vennootschap met de overheid als enige aandeelhouder . de bestuursmacht wordt overgedragen aan de Raad van Commissarissen die . in eerste aanleg door de overheid wordt benoemd de rol van het bestuur wordt van sturend toezichthoudend, de rol van de directie ontwikkelt zich van uitvoerend naar strategisch. De stap naar privatisering (fase 3) beperkt zich eigenlijk tot de overdracht van de meerderheid van de aandelen aan private partijen. De consequentie is
35
dat de bestuursbenoeming louter een zaak van de commissarissen zelf wordt. In een aantal gevallen is een verzelfstandigde dienst in bezit van meerdere overheidsorganen. Dit geldt bijvoorbeeld voor de energiebedrijven en de waterbedrijven. Dit houdt verband met schaalvergroting en fusies in het verleden. Meerdere overheidsaandeelhouders doen niets af aan de hier beschreven principes, het compliceert wel de besluitvorming bij het zetten van verdere
Kenmerken
stappen en zeker in een traject naar privatisering. Wijzigingen in het financiële kader
Structuur
De veranderingen van het financiële kader zijn volgend maar tegelijkertijd
juridische vorm
Onderdeel
Intern
Extern
Privatisering
dienst
zelfstandig
zelfstandig
n.v.t.
n.v.t
NV
NV
ook weer voorwaardenscheppend voor de veranderingen in de andere kerngebieden. Dit betekent dat op bijna elk onderdeel in elk van de fasen weer
eigendom
een volgende stap wordt gezet:
aandelen
n.v.t
n.v.t
overheid 100%
overheid < 50%
naar kosten en tenslotte marktprijzen . de waarderingsgrondslagen op de balans zijn van oudsher politiek bepaald,
rol bestuur
sturend
sturend
toezicht
toezicht
maar moeten bedrijfseconomisch worden . rendementsnorm wordt pas met verzelfstandiging actueel en ontwikkelt
bestuurs-
n.v.t.
n.v.t.
overheid
coöperatieve
. de basis voor interne budgettering ontwikkelt zich van beschikbaar budget
benoeming
RvC
zich van kostenbasis naar de branchenorm . voor de vermogensnorm geldt een vergelijkbare ontwikkeling: van egalisatie-
rol directie
uitvoerend
uitvoerend
strategisch
strategisch
Privatisering
reserve naar de branchenorm als referentiepunt . de overheid suppleert de tekorten zolang het onderdeel is van de eigen organisatie, een geprivatiseerd bedrijf kan gewoon failliet gaan. Bij externe verzelfstandiging is faillissement formeel mogelijk, maar in de praktijk komt
Kenmerken
dit bij een overheids-NV weinig voor.
Onderdeel
Intern
Extern
dienst
zelfstandig
zelfstandig
kosten
integrale kosten
marktprijzen
Veranderingen samengevat
Financiën
In de ontwikkeling van interne dienst naar een geprivatiseerd bedrijf ligt in
basis
beschikbaar
de eerste fase – de stap tot interne verzelfstandiging – het zwaartepunt op
prijsstelling
budget
wijzigingen op het gebied van personeel en organisatie. Wijzigingen in het financiële kader zijn daarbij vooral voorwaardenscheppend.
waarderings-
In de tweede fase worden de in gang gezette ontwikkelingen verder uitge-
grondslagen
politiek
bouwd. Kenmerkend voor deze fase is de bestuurlijke en juridische ombouw:
bedrijfs-
bedrijfs-
bedrijfs-
economisch
economisch
economisch
kostendekking
kostendekking-
branchenorm
(=nul)
plus
egalisatie-
buffer en leen-
reserve
capaciteit
gemeente
?
van omzetting in een NV tot wijziging van de rechtspositie en veelal de arbeidsvoorwaarden.
rendements-
In de derde fase komt met de privatisering de eigenlijke proef op de som,
norm
n.v.t.
namelijk waarmaken van de marktpositie. Marktconformiteit op alle fronten is nodig om in de wind van de concurrentie te kunnen overleven. De bescher-
vermogensnorm
mende paraplu van de overheid is nu echt weg.
personeel
Dilemma’s en valkuilen
tekortsuppletie
Voor de organisatie Het meest lastige dilemma is de balans tussen bescherming en concurrentie. De ambitie om echt te willen concurreren is er vaak wel, maar de bescherming is toch wel comfortabel, zeker in de beginfase. De neiging bestaat om de
36
n.v.t.
gemeente
branchenorm
n.v.t.
bescherming zo lang mogelijk in stand te houden. Tegelijkertijd werkt dit remmend voor de ontwikkeling van het concurrerende vermogen. Er zijn bijna geen voorbeelden te vinden van organisaties die eenzijdig hun bescherming opgeven. Een ander groot dilemma is de spanning tussen wat moet en wat kan. Met name voor organisaties die onder sterke externe druk staan is een fors veranderingstempo gewenst. Zie bijvoorbeeld de telecombedrijven. Tegelijkertijd heeft elke organisatie zijn spanningsboog: welk tempo van verandering kan een organisatie aan. Daar waar meer moet dan kan ontstaat in de regel grote mobiliteit. Goede ervaren maar traditioneel ingestelde vaklieden lopen weg, nieuwe krachten worden in grote aantallen geworven. De organisatie wordt daarmee met een nieuw probleem opgezadeld. Een belangrijke valkuil voor organisaties die privatiseren is de onderschatting van de frustaties bij gedwongen winkelnering. Bij het loslaten van de gedwongen winkelnering dreigen de publieke afnemers massaal weg te lopen. Voor een deel omdat het gras bij de buurman altijd groener is, maar ook als reactie op frustraties uit het verleden. In de verhouding tussen publieke omroepen en de NOB was er zelfs sprake van haat tegen de NOB. Een recenter voorbeeld is de besteding van reïntegratiebudgetten bij het geprivatiseerde deel van arbeidsvoorziening (Kliq). Op termijn trekt dit wel weer bij, maar de schade van een sterke omzetterugval in de eerste jaren van zelfstandigheid kan groot zijn voor het bedrijf. Goed relatiemanagement is nodig om dit probleem te beheersen. Tenslotte bestaat het gevaar van overambitie. Bedrijven als NS en Schiphol hebben lang gestreefd naar een beursnotering. Veel bedrijven die al lang op de beurs genoteerd staan ervaren ook de tegenkanten van de beurs. Beursgenoteerde bedrijven zijn extreem gevoelig voor imago en informatie die koersgevoelig kan zijn. Alleen al de relatie tussen het ministerie van Verkeer en Waterstaat en bedrijven als NS en Schiphol maakt dat een beursnotering meer lasten dan lusten met zich meebrengt. Verkeerde ambitie is ook willen privatiseren als extern verzelfstandigen eigenlijk beter past. Een meer bescheiden doch realistische ambitie maakt dat de slaagkans in het veranderingsproces meer dan evenredig toeneemt. Voor de overheid Voor de overheid is de afstemming van privatisering en liberalisering lastig te sturen op het moment dat meerdere overheden erbij betrokken zijn. Het adagium is eerst liberaliseren en dan pas privatiseren. Het argument daarvoor is helder. Omdraaien van de volgorde betekent dat er private monopolies ontstaat, hetgeen op korte termijn de verhouding met de afnemer verstoort en op langere termijn de ontwikkeling van gezonde marktverhoudingen in de weg staat. Het naleven van het adagium is niet altijd simpel. In de energiesector blijkt dat lagere overheden versneld af willen van hun aandelen in de distributiebedrijven, terwijl de markt nog niet vrij is. De lagere overheden
37
zien dat zij hun greep gaan verliezen en willen dus graag centen vangen van de hoogst biedende partij. Dit bemoeilijkt de regulerende rol die de rijksoverheid nog moet spelen. Een tweede dilemma voor de overheid is timing. Dit geldt met name in het stadium van verkoop van aandelen. Te snelle verkoop kan het vertrouwen in het bedrijf schaden. Timing heeft men echter niet altijd in de hand. Op het moment dat er besloten is tot verkoop heeft men vaak niet meer het geduld om op het goede moment te wachten. Dit wordt alleen maar lastiger als er meerdere publieke aandeelhouders zijn. Als er een beweegt moeten anderen mee. Dit fenomeen speelt bij de verkoop van de elektriciteitsproductiebedrijven en de energiedistributiebedrijven. Een valkuil voor de overheid is dat met de privatisering niet simultaan nieuwe sturingsinstrumenten worden ontwikkeld. Opnieuw het voorbeeld van arbeidsvoorziening. De ambtelijke top van Sociale Zaken zag met vreze dat zwakkere groepen uit commerciële overwegingen achteraan in de rij zouden komen te staan bij reïntegratie. Een beeld dat men traditioneel ook heeft over private uitzendbureaus. Het ministerie deed er echter weinig aan om nieuwe instrumenten te bedenken, bijvoorbeeld door te werken met meer gedifferentieerde prijzen. Het niet ontwikkelen van de opdrachtgeverrol dreigt daarmee de marktverhoudingen bij voorbaat al te verstoren. Noodzakelijk tijdpad Een valkuil bij verzelfstandiging en privatisering is het tijdpad dat de bedrijven wordt gegund. Politiek-bestuurlijk heeft men de neiging in korte tijdsperioden te denken. Waarschijnlijk spelen de lengte van zittingsperiodes van gekozen bestuurders hierbij een rol. De eerdere voorbeelden laten zien dat goede privatisering 10 tot 15 jaar in beslag kan nemen. Bij de recent aangenomen voorstellen in het kader van de reorganisatie sociale zekerheid dacht men de mega-operatie in een paar jaar te kunnen klaren. Arbeidsvoorziening dat ge splitst is in een privaat en een publiek deel kreeg in eerste aanleg van de ambtelijke top van het ministerie van Sociale Zaken het signaal dat het private reïntegratiebedrijf in 2 jaar op eigen benen moest staan. De privatisering van het railonderhoudsbedrijf van de NS is een voorbeeld van te snelle privatisering die tot uitvoeringsproblemen heeft geleid.
1 Dit artikel is een samenvatting van een hoofdstuk uit een dit jaar te verschijnen boek van Pieterjan Van Delden en Maarten Veraart onder de titel Publieke dienstverlening in de markt. 2 Een uitzondering vormen de staatsbedrijven die al in een open en vaak internationale markt opereren. Deze bedrijven waren vaak om industriepolitieke redenen staatsbezit. Bij beursgenoteerde bedrijven was de afstoot van aandelen vooral een zaak van timing. Zie bijvoorbeeld verkoop van Hoogovens-aandelen bij het ontstaan van Corus.
