Právní aspekty vzniku a fungování mateřských center

Právnická fakulta Masarykovy univerzity Obor Veřejná správa Katedra správní vědy a správního práva

Bakalářská práce

Právní aspekty vzniku a fungování mateřských center

Ing. Markéta Horáková Akademický rok 2010/2011

Prohlašuji, že jsem bakalářskou práci na téma: Právní aspekty vzniku a fungování mateřských center zpracovala sama. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem použila k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenů a literatury.

2

Poděkování Děkuji JUDr. Janě Jurníkové, Ph.D. za její odborné vedení mé bakalářské práce, a také za její ochotu a trpělivost při psaní připomínek a přínosné názory k celkové podobě práce.

3

Obsah

1

Úvod

5

2

Seznam použitých zkratek

7

3

Historie nestátních neziskových organizací a mateřských center

8

4

Pojem mateřské centrum a jeho základní funkce

10

5

Základní charakteristika právního rámce pro mateřská centra

11

5.1 Právní formy mateřských center........................................................................ 11 5.1.1 Občanské sdružení ......................................................................................... 12 5.1.2 Obecně prospěšná společnost ........................................................................ 13 5.1.3 Příspěvková organizace .................................................................................. 15 5.1.4 Mateřské centrum bez právní subjektivity ....................................................... 15 5.1.5 Srovnání právních forem ................................................................................. 15 5.2 Vybrané problémy fungování mateřských center .............................................. 18 5.2.1 Lhůty při registraci občanského sdružení ........................................................ 18 5.2.2 Odmítnutí registrace občanského sdružení..................................................... 21 5.2.3 Odmítnutí změny ve stanovách občanského sdružení .................................... 21 5.2.4 Výdělečná činnost mateřských center ............................................................. 22 5.2.5 Živnostenský list pro činnost mateřská centra ................................................. 24 5.2.6 Zánik občanského sdružení ............................................................................ 26 5.2.7 Problematika pojištění odpovědnosti mateřských center ................................ 26 6

Závěr

29

7

Summary

31

8

Seznam použitých zdrojů

32

4

1 Úvod Mateřská centra (dále MC) jako neziskové organizace působí v České republice již téměř dvacet let. Za tuto dobu si našla nezastupitelné místo v naší společnosti. Z právního pohledu se jedná především o občanská sdružení. Dále jsou to velmi často organizace zřizované jinou právnickou osobou. Od roku 1995 se již začíná objevovat i právní forma obecně prospěšná společnost. Každá právní forma s sebou nese určité výhody ale také nevýhody. V odborné literatuře se můžeme setkat s několika pojmy označující právní formy založené za jiným účelem než je tvorba zisku, jež jsou nazývány obchodními společnostmi. Jedná se o pojmy nestátní neziskové organizace (zkratka NNO) nebo organizovaná občanská společnost (zkratka OOS), spolek nebo občanské sdružení. Není možné brát uvedené pojmy doslova jako synonyma, jak bude vysvětleno níže. Například autoři publikace Občanský sektor, Marek Skovajsa a kol., Portál, 2010 se jednoznačně přiklánějí k pojmu organizovaná občanská společnost. Z různých označení pro sektor mezi rodinou, trhem a státem považujeme za nejvhodnější termín občanský sektor, který na rozdíl od jiných zavedených názvů, např. neziskový sektor, explicitně vyjadřuje souvislost této oblasti s občanskými aktivitami. Chceme-li souvislost s občanstvím zdůraznit ještě více, jeví se jako nejvýstižnější termín organizovaná občanská společnost1. JUDr. Kateřina Ronovská ve své publikaci používá pojem spolek, který se nejvíce blíží pojmu občanské sdružení. Pojem spolek v návrhu nového občanského zákoníku nahrazuje občanské sdružení. Zákon o dani z příjmu pro vymezení okruhu organizací splňující podmínku neziskovosti uvádí: „u poplatníků, kteří nejsou založeni nebo zřízeni za účelem podnikání“ 2 V této práci, která vychází z právního stavu ke dni 31.3.2010, se přikláním k termínu nestátní nezisková organizace, který je z mého pohledu nejvíce používán a při studiu relevantní odborné literatury jsem se s ním nejčastěji setkala. A to i přesto, že autor publikace Nestátní neziskové organizace, Petr Boukal uvádí: Pojmy „neziskový sektor“, „nezisková organizace“ jsou pojmy z právního hlediska v podstatě neodůvodněné, protože je de facto neupravuje žádný právní předpis v ČR.3 Jednotlivé pojmy jsou však v této práci použity, a to především v citacích. Význam mateřských centrem i ostatních NNO je nesporný, představují základní princip demokracie a občanské společnosti, jsou výrazem aplikace svobody sdružování. Mateřská centra nejsou založena za účelem dosahování zisku, motivy jejich existence pocházejí ze snahy pomoci při řešení nejrůznějších problémů, nejčastěji v oblasti prorodinné politiky. Jejich smyslem je plnění stanoveného poslání, jejich činnost se soustředí na poskytování nejrůznějších služeb pro rodiny. Jedním ze zdrojů financování jejich činnosti jsou i prostředky z veřejných rozpočtů. Nejen tento fakt je důvodem k neustálému tlaku na efektivní hospodaření mateřských center. 1

Marek Skovajsa a kol., Občanský sektor, str. 49,50 Zákon č.586/1992 Sb., o dani z příjmu §18. odst.3 3 BOUKAL P., Nestátní neziskové organizace (teorie a praxe), str. 14 2

5

Bakalářská práce Právní aspekty fungování mateřských center je zaměřena na specifika fungování mateřských center. Cílem práce je vyhledat problémová místa v právních předpisech, která znesnadňují práci mateřských center, popřípadě navrhnout řešení. Problematika mateřských center je mezioborová, do této problematiky vstupují právní předpisy z občanského práva (př. Občanský zákoník), ale také právní předpisy ze správního práva (př. Správní řád) Právní předpisy upravující fungování mateřských center jsou tedy z oblasti veřejného i soukromého práva. Do správně právního vztahu s orgány státu vstupují organizace ještě před vznikem při registraci (OS) nebo při podání návrhu na zápis do rejstříku (OPS). Také při samotném fungování podléhají neziskové organizace kontrole státu. Účast státu je také při zániku organizace. Stát je povinen aktivně vystupovat na ochranu práva svobodně se sdružovat. Právní rámec pro fungování mateřských center v České republice by měl pouze zabezpečovat prostor pro vznik občanských iniciativ a ne je omezovat příliš velkým počtem nařízení, příkazů a zákazů. Před započetím práce jsem vycházela z předpokladu, že současná právní úprava fungování mateřských center jako občanských sdružení je nedostatečná, především nejsou jednoznačně definovány některé pojmy. Což vede k různým interpretacím. Při zpracování teoretické části bakalářské práce byla použita metoda analýzy a syntézy související odborné literatury a teoretických učebních textů věnující se problematice neziskového sektoru Následně byla využita metoda kompilace a komparace zjištěných poznatků, pomocí kterých byly vybrány nejdůležitější teoretické názory. Základními metodami při zpracování bakalářské práce je popisná metoda, analýza, sběr informací, osobní rozhovor, literární rešerše a komparace poznatků. Bakalářská práce se skládá z několika kapitol. Kapitola první obsahuje úvod, ve kterém je stanovena hypotéza i metody tvorby textu. Následuje seznam zkratek použitých v této práci. Třetí kapitola popisuje historii neziskových organizací. Ve čtvrté kapitole je definován pojem mateřské centrum a jeho základní funkce. Pátou kapitolou začíná stěžejní část práce. Jsou zde popsány právní formy vhodné pro mateřská centra, byla provedena analýza možných právních forem volených pro jejich zakládání, včetně rozboru kladů a záporů, a problematiky pojištění odpovědnosti. Následuje závěr se shrnutím hlavních myšlenek. Poslední kapitolou je seznam použitých zdrojů.

.

6

2 Seznam použitých zkratek CPO

církevní právnická osoba

ČR

Česká republika

ČSÚ

Český statistický úřad

EU

Evropská unie

EULP

Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod

NNO

nestátní (nevládní) nezisková organizace

MC

mateřské centrum

MPSV

Ministerstvo práce a sociální věcí

MV

Ministerstvo vnitra

LZPS

Listina základních práv a svobod

NSS

Nejvyšší správní soud

ObčZ

zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník

ObchZ

zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník

OS

občanské sdružení

OPS

obecně prospěšná společnost

OSŘ

zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád

Sb.

Sbírka

SPŘ

zákon č.500/2004 Sb., správní řád

ÚSC

územně samosprávní celek

ZOPS

zákon č. 248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech

ZSO

zákon č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů

ZSS

zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách

7

3 Historie nestátních neziskových organizací a mateřských center Na historii nestátních neziskových organizací měla určující vliv tradice křesťanské charity a dobročinnosti. Ve středověku a v raně novověkém období měla zásadní význam role církevních institucí a nábožensky motivované dobročinnosti. Vznikaly špitály, útulky, domovy pro přestárlé, domovy pro chudé apod. Později se začaly objevovat i instituce zakládané králi, šlechtou nebo městy. V době osvícenství se tyto sociální funkce přesouvaly na stát. 20. století bylo pro postavení církve obtížné, v současné době je církev v mnoha oblastech občanské organizované společnosti opět velmi aktivní4. Jako příklad je možné uvést Charitu České republiky, která poskytuje zdravotní a sociální služby v ČR. Co se týká sdružování občanů na nekřesťanské bázi, začalo převažovat v období 19. století. Už dříve však vznikaly dobročinné ústavy založené jednotlivci nebo institucemi. Např. Strakova akademie byla postavena na konci 19. století z majetku Jana Petra Straky (1720) jako internát ke vzdělávání chudých synů ze šlechtických rodin. V 18. století zakládala spolky především šlechta. Typickými formami sdružování byly vědecké akademie a zednářské lóže. Během 19. století se občanské sdružování stále více rozvíjelo. Sdružování se stalo také účinným nástrojem národního obrození (např. Vlastenecké muzeum, předchůdce dnešního Národního muzea). Do tohoto období také spadá vznik Sokola (1862). Významným rokem, z pohledu práva, se stal rok 1867, kdy byl přijat nový zákon o spolčování č.134/1867 ř. z. s platností do roku 1951. Zakládání spolků nepodléhalo režimu povolovacímu, ale pouze ohlašovacímu. Jak je tomu i dnes. Od konce šedesátých let 19. století vznikaly spolky kulturní, nacionální, zábavní, profesní, muzejní, divadelní apod. Vznikaly také spolky na podporu žen. Byly to např. Spolek pro ženské studium Minerva (otevřel v roce 1890 první dívčí gymnázium v Rakousku-Uhersku). Ze spolků, které existují dodnes, jsou to např. Mezinárodní červený kříž, Dobrovolný hasičský sbor a odbory. Od začátku 20. století pokračoval kvantitativní nárůst spolků (kromě přetržky během 1. světové války). V roce 1918 jich bylo 3576 a v roce 1938 bylo registrováno v pražském katastru 9115 spolků. V roce 1914 byla založena skautská organizace Junák. Pro tuto práci je významným datem také rok 1921, kdy za podpory Alice Masarykové vznikla samostatná organizace hnutí křesťanské mládeže YMCA. Rok 1939 (období Protektorátu Čechy a Morava) znamenal negativní změnu. Bylo rozpuštěno 4236 spolků z více než 9000. Řada dalších organizací musela výrazně omezit nebo zastavit své aktivity. Po druhé světové válce byl přijat zákon č. 68/1951 sb., o dobrovolných organizacích a sdruženích. Bylo zavedeno povolovací řízení před národními výbory. Organizace, které nevyhovovaly, byly zrušeny, některé byly transformovány a ostatní podřízeny přísnému státnímu dohledu. Mezi „povolené“ patřil např. Československý svaz mládeže, Československý svaz žen, Svazarm. Zastřešujícím svazem byla Národní 4

Marek Skovajsa a kol., Občanský sektor, str. 49,50

8

fronta plně kontrolovaná komunistickou stranou. Období Pražského jara (1967 – 1969) znamenalo částečnou obnovu spolkové činnosti, která trvala jen do doby sovětské invaze. V tomto období byl například obnoven Junák. Po roce 1968 byly svobodné občanské aktivity pod kontrolou režimu pomocí Národní fronty. Mimo organizace spadající pod Národní frontu vznikaly i organizace na podporu ekologie (např. Hnutí Brontosaurus pod Socialistickým svazem mládeže). Církevní organizace kromě své základní činnosti organizovaly petice a publikovaly samizdatové materiály5. V roce 1977 vznikla nezávislá občanská iniciativa Charta 77 s necelými 2000 signatáři. Toto období ukončil rok 1989, kdy vznikla občanská organizace Občanské fórum, ze které se později vyvinuly některé politické strany. Po „Sametové revoluci“ v roce 1989 se začal v České republice znovu rozvíjet neziskový sektor, který si během krátké doby opět dostal na významné místo ve společnosti. Počet neziskových organizací se každým rokem zvyšoval. Neziskové organizace zasahovaly do různých oblastí společenského života jako je kultura, sport, vzdělávání, zdravotní péče, sociální služby a v neposlední řadě také v oblasti rodinné politiky, kam řadíme i mateřská centra (zkratka MC). Formu občanského sdružení upravuje zákon č. 83/1990 Sb. o sdružování občanů. Historicky první mateřské centrum vzniklo v České republice v roce 1992. Bylo to v YMCA Praha (vznik YMCA se datuje do roku 1921, viz výše) a jeho zakladatelkou byla Rut Kolínská, která převzala myšlenku mateřských center z Německa. V návaznosti na vznik a pomoc při zakládání prvního mateřského centra, vznikala další mateřská centra po celé České republice. V roce 2001 vzniklo občanské sdružení Síť mateřských center, které má jako své členy jednotlivá mateřská centra. Smyslem Sítě MC je koordinace MC, podpora a vedení MC, poradenství MC, vzdělávání pro pracovníky MC, spolupráce s ostatními subjekty. 6 Dalším právním předpisem upravujícím nově vzniklou právní formu mateřských center jako neziskových organizací je zákon č. 248/1995 Sb. o obecně prospěšných společnostech. Z pohledu práva se nyní nacházíme ve stavu, kdy se připravuje komplexní změna legislativy upravující neziskový sektor. Jde o sladění s legislativou v ostatních zemích EU a vytvoření podmínek pro další rozvoj NNO. Připravuje se zákon o organizacích se statusem veřejné prospěšnosti. Cílem je definovat veřejné prospěšnou organizaci a sjednotit pravidla, za kterých jsou poskytovány veřejné prostředky. Předpokládá se, že organizace, která splní základní podmínku neziskovosti a získá status veřejné prospěšnosti, bude snadněji čerpat dotace z veřejných zdrojů a bude mít nárok na příslušné daňové a poplatkové úlevy. Znak veřejné prospěšnosti mohou vykazovat všechny typy právnických osob.7 Podle návrhu nové legislativní úpravy by se NNO samy rozhodly, zda budou usilovat o status veřejně prospěšné organizace a tím si usnadnit cestu k veřejným financím a tím si také ale současně podrobit kontrole8.

5

Marek Skovajsa a kol., Občanský sektor, str. 49,50 Ke dni 31.1.2011 bylo v České republice registrováno v Síti mateřských center 338 MC. 7 Včetně obchodních společností jako je např. společnost s ručením omezeným 8 BOUKAL P., Nestátní neziskové organizace (teorie a praxe), str. 34-36 6

9

4 Pojem mateřské centrum a jeho základní funkce Mateřská centra jsou organizace, které jsou zřizovány většinou ženami na mateřské a rodičovské dovolené. Samotní uživatelé/uživatelky služeb se zároveň podílejí na samosprávě organizace a také zajišťují programy. Mateřská centra umožňují matkám s malými dětmi vyjít z izolace, kam se celodenní péčí o dítě dostávají9. Pro potřeby této práce jsou pod pojmem mateřská centra zařazeny i organizace s názvy jako rodičovské centrum, rodinné centrum, klub maminek, centrum pro rodinu apod. Důležitější než samotný název je vyvíjená činnost dané organizace. Charakteristickými znaky mateřských center je princip rodinné svépomoci a vzájemné služby, poskytování společenství, solidaritu a otevřenost všem generacím. MC nabízí pomoc svépomocí, vzájemné naslouchání, výměnu zkušeností a laické poradenství. Základní funkce mateřských center je sociálně preventivní. Mateřská centra poskytují služby prevence sociálního vyloučení pro rodiče pečující o děti a služby na podporu zkvalitňování partnerských a manželských vztahů a posilování rodičovských kompetencí. Další funkcí je prevence kriminality pomocí široké nabídky volnočasových aktivit. Novým trendem je také integrace cizinců. Základní principy fungování10: • V mateřských centrech jsou děti vítány. • Mateřská centra mají neformální charakter. • Díky otevřenosti umožňují integraci do společenství, učí toleranci a předchází xenofobii. • Dobrovolná činnost občanů přispívá k rozvoji občanské společnosti. • Posílení mateřské role ženy, pomoc ženám udržovat jejich profesní orientaci a posilování jejich sebevědomí. Postoj státu a územně samosprávných celků k MC je proměnlivý podle politické situace. Přestože neziskový sektor je nesrovnatelně efektivnější a levnější než služby poskytované prostřednictvím příspěvkových organizací státu a ÚSC. 11 Počet mateřských center každoročně roste. Nárůst počtu mateřských center znázorňuje graf v příloze č. 4. Jsou zde uvedena pouze mateřská centra, která jsou členy Sítě MC, přesto je možné podle těchto údajů vidět vzrůstající počet MC.

9

Blíže viz. Co jsou mateřská centra [online]. [cit. 2011-01-05]. Dostupné z www: < http://www.materskacentra.cz/sit-mc-v-cr/co-jsou-mc/> 10 Blíže viz. Co jsou mateřská centra [online]. [cit. 2011-01-05]. Dostupné z www> < http://www.materska-centra.cz/sit-mc-v-cr/co-jsou-mc/> 11 Z projevu Ing. Stanislava Juránka, senátora na Konferenci Vzdělávání v neziskovém sektoru, pořádaného Sítí MC dne 23.3.2011 na KU JMK, Administrativní budova, Brno, Cejl

10

5 Základní charakteristika právního rámce pro mateřská centra Z pohledu právního rámce nejsou mateřská centra nijak odlišena od ostatních neziskových organizací. Pro pojem nestátní neziskové organizace v právní úpravě v České republice nenajdeme přesnou definici. Stejně tak je tomu v případě organizované občanské společnosti. Podle zákona č. 586/1992 Sb. o dani z příjmu12 se jedná o organizace charakteru právnické osoby, které nebyly založeny a zřízeny za účelem podnikání. Sem patří následující typy organizací: zájmová sdružení právnických osob, občanská sdružení včetně odborových organizací, politické strany a hnutí, státem uznávané církve a náboženské společnosti, nadace a nadační fondy, obce a kraje, organizační složky státu a územních samosprávných celků, příspěvkové organizace, státní fondy, obecně prospěšné společnosti a veřejné vysoké školy. Nestátní neziskové organizace mají formu občanských sdružení, nadací a nadačních fondů, církevních právnických osob a obecně prospěšných organizací. Neziskový sektor můžeme rozčlenit také na: • Neziskový veřejný sektor • Neziskový soukromý sektor • Sektor domácností13 Autorka publikace Povaha občanské společnosti v České republice v kontextu střední Evropy Petra Rakušanová vytvořila metodu hodnocení živostaschopnosti NNO. Z této metody vychází i údaje zobrazené v příloze č. 1, kde je znázorněn vývoj právního prostředí NNO v letech 1998 – 2005. Podle autorky je v ČR právní prostředí dlouhodobě hodnoceno kriticky – chybí jasná definice neziskové organizace, proces registrace je relativně dlouhý atd. 14

5.1

Právní formy mateřských center

Stejně jako neziskové organizace mají i mateřská centra v ČR rozmanitou strukturu a různé právní formy. Pro mateřská centra připadají v úvahu právní formy: • Obecně prospěšná společnost (OPS) • Občanské sdružení a jejich organizační složky (OS) • Církevní organizace (CPO) Z údajů získaných na webových stránkách Sítě mateřských center15 je zřejmé, že nejčastější právní formou mateřských center jsou občanská sdružení. Další častou formou je zřízení církevní právnickou osobou nebo obcí. V poslední době mnohá mateřská centra uvažují o změně právní formy na obecně prospěšnou společnost.

12

Konkrétně § 18 odstavec 7 BOUKAL P., Nestátní neziskové organizace (teorie a praxe), str. 11 14 RAKUŠANOVÁ P., Povaha občanské společnosti v České republice v kontextu střední Evropy, str. 102 15 Blíže viz. Seznam členských MC [online]. [cit. 2011-01-31]. Dostupné z www 13

11

Tabulka č. 1 Rozdělení MC podle právní subjektivity, stav k 1.3.2011 Právní forma MC (Členové Sítě MC) Vznik vázaný na jiný subjekt Občanské sdružení ne Obecně prospěšná společnost ne Církevní právnická osoba, MC jsou zřizována ano CPO Příspěvková organizace, MC jsou zřizována ano obcemi Celkový počet organizací

Počet organizací 280 5 34 19 338

Zdroj www.materska-centra.cz, vlastní výpočet autora

5.1.1 Občanské sdružení "Dobrovolné neziskové organizace jsou místa, kde se občané vzájemně "vychovávají", informují a motivují pro společné, ale i obecně prospěšné potřeby a cíle. Jako všechny zájmové skupiny tak i neziskové organizace při prosazování svých cílů často fungují jako zdroj informací pro občany v mnoha významných oblastech společenského života."16 Občanské sdružení (dále jen OS) je nejrozšířenějším typem organizace v neziskovém sektoru. Sdružování občanů upravuje zákon č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, ve znění pozdějších předpisů. Na základě tohoto zákona mají občané právo svobodně se sdružovat bez povolení státního orgánu. Registrační princip při vzniku OS bude analyzován v dalším textu. Charakteristickým znakem občanského sdružení je členská základna. Občanské sdružení sdružuje členy (občany mající společné zájmy a cíle) a je zakládáno v různých oblastech života společnosti, především k uspokojování zájmů svých členů. Členy mohou být jak fyzické, tak i právnické osoby. Občanské sdružení je samostatnou právnickou osobou. Má způsobilost k právům a povinnostem. Při vzniku sdružení nejsou zákonem stanoveny žádné majetkové vklady a registrační řízení není zpoplatněno. Sdružení vzniká na základě registrace. Registraci provádí Ministerstvo vnitra ČR se současnou evidencí na Českém statistickém úřadě (ČSÚ), který vede evidenci sdružení. Práva a povinnosti člena sdružení upravují stanovy sdružení. Návrh na registraci mohou podávat nejméně tři občané, z nichž alespoň jeden musí být starší 18 let. Tyto osoby tvoří přípravný výbor občanského sdružení. Základním dokumentem občanského sdružení jsou stanovy, které vymezují název sdružení, sídlo, cíl činnosti, určení orgánů a funkcionářů oprávněných jednat jménem sdružení, ustanovení o organizačních jednotkách, zásady hospodaření. Nejvyšším orgánem občanského sdružení je valná hromada členů, popř. členská schůze. Tento orgán přenáší některé pravomoci vymezené zákonem a stanovami na výkonný výbor, který bývá obvykle nejméně tříčlenný. V jeho čele stojí předseda. 16

HYÁNEK V., Ekonomika neziskových organizací str. 35

12

Předseda výkonného výboru obvykle vystupuje navenek jménem občanského sdružení. K právním úkonům mohou být valnou hromadou zmocněny i jiné osoby, například ředitel kanceláře občanského sdružení, pokud taková byla zřízena. Občanské sdružení zaniká buď na základě rozhodnutí členů, nebo rozhodnutím Ministerstva vnitra. Občanská sdružení financují svoji činnost převážně z příspěvků svých členů, od sponzorů a dále pak i ze zisku z podnikání, který po řádném vypořádání daňové povinnosti ke státnímu rozpočtu může sloužit jako doplňkový zdroj financování zájmové činnosti občanského sdružení. Zákon č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů nezakazuje podnikatelskou činnost těmto sdružením a ani v jiném zákoně tomu tak není. Tzv. doplňková výdělečná činnost by ale neměla převyšovat objem zájmové činnosti, pro kterou bylo občanské sdružení založeno. V praxi právnických osob založených za jiným účelem než za účelem podnikání, působí obtíže rozlišení toho, co je hlavní (zájmová) činnost a co lze považovat za činnost doplňkovou. Zákon přesně uvedené pojmy nevymezuje. Je proto nutné tyto otázky vymezit ve stanovách, aby se předešlo nejasnostem v návaznosti na otázky účetní a zejména daňové. V zákoně o daních z příjmů jsou totiž kladeny požadavky na oddělené sledování nákladů, které jsou předmětem daně z příjmů a nákladů, které předmětem daně z příjmů nejsou nebo jsou od daně osvobozeny. 17 Účetnictví občanských sdružení je vedeno podle zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, v platném znění a podle Českých účetních standardů pro účetní jednotky, které účtují podle vyhlášky č. 504/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů („České účetní standardy pro účetní jednotky, u kterých hlavním předmětem činnosti není podnikání“). Jako občanská sdružení vystupují v četných případech i zastřešující organizace, jejichž členy jsou jednotlivá občanská sdružení. V případě mateřských center se jedná o Síť mateřských center, o.s., jenž má celostátní působnost. Význam zastřešující organizace je v metodickém vedení, poradenství, zlepšení vyjednávací pozice apod.

5.1.2 Obecně prospěšná společnost Obecně prospěšná společnost (dále jen OPS) je právnická osoba založená pro poskytování obecně prospěšných služeb. Kladný hospodářský výsledek (zisk) musí být použitý na poskytování obecně prospěšných služeb, pro které byla OPS založena. Původně byl zákon o OPS připravován jako předpis zastřešující neziskový sektor, později došlo ke změně zadání. OPS byly považovány za typ právnické osoby, který by mohl být nástupcem příspěvkových organizaci, u nichž se předpokládala transformace právě na OPS. Tento účel OPS byl posléze opuštěn a OPS zůstávají samostatným typem neziskové organizace. 18 17

JURAJDOVÁ H., ŠELEŠOVSKÝ J. a kol. Účetnictví, daně, audit a financování územních samostatných celků a organizací neziskového sektoru str. 54 - 55 18 DEVEROVÁ L., Studijní text ke kurzu „Ekonomika a právo III“, Fakulta humanitních studií Univerzity Karlovy, Magisterský studijní program, str. 32

13

OPS jsou zakládány v oblasti školství (soukromé školy), v oblasti kultury (divadla, galerie, orchestry, knihovny…), ve zdravotnictví (nestátní zdravotnická zařízení), v oblasti sociální péče a v neposlední řadě v oblasti prorodinných služeb, kam patří především mateřská centra. OPS upravuje zákon č. 248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech, ve znění pozdějších předpisů. Rozlišuje se fáze založení a fáze vzniku OPS. Obecně prospěšnou společnost mohou založit právnické nebo právně způsobilé fyzické osoby. Více zakladatelů uzavře zakládací smlouvu. Je-li zakladatel jediný, nahrazuje zakládací smlouvu zakládací listina sepsaná formou notářského zápisu. Zákon stanovuje obsah zakládací listiny a zakládací smlouvy. Návrh na zápis do rejstříku se podává u Krajského soudu podle sídla vznikající OPS a musí být podán nejpozději do 90 dnů od založení (sepsání smlouvy nebo zakládací listiny). Nedodržení této lhůty nemá za důsledek odmítnutí návrhu, protože se zde nejedná o zákonný důvod k zamítnutí nebo odmítnutí návrhu na prvozápis OPS do rejstříku OPS. 19 Řízení je zahájeno dnem, kdy došel soudu návrh na zápis, který je srozumitelný a obsahuje všechny podstatné náležitosti a podání návrhu je učiněno zákonem dovoleným způsobem. V případě, že má návrh nedostatky (neúplné nebo nepřesné údaje), vyzve soud k odstranění nedostatků, nebudou-li však v předepsané lhůtě odstraněny, soud řízení zastaví. Soud rozhoduje o zápisu usnesením, proti kterému je možné se do 15 dnů od doručení odvolat. Pokud nedojde k odvolání, nabude usnesení právní moci a zápis do rejstříku se provede do 10 dnů od nabytí právní moci usnesení. Zápisem do rejstříku vzniká OPS. OPS zaniká dnem výmazu z rejstříku. Zrušení OPS může být s likvidací nebo bez likvidace (fúze, rozdělení). V zákoně jsou stanoveny důvody ke zrušení OPS a také způsob likvidace. Činnost OPS řídí ředitel (účinnost novely od 1.1.2011), který je statutárním orgánem. Ředitele jmenuje a odvolává správní rada. Stanovení povinné funkce ředitele je zdůvodňováno zvýšením zodpovědnosti představitele této funkce. Tímto závazným právním aktem se nepřímo zakázalo kolektivní vedení OPS. Kromě správní rady je povinným orgánem OPS kontrolní orgán tzv. dozorčí rada. U správní rady i dozorčí rady jsou zákonem dána omezení – minimálně tři členové a počet dělitelný třemi. Funkční období je tříleté a je možné opakované členství, pokud není v zakládací listině nebo zakládací smlouvě uvedeno jinak. Členy správní i dozorčí rady jmenuje i odvolává zpravidla zakladatel (zakladatelé). Pravomoci i povinnosti správní rady jsou dány zákonem. Navíc pro správní radu platí, že v pracovně právním vztahu k OPS může být maximálně jedna třetina jejích členů. Ředitel nemůže být členem správní ani dozorčí rady. Člen správní rady nemůže být členem dozorčí rady. Pro OPS je dána zákonem povinnost vydávat výroční zprávu. OPS může vést účetnictví v plném nebo zjednodušeném rozsahu. Je však povinna důsledně oddělit 19

DVOŘÁK T., Obecně prospěšná společnost, 3. vydání, Wolters Kluwer ČR, Praha 2010, ISBN 97880-7357-598-4, str. 30

14

náklady a výnosy spojené s doplňkovými činnostmi, náklady a výnosy spojené s obecně prospěšnými službami a náklady a výnosy nepatřící do předchozích skupin. Charakteristickým znakem OPS je, že poskytované služby musí být stanoveny předem a pro všechny uživatele za stejných podmínek. OPS na rozdíl od OS nemá členskou základnu. Likvidační zůstatek po zrušené OPS může převzít pouze jiná OPS (pokud je tak stanoveno v zakládací listině nebo zakládací smlouvě) obec, ve které má OPS sídlo, popř. nebo zakladatel v případě že se jedná o kraj, stát, dobrovolný svazek obcí.

5.1.3 Příspěvková organizace Mateřská centra spadající do kategorie příspěvkových organizací zařazujeme do neziskového veřejného sektoru. Zřizovateli mohou být organizační složky státu (ministerstva), územní samosprávnými celky (obce, kraje) nebo církevní právnické osoby (dále jen CPO). Příspěvkové organizace zřizované obcemi a kraji jsou zapisované do obchodního rejstříku. Důvodem zřizování příspěvkových organizací je veřejně prospěšný účel. Zřizovateli MC jsou v současné době pouze obce nebo CPO. Možnost založení ministerstvem nebo ÚSC je čistě teoretická a v praxi se s tímto jevem nesetkáváme. Zřizovatel svěřuje své příspěvkové organizaci část svého majetku, který tato organizace spravuje. Dále může během své existence získat také svůj majetek. Příspěvková organizace vzniká zřizovací listinou. Velmi silná je zde vazba na zřizovatele. Zřizovatel poskytuje příspěvek na provoz příspěvkové organizace a ovlivňuje tak její hospodaření. Hospodaření je na základě fondů (fondy majetkové, fondy finanční a peněžní). Stejně jako u OS a u OPS je u příspěvkových organizací oddělena hlavní činnost – uvedená ve zřizovací listině a vedlejší hospodářská činnost. Hospodářská činnost je příspěvkovým organizacím ze strany zřizovatele povolena pro lepší využití svých hospodářských možností a odborností zaměstnanců, nesmí však narušovat a převyšovat hlavní cíle příspěvkové organizace.

5.1.4 Mateřské centrum bez právní subjektivity Nezřídka se můžeme setkat i s „mateřským centrem“ malého rozsahu, které nemá ambice stát se právnickou osobou. Touto „formou“ fungování MC se tato práce nezabývá z několika důvodů. Mateřská centra bez právní subjektivity fungují na amatérské úrovni a není lehké o nich získat informace. Nejpodstatnějším důvodem, proč se jimi tato práce nezabývá je fakt, že nejsou z hlediska práva uchopitelná.

5.1.5 Srovnání právních forem Při rozhodování o právní formě mateřského centra připadají v úvahu dvě hlavní právní formy, které nejsou závislé na dobré vůli zřizovatele. Pokud má mateřské centrum možnost vzniknout jako příspěvková organizace zřizovaná obcí nebo jako součást církevní právnické osoby vstupují zde jako hlavní faktory pro rozhodování jiné motivy, proto tyto dvě formy nejsou v tabulce uvedeny.

15

Tabulka č. 2 Srovnání právních forem, stav k 1.3.2011 Občanské sdružení Zkratka Právní úprava

Založení

o.s. zákon č. 83/1990 Sb. o sdružování občanů minimálně tři osoby, z nichž alespoň jedna musí být starší 18 let schválení stanov přípravným výborem

Vznik

registrace u Ministerstva vnitra

Zánik

dobrovolným rozpuštěním sloučením pravomocným rozhodnutím MV

Registrováno u Orgány

Ministerstvo vnitra podle stanov – zpravidla je to valná hromada nebo členská schůze, rada nebo předsednictvo, předseda sdružení nesmí být založeno za účelem výdělečné činnosti

Kdo může založit

Omezení

Obecně prospěšná společnost o.p.s. zákon č. 248/1995 Sb. o obecně prospěšných společnostech jedna nebo více fyzická nebo právnická osoba zakladatelská smlouva, zakladatelská listina zápis do rejstříku u krajského soudu uplynutím doby dosažením účelu rozhodnutím správní rady o zrušení, sloučení nebo rozdělení rozhodnutím soudu prohlášením konkurzu krajský soud – rejstřík ředitel, správní rada, dozorčí rada

musí poskytovat obecně prospěšné služby zákaz účasti OPS na podnikání jiných osob neziskovost nemá členy zřizovatel

Principy Členství (dědění) Ručení za závazky Majetková participace členů Zakládací listina

neziskovost členská základna členové OS neručí za závazky

Povinnost výroční zprávy Majetkové vyrovnání po zrušení organizace Veřejný registr

ne

zakladatelská listina, zakladatelská smlouva ano

podle stanov dle rozhodnutí valné hromady dle rozhodnutí likvidátora

majetek OPS se převádí na obec, ve které organizace sídlí, popř. na jinou OPS

www.mvcr.cz nemá charakter veřejného seznamu

rejstřík obecně prospěšných společností u krajského soudu

členské příspěvky, pokud jsou stanoveny stanovy

zakladatelé

Zdroj: autor

V případě OPS je jednou z podmínek soustavnost vykonávaných činností - pokud OPS neposkytuje obecně prospěšné služby uvedené v zakládací listině po dobu delší než šest měsíců, hrozí zrušení soudem. V případě OS není nečinnost důvodem ke 16

zrušení. Tato podmínka působí pozitivně na partnery OPS, kteří tímto získávají větší jistotu ve vztazích s danou organizací. V případě zrušení OS je majetek rozdělen podle stanov a v souladu s rozhodnutím valné hromady (popř. členské schůze). Avšak v případě OPS majetek zrušované organizace připadá do majetku obce. U obou forem jsou zde omezení nakládání s majetkem po zrušení na místě. Například by mohlo dojít k situaci, kdy pomocí dotací (které dosahují výše i několika milionů) organizace získá nějaký majetek a zrušením této organizace by se majetek mohl dostat do soukromého vlastnictví a tím by nebyla naplněna myšlenka dotování neziskových činností. Fungování mateřského centra formou OS sebou nese rizika spojená s obtížným financováním provozu a s tím související velmi častou generační výměnou pracovníků. Fungování na principu OPS je díky návaznosti zřizovatele toto riziko sníženo. Neexistuje veřejný registr občanských sdružení, který by obsahoval základní identifikační údaje sdružení - název, sídlo, účel, jména a příjmení osob, které jsou oprávněny jednat jménem sdružení, vstup do likvidace a zánik sdružení. V současné době existuje pouze seznam NNO, kde je uvedeno jméno a sídlo. Velmi důležitá je však informace o zastupujících osobách a způsobu jejich jednání. Toto je další nevýhoda OS oproti OPS. Opět je tím narušena důvěryhodnost OS. Mateřská centra jsou charakteristická také svou členskou základnou. V případě OPS žádné členy nemají. Je otázkou, zda i v případě OPS jsou lidé ochotni pracovat dobrovolnicky jako v OS, kde jsou současně členy. Doba od založení ke vzniku mateřského centra je v případě OS kratší. Přesné lhůty jsou uvedeny níže. U zapisování OPS do rejstříku je doba podstatně delší. U OS se jedná o registrační princip, kdežto u OPS se jedná o schvalování.

17

5.2

Vybrané problémy fungování mateřských center

5.2.1 Lhůty při registraci občanského sdružení Registraci občanského sdružení provádí Ministerstvo vnitra. Podle zákona o sdružování občanů MV nezahájí řízení o registraci, pokud návrh na registraci nemá náležitosti dle ustanovení §6 odst. 2 a 4 ZSO. Registrační orgán (MV) má povinnost dle ustanovení §7 odst. 2 ZSO do 5 dnů od doručení vyzvat přípravný výbor občanského sdružení k odstranění vad. Toto ustanovení je speciální k § 37 odst. 3 SPŘ. Do té doby není řízení zahájeno. Registrační řízení je zahájeno i v případě, že ministerstvo, přestože doručený návrh shledá vadným, přípravný výbor na vady v zákonem stanovené lhůtě neupozorní. 20 V této fázi se zkoumají pouze formální náležitosti. Jakékoliv věcné posuzování stanov v této „předprocesní“ fázi je nepřípustné, jak vyplývá z rozhodnutí Nejvyššího správního soudu: Zahájení registračního řízení nesmí být oddalováno nesplněním podmínek – náležitostí návrhu, jež nejsou v § 6 odst. 2 a 4 citovaného zákona vypočteny, a zakládají se tak pouze na úsudku správního orgánu. Je tedy vyloučeno, aby žalovaný v upozornění provedeném dle § 7 odst. 2 zákona přípravnému výboru vytýkal i vady návrhu stanov, které mohou být důvodem odmítnutí návrhu dle § 8 odst. 1 zákona, a to navíc takovým způsobem, z něhož není patrné, které z vytýkaných vad brání zahájení řízení a které by byly důvodem odmítnutí návrhu.21 Z výše uvedeného vyplývá, ze MV má právo posuzovat zásady hospodaření22, ne však to, zda je OS založeno k výdělečné činnosti. Otázce výdělečné činnosti je věnována pozornost v kapitole 5.2.4. V případě, že Ministerstvo vnitra nezjistí důvod k odmítnutí registrace, provede do 10 dnů od zahájení řízení registraci a zašle do 40 dnů zmocněnci přípravného výboru jedno vyhotovení stanov s vyznačeným dnem registrace. Může nastat situace, kdy je registrace ministerstvem vnitra odmítnuta. MV do 10 dnů ode dne zahájení řízení doručí rozhodnutí o odmítnutí registrace zmocněnci přípravného výboru. 23 V případě, kdy Ministerstvo vnitra v zákonné desetidenní lhůtě nerozhodne vůbec, uplatní se fikce pozitivního rozhodnutí.24 Má se za to, že v téže lhůtě registrace provedena byla. Pokud by tedy MV rozhodnutí o odmítnutí registrace občanského sdružení doručilo později než ve stanovené 10 denní lhůtě, jedná se o nicotný akt z důvodu překážky věci rozhodnuté (res judicata). Nicotnost rozhodnutí je teorií i praxí nazírána tak, že nicotný akt nemá žádné právní účinky, hledí se na něj, jako by vůbec neexistoval, tedy nebyl, nemá žádnou právní relevanci.25 Protože se jedná o správní řízení, je správní řád ve vztahu k zákonu o sdružování občanů v postavení obecného 20

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 01.08.2007, čj. 1 Ans 3/2007 - 235 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 01.08.2007, čj. 1 Ans 3/2007 - 235 22 §6, odst 2,písm f) ZSO 23 §244-250 OSŘ 24 PAVELKA, I., Právní relevance rozhodnutí o odmítnutí registrace občanského sdružení, jež bylo vydáno po uplynutí lhůty 10 dnů od zahájení řízení o registraci občanského sdružení 25 PAVELKA, I., Právní relevance rozhodnutí o odmítnutí registrace občanského sdružení, jež bylo vydáno po uplynutí lhůty 10 dnů od zahájení řízení o registraci občanského sdružení 21

18

ke speciálnímu (lex generalis k lex specialis). Při nedodržení lhůt pro vydání rozhodnutí správním orgánem se lze bránit žalobou proti nečinnosti. V tomto případě se však nelze podle § 79 odst. 1 věty druhé soudního řádu v případě nečinnosti správního orgánu domáhat toho, aby soud uložil správnímu orgánu vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení, spojuje-li zvláštní zákon s nečinností správního orgánu fikci, že bylo vydáno rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiný právní důsledek. Pokud by následně přípravnému výboru OS nebylo doručeno ve lhůtě 40 dnů rozhodnutí o registraci, nastupuje zde další zákonná fikce, že sdružení vznikne dnem následujícím po uplynutí této lhůty. V rozhodnutí Nejvyššího správního soudu můžeme nalézt případ, kdy se konkrétní organizace ve sporu s registračním orgánem domohla svého práva. Je-li Ministerstvo vnitra nečinné při vyznačení dne registrace podle § 8 odst. 5 zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, může se spolek domáhat soudní ochrany proti nečinnosti spočívající v nevydání osvědčení podle § 79 odst. 1 s. ř. s. V rámci tohoto řízení si soud jako předběžnou otázku posoudí, zda spolek vznikl fikcí registrace podle tohoto ustanovení či nikoliv. 26 Je základní rozdíl mezi rozhodnutím nezákonným a rozhodnutím nicotným, pokud jde o právní účinky. Zatímco nicotné rozhodnutí jako neexistující akt nemá žádné právní účinky, nezákonné rozhodnutí je považováno za rozhodnutí v souladu se zákonem až do okamžiku, než je jako nezákonné zrušeno či změněno v řízení zákonem předvídaném a upraveném. Nicotné rozhodnutí od počátku neexistuje a není třeba ho respektovat. Nicotné rozhodnutí nemá žádnou právní relevanci. Základní ústavní zásada upravenou v čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR a rovněž v čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod říká, že státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Zachovaní smyslu a účelu základních práv a svobod je třeba považovat za prioritu a podmínku sine qua non jakéhokoli rozhodování a jiného postupu orgánů veřejné moci.27 Návod na postup v případě nesouhlasu s přepracováním stanov nám dává článek na internetovém portále www.neziskovky.cz: „Pokud vznikající občanské sdružení nesouhlasí s tvrzením registračního orgánu o tom, že návrh stanov je třeba přepracovat nebo doplnit, a tedy trvá na tom, že je to návrh ve smyslu zákona bez vad, oznámí to registračnímu orgánu a může dál jednat, jako by řízení bylo zahájeno. Pokud registrační orgán v této věci dále nekoná, požádá pak po uplynutí lhůty o vydání kopie stanov s vyznačeným dnem vzniku. Zároveň tuto věc oznámí veřejnému ochránci práv. Pokud ministerstvo ani potom nekoná, obrátí se (jako existující sdružení) na příslušný prvoinstanční soud. Ačkoli se tedy i nadále ocitá vzniklé občanské sdružení v neplnoprávném postavení, protože nemá doklad o svém vzniku, výrazně se mění celková situace. Pokud bude ministerstvo vnitra pod tlakem takovýchto kauz, bude nuceno svoji praxi změnit a rozhodně bude dostatek podnětů k tomu, aby se do věci musel vložit veřejný ochránce práv. Navíc se dá předpokládat, že 26

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29.03.2006, čj. 1 Ans 8/2005 – 165 PAVELKA, I., Právní relevance rozhodnutí o odmítnutí registrace občanského sdružení, jež bylo vydáno po uplynutí lhůty 10 dnů od zahájení řízení o registraci občanského sdružení

27

19

většině registrujících tento postup projde a ministerstvo svůj názor změní a ze svého návrhu na doplnění nebo změny stanov „couvne“. Dá se očekávat, že už sama změna v přístupu žadatelů se promítne do praxe registračního orgánu“28. Z výše uvedeného vyplývá, že sporným je den, kterým se zahajuje řízení o registraci. Registrační orgán, pokud zjistí chyby v návrhu stanov, může nezahájit registraci a stanovy poslat k doplnění. V této chvíli však ještě nebylo zahájeno správní řízení a tudíž není možné použít standardních prostředků jako při zahájení správního řízení. Pro lepší ochranu před nečinností by bylo vhodné jako den zahájení řízení uvést den, kdy návrh na registraci došel. V případě, kdy by nebylo podání úplné, správní řízení by se přerušilo na dobu, dokud nebude návrh na registraci úplný. Lhůta na zaregistrování OS je nezvykle krátká (10 dní) a může tak docházet k výše uvedeným situacím – fikce vzniku sdružení. Řešením by maximální 30 denní lhůta. Je však otázkou, zda by vznik občanského sdružení měl skutečně podléhat schvalovacímu řízení. Právo svobodně se sdružovat je zakotveno v článku 11 LZPS29. Doslovná citace: „Každý má právo na svobodu pokojného shromažďování a na svobodu se sdružovat s ostatními, včetně práva zakládat na obranu svých zájmů odbory nebo vstupovat do nich.“ a „Na výkon těchto práv nemohou být uvalena žádná omezení, kromě těch, která stanoví zákon a jsou nezbytná v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, předcházení nepokojů a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných. Tento článek nebrání uvalení zákonných omezení na výkon těchto práv příslušníky ozbrojených sil, policie a státní správy.“ Přestože je proces vzniku OS nazýván řízením registračním, jedná se podle průběhu o proces schvalovací. Podle LZPS mají občané právo na sdružování a bylo by na místě, aby toto jejich právo, pokud není v rozporu s právními předpisy, nebylo zužováno schvalovacím procesem výkonného orgánu. Není v rozporu se zákonem uplatňovat právo sdružovací bez získání právní subjektivity. Orgány veřejné moci jsou oprávněni do tohoto sdružení zasahovat a omezovat ho jen na základě zákona, v jeho mezích a způsoby, které zákon stanoví. 30 V návrhu nového občanského zákoníku je navržen již postup, ve kterém občanské sdružení (nazývané již spolek) vzniká přijetím stanov na ustavující schůzi. Je tedy sjednocen okamžik založení a vzniku. Registrace u orgánu veřejné správy je potom deklaratorním právním aktem. Po vzniku OS (bez asistence jakéhokoliv orgánu) je vhodné, aby bylo OS evidováno pro ochranu třetích osob a samozřejmě podléhalo kontrole, zda nejsou porušovány lidská práva a právní předpisy. Pro evidenci se přikláním ke zřízení veřejného registru, kde budou, kromě identifikačních údajů o občanském sdružení a stanov, uvedeni i statutární zástupci sdružení. Bude tím zajištěna vyšší ochrana třetích osob.

28

Jan Kroupa, Josef Štogr, Nett, Registrace občanských sdružení aneb Úředník nemusí být všemocný Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod (vyhl. č. 209/1992 Sb.) 30 Čl. 2 odst. 2 LZPS 29

20

5.2.2 Odmítnutí registrace občanského sdružení Ministerstvo vnitra může odmítnout registrace stanov občanského sdružení jen z důvodů taxativně uvedených v zákoně (zákon č. 83/1990 Sb. o sdružování občanů). Ze zápisu ze zasedání Rady vlády pro nestátní neziskové organizace dne 12. října 2010: MV odmítá registrovat občanská sdružení, která mají uvedeno, že budou poskytovat sociální služby. Tato situace se týká také případů, kdy občanské sdružení podá návrh na změnu stanov. Ministerstvo vnitra (dále jen MV) kontroluje nejen předloženou změnu, ale také celé stanovy. MV potvrdilo, že nebude potvrzovat změněné statuty, pokud se budou příčit zákonu o sdružování31. Řešením je podle Bc. L. Krajdla stanovit si sociální služby ve stanovách jako vedlejší činnost. Tento problém je pro mateřská centra vysoce aktuální, protože mnoho mateřských center svou činnosti se přibližuje právě sociálním službám. Dalším argumentem MV pro neschvalování stanov občanských sdružení je obava z chybějící členské základny, protože primárním cílem občanských sdružení je právě sdružování občanů. Zákon o sdružování občanů nenařizuje, kolik musí mít které občanské sdružení členů. Je otázkou, zda by vůbec bylo vhodné, aby nějaký zákon určoval minimální počet členů sdružení. Tím by bylo narušeno jedno ze základních lidských práv – svoboda sdružování. Navíc už jen samotnou zakládací podmínkou je stanoven minimální počet členů na tři. Dalším aspektem je také pocit svobody občanů a s tím související nechuť se někde registrovat. Často v mateřských centrech lidé rádi pomáhají jako dobrovolníci (především na jednorázových akcích, které je tolik nesvazují), ale členy občanského sdružení se nestanou často i z obavy před závazky. Tato obava pramení především z neznalostí právních předpisů, které členům občanského sdružení žádné povinnosti nenařizují. MV však není oprávněno odmítnout registraci z jiných něž taxativně vymezených důvodů, kam počet členů nespadá. Podle publikace KROUPA J., ŠTOGR J., Registrace občanských sdružení, je postup ministerstva vnitra výběrový a podle všeho v podstatě stejné stanovy někomu hladce projdou, jinému nikoliv. 32 I z tohoto důvodu by bylo vhodné jasně vymezit pravomoci registračního orgánu ať už novelou zákon o sdružování občanů nebo občanského zákoníku. Vždy by pak měli mít zákonodárci na mysli smysl tohoto zákona a jeho soulad s Listinou základních práv a svobod. Pro ilustraci je přiložen zjednodušený nákres procesu vzniku OC (příloha č. 2).

5.2.3 Odmítnutí změny ve stanovách občanského sdružení Obdobná situace při správním řízení jako je registrace stanov vznikajícího OS, nastává při změně stanov. V situaci, kdy OS podá návrh na změnu stanov, kde například mění pouze název OS (př. z mateřského centra na rodinné centrum). MV při této příležitosti doporučí změnu stanov i v jiné části. V rámci zachování právní jistoty by tato situace mohla nastat pouze v případě, že došlo ke změně právních předpisů a bylo by to v souladu s přechodnými ustanoveními nového právního předpisu. Souvisí 31 32

Zápis ze zasedání Rady vlády pro nestátní neziskové organizace ze dne 12. října 2010 KROUPA J., ŠTOGR J., Registrace občanských sdružení

21

to také se zákazem retroaktivity (zpětného působení). Z těchto důvodů není možné, aby mohl orgán státní správy, který sám OS zaregistroval, bez jakékoliv změny právních předpisů, odmítnout zaregistrovat změnu ve stanovách s tím, že „neměněná“ část stanov není v souladu se zákony. V souladu s právními předpisy by mělo MV změnu stanov OS opět pouze registrovat, a ne vstupovat do jejich obsahové stránky, pokud požadované změny neodporují zákonu.33 MV není oprávněno přezkoumávat stanovy jako celek. 34

5.2.4 Výdělečná činnost mateřských center Jedním z důvodů odmítnutí registrace OS může být, že z předložených stanov vyplývá, že se sdružení zakládá k výdělečné činnosti nebo k zajištění řádného výkonu určitých povolání.35 V právních předpisech se definice výdělečné činnosti nenachází. Chybějící definice pojmu „výdělečná činnost“ právním předpisem dává prostor pro různé interpretace. Výdělečná činnost je často zaměňována s činností hospodářskou. Podle Lucie Sekaninové v publikaci Průvodce neziskovým právem je za účel výdělečné činnosti považována obchodní činnost, družstvo apod. 36 Podle E-mailu z MV37, poskytování služeb pro rodiny s dětmi (zájmové kroužky, kurzy, semináře, přednášky, provoz herny atd.) a dále pak vzdělávací činnost, se tyto aktivity neliší od činnosti osob, které vykonávají obdobnou činnost v režimu živnostenského zákona. Dochází tak ke ztotožnění zájmové činnosti členů sdružení s výdělečnými aktivitami.“38 Podle JUDr. Kateřiny Ronovské je nutno od sebe oddělit podnikání (hospodářskou činnost) a hospodářský (výdělečný) účel, které se pravidelně společně vyskytují u obchodních společností. Fakt, že spolek provozuje podnikatelskou nebo jinou hospodářskou činnost ještě neznamená, že sleduje hospodářský (výdělečný) účel.39 Ještě bych doplnila, že výdělečná činnost neznamená činnost zisková. Podle JUDr. Petra Černého, Ph.D. se výdělečnou činností myslí podnikání. I když ZSO vzhledem k datu svého vzniku používá ještě prvorepublikovou terminologii výdělečná činnost, má na mysli podnikání. Fakt, že OS provozuje nějakou výdělečnou činnost, však ještě neznamená, že jde o podnikání. 40 Občanské sdružení nemůže být tedy založeno za účelem výdělečné činnosti, tím by docházelo k obcházení zákona. Neznamená to však, že je výdělečná činnost zcela zakázána. OS může částečně konat výdělečnou činnost za účelem udržení provozu. 33

Registrace občanských sdružení v praxi ministerstva vnitra [online]. [cit. 2011-04-11]. Dostupné z www < http://zpravodajstvi.ecn.cz/index.stm?apc=zkvx21651753&nocache=invalidate&sh_itm=870177769401f7937c29e802c6d2ef63&sel_ids=1&ids[xc3b4ca0 6d5dda216dcf8fb20f05ff7c9]=1#disc> 34 KŮRKOVÁ, A., Právní minimum pro mateřská a rodinná centra, učební text pro jednodenní vzdělávací seminář, duben 2011 35 Registrace občanských sdružení v praxi ministerstva vnitra [online]. [cit. 2011-04-11]. Dostupné z www < http://zpravodajstvi.ecn.cz/index.stm?apc=zkvx21651753&nocache=invalidate&sh_itm=870177769401f7937c29e802c6d2ef63&sel_ids=1&ids[xc3b4ca0 6d5dda216dcf8fb20f05ff7c9]=1#disc> 36 DEVEROVÁ L., PAJAS P., PETRLÍKOVÁ B., SEKANINA O., SEKANINOVÁ L., Průvodce neziskovým právem 1.díl, 1. vydání, ICN, Praha 1996 37 §8 odst. 1 písm. a) ZSO 38 E-mail z MV do mateřského centra, které žádalo o změnu stanov 39 RONOVSKÁ K., Spolkové a nadační právo, str. 27 40 ČERNÝ, P., Zákon o sdružování občanů, Komentář, str. 23

22

V případě, že bychom přistoupili na definici výdělečné činnosti, že to co je předmětem živnostenského zákona, nemůže být hlavní činností OS. Byl by velký zásah do svobody sdružování, protože předmětem živnostenského zákona jsou veškeré definované činnosti a navíc je zde dán prostor pro činnosti jinde v zákonech neuvedené. Z toho vyplývá, že všechny činnosti jsou tedy předmětem speciálních zákonů, a které ne, spadají do živnostenského zákona. Abychom se nedostali do rozporu s zákonem o živnostenském podnikání, je nutné mít v patrnosti definici živnostenského podnikání. V živnostenském zákoně se v § 2 dozvíme, že živností je soustavná činnost provozovaná samostatně, vlastním jménem, na vlastní odpovědnost, za účelem dosažení zisku a za podmínek stanovených tímto zákonem41. OS ani OPS však nejsou založena za účelem dosažení zisku. Avšak případný zisk je jim pouze ku prospěchu a pomůže jim pokrýt ztrátové činnosti, nikdy však nemůže být případný zisk rozdělen mezi členy sdružení (OS). V případě OPS musí být kladný hospodářský výsledek reinvestován ve prospěch obecně prospěšných služeb, pro které byla nezisková právnická osoba založena. Případný zisk ani majetek neziskové právnické osoby si tedy nemohou přivlastňovat zakladatelé, členové orgánů, zaměstnanci ani jiné osoby42. Při zřizování živnostenského listu však nikdo nezkoumá jaké jsou motivy ke zřizování živnostenského listu, jako je tomu u občanských sdružení. Může se tedy čistě teoreticky stát, že si někdo pořídí živnostenský list, aniž by bylo cílem dosahování zisku. Podobné úvahy asi vedli tvůrce zákona definující veřejnou prospěšnost. Podle návrhu zákona se mohou veřejné prospěšnou organizací stát i obchodní společnosti (např. společnost s ručením omezeným). Dalším pojmovým znakem pro podnikání je soustavnost. Právě soustavnost nebo občasnost činnosti za účelem dosažení zisku bude jedním ze stěžejních kritérií při stanovení toho, zda se jedná o podnikání či nikoliv. 43 Z toho plyne, že jednorázové a náhodné činnosti, i když představují pro NNO příjem a svým obsahem je lze zařadit do režimu živnostenského zákona, nejsou výdělečnou činností. Pro doplnění uvádím srovnání podnikatelské organizace a NNO. Tabulka č. 3 Srovnání podnikatelské organizace a NNO Podnikatelská organizace NNO Priority zisk, kladné cash flow poslání, hodnoty poslání, hodnoty minimalizace ztráty, zisk, vyrovnaný peněžní rozpočet Využití zisku a Přerozdělení mezi majitele či Reinvestování do činností cash flow akcionáře, částečně reinvestice, naplňujících poslání NNO někdy dobročinnost Odpovědnost Především majitelé či akcionáři Členové NNO včetně širší managementu veřejnosti Zdroj BOUKAL P., Nestátní neziskové organizace (teorie a praxe), str. 94

41

Zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání www.neziskovky.cz 18.2.2004 Právní forma neziskovky šitá na míru (rozdíly mezi OS a OPS) 43 ČERNÝ, P., Zákon o sdružování občanů, Komentář, str. 23 42

23

5.2.5 Živnostenský list pro činnost mateřská centra Neziskové organizace v případě mateřských center jsou financovány z několika zdrojů, tzv. vícezdrojové financování. Jedná se zejména o členské příspěvky (v případě OS), veřejné zdroje - dotace (státní dotace, nadační investiční fond), neveřejné zdroje - dary (individuální dárci, firemní dárci, tuzemské i zahraniční nadace) a samofinancování. A právě se samofinancováním souvisí problém živnostenských listů. Pro mateřská centra jsou nezanedbatelným finančním zdrojem dotace z Ministerstva práce a sociálních věcí (dotace na podporu rodiny). Od r. 2012 se připravuje změna (omezení) dotačního řízení – cílem MPSV je přímý nákup služeb.44 Mateřská centra z obavy před výrazným snížením finančních prostředků uvažují o různých formách získávání finančních prostředků. Běžnou praxí je, že se za poskytované služby v rámci mateřského centra platí příspěvek. Novým trendem v mateřských centrech je nabídka péče o děti (v případě OS primárně pro svoje členy, volná kapacita je nabízena i nečlenským zájemcům). Což souvisí s nedostatkem kapacit v mateřských školách. Je otázkou, zda příslušné mateřské centrum musí mít pro tuto svoji činnost zřízen živnostenský list. Podnikání nebo jinou výdělečnou činnost jako činnost vedlejší zákon nezakazuje a záleží tedy jen na znění stanov. OPS může činnost doplňkovou - vedlejší vyvíjet, a to v zájmu získání dalších finančních prostředků, lepšího využití zařízení, případně kvalifikace zaměstnanců. Může jít o činnost na živnostenský list nebo jinou výdělečnou činnost (nejčastěji pronájem nemovitosti). 45 Pokud má ve svých stanovách (OS), zakládací listině, zakládací smlouvě (OPS) uvedenou příslušnou činnost (např. příprava dětí na pobyt v kolektivu ostatních dětí a pozdější docházku do mateřské školy či základní školy.), není z mého pohledu již živnostenský list potřeba, protože se jedná o hlavní činnost daného subjektu, která není vykonávána za účelem dosažení zisku. To potvrzuje i Petra Rakušanová – Podnikatelské aktivity nesmí být hlavním cílem sdružení, pouze prostředkem k dosažení tohoto cíle. Přestože aktivita naplňuje podmínky živnostenského zákona, není nutné získat živnostenské oprávnění.46 Tuto myšlenku podporuje i Lenka Deverová podle níž činnosti, které jsou posláním občanského sdružení, k jejichž zajištění bylo sdružení založeno, jsou vyjmuty z působnosti živnostenského zákona. Naopak na činnosti, které jsou definovány jako činnosti doplňkové, jsou konány soustavně a za úplatu, mohou být vykonávány pouze na základě vydaného živnostenského oprávnění. 47 Dle § 2 odst. 1 ObchZ se podnikáním rozumí „soustavná činnost prováděná samostatně podnikatelem vlastním jménem a na vlastní odpovědnost za účelem dosažení zisku“48. Je nutné, aby podnikatelská činnost vykazovala všechny zde

44

Zápis z pracovního setkání zástupkyň Sítě MC o.s. s PhDr. Miloslavem Macelou 2.2.2011 MPSV MAŇAS, T., Právní forma neziskovky šitá na míru (rozdíly mezi OS a OPS) 46 RAKUŠANOVÁ P., Povaha občanské společnosti v České republice v kontextu střední Evropy 47 DEVEROVÁ L., Studijní text ke kurzu „Ekonomika a právo III“, Fakulta humanitních studií Univerzity Karlovy, Magisterský studijní program, str. 47 48 Shodně podnikání charakterizuje i § 2 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání, ve znění pozdějších předpisů. 45

24

uvedené znaky. Pokud tedy půjde o aktivitu jednorázovou49, nebude tato považována dle platných právních předpisů za podnikání, stejně jako za něj nebude považována činnost, která by jinak znaky podnikání naplňovala, avšak jejím účelem nebude dosahování zisku50. Podle MV však nelze registrovat sdružení, které má ve svých cílech některé z činností, které se vyskytují v popisech živností podle živnostenského zákona (např. vzdělávací činnost, publikační činnost, konzultační činnost).51 Ministerstvo vnitra vykládá právo občanů se sdružovat jako právo sdružovat se k věcem, které se týkají jen členů, vynucovány jsou formulace, že poslání je vázáno „především na členy“ nebo zejména na členy“ atd., omezovány jsou činnosti, které pokud jsou službami, mohou být podnikáním podle živnostenského zákona atd. 52 V případě obecně prospěšných společností se k činnostem podle živnostenského zákona vyjadřuje Vrchní soud v Praze: „Obecně prospěšné služby mohou být představovány také činnostmi, které jsou živnostmi ve smyslu živnostenského zákona.“ 53 Z tohoto usnesení nevyplývá, zda je pro tuto obecně prospěšnou službu nutné mít živnostenský list či nikoliv. Po novele zákona č. 248/1995 Sb. o obecně prospěšných společnostech se v §5 odst. 4 uvádí, pokud bude OPS vykonávat činnosti, k jejichž výkonu se vyžadují zvláštní podmínky, je zakladatel povinen splnění těchto podmínek skutečností prokázat. Lze si to vysvětlit i tak, že není nutné mít živnostenský list na činnosti OPS, je však nutné splnit potřebné podmínky v případě vázané živnosti. Což by například péče o děti do 3 let věku byla. Zde bych opět argumentovala samotným zákonem o živnostenském podnikání, kde je jednou z podmínek živnosti soustavná činnost za účelem dosažení zisku. Tento motiv v neziskových organizacích obecně chybí, a to především v oblasti hlavní činnosti. Přesto pokud je obecně prospěšná služba uvedena v seznamu živností, rejstříkový soud vyžaduje doložení živnostenského oprávnění. Je tedy rozdíl v případě OPS, kdy je živnostenský list vyžadován a u OS, kde vyžadován není. Podnikání NNO by mělo být v souladu s cíli jejich činnosti a se způsoby, jakými jsou tyto cíle dosahovány. Je-li NNO uskutečňována jakákoli hospodářská činnost, ať již obecně výdělečná nebo přímo podnikatelská, měla by tato činnost mít právní povahu činnosti vedlejší (doplňkové), ve stanovách zřetelně a přesně odlišené od činnosti hlavní. Pokud jde o rozlišování činnosti hlavní a vedlejší: toto rozdělení se běžně používá, avšak v zákoně je trochu skryto, ve smyslu spolkového práva je provedl jen a pouze zákon č. 116/1985 Sb. o podmínkách činností organizací s mezinárodním prvkem (NNO), ve kterém se v § 3 odst. 2 hovoří o hospodářské činnosti „vedle“ činnosti jiné, kterou musíme chápat činnost spolkovou – hlavní. Proto tedy odlišování hlavní činnosti a možné hospodářské činnosti vedlejší. 54 49

Např. charitativní ples, prodej výrobků klientů, jednorázový pronájem prostor MC Např. prodej občerstvení za cenu pokrývající pouze nutné náklady. 51 KROUPA J., ŠTOGR J., Registrace občanských sdružení 52 KROUPA J., ŠTOGR J., Registrace občanských sdružení 53 usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 15.7.2010 sp. Zn. 7 Cmo 41/2010 54 Výdělečná činnost občanských sdružení, Neziskovky.cz [cit. 2011-01-31]. z 50

25

Dostupné

S podnikáním NNO souvisí i případ týkající se nemožnosti občanských sdružení žádat z Operačního programu Lidské zdroje a zaměstnanost na sociální ekonomiku. Ministerstvo práce a sociálních věcí (MPSV) tvrdí, že občanská sdružení nemohou podnikat. Bude vypracovaná analýza, co v platné legislativě brání občanským sdružení v podnikání55. Dle mého názoru není nutné, aby ve stanovách bylo uvedeno, že budou OS mít příjmy z vlastní činnosti. Důležité je, aby ve stanovách byla uvedena vykonávaná činnost. To, že z ní jsou příjmy, nezakládá na živnost. Záleží především na tom, jak je s těmito příjmy nakládáno. To, že má OS příjem, neznamená, že má zisk. Občanská sdružení mají povinnost zisk použít zase zpět na zajištění své činnosti. Případné nedodržení by mělo být předmětem kontroly veřejné správy.

5.2.6 Zánik občanského sdružení Občanské sdružení zaniká dobrovolným rozpuštěním, sloučením nebo pravomocným rozhodnutím ministerstva vnitra. Nikoliv však výmazem z rejstříku na ministerstvu vnitra. To také vyplývá z usnesení Nejvyššího soudu České republiky56. V tomto případě došlo na základě oznámení o rozpuštění občanského sdružení k vyznačení jeho zániku v příslušné databázi Ministerstva vnitra České republiky. Toto oznámení nebylo řádně doloženo konáním členské schůze OS, která jako jediná podle jeho stanov mohla rozhodnout o jeho dobrovolném rozpuštění a kdy neproběhla likvidace OS, která je nezbytným zákonným předpokladem zániku občanského sdružení. Protože registrace sdružení u MV ČR se neprovádí zápisem do zákonem určeného rejstříku ve smyslu § 19 odst. 2 obč. zák., nelze ani na zánik sdružení aplikovat tu část ustanovení § 20a odst. 2 obč. zák., podle něhož právnická osoba zapsaná v jiném zákonem určeném rejstříku zaniká dnem výmazu z tohoto rejstříku, nýbrž je třeba vyjít z jiné právní úpravy obsažené v zákoně č. 83/1990 Sb., konkrétně v jeho ustanovení § 12.57

5.2.7 Problematika pojištění odpovědnosti mateřských center Mateřských center se dotýká také problematika pojištění odpovědnosti. Při své činnosti se neziskové organizace vystavují, stejně jako ostatní právnické osoby, nebezpečí vzniku škody na zdraví, životě, nebo majetku. Odpovědnost právnických osob je odpovědností objektivní, což znamená, že se nezkoumá zavinění jako u fyzických osob. Vznik právní odpovědnost organizace předpokládá protiprávní úkon, vznik škody a příčinnou souvislost mezi uvedenými dvěma podmínkami. Protiprávní úkon v objektivním pohledu zahrnuje jednání, a to nejen aktivní, ale i pasivní (nečinnost), kde určité jednání zákon ukládá. Škoda může být majetkové nebo nemajetkové povahy. Další možné členění je na přímou a nepřímou škodu nebo na skutečnou škodu a ušlý zisk. Škodu můžeme podle právní teorie definovat jako újmu, 55

Zápis ze zasedání Rady vlády pro nestátní neziskové organizace ze dne 12. října 2010 Usnesení Nejvyššího soudu České republiky sp.zn. 32 Odo 1114/2006, ze dne 29.1.2008 57 Usnesení Nejvyššího soudu České republiky sp.zn. 32 Odo 1114/2006, ze dne 29.1.2008 56

26

která nastala nebo se projevuje v majetkové sféře a je objektivně vyjádřitelná penězi. Pokud nelze majetkovou újmu vyjádřit penězi, nepřestává být škodou, ale nelze ji označit za škodu podle daného práva. Právně relevantní je tedy pouze škoda, jejíž náhradu právní předpisy připouští.58 Příčinná souvislost neboli kauzální nexus mezi protiprávním jednáním a škodou nebo právně významnou událostí a škodou je nezbytnou podmínkou právní odpovědnosti. Jedná se o vztah příčiny a následku. Vzhledem k tomu, že vzniklá škoda může mít několik příčin, je nutné vědět, zda je protiprávní úkon alespoň jednou z hlavních podstatných příčin. Pojištění odpovědnosti za škodu můžeme rozdělit na pojištění veřejná (zákonná) a pojištění soukromá (smluvní).59 Mezi zákonná pojištění patří pouze Zákonné pojištění odpovědnosti organizace za škodu při pracovním úrazu nebo nemoci z povolání. Skupinu smluvních pojištění můžeme ještě rozdělit na pojištění povinná a pojištění dobrovolná. Povinná smluvní pojištění musí například uzavřít provozovatel dobrovolnické služby podle zákona č.198/2002 Sb., o dobrovolnické službě. Věcný rozsah pojistné ochrany odpovědnosti za škodu je nazýván podle autorů Zárybnické a Schelleho vyjmenovaná pojistná nebezpečí. Pojistitel nepřijímá do pojistné ochrany všechna rizika, výjimky z pojištění jsou ze základního pojištění vyloučena. Jedná se rizika, která pojistit nelze, případně která je možné pojistit za určitých podmínek. V tomto případě se sjednává připojištění. Základními pojištěními pro mateřská centra jsou pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozní činností. Jedná se o odpovědnost objektivní dle občanského zákoníku60. Provozní činnost je vymezena ve stanovách nebo ve zřizovací listině, ve zřizovací smlouvě neziskové organizace, popřípadě v živnostenském listě. Protože se jedná o odpovědnost objektivní, není nutné zavinění, existuje však podle zákona možnost liberace, neboli vyvinění. Podle zákona je to pouze v případě, že ke škodě dojde neodvratitelnou událostí, nemající původ v provozu či ve vlastním jednání poškozeného. V návrhu nového občanského zákoníku je uveden jako liberační důvod „vynaložení veškeré péče, kterou lze rozumně požadovat, aby ke škodě nedošlo“61. Dalším vhodným pojištěním pro mateřská centra je pojištění odpovědnosti za škodu na věcech vnesených a odložených62. Liberačním důvodem je prokázání skutečnosti, že by ke škodě došlo i jinak. Pokud je v organizaci pro účely odložení věcí zřízena šatna nebo jiné místo určené k odkládání věcí, nárok na náhradu škody poškozený pozbývá, pokud si věci neodložil v místech k tomu určených. Preventivním opatřením pro provozovatele může být viditelně umístěná výzva, aby si návštěvníci brali věci s sebou, nesmí pak být současně k dispozici jiné místo k odkládání věci. Otázkou je, zda bude tato varianta pro návštěvníky mateřských center přijatelná a realizovatelná.

58

ZÁRYBNICKÁ J., SCHELLE K., Pojištění odpovědnosti za škodu (historie a současnost) ZÁRYBNICKÁ J., SCHELLE K., Pojištění odpovědnosti za škodu (historie a současnost) 60 Zákon č.40/1964 Občanský zákoník §420a 61 Návrh nového občanského zákoníku zdroj http://portal.justice.cz/ms 62 Zákon č.40/1964 Občanský zákoník §433 59

27

V případě, že má mateřské centrum zaměstnance, je vhodné i pojištění odpovědnosti za škody v pracovně právních vztazích. Týká se to odpovědnosti za škodu vůči zaměstnanci při plnění pracovních úkolů nebo v přímé souvislosti s tím. Toto pojištění se nevztahuje na pracovní úrazy nebo nemoci z povolání. Zaměstnavatel odpovídá i za škody způsobené zaviněním jiných osob, podmínku je však, že škoda vznikla při plnění pracovních úkonů nebo v přímé souvislosti s tím. I tato odpovědnost spadá do kategorie objektivní odpovědnosti. Uvedená pojištění jsou pojištěním právní odpovědnosti. Tato pojištění se tedy řídí platnými právními předpisy, ve kterých jsou odpovědnosti za škodu vymezené. Podrobnější vymezení podmínek odpovědnosti je v příslušných pojistných podmínkách konkrétních pojišťoven, tyto podmínky nesmí být v rozporu s právními předpisy.

28

6 Závěr Oblast správního páva zasahuje do mnoha lidských činností a nevyhnula se ani problematice mateřských center. Velká pozornost je v této práci věnovaná mateřským centrům jako občanským sdružením. Na podmínkách fungování stanovených při vzniku organizace závisí i její následné fungování. Rozsah práce neumožňuje zabývat se do hloubky více problémy současně, a tak je hlavním tématem občanské sdružení, a to především registrace stanov občanského sdružení. Cílem zákona o sdružování občanů je naplňování občanského práva se sdružovat. Státní orgán nemá být místem schvalovacím, ale jen registračním. Přesto je praxe taková, že plní roli kontrolní, schvalovací a rozhodovací. Problematickým místem je kontrola stanov ještě před zahájením registrace, kdy má registrační orgán zkoumat pouze formální náležitosti. Jakékoliv věcné posuzování stanov je v této fázi je nepřípustné. V návrhu nového občanského zákoníku spolek vzniká již schválením stanov. Neziskové organizace jsou zakládány za jiným účelem než je podnikání, to však neznamená, že nelze mít příjmy z vlastní činnosti Příjmy mohou být jak z hlavní činnosti, pro kterou byly založeny63, nebo i z činnosti vedlejší, která již může mít charakter podnikání. V případě OPS je právními předpisy podnikatelská činnost omezena. V případě OS nesmí být podnikání zakázáno stanovami. Veškeré takto získané prostředky musí být použity ve prospěch hlavní činnosti. Během práce jsem se snažila ověřit hypotézu stanovenou v úvodu. Studiem relevantní literatury bylo prokázáno, že současná právní úprava neziskových organizací, především občanských sdružení, je nedostatečná. Nejsou jednoznačně definovány některé pojmy, jako výdělečná činnost nebo „předprocesní“ kontrola formálních náležitostí, což vede k různým interpretacím. To, co zákon výslovně nezakazuje, je mnohem obtížnější obhájit, než v případě přesně definovaných práv. Cílem změn v právních předpisech by mělo být, aby správní úřad v případě registrace občanských sdružení měl přesně stanoveny svoje povinnosti, pravomoci a odpovědnosti za své jednání, včetně přesně stanovených lhůt a určení postupů, které nastanou v případě, kdy správní orgán svoji povinnost dle zákona neplní. Přikláním se k návrhu, aby řízení o registraci bylo zahájeno již dnem doručení návrhu na registraci registračnímu orgánu. V případě nalezení formálních nedostatků, by bylo možné řízení přerušit do doby, než budou formální požadavky splněny. Definováním pojmu „výdělečná činnost“, popřípadě nahrazením pojmem „podnikání“ a uvedením, že pouhé příjmy organizace neznamenají podnikatelskou činnost, by se usnadnilo rozhodování registračního úřadu v případě určení, zda se jedná o podnikatelskou činnost. Pro konečné stanovisko registračního orgánu by měly být stěžejními definované cíle ve stanovách vznikajícího sdružení. V případě pochybností by měl nastoupit kontrolní mechanismus, který by případné porušení zákona odhalil. Rozhodující pro rozlišení podnikatelské a neziskové činnosti je definice

63

Hlavní činnost je definována ve stanovách OS, zřizovací listině nebo smlouvě OPS

29

z obchodního zákoníku.64 Všechny uvedené znaky je nutné splňovat současně. Za podnikání tedy nemůže být považována jednorázová činnost ani aktivita, která by jinak znaky podnikání naplňovala, ale jejím účelem není dosahování zisku. Další upřesnění navrhuji pro zásady hospodaření. Nesprávně uvedené zásady hospodaření v návrhu na registraci občanského sdružení mají za následek nezahájení řízení o registraci. Zásady hospodaření by se měly zabývat pouze hlavní činností, protože vedlejší činnost je často činností krátkodobou a může se měnit, na rozdíl od činnosti hlavní. Navíc by bylo vhodné z důvodu větší transparentnosti a ochrany třetích osob mít veřejnou databázi občanských sdružení, obsahující též složení jejích orgánů a jména zastupujících osob. Pro ilustraci je v příloze č.3 schématický návrh procesu registrace. Zákon by bylo vhodné doplnit nejen pro větší právní jistotu občanských sdružení, ale také pro potřeby správního orgánu. Přesně stanovené postupy a definované pojmy tak zamezí různým nepřesným interpretacím zákona. K možným návrhům na změny současného zákona o sdružování občanů cituji ze Zápisu ze zasedání Rady vlády pro nestátní neziskové organizace dne 16. prosince 2010: JUDr. V. Henych upozornil, že v současné době z formálních důvodů nikdo novelu zákona o sdružování nepřipustí, a to proto, že je nyní aktuální nový občanský zákoník, který tuto oblast upravuje. Proto MV takovou novelu v žádném případě nepředloží.65 Diskuze nad tématem nového právního předpisu pro neziskové organizace již probíhá v rámci přípravy nového občanského zákoníka. Proto je téma nastavení zákonných mechanismů ve správním řízení a jednoznačné formulace pojmů vysoce aktuální.

64

Dle § 2 odst. 1 ObchZ se podnikáním rozumí „soustavná činnost prováděná samostatně podnikatelem vlastním jménem a na vlastní odpovědnost za účelem dosažení zisku“ 65 Zápis ze zasedání Rady vlády pro nestátní neziskové organizace ze dne 12. října 2010

30

7

Summary

Maternity centres as non-profit organisations have operated for almost twenty years in the Czech Republic. Over this period, it has found its irreplaceable position in our society. From the legal point of view, they are primarily civic associations or public service companies. Further, they are very often organisations established by a third legal entity. Each legal form brings certain advantages, but also disadvantages. In practice, various terms and definitions are used for non-profit organisations such as organised civic society, society, civic association. (Note: the said terms are not identical). Civic associations are established according to the Act on Association of Citizens, where the registration principle of their formation is declared as well. The citizens´ right to associate is based on fundamental rights and freedoms. Registration authority is the Ministry of Interior. Submission of a petition is subject to periods specified in the Act on Association of Citizens. Although the principle is a registration one, according to the real process we should rather call it an approving principle. At present, a bill of the new Civil Code is being prepared, in which amendments are proposed in the registration process. Public service companies are a more recent form of non-profit organisations governed by the Act on Public Service Companies. They are subject to stricter rules as compared with civic association; on the other hand, it brings higher credibility as well. When deciding, which form an emerging organisation should choose, it is appropriate to make familiar particularly with the individual above-mentioned legal regulations. The main problematic areas covered by this thesis come from the area of administrative law. Registration of civic organisations, change of the articles of association, cancellation of an organisation and the need to have a trade licence certificate issued. Additionally, liability insurance for maternity centres is mentioned as well. Like other legal entities, maternity centres are exposed to the danger of damage to health, life or property while pursuing their activities.

Legal frame for function of maternity centres in the Czech Republic should only provide the space. The current legal regulation of function of the maternity centres as civic associations is insufficient; primarily, some terms are not defined clearly, which results in different interpretations.

31

8 Seznam použitých zdrojů Knižní publikace: BABŠICKÁ V., Živnostenský zákon s komentářem, 7. vydání, BOVA POLYGON, Praha 2004, ISBN 80-7273-106-8 BOUKAL P., Nestátní neziskové organizace (teorie a praxe), 1. vydání, Oeconomica, Praha, 2009, ISBN 978-80-245-1650-9 ČERNÝ, P., Zákon o sdružování občanů, Komentář, 1.vydání, C.H.Beck, Praha, 2010 ISBN 978-80-7400-328-8 DEVEROVÁ L., PAJAS P., PETRLÍKOVÁ B., et al., Průvodce neziskovým právem 1.díl, 1. vydání, ICN, Praha 1996 DEVEROVÁ L., Studijní text ke kurzu „Ekonomika a právo III“, Fakulta humanitních studií Univerzity Karlovy, Magisterský studijní program DOHNALOVÁ M., MALINA J., Slovník antropologie občanské společnosti, CERM, Brno 2006, ISBN 80-7204-349-8 DVOŘÁK T., Obecně prospěšná společnost, 3. vydání, Wolters Kluwer ČR, Praha 2010, ISBN 978-80-7357-598-4 HENDRYCH D. A KOL., Právnický slovník, C-H BECK 3. vydání, praha 2009, ISBN 978-80-7400-059-1 HENDRYCH D. Správní věda, Wolters Kluwer ČR, 3. vydání , Praha 2009, ISBN 97880-7357-458-1 KINDL, M., KRAMÁŘ, K., RAJCHL, J., et al., Základy správního práva, Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 1. vydání, Plzeň 2006, ISBN 80-7380-011-X KROUPA, J., ŠTOGR J., Registrace občanských sdružení, Vydal Podnos pro Nett o.s., Praha 2007 KROUPA, J., První slovo platí, druhý leze z gatí. Veřejná prospěšnost a rekodifikace občanského zákoníku – diskuse v letech 1999 až 2005, vydal Podnos, Praha 2006, ISBN 80-239-8343-1 KŮRKOVÁ, A., Právní minimum pro mateřská a rodinná centra, učební text pro jednodenní vzdělávací seminář, duben 2011 RAKUŠANOVÁ P., Povaha občanské společnosti v České republice v kontextu střední Evropy, 1. Vydání, Sociologický ústav AV ČR, Praha, 2007 REKTOŘÍK J. A KOL., Organizace neziskového sektoru, 3. vydání, EKOPRESS, Praha 2010, ISBN 978-80-86929-54-5 RONOVSKÁ, K., Spolkové a nadační právo, 1. Vydání, Masarykova univerzita, Brno, 2008, ISBN 978-80-210-4512-5 32

RŮŽIČKOVÁ R., Neziskové organizace, vznik - účetnictví - daně. 9. aktualizované vydání, ANAG 2007, ISBN 978-7263-404-0 SKOVAJSA, M. A KOL., Občanský sektor, 1. Vydání, Portal, Praha 2010, ISBN 97880-7367-681-0 SVOBODA I., SCHELLE K., Základy organizace veřejné správy, KEY Publishing, 1. vydání, Ostrava 2006, ISBN 80-239-8011-4 ZÁRYBNICKÁ J., SCHELLE K., Pojištění odpovědnosti za škodu (historie a současnost), 1. vydání, NOVPRESS, Brno, 2010, ISBN 978-80-7418-061-3

Právní předpisy: Zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník Zákon č. 116/1985 Sb., o podmínkách činnosti organizací s mezinárodním prvkem Zákon č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů Zákon č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím Zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání Zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 209/1992 Sb., o Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod Zákon č. 586/1992 Sb., o dani z příjmu Zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky Zákon č. 2/1993 Sb., Listina základních práv a svobod Zákon č. 116/1985 Sb., o podmínkách činnosti organizací s mezinárodním prvkem Zákon č. 248/1995 Sb. o obecně prospěšných společnostech Zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 111/2009 Sb., o základních registrech.

Soudní rozhodnutí: Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 01. 08. 2007, čj. 1 Ans 3/2007 - 235 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 03. 2006, čj. 1 Ans 8/2005 – 165 Rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 10. 2004, čj. 6 A 137/2001 - 42 33

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 11. 2003, čj. 7 A 13/2002 – 46 Usnesení Nejvyššího soudu ČR ze dne 20. 10. 2010, sp. zn. 28 Cdo 650/2010 Usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 15.7.2010 sp. Zn. 7 Cmo 41/2010

Internetové zdroje: HLADKÁ, M., Přehled legislativy pro neziskové organizace 2009, [online], Brno 2009, Centrum pro výzkum neziskového sektoru, [cit. 2011-03-14]. Dostupné z: < http://www.e-cvns.cz/soubory/Prehled_legislativy-2009.pdf> PAVELKA, I., Právní relevance rozhodnutí o odmítnutí registrace občanského sdružení, jež bylo vydáno po uplynutí lhůty 10 dnů od zahájení řízení o registraci občanského sdružení, [cit. 2011-03-18]. Dostupné z: KROUPA, J., Registrace občanských sdružení aneb Úředník nemusí být všemocný, [cit. 2011-03-18]. Dostupné z: MAŇAS, T., Právní forma neziskovky šitá na míru (rozdíly mezi OS a OPS), [cit. 2011-03-14]. Dostupné z Portál veřejné správy ČR, sekce Nestátní neziskové organizace [cit. 2011-03-14]. Dostupné z Registrace občanských sdružení v praxi Ministerstva vnitra, Econnect, [cit. 2011-0314]. Dostupné z Návrh nového občanského zákoníku, Justice.cz [cit. 2011-03-18]. Dostupné z Co jsou mateřská centra [online], Síť mateřských center, [cit. 2011-01-05]. Dostupné z Seznam členských MC [online], Síť mateřských center, [cit. 2011-01-31]. Dostupné z Výdělečná činnost občanských sdružení, Neziskovky.cz [cit. 2011-01-31]. Dostupné z

34

Příloha č. 1

Vývoj právního prostředí neziskových organizací v letech 1998-2005 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Česká

n/a

n/a

2,00

2,00

3,00

3,00

3,00

3,10

republika Slovensko

3,50

3,50

2,50

2,50

2,60

2,50

2,30

2,30

Polsko

2,00

2,00

2,00

2,00

2,10

2,00

2,30

2,30

Madarsko

1,00

1,00

1,00

1,70

1,40

1,30

1,30

1,50

Průměr

2,17

2,17

1,88

2,05

2,28

2,20

2,23

2,30

Pozn. Čím nižší hodnota, tím, je hodnocení pozitivnější Zdroj RAKUŠANOVÁ P., Povaha občanské společnosti v České republice v kontextu střední Evropy

35

Příloha č. 2

36

Příloha č. 3

37

Příloha č. 4

Nárůst počtu mateřských center – členové Sítě MC v letech 2002-2011

rok počet MC

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

69

75

82

119

190

246

289

306

338

354

Vlastní zpracování autora, zdroj: výroční zprávy Sítě MC, [cit. 2011-03-14]. Dostupné z

38