Postavení systému EURODAC v azylové politice EU

MASARYKOVA UNIVERZITA V BRNĚ FAKULTA SOCIÁLNÍCH STUDIÍ

Katedra mezinárodních vztahů a evropských studií

Postavení systému EURODAC v azylové politice EU bakalářská práce

Josef Fišer

Vedoucí práce: Mgr. Martin Hrabálek UČO: 103019 Obor: MVZ - ES Imatrikulační ročník: 2003

Brno, 2006

Prohlašuji, že jsem tuto bakalářskou práci vypracoval samostatně a použil pouze pramenů, které cituji a uvádím v seznamu použité literatury. V Brně, 17.5. 2006

2

Tímto bych rád rovněž poděkoval Mgr. Martinu Hrabálkovi za trpělivé vedení této práce a podnětné připomínky při její tvorbě.

3

Obsah

1. Úvod........................................................................................................................ 5

2. Schengenský systém – vznik a vývoj...................................................................... 7 2.1 Schengenská dohoda........................................................................................ 7 2.2 Prováděcí úmluva.............................................................................................. 8 2.3 Maastrichtská smlouva...................................................................................... 9 2.4 Amsterdamská smlouva .................................................................................. 10 2.5 Vídeňský akční plán ........................................................................................ 12 3. Dublinská konvence.............................................................................................. 13

3.1 Vznik Dublinské konvence............................................................................... 14 3.2 Dublinská konvence a Schengenský systém................................................... 15 3.3 Základní principy a obsah Dublinské konvence............................................... 15 3.4 Kritéria pro určení odpovědného státu............................................................. 16 3.5 Práva žadatele ................................................................................................ 17 3.6 Povinnosti členského státu .............................................................................. 17 3.7 Aplikace Dublinské konvence.......................................................................... 18 3.8 Praktické uplatňování Dublinské konvence ..................................................... 19 4. Vznik a fungování systému EURODAC – nařízení 2725/2000.............................. 20 4.1 Historie a okolnosti vzniku ............................................................................... 20 4.2 Nařízení 2725/2000......................................................................................... 21 4.3 Současný vývoj systému EURODAC .............................................................. 24 5. Dublin II................................................................................................................. 25 5.1 Nařízení Rady č. 343/2003.............................................................................. 25 5.2 Aplikace nařízení Dublin II. v některých členských státech ............................ 26 6. Analýza fungování systému EURODAC se zaměřením na činnost ústřední jednotky..................................................................................................................... 28

6.1 Vznik a základní principy fungování ústřední jednotky .................................... 28 6.2 Kontrola Společným dozorčím orgánem.......................................................... 30 6.3 Celkový objem úspěšných transakcí ............................................................... 31 6.4 Vývoj zjištěných shod ...................................................................................... 33 6.5 Shody kategorie 1 vs. 1................................................................................... 34 6.6 Shody kategorie 1 vs. 2................................................................................... 35 6.7 Shody kategorie 3 vs. 1................................................................................... 35 6.8 „Asylum shopping“ – vícečetné žádosti o azyl................................................. 36 6.9 Časový aspekt při hodnocení odebírání a zasílaní otisků členskými státy ...... 37 6.10 Odmítnuté transakce ..................................................................................... 38 6.11 Hodnocení ústřední jednotky......................................................................... 39 7. Systém EURODAC a lidská práva ........................................................................ 40 7.1 Dublinský systém a dodržování lidských práv ................................................. 40 7.2 EURODAC a ochrana soukromí ...................................................................... 41 7.3 Evropský soud pro lidská práva a otázky shromaždování osobních údajů...... 42 8. Závěr..................................................................................................................... 46 9. Literatura a použité zdroje..................................................................................... 49

4

1. Úvod

Evropská databáze otisků prstů EURODAC představuje důležitou součást

společné azylové a migrační politiky EU. Slouží jako prostředek identifikace žadatelů o azyl. Pomocí sdílení a porovnávání otisků prstů odebraných žadatelům o azyl jsou

identifikovány žádosti podané v jednotlivých členských státech. V této problematice dochází k propojování komunitárního práva, tedy záležitostí nadnárodně pojaté

evropské integrace, závazků členských států v oblasti mezinárodního práva,

především v otázkách lidských práva a vnitrostátních imigračních politik jednotlivých zemí. Členění do těchto tří úrovní a jejich vzájemné prolínání činí systém EURODAC

zajímavým tématem pro vědecké zkoumání. Navíc se imigrační a azylová dotýká otázek národní suverenity a patří tak pro většinu členských států k citlivým tématům. Byly to tedy zejména tyto důvody, jenž mne ovlivnily při volbě tématu práce.

V úvodní části této práce se budu zabývat spoluprací členských států v rámci

Schengenského systému. Pokusím se přiblížit jeho vznik a vývoj, především z pohledu změn, jimiž ES/EU v té době procházelo, a jeho vlivu na budoucí vývoj unijní azylové a migrační politiky.

Část druhá bude věnována problematice Dublinské konvence jako významného

stavebního kamene při tvorbě společné azylové a migrační politiky. Právě lepší

uplatňování Dublinské konvence stálo totiž u zrodu myšlenky na vytvoření evropské databáze otisků prstů.

Následující dvě části přibližují především dva důležité evropské právní předpisy,

jenž znamenaly zásadní posuny v budování prostoru svobody, bezpečnosti a práva.

Prvním z nich je nařízení o zřízení systému „Eurodac“. Tím druhým pak nařízení, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země v některém z

členských států. Tato úprava komunitárního práva znamenala nahrazení Dublinské

úmluvy ve vztahu mezi členskými státy.

Nejvýznamnější částí této práce by pak měla být analýza fungování ústřední

jednotky systému EURODAC v prvních dvou letech činnosti. Především tato kapitola by pomocí analýzy statistických dat měla přinést verifikaci či falzifikaci následující

hypotézy: „Byl dosaženo cílů, o jejichž splnění bylo vytvořením evropské databáze otisků prstů EURODAC usilováno, a prokázal se systém EURODAC jako efektivní

nástroj společné azylové a migrační politiky?“. Pod pojmem efektivita je zde myšleno nejen účelnost vynakládání finančních prostředků, ale i nastavení celého systému 5

vůči členským státům tak, aby byly schopny bez větších problémů se do něj zapojit a podílet se na jeho činnosti.

Konečně v části předcházející závěru se pokusím zhodnotit působení systému

EURODAC z hlediska dodržování lidských práv a ochrany soukromí jednotlivce. A to

proto, že je to právě otázka dodržování lidských práv, jež se stává v souvislosti s fungování EURODAC častým terčem kritiky, zvláště ze strany nevládních organizací zabývajících se tématikou azylu a migrace.

Při zjevném nedostatku česky psaných sekundárních pramenů se při tvorbě této

práce budu opírat především o anglicky psanou literaturu. Pokud jde o primární prameny, pak mezi hlavní budou jednoznačně patřit výroční zprávy o činnosti ústřední

jednotky

systému

EURODAC,

mezinárodní

smluvní

dokumenty

(Schengenská dohoda, Dublinská konvence), jejich prováděcí předpisy, rozsudky

Evropského soudu pro lidská práva a v neposlední řadě také prameny komunitárního práva. V případě výročních zpráv je nutno bohužel konstatovat, že dosud nejsou dostupná data za rok 2005.

Z povahy výše zmíněných pramenů je patrné, že pro práci s nimi se jeví jako

vhodnější empiricko-analytická metoda, jenž také bude při formování výsledků zkoumání použita.

6

2. Schengenský systém – vznik a vývoj

Schengenský systém jsem zařadil jako první kapitolu této práce z důvodu, že jej

považuji za základní stavební prvek společné azylové politiky. A to přestože se jedná o původně mezivládní rámec spolupráce, jehož vznik proběhl mimo oblast Smlouvy

o založení ES. Na významu Schengenu rovněž příliš neubírá ani ta skutečnost, že ne všechny členská státy EU participují na Schengenských dohodách a převzaly příslušné acquis.

2.1 Schengenská dohoda

Schengenská dohoda (Dohoda mezi vládami státu Hospodářské unie Beneluxu,

Spolkové republiky Německo a Francouzské republiky o postupném odstraňování

kontrol na společných hranicích) byla podepsána 14. června 1985. Tato dohoda nevyžadovala vzhledem ke svému provizornímu způsobu aplikace ratifikaci parlamenty smluvních stran1. Určitým výrazem prozatímnosti je i relativní stručnost

tohoto dokumentu, dohoda má pouze 33 článků. Samotné cíle dohody nebyly o nic obsáhlejší – v krátkodobém časovém horizontu mělo dojít především k omezení kontrol na hranicích smluvních

států, hlavně

u osobní

silniční dopravy2.

V dlouhodobějším výhledu pak bylo zakomponováno úplné zrušení hraničních kontrol či harmonizace vízové a imigrační politiky3. Schengenská dohoda však

položila pouze jakýsi hrubý rámec pro další budoucí kroky.

Pokud jde o okolnosti vzniku původní Schengenské dohody, pak za jeden

z přispívajících faktorů bývá označována např. tzv. Saarbrückenská dohoda podepsaná Francií a SRN 13. června 1984. Obsahem této dohody bylo postupné

rušení kontrol na francouzsko-německých hranicích a kromě volného pohybu zboží také zavedení volného pohybu osob. Dohoda samotná pak vznikla z části především

kvůli soustředěnému tlaku řidičů kamionové dopravy, snažících se minimalizovat

zdržení na hranicích mezi oběma státy4. Dalším prvkem, který přispěl ke vzniku

Schengenské úmluvy a konceptu

Schengenského prostoru jako takového, je

představení tzv. myšlenky vytvoření „Evropy občanů“, se kterou přišla Francie a

Viz Schengenská dohoda – Hlava II., čl. 32. Viz Schengenská dohoda – Hlava I., čl. 1. 3 Viz Schengenská dohoda – Hlava II., čl. 17. 4 Viz Pikna, B.,: Schengenská materie – historie a geneze.

1

2

7

Německo a jejíž původní obraz se objevil již v preambuli Jednotného Evropského Aktu5.

Důležitým faktem při vzniku a následném fungování schengenské spolupráce

byl rozhodně i postoj Evropské komise. Ačkoliv schengenský systém, jak již bylo

řečeno, vznikl mimo komunitární rámec, účastnila se Evropská komise jednání států Schengenu často jako pozorovatel a přispěla tím k postupnému propojení schengenského systému jako mezivládní spolupráce s komunitárními politikami.

Hlavním cílem, kterého mělo být podpisem dohod dosaženo, bylo vytvořit

prostor volného pohybu osob zrušením kontrol na společných pozemních hranicích. Zároveň členské státy usilovaly vzájemnou spoluprací o posílení ochrany hranic vnějších a zajištění tak vyšší úrovně bezpečnosti pro své občany. Vytvořená svoboda pohybu neměla být zneužívána v souvislosti s pácháním trestných činů, proto

především později přijatá prováděcí úmluva obsahovala rovněž prostředky pro spolupráci ve vízové oblasti, kooperaci policejních složek či fungování tzv. Schengenského informačního systému. Blíže bude o obsahu prováděcí úmluvy pojednáno v následující subkapitole. 2.2 Prováděcí úmluva

K naplnění Schengenské dohody byla 19. června 1990 podepsána prováděcí

úmluva (Úmluva k provedení Schengenské dohody ze dne 14. června 1985)6, která

ve svých 142 článcích představuje potřebné záruky a podmínky fungování samotného Schengenského prostoru. S ohledem na podstatně konkrétnější formu závazků podléhala již tato úmluva ratifikaci parlamenty členských států.

Trvalo to pět let, než tato prováděcí úmluva vstoupila 26. března 1995

v platnost. V té době se již týkala kromě původních zemí, které dohodu podepsaly

(Belgie, Nizozemí, Lucembursko, Francie a SRN), i dalších států, jenž postupně k dohodě přistupovaly – Itálie (1990), Španělsko a Portugalsko (1991), Řecko (1992) a Rakousko (1995). V prosinci se 1996 pak k již účinné úmluvě přičlenily státy Severské pasové unie – Dánsko, Švédsko, Finsko, Norsko a Island, přičemž

poslední dvě jmenované země se Schengenu účastní jako nečlenové EU. Při

5 6

Viz Pikna, B.,: Schengenská materie – historie a geneze. Tato úmluva bývá někdy označována také jako Schengen II.

8

neúčasti VB a Irska představuje spolupráce v rámci Schengenu typický příklad využití konceptu flexibility či jinak řečeno vícerychlostní integrace7. Struktura samotné prováděcí úmluvy je následující8:

• • • • • • • •

Hlava I. – Definice základních pojmů,

Hlava II. – Zrušení kontrol na vnitřních hranicích a pohyb osob – (překračování

vnitřních a vnějších hranic, vízová politika, azylová politika), Hlava III.

– Policie a bezpečnost – (policejní spolupráce smluvních státu,

spolupráce v trestních věcech, vydávání osob),

Hlava IV. – Schengenský informační systém – (zřízení,provoz, ochrana údajů),

Hlava V. – Přeprava a pohyb zboží,

Hlava VI. – Ochrana osobních údajů, Hlava VII. – Výkonný výbor,

Hlava VIII. – Závěrečná ustanovení.

2.3 Maastrichtská smlouva

Smlouva o EU, přijatá v roce 1992 v Maastrichtu, uznávala oblast „justice a

vnitřních záležitostí“ za prvek spadající pod evropskou odpovědnost. Tyto politiky tvořily tzv. „třetí pilíř“, v němž se způsob rozhodování opírá o mezivládní spolupráci9.

Nově vytvořená Hlava VI. obsahovala již ve svém úvodním článku deklaraci

jednoho ze zásadních cílů Evropské Unie – poskytovat svým občanům vysokou

úroveň ochrany v prostoru svobody a práva. Tento závazek, jenž se výrazně prolíná celou oblastí justiční a policejní spolupráce v trestních věcech, souvisí významně i s azylovou a imigrační politikou.

Maastrichtská smlouva tak představovala další krok v procesu tvorby společné

azylové a imigrační politiky tím, že prohloubila vazbu mezi Evropskou unii a původně

mimo Společenství stojícím Schengenským systémem. Tato vazba byla v okamžiku vzniku Schnegenu téměř nulová, či pouze velmi slabá. Skutečně radikální zlom, který

představovalo začlenění azylové politiky a problematiky migrace do působnosti Společenství, přinesla ovšem až Amsterdamská smlouva.

Viz Pikna, B.,: Schengenská materie – historie a geneze. Viz Úmluva k provedení Schengenské dohody ze dne 14. června 1985. 9 Viz Historické etapy – prostor svobody, bezpečnosti a justice. 7

8

9

2.4 Amsterdamská smlouva

Amsterodamská smlouva znamenala jasný posun směrem ke komunitarizaci

celé schengenské spolupráce. Došlo tak k naplnění vůle států k přesunutí

Schengenu pod právní rámec ES/EU. Zároveň byl zapojen do procesu kontroly a spoluúčasti na schengenském systému jak Evropský parlament, tak Evropský soudní dvůr.

Je nutno poznamenat, že přesun Schengenu pod působnost společenství

neproběhl maximálně dokonale. Neúčast Velké Británie a Irska na schengenské

spolupráci je především výsledkem rozdílné interpretace práva na volný pohyb osob, respektive příslušného závazku, jenž se nachází ve článku 14 Smlouvy o založení

ES (Vnitřní trh zahrnuje prostor bez vnitřních hranic, ve kterém je v souladu s ustanoveními této smlouvy zajištěn volný pohyb zboží, osob, služeb a kapitálu10.).

Tyto dvě země ve svém pohledu vnímají toto právo jako vztahující se pouze na občany zemí EU. Naopak ostatní členské státy zastávají názor, že toto právo přísluší všem jedincům s legálním pobytem na území Unie bez jakékoliv formy diskriminace.

To, že si Velká Británie a Irsko mohly ponechat právo na kontrolu jedinců překračujících jejich vnější hranici bývá interpretováno jako daň za „amsterdamský

pokrok“11, tedy za fakt, že oblast justice a vnitřních věcí byla začleněna do prvního

pilíře.

V Protokolu o použití určitých hledisek článku 14 Smlouvy o založení ES na

Spojené království a Irsko tak můžeme nalézt ustanovení, které fakticky znamená omezení pro občany Unie, kteří se při vstupu do těchto zemí musí prokazovat svými doklady (Spojené království může bez ohledu na článek 14 Smlouvy o založení

Evropského společenství, jakékoli jiné ustanovení této smlouvy nebo Smlouvy o Evropské unii, jakékoli opatření vydané v rámci těchto smluv, nebo jakoukoli

mezinárodní dohodu uzavřenou Společenstvím nebo Společenstvím a členskými státy s jinými nečlenskými státy, provádět na svých hranicích s jinými členskými státy kontroly osob, které chtějí vstoupit do Spojeného království12).

V Amsterdamské smlouvě se tedy nově objevuje Hlava IV - Vízová, azylová a

přistěhovalecká politika a jiné politiky týkající se volného pohybu osob. Tato Hlava ve svých devíti článcích obsahuje především výčet opatření, které má přijmout Rada EU Viz Amsterdamská smlouva, čl. 14, Viz Pikna, B.,: Schengenská materie – historie a geneze. 12 Viz Protokol o použití určitých aspektů článku 14 Smlouvy o založení Evropského společenství ve vztahu ke Spojenému království a Irsku (příloha k Amsterdamské smlouvě), čl. 1. 10

11

10

a které směřují k vytvoření prostoru svobody, bezpečnosti a práva. Kromě toho

obsahuje tato část Amsterdamské smlouvy v článku 63, odst. 1 i zakotvení návaznosti společné azylové a imigrační politiky na mezinárodní závazky členských států, především Úmluvu o uprchlících, podepsanou 28. července 1951 v Ženevě13.

Amsterdamská smlouva se zdá být zásadním dokumentem při zkoumání

historie vztahu schengenského systému a Evropského společenství i z dalšího důvodu. Svoboda pohybu osob je jednou ze čtyř základních svobod, na kterých celé Společenství stojí. I když uznáme původní ekonomické kořeny (a tedy význam

volného pohybu zboží), pak z hlediska ideje a vztahu evropské integrace k občanovi je volný pohyb jedince po území Společenství minimálně roven svobodám

ekonomickým a obsahuje v sobě jistě značnou symboliku. A právě do vstupu Amsterdamské smlouvy v platnost lze vidět tento cíl Společenství jako ne zcela

naplněný. Vstupem Schengenských dohod v platnost můžeme považovat za ukončené období jakési přípravy na zavedení volného pohybu osob. Byly podniknuty konkrétní kroky a ustanovena základní forma spolupráce smluvních států. Ovšem až Amsterdamská smlouva ukončila éru „dvojkolejnosti“ a spojila definitivně ES a Schengenský prostor volného pohybu.

Počáteční opatrnost v přístupu některých zemí může podat vysvětlení i ke

značnému zpoždění vstupu Schengenu v účinnost. Existovaly obavy o připravenost především policejních složek na nově vznikající přeshraniční spolupráci, absolutní konsensus nepanoval ani v otázce spoluúčasti institucí Společenství (Nizozemí požadovalo, aby Schengen podléhal jurisdikci Evropského soudního dvora14),

citlivým problémem byla i práce s „utajovanými dokumenty“. Tuto oblast často kritizoval kvůli nedostatečné průhlednosti a demokratické kontrole především

Evropský parlament, který jak bylo zmíněno výše, byl z počátku vyloučen z jakékoliv spoluúčasti na schengenském systému. Je zjevné, že po komunitarizaci Schengenu Amsterdamskou smlouvou většina těchto problémů odpadla.

Pokud bychom vztáhli pohled na Schengen ve srovnání se spoluprací v oblasti

politik Společenství k například hlasovacím procedurám, tak původní nezbytná jednomyslnost, která ve spoustě jiných případů působila problémy a proces integrace

spíše zpomalovala, zde dokázala udržet v Schengenu i ty státy, které měly zpočátku snad pochybnosti či nedostatek politické vůle prosadit změny v některých dosti ve 13

14

Viz Amsterdamská smlouva, Hlava IV., čl. 63. Viz Pikna, B.,: Schengenská materie – historie a geneze.

11

vztahu k veřejnosti citlivých otázkách, kterými oblast kontroly hranic a navazující

spolupráce bezesporu jsou. Navíc ty státy, které se posunuly v integraci více kupředu, pak poskytovaly pozitivní příklad zbytku zemí15. 2.5 Vídeňský akční plán

Na svém zasedání v Cardiffu 15.-16. června 1998 Evropská rada vyzvala

Evropskou komisi a Radu EU, aby na dalším setkání Evropské rady ve Vídní předložily akční plán, který by konkretizoval plnění kroků a závazků přijatých

v Amsterdamské smlouvě, týkajících se vytváření prostoru svobody, bezpečnosti a

práva. V souladu s tímto zadáním byl přijat Radou pro justici a vnitřní věci dne 3. prosince 1998 Akční plán Rady a Komise o nejlepších způsobech provádění ustanovení Amsterodamské smlouvy o vytvoření prostoru svobody, bezpečnosti a práva16.

Vídeňský akční plán není právně závazným dokumentem. Jeho síla ovšem

spočívá v politickém závazku, jenž učinily vlády členských států. Může proto sloužit jako prostředek k podrobnějšímu výkladu jednotlivých ustanovení Amsterdamské

smlouvy. Obsahem plánu je stanovení priorit a opatření, kterými má dojít k jejich

naplnění. Jedná se o úkoly, které měly být splněny v období do dvou a pěti let od vstupu Amsterdamské smlouvy v platnost, v politikách dotýkajících se volného pohybu osob a policejní a soudní spolupráce v trestních věcech (zde je patrno, že se

Vídeňský akční plán týkal nejen prvního komunitarizovaného pilíře, ale i pilíře třetího).

Pokud bychom měli zmínit konkrétní priority stanovené Vídeňským akčním

plánem pro oblast imigrační a azylové politiky, pak v úvodní části, v kapitole A

nalezneme kromě širšího vymezení pojmu „prostor svobody“ také konstatování, že hlavními problémy, které jsou společné doposud podniknutým krokům na poli azylu a

migrace, je jejich nedostatečná právní vynutitelnost a nízká možnost demokratické kontroly. Stanovené priority pak zní: boj proti nedovolenému přistěhovalectví

v součinnosti s integrací a ochranou práv těch jedinců, kteří pobývají na území Unie legálně17.

Viz Pikna, B.,: Schengenská materie – historie a geneze. Viz Pikna, B.: Amsterodam, Tampere, Vídeňský akční plán a související problematika. 17 Viz Akční plán Rady a Komise o nejlepších způsobech provádění ustanovení Amsterodamské smlouvy o vytvoření prostoru svobody, bezpečnosti a práva, čl. 6-8. 15

16

12

V druhé části Akčního plánu jsou vyjmenována konkrétní opatření, výslovně zde

zmíním pouze to, které se bezprostředně týká tématu této práce – do dvou let od vstupu Amsterdamské smlouvy v platnost provedení úmluvy o EURODAC18. Jinak

v pětiletém horizontu je zde uvedeno několik žádoucích opatření, ať se jedná o stanovení některých minimálních standardů či zvýšení ochrany práv žadatelů o azyl.

Pokud tedy Amsterdamská smlouva přinesla rámcový plán pro vytvoření společné azylové a imigrační politiky, pak Vídeňský akční plán znamenal další stupeň, tzn. seznam konkrétních kroků, které je třeba ve stanoveném čase uskutečnit.

Zasedání Evropské rady ve finském Tampere 15. a 16. října 1999, tedy rok po

Vídni, přineslo v závěrech předsednictva jasně deklarovaný požadavek na vytvoření společné azylové a migrační politiky EU, v jejímž rámci by měl vzniknout i společný azylový systém založený na plné kompatibilitě s Ženevskou úmluvou. Určení státu odpovědného za přezkoumání žádosti o azyl, zakotvení společných standardů pro azylové řízení, minimálních podmínek pro přijetí žadatele, sbližování pravidel pro

přiznání statusu uprchlíka v jednotlivých členských zemích. To vše mělo tvořit systém azylové politiky společný všem členským státům Unie. V konkrétním případě týkajícím se tématu této práce Evropská rada podobně jako ve Vídeňském akčním

plánu vyzvala Radu EU, aby co nejrychleji dokončila budování systému identifikace žadatelů o azyl19.

3. Dublinská konvence

Dublinská konvence představuje další důležitý prvek ve zkoumání postavení

systému EURODAC ve společné azylové a imigrační politice EU. A to proto, že EURODAC byl ustanoven k získávání dat, které mají sloužit k lepšímu a přesnějšímu

uplatňování právě dublinské procedury. Databáze otisků prstů měla pomoci řešit výzvu, před kterou se ocitly členské státy při uplatňování Dublinské konvence, tj.

zjistit totožnost žadatele o azyl a případně „travel route“ – trasu pohybu a místo, kde

vstoupil jedinec na území EU20. Jasnou návaznost mezi Dublinskou konvencí a

systémem EURODAC deklarují i dvě rozhodnutí výboru založeného Dublinskou

Viz Akční plán Rady a Komise o nejlepších způsobech provádění ustanovení Amsterodamské smlouvy o vytvoření prostoru svobody, bezpečnosti a práva, čl. 36, odst. b.,iii. 19 Viz Zasedání Evropské rady konané ve dne 15. a 16. října 1999 v Tampere – Závěry předsednictva. 20 Viz Hailbronner, K.: Immigration and Asylum Law and Policy of the European Union, str. 401.

18

13

konvencí – 1/97 a 1/9821 – úprava použití informací o způsobech a místech, kudy

žadatelé vstoupili EU, včetně výměny otisků prstů22. EURODAC tedy nejenže vznikl

za účelem posílení dublinské procedury, ale navíc jeho použití je striktně omezeno

právě na informace a data potřebná k určení státu odpovědného za posouzení žádosti o azyl. Pokud máme následně hodnotit fungování systému EURODAC, pak

se domnívám, že je nejdříve nutné lépe poznat a pochopit vznik a aplikaci Dublinské konvence.

3.1 Vznik Dublinské konvence

Společná azylová politika současné Evropské unie představuje důležitou

součást cíle Unie, vytvořit oblast svobody, bezpečnosti a práva. Problematiku azylu

původně upravovala výše zmíněná Schengenská prováděcí úmluva v kapitole 7 – Příslušnost k projednávání žádosti o azyl23. Jelikož se ale všechny státy ES

neúčastnily

Schengenských dohod, přijalo Evropské společenství 15.6.1990

Konvenci určující stát odpovědný za posouzení žádosti o azyl – tzv. Dublinskou

konvenci. Tento dokument byl zpracován ad hoc ustavenou imigrační skupinou a po ratifikaci všem členskými státy vstoupil v platnost 1. září 199724.

Důvody, které vedly státy k uzavření Dublinské konvence, bylo zamezit tzv.

„asylum shoppingu“, což je jev, kdy si žadatel o azyl fakticky může vybrat, ve které zemi žádost podá, a často tak učiní ve více zemích současně. Zároveň ovšem

panovala snaha předejít fenoménu, který je označován jako „asylum seeker in orbit“,

tedy situaci, kdy je žadatel o azyl neustále „přeposílán“ z jednoho státu do druhého a fakticky nemá šanci přimět konkrétní členský stát, aby se jeho žádostí zabýval. Nástrojem k vyřešení těchto dvou problémů, který přináší Dublinská konvence, je

stanovení pevně daných kritérií, podle nichž je určen jediný stát odpovědný za posouzení žádosti. V již výše zmíněném článku 63 Amsterdamské smlouvy je přijetí těchto kritérií jmenováno jako jeden z významných kroků, které Rada v zájmu vytvoření společné azylové politiky EU přijme25.

Viz Rozhodnutí 1/97 Výboru založeného článkem 18 Dublinské konvence, čl. 24; a Rozhodnutí 1/98 Výboru založeného článkem 18 Dublinské konvence, čl. 2. 22 Viz Hailbronner, K.: Immigration and Asylum Law and Policy of the European Union, str. 386. 23 Viz Pikna, B.: Vnitřní bezpečnost a veřejný pořádek v evropském právu: (oblast policejní a justiční spolupráce), str. 159. 24 Viz Hailbronner, K.: Immigration and Asylum Law and Policy of the European Union, str. 386. 25 Viz Amsterdamská smlouva, čl. 63, odst. 1, písm. a). 21

14

3.2 Dublinská konvence a Schengenský systém

Pokud jde o srovnání Dublinské konvence a Schengenských dohod, pak lze říci,

že Dublinská konvence obsahuje v podstatě stejné závazky pro participující státy,

jako články 28 – 38 Schengenské prováděcí úmluvy26. Prvkem, který přináší

Dublinská konvence nad rámec Schengenu jsou kritéria pro určení státu odpovědného za posouzení žádosti o azyl. Obě dohody si kladou za cíl vytvoření prostoru bez vnitřních hranic. U Dublinské konvence je navíc jasně patrná provázanost s EU, když k cílům, přidává ještě harmonizaci azylových politik členských států Evropské unie27.

3.3 Základní principy a obsah Dublinské konvence

Určení jediného státu odpovědného za přezkoumání žádosti o azyl bývá taktéž

označováno jako tzv. „one chance only principle“ tedy „princip jedné šance“28.

Žadatel tak nejen že nemá možnost volby země, ve které bude jeho žádost

projednávána, ale navíc nelze po zamítavém rozhodnutí v jedné zemi „zkusit štěstí někde jinde“. Tento fakt je na jedné straně základním prvkem konvence a vůbec primárním důvodem, pro který Dublinská konvence vznikla. Na druhé straně je

častým terčem kritiky z hlediska ochrany lidských práv, právě kvůli omezení možnosti

volby pro žadatele o azyl. Otázce lidských práv bude v této práci věnována samostatná kapitola.

Pokud bych měl stručně přiblížit strukturu Dublinské konvence, pak lze

konstatovat, že se tento dokument skládá z preambule a 22 článků29. Již v preambuli nalezneme vytyčení účelu, za kterým byla Dublinská konvence přijata – omezit výskyt obou výše zmíněných fenoménů („asylum seeker in orbit“ a „asylum

shopping“). Tím, že konvence jasně stanovuje kritéria a tedy i stát, který je příslušný se žádostí zabývat, fakticky představuje pro žadatele o azyl do značné míry záruku,

že jeden členský stát Evropské unie přijme odpovědnost za řešení jejich žádosti. To ovšem samo osobě neznamená, že ten konkrétní stát skutečně žádost přezkoumá.

Samotná procedura přezkoumání žádosti totiž probíhá výhradně podle národního práva daného státu. To znamená, že klidně může dojít k použití tzv. „safe third

country“ („bezpečná třetí země“) procedury a stát, který v rámci dublinského procesu Viz Krieken, P. van J. (eds.): The Asylum Acquis Handbook, str. 272. Viz Dublinská konvence, čl. 16, odst. 2. 28 Viz Hailbronner, K.: Immigration and Asylum Law and Policy of the European Union, str. 383. 29 Viz Dublinská konvence či Krieken, P. van J. (eds.): Asylum Acqius Handbook, str. 273-274.

26

27

15

byl označen jako odpovědný za přezkoumání žádosti, vůbec k rozhodnutí, zda žádost přijme či nikoliv, nepřikročí. K transferu žadatele o azyl do „bezpečné třetí země“ jsou členské státy oprávněny přikročit na základě článku 3 Dublinské

konvence. Musí ovšem respektovat své závazky z mezinárodního práva – především Ženevskou konvenci z roku 195130.

V případě, že má dojít k přenosu odpovědnosti mezi dvěma členskými státy

v rámci dublinské procedury, pak i zde byly stanoveny určité principy a podmínky,

které je nutno respektovat. Pokud hodlá stát požádat jinou členskou zemi, aby přijala

odpovědnost za žádost, musí tak učinit nejpozději do šesti měsíců od chvíle, kdy byla žádost podána, jinak zůstává odpovědnost na státě, kde reálně žadatel žádost podal. Situace, kdy cizinec požádal o azyl v členském státě poté, co již dříve v jiném

členském státě podal a následně stáhl žádost azyl, má být v rámci dublinského

procesu vyřešena odesláním žadatele zpět do původního státu, pokud od odchodu jedince z první země neuplynuly minimálně tři měsíce a nebo nebylo jedinci uděleno v novém státě povolení k pobytu na rovněž nejméně tříměsíční dobu. Proti tomuto

transferu se může žadatel odvolat, pokud to umožňuje legislativní úprava dané země31.

3.4 Kritéria pro určení odpovědného státu

Dublinská konvence přináší šest základních objektivních kritérií, podle nichž má

být určen stát odpovědný za přezkoumání žádosti o azyl. Kritéria jsou uplatňována

postupně podle pevně stanovené posloupnosti. K přezkoumání žádosti o azyl je příslušný:

1. stát, v němž pobývá člen rodiny žadatele,

2. stát, jenž udělil žadateli povolení k pobytu, 3. stát, jenž udělil žadateli platné vízum,

4. stát, jehož hranici žadatel nelegálně překročil při vstupu na území Unie, 5. stát, do kterého žadatel vstoupil při bezvízovém styku, 6. stát, kde žadatel formálně o azyl požádal.

Kromě těchto hlavních kritérií, existují ještě některá kritéria vedlejší – tranzitní

víza, víza ostatních států a další povolení k pobytu32.

Viz Dublinská konvence, čl. 3, odst. 5. Viz Dublinská konvence, čl. 11, odst. 5. 32 Viz Hailbronner, K.: Immigration and Asylum Law and Policy of the European Union, str. 385.

30

31

16

3.5 Práva žadatele

Dublinská konvence zakotvuje právo žadatele na to, aby jeho žádost o azyl byla

projednána jedním z členských států33. Zároveň ovšem ponechává státům právo

odkázat žadatel do třetí země v souladu s národní legislativou a mezinárodními

závazky. Tento stav je terčem časté kritiky – nedostatečná záruka práva na projednání žádosti v jednom ze členských států v souvislosti s konceptem bezpečné třetí země vede k potlačování účelu Dublinské konvence, někdy bývá zmiňováno i

porušení Ženevské konvence. Tento úhel pohledu ovšem nemá oporu v právu. Ženevská konvence přináší žadateli pouze právo na přístup k azylové proceduře.

Schengenská prováděcí úmluva ani Dublinská konvence nezavazují účastnické státy k projednání žádosti o azyl34. Mezi navrhovaná řešení tohoto problému patří

například užší spolupráce států EU při určování a hodnocení bezpečnosti třetích zemí.

Ponechání národní legislativy jako rozhodujícího faktoru při samotném řešení

žádosti a rozhodování o jejím možném přijetí dále v otázce práv žadatele znamená, že ani případný souhlas státu s odpovědností za přezkoumání žádosti, s tím, že stát

tuto žádost skutečně prošetří a vyřkne rozhodnutí, nepřináší právo žadatele na poskytnutí azylu jako takového.

Žadatel o azyl má právo být detailně informován o průběhu dublinské procedury

v jeho konkrétním případě35. Rozhodnutí o přidělení odpovědnosti, transferu atd. by měla být vydávána zásadně písemně. Což je v souladu s rozhodnutím Rady EU o minimálních zárukách pro azylové procedury. 3.6 Povinnosti členského státu

Členský stát se účastí na Dublinské konvenci zavazuje k přijetí odpovědnosti za

žádost o azyl, pokud byl dublinskou procedurou označen jako odpovědný. Stát je rovněž povinen žádost prošetřit a vydat rozhodnutí (krom výjimek uvedených –

koncept bezpečné třetí země, atd.). Samotná procedura určení odpovědného státu musí proběhnout mimo vlastní posouzení žádosti. Země účastnící se Dublinské

konvence je kromě jiného povinna převzít žadatel o azyl, za jehož žádost odpovídá,

pokud se cizinec nachází nelegálně na území jiného členského státu. Rovněž je Viz Dublinská konvence, č. 3. Viz Hailbronner, K.: Immigration and Asylum Law and Policy of the European Union, str. 391. 35 Viz Rozhodnutí 1/97 Výboru založeného článkem 18 Dublinské konvence, čl. 19, také Krieken, P. van J. (eds.): The Asylum Acquis Handbook, str. 257.

33

34

17

členský stát povinen převzít cizince, kterému byla žádost zamítnuta a jenž se nachází na území jiného členského státu36. 3.7 Aplikace Dublinské konvence

Základním problémem při aplikaci Dublinské konvence je vymezení okruhu

jedinců, na než se konvence vztahuje. Předně je nutno konstatovat, že jak

Schengenská dohoda, tak Dublinská konvence se týkají pouze politických uprchlíků, jinak řečeno žadatelů o politický azyl. Humanitární a jiné případy nejsou těmito

dohodami upraveny. Zde se objevuje problém, jak přesně tyto případy od sebe odlišit. Okolnosti, jako například občanská válka, snadno smažou rozdíly mezi

politickými represemi a nelidským zacházením. Rovněž národní legislativa některých členských států neodlišuje zcela jasně politický azyl a ochranu před nelidským

zacházením37. Vymezení okruhu případů, na než je možno aplikovat Dublinskou

konvenci, se tedy jeví jako velmi složité a navíc většina žadatelů o azyl usiluje o

jakoukoliv možnou ochranu, čímž dochází k dalšímu zamlžování tohoto již do značné míry těžce rozeznatelného rozhraní.

Dalším problematickým případem se může stát situace, kdy je žádost o azyl

stažena nebo dojde k pozměnění údajů za účelem buďto dosažení aplikovatelnosti

Dublinské konvence, či naopak zamezení transferu odpovědnosti na jiný členský stát. Dále zde existuje otázka přímé aplikovatelnosti ustanovení Dublinské konvence.

Tu je třeba vidět ve světle vztahu mezinárodní dohody a národní legislativy

konkrétního státu. Při zkoumání struktury, principů a závazků Dublinské konvence se došlo k závěru, že je určena pouze členským státům. Žadatel o azyl se tudíž nemůže

dožadovat například toho, aby jeho žádost byla postoupena jinému členskému státu, či aplikace jiného ustanovení konvence38. Dublinská konvence je tedy považována za

mezistátní

dohodu

s primárním

účelem

odpovědného za přezkoumání žádosti o azyl.

vytvořit

systém

určování státu

Pro kvalitní fungování dublinské procedury je zásadním předpokladem jasné

stanovení posloupnosti, ve které budou kritéria pro určení odpovědného státu aplikována39.

Viz Pikna, B.: Vnitřní bezpečnost a veřejný pořádek v evropském právu: (oblast policejní a justiční spolupráce), str. 163. 37 Viz Hailbronner K.: Immigration and Asylum Law and Policy of the European Union, str. 387. 38 Viz Hailbronner K.: Immigration and Asylum Law and Policy of the European Union, str. 392. 39 Viz Krieken, P. van J. (eds.): The Asylum Acquis Handbook, str. 275.

36

18

V souvislosti s hodnocením Dublinské úmluvy ve vztahu k otázce lidských práv

se objevuje humanitární aspekt, kdy by přísná aplikace dublinských kritérií mohla mít

za následek například rozdělení rodin. Proto je v konvenci v článku 9 stanoveno, že se v případech tohoto typu mohou členské státy dohodnout, že žádost bude

projednávat jiná země, než by byla oficiálně příslušná při striktním použití kritérií Dublinu. Stejně tak se stát může rozhodnout, že se bude žádostí o azyl zabývat, i

když k tomu není podle dublinské procedury oficiálně určen, pokud s tím žadatel o azyl souhlasí40. Toto ustanovení bylo do Dublinské konvence zakomponováno

především kvůli ústavním principům některých členských zemí, konkrétně Německa. Výjimka by měla být ovšem aplikována vždy ve prospěch žadatele a neměla by vyústit ve vyhoštění41.

3.8 Praktické uplatňování Dublinské konvence

Závazky plynoucí z Schengenské prováděcí úmluvy i z Dublinské konvence

nelze uplatňovat zpětně. Při tomto konstatování musíme ovšem ještě doplnit, že existuje výjimečný případ, kdy toto neplatí. Členské státy se dohodly, že při dublinské proceduře budou přijímány dokumenty – víza a povolení k pobytu – vydaná ještě před započetím fungování Schengenského systému. Ovšem na druhou stranu je jako důvod k odmítnutí žádosti o azyl brán fakt, že konkrétnímu jedinci byla již rovněž před Schengenem žádost v některém z participujících států zamítnuta42.

V souvislosti s praktickým fungováním Schengenského systému a dublinské

procedury se hovoří o tzv. evropském sdílení břemene („burden sharingu“) . Pod tímto pojmem lze rozumět ideu a v návaznosti na ni vytvořený systém, který by co možná nejrovnoměrněji rozložil zátěž plynoucí z přílivu uprchlíků mezi všechny členské účastnické státy. Toho ovšem nelze dosáhnout bez kvalitního systému

identifikace a sledování trasy uprchlíků. Stejně tak pokud existuje zásadní rozdílnost ve výkladu Smlouvy o EU, jak už bylo výše zmíněno v případě Velké Británie a Irska.

Nezávislost jednotlivých států v oblasti vízové politiky a hodnocení i jiných než

vízových důkazů při průběhu určování odpovědnosti vede jasně k rozdílné míře přijímání odpovědnosti za žádosti o azyl mezi státy EU. Vízová politika je

samozřejmě velmi citlivé téma, kde si každý stát nechá jen málo zasahovat do své Viz Dublinská konvence, čl. 3, odst. 4. Viz Krieken, P. van J. (eds.): The Asylum Acquis Handbook, str. 277. 42 Viz Hailbronner, K.: Immigration and Asylum Law and Policy of the European Union, str. 398.

40

41

19

národní suverenity, do budoucna ovšem nebude bez harmonizace vízové politiky států EU možno vytvořit skutečně efektivně fungující systém „sdílení břemene“.

Problémy se objevují i v oblasti administrativních úkonů při případném transferu

odpovědnosti z jednoho členského státu do druhého. Samotné náklady na transfer žadatele do druhé země jsou značné. Navíc i v případě, kdy je odpovědnost za žádost druhým státem přijata, se mnoho žadatelů snaží vyhnout transferu do jiného

státu skrýváním. Tím se omezuje funkčnost dublinského systému. V souvislosti

s těmito problémy bývá zmiňován návrh na rozšíření povinného snímání otisků na všechny uprchlíky pohybující se na území EU. Spolu s přijetím příslušné národní legislativy by pak

snadnější výměna většího množství dat mohla přispět ještě

k znatelnějšímu omezení vícečetných žádostí o azyl v EU43. To se ovšem již týká

samotného systému EURODAC a jeho budoucnosti, což bude tématem dalších kapitol.

4. Vznik a fungování systému EURODAC – nařízení 2725/2000 4.1 Historie a okolnosti vzniku

Jeden z nejzávažnějších problémů při fungování Dublinského systému je

zjištění identity osoby a cestovní trasy (místo vstupu na území EU a pohyb). To

souvisí především častým výskytem falešných cestovních dokladů, či případů, kdy cizinci nemají doklady vůbec žádné44. Dobrá spolupráce mezi členskými státy

v rámci dublinské procedury je tedy do značné míry závislá na schopnosti identifikovat žadatele o azyl.

V prosinci 1991 na setkání ministrů odpovědných za azylovou problematiku

v Haagu bylo za účelem posunu při řešení této probatiky rozhodnuto, že má vzniknout studie realizovatelnosti systému otisků prstů pro žadatele o azyl v celém

Evropském společenství45. V březnu roku 1996 začalo jednání členských států a

nakonec byl na půdě Rady dosažen finální konsensus. V prosinci 1998 ovšem došlo ke „zmrazení“ vstupu vyjednaného textu v platnost v souvislosti s přijetím

Amsterdamské smlouvy. Kromě společné dohody o vzniku identifikačního systému

založeného na porovnávání otisků prstů spadající původně pod Hlavu IV Smlouvy o Viz Hailbronner, K.: Immigration and Asylum Law and Policy of the European Union, str. 400. Viz Hailbronner, K.: Immigration and Asylum Law and Policy of the European Union, str. 401. 45 Viz Memorandum k návrhu nařízení Rady EU o zřízení systému „Eurodac“pro porovnávání otisků prstů za účelem uplatňování Dublinské úmluvy, čl. 1.

43

44

20

EU připravily členské státy navíc ještě návrh protokolu, který měl dále zjednodušovat aplikaci Dublinské konvence. Tento protokol rozšiřoval okruh osob, jimž státy budou odebírat otisky prstů, i na jedince zadržené v souvislosti s nelegálním překročením

hranice. Získaná data pak měla být porovnávána s daty žadatelů o azyl. Změnu si vyvolal především masivní příliv uprchlíků ze Středního východu, především

z Iráku46. V momentě, kdy byla nalezena shoda i na textu protokolu, byl tento

následně v březnu 1999 rovněž „zmražen. Jelikož předmět vytvořené dohody i protokolu spadal nově pod článek 63 Smlouvy o ES, byly oba dokumenty zakomponovány do návrhu nařízení Evropské komise, které bylo vytvořeno jako právní nástroj Evropského společenství.

V červnu 1999 podala Evropská komise Radě EU návrh na ustavení systému

EURODAC, jako první legislativní akt spadající pod Hlavu IV. Smlouvy o ES po Amsterdamu. Zásadní rozdíly mezi nově vzniklým nařízením Rady č. 2725/2000 a původně zamýšlenou mezivládně vytvořenou dohodou byly následující: jelikož

EURODAC spadal nově pod tzv. „první pilíř“, nebylo nutné výslovně zmiňovat, že tato úprava bude spadat pod jurisdikci Evropského soudního dvora Rovněž chybí

konkrétní klauzule o provádění právního aktu, protože v tomto ohledu má dostatečné pravomoci Evropská komise. Nařízení ustanovující systém EURODAC rovněž

obsahuje oproti mezivládní dohodě přizpůsobení příslušných ustanovení ohledně ochrany osobních dat v souladu se Směrnicí 95/46ES (Směrnice Evropského

parlamentu a Rady o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů)47. 4.2 Nařízení 2725/2000

Jak již bylo výše naznačeno, systém EURODAC byl nakonec vytvořen jako

komunitární nástroj a to konkrétně Nařízením Rady ES č. 2725/2000 ze dne 11. prosince 2000 o zřízení systému „Eurodac“ pro porovnávání otisků prstů za účelem

účinného uplatňování Dublinské úmluvy. V následujícím oddíle blíže rozeberu základní obsah a strukturu tohoto nařízení.

Již první článek této legislativní úpravy přináší jasně definovaný účel, pro který

byla přijata – pomoci při určování členského státu, který je na základě Dublinské

úmluvy příslušný pro posouzení žádosti o azyl podané v členském státě, a jinak 46

47

Viz Hailbronner, K.: Immigration and Asylum Law and Policy of the European Union, str. 402. „tamtéž“.

21

usnadňovat uplatňování Dublinské úmluvy za podmínek stanovených v tomto

nařízení. Z toho vyplývá, že použití dat v systému EURODAC pro jakékoliv jiné účely než stanovené ve článku 15 Dublinské úmluvy – vyšetřování trestných činů či

administrativní kontrola – není povoleno48. Dále je v tomto článku definováno složení

EURODAC – ústřední jednotka, provozuje centrální počítačovou databázi, v níž se porovnávají údaje žadatelů o azyl (AFIS – automated fingerprint identification

system), a prostředky pro předávání údajů mezi členskými státy a ústřední databází49.

Zásadním vymezením, které obsahuje článek 2, je určení okruhu osob, jimž

jsou členské státy povinny odebrat otisky prstů a odeslat je na ústřední jednotku. Pro účel tohoto nařízení je tedy žadatelem o azyl cizinec, který podal žádost o azyl, či

jehož jménem byla žádost podána. Tímto jsou do této skupiny zahrnuti i mladiství ve věku 14 až 18 let, za něž žádost podává opatrovník nebo právní zástupce50.

V článku 4 je zakotvena povinnost členského státu neprodleně sejmout otisky

prstů všem žadatelům o azyl starším 14 let a předat je spolu s dalšími osobními údaji

ústřední jednotce. Mělo by tak dojít k odhalení vícečetných žádostí v rámci členských států. Ústřední jednotka sdělí výsledky členským státům. Ty v případě zřejmé shody

provedou své vlastní přešetření. Pokud druhé přezkoumání potvrdí zjištění ústřední

jednotky, členské státy aplikují ve vztahu mezi sebou při určení odpovědnosti za přezkoumání žádosti o azyl kritéria dané Dublinskou konvencí. V případě, že shoda zjištěná ústřední jednotkou není potvrzena, či vůbec nebyla původním testem zjištěna, členské státy jsou povinny získaná data zlikvidovat v nejkratším možném čase51.

Jak již bylo výše zmíněno, toto nařízení v sobě obsahovalo i úpravy z původně

schváleného protokolu k mezivládní dohodě o EURODAC. Povinnost členských států sejmout otisky prstů je tedy článkem 8 rozšířena i na cizince zadržené v souvislosti s neoprávněným přechodem vnější hranice, kteří nejsou vráceni zpět. Tato data jsou

rovněž porovnávána s daty žadatelů o azyl, ovšem mohou být na rozdíl od desetileté lhůty v případě klasické EURODAC procedury podle článku 4 tohoto nařízení Viz Hailbronner, K.: Immigration and Asylum Law and Policy of the European Union, str. 404. Viz Nařízení Rady ES č. 2725/2000 ze dne 11. prosince 2000 o zřízení systému „Eurodac“ pro porovnávání otisků prstů za účelem účinného uplatňování Dublinské úmluvy, čl. 1. 50 Viz Nařízení Rady ES č. 2725/2000 ze dne 11. prosince 2000 o zřízení systému „Eurodac“ pro porovnávání otisků prstů za účelem účinného uplatňování Dublinské úmluvy, čl. 2, odst. 1, písm. b). 51 Viz Nařízení Rady ES č. 2725/2000 ze dne 11. prosince 2000 o zřízení systému „Eurodac“ pro porovnávání otisků prstů za účelem účinného uplatňování Dublinské úmluvy, čl. 4, či Hailbronner, K.: Immigration and Asylum Law and Policy of the European Union, str. 404. 48

49

22

uchovávána v ústřední jednotce pouze dva roky. Data těchto osob musí být rovněž

neprodleně vymazána, pokud dotyčná osoba získá povolení k pobytu, občanství členského státu, či opustí území členských států52. Toto omezení je jasným znakem

vyššího stupně ochrany individuálních svobod a soukromí u těchto jedinců, než v případě žadatelů o azyl.

Zároveň s povinností předat ústřední jednotce data jedinců zadržených

v souvislosti s nelegálním přechodem vnější hranice má členský stát také možnost

zaslat do ústřední jednotky EURODAC otisky prstů a další osobní údaje osob, které nelegálně pobývají na jeho území53. I v tomto případě je ovšem výsledkem pouze

zjištění, zda dotyčný jedinec požádal v minulosti o azyl v některém z členských států. Tato data tedy mohou být rovněž použita pouze pro účely uplatňování Dublinské konvence.

Důležitým prvkem celého systému EURODAC je bezesporu také ochrana

získaných údajů. V tomto ohledu mají své povinnosti jak členské státy, tak Evropská komise. Členský stát odpovídá za bezpečné získávání dat a jejich taktéž bezpečný přenos do centrální jednotky. Komise na druhou stranu odpovídá za bezpečný chod ústřední jednotky54.

Poslední záležitost, kterou zmíním v tomto oddíle, považuji z hlediska

budoucího fungování EURODAC za velmi důležitou a možná i dosti kontroverzní. Článek 15 nařízení upravuje přístup k datům zaznamenaným v EURODAC a jejich

vymazávání. Členské státy mají garantován přístup pouze k těm datům ústřední

jednotky, které jí sami poskytly. S výjimkou dat poskytnutých pro porovnávání podle článku 555. Tudíž nemohou porovnávat své údaje s daty, které do ústřední jednotky vložily jiné členské státy. Zde se opět dostáváme do situace, kdy ochrana soukromí a

individuálních svobod jedince přichází do kontaktu s prosazováním určitého společného záměru členských států vytvořit prostoru svobody bezpečnosti a práva. V tomto konkrétním případě je omezeno fungování systému EURODAC. Uvidíme, jak

bude vývoj této otázky postupovat do budoucna. Je ovšem více než dobře patrné, že ochrana svobody a soukromí jedince se nachází částečně v konfrontačním postavení Viz Nařízení Rady ES č. 2725/2000 ze dne 11. prosince 2000 o zřízení systému „Eurodac“ pro porovnávání otisků prstů za účelem účinného uplatňování Dublinské úmluvy,čl. 8,9,10. 53 Viz Nařízení Rady ES č. 2725/2000 ze dne 11. prosince 2000 o zřízení systému „Eurodac“ pro porovnávání otisků prstů za účelem účinného uplatňování Dublinské úmluvy, čl. 11. 54 Viz Nařízení Rady ES č. 2725/2000 ze dne 11. prosince 2000 o zřízení systému „Eurodac“ pro porovnávání otisků prstů za účelem účinného uplatňování Dublinské úmluvy, kapitola V, 55 Viz Nařízení Rady ES č. 2725/2000 ze dne 11. prosince 2000 o zřízení systému „Eurodac“ pro porovnávání otisků prstů za účelem účinného uplatňování Dublinské úmluvy, čl. 15. 52

23

s ochranou společné vnější hranice Evropské unie a vytvoření skutečně jednotného prostoru pro pohyb osob.

4.3 Současný vývoj systému EURODAC

Po přijetí příslušného nařízení začal systém EURODAC fungovat 15. ledna

2003 . Zapojilo se do něj 14 členských států EU (kromě Dánska). Navíc se jako 56

nečlenové EU stejně jako v případě Dublinské konvence účastní EURODAC Island a Norsko. O účast na systému EURODAC a celém konceptu Dublinské úmluvy usiluje rovněž Švýcarsko. 26. října 2004 byla za tímto účelem přijata Dohoda mezi

Evropskou unií, Evropským Společenstvím a Švýcarskou konfederací o přidružení Švýcarské konfederace k provádění, uplatňování a rozvoji Schengenského acquis.

Některá ustanovení této dohody jsou v současné době provizorně v platnosti, ovšem před plným nabytím účinnosti jak Dublinské konvence, tak systému EURODAC musí

dojít ze švýcarské strany k plné implementaci schengenského acquis. K tomu by

mělo dojít mezi lety 2007 a 2008. V referendech, která se ve Švýcarsku na toto téma konala v červenci a srpnu 2005, byla občany schválena aplikace Dublinské konvence i přistoupení k systému EURODAC57.

Dalším významným posunem ve fungování systému EURODAC bylo nahrazení

Společného dozorčího orgánu, který byl založen na základě článku 20 nařízení zákládajícího EURODAC, dohledem Evropského inspektora ochrany údajů. Tento institut vnikl nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č.45/2001 ze dne 18. prosince 2000

a v souvislosti s již zmíněnou směrnicí Evropského parlamentu a

Rady (ES) č. 95/46 ze dne 24. října 199558. Inspektor ochrany údajů sleduje činnost ústřední jednotky a dohlíží na to, aby práva jedinců, jejichž data jsou shromažďována, nebyla porušována59.

Při posledním rozšíření v roce 2004 bylo 10 nových členských zemí prakticky

v okamžiku vstupu schopno začít participovat na systému EURODAC. Především Evropská komise se snažila pomoci novým členským státům v co nejrychlejším

zapojení do systému EUORDAC. 10 nových států Unie provedlo sérii 69 testů na Viz Eurodac a European Union-wide electronic system for the identification of asylum-seekers. „tamtéž“. 58 Viz Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č.45/2001 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů orgány a institucemi Společenství a o volném pohybu těchto údajů, či Směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 95/46 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů. 59 Viz Eurodac a European Union-wide electronic system for the identification of asylum-seekers.

56

57

24

komunikaci a činnost ústřední jednotky60. Až na dvě výjimky se nové členské země

plně k 1. květnu 2004 zapojily do fungování systému EURODAC. V rámci

ministerstva vnitra České republiky funguje dublinské středisko, jenž pracuje na identifikaci „dublinských případů“ a zajišťuje kontakt s ústřední jednotkou EURODAC61. 5. Dublin II. 5.1 Nařízení Rady č. 343/2003

V souvislosti se vstupem Amsterdamské smlouvy v platnost a s převodem

systému EURODAC pod pomyslný „první pilíř“ je nutné poznamenat, že i Dublinská procedura, k jejímuž kvalitnějšímu uplatňování EURODAC vznikl, byla přesunuta do

oblasti komunitárního práva. Stalo se tak Nařízením Rady (ES) č. 343/2003 ze dne

18. února 2003, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země v některém z členských států.

Toto nařízení vstoupilo v platnost 17. března roku 2003 a stejně jako Dublinská

konvence stanovuje kritéria pro určení státu odpovědného za projednání žádosti o azyl. Jeho obsah je rovněž prakticky totožný s obsahem Dublinské konvence. Zásadním rozdílem je, že nařízení č. 343/2003 na rozdíl od Dublinské konvence, která byla mezinárodní smlouvou, představuje komunitární právní úpravu. Rada ES

se v jeho úvodu odkazuje na zasedání Evropské rady v Tampere z 15. a 16. října 1999, kde bylo dohodnuto vytvoření společného evropského azylového systému62.

V nařízení Dublin II. se oproti původní Dublinské konvenci zobrazují taktéž

některé problematické záležitosti, které se objevily v souvislosti s její aplikací. Obě koncepce od vstupu nařízení č. 343/2003 v platnost fungovaly paralelně z důvodu

neúčasti Dánska na Dublinu II. Mezi 24 členskými zeměmi a Dánském byla tedy

Viz Second annual report to the Council and the European Parliament on the activities of the EURODAC Central Unit, str. 4. 61 Viz Pikna, B.: Vnitřní bezpečnost a veřejný pořádek v evropském právu: (oblast policejní a justiční spolupráce), str. 165. 62 Viz Nařízení Rady (ES) č. 343/2003 ze dne 18. února 2003, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země v některém z členských států, také Zasedání Evropské rady konané ve dnech 15. a 16. října 1999 v Tampere - Závěry předsednictva.

60

25

nadále uplatňována Dublinské konvence. Na ostatní vzájemné případy mezi členskými státy EU se aplikovalo nařízení Dublin II.63

S přechodem od mezivládní Dublinské konvence ke komunitárnímu nařízení

Rady č. 343/2003 došlo k jednomu výraznému posunu s ohledem na uplatňování této úpravy. Dublinská konvence byla vnímána jako mezinárodní smlouva, její přímá

aplikovatelnost v jednotlivých členských státech se tak řídila podle vztahu mezinárodního práva a práva národního. Obecně byla Dublinská konvence vnímána

jako určená téměř výhradně členským státům. Žadatel o azyl tedy kupříkladu nemohl

být stranou ve sporu dvou států o určení odpovědnosti za přezkoumání žádosti o azyl64. Na rozdíl od Dublinské konvence je nařízení Rady č. 343/2003 přímo

aplikovatelné v jednotlivých členských státech podle zásady přímého účinku komunitárního práva.

Za účelem provádění Nařízení Rady (ES) č. 343/2003 bylo dále vydáno

Nařízení Komise (ES) č. 1560/2003, stanovující podrobná pravidla pro aplikaci na Nařízení Rady (ES) č. 343/200365.

5.2 Aplikace nařízení Dublin II. v některých členských státech

Pokud jde o postoje členských států k nařízení Dublin II., tak poněkud výjimečná

situace panovala především v případě Velké Británie a Irska, které si v protokolu připojeném k Amsterdamské smlouvě vymínily možnost nepodílet se na společné

azylové a migrační politice, pokud se tak rozhodnou66. Velká Británie a Irsko se

účastnily mezivládní Dublinské konvence a rozhodly se podílet se na dublinské spolupráci i po jejím převedení pod komunitární rámec, což vyjádřily oficiálním

dopisem 30.10.2001, v němž potvrdily zájem stát se součástí implementujících stran nařízení Dublin II.

Negativně se vůči tomuto nařízení naopak od počátku stavělo Dánsko a také se

jej v souladu s články 1 a 2 Protokolu o postavení Dánska, připojeného ke Smlouvě o Evropské unii a ke Smlouvě o založení Evropského společenství, neúčastnilo67.

Podobně jako se neúčastnilo nařízení o EURODAC. Dánské království bylo členem Viz Dublinský systém Historie, cíl a účel jeho existence. Viz Hailbronner, K.: Immigration and Asylum Law and Policy of the European Union, str. 393. 65 Viz Dublinský systém Historie, cíl a účel jeho existence. 66 Viz Protokol o použití určitých aspektů článku 14 Smlouvy o založení Evropského společenství ve vztahu ke Spojenému království a Irsku. 67 Viz Nařízení Rady Es č. 343/2003 ze dne 18. února 2003, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země v některém z členských států , předmluva oddíl 18.

63

64

26

Schengenského prostoru a participovalo rovněž na mezivládní Dublinské konvenci. Připojit Dánsko k fungování nařízení Dublin II. a systému EURODAC se nakonec

podařilo prostřednictvím Dohody s Islandskou republikou a Norským královstvím o kritériích a mechanismech pro určení státu odpovědného za přezkoumání žádosti o

azyl podané v členských státech či na Islandu nebo v Norsku, kterou Společenství uzavřelo se jmenovanými zeměmi 19. ledna 2001. Ve článku 12 této dohody se píše, že by Dánsko mohlo v budoucnosti chtít k této dohodě přistoupit68. V květnu 2003

byla Komise zmocněna Radou k vyjednávání s Dánskem ohledně této otázky. Evropská komise předložila některé své požadavky, především to, aby případná dohoda mezi Společenstvím a Dánskem podléhala jurisdikci Evropského soudního

dvora. Samotná jednání začala v červnu 2003 a kompromisního textu dohody bylo dosaženo 8. června 200469.

Výsledná dohoda rozšiřuje působení obou nařízení na Dánské království.

Evropský soudný dvůr je příslušný k výkladu ustanovení této dohody a to i v případě předběžných otázek ve vztahu k dánským soudům. Dánsko se dohodou zavázalo přijmout budoucí úpravy nařízení, jichž se tato dohoda týká a podílet se na spolufinancování ústřední jednotky EURODAC70.

Finální dohodu uzavřela jménem Evropského společenství Rada ES dne 21.

února 2006 (Dohoda mezi Evropským společenstvím a Dánským královstvím

rozšiřující na Dánsko působnost nařízení Rady (ES) č. 343/2003, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl

podané státním příslušníkem třetí země v některém z členských států, a nařízení

Rady (ES) č. 2725/2000 o zřízení systému Eurodac pro porovnávání otisků prstů za

Viz Proposal for a Council Decision on the signing of the Agreement between the European Community and the Kingdom of Denmark extending to Denmark the provisions of Council Regulation (EC) No 343/2003 establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an asylum application lodged in one of the Member States by a thirdcountry national and Council Regulation (EC) No 2725/2000 concerning the establishment of “Eurodac” for the comparison of fingerprints for the effective application of the Dublin Convention. 69 Viz Proposal for a Council Decision on the signing of the Agreement between the European Community and the Kingdom of Denmark extending to Denmark the provisions of Council Regulation (EC) No 343/2003 establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an asylum application lodged in one of the Member States by a thirdcountry national and Council Regulation (EC) No 2725/2000 concerning the establishment of “Eurodac” for the comparison of fingerprints for the effective application of the Dublin Convention. 70 „tamtéž“

68

27

účelem účinného uplatňování Dublinské úmluvy). Tato dohoda vstoupila v platnost 1. dubna 200671.

Přistoupení Dánska k účasti na Dublinském systému v komunitárním rámci a

k participaci v systému EURODAC je významným krokem. Pokud mají členské státy

skutečně budovat společný azylový systém a dosáhnout tak posunu při vytváření

jednotného prostoru svobody bezpečnosti a práva, pak je navýsost potřebné, aby se této snahy účastnily skutečně všechny státy a Společenství působilo jako jednolitý celek.

6. Analýza fungování systému EURODAC se zaměřením na činnost ústřední jednotky

Na počátku této kapitoly bych rád konstatoval, že budu vycházet ze statistických

dat pocházejících ze dvou výročních zpráv o fungování ústřední jednotky systému EURODAC za léta 2003 a 2004, které vydala Rada a Evropský parlament.

V následujícím textu tedy již nebude u jednotlivých statistických údajů výslovně uváděn zdroj, ze kterého bylo čerpáno72.

6.1 Vznik a základní principy fungování ústřední jednotky

Ústřední jednotka EURODAC započala svou činnost 15. ledna 2003 s prázdnou

databází. Uchovávány a zpracovávány jsou tedy pouze informace související se žádostmi podanými před tímto datem73.

Ústřední jednotka zpracovává data těchto tří kategorií74:




Kategorie 1 – žadatelé o azyl – 10 otisků prstů spolu s dalšími osobními

informacemi je porovnáváno s daty předchozích žadatelů o azyl a taktéž s kategorií 2. Tato data jsou uchovávána v databázi po dobu maximálně deseti let.

Viz Informace o vstupu v platnost Dohody mezi Evropským společenstvím a Dánským královstvím rozšiřující na Dánsko působnost nařízení Rady (ES) č. 343/2003, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země v některém z členských států, a nařízení Rady (ES) č. 2725/2000 o zřízení systému Eurodac pro porovnávání otisků prstů za účelem účinného uplatňování Dublinské úmluvy. 72 Viz First annual report to the Council and the European Parliament on the activities of the EURODAC Central Unit, rovněž Second annual report to the Council and the European Parliament on the activities of the EURODAC Central Unit. 73 Viz First annual report to the Council and the European Parliament on the activities of the EURODAC Central Unit, str. 6. 74 „tamtéž“. 71

28




Kategorie 2 – data cizinců zadržených v souvislosti s nelegálním přechodem

vnější hranice jsou uchovávána pouze pro účel srovnání s daty žadatelů o azyl. Je povinností ústřední jednotky EURODAC tato data vymazat nejpozději po uplynutí dvou let.




Kategorie 3 – data cizinců, pobývajících nelegálně na území členských států.

Tato data nejsou uchovávána, pouze porovnávána s daty žadatelů o azyl. Členské státy nejsou povinny tato data na ústřední jednotku zasílat.

V případě, že při zpracovávání dat zaslaných členským státem je nalezena

shoda – k příslušným otiskům jedince již existuje v databázi ústřední jednotky EURODAC záznam, vyhodnotí ústřední jednotka zda se jedná o shodu lokální

(předchozí záznam a zaslaná data pocházejí ze stejného státu), či zahraniční (data náleží různým státům).

V souvislosti se třemi kategoriemi dat rozlišuje ústřední jednotka EURODAC

taktéž tři kategorie shody – shoda 1 vs. 1 (otisky žadatele o azyl jsou totožné s již existujícím záznamem žadatele o azyl), shoda 1 vs. 2 (otisky žadatele o azyl jsou

totožné s osobou v minulosti zadrženou v souvislosti s nelegálním přechodem

hranice) a shoda 3 vs. 1 (otisky cizince nelegálně pobývajícího na území členských států jsou totožné s již evidovaným žadatelem o azyl).

Abychom si mohli lépe utvořit přehled o fungování a celkové vytíženosti

systému EURODAC, podívejme se nejprve na představu, s níž vstupovala Evropská

komise do procesu vytváření toto nástroje společné azylové politiky. Požadavek Komise od počátku zněl, aby systém AFIS (Automated fingerprint indentification

system) pracující pod ústřední jednotkou byl schopen zpracovávat 7 500 transakcí

denně, 500 transakcí za hodinu s přípustnou pravděpodobnostní odchylkou 0,5% pro učinění chybného vyhodnocení. Dalším požadavkem, co do rozsahu fungování systému, byla kapacita uchovávání 800 000 nových záznamů ročně.

Důležitou podmínkou fungování systému EURODAC je bezesporu bezpečnost

přenosu dat mezi členskými státy a ústřední jednotkou. Propojení ústřední jednotky a národních přístupových bodů (National Access Point) je proto zajišťováno pomocí

sítě TESTA II (Trans-European Services for Telematics between Administrations), což je šifrovaná síť veřejné správy poskytující bezpečné telekomunikační spojení,

podobná internetu. Siť TESTA II je součástí programu Evropské unie IDA

29

(Interchange of Data between Administrations – výměna dat v rámci veřejné správy)75.

6.2 Kontrola Společným dozorčím orgánem

Činnost ústřední jednotky systému EURODAC podléhala od počátku na základě

nařízení č. 2725/2000 kontrole ze strany Společného dozorčího orgánu76. Tato

instituce vznikla na základě článku 20 nařízení zakládajícího EURODAC na konci roku 2002 a skládala se ze zástupců orgánů příslušných k ochraně osobních údajů z jednotlivých členských států.

Dozorčí orgán dohlížel na dodržování práv jednotlivých subjektů, jejichž osobní

data byla shromažďována, prověřoval oprávnění pro předání dat z ústřední jednotky členským státům v konkrétních případech a navíc měl za cíl odhalit možné problémy při fungování EURODAC a navrhnout jejich řešení.

Tato instituce se nakonec sešla pouze dvakrát. Poprvé na své ustavující schůzi

koncem roku 2002 a podruhé v lednu 2004, kdy své pravomoci a povinnosti převedla na Evropského inspektora ochrany údajů.

Evropský inspektor ochrany údajů převzal dohled nad činností ústřední jednotky

v oblasti dodržování práv jedinců, jejichž data jsou do ústřední jednotky zasílána a

zde následně zpracovávána. V průběhu roku 2004 se konalo několik mítinků a neformálních setkání mezi Evropským inspektorem ochrany údajů a zástupci

Komise, na kterých ovšem inspektor nepožadoval po Komisi žádné dodatečné

informace, ani nedošlo ze strany inspektora k nastolení žádných problémů při provádění nařízení o EURODAC77. To, že se fungování systému EURODAC

nesetkalo s nijakou závažnější kritikou ze strany Evropského inspektora ochrany údajů, je zásadním argumentem pro tvrzení, že ochrana osobních údajů a dodržování soukromí jedince funguje v systému EURODAC na velmi vysoké úrovni.

Viz First annual report to the Council and the European Parliament on the activities of the EURODAC Central Unit, str. 8. 76 Viz Nařízení Rady (ES) č. 2725/2000 ze dne 11. prosince 2000 o zřízení systému "Eurodac" pro porovnávání otisků prstů za účelem účinného uplatňování Dublinské úmluvy, kapitola VI, čl. 20 77 Viz Second annual report to the Council and the European Parliament on the activities of the EURODAC Central Unit,str. 5. 75

30

6.3 Celkový objem úspěšných transakcí

Pod pojmem úspěšná transakce se v tomto případě rozumí jednotlivá položka,

která byla zpracována. Nebyla tedy odmítnuta z důvodu chybných otisků, nedostatečné kvality či chybějícího ověření.

Celkově za první rok své činnosti v období 15. ledna 2003 až 15.ledna 2004

zpracovala ústřední jednotka EURODAC

271 573 položek. Z tohoto objemu

v procentuelním vyjádření jednoznačně převažují data kategorie 1 (žadatelé o azyl), jenž tvoří 90,92% (246 902). Kategorie 2 (osoby zadržené kvůli přechodu hranice)

představuje pouze 2,90% (7 857). Zbývající položky činí data kategorie 3 – 6,19% (16814).

Především vcelku nízký počet položek kategorie 2 – osoby zadržené

v souvislosti s nelegálním přechodem vnější hranice - vypovídá o tom, že velké množství případů, které by pod systém EURODAC spadaly, stojí ve skutečnosti

mimo. Zřejmě proto, že se tyto cizince nepodařilo zajistit. Evropská komise totiž ve svých předpokladech při vytváření systému EURODAC očekávala až 400 000 případů kategorie 278. 2003

Zdroj: First annual report to the Council and the European Parliament on the activities of the EURODAC Central Unit

Viz First annual report to the Council and the European Parliament on the activities of the EURODAC Central Unit, str. 10 78

31

V roce 2004 došlo k mírnému (6%) nárůstu objemu položek zpracovaných

ústřední jednotkou. Z celkového počtu 287 938 úspěšných transakcí činila 80,64%

(232 205) data kategorie 1; 5,62% (16 183) data kategorie 2 a 13,74% (39550) data kategorie 3. Ačkoliv došlo k absolutním nárůstu celkového počtu transakcí, procentuální i absolutní počet položek kategorie 1 v roce 2004 oproti roku 2003 poklesl. Členské státy především evidentně začaly více využívat možnosti zaslat na ústřední jednotku ke zpracování i otisky prstů cizinců nelegálně pobývajících na jejich

území. Dalším faktorem, který může způsobovat tento růst je přistoupení nových členů79.

Zvýšení procentního podílů na úkor dat žadatelů o azyl je ovšem patrný i u

položek kategorie 2 (osoby zadržené v souvislosti s ilegálním přechodem hranice). Absolutní nárůst u této kategorie je oproti roku 2003 více než dvojnásobný (2003 – 7

857; 2004 – 16 183). Data tohoto typu byla v roce 2004 na ústřední jednotku zaslána celkem sedmi státy (6 v roce 2003). Komise se nadále ovšem domnívá, že vzhledem

k narůstajícímu tlaku ilegální migrace především na jižní a východní hranici EU a

také tomu, že působnost povinnost členského státu odebrat otisky „cizinci zadrženému v souvislosti s ilegálním přechodem vnější hranice“ byla rozšířena na případy, kdy je cizinec zadržen „již za hranicí, ale prokazatelně stále na cestě“80,

existuje ještě značné množství případů spadajících pod kategorii 2, které se stále v databázi systému EURODAC neobjevují81. 2004

Zdroj: Second annual report to the Council and the European Parliament on the activities of the EURODAC Central Unit

Viz Second annual report to the Council and the European Parliament on the activities of the EURODAC Central Unit, str. 7. 80 Viz Adoption of the „Eurodac“ Regulation, dokument Rady ES č. 14497/00, bod 3, 81 Viz Second annual report to the Council and the European Parliament on the activities of the EURODAC Central Unit, str. 7.

79

32

6.4 Vývoj zjištěných shod

Vzhledem k tomu, že ústřední jednotka započala svou činnost s prázdnou

databází, je pochopitelným vyústěním stoupající počet zjištěných shod ve všech kategoriích v průběhu roku 2003. Nejmarkantnějším zjištěním, které můžeme ze

statistických dat vyvodit, je ovšem stoupající rozpětí mezi počtem shod kategorie 1 vs. 1 lokálních a kategorií 1 vs. 1 zahraniční. Až na poslední dva zimní měsíce roku vcelku strmě stoupající počet zahraničních shod (především v letních měsících)

dokazuje četný výskyt tzv. „asylum shoppingu“ , tzn. podávání více žádostí o azyl v různých členských státech současně.

Zdroj: First annual report to the Council and the European Parliament on the activities of the EURODAC Central Unit

Pokud k našemu rozboru připojíme data z roku 2004, budeme sledovat další

markantní nárůst tzv. zahraničních shod v položkách kategorie 1. Jestliže

konstatujeme, že na konci roku 2003 se jejich počet pohyboval okolo hodnoty 2000, pak v prosinci roku 2004 to bylo již 3000. 50% nárůst předčil všechna očekávání,

dokonce i uvažujeme-li vstup nových členů a start EURODAC s prázdnou databází. Budoucí vývoj ukáže, zda bude tento vývoj pokračovat, či zda dojde ke stagnaci

nebo dokonce k vytouženému poklesu jako efektu Dublinského systému, jenž by měl odrazovat žadatele o azyl od podávání více žádostí v různých členských zemích.

33

Rovněž trend stoupajícího počtu celkových dosažených shod způsobený

počátečním startem s prázdnou databází pokračoval znatelně i v roce 2004. Největšího růstu bylo jednoznačně dosaženo v červnu 2004, což logicky odpovídá měsíci po vstupu nových členů do Unie. 2004

Zdroj: Second annual report to the Council and the European Parliament on the activities of the EURODAC Central Unit

6.5 Shody kategorie 1 vs. 1

Podrobnější rozbor počtu shod mezi jednotlivými členskými státy v kategorii 1

vs. 1 poskytne dva výstupy. Za prvé státy, které jsou si geograficky blízké, vykazují vcelku logicky vysoký počet duplicitních případů. Kupříkladu Německo vůči

Rakousku v absolutním měřítku nejvyšší počet a to 1 338, ale i Švédsko vůči Norsku

(866) či Velká Británie vůči Dánsku (438). Za druhé byl ovšem vysoký počet shodných dat identifikován i ve státech, které jsou od sebe značně vzdáleny. Jedná

se například o data odeslaná Švédskem (shody s daty italskými – 567) nebo Velkou Británií (shody s daty odeslanými Rakouskem – 624). Z těchto výsledků lze identifikovat značný sekundární pohyb žadatelů o azyl v prostoru členských států.

Rok 2004 přinesl s dalšími daty lepší možnost identifikovat tento sekundární

pohyb a s ním i některé zřetelné trasy. Jedná se například o trasu Slovensko – Rakousko (v rámci dat odeslaných Rakouskem identifikována ve 2 338 případech 34

shoda se žádostmi o azyl podanými na Slovensku) nebo mezi zeměmi ve

Skandinávii (Švédsko → Norsko 1 346, Finsko → Švédsko 730). Rovněž je zajímavé

sledovat, že na některých trasách došlo k obrácení směru pohybu. V roce 2003 například převažoval, jak již bylo výše zmíněno, pohyb ze Švédska do Itálie. V roce 2004 tomu ovšem bylo naopak82. 6.6 Shody kategorie 1 vs. 2

Pomocí porovnání dat kategorií 1 a 2 lze částečně zjistit, zda cizinec žádá o

azyl v té zemi, kde překročí hranici Unie, či směřuje do dalšího státu. Více dat, které se nashromáždily v databázi EURODAC v roce 2004 pomohlo identifikovat následující schémata. Většina shodných záznamů, jenž se v databázi EURODAC

objevily, nastala vůči datům zaslaným Řeckem, Španělskem a Itálií. Tedy pokud měl žadatel o azyl již záznam o svém zadržení při nelegálním přechodu hranice, pocházel tento záznam většinou z Řecka, Španělska či Itálie. Jak se ukazuje

z porovnání výsledných shod, většina cizinců, kteří vstoupí na území Unie přes tyto tři státy míří do Francie a Velké Británie. Z těchto zemí právě pocházely otisky žadatelů o azyl, které se shodovaly s otisky osob zadržených na hranicích Řecka, Španělska a Itálie.

Bude záležitostí následujících let, jak se nově příchozí členské státy, které mají

značně exponovanou východní či jižní hranici (Polsko, Slovensko) dokáží vyrovnat

s náročným úkolem ochrany této nové vnější hranice Unie poté, co se stanou

součástí Schengenského prostoru. Z případné budoucí analýzy dat tohoto typu, shromážděných ať v rámci systému EURODAC či EUROSTAT to bude jistě do značné míry dobře patrné.

6.7 Shody kategorie 3 vs. 1

Bližší pohled na shody kategorie 3 vs. 1 může poskytnout zjištění, ve kterém

státě cizinci poprvé podají žádost o azyl, než se přesunou do jiného členského státu. Například cizinci zadržení při nelegálním pobytu v Německu předtím již ve velké míře

žádali o azyl v Rakousku (574). Taktéž je ze zjištěných dat patrno, že v prvním roce

fungování systému EURODAC možnosti zasílat na ústřední jednotku data kategorie Viz Second annual report to the Council and the European Parliament on the activities of the EURODAC Central Unit, str. 9.

82

35

3 kromě Německa a minimálně Velké Británie či států Beneluxu členské země prakticky nevyužívaly.

6.8 „Asylum shopping“ – vícečetné žádosti o azyl

Zjištění, jak velké procento žádostí o azyl tvoří ty, jenž jsou podány jednou

osobou ve více členských státech najednou, nám pomůže vytvořit si rámcový přehled o rozsahu problému vícečetných žádostí v členských státech. Z celkového množství

246 902 žádostí o azyl, které v roce 2003 ústřední jednotka zaznamenala, v 17 287

případech podala dotyčná osoba žádost o azyl i v jiném členském státě. Toto množství představuje přibližně 7% případů. Nejčastěji se vyskytuje samozřejmě

shoda s jedním záznamem a s rostoucím počtem duplicitních záznamů se výskyt

snižuje. I tak se v roce 2003 objevily případy až pětinásobné shody. Počet případů vícenásobných žádostí o azyl byl již v prvním roce fungování systému EURODAC

vnímán jako pravděpodobně značně podhodnocený z důvodů, které již byly zmíněny

výše – s rostoucím objemem databáze EURODAC se bude toto procento pravděpodobně zvyšovat83.

Tento předpoklad potvrzují data získaná za rok 2004. Podíl vícečetných žádostí

o azyl vzrostl na 13,48%, v absolutních číslech tvořily tyto žádosti 31 307 případů

z celkového počtu 232 205 položek kategorie 1(žadatelé o azyl). Rovněž byly v roce

2004 častěji zaznamenány vícenásobné shody, tzn. že se častěji objevovaly případy,

kdy cizinec podal žádost o azyl ve třech a více zemích. I pomyslný „rekord“ pěti žádostí zároveň z roku 2003 v roce 2004 padl. Tři osoby podaly žádost v osmi

členských zemích současně. Tato situace doplňuje výše zmíněný negativní trend meziročního nárůstu celkového počtu shod o polovinu. Otázkou zůstává, jaké

případné kroky k zefektivnění fungování společné azylové politiky Unie a Dublinského systému může Evropská komise podniknout, pokud by tyto trendy měly pokračovat.

Viz First annual report to the Council and the European Parliament on the activities of the EURODAC Central Unit, str. 12. 83

36

Celkový objem a podíl vícečetných žádostí o azyl

Zdroj: Second annual report to the Council and the European Parliament on the activities of the EURODAC Central Unit

6.9 Časový aspekt při hodnocení odebírání a zasílaní otisků členskými státy

Rozdíly mezi jednotlivými členskými státy v rychlosti předávání dat ústřední

jednotce jsou velmi markantní. Průměrný interval mezi datem odebrání otisků a jejich

zasláním na ústřední jednotku EURODAC se v roce 2003 pohyboval od doby kratší než jeden den (Belgie, Nizozemí, Švédsko) až po více než dvacet dní (Itálie, Řecko).

Fakt, že rychlost zpracování a předání otisků ústřední jednotce se v jednotlivých

členských zemích natolik liší, může do značné míry ovlivňovat kvalitu fungování

systému EURODAC a celého Dublinského systému. Zejména pokud se jedná o data různých kategorií, která zastávají různou důkazní pozici jako kritéria při určování státu odpovědného za přezkoumání žádosti o azyl84.

Při porovnání situace let 2003 a 2004 je patrné, že bohužel k zásadnímu

pokroku nedošlo. Země, které od počátku předávaly data ústřední jednotce rychle, si tuto schopnost dokázaly udržet. U zemí, které měly již v roce 2003 problémy,

nedošlo k posunu k lepšímu, naopak v případě Finska a Řecka se prodleva zvětšila. Určité minimální zlepšení můžeme snad pozorovat u Velké Británie. Rozhodně

pozitivním faktem je, že nově příchozí země se dokázaly v tomto ohledu velmi dobře Viz First annual report to the Council and the European Parliament on the activities of the EURODAC Central Unit, str. 13 84

37

vyrovnat se zapojením do systému EURODAC a v jejich případě nepřekračuje prodleva mezi odebráním otisků a jejich odesláním do ústřední jednotky 5 dní.

Prodleva mezi odebráním otisků a odesláním na ústřední jednotku 2003

2004

Zdroj: First and Second annual report to the Council and the European Parliament on the activities of the EURODAC Central Unit

6.10 Odmítnuté transakce

Rovněž počet položek, které nebylo ve většině případů kvůli nízké kvalitě

odebraných otisků možno zpracovat, ovlivňuje schopnost systému EURODAC

adekvátně vykonávat svou funkci. „Úspěšnost“ jednotlivých členských zemí se i v tomto ohledu liší. V roce 2003 bylo Finsku odmítnuto 14% položek, Rakousku 3%. Celkově odmítla ústřední jednotka v roce 2003 přibližně 7% všech transakcí.

V porovnání s předchozím rokem došlo v roce 2004, pokud vezmeme v potaz

celou nově vytvořenou EU25, k poklesu míry odmítnutých položek na 5,82%. Lze tedy konstatovat, že se členské státy lépe naučily vyhovět požadavkům ústřední jednotky, především co se kvality odebraných otisků týče. Nejmarkantnějšího

zlepšení dosáhlo Lucembursko spolu s Islandem. Naopak ve Finsku, kde bylo procento odmítnutých položek nejvyšší již v roce 2003, došlo k dalšímu zhoršení.

I zde můžeme s potěšením konstatovat, že 10 nových členů Unie je až na

výjimky (Maďarsko, Lotyšsko a Slovinsko) schopno držet svou míru odmítnutých transakcí pod 10% procenty a nevymyká se tak průměru celé Unie.

38

Nicméně lze jistě nadále snižovat podíl odmítnutých transakcí adekvátním

tréninkem osob odpovědných ze EURODAC v národních střediscích a správným nastavením vybavení85.

Zdroj: Second annual report to the Council and the European Parliament on the activities of the EURODAC Central Unit

6.11 Hodnocení ústřední jednotky

Z hlediska financování lze pohlížet na fungování systému EURODAC vcelku

pozitivně. Původní investiční plán Komise předpokládal výdaje na vznik a fungování

EURODAC v prvním roce působení (2003), tedy za období let 2000 až 2003, ve výši 11,67 mil. EUR. Oproti tomuto očekávání celkové náklady za zmíněné období nepřesáhly 7,5 mil. EUR. K úsporám při budování systému EURODAC došlo především použitím již zavedených komunikačních sítí jako je výše zmíněná TESTA86.

Pokud máme zhodnotit kvalitu služeb a dostupnost systému EURODAC ve

vztahu k členským státům, jenž jsou koncovými uživateli celého systému, pak se zdá,

že v prvním roce své existence fungoval EURODAC velmi dobře. Vysoké standardy, Viz Second annual report to the Council and the European Parliament on the activities of the EURODAC Central Unit, str. 12. 86 Viz First annual report to the Council and the European Parliament on the activities of the EURODAC Central Unit, str. 14. 85

39

které nastavila Komise od počátku

jako minimální požadavky, se projevily na

spolehlivosti celého systému. Za rok 2003 byl EURODAC neplánovaně nedostupný pro členské státy pouze 5 hodin, což představuje spolehlivost 99, 97%.

V roce 2004 byly výpadky systému, při nichž se ústřední jednotka EURODAC

stala pro členské státy nedostupnou, eliminovány. Až na jedinou výjimku, kterou představuje sedmihodinové přerušení spojení mezi ústřední jednotkou a členskými státy způsobené technickou závadou na síťovém zařízení, nezaznamenal systém EURODAC v roce 2004 neplánovanou odstávku. Proto můžeme systém EURODAC

označit za maximálně spolehlivý a doufat, že se podaří udržet takto vysokou míru spolehlivosti i do budoucna87.

7. Systém EURODAC a lidská práva 7.1 Dublinský systém a dodržování lidských práv

Dublinský systém pro určení státu odpovědného za přezkoumání žádosti o azyl

bývá často terčem kritiky ze strany nejrůznějších nevládních organizací z perspektivy

porušování lidských práv. Především samotná idea určení jediného státu, jenž bude odpovídat ze přezkoumání konkrétní žádosti, je vnímána jako omezení práva žadatele o azyl vybrat si svobodně zemi, kde žádost podá. Celou situaci je ovšem

možno hodnotit i jinak. Pokud by si žadatel mohl svobodně vybrat členský stát, kde požádá o azyl, znamenalo by to konec celé koncepce rovnoměrného rozložení břemene azylu mezi všechny členské státy („burden sharing“). Stát s nejštědřejším

sociálním systémem by se okamžitě ocitl pod obrovským tlakem žadatelů o azyl, což by vyústilo pouze ve zpřísňování samotného azylového řízení a omezení počtu

přijatých žádostí. Zákonité rozšíření tohoto trendu mezi ostatní členské státy by mohlo mít katastrofální humanitární důsledky pro cizince, kteří jsou ve své zemi

pronásledováni a skutečně hledají v Evropské unii ochranu, nikoliv jen sociální

výhody. Dublinský systém by proto měl být zachován v zájmu samotných žadatelů o azyl.

Ve prospěch fungování Dublinského systému hovoří rovněž fakt, že

s přechodem od mezivládní Dublinské konvence ke komunitárnímu nařízení Rady č. Viz Second annual report to the Council and the European Parliament on the activities of the EURODAC Central Unit, str. 13.

87

40

343/2003 došlo k jednomu výraznému posunu v oblasti práv žadatelů o azyl. Jelikož je nařízení č. 343/2003 přímo aplikovatelné v jednotlivých členských státech, mění se

stav, jenž odpovídal Dublinské konvenci, kdy se například cizinec nemohl dožadovat toho, aby jeho žádost byla postoupena podle Dublinské konvence jinému státu88.

Další okolnosti, které svědčí o tom, že žadatelé o azyl mají v rukou prostředky,

jimiž mohou zajistit své práva, jsou následující.

Uchazeč o azyl se může proti

případné deportaci do jiného státu odvolat do 2 týdnů od vydání rozhodnutí, pokud to umožňuje národní legislativa89. Žadatelé mají rovněž právo být informováni o průběhu řízení v jazyce, o kterém se předpokládá, že mu rozumí90. 7.2 EURODAC a ochrana soukromí

Snímání otisků prstů žadatelům o azyl a cizincům zadrženým v souvislosti

s ilegálním přechodem vnější hranice či pobytu na území členského státu, je určitými organizacemi zabývajícími se azylem a ochranou lidských práv interpretováno jako neopodstatněný zásah do soukromí těchto jedinců. V následujícím textu se pokusím podložit své tvrzení, že to tak není.

Předně celý systém EURODAC se nachází pod vcelku přísnou kontrolou.

ústřední jednotka jako zpracovatel dat podléhá kontrole ze strany Evropského

inspektora ochrany údajů. Členské státy jako instituce odpovědné za sběr a přenos dat mají své vlastní kontrolní orgány (v České republice Úřad na ochranu osobních údajů).

Navíc žadatel o azyl má právo být na vlastní žádost informován o všech

zpracovaných údajích o své osobě. Pokud zjistí, že tyto informace byly zpracovány v

rozporu s nařízením zakládajícím EURODAC nebo se směrnicí Evropského parlamentu a Rady o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů, zejména z toho důvodu, že jsou neúplné

nebo nepřesné, je oprávněn požadovat jejich opravu, výmaz nebo zablokování.

Viz Hailbronner, K.: Immigration and Asylum Law and Policy of the European Union, str. 392. Viz Hailbronner, K.: Immigration and Asylum Law and Policy of the European Union, str. 395. 90 Viz Nařízení Rady Es č. 343/2003 ze dne 18. února 2003, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země v některém z členských států , čl. 3, odst. 4.

88

89

41

Orgán, který údaje opravuje, vymazává nebo blokuje, o tom uvědomí členský stát, který informace poskytl nebo obdržel91.

Výtkou v oblasti nedostatečné ochrany dat a možnosti jejich zneužití a omezení

tak práv jednotlivce může být snad pouze nízká rozmanitost bezpečnostních prvků

sloužících k identifikaci osob, které v jednotlivých členských státech mají přístup do databáze systému EURODAC. Tento stav je taktéž vytýkán členským státům ze strany institucí ES92.

Problematickým faktem podle mne je, že neexistuje přesně dané kritérium pro

odlišení cizince zdrženého v souvislosti s ilegálním přechodem hranice a

cizince

ilegálně pobývajícího na území členského státu. Tím se otvírá prostor pro spekulace, zda mají být odebrány otisky či nikoliv. Možným řešením tohoto problému by se mohlo stát rozšíření působnosti systému EURODAC na všechny ilegální imigranty93.

Což by se ovšem jistě setkalo spíše s negativním ohlasem ze strany ochránců lidských práv.

7.3 Evropský soud pro lidská práva a otázky shromaždování osobních údajů

V následujícím textu přiblížím dva případy, jimiž se zabýval Evropský soud pro

lidská práva a které se svou povahou dotýkají problematiky shromaždování osobních údajů a ochrany soukromí jedince.

První z nich je žaloba pana Torstena Leandera vůči Švédsku. Tento švédský

občan byl přechodně zaměstnán ve švédském armádním námořním muzeu (v civilní profesi jako tesař). Později byl propuštěn na základě výsledků osobní prověrky, jejíž

zjištění mu nebylo sděleno, pouze její negativní výsledek. Osobní prověrku

požadoval pro pana Leandera zaměstnavatel kvůli možnému přístupu z muzea na

námořní základnu. Švédská vláda následně odmítla jeho žádost o přístup k informacím z archivu tajné policie s odůvodněním, že v souladu se švédským

výnosem o osobní kontrole mohou za účelem ochrany národní bezpečnosti být

Viz Nařízení Rady ES č. 343/2003 ze dne 18. února 2003, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země v některém z členských států, čl. 21, odst. 9. 92 Viz First annual report to the Council and the European Parliament on the activities of the EURODAC Central Unit, str. 15. 93 Viz Hailbronner, K.: Immigration and Asylum Law and Policy of the European Union, str. 408. 91

42

shromažďována data v tajných archivech, do nichž není povolen vstup osobám, jichž se data týkají94.

Leander tedy žaloval Švédsko, že shromažďovalo data, ke kterým mu odepřelo

přístup, že jej tyto informace připravily o zaměstnání a že byly povahy, jež se

dotýkala jeho práva na soukromí. Tvrdil, že byla poškozena jeho pověst bez možnosti bránit se před soudem a neměl ani jiné možnosti opravného prostředku v rámci Švédska. Pan Leander se tedy domníval, že bylo porušeno několik článků Evropské úmluvy o lidských právech.

K tématu této práce se především vztahuje otázka porušení článku 8 Evropské

úmluvy o lidských právech, jenž zjednodušeně řečeno garantuje právo na soukromí. Evropský soud pro lidská práva shledal, že shromažďování informací v tajném

archivu, k nimž byl odmítnut dotyčnému jedinci přístup, představuje nesporně zásah

do práv zakotvených v článku 8. Jedná se ovšem o zásah oprávněný ve vztahu k ochraně národní bezpečnosti. Soud si je zároveň vědom toho, by nemělo docházet

k omezování demokracie ve jménu její ochrany. K porušení článku 8 ovšem podle soudu nedošlo95.

Evropský soud pro lidská práva rovněž neshledal v této kauze porušení článku

10 Evropské úmluvy o lidských právech (právo na svobodu projevu – vztahuje se i na

přístup k informacím), ani článku 13 (právo na opravný prostředek v rámci národního státu). V tomto

případě byl rovněž fakt, že pan Leadner neprošel bezpečnostní

prověrkou, shledán jako nenaplňující podstatu poškození pověsti, neboť s sebou

nenese žádné omezení občanského práva ani trestní obvinění. Státy podle názoru soudu mohou chránit svou národní bezpečnost tím, že prověří žadatele o citlivé posty96.

V této kauze byla formulována pro fungování systému EURODAC důležitá

myšlenka a to ta, že lze omezit právo jedince na soukromí shromažďováním dat

týkajících se jeho osoby v zájmu ochrany národní bezpečnosti. Do tohoto schématu zapadá i odebírání otisků prstů žadatelům o azyl. V době kdy členské státy čelí

rizikům mezinárodního terorismu a organizovaného zločinu je vhodné a logické, aby osoba, které kupříkladu byla odmítnuta žádost o azyl v některém ze členských států, Viz Application No. 9248/81 Torsten Leander v/ Sweden Decision of 10 October 1983 on the admissibility of the application. 95 Viz Case Of Lenader v. Sweden (Application no. 9248/81), Judgment. 96 „tamtéž“. 94

43

neměla šanci uspět se žádostí ve státě jiném. Identifikace vícečetné žádosti o azyl tak představuje důležitý prostředek ochrany členských států.

Druhý případ představuje žaloba pana Ludwiga Friedla proti Rakousku. Tento

rakouský občan byl policií vyfotografován a legitimován v průběhu demonstrace

ve Vídni, která dle místních úřadů a policie neměla potřebné povolení a omezovala dopravní obslužnost. Pan Friedl podal stížnost k ústavnímu soudu, neboť dle jeho

tvrzení policie zjistila jeho totožnost silou a rovněž jeho osobní údaje byly odebrány a ponechány v databázi, čímž došlo k porušení článků 8 a 11 Evropské úmluvy o lidských právech97. Rakouský ústavní soud ovšem jeho stížnost zamítl s tím, že nedošlo k porušení žádného z ústavou daných práv.

V této kauze nakonec Evropský soud pro lidská práva sice nerozhodl, protože

ještě předtím dospěly obě strany sporu ke smírnému vyrovnání. Pro účel této práce však postačí závěry Evropské komise pro lidská práva působící taktéž při Radě

Evropy. Komise se případem zabývala před samotným řízením u Evropského soudu pro lidská práva a jak vyplývá z dokumentů soudu, byl její názor brán soudem v potaz.

Evropská komise pro lidská práva dospěla k závěru, že došlo v této kauze

k zásahu do práva na ochranu soukromí pana Friedla, ovšem tento zásah byl oprávněný v zájmu nastolení veřejného pořádku. Uchovávání zaznamenaných

osobních údajů v zájmu vyšetřování trestné činnosti i v případě, že nedojde

v konkrétním případě k obvinění, je podle komise důležitým prostředkem prevence

kriminality. V případě pana Friedla navíc jeho osobní údaje byly uchovány pouze

úředním spisu a nevstoupily do systému zpracovávání. Komise tedy rozhodla, že nedošlo v tomto případě k porušení článku 8 Evropské úmluvy o lidských právech.

Pan Friedl rovněž argumentoval porušení článku 13 této úmluvy v tom smyslu,

že neměl žádnou možnost účinného opravného prostředku proti pořízení fotografií jeho osoby. Komise v tomto ohledu rozhodla, že vzhledem tomu, že nedošlo k porušení článku 8, tedy práva na soukromí, nelze se taktéž dožadovat aplikace článku 13, tedy vyžadovat možnost opravného prostředku98.

V tomto případě Evropská komise pro lidská práva vycházela z přesvědčení, že

zjištění totožnosti jedince není zásahem do jeho soukromí, pokud je tento krok činěn 97

98

Viz Application No. 15225/89 Ludwig Friedl against Austria. „tamtéž“.

44

v zájmu zajištění principů demokratické společnosti, jako je veřejný pořádek. Toto myšlenkové schéma nutné aplikovat i při hodnocení systému EURODAC z hlediska ochrany lidských práv. Pokud existují velké skupiny žadatelů o azyl, které nemají

žádné doklady totožnosti a v mnoha dalších případech je pravost dokladů zpochybněna, pak je nezbytné použít jiné prostředky, jejichž pomocí budou tyto osoby identifikovány. Jedním z nich je odebrání otisků prstů. Dalším by mohl být

vzorek DNA. Při porovnání těchto dvou možností představuje otisk prstů výrazně menší zásah do osobních práv. Navíc je z hlediska administrativního i technického snadněji realizovatelný

45

8. Závěr

Vznik systému pro zpracovávání a porovnávání otisků prstů EURODAC je úzce

spjat s budováním společné azylové a imigrační politiky, přestože faktický start EURODAC je vzdálen více než 15 let od počátků užší spolupráce členských států v oblasti volného pohybu osob – Schengenského prostoru99. O možnosti posílit

uplatňování Dublinské konvence se však, jak již bylo zmíněno výše, začalo uvažovat

již v první polovině 90. let. Fakt, že trvalo deset let, než systém EURODAc skutečně začal pracovat, je jasným důkazem velkého množství zásadních změn, které daném

čase v Evropské unii proběhly. A to nejen v souvislosti s přijetím Maastrichtské a Amsterdamské smlouvy. Vznik EURODAC tomuto stavu plně odpovídal, původně mezivládní

spolupráce

azylového systému.

přerostla

v komunitární

nástroj,

součást

společného

Celému konceptu EURODAC rozhodně prospělo, že se od počátku na

fungování EURODAC podílely kromě Dánska všechny členské státy a postupem

času se připojili jak někteří nečlenové EU, tak již zmíněné Dánské království. Taktéž úspěšné zapojení deseti nových členů po jejich vstupu v roce 2004 je velkým

úspěchem a pozitivním impulsem vzhledem k budoucímu vývoji. Schopnost vyjádřit jednotný postoj a dosáhnout vnitřního souladu může Unii v tak citlivé otázce jako je přistěhovalectví a azyl jedině prospět.

Již první rok fungování systému EURODAC ukázal, že problém tzv. „asylum

shoppingu“ čili podávání vícečetných žádostí o azyl v Evropě skutečně existuje a je

vcelku závažný. Počty zjištěných shod to dokazují. Díky databázi EURODAC byly

rovněž identifikovány významné trasy jak vstupu do prostoru členských států, tak sekundárního pohybu žadatelů po území Unie. Takto získané poznatky mají

bezesporu svoji hodnotu a měly by vyústit v bližší spolupráci států, jichž se tato problematika týká.

Jinak vykazuje fungování systému EURODAC vcelku pozitivní trendy. Většina

členských států zrychluje komunikaci s ústřední jednotkou a dokázala se úspěšně přizpůsobit požadavkům na kvalitu odebraných otisků. Nově přistoupivší členové nijak nezaostávají za původní „patnáctkou“.

Od vstupu v platnost úmluvy Schengen II, kterou můžeme díky její větší konkrétnosti považovat z hlediska budoucího vzniku EURODACu za významnější, však dělí start EURODACu pouhých pět let.

99

46

EURODAC je rovněž dobrým příkladem problematiky, kterou lze na nadnárodní

úrovni řešit lépe a efektivněji, než by bylo možné na úrovni členských států. Dobře to ukazují nejen ekonomické výsledky EURODAC, kde bylo dosaženo markantních úspor především díky tomu, že bylo použito některých již existujících nástrojů a

prostředků. Toho by samostatně stojící členské státy, i kdyby se dohodly na speciálně vytvořené mezivládní spolupráci, nemohly dosáhnout.

Pokud existuje bod týkající se fungování systému EURODAC, který by měl

členské státy znepokojovat, pak je to zřejmě stoupající počet vícečetných žádostí, jenž lze rovněž z analýzy dat zpracovaných ústřední jednotkou EURODAC

rozpoznat. Jistě, je úspěchem systému, pokud se daří odhalovat stále více

vícečetných žádostí. Za tímto pozitivním nárůstem musíme ovšem vidět také nárůst absolutní, tedy že je podáváno stále více žádostí ve různých státech zároveň. Zde tedy postrádá systém onu preventivní funkci, jenž by měla odradit žadatele o azyl od

podávání vícečetných žádostí. To je ovšem nejspíše slabé místo celého Dublinského konceptu a ne pouze systému EURODAC.

Tímto se dostáváme ke zodpovězení hypotézy předložené v úvodů této práce.

Můžeme pouze litovat, že v době psaní práce nejsou dosud dostupná statistická data

za rok 2005, neboť při jejich použití by byla analýza a zjištěné trendy jistě průkaznější. Každopádně můžeme říci, že EURODAC se ukázal jako kvalitní nástroj společné azylové a migrační politiky. Jeho fungování je z hlediska finančního

efektivní a jak nové, tak staré členské státy se dokázaly vcelku úspěšně adaptovat především na požadavky kvality, méně již na rychlost zpracování. Poněkud problematičtější je to ovšem s hodnocením dosažených cílů. Systém EURODAC

dokázal odhalit vícečetné žádosti, identifikovat místa vstupu ilegálních imigrantů na

území členských států a trasy sekundárního pohybu žadatelů o azyl. Hlavní cíl, jenž provází EURODAC od jeho počátku, se ovšem zcela naplnit nepodařilo. Zatím

nedošlo k omezení počtu případů tzv. „asylum shoppingu“. Selhala tak preventivní funkce, se kterou bylo v souvislosti se zavedením systému EURODAC počítáno a

která měla odradit žadatele o azyl od podávání vícečetných žádostí. Cíle, které byly před vytvořením evropské databáze otisků prstů EURODAC vytyčeny, musíme tedy hodnotit jako splněné pouze z části.

Budoucí vývoj ukáže, zda se podaří zlomit některé nepříznivé tendence, které

lze v současné době pozorovat. Velkým očekáváním je otázka, zda dojde k rozšíření působnosti EURODAC na všechny ilegální imigranty. Jistě, klade to vysoké nároky 47

na policejní a administrativní složky členských států, ovšem vytvoření jakéhosi „registru ilegálních imigrantů“ by bylo krokem kupředu. Celý společný azylový systém

členských států by měl účinnější prostředky kontroly a členské státy by pak mohly uvolnit kritéria samotného azylového řízení s jistotou, že jejich sociální systém není

zneužíván a že jedinci, jenž žádají o azyl, skutečně hledají ochranu. K tomuto kroku

je ovšem zapotřebí ještě dosáhnout posunu v mínění některých skupin veřejnosti a přesvědčit je, že odebírání a shromažďování otisků prstů je fakticky činěno v zájmu samotných žadatelů a nepředstavuje cílený zásah do jejich práva na soukromí.

48

9. Literatura a použité zdroje Monografie a sborníky

Byrne, R. - Noll, G. - Vedsted-Hensen, J. (eds.): New asylum countries? Migration

Control and Refugee Protection in an Enlarged European Union, Haag, Kluwer Law International 2002.

Hailbronner, K.: Immigration and Asylum Law and Policy of the European Union, Haag, Kluwer Law International 2000.

Krieken, P. van J. (eds.): The Asylum Acquis Handbook, Haag, T.M.C. Asser press 2000.

Pikna, B.: Vnitřní bezpečnost a veřejný pořádek v evropském právu: (oblast policejní a justiční spolupráce), Praha, Linde 2003.

Smluvní dokumenty, legislativní akty a výstupní dokumenty evropských institucí

Akční plán Rady a Komise o nejlepších způsobech provádění ustanovení

Amsterodamské smlouvy o vytvoření prostoru svobody, bezpečnosti a práva, on-line

dokument (http://www.mvcr.cz/akademie/eu/akcni_pl.html).

Amsterdamská smlouva, Protokol o použití určitých aspektů článku 14 Smlouvy o založení Evropského společenství ve vztahu ke Spojenému království a Irsku připojený k Amsterdamské smlouvě, on-line dokument

(http://fss.muni.cz/mve/zip/ei/sml_es_eu/amsterdamska_smlouva.zip).

Application No. 15225/89 Ludwig Friedl against Austria, on-line dokument (http://www.worldlii.org/eu/cases/ECHR/1995/1.html).

Application No. 9248/81 Torsten Leander v/ Sweden Decision of 10 October 1983 on

the admissibility of the application, on-line dokument

(http://www.worldlii.org/eu/cases/ECHR/1987/4.html).

Case Of Lenader v. Sweden (Application no. 9248/81), Judgment

(http://www.svobodainfo.org/info/page?tid=633200033&nd=458201538).

Dohoda mezi vládami států Hospodářské unie Beneluxu, Spolkové republiky

Německo a Francouzské republiky o postupném odstraňování kontrol na společných

hranicích, podepsaná v Schengenu dne 14. června 1985 (Schengenská dohoda), online dokument (http://europa.eu.int/eur-lex/cs/dd/docs/2000/42000A0922_01_-

CS.doc).

49

Dublinská konvence týkající se určení státu odpovědného za posouzení žádosti o

azyl podané v jednom z členských států Evropských společenství, on-line dokument (http://www2.euroskop.cz/data/files/10/97721A87-D012-4D1B-962DBC6949220D3F.pdf).

First annual report to the Council and the European Parliament on the activities of the EURODAC Central Unit, on-line dokument

(http://europa.eu.int/comm/justice_home/doc_centre/asylum/identification/doc/annual

_report_eurodac_en.pdf).

Memorandum k návrhu nařízení Rady EU o zřízení systému „Eurodac“pro

porovnávání otisků prstů za účelem uplatňování Dublinské úmluvy, on-line dokument

(http://europa.eu.int/eur-

lex/lex/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:51999PC0260:EN:HTML).

Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č.45/2001 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů orgány a institucemi Společenství a o volném pohybu těchto údajů, on-line dokument (http://europa.eu.int/eur-

lex/lex/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2001:008:0001:01:CS:HTML).

Nařízení Rady (ES) č. 2725/2000 ze dne 11. prosince 2000 o zřízení systému

„Eurodac“ pro porovnávání otisků prstů za účelem účinného uplatňování Dublinské úmluvy, on-line dokument (http://europa.eu.int/eur-

lex/lex/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=DD:19:04:32000R2725:CS:PDF).

Nařízení Rady (ES) č. 343/2003 ze dne 18. února 2003, kterým se stanoví kritéria a

postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země v některém z členských států, on-line dokument (http://europa.eu.int/eur-

lex/lex/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:050:0001:01:CS:HTML).

Proposal for a Council Decision on the signing of the Agreement between the

European Community and the Kingdom of Denmark extending to Denmark the

provisions of Council Regulation (EC) No 343/2003 establishing the criteria and

mechanisms for determining the Member State responsible for examining an asylum application lodged in one of the Member States by a third-country national and

Council Regulation (EC) No 2725/2000 concerning the establishment of “Eurodac” for the comparison of fingerprints for the effective application of the Dublin Convention, on-line dokument (http://europa.eu.int/eur-

lex/lex/LexUriServ/site/en/com/2004/com2004_0594en01.pdf). 50

Rozhodnutí 1/97 Výboru založeného článkem 18 Dublinské konvence, on-line

dokument (http://www.unhcr.bg/euro_docs/en/_40_451cms_en.pdf).

Rozhodnutí 1/98 Výboru založeného článkem 18 Dublinské konvence, on-line dokument

(http://aei.pitt.edu/1735/01/Asylum_convention_implementing_OJl281_97.pdf).

Second annual report to the Council and the European Parliament on the activities of the EURODAC Central Unit, on-line dokument

(http://europa.eu.int/comm/justice_home/doc_centre/asylum/identification/doc/sec_20 05_839_en.pdf).

Směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 95/46 o ochraně fyzických osob

v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů, on-

line dokument (http://europa.eu.int/eur-

lex/lex/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=DD:13:15:31995L0046:CS:PDF).

Úmluva k provedení Schengenské dohody ze dne 14. června 1985, on-line dokument (http://europa.eu.int/eur-lex/cs/dd/docs/2000/42000A0922_02_-CS.doc).

Zasedání Evropské rady konané ve dne 15. a 16. října 1999 v Tampere – Závěry

předsednictva, on-line dokument (http://www.mvcr.cz/akademie/eu/zased_er.html). Další elektronické zdroje

Dublinský systém Historie, cíl a účel jeho existence (http://www.mvcr.cz/azyl/azyl.html).

Eurodac a European Union-wide electronic system for the identification of asylumseekers

(http://europa.eu.int/comm/justice_home/fsj/asylum/identification/fsj_asylum_identific

ation_en.htm).

Historické etapy – prostor svobody, bezpečnosti a justice, on –line text

(http://ec.europa.eu/justice_home/key_issues/step_by_step/step_by_step_1204_cs.p

df).

Informace o vstupu v platnost Dohody mezi Evropským společenstvím a Dánským

královstvím rozšiřující na Dánsko působnost nařízení Rady (ES) č. 343/2003, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování

žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země v některém z členských států, a nařízení Rady (ES) č. 2725/2000 o zřízení systému Eurodac pro porovnávání

51

otisků prstů za účelem účinného uplatňování Dublinské úmluvy (http://www.euroleg.cz/2006/pohled_ost.htm).

Pikna, B.: Amsterodam, Tampere, Vídeňský akční plán a související problematika, on-line text (http://www.mvcr.cz/akademie/eu/amst_tam.html).

Pikna, B.: Schengenská materie – historie a geneze, on-line text (http://www.mvcr.cz/akademie/eu/sch_mat.html).

52