Poplatky spojené se studiem na vysokých školách JUDr. Veronika Kudrová, Ph.D

Poplatky spojené se studiem na vysokých školách JUDr. Veronika Kudrová, Ph.D.

Seznam pouţitých zkratek

Obsah Seznam pouţitých zkratek .......................................................................................................... 4 1

Úvod ................................................................................................................................... 5

2

Výchozí poznámky ............................................................................................................. 8 2.1

Právo na vzdělání......................................................................................................... 8

2.2

Vysoká škola a vysokoškolská samospráva ..........Chyba! Záložka není definována.

2.2.1

Druhy vysokých škol ......................................Chyba! Záložka není definována.

2.2.2

Vnitřní úprava poměrů na veřejné vysoké škole ................................................ 13

2.2.3

Výkon státní správy a samosprávy .................Chyba! Záložka není definována.

2.2.4

Státní správa vysokého školství ......................................................................... 16

2.3

Prameny právní úpravy .............................................................................................. 24

2.3.1 2.4

3

Vnitřní předpisy vysokých škol.......................................................................... 25

Ústřední pojmy ......................................................Chyba! Záložka není definována.

2.4.1

Poplatek ..........................................................Chyba! Záložka není definována.

2.4.2

Studium .............................................................................................................. 18

Poplatky spojené se studiem ............................................................................................ 28 3.1

Poplatek za úkony spojené s přijímacím řízením ...................................................... 33

3.2

Poplatky za studium: společná část ........................................................................... 38

3.3

Konstrukční prvky poplatků za studium .................................................................... 40

3.4

Objekt poplatku za delší studium .............................................................................. 46

3.4.1

Ustanovení připouštějící různý výklad ............................................................... 46

3.4.2

Ustanovení § 58 odst. 3 ...................................................................................... 47

3.4.3

Ustanovení § 58 odst. 4 věty poslední................................................................ 51

3.4.4

Axiologická mezera v právu .............................................................................. 52

3.4.5 škole

Přičítání neúspěšně ukončených studií absolvovaných na soukromé vysoké 53 2

Seznam pouţitých zkratek 3.4.6 Rozpor mezi ukončením studia ve formálním a materiálním smyslu I: vyuţití části neúspěšně ukončeného studia pro úspěšné ukončení jiného studia ......................... 54 3.4.7

Rozpor mezi ukončením studia ve formálním a materiálním smyslu II: přestupy 56

3.4.8

Přičítání studií, k jejichţ neúspěšnému ukončení došlo bez vůle studenta ........ 57

3.4.9 Prodlouţení studia v důsledku pozastavení akreditace či jiných důvodů stojících mimo vůli studenta ........................................................................................................... 58 3.4.10

Axiologicky nedostatečné nezaloţení práva ...................................................... 59

3.4.11

Axiologicky nedostatečné normativní řešení ..................................................... 61

3.4.12

Retroaktivní přičítání neúspěšných studií .......................................................... 61

3.4.13

Retroaktivní stanovení výše poplatku ................................................................ 65

3.4.14

Retroaktivní vznik poplatkové povinnosti ......................................................... 66

3.4.15

Vnitřní nekonzistence systému sankcionování .................................................. 67

3.4.16

Aplikace contra legem ........................................................................................ 70

3.5

Objekt poplatku za další studium .............................................................................. 70

3.5.1

Ustanovení § 58 odst. 4, z něhoţ nevyplývá ţádný jednoznačný výklad .......... 70

3.5.2 škole

Započítávání úspěšně ukončených studií absolvovaných na soukromé vysoké 71

3.5.3

Vnitřní nekonzistence systému sankcionování II ............................................... 72

3.6

Konkurence poplatků za studium .............................................................................. 72

3.7

Moderační pravomoc rektora..................................................................................... 73

3.8

Poplatek za cizojazyčné studium ............................................................................... 78

4

Závěr................................................................................................................................. 79

5

Zdroje ...........................................................................Chyba! Záložka není definována. 5.1

Legislativa .............................................................Chyba! Záložka není definována.

5.2

Judikatura...............................................................Chyba! Záložka není definována.

5.3

Odborná literatura ..................................................Chyba! Záložka není definována.

5.4

Ostatní zdroje .........................................................Chyba! Záložka není definována. 3

Seznam pouţitých zkratek

Seznam použitých zkratek Evropská úmluva • Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod, vyhlášená pod č. 209/1992 Sb., ve znění pozdějších změn Listina základních práv a svobod či též jen Listina • Usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění pozdějších změn Ministerstvo • Ministerstvo školství, mládeţe a tělovýchovy Řízení o přezkumu • Správní řízení podle § 50 odst. 7 nebo § 68 odst. 4 zákona o vysokých školách Slovenský zákon o vysokých školách • zákon č. 131/2002 Z.z., o vysokých školách a o zmene a doplnení niektorých zákonov, ve znění pozdějších předpisů Správní řád • Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů Správní řád z roku 1967 • Zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů Soudní řád správní • Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů Školský zákon • Zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů. Ústava • Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů Zákon o odpovědnosti za škodu • Zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, ve znění pozdějších předpisů Zákon o Sbírce zákonů • Zákon č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů Zákon o vysokých školách či též jen zákon • Zákon č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách), ve znění pozdějších předpisů Zákon o vysokých školách z roku 1980 • Zákon č. 39/1980 Sb., o vysokých školách, ve znění pozdějších předpisů Zákon o vysokých školách z roku 1990 • Zákon č. 172/1990 Sb., o vysokých školách, ve znění pozdějších předpisů

4

Úvod

Úvod Navzdory pravidelně se opakujícím diskuzím o zavedení školného na veřejných vysokých školách i na konci roku 2013 platí, ţe jimi realizované vzdělávání je, s výjimkou vzdělávání cizojazyčného, poskytováno bezplatně. Přesto jsou i veřejné vysoké školy povolány vybírat některé platby, které se vzděláváním souvisí; v zákoně o vysokých školách jsou nepřímo označeny jako poplatky spojené se studiem. Existence plateb souvisejících se studiem na veřejných vysokých školách je výsledkem legislativních úvah započatých v roce 1997. V té době bylo zřejmé, ţe společenský vývoj dospěl do stádia, v němţ bylo přípustné zvaţovat finanční účast studentů na jejich vysokoškolském vzdělávání, coţ se promítlo do návrhu nového zákona o vysokých školách, který byl předloţen1 skupinou poslanců v dubnu téhoţ roku. Návrh nepředpokládal zavedení přímé platby za vysokoškolské studium, tzv. školné, směřoval ovšem ke zpoplatnění jednotlivých správních úkonů se studiem nezbytně spojených, a to v zákonem omezené výši. Obligatornímu poplatku mělo podléhat zejména přijímací řízení, zápis do studia, vyššího ročníku nebo dalšího bloku, přihlašování se ke zkoušce či ukončení studia. V závislosti na průběhu studia připadaly v úvahu téţ další poplatky, a to za opakování zkoušky, semestru, ročníku či bloku. Počínaje 2. čtením byl souběţně s tímto návrhem projednáván téţ vládní návrh nového zákona o vysokých školách2, který počítal s tzv. limitovaným školným – platbou vázanou na samotné studium v bakalářském či magisterském studijním programu. Její maximální výše měla být odvozena od částky poskytované vysokým školám na vzdělávací činnost ze státního rozpočtu. Vedle limitovaného školného počítal návrh téţ se sankcionováním bezdůvodného natahování studia. V průběhu projednávání vládního návrhu, který se nakonec na rozdíl od návrhu poslaneckého stal platným a účinným zákonem o vysokých školách (č. 111/1998 Sb.), se ukázalo, ţe vůle k zavedení školného není dostatečná, v důsledku čehoţ bylo od jeho zákonného zakotvení ustoupeno; zároveň však bylo přistoupeno k zařazení sankce za násobné studium. Tím byly zavedeny dva sankčně koncipované poplatky související se studiem na veřejných vysokých školách dále v textu označované jako poplatek za delší studium a poplatek za další studium. Vedle nich zákonodárce uloţil veřejným vysokým školám zpoplatňovat studium ve studijním programu uskutečňovaném v cizím jazyce a umoţnil jim zpoplatňovat úkony spojené s přijímacím řízením. Nepřistoupil přitom k obdobné regulaci postavení státních vysokých škol. Naopak soukromým vysokým školám přiznal oprávnění stanovit poplatky spojené se studiem v jejich vnitřních předpisech, aniţ by zároveň uvedl kriteria, jimiţ se školy mají při stanovování řídit. Ustanovení o poplatcích spojených se studiem bylo od doby přijetí zákona o vysokých školách mnohokrát novelizováno, a to jak po hmotné, tak po procesní stránce. Další 1

SKUPINA POSLANCŮ. Sněmovní tisk č. 189 : návrh zákona o vysokých školách. Poslanecká sněmovna : 1997 [online]. [cit. 2011-01-11] Dostupné z www.psp.cz. 2

VLÁDA ČESKÉ REPUBLIKY. Sněmovní tisk č. 329 : návrh zákona o vysokých školách. Poslanecká sněmovna : 1997 [online]. [cit. 2011-01-11] Dostupné z www.psp.cz.

5

Úvod novelizace zákona o vysokých školách zamýšlející změnit téţ některé aspekty poplatků spojených se studiem byly plánovány v letech 2011 a 2013, ovšem s ohledem na politický vývoj nebyly realizovány. Nutno dodat, ţe připravované návrhy se v záměru změn neshodovaly a dokonce i pohledy prvního z nich na poplatkovou problematiku se v průběhu jeho přípravy v čase měnily. Nejen legislativní vývoj, ale téţ praxe ukazuje, ţe některé z poplatků spojených se studiem na vysokých školách vyvolávají řadu koncepčních, aplikačních, ale také právně teoretických otázek. Za více neţ patnáct let účinnosti zákona o vysokých školách se postupně ukázalo, ţe jak pravidla, tak i samotný postup při vyměřování poplatků spojených se studiem nepatří k nejpřehlednější problematice, s níţ se vysoké školy a studenti, na něţ poplatky dopadají, musí vyrovnávat. Lze tak ostatně soudit jiţ ze samotné skutečnosti, ţe v ţádné jiné oblasti váţící se k vysokoškolskému studiu nebylo podáno tolik správních ţalob3 a nepadlo tolik rozhodnutí Nejvyššího správního soudu4, jako ve věcech rozhodnutí o vyměření poplatků spojených se studiem. Je otázkou, zda ve svém tradičním působení nezaostala do jisté míry právní věda, resp. činnost právních teoretiků, která zatím postupně vznikající a stále se prohlubující problémy poplatků spojených se studiem ponechávala stranou svého odborného zájmu. Zmírnění tohoto nedostatku je cílem předloţené monografie, která je částečně doplněnou verzí stejnojmenné rigorózní práce autorky obhájené na Právnické fakultě Masarykovy univerzity v roce 2011. Součástí jejího záměru je snaha mezeru postiţenou nezájmem autorů alespoň částečně zaplnit a pomoci tím vysokých školám v jejich jiţ tak nesnadném působení, stejně jako nabídnout zákonodárcům materiál, který by podchycoval některé nedokonalosti právní úpravy obsaţené v zákoně o vysokých školách, čímţ by se mohl stát vhodným podkladem k nutným legislativním změnám. Autorka vychází z Kühnovy5 koncepce jednoduchých a sloţitých případů aplikace práva. Zatímco pro jednoduché případy aplikace práva platí, ţe existuje všeobecná shoda na tom, co se má rozumět pod pojmem práva, ve sloţitých případech tato všeobecná shoda zaniká a právní vědci i praktici prosazují určitou a často kontroverzní představu o tom, co je po právu v dané situaci. Moţných variant "správného" významu práva v daném případě přitom můţe být celá řada.6 Jak uvádí Z. Kühn, sloţité případy aplikace práva tvoří velkou plejádu nejrůznějších výkladů, které nejsou pouhým logickým výkladem právního textu nebo jiného pramene práva. Typickým příkladem jsou ustanovení právních předpisů připouštějící různý výklad, ustanovení právních předpisů, z nichţ nevyplývá ţádný jednoznačný výklad za pouţití standardních 3

Autorka získala prostřednictvím práva na svobodný přístup k informacím od krajských soudů více neţ 100 soudních rozhodnutí, podstatnou část agendy tvoří spory týkající se poplatků spojených se studiem. 4

K 31. 5. 2011 rozhodl Nejvyšší správní soud zatím o 10 ţalobách proti rozhodnutím vysokých škol o vyměření poplatků spojených se studiem; naposledy dne 13. 10. 2010 ve věci sp. zn. 1 As 83/2010. DOPOČÍTAT A DOPLNIT K DATU ... 5

KÜHN, Z. Aplikace práva ve sloţitých případech : k úloze právních principů v judikatuře. Praha : Nakladatelství Karolinum, 2002. 419 s. 6

KÜHN, Z. Aplikace práva ve sloţitých případech : k úloze právních principů v judikatuře. Praha : Nakladatelství Karolinum, 2002, s. 13.

6

Úvod interpretačních pravidel, popřípadě další případy, v nichţ právní předpis dává soudci jistou míru uváţení (ať jiţ jde o záměr zákonodárce či nikoliv), případy rozporu aplikované právní normy v jejím apriorním významu s jinou právní normou, eventuálně případy napětí mezi funkcionálním smyslem práva a doslovným významem textu (či dokonce případy napětí mezi funkcionálním smyslem práva a jakýmkoliv moţným výkladem textu právního předpisu, k němuţ můţe dojít interpret na základě standardních interpretačních argumentů).7 Je zřejmé, ţe jsou to sloţité případy aplikace práva, které v praxi vyvolávají interpretační problémy vedoucí k soudním sporům častěji, neţ je tomu ve věcech případů jednoduchých; podle autora citované monografie jsou sloţité případy typické pro rozhodování vyšších soudů8. Autorka souhlasí s tím, ţe sloţité případy aplikace práva tvoří imanentní součást právního řádu a je přesvědčena, ţe soudci vyšších soudů jsou vzhledem ke svému vzdělání, zkušenostem a schopnostem, které je k působení na daných postech kvalifikovaly, schopní je řešit. Domnívá se však také, ţe téhoţ nejsou ve stejné míře a se stejně uspokojivými výsledky schopni soudci obecných soudů, kteří, jak předpokládá, aţ na výjimky vychází ve svých úvahách zejména z běţných interpretačních postupů a znalostí platného práva. Naprosto neodpovídající kvalifikaci, pokud jde o rozhodování sloţitých případů aplikace práva, předpokládá autorka v obecné rovině u osob rozhodujících v postavení orgánů veřejné správy, a to zejména, pokud zákon nepoţaduje pro výkon svěřených pravomocí právní či alespoň jiné specializované vzdělání9. Autorka soudí, ţe je s ohledem na nároky, které z podstaty sloţitých případů aplikace práva vyplývají, obecně neţádoucí, aby se osoby bez odpovídající vzdělání se sloţitými případy aplikace vůbec práva setkávaly; jelikoţ to však nelze v praxi vyloučit, alespoň uzavírá, ţe je nezbytné, aby se s nimi setkávaly ojediněle. Autorka vychází z hypotézy, ţe právní úprava vybraných druhů poplatků spojených se studiem vykazuje takové mnoţství koncepční a legislativní nedokonalosti, ţe jejich vyměřování nutně v mnoha případech představuje sloţité případy aplikace práva. S ohledem na výše uvedené je zřejmé, ţe takovou situaci povaţuje za vysoce neţádoucí a tedy vhodnou k legislativní nápravě. Úkolem publikace je proto vedle ověření hypotézy téţ zmíněné nastínění moţných vhodných opatření k nápravě právního zakotvení poplatků spojených se studiem. Pro úplnost zpracovávaného tématu se bude autorka věnovat téţ druhům poplatků, které v praxi aplikační potíţe nevyvolávají, stejně jako bezprostředně souvisejícím tématům. K nalezení odpovědi na poloţenou hypotézu vyuţívá autorka deskriptivní metodu a metodu analýzy právní úpravy za pouţití logických argumentů. Dále vyuţívá závěry judikatury a odborných textů, jakoţ i časovou komparaci právní úpravy. Vzhledem k tomu, ţe hypotéza se váţe k hmotné úpravě poplatků spojených se studiem, není samostatným předmětem zkoumání úprava postupů procesních, jakkoli je zřejmé, ţe i ona by si zaslouţila odbornou pozornost.

7

KÜHN, Z. Aplikace práva ve sloţitých případech : k úloze právních principů v judikatuře. Praha : Nakladatelství Karolinum, 2002, s. 45. 8

KÜHN, Z. Aplikace práva ve sloţitých případech : k úloze právních principů v judikatuře. Praha : Nakladatelství Karolinum, 2002, s. 385. 9

Srovnatelné například vzdělávání dle zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů.

7

Část I. Výchozí poznámky Nevyplývá-li z textu jinak, vychází práce z právního stavu platného a účinného k 15. 10. 2013.

Část I. Výchozí poznámky 1 Právo na vzdělání Vzdělání jakoţto jedno ze základních lidských práv, alespoň pokud jde o pozornost, která je mu věnována, a stejně tak o důleţitost, která je mu přikládána, patří k oblastem, jimţ věnují značnou pozornost významné mezinárodní organizace. Za celosvětově nejvýznamnější lze povaţovat Organizaci spojených národů pro výchovu, vědu a kulturu (UNESCO), která věří, ţe vzdělání je klíčem ke společenskému a ekonomickému rozvoji. Právě vzdělání pro všechny má být tím správným krokem k vytvoření celosvětové vzdělanostní společnosti propagující kulturu a mír, oslavující rozmanitost a chránící lidská práva. V evropském měřítku je namístě vzpomenout Radu Evropy, která si v oblasti vzdělávání klade řadu cílů spočívajících v plnění významných projektů školního a mimoškolního vzdělávání (zavádění politik, osnov a metod), sdílení idejí, zkušeností a výsledků výzkumu, podpoře vzájemných kontaktů a výměnných akcí, budování sítí a podněcování nových partnerství, podpoře mezinárodního uznávání nabytého vzdělání, publikování studií, příruček a dalších praktických materiálů pro tvůrce politiky a pedagogy a spolupráce s jinými evropskými institucemi a nevládními organizacemi. Zakotvení práva na vzdělání nechybí ve významných mezinárodních smlouvách z oblasti právního postavení jednotlivců a ochrany lidských práv. Z nejvýznamnějších lze odkázat např. na čl. 26 Všeobecné deklarace lidských práv, čl. 13 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech či čl. 2 Právo na vzdělání Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Závaznost a aplikační přednost ratifikovaných a vyhlášených mezinárodních smluv v právním řádu České republiky je dána čl. 10 Ústavy. Z mezinárodních smluv, jimiţ je Česká republika vázána, lze odvozovat téţ závaznost případných rozsudků mezinárodních soudů10. V českém právním řádu je právo na vzdělání zakotveno společně s ostatními základními právy v Listině základních práv a svobod, která je katalogem lidských práv a svobod v ústavním pořádku České republiky. Úprava práva na vzdělání obsaţená v Listině je určena 10

Z nejčerstvějších rozhodnutí z oblasti práva na vzdělání ve věci stíţnosti proti České republice lze odkázat na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 13. 11. 2007 ve věci D. H. proti České republice, v němţ se soud zabýval otázkou rasové segregace občanů romského původu v základních školách: „Nepřímou diskriminaci lze podle soudu definovat jako nepřiměřeně předpojaté důsledky obecné politiky nebo patření, která, ačkoli mají neutrální povahu, diskriminují určitou skupinu. V souladu s antidiskriminační legislativou Evropských společenství lze konstatovat, ţe pro posouzení určité situace jako nepřímé diskriminace není důleţitá existence úmyslu diskriminovat. Podobně jako v případech týkajících se zaměstnání nebo poskytování sluţeb není ani v oblasti vzdělávání zapotřebí prokazovat existenci úmyslu diskriminovat na straně státních orgánů. Jestliţe stát nezohlední zvláštní potřeby členů znevýhodněné komunity, umístí romské děti do škol pro mentálně retardované, kde je vyučováno podle jiných osnov, a izoluje tyto děti od širší populace, překročí volnou míru uváţení, kterou stát poţívá v oblasti vzdělání. Taková volná míra uváţení by byla dodrţena, kdyby se stát snaţil místo toho dětem pomoci, aby se integrovaly mezi většinovou společnost a rozvinuly své schopnosti tak, aby byly schopny vést ţivot ve většinové společnosti.“ PODHRÁZKÝ, M. Přehled judikatury z oblasti školství. Praha : Wolters Kluwer ČR, 2010, s. 36.

8

Právo na vzdělání kaţdému člověku a to bez ohledu na jeho státní příslušnost; není vázána ani na splnění jiných podmínek jako např. věk či finanční moţnosti. Ústavně zaručené právo na vzdělání je koncipováno jako bezplatné, a to pokud jde o vzdělání v základních, středních a vysokých školách zřizovaných státem a z povahy věci téţ územně samosprávnými celky. V základních školách je vzdělání v délce devíti let povinné, na středních školách při nejmenším všeobecně ţádoucí. Společensky prospěšné je beze sporu téţ vzdělání vysokoškolské, byť jeho poskytování není únosné a ani ţádoucí v takové míře, jako je tomu u stupňů předchozích. Jako bezplatné je proto výrazněji omezeno, a to moţnostmi společnosti a schopnostmi konkrétního jedince11. Bezplatnost vzdělávání neznamená, ţe by stát měl nést veškeré náklady vznikající při realizaci práva na vzdělání, a to, ani pokud jde o bezplatné poskytování učebnic či jiných učebních potřeb. Naopak dle nálezu Ústavního soudu ze dne 13. 6. 1995, sp. zn. Pl. ÚS 25/94, se bezplatnost vzdělání omezuje toliko na roli státu nést náklady na zřizování škol a školských zařízení, na jejich provoz a údrţbu. S nepodmíněnou povahou práva na bezplatné vzdělání na základních a středních školách tedy souvisí zejména nemoţnost vyţadovat v souvislosti se vzděláváním na nich platbu tzv. školného. Pokud jde o obsah bezplatného práva na vzdělání na vysokých školách, navíc podmíněného v souladu s Listinou, lze očekávat přístup při nejmenším obdobný - stát jistě nenese odpovědnost za takové materiální zajištění studenta vysoké školy, které by mu umoţňovalo neinvestovat do svého probíhajícího vzdělávání jeho vlastní finanční prostředky. Nutno ovšem zmínit, ţe téţ občané studující na vysokých školách mají ústavně zaručeno právo na pomoc státu při studiu12. Kromě výše popsaného práva na bezplatné vzdělání v základních, středních a vysokých školách připouští Listina téţ moţnost vzdělávání za úplatu, a to na školách zřizovaných osobami odlišnými od státu, resp. územně samosprávného celku, tedy osobami soukromého práva. Takové školy, často nazývané jako soukromé (patří mezi ně ale i školy církevní), mohou poskytovat vzdělání za úplatu. Zvláštním případem je vzdělávání na vyšších odborných školách, které nepatří mezi tradiční součást české vzdělávací soustavy. Do vzdělávacího systému bylo zavedeno aţ v roce 1990, a to jako součást původního záměru vybudovat vysoké odborné školství; legislativního zakotvení se mu však dostalo aţ v roce 1995. Dnešní vyšší odborné školy poskytují profesně zaměřené vzdělávání pro absolventy středního vzdělání s maturitní zkouškou se silným důrazem na aplikační stránku studia – na dovednosti a kompetence uplatnitelné v příslušném relativně vysoce kvalifikovaném povolání podloţené nezbytným teoretickým základem13. Pro vyšší odborné vzdělávání platí, ţe je v souladu se školským zákonem poskytováno vţdy za úplatu, a to i na školách zřizovaných státem. Podmínky a limity úplaty, jako i její splatnost

11

Srov. čl. 33 odst. 2 Listiny.

12

Dle čl. 33 odst. 4 Listiny. V souladu s platnou zákonnou úpravou nachází svůj odraz zejména ve statusu nezaopatřeného dítěte a na něj navázaných „výhodách“ či ve zvýhodněném postavení studenta vysoké školy v oblasti daní. 13

KARPÍŠEK, M. a kol. Analýza stavu a moţného vývoje sektoru vyššího odborného vzdělávání. Praha: MŠMT, 2009, s 17.

9

Vysoká škola a moţnost sníţení nebo osvobození, stanoví Ministerstvo školství14. Dle nálezu Ústavního soudu ze dne 19. 12. 1995, sp. zn. Pl. ÚS 27/95, nelze uvedené zpoplatnění povaţovat za protiústavní, neboť vyšší odborné školy jsou sice na straně jedné součástí výchovně vzdělávací soustavy, na straně druhé představují však typ odlišný od středních škol, neboť studium na nich získání středoškolského vzdělání jiţ předpokládá. Touto svou povahou vymykají se tedy vyšší odborné školy z rámce článku 33 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, zakotvujícího [nepodmíněné – pozn. autorky] právo občanů na bezplatné vzdělání v základních a středních školách. Ústavní soud dále uvedl, ţe právo na bezplatné vzdělání na vysokých školách, pod nějţ by případně mohlo spadat téţ vzdělání na vyšších odborných školách, je podmíněno mimo jiné téţ moţnostmi společnosti. Přičemţ platí, ţe pokud není v moţnostech společnosti poskytovat vzdělávání na vyšších odborných školách bezplatně, nelze povaţovat za protiústavní, pokud je poskytováno úplatně. Autorka má za to, ţe v kontextu výše uvedeného názoru Ústavního soudu zdůrazňujícího úlohu moţností společnosti, je třeba chápat i případné zavedení školného, popř. v minulosti zvaţovaného zápisného15, na vysokých školách. Konstatuje proto, ţe bez ohledu na účelnost zavedení naznačených plateb nepovaţuje za protiústavní, pokud by stát přestal bezplatné vysokoškolské vzdělávání poskytovat, a to v případě, ţe by se v určitém okamţiku ukázalo, ţe to jiţ není v jeho moţnostech (moţnostech společnosti). Při zvaţování hrozby, ţe nebude v moţnostech společnosti poskytovat bezplatné vysokoškolské vzdělání, se jeví jako přípustné, a tím spíše ústavně souladné, případné poskytování částečně zpoplatněného vzdělání či dokonce poskytování bezplatného vzdělání jen za předpokladu jeho určitého – ţádoucího, průběhu. Ostatně o takovém částečném či kvalifikovaném zpoplatnění studia by bylo moţno uvaţovat obdobně jako o tzv. regulačních poplatcích ve zdravotnictví, které dle Ústavního soudu mohou ve skutečnosti naplňovat hledisko bezplatnosti, pokud vedou k zefektivnění systému bezplatného poskytování16.

2 Vysoká škola Vysokou školu by bylo moţné definovat jako instituci, která ve veřejném zájmu poskytuje vysokoškolské vzdělání v akreditovaných studijních programech, případně i jiné vzdělání17, a zároveň vytváří vhodné podmínky pro uskutečňování vědy a výzkumu jejích zaměstnanců, popř. studentů18. V kontextu výše uvedeného práva na vzdělání by dále bylo moţno definovat 14

Srov. § 123 školského zákona.

15

Podstatou zápisného je svázání zápisu do další části studia (typicky semestru či akademického roku) s poplatkem za tento úkon. 16

Srov. např. bod 127 nálezu pléna Ústavního soudu ze dne 20. 5. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 1/08: Ústavní soud si je vědom multifunkčnosti regulačního poplatku, neboť vedle regulačního prvku je zde utilitární hledisko, spočívající v tom, ţe zdravotnickému zařízení je regulačními poplatky přispíváno k tomu, aby vedle bezplatné zdravotní péče mohlo lépe fungovat, zajišťovat související činnosti či zkvalitňovat personální aspekty a úroveň prostředí, v němţ je zdravotní péče poskytována, apod. 17

Celoţivotní vzdělávání a vzdělávání v mezinárodně uznávaném kursu dle § 60 a 60a zákona o vysokých školách. 18

KUDROVÁ, V. Správní rozhodování vysokých škol. 2012. 202 s. Dizertační práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta, s. 25. Vedoucí práce Jana Jurníková.

10

Vysoká škola veřejnou vysokou školu, a to jako instituci zřízenou za účelem umoţnění realizace ústavně zaručeného práva na bezplatné vysokoškolské vzdělání. Veřejná vysoká škola není jediným druhem – zákon rozlišuje tři druhy vysokých škol, pro které definuje různé reţimy vnitřního uspořádání a nepřímo téţ různou míru samosprávy. Odlišují se od sebe ale také reţimem vzniku a právní subjektivitou, jako i úkoly, které mají (ve veřejném zájmu) plnit. Vedle veřejných vysokých škol, z nichţ některé jsou pokračovatelkami nejstarších českých univerzit, rozlišuje zákon téţ vysoké školy státní a soukromé. Zatímco veřejné a státní vysoké školy slouţí zejména k uspokojování veřejných (státních) potřeb19, soukromé vysoké školy vznikají zásadně za účelem tvorby vlastního zisku. Pro kaţdý z druhů platí vlastní specifická úprava institucionálních otázek20, ustanovení o činnostech, jimiţ vysoké školy naplňují své základní poslání, jsou však společná21. Veřejné vysoké školy jsou právnickými osobami veřejného práva, podle K. Berana22 přesněji mixtum compositum, kde vedle sebe stojí státní ústav a veřejnoprávní korporace, nadanými samosprávnou působností, v níţ vykonávají jasně vymezené pravomoci vnitřní samosprávné orgány. Jakoţto samosprávné entity disponují vlastním rozpočtem, jehoţ příjmy jsou dle zákona o vysokých školách tvořeny zejména z dotací ze státního rozpočtu, poplatků spojených se studiem, výnosů z majetku a doplňkové činnosti, příjmů z darů a dědictví a jiných příjmů ze státního rozpočtu, ze státních fondů a z rozpočtů obcí. Jejich řízení je uskutečňováno vlastními samosprávnými a jinými orgány, mezi nimiţ fungují různé úrovně vzájemných vazeb a odpovědnostních vztahů. Výčet veřejných vysokých škol je přílohou č. 1 zákona o vysokých školách. Státní vysoké školy sdílí se školami veřejnými podstatnou část právní úpravy a také poslání společensky prospěšného charakteru; přesto se od veřejných vysokých škol institucionálně zcela zásadně odlišují. Státní vysoké školy, které se dále dělí na vojenské a policejní, v prvé řadě nemají právní subjektivitu. Vojenská vysoká škola23 je součástí organizační sloţky státu Ministerstva obrany, zatímco Policejní vysoká škola24, pro niţ zákon zpočátku předpokládal formu právnické osoby25, kterou měla jakoţto rozpočtová organizace státu26, je od počátku 19

Veřejné vysoké školy umoţňují získat bezplatné vysokoškolské vzdělání v širokém spektru oblastí a téţ v obdobně širokém spektru vykonávají vědecko-výzkumnou činnost. Státní školy vzdělávají nezbytně potřebné odborníky pro ozbrojené a bezpečnostní sloţky České republiky. 20

Vnitřní uspořádání veřejné vysoké školy je upraveno v části druhé Veřejná vysoká škola a její součásti. Její podstatná část se uplatní téţ pro vysoké školy státní, ještě s úpravou danou částí dvanáctou Vojenské a policejní vysoké školy. Postavení soukromé vysoké školy je věnována část třetí Soukromá vysoká škola. 21

Navzdory systematice zákona je lze rozdělit na ustanovení týkající se vnitřních činností (studijní program, studium, studenti a akademičtí pracovníci) a vztahů s vnějšími subjekty (akreditace, státní správa). 22

BERAN, K. Právnické osoby veřejného práva. Praha : Linde, 2006, s. 125. obdobně téţ BERAN, K. Právní povaha univerzity. Právník. 2005, roč. 144, č. 3, s. 260 - 286. ISSN 0231-6625. 23

Jedinou vojenskou vysokou školou v České republice je Univerzita obrany v Brně.

24

Jedinou policejní vysokou školou je Policejní akademie České republiky v Praze.

25

Srov. § 2 odst. 2 zákona o vysokých školách ve spojení s § 95 odst. 1 a contrario.

11

Vysokoškolská samospráva roku 2001 organizační sloţkou státu. Stejně jako veřejné, i státní vysoké školy jsou nadány samosprávnými pravomocemi, v nichţ vykonávají svou působnost kromě samosprávných orgánů také ministr obrany a Ministerstvo obrany (vojenská vysoká škola) a ministr vnitra s Ministerstvem vnitra (policejní vysoká škola). Se strategickým setrváním státních vysokých škol v postavení státních organizací namísto samostatných veřejnoprávních korporací souvisí i jejich ekonomická závislost: na rozdíl od veřejných vysokých škol netvoří vlastní rozpočet, finanční prostředky jsou jim přidělovány z rozpočtových kapitol příslušných ministerstev. Soukromé vysoké školy jsou právnickými osobami, které mají sídlo, svou ústřední správu nebo hlavní místo své podnikatelské činnosti na území některého členského státu Evropské unie, nebo které byly zřízeny nebo zaloţeny podle práva některého členského státu Evropské unie, jimţ byl udělen státní souhlas působit jako vysoká škola27. Legitimním cílem jejich existence je tvorba zisku, poskytování vysokoškolského vzdělání je tak v podstatě spíše předmětem podnikání neţ poskytováním veřejné sluţby. Výjimkou mohou být zejména vysoké školy působící ve formě obecně prospěšných společností, které se mohou ucházet se o dotaci na vzdělávací činnost. Ostatní vysoké školy jsou povinny samy opatřit finanční prostředky na svou činnost. Zatímco veřejným a státním vysokým školám stanovuje zákon základní strukturu orgánů a jejich kompetencí, soukromé vysoké škole je s ohledem na její specifické postavení uloţeno, aby si soustavu orgánů vykonávajících samosprávné působnosti stanovila sama.

3 Vysokoškolská samospráva Jiţ bylo uvedeno, ţe vysoké školy ve větší či menší míře vykonávají veřejnou správu, a to s ohledem na historické souvislosti ve formě samosprávy. Výslovně zákon přiznává samosprávné působnosti pouze veřejné vysoké škole, řadou z nich však ve skutečnosti pověřuje i ostatní druhy vysokých škol. Zatímco státní správa je označením pro tu část veřejné správy, jejímţ subjektem (nositelem) je stát vykonávající ji přímo prostřednictvím svých orgánů a úřadů nebo nepřímo prostřednictvím jiných osob a kterou jim zákonem nebo rozhodnutím na základě zákona deleguje nebo propůjčuje28, samosprávu lze definovat jako formu veřejné správy spočívající v tom, ţe územně nebo jinak organizované společenství lidí si spravuje své záleţitosti samostatně a činí rozhodnutí o nich přímo nebo prostřednictvím volených orgánů29. Tato 26

KOUDELKA, Z. Vysokoškolská samospráva. In Dny práva – 2008 – Days of Law. Brno : Tribun EU, Masarykova univerzita, 2008. s. 1495 - 1499. 27

44 soukromých vysokých škol (Ministerstvo školství, mládeţe a tělovýchovy : Vzdělávání : Vysoké školství : Přehled vysokých škol : Přehled soukromých vysokých škol [online]. [cit. 2012-08-07] Dostupné z http://www.msmt.cz/vzdelavani/prehled-verejnych-soukromych-skol.) působících v České republice podle zákona o vysokých školách má (k 15. 10. 2013) výhradně formu společnosti s ručením omezeným, akciové společnosti či obecně prospěšné společnosti. Formu posledně zmíněné má 19 z nich. S ohledem na limity, které tato forma přináší, je zřejmé, ţe důvodem pro formu obecně prospěšné společnosti je moţnost toliko soukromé vysoké školy v této formě získat dotaci na uskutečňování akreditovaných studijních programů a programů celoţivotního vzdělávání, s nimi spojenou vědeckou, výzkumnou, vývojovou a inovační, uměleckou nebo další tvůrčí činnost. (§ 40 odst. 2 zákona o vysokých školách) 28

Výklad k heslu Státní správa. Výklad k heslu veřejná správa. HENDRYCH, D. In HENRYCH, D. a kol. Právnický slovník. 2. rozšířené vydání [CD-ROM]. Praha : C. H. Beck, 2001. 29

Výklad k heslu Samospráva. HŘEBEJK, J. In HENRYCH, D. a kol. Právnický slovník. 2. rozšířené vydání [CD-ROM]. Praha : C. H. Beck, 2001.

12

Vysokoškolská samospráva samostatnost představuje určitou nezávislost samosprávy na státu, především ve smyslu nepodřízenosti orgánům státní správy. Samospráva vzniká na základě ústavou a zákony vymezeného právního rámce, stát můţe do její činnosti zasahovat pouze na základě zákona, v zákonem stanovených mezích a jen způsobem zákonem stanoveným30. Samospráva bývá nejčastěji dělena na samosprávu územní a zájmovou (či téţ profesní)31. Zatímco určujícím znakem územní samosprávy je, ţe se její výkon vztahuje primárně k vymezenému území, pro samosprávu zájmovou, tedy neúzemní, je stěţejním vztah členský. Obsahem neúzemní samosprávy, a tedy i vysokoškolské samosprávy, téţ nazývané jako akademické, je v obecné rovině32 způsobilost k řízení vlastními orgány, vnitřně a nezávisle ustavovanými, s tím související pravomoc přijímat normativní akty, jakoţ i individuálně autoritativně rozhodovat o právech a povinnostech podřazených subjektů, popř. pravomoc jinými způsoby vykonávat svěřené působnosti. Samospráva je přitom povolána činit tyto úkony vlastním jménem a na vlastní odpovědnost, vedle toho je oprávněna vlastnit majetek a tvořit vlastní rozpočet. Jak uţ bylo naznačeno, uvedené kompetence přitom vykonává nezávisle na státní správě33. Mezi jednotlivými druhy vysokých škol lze za plně samosprávnou označit pouze veřejnou vysokou školu. Soukromá vysoká škola totiţ jako osoba soukromého práva vykonává v organizační oblasti správu soukromou; ostatně patrně s ohledem na to pro ni zákon nepředepisuje vnitřní organizaci. Státní vysoké škole, přestoţe vykonává některé činnosti vlastními orgány a relativně nezávisle na státu, pak chybí zejména právní subjektivita a s ní související ekonomická nezávislost; téţ vybrané kompetence sdílí s příslušným ministerstvem.

3.1 Veřejná vysoká škola a její orgány Za účelem vyšší přehlednosti textu bude nadále pouţíván samostatně uvedený výraz „vysoká škola“ pouze ve smyslu veřejné vysoké školy, pokud z textu nevyplyne jinak. Pro další druhy vysokých škol bude striktně pouţíváno označení „státní vysoká“ a „soukromá vysoká škola“. *** Jak bylo jiţ uvedeno, veřejná vysoká škola je právnickou osobou veřejného práva, kterou lze zakládat, měnit a rušit výhradně zákonem. Pakliţe je univerzitního typu34, můţe se členit na 30

Srov. KLÍMA, K. a kol. Encyklopedie ústavního práva. Praha: ASPI, a.s., 2007, s. 565 – 566.

31

Srov. např. KOUDELKA, Z. Samospráva. Praha : Linde, 2007, s. 339. či PRŮCHA, P. Základní pojmy a instituty správního práva. Brno : Masarykova univerzita, 1998, s. 247. 32

Srov. FILIP, J. Ústavní právo České republiky. I. díl : Základní pojmy a instituty. Ústavní základy ČR. 4. opravené a doplněné vydání. Brno : Masarykova univerzita a Doplněk, 2003, s. 501. 33

KUDROVÁ, V. Správní rozhodování vysokých škol. 2012. 202 s. Dizertační práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta, s. 33. Vedoucí práce Jana Jurníková. 34

Tedy můţe uskutečňovat všechny typy studijních programů (bakalářské, magisterské a doktorské) a v souvislosti s tím také vědeckou a výzkumnou, vývojovou, uměleckou nebo další tvůrčí činnost.

13

Vysokoškolská samospráva fakulty; bez ohledu na její typ se můţe členit (také) na vysokoškolské ústavy, účelová zařízení a jiná pracoviště. Vnitřní organizaci a činnost veřejné vysoké školy upravuje zákon o vysokých školách a na jeho základě vydávané normativní správní akty nazývané jako vnitřní předpisy (podrobněji o nich v kapitole ...). Správa školy probíhá jejími vlastními orgány, a to jak samosprávnými, které vykonávají samosprávné působnosti dané zákonem, tak téţ jinými orgány zákonem předpokládanými. Samosprávnými orgány jsou akademický senát, rektor, vědecká rada a disciplinární komise, dalšími orgány jsou správní rada a kvestor. Je-li vysoká škola členěna na fakulty, pak téţ ty mají vlastní samosprávné a jiné orgány, s výjimkou správní rady, orgánům veřejné vysoké školy obdobné. V čele veřejné vysoké školy stojí rektor, který jedná a rozhoduje ve věcech školy, pokud zákon nestanoví jinak. Jménem vysoké školy můţe vystupovat téţ kvestor, a to v rozsahu stanoveném rektorem. Jakkoli je vysoká škola v rámci zákonných mezí vnitřně více či méně centralizovaná, člení-li se na fakulty, jednají a rozhodují ve věcech, které jim zákon, popř. statut veřejné vysoké školy, svěřuje, příslušní děkani. Jak v případě rektora, tak téţ děkanů, zákon předpokládá, ţe svou působnost rozloţí mezi jimi jmenované prorektory a proděkany, a to v rozsahu, který sami určí. Prorektoři ani proděkani nejsou povaţováni za samostatné orgány vysokých škol, neboť svou působnost odvozují od rektora (děkana). Přesto je rektor (děkan) nucen podrobit osoby, jeţ zamýšlí do těchto funkcí jmenovat, testu politické popularity v akademickém senátu - orgánu, od něhoţ sám odvozuje vlastní legitimitu. Ve vztahu centrální samosprávy vysoké školy k úrovni fakultní, je jistě důleţitým oprávněním rektora za souhlasu akademického senátu odvolat děkana v případě, ţe závaţným způsobem neplní své povinnosti či poškozuje zájem vysoké školy či fakulty. Zatímco rektora (děkana) by bylo moţno povaţovat za vrcholný výkonný orgán, vrcholným zastupitelským orgánem vysoké škole je akademický senát. Svou legitimitu odvozuje přímo od členů akademické obce, kteří také ze zákona tvoří jeho personální substrát. Vztahy mezi rektorem (děkanem) a akademickým senátem jsou kooperačního charakteru, přičemţ určující v mocenském primátu vzájemného postavení je jistě pravomoc akademického senátu kromě návrhu na jmenování rektorem (děkanem) také moţnost navrhnout jeho odvolání. Zákonná působnost akademického senátu se dále rozpadá do dvou hlavních kategorií, z nichţ v jedné autoritativně rozhoduje o předloţených návrzích (§ 9 (27) odst. 1 zákona) a v druhé se k předloţeným věcem jen povinně vyjadřuje (§ 9 (27) odst. 2 zákona). S ohledem na nenormativnost vyjadřování se, jistě není porušením zákona vyjádření se téţ k jiným věcem, přestoţe tak zákon nestanoví. Taková vyjádření budou mít toliko politickou váhu, proto není třeba zkoumat jejich platnost či případnou nicotnost. Zcela legitimní jsou jistě úkony, jimiţ akademický senát zavazuje rektora (děkana) k nějakému (zákonnému) jednání, neboť stanovíli zákon akademickému senátu moţnost navrhnout odvolání rektora (děkana), aniţ by stanovoval byť i demonstrativní výčet podmínek, při jejichţ nastoupení je vhodné tak učinit, tj. stanovuje de facto absolutní odpovědnost rektora (děkana) senátu, pak tato jistě implicitně zahrnuje téţ oprávnění senátu poţadovat po něm, aby určitým způsobem jednal nebo se naopak určitého jednání zdrţel. Akademický senát je spolu s disciplinární komisí jediným orgánem, který je přímo ze zákona obsazen výlučně členy příslušné akademické obce (tedy akademickými pracovníky a

14

Vysokoškolská samospráva studenty). Minimální počet jeho členů je 11 (9) a pro jejich poměr platí, ţe studenti jsou v něm ze zákona zastoupeni nejméně z jedné třetiny, nejvíce však z jedné poloviny35. Vědecká rada je orgánem sloţeným z významných představitelů oborů, v nichţ vysoká škola (fakulta) působí, přičemţ platí, ţe nejméně jedna třetina jejích členů nesmí být příslušníkem akademické obce dané vysoké školy. V kompetenci vědecké rady je zejména schvalování studijních programů a působnost v habilitačním a profesorském řízení, vyjadřuje se téţ k dlouhodobému záměru vysoké školy (fakulty) a dalším otázkám, které jí předloţí rektor (děkan). Ten je ze zákona jejím předsedou. Rektor (děkan) je téţ orgánem, který se souhlasem akademického senátu členy vědecké rady jmenuje. Posledním samosprávným orgánem veřejné vysoké školy (fakulty), který je ustavován stejným postupem jako vědecká rada, je disciplinární komise. Jejími členy mohou být naopak pouze členové příslušné akademické obce, pro poměr akademických pracovníků a studentů platí poţadavek parity. Disciplinární komise fakulty vykonává působnost v disciplinárním řízení, a to pro studenty fakulty, na níţ je zřízena. Disciplinární komise vysoké školy se zřizuje jen tehdy, má-li daná vysoká škola studenty, kteří nejsou zapsáni na ţádné z fakult, neboť pouze ohledně nich je dána její působnost. Ve vztahu univerzitních a fakultních samosprávných orgánů zásadně platí, byť v různých formách, princip dvojstupňovosti. V případě akademických senátů se projevuje v tom, ţe předpis schválený fakultním senátem nabývá platnosti aţ po jeho následujícím schválení senátem univerzitním. Rektor je orgánem, který zásadně36 ve druhém stupni na návrh přezkoumává rozhodnutí děkana. Univerzitní vědecká rada posuzuje návrh na jmenování docentem, pakliţe rektor nesouhlasí se jmenováním pouze na základě návrhu fakultní vědecké rady, v řízení o jmenování profesorem je potom vědecká rada univerzity vţdy povolána rozhodovat o návrhu na jmenování profesorem, a to jako jediný rozhodující orgán (není-li k řízení akreditována fakulta a tedy nerozhoduje-li vědecká rada fakulty), případně druhý rozhodující orgán, který rozhoduje o návrhu na jmenování potom, co se pro něj vyslovila vědecká rada fakulty. Zcela nezávislé jsou na sobě pouze disciplinární komise, a to logicky s ohledem na to, ţe jejich působnost je vázána na příslušenství k uskutečňovateli studia, v němţ je její působnosti podřazený student zapsán. Příslušnost k disciplinární komisi nelze ztotoţňovat s příslušností k akademické obci37. Orgány vykonávající působnost ve věcech hospodaření a vnitřní správy, kvestor a tajemník, jsou obsazovány zcela dle libovůle rektora (děkana), a to bez ohledu na jejich (ne)příslušnost k akademické obci. Z hlediska pracovněprávních vztahů jsou, nicméně, zaměstnanci vysoké školy.

35

Zajímavou teoretickou otázkou by vzhledem k této podmínce bylo zkoumání důsledku stavu, kdy by byli v akademickém senátu zastoupeni akademičtí pracovníci, kteří jsou zároveň studenty, a to zejména za situace, kdy součet jejich příslušenství k dané části akademické obce, porušoval zákonný limit podílu studentů. 36

Je-li ve věcech, ohledně nichţ zákon příslušnost výslovně nestanoví, zaloţena děkanova působnost statutem vysoké školy. 37

Student náleţí k akademické obci kaţdé z fakult, na níţ studuje, a zároveň k akademické obci vysoké školy jako takové.

15

Vysokoškolská samospráva Zaměstnanecký poměr k dané vysoké škole je naopak vylučujícím kriteriem pro členy správní rady. Její postavení (vnitřní orgán) a sloţení (na instituci nezávislí členové) má poskytovat dostatečnou garanci pro kvalifikované provádění dohledu nad majetkem vysoké školy. Správní rada dává svůj souhlas k nakládání s podstatnými majetkovými hodnotami (§ 15 odst. 1 zákona o vysokých školách), k některým ostatním otázkám týkajícím se financí se alespoň vyjadřuje. Sankce neplatnosti, která stíhá všechna nakládání s majetkem, pro něţ byl stanoven, avšak neudělen, poţadavek souhlasu správní rady, bohuţel není zákonem vyřešena zcela ideálně, neboť na rozdíl od územních samosprávných celků, nebyla vysokým školám stanovena povinnost připojit k listinám o právních úkonech doloţku o jejich schválení. Tím můţe dojít k poškození strany, která o poţadavku na souhlas správní rady nevěděla a omylně věřila v platnost učiněného úkonu38. *** Veřejné vysoké školy rozhodují a jednají v samosprávné působnosti ve většině věcí s jejich činností souvisejících, činí tak jakoţto nestátní orgány veřejné moci39. Přesto lze nalézt i oblast, v níţ v přenesené působnosti vykonávají státní správu: ve věcech uznávání kvalifikací (§§ 89 – 90 zákona). Zákon pro uznávání zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace stanoví hmotné i některé procesní podmínky, podpůrně přitom připouští pouţití správního řádu.

3.2 Státní správa vysokého školství Zákon zaručuje vysokým školám mimořádně vysokou míru autonomie, kdyţ výslovně stanoví, ţe státní orgány mohou zasahovat do činnosti veřejné (státní) vysoké školy jen na základě a v mezích zákona a způsobem zákonem stanoveným (§ 6 odst. 3 zákona). Tím je vysokým školám zajištěna samosprávná autonomie nejen v oblastech výuky a vědeckého bádání, ale obecně ve všech správních věcech. Orgánem státní správy vysokého školství je zásadně Ministerstvo školství, mládeţe a tělovýchovy40, které disponuje řadou různých pravomocí41 soustřeďujících se zejména do oblasti dozoru nad vnitřním fungováním vysokých škol. Ve vztahu k vnitřním předpisům je jeho pravomocí registrovat vnitřní předpisy vysoké školy (nikoli fakulty) a jejich změny, resp. neregistrovat v případě, ţe shledá jejich nezákonnost. Nelze se ovšem ztotoţnit s názorem, jímţ vysoké školy v některých případech odvozují zákonnost svých předpisů od registrace Ministerstvem. Registrace z nezákonného předpisu zákonný neudělá, akt registrace můţe zajistit nanejvýš takovou míru zákonnosti

38

Srov. HAVLAN, P., NEUMANNOVÁ, H. Veřejné vysoké školy jako subjekty vlastnického a jiných majetkových práv. Právní rozhledy. 2006, roč. 14, č. 6, s. 204. ISSN 1210-6410. 39

Srov. SVOBODA, P. Ústavní základy správního řízení v České republice : Právo na spravedlivý proces a české správní řízení. Praha : Linde Praha a.s., 2007, s. 152. 40

V případě státních vysokých škol je jím podle druhu státní vysoké školy Ministerstvo obrany či Ministerstvo vnitra. 41

Srov. § 87 zákona o vysokých školách.

16

Poplatek vnitřního předpisu vysoké školy, jakou je schopno zajistit schválení zákona poslaneckou sněmovnou. Zmíněný názor je proto třeba rázně odmítnout.42

4 Poplatek Poplatek chápe Bakeš43 jako jednorázovou platbu, která je vybírána v souvislosti s nějakým protiplněním ze strany státu či jeho orgánů, kraje, obce apod. Má tedy většinou povahu určitého ekvivalentu za poskytnutí sluţby veřejnoprávního charakteru. Obdobně téţ Mrkývka44 jej definuje jako nenávratnou peněţitou dávku stanovenou zákonem, vybíranou státem nebo jinými veřejnoprávními korporacemi za zákonem stanovené úkony jejich orgánů. Tuto definici lze s ohledem na prostředí zákona o vysokých školách jistě přizpůsobit do té míry, ţe jde téţ o sluţby veřejnoprávního charakteru, které jsou poskytovány veřejnoprávními korporacemi, aniţ by sestávaly jen z úkonů činěných jejich orgány. Zatímco od veřejnoprávního finančního institutu – daně – odlišuje poplatek zejména skutečnost, ţe je vybírán nepravidelně a v zásadě v souvislosti s poskytnutím nějakého protiplnění, od soukromoprávní ceny, která je téţ konstruována jako platba za určité plnění, jej odlišuje právě jeho veřejnoprávní povaha, s níţ je mj. spjata téţ skutečnost, ţe výši poplatku nelze stanovit dohodou45. Pojem poplatek, jak dále uvádí Mrkývka, je často nesprávně pouţíván pro označení jiných institutů týkající se peněţního plnění. V praxi je typicky zaměňován s cenou, která vyjadřuje peněţitou hodnotu určitého plnění vykonstruovanou součtem řady sloţek (od hodnoty pouţitého materiálu, sluţby … aţ po rabat a zahrnutou daň s přidané hodnoty): např. poplatek za šatnu, poplatek za vedení účtu či poplatek za pouţití WC. Jeho nesprávné uchopení lze ovšem spatřovat téţ v textu zákona, kdy je např. pojem poplatek z prodlení chápán nikoli jako úhrada za veřejnou sluţbu, ale jako úhrada za sluţbu soukromou (materiálně: při respektování konstrukce, dle níţ má být prospěch dluţníka z prodlení vyrovnán prospěchem věřitele z půjčky (byť nedobrovolné)) či jako soukromoprávní sankce (formálně). Konstrukční prvky Dle Bakeše46 lze ve správních a soudních poplatcích vysledovat následující konstrukční prvky: subjekt, objekt, moţnost osvobození, základ a sazbu a splatnost. Z hlediska posuzované právní úpravy je v případě vybraných druhů poplatku vhodné zabývat se téţ okamţikem vzniku poplatkové povinnosti a účelem stanovení poplatku, resp. funkcí, kterou má poplatek splnit. Naopak základ poplatků spojených se studiem není v tomto kontextu relevantní, neboť se neodvíjí v různých případech od různých skutečností, namísto toho je pro všechny poplatky na veřejných vysokých školách společný – odvozený od částky (tzv. 42

Lze ovšem upozornit na případnou odpovědnost Ministerstva školství podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád). 43

BAKEŠ, M. a kol. Finanční právo. Praha : C. H. Beck, 2006, s. 96 – 7.

44

MRKÝVKA, P a kol. Finanční právo a finanční správa. 2. díl. Brno : Masarykova univerzita, 2004, s. 6.

45

MRKÝVKA, P a kol. Finanční právo a finanční správa. 2. díl. Brno : Masarykova univerzita, 2004, s. 6.

46

BAKEŠ, M. a kol. Finanční právo. Praha : C. H. Beck, 2006, s. 345 a násl.

17

Studium základu), kterou stanoví Ministerstvo v návaznosti na finanční prostředky vynaloţené na vzdělávací činnost; pro soukromé vysoké školy, jak plyne z výkladu o právní povaze poplatků spojených se studiem na soukromých vysokých školách provedeného v kapitole 0, je potom základ veličinou zcela irelevantní. Subjektem poplatku je fyzická nebo právnická osoba, na níţ dopadá poplatková povinnost (poplatník), objektem je zpoplatněná veřejnoprávní sluţba. Osvobození definuje určité okolnosti, zejm. na straně subjektu či objektu, za nichţ se poplatek nebo jeho část nevybírá. Splatnost představuje okamţik, kdy má nastat splnění poplatkové povinnosti (zaplacení). Vznik poplatkové povinnosti označuje okamţik, od něhoţ se fyzická nebo právnická osoba stává poplatníkem, tedy zásadně okamţik, kdy dochází k naplnění skutkové podstaty poplatku, která zakládá poplatkovou povinnost. Hlavními funkcemi poplatku jsou funkce fiskální (poplatek je zdrojem příjmu státního rozpočtu) a úhradová (obdrţené finanční prostředky slouţí k úhradě nákladů vzniklých v souvislosti s poskytnutím veřejnoprávní sluţby). V úvahu přichází téţ funkce regulační (existence a výše poplatku má ovlivnit četnost vyuţívání sluţby). Vycházejíce z názoru, ţe v systematice zákona o vysokých školách není jedna z náleţitostí statutu veřejné vysoké školy dle § 17 odst. 2 písm. g) ustanovení o poplatcích spojených se studiem jen protipólem k poţadavku stanovenému ustanovením § 58 odst. 6 zákona47, je třeba vzít úvahu jak úpravu zákonnou, tak moţnou úpravu provedenou statutem veřejné vysoké školy (v rozsahu zákonem stanoveného rámce).

5 Studium Studium je jedním z ústředních institutů zákona o vysokých školách, jeho prostřednictvím dochází k realizaci základní funkce všech typů vysokých škol: funkce vzdělávací. Děje se tak prostřednictvím akreditovaného studijního programu, a to za zákonných podmínek, jejichţ konkretizace náleţí do samosprávné působnosti vysokých škol. Studium v akreditovaném studijním programu začíná dnem zápisu do studia, došlo-li ke vzniku práva na zápis na základě rozhodnutí děkana (rektora) o přijetí uchazeče ke studiu, případně dnem opakovaného zápisu do studia v případě, ţe bylo studium přerušeno. Ukončuje se buď řádně (dále téţ „úspěšně“) – absolvováním studijního programu zakončeného vykonáním státní závěrečné zkoušky (nebo její poslední části), anebo jinak, neţ řádně (dále téţ „neúspěšně“), a to zanecháním studia – dnem, kdy bylo vysoké škole (fakultě) doručeno písemné prohlášení o zanechání studia, rozhodnutím příslušného orgánu vysoké školy o ukončení studia (pro nesplnění studijních poţadavků) či o vyloučení ze studia (v důsledku sankce za disciplinární přestupek či podvodné jednání při přijímacím řízení) – dnem stanoveným studijním a zkušebním řádem či dnem, kdy rozhodnutí o vyloučení nabylo právní moci a zánikem akreditace (odnětím48 či zánikem v uţším slova smyslu49) studijního 47

Veřejná vysoká škola zveřejní výši poplatků spojených se studiem podle odstavců 1 aţ 5 pro příští akademický rok před termínem pro podávání přihlášek ke studiu. Výši, formu placení a splatnost poplatků určí statut veřejné vysoké školy. 48

Podle § 85 zákona o vysokých školách.

49

Podle § 80 odst. 4 zákona o vysokých školách.

18

Studium programu - samotným vznikem předpokládané situace, nejpozději dnem, kdy uplynula lhůta stanovená v rozhodnutí Ministerstva. Ukončení studia následkem zániku akreditace se ve vztahu ke studentovi od ostatních způsobů neúspěšného ukončení studia odlišuje zejména tím, ţe ho student nemá moţnost svým chováním jakkoli ovlivnit. Přesto i tento způsob, jak bude později vysvětleno, je způsobilý negativně zasáhnout do jeho sféry nejen ve vztahu ke studiu, které jím zaniká. Obdobná je situace v případě zániku studia v důsledku zániku vysoké školy50. Za povšimnutí v této souvislosti jistě stojí téţ skutečnost, ţe zákon o vysokých školách nezná ukončení studia přestupem, resp. neúspěšné neukončení studia v důsledku tzv. přestupu, a to navzdory tomu, ţe jde v praxi o poměrně běţný jev. Nezohledňuje jej pravděpodobně s ohledem na skutečnost, ţe ani samotný institut přestupu zákon o vysokých školách neupravuje. Přesto jej některé vysoké školy nejen, ţe fakticky uskutečňují, ale téţ podmínky pro něj závazně upravují51. Tato praxe pravděpodobně přetrvává z období před účinností zákona č. 172/1990 Sb., o vysokých školách, v němţ zákon č. 39/1980 Sb., o vysokých školách, ve znění pozdějších předpisů, v § 38 odst. 4 stanovoval, ţe studentovi lze povolit přestup na příbuzný studijní obor téţe fakulty nebo vysoké školy, popřípadě na stejný nebo příbuzný studijní obor jiné fakulty nebo vysoké školy, popřípadě na jinou formu řádného studia stejného studijního oboru. V zákoně z roku 1990, ani v aktuálním zákoně o vysokých školách, však tento institut právní oporu nenalézá. Legislativně nepokrytá, pokud jde o neúspěšné ukončení studia, je téţ situace, kdy studentovi zanikne studium v důsledku zániku akreditace studijního programu (v širším slova smyslu), s čímţ je spojena povinnost vysoké školy zajistit studentům moţnost pokračovat ve studiu stejného nebo obdobného studijního programu na téţe nebo jiné vysoké škole. S ohledem na to, ţe neúspěšně ukončené studium je způsobilé vyvolat negativní důsledky v podobě splnění podmínek pro poplatky spojené se studiem, v kterémkoli budoucím studiu, byť v případě, kdy materiálně pokračuje52, lze takovou situaci povaţovat za nevhodnou. De lege ferenda by proto bylo ţádoucí, stanovit, ţe pro účely ustanovení o poplatcích spojených se studiem studium nezaniká v případě, ţe materiálně pokračuje. Na závěr je vhodné doplnit, ţe po dobu přerušení studia se přerušuje téţ jeho běh, tedy doba, po kterou je studium přerušeno, se do jeho délky nezapočítává53. 50

V případě soukromé vysoké školy zejména v souvislosti s odebráním státního souhlasu působit jako soukromá vysoká škola. 51

Srov. např. čl. 13 Přestupy a uznávání studia Studijního a zkušebního řádu v bakalářských a navazujících magisterských studijních programech České zemědělské univerzity v Praze, Opatření děkana [Filozofické fakulty Univerzity Karlovy v Praze – pozn. autorky] č. 3/2011 k realizaci vnitrofakultního přijímacího řízení pro akademický rok 2011/2012 či Směrnice děkana [Fakulty sociálních studií Masarykovy univerzity – pozn. autorky] č. 6/2010, o zásadách při schvalování přestupů. 52

Autorka má za to, ţe i v případě přestupu podle § 80 odst. 4 či § 86 zákona o vysokých školách, podle něhoţ v případě zániku akreditace je povinností vysoké školy zajistit studentům moţnost pokračovat ve studiu stejného nebo obdobného studijního programu na téţe nebo jiné vysoké škole, dochází k formálnímu ukončení dosavadního studia a započetí studia jiného. 53

To ostatně nepřímo potvrdil téţ Nejvyšší správní soud v usnesení ze dne 28. 8. 2008, sp. zn. 7 As 38/2008, kdyţ konstatoval, ţe k maximální době studia podle studijního a zkušebního řádu je nutné připočíst dobu, po kterou bylo studentovi řádně povoleno přerušení studia.

19

Studium Právní povaha studia Při realizaci studia definovaného ustanoveními zákona o vysokých školách vzniká mezi vysokou školou a studentem právní vztah. Mohlo by se zdát, ţe povaha tohoto vztahu je veřejnoprávní, je-li studium uskutečňováno na veřejné či státní vysoké škole, a soukromoprávní, je-li poskytovatelem škola soukromá. Tak tomu ovšem není. Pro rozlišení soukromoprávních vztahů od veřejnoprávních vztahů není určující, zda na některé z jeho stran vystupuje subjekt veřejného práva, rozhodující je především posouzení vzájemného postavení jejich subjektů, jak vyplývá z příslušných ustanovení, která na tyto vztahy dopadají. Pro soukromoprávní vztahy je typické rovné postavení účastníků spočívajícím v tom, ţe ve vzájemném právním vztahu nemá ţádný z nich nadřazené postavení a není oprávněn rozhodovat o právech a povinnostech účastníka druhého. Základní právní formou, jíţ se uplatňuje metoda právní regulace v těchto vztazích, je smlouva. Naproti tomu pro vztahy veřejnoprávní, pro něţ je naopak charakteristický prvek nadřízenosti a podřazenosti v různých formách a intenzitě, je zaloţena způsobilost autoritativně rozhodovat jednou stranou právního vztahu o právech a povinnostech strany druhé a základní metodou právní regulace je zde tedy rozhodnutí orgánu veřejné moci54. Veřejnou moc mohou vedle státních orgánů vykonávat téţ nestátní orgány veřejné moci, tedy orgány jiných právnických osob neţ státu, případně jiné právnické osoby jako takové, na které stát přenesl určitou oblast veřejné moci a svěřil ji do samostatné dispozice a odpovědnosti55. Nejčastěji jde o právnické osoby veřejného práva, není ovšem vyloučeno, aby jimi byly téţ právnické osoby práva soukromého (či téţ fyzické osoby). Určujícím je právě přenesení výkonu veřejné moci. Výkon veřejné moci v oblasti vysokoškolského vzdělávání byl výslovně přenesen na veřejné a státní vysoké školy, a to ustanovením § 6 zákona o vysokých školách, v němţ jsou deklarovány věci spadající do jejich samosprávné působnosti. Jmenovitě jde zejména o určování počtu přijímaných uchazečů o studium, podmínek pro přijetí ke studiu a rozhodování v přijímacím řízení, (a jiné) rozhodování o právech a povinnostech studentů, organizaci studia a stanovení výše poplatků spojených se studiem. V dalších ustanoveních potom zákon stanovuje, které konkrétní orgány veřejné (státní) vysoké školy vykonávají působnost v jednotlivých oblastech. Je-li prostředkem k výkonu svěřené působnosti vydávání normativních právních aktů, jsou jimi vnitřní předpisy (§ 17 a § 33 zákona) vydávané v souladu s ustanoveními §§ 9, 27 a 36 zákona, vydávání individuálních právních aktů, jimiţ je rozhodováno o právech a povinnostech studentů je potom upraveno § 50 (pro rozhodování v rámci přijímacího řízení) a §§ 68 – 69 (v ostatních věcech). Výkon veřejné moci v oblasti vysokoškolského vzdělávání byl ovšem, byť legislativně méně přehledným způsobem, ve stejném rozsahu přenesen i na soukromé vysoké školy. Lze tak soudit jednak ze systematického výkladu zákona - právní úprava institutů souvisejících s vysokoškolským studiem je společná pro všechny druhy vysokých škol, tak téţ z výslovného zmocnění soukromé vysoké školy ke stanovení orgánů, které mají působnost 54

Z usnesení Nejvyššího soudu ze dne 24. 2. 2002, sp. zn. 25 Cdo 1211/2001.

55

SVOBODA, P. Ústavní základy správního řízení v České republice : Právo na spravedlivý proces a české správní řízení. Praha : Linde Praha a.s., 2007, s. 152.

20

Studium podle této společné úpravy vykonávat. Shodně pak pro soukromé vysoké školy platí povinnost registrace vnitřních předpisů Ministerstvem (tím je zajištěn dozor nad výkonem svěřené působnosti spočívající ve vydávání normativních právních aktů), stejně jako povinnost postupovat v řízeních o vydávání individuálních právních aktů postupem stanoveným dle §§ 50, 68 a 69 zákona. Materiálním východiskem pro jednotnou zákonnou úpravu otázek souvisejících se studiem je jistě zásada zmíněná v souvislosti s výkladem o právu na vzdělání, podle níţ je vzdělání dosaţené na vysokých školách soukromých rovnocenné vzdělání dosaţenému na vysokých školách zřizovaných státem. Jak bylo právě popsáno, na všechny druhy vysokých škol byl přenesen výkon veřejné moci v oblasti vysokoškolského vzdělávání. Orgány jej ze zákona či na jeho základě vykonávající působí proto v příslušných právních vztazích jako orgány moci veřejné a jako takové autoritativně stanovují práva a povinnosti podřazeným subjektům (studentům). Dochází tedy k naplnění výše zmíněné definice, a právní vztahy vznikající při realizaci studia musí být tedy bez ohledu na druh školy, na níţ je studium realizováno, nutně povaţovány za vztahy veřejnoprávní. Vedle právních vztahů vznikajících v souvislosti s realizací vysokoškolského studia definovaného ustanoveními vysokoškolského zákona lze mezi vysokými školami a jejich studenty vysledovat téţ jiné druhy právních vztahů, které mezi ně podřadit nelze, a to přestoţe předmětem těchto vztahů je často poskytování sluţeb, jimiţ vysoké školy dotváří vhodné studijní podmínky pro své studenty (ubytování, stravování apod.). Vysoké školy v těchto druzích vztahů nevystupují jako subjekty nadřazené, které autoritativně rozhodují o právech a povinnostech studentů, a zároveň povinné určitým způsobem (ne)jednat v zákonem stanovených situacích, nýbrţ jako subjekty studentům rovné, které stejně jako studenti vstupují do právních vztahů na základě své vůle. Takové právní vztahy mají soukromoprávní povahu a mohou proto být úplatné. Studium v cizím jazyce Studium v cizím jazyce je uskutečňováno za stejných podmínek jako studium v jazyce českém,56 jeho odlišnost lze spatřovat zejména v adresátech, jimţ je studium primárně určeno. Z podstaty věci vyplývá, ţe půjde o zahraniční studenty, čemuţ odpovídá i přístup státu k jeho financování. V souladu s právem Evropské unie mají všichni občané členských států právo studovat na českých vysokých školách za stejných podmínek jako občané České republiky57, nelze mít ovšem za to, ţe daná podmínka zahrnuje povinnost České republiky vycházet jim vstříc nad rámec toho, co je standardem pro české občany. Cizojazyčné studium je tedy jakýmsi nadstandardním studiem, na jehoţ uskutečňování nemá stát primární zájem (či téţ, jehoţ uskutečňování není ve veřejném zájmu), proto jej přímo finančně nepodporuje58. Na 56

Vysoká škola jej můţe uskutečňovat pouze za předpokladu, ţe jej má akreditováno, studenti v něm implicitně studují podle téhoţ studijního a zkušebního řádu jako studenti studijních programů uskutečňovaných v jazyce českém. 57

Česká legislativa toto právo de facto přiznává i občanům třetích zemí.

58

Srov. akt Ministerstva školství, mládeţe a tělovýchovy, č. j. 598/2010-33, Pravidla pro poskytování příspěvku a dotací veřejným vysokým školám Ministerstvem školství, mládeţe a tělovýchovy [v roce 2010]: „Rozpočtovým studentem je student, který je zapsán ke studiu, s výjimkou studenta-občana České republiky, jehoţ studium je hrazeno z prostředků jiné rozpočtové kapitoly, studenta, jehoţ studium je hrazeno podle mezinárodních smluv a usnesení vlády (viz ukazatel D) a studenta, který hradí plně své studium v cizím jazyce. Do výpočtu se zahrnuje kaţdé probíhající studium kaţdého studenta, které vyhovuje uvedeným kritériím.“ Ministerstvo školství, mládeţe

21

Studium druhou stranu jeho uskutečňování českými vysokými školami formálně připouští, a vytváří proto téţ podmínky pro jeho financování z neveřejných zdrojů. Nástrojem k tomu určeným je poplatek za studium uskutečňované v cizím jazyce (dále téţ jen „poplatek za cizojazyčné studium“), který lze vzhledem ke své povaze označit za školné. Jiné formy vzdělávání Od studia v akreditovaném studijním programu je třeba odlišit celoţivotní vzdělávání podle § 60 a vzdělávání v mezinárodně uznávaném kursu podle § 60a zákona o vysokých školách. Celoţivotní vzdělávání je oprávněna uskutečňovat kterákoli vysoká škola, vzdělávání v mezinárodně uznávaném kurzu jen vysoká škola veřejná59. Obě formy lze poskytovat v rámci své vzdělávací činnosti bezplatně či za úplatu, jejich účastníci ovšem nejsou povaţováni za studenty podle zákona o vysokých školách. Pro obě jiné formy vzdělávání platí, ţe o jejich absolvování vydá vysoká škola účastníkům osvědčení. Úspěšným absolventům mezinárodně uznávaného kursu můţe veřejná vysoká škola téţ udělit mezinárodně uznávaný titul. Zavedení celoživotního vzdělávání do českého právního řádu je reakcí na mezinárodní tlak a zdůrazňování významu celoţivotního učení60. V pojetí Evropské unie, Rady Evropy či UNESCO je celoţivotní vzdělávání povaţováno za nástroj osobního rozvoje a zvyšování nadějí na uplatnění jedince, ovšem rozdílného charakteru, neţ je vzdělávání v akreditovaných studijních programech. V českém prostředí se kromě výše uvedeného formátu s ohledem na ustanovení věty poslední § 60 odst. 2, podle něhoţ úspěšným absolventům celoţivotního vzdělávání v rámci akreditovaných studijních programů, pokud se stanou studenty podle tohoto zákona (§ 48 aţ 50), můţe vysoká škola uznat kredity, které získali v programu celoţivotního vzdělávání aţ do výše 60 % kreditů potřebných k řádnému ukončení studia, prosadilo také jako placená alternativa ke studiu v akreditovaném studijním programu. Tím institut celoţivotní vzdělávání zabezpečuje zákonné poskytování úplatných vzdělávacích sluţeb veřejnými vysokými školami, čímţ jednak umoţňuje přístup k dané vysokoškolské výuce i nad rámec ústavních limitů bezplatnosti, a zároveň přispívá k diverzifikaci příjmů veřejných vysokých škol v období stále klesajících státních výdajů na vysokoškolské vzdělávání. Vzdělávání v mezinárodně uznávaných kursech zahraničních vysokých škol se na rozdíl od celoţivotního vzdělávání vyvinulo praxí a teprve následně bylo kodifikováno61. Jeho podstatou je základní regulace vzdělávání akreditovaného nikoli podle českého, ale podle některého zahraničního práva, poskytovaného českými veřejnými vysokými školami. Za příklad lze uvést vzdělávání v tzv. MBA či LLM programech. a tělovýchovy : Ekonomika školství : Vysoké školy : Financování vysokých škol [online]. [cit. 2011-01-19] Dostupné z http://www.msmt.cz/ekonomika-skolstvi/financovani-vysokych-skol. 59

Otázkou je, zda vzdělávání v mezinárodně uznávaném kurzu poskytované soukromou vysokou školou posuzovat jako vzdělávání poskytované mimo rámec zákona o vysokých školách či jako vzdělávání protiprávní. Srov. např. studijní programy nabízené Brno International Business School (Brno International Business School [online]. [cit 2011-06-29] Dostupné z http://www.bibs.cz/.) 60

Srov. KUDROVÁ, V. Uznávání kvalifikace z pohledu Evropského práva. 2008. 65 s. Diplomová práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. Vedoucí práce Filip Křepelka, s. 19 – 21. 61

Novelou č. 110/2009 Sb. účinnou od 1. 1. 2010.

22

Studium Autorka se domnívá, ţe právní vztahy mezi vysokými školami a účastníky jiných forem vzdělávání jsou povahy soukromoprávní. Vychází z předpokladu, ţe je lze negativně vymezit jako vztahy nikoli veřejnoprávní, a to s ohledem na následující skutečnosti. Pokud by byly vztahy veřejnoprávními, musel by zákon v souladu s ústavní maximou blíţe vymezovat meze a způsoby uplatňování mocenského působení vysokých škol. Zákon namísto toho dává vysokým školám ničím neomezenou moţnost stanovit bliţší podmínky jejich uskutečňování vnitřním předpisem. Jedinou podmínkou, kterou stanoví ve vztahu k účastníkům, je ta, ţe s daným vnitřním předpisem musí být seznámeni předem. Tato podmínka se ovšem blíţe, neţ ochraně subjektu podřazeného státní moci, blíţí principu ochrany spotřebitele. Dalším důvodem je neveřejnoprávní charakter objektu daných právních vztahů. Zatímco vzdělávání v akreditovaných studijních programech je prostředkem realizace ústavně zaručeného práva na vysokoškolské vzdělávání, které je jednou z forem zabezpečování veřejných sluţeb, u účastenství v jiných formách vzdělávání tento veřejnoprávní aspekt shledávat nelze. Není totiţ ve veřejném zájmu zajišťování nadstandardního vysokoškolského vzdělávání, pokud k němu existuje alternativa standardní, státem regulovaná. S absolvováním jiné formy vzdělání české právo nespojuje ţádné právní následky jako např. přístup k regulovanému povolání či konstatování, ţe bylo získáno vysokoškolské vzdělání. Třetím důkazem soukromoprávní povahy daných vztahů je skutečnost, ţe stát nemá tendenci jiné formy vzdělávání regulovat tam, kde se jejich uskutečňování nemůţe promítnout do uskutečňování veřejnoprávního vztahu (studia), tj. v případě vzdělávání v mezinárodně uznávaných kurzech. Bylo by téţ moţné připustit, ţe regulací vzdělávání podle § 60a poskytovaného toliko veřejnými vysokými školami zákonodárce ve skutečnosti nezamýšlel soukromým vysokým školám moţnost poskytování tohoto druhu vzdělávání upřít, ale naopak zamýšlel jeho podmínky soukromým vysokým školám nestanovovat. To by odpovídalo doktríně, podle níţ jednání soukromých osob lze regulovat pouze za účelem ochrany nějakého veřejného zájmu. Bylo by moţno soudit, ţe s ohledem na to, ţe tento veřejný zájem stát neshledal, nepřistoupil ani k regulaci soukromoprávního působení škol nezřizovaných a nefinancovaných státem pokud jde o jejich soukromoprávní aktivity. A konečně, pokud by vzdělávání v jiných formách studia mělo mít veřejnoprávní povahu, stěţí si lze představit, ţe by stanovení poplatku za něj, s ohledem na ústavní maximu ukládání poplatků toliko na základě zákona, bylo zcela ponecháno úvaze vysoké školy. Zákon totiţ, pokud jde o úplatu, nestanovuje její přípustnou výši, způsob jejího stanovení, či její autoritativní zakotvení. Legálně tím vysokým školám umoţňuje téţ to, aby cena za poskytování dané sluţby byla stanovena smluvně pro kaţdý individuální případ. Postavení studenta na soukromé vysoké škole Jak bude dále popsáno, není jednoznačné, zda postavení studenta na soukromé vysoké škole není v některých případech oproti studiu na veřejné či státní škole modifikováno. Není ovšem nijak modifikována odpovědnost státu za to, aby vysokoškolské vzdělání probíhající v jeho gesci bylo na odpovídající úrovni, proto jsou studijní podmínky (popř. podmínky pro pracovníky vykonávající vědeckou-výzkumnou činnost) na soukromých vysokých školách dány stejným rámcem jako podmínky na školách zřizovaných státem. Určitá výstupní úroveň absolventů je nezbytná zejména proto, ţe vysokoškolské vzdělání 23

Prameny právní úpravy získané na soukromé vysoké škole je formálně62 rovnocenné vzdělání ze školy veřejné (státní), coţ má podstatné dopady nejen pro výkon budoucího povolání (zejm. jedná-li se o tzv. regulované povolání63), ale i pro přístup k dalšímu vzdělávání. Přímá ingerence státu se ve vztahu k soukromým vysokým školám projevuje nejvýrazněji při udělování a odebírání státního souhlasu působit jako vysoká škola. Z hlediska organizačního odpovídá řízení soukromé vysoké školy pravděpodobně běţnému způsobu řízení odpovídající formy právnické osoby. Působnost v ostatních věcech vyplývajících ze zákona, typických právě pro činnost vysoké školy, vykonávají orgány, které k tomu účelu soukromá vysoká škola sama definuje, a to ve svých vnitřních předpisech. Nutno dodat, ţe pro vnitřní předpisy soukromé vysoké školy platí, stejně jako pro předpisy veřejné vysoké školy, ţe nabývají platnosti aţ registrací Ministerstvem64, jehoţ úkolem je předchozí zjišťování souladu předloţených předpisů se zákonem či jiným právním předpisem.

6 Prameny právní úpravy Přestoţe je české vysoké školství ovlivněno řadou mezinárodním smluv i dokumentů neprávního charakteru, jak bylo ostatně jiţ naznačeno v předchozí kapitole, samotná právní úprava poplatků spojených se studiem vychází toliko z vnitrostátního práva. V nejobecnější rovině z Ústavy a Listiny základních práv a svobod, a to zejména z ústavní maximy vyjádřené v čl. 2 Ústavy, a obdobně téţ Listiny, dle něhoţ státní moc slouţí všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Pozitivnímu vymezení prostoru pro realizaci veřejné moci zároveň odpovídá negativní vymezení oblasti, v níţ se můţe realizovat soukromá osoba: kaţdý občan můţe činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. Neméně důleţitá je ve vztahu k poplatkům její konkretizace provedená v čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod, v němţ listina stanoví, ţe daně a poplatky lze ukládat jen na základě zákona. Významnou interpretační roli mají téţ ostatní právní principy a zvyklosti, které však, jak vhodně upozorňuje P. Holländer65, v systému psaného práva samy o sobě obstojí pouze, pokud psané právo nestanoví jinak (tedy praeter legem).

62

Nelze nezmínit, ţe v českém prostředí dlouhodobě převaţuje náhled na vzdělání dosaţené na soukromých vysokých školách jako na méně kvalitní, za vynaloţení niţšího úsilí vedoucí k získání vysokoškolského diplomu niţší prestiţe. Kromě nedoloţitelných názorů osob ve svém okolí vychází autorka z osobní zkušenosti nabité při účasti v účelové hodnotící komisi Akreditační komise a na evaluační návštěvě soukromé vysoké školy univerzitního typu. 63

Regulovaným povoláním se rozumí odborná činnost nebo soubor činností, u níţ je přístup k ní nebo její výkon nebo jeden ze způsobů jejího výkonu v členském státě vyhrazen přímo nebo nepřímo na základě právních a správních předpisů drţitelům určité odborné kvalifikace. KUDROVÁ, V. Implementace evropského systému uznávání profesních kvalifikací do českého práva. In Interakce českého a evropského práva - Sborník příspěvků doktorského studia k výzkumnému záměru Evropský kontext vývoje českého práva po roce 2004 na Právnické fakultě Masarykovy univerzity. Brno : Masarykova univerzita, 2009, s. 189. 64

Podle § 36 zákona o vysokých školách.

65

HOLLÄNDER, P. Ústavněprávní argumentace : ohlédnutí po deseti letech Ústavního soudu. Praha : Linde, 2003, s. 21.

24

Prameny právní úpravy Postavení, poslání a vnitřní organizace vysokých škol, jakoţ i postupy, jimiţ školy rozhodují o právech a povinnostech podřazených osob, tedy i postupy, jimiţ konkretizují atributy poplatků spojených se studiem, jsou upraveny zákonem o vysokých školách. Při vydávání správních rozhodnutí se na jejich činnost v rozsahu dosud nejednoznačně vymezeném66 pouţije správní řád. Výkon veřejné správy uskutečňovaný vysokými školami je podroben soudnímu přezkumu ve správním soudnictví a tedy v souvislosti s tím téţ soudnímu řádu správnímu. Jako v případě jiných oblastí správního práva, ani ve vysokém školství neabsentuje právní úprava provedená podzákonnými právními akty normativní povahy. Jsou jimi vyhláška Ministerstva školství, mládeţe a tělovýchovy č. 42/1999 Sb., o obsahu ţádosti o akreditaci studijního programu o obsahu ţádosti o akreditaci studijního programu a vyhláška Ministerstva školství, mládeţe a tělovýchovy č. 343/2002 Sb., o postupu a podmínkách při zveřejnění průběhu přijímacího řízení na vysokých školách, ve znění pozdějších předpisů. Nutno dodat, ţe materie ţádné z vyhlášek se přímo nedotýká poplatků spojených se studiem. Zákon o vysokých školách předpokládá i existenci dalších aktů řídící povahy67, jimiţ Ministerstvo školství dotváří závazné prostředí pro fungování vysokých škol. Těmi jsou zejména kaţdoročně vyhlašovaný základ pro stanovení poplatků spojených se studiem68 podle § 58 odst. 2 zákona o vysokých školách, a pravidla pro poskytování příspěvků a dotací veřejným vysokým školám a téţ soukromým vysokým školám. Pro vysoké školy je příznačné, ţe jejich vnitřní uspořádání a činnost je ve velké míře regulována jimi vydávanými normativními akty, které zákon o vysokých školách označuje jako vnitřní předpisy.

6.1.1 Vnitřní předpisy vysokých škol Jak uvádí P. Průcha69, jako vnitřní předpisy jsou obecně označovány specifické normativní právní akty, které z povahy věci nesměřují vůči subjektům stojícím vně systému vztahů organizační nadřízenosti a podřízenosti ve veřejné správě, nýbrţ které naopak směřují vůči 66

V souladu s ustanovením § 105 zákona o vysokých školách se v řízení ve věcech jím upravených postupuje podle obecných předpisů o správním řízení, avšak pouze, nestanoví-li zákon o vysokých školách jinak. Zákon o vysokých školách však stanoví jinak v případě veškerého samosprávného rozhodování o studentech a uchazečích, a tedy téţ v řízení, v němţ dochází k rozhodování o právech a povinnostech studentů a uchazečů o studium66. Je zřejmé, ţe v souladu s ustanovením § 177 správního řádu dopadají na rozhodování vysokých škol při nejmenším §§ 2 aţ 8 správního řádu, v souladu s ustanovením § 180 pak jistě téţ některá jeho další ustanovení. 67

K pojmu více PODHORSKÝ, J., SVOBODOVÁ, J. Praktický průvodce vnitřními směrnicemi pro organizační sloţky státu, územní samosprávné celky, příspěvkové organizace a ostatní nevýdělečné organizace. Olomouc : ANAG, 2002, s. 10 - 30. 68

Jakkoli svou povahou se nejvíce podobá osvědčení podle § 154 správního řádu, neboť sám o sobě nezakládá ţádná práva a povinnosti, ale jakoţto úkon správního orgánu ... úředně potvrzuje skutečnosti, které jsou v něm uvedeny. (VEDRAL, J. Správní řád : komentář. Praha : Ivana Hexnerová - Bova Polygon, 2006, s. 881.) Důvodem pro jeho vydání je patrně náročnost výpočtu 5 % z průměrné částky připadající na jednoho studenta z celkových neinvestičních výdajů poskytnutých ministerstvem ze státního rozpočtu veřejným vysokým školám v kalendářním roce. Srov. § 58 zákona o vysokých školách. 69

PRŮCHA, P. Správní právo : obecná část. 7. doplněné a aktualizované vydání. Brno : Masarykova univerzita a Doplněk, 2007, s. 274.

25

Prameny právní úpravy subjektům ovládaným organizační podřízeností ve vztahu ke správnímu orgánu, který takový normativní akt vydal. Stejně tak D. Hendrych70 zdůrazňuje, ţe účelem vnitřních předpisů je uspořádání poměrů uvnitř jedné nebo více organizačních jednotek nebo zařízení veřejné správy. Adresáty vnitřních předpisů vysokých škol ovšem nejsou pouze subjekty organizačně podřízené vysokým školám, nýbrţ i členové vysokoškolské samosprávy (studenti a akademičtí pracovníci), tedy subjekty stojící organizačně mimo vysoké školy. Z tohoto důvodu se pro ně hodí spíše právně-teoretické označení statutární předpisy. Ty jsou podobně jako vnitřní předpisy specifickými normativními akty typickými pro oblast zájmové samosprávy, ovšem směřujícími vůči okruhu osob v daném organizačním rámci, tj. v těchto případech vůči osobám vystupujícím jako členové příslušného samosprávného společenství71. V souvislosti s vnitřními předpisy zájmové samosprávy, do níţ je samospráva vysokoškolská řazena, nelze opomenout probíhající odbornou diskuzi nad jejich právní povahou, tedy nad tím, zda se jedná o předpisy právní či nikoli. V dané debatě Z. Koudelka zastává názor, ţe vnitřní předpisy vysoké školy nemají povahu právních předpisů, a to proto, ţe jim „chybí základní charakteristika právního předpisu – obecná závaznost“, neboť mají omezenou působnost na příslušníky konkrétní vysoké školy, nikoli obecně na studenty určitého oboru72. D. Dvořáček73 naopak vnitřní předpisy zájmové samosprávy za právní předpisy povaţuje, a to s ohledem na obdobnost charakteristických vlastností vnitřních předpisů a charakteristických vlastností normativních aktů vydávaných územně samosprávnými celky, o jejichţ právní povaze není pochyb. Jeho pojetí však dále nepřímo rozporuje V. Sládeček74, kdyţ vyzdvihuje formální výklad, a to mimo jiné s odkazem na tvrzení D. Hendrycha75 či V. Knappa76 o tom, ţe všechny uznané prameny práva (právní předpisy) stanoví buď Ústava, nebo v souladu s ní běţný zákon (tedy zákon o Sbírce zákonů)77. Dále argumentuje proti povaze právního předpisu tím, ţe pro právní předpis je nezbytné, aby byl řádně publikován, a také, aby byl vynutitelný.

70

HENDRYCH, D. Správní právo. Obecná část. 7. vydání. Praha : C. H. Beck, 2009, s. 203.

71

PRŮCHA, P. Správní právo : obecná část. 7. doplněné a aktualizované vydání. Brno : Masarykova univerzita a Doplněk, 2007, s. 275. 72

KOUDELKA, Z. Právní předpisy samosprávy. Praha : Linde, 2008, s. 299 – 301.

73

DVOŘÁČEK, D. Právní povaha předpisů zájmové samosprávy. Právní rozhledy. 2006, roč. 14, č. 24, s. 882 887. ISSN 1210-6410. 74

SLÁDEČEK, V. Ještě k povaze předpisů zájmové samosprávy. Právní rozhledy. 2008, roč. 16, č. 4, s. 130 138. ISSN 1210-6410. 75

HENDRYCH, D. Normativní činnosti veřejné správy. in SOUKUP, L. a kol. Pocta prof. JUDr. Karlu Malému, DrSc., k 65. narozeninám. Praha : Karolinum, 1995. 343 s. 76

KNAPP, V. Teorie práva. Praha : C. H. Beck, 1995, s. 41.

77

SLÁDEČEK, V. Ještě k povaze předpisů zájmové samosprávy. Právní rozhledy. 2008, roč. 16, č. 4, s. 136. ISSN 1210-6410.

26

Prameny právní úpravy Debatu prozatím uzavírá V. Šimíček78, který sice nevyjadřuje přímý názor na danou problematiku, nicméně odkazuje v této věci na materiální pojetí právního předpisu, jak jej dříve vymezil Ústavní soud79. Podle něj je pro určení, zda se jedná o právní předpis či nikoli nezbytné zohlednit vedle formálních znaků také znaky obsahové, a případně funkcionální, a tedy přihlédnout tak k jeho obecnému charakteru a trvalosti v čase, jako i ke skutečnosti, zda určitý text plní roli právního předpisu tím, ţe reguluje chování subjektů právních vztahů. Přestoţe se jedná o debatu beze sporu zajímavou a k samostatnému odbornému zpracování vhodnou, její výsledek nejeví se jako podstatný pro předmět této publikace, pročeţ problematice povahy vnitřních předpisů vysokých škol nebude dále věnována pozornost; tím spíše za situace, kdy sama autorka jiţ svůj názor dříve vyjádřila80. Vnitřní předpisy zde proto budou prezentovány pouze v rovině popisné, a to ve vztahu k tématu publikace s důrazem na jejich zákonný obsah a proceduru jejich vzniku. Na vysokých školách existují vnitřní předpisy dvojí úrovně – vnitřní předpisy vysoké školy samotné a potom vnitřní předpisy fakulty. Pro druhé jmenované platí, ţe musí být s předpisy vysoké školy „univerzitní úrovně“ v souladu. Dvouúrovňovost vnitřních předpisů navazuje na dvouúrovňovost akademické samosprávy na vysokých školách členících se na fakulty81. Její podstatou je určitá míra autonomie jednotlivých fakult v rámci univerzity, která je však limitována ekonomicky i právně. Pro vnitřní předpisy fakult platí, ţe po jejich přijetí na fakultní úrovni podléhají univerzitnímu dozoru vykonávanému akademickým senátem vysoké školy, který je jejím vrcholným zastupitelským orgánem. Procedura přijímání vnitřních předpisů před výkonem dozoru je stejná na fakultní i univerzitní úrovni. Iniciační pravomoc má vţdy vrcholný výkonný orgán, který stojí v čele fakulty či univerzity, tedy děkan či rektor, schvalovací potom akademický senát. Akademický senát je v obou případech vrcholným zastupitelským orgánem, který svou legitimitu odvozuje od členů příslušné akademické obce (fakulty či univerzity; platí přitom, ţe příslušnost k akademické obci fakulty automaticky zakládá příslušnost k akademické obci vysoké školy). Jako samosprávný orgán je sloţen z členů samosprávy, a to v minimálním počtu devíti či jedenácti osob (v druhém případě jde-li o akademický senát vysoké školy). Pro jeho sloţení dále platí, ţe alespoň třetinu a nanejvýš polovinu členů akademického senátu tvoří studenti. Ustavení akademického senátu probíhá formou přímých voleb s tajným hlasováním. Z výše uvedeného jistě plyne, ţe aktivní volební právo svědčí všem členům akademické obce.

78

ŠIMÍČEK, V. in BAHÝĽOVÁ, L. a kol. Ústava České republiky : komentář. Praha : Linde, 2010, s. 1096 – 1098, 1100. 79

Srov. ŠIMÍČEK, V. in BAHÝĽOVÁ, L. a kol. Ústava České republiky : komentář. Praha : Linde, 2010, s. 1096 – 1097. 80

Srov. kap. 4.1.2 in KUDROVÁ, V. Správní rozhodování vysokých škol. 2012. 202 s. Dizertační práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. Vedoucí práce Jana Jurníková. Autorka v ní uzavírá, ţe se spíše přiklání k materiálnímu pojetí vyzdvihovanému D. Dvořáčkem a V. Šimíčkem, neţ k důrazu na formální znaky zdůrazňované V. Sládečkem a jeho slovy téţ D. Hendrychem a V. Knappem. 81

Podrobněji k tomu v kap. 3.2 in KUDROVÁ, V. Správní rozhodování vysokých škol. 2012. 202 s. Dizertační práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. Vedoucí práce Jana Jurníková.

27

Část II. Poplatky spojené se studiem Dozor nad vnitřními předpisy vysoké školy vykonává Ministerstvo školství, a to v průběhu legislativní procedury. Po schválení akademickým senátem podléhá vnitřní předpis ještě právnímu posouzení, v jehoţ rámci Ministerstvo školství posuzuje jeho soulad se zákonem. Nutno podotknout, ţe ...

S ohledem na rozsah a tematické zaměření této práce nebude problematika právní povahy vnitřních předpisů vysokých škol samostatně zkoumána.

Vnitřní předpisy vysokých škol jsou tedy normativními prameny práva právní teorií charakterizovanými jako statuty, jimiţ vysoké školy v rámci svěřených působností regulují své vnitřní poměry, zejména ve vztahu k podřazeným členům vysokoškolské samosprávy. Platí pro ně, ţe jsou zásadně82 vydávány na základě výslovného zákonného zmocnění, stanoveným postupem, v němţ svou působnost vykonávají zákonem zakotvené samosprávné orgány83. Platnost vnitřních předpisů vysokých škol84 je podmíněna registrací Ministerstvem školství, mládeţe a tělovýchovy, které předchází posuzování souladnosti vnitřních předpisů se zákonem. Ve vztahu k problematice poplatků spojených se studiem na veřejných vysokých školách je pramenem zejména statut veřejné vysoké školy, který určí výši, formu placení a splatnost poplatků spojených se studiem.

Část II. Poplatky spojené se studiem 7 Obecně k poplatkům spojeným se studiem Zákon o vysokých školách rozeznává pět druhů poplatků spojených se studiem na veřejných vysokých školách, praxe některých veřejných vysokých škol i řadu dalších85. Takovou praxi 82

Srov. § 17 odst. 1 písm. i) zákona o vysokých školách, podle něhoţ jsou nad rámec výslovně uvedených vnitřními předpisy veřejné (a státní) vysoké školy téţ další předpisy, pokud tak stanoví statut veřejné vysoké školy. Obdobně téţ v § 33 odst. 1 písm. e) pro fakultní předpisy. Okruh vnitřních předpisů soukromých vysokých škol výslovně uveden není. 83

Vnitřní předpisy vysoké školy schvaluje akademický senát vysoké školy na návrh rektora a dále je pak registruje Ministerstvo. Vnitřní předpisy fakulty schvaluje akademický senát fakulty na návrh děkana, dále jsou předloţeny ke schválení akademickému senátu vysoké školy. 84

Nikoli jejich součástí.

85

Nejčastěji vysoké školy definují poplatky spojené se zápisem do semestru či výpisem ze studijní evidence, výjimkou nejsou ani poplatky za příjem ţádostí ve věcech studia. Srov. např. poplatek za náhradní termín zápisu (500Kč) na Pedagogické fakultě Univerzity Hradec Králové, poplatky za uznání absolvovaných předmětů (50Kč – 1000Kč) či za přijetí ţádosti ve věcech studia (30Kč) na Ostravské univerzitě v Ostravě, poplatek za výpis přehledu známek (100Kč) na Vysoké škole technické a ekonomické v Českých Budějovicích, poplatek za úřední škrt zapsaného předmětu (100Kč) na Fakultě multimediálních komunikací Univerzity Tomáše Bati ve Zlíně, poplatek za přijetí ke studiu s uznáním části studia (500Kč) či poplatek za změnu formy studia, studijního programu, studijního oboru na Vysoké škole báňské – Technické univerzitě v Ostravě.

28

Obecně k poplatkům spojeným se studiem je ovšem třeba odmítnout a s ohledem na ústavní maximu, dle níţ lze poplatky ukládat pouze na základě zákona, označit za protiprávní86. Veřejné vysoké školy jsou oprávněny vybírat poplatek za úkony spojené s přijímacím řízením, soukromé vysoké školy mohou vybírat jakékoli poplatky, které definují svým vnitřním předpisem. Povinně pak veřejné vysoké školy musí vybírat poplatek za studium ve studijním programu uskutečňovaném v cizím jazyce či a dále za studia, která lze zjednodušeně označit za neúměrně dlouhá či v tomtéţ stupni opakovaná. Poplatek za přijímací řízení (§ 58 odst. 1 zákona) můţe veřejná vysoká škola vybírat za úkony spojené s přijímacím řízením, a to aţ do výše 20% základu87. Pro poplatek za delší studium platí, ţe studuje-li student ve studijním programu déle, neţ je standardní doba studia zvětšená o jeden rok v bakalářském nebo magisterském studijním programu, stanoví mu veřejná vysoká škola poplatek za studium, který činí za kaţdých dalších započatých šest měsíců studia nejméně jedenapůlnásobek základu; do doby studia se započtou téţ doby všech předchozích studií v bakalářských a magisterských studijních programech, které byly ukončeny jinak neţ řádně, přičemţ období, ve kterém student studoval v takovýchto studijních programech a v aktuálním studijním programu souběţně, se do doby studia započítávají pouze jednou (§ 58 odst. 3 zákona). K naplnění skutkových okolností poplatku za další studium potom dochází následovně: Studuje-li absolvent bakalářského nebo magisterského studijního programu v dalším bakalářském nebo magisterském studijním programu, stanoví mu veřejná vysoká škola poplatek za studium, který činí za kaţdý další započatý jeden rok studia nejvýše základ; to neplatí, studuje-li absolvent bakalářského studijního programu v navazujícím magisterském studijním programu či jde-li o souběh řádných studijních programů nepřesahující standardní dobu studia programu jednoho. Pokud celková doba dalšího studia překročí standardní dobu studia, stanoví veřejná vysoká škola poplatek za studium podle předchozího odstavce. (§ 58 odst. 4 zákona). Poplatek za cizojazyčné studium je stanovován v souvislosti se studiem v bakalářském, magisterském nebo doktorském studijním programu akreditovaném a uskutečňovaném v cizím jazyce (§ 58 odst. 5 zákona)88. V cizojazyčném studiu nedochází ke stanovování poplatků za delší a další studium.

86

Za zákonné lze ovšem povaţovat platby za soukromoprávní sluţby poskytované vysokými školami, které svou povahou mohou dotvářet studijní prostředí, nicméně bezprostředně k jeho absolvování nezbytné nejsou. 87

Základem pro stanovení poplatků spojených se studiem je 5 % z průměrné částky připadající na jednoho studenta z celkových neinvestičních výdajů poskytnutých ministerstvem ze státního rozpočtu veřejným vysokým školám v kalendářním roce. Základ, který platí pro akademický rok započatý v daném kalendářním roce, vyhlásí ministerstvo do konce ledna. Pro výpočet základu slouţí údaje za uplynulý kalendářní rok. Zatím poslední vyhlášený základ (pro rok 2011) je ve výši 2.957Kč (aktem Ministerstva školství, mládeţe a tělovýchovy, č. j. 1717/2011-33, jímţ Ministerstvo vyhlašuje základ pro stanovení poplatků spojených se studiem podle § 58 odst. 2 zákona o vysokých školách pro období akademického roku započatého v roce 2011). 88

Nikoli za studium cizojazyčného předmětu ve studijním programu akreditovaném v českém jazyce.

29

Obecně k poplatkům spojeným se studiem Mohlo by se zdát, ţe zavedení a následné vybírání poplatků za delší, další a cizojazyčné studium je prolomením ústavně zaručeného práva na bezplatné vysokoškolské vzdělání. Není tomu tak89. Ze zmíněné konstrukce poplatků za delší a další studium je patrné, ţe se nejedná o poplatky plošně vybírané, bez moţnosti se povinnosti jejich placení vyhnout. Jak bude dále blíţe rozvedeno, poplatky za delší a další studium jsou sankčního charakteru – dopadají pouze na studium, které probíhá zásadně jinak, neţ v souladu s veřejným zájmem. Zjednodušeně lze uvést, ţe v zájmu společnosti jako celku totiţ jistě bude spíše přiměřeně rychlé absolvování vysokoškolského studia a po něm následné zapojení do hospodářského ţivota (s nímţ je nezbytně spojeno přispívání do sociálního systému a státního rozpočtu), neţ nadbytečné setrvání ve studiu, které nejen, ţe bude oddalovat přispívání jednotlivce do státního rozpočtu, ale téţ bude státní rozpočet více zatěţovat (tzv. pasivním financováním vysokoškolského studia90). Prevenci takového studia lze obecně povaţovat za ţádoucí, s ohledem na bezplatnou alternativu (studium, které je v souladu s veřejným zájmem) téţ za souladnou s ústavními právy a principy. Podobně jako k sankcionovanému studiu, téţ ke studiu cizojazyčnému existuje bezplatná varianta (studium v českém jazyce), která je právě vyjádřením bezplatného ústavního práva na vzdělání. Cizojazyčné studium, jak bylo jiţ výše uvedeno, lze povaţovat za nadstandardní sluţbu vysokých škol, která, ač podle pravidel totoţných pro studium v českém jazyce, fakticky bude vyuţívána spíše cizinci. V České republice nelze soudit o veřejném zájmu na poskytování vzdělání cizím státním příslušníkům v takovém míře jako státním příslušníkům českým, popř. „evropským“ (ovšem za stejných podmínek, tj. ve stejném jazyce), lze mít tedy za to, ţe zpoplatnění cizojazyčného studia je ústavně souladné. O poplatcích spojených se studiem na soukromých vysokých školách zákon uvádí toliko, ţe je škola stanoví ve svém vnitřním předpise (§ 59 zákona). S ohledem na odpovědnost soukromé vysoké školy za zajištění vlastních finančních prostředků na vzdělávací činnost (srov. podkapitolu Chyba! Nenalezen zdroj odkazů.) je zřejmé, ţe základním vybíraným poplatkem bude poplatek za studium v akreditovaném studijním programu neboli školné. Právně zajímavou je takto široká moţnost stanovovat poplatky spojené se studiem vzhledem k ústavní maximě, dle níţ lze daně a poplatky ukládat pouze na základě zákona (čl. 11 odst. 5 Listiny). Jak uvádí Klíma91, je tím stanovena povinnost ukládat daně a poplatky výlučně zákonem a nikoli dalšími předpisy niţší síly. Toto tvrzení ovšem nelze chápat tak, ţe by všechny atributy poplatku musely být nutně stanoveny zákonem. Nakonec v případě místních poplatků je typické určení jejich okruhu a základních parametrů zákonem, kdeţto 89

To ostatně konstatuje téţ KADEČKA, S. Veřejná správa vysokého školství v České republice. Právny obzor. 2000, roč. 83, č. 5, s. 425. ISSN 0032-6984. 90

Zatímco aktivní financování spočívá především v přímých dávkách na vzdělávací činnost, pasivní financování zahrnuje různé finanční bonusy a úlevy pro samotné studenty. Srov. BIFFL, G., ISAAC, J. Should Higher Education Students Pay Tuiton Fees? European Journal of Education. 2002, roč. 37, č. 4, s. 433 - 434. ISSN 0141-8211. 91

KLÍMA, K. a kol. Komentář k Ústavě a Listině. 2. rozšířené vydání. Plzeň : Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2009, s 1050.

30

Obecně k poplatkům spojeným se studiem stanovení konkrétních druhů a jejich sazeb provádí obec závaznou vyhláškou92. Nelze ale zároveň přistoupit na dojem ústavnosti ustanovení zákona, které by konstatovalo, ţe obec stanoví, jaké daně a poplatky se vybírají na jejím území, neboť takové ustanovení by ústavní výhradu zákona fakticky derogovalo. Potom, pochopitelně, nelze povaţovat za ústavní ani ustanovení dávající soukromé vysoké škole absolutní volnost při stanovení, jaké poplatky související se studiem bude vybírat. Moţným způsobem odstranění uvedené neústavnosti by byl systematický výklad vedoucí k závěru, ţe základní atributy poplatků, které můţe soukromá vysoká škola stanovit, jsou určeny ustanovením § 58, a soukromá vysoká škola jen stanoví, které z uvedených poplatků bude vybírat, a v jaké výši. Tím by došlo k dosaţení přípustné paralely a shody s principem, na němţ jsou vystavěny místní poplatky. Taková interpretace by sice připouštěla formální ústavní přijatelnost daného ustanovení, axiologicky by ovšem popírala jeho smysl. Neboť je-li soukromá vysoká škola povinna sama obstarat finanční prostředky na vzdělávací činnost, musí jí k tomu být poskytnuty odpovídající právní moţnosti. Samofinancování by totiţ jistě nebyla schopna, pokud by mohla volit jen z poplatků definovaných pro veřejné vysoké školy. Snad jen s výhradou, ţe by poskytovala vzdělání výhradně v cizím jazyce. Taková interpretace by ovšem vedla k nesmyslným závěrům, neboť by potom popírala ústavní ustanovení připouštějící vznik soukromých vysokých škol za účelem realizace úplatného práva na vysokoškolské vzdělání (primárně zacíleného na české občany). Dále se lze, obdobně jako v případě jiných forem vzdělávání, odevzdat úvaze o tom, zda jsou poplatky spojené se studiem na soukromé vysoké škole opravdu poplatky v pravém slova smyslu, či zda jsou spíše soukromoprávní cenou. Právní povaha poplatků spojených se studiem na soukromých vysokých školách Ve prospěch soukromoprávní povahy hovoří zejména zákonem udělená absolutní volnost pro stanovení okruhu zpoplatněných plnění, stejně jako výše vybíraných částek, která by, jak bylo právě vysvětleno, musela v případě poplatku znamenat neústavnost příslušného zmocňujícího ustanovení. Podstatným veřejnoprávním rysem je naopak skutečnost, ţe k jejich definování zpravidla nedochází smluvním konsenzem, nýbrţ autoritativním stanovením soukromou vysokou školou93. Zákonná dikce94 na druhou stranu nebrání, aby jejich výše byla stanovena nikoli vnitřním předpisem, nýbrţ konsenzem smluvních stran, pokud tak bude stanoveno ve vnitřním předpise. Otázkou, která zde logicky vyvstává, je, zda je moţné na jedné straně chápat studijní vztah jako veřejnoprávní a na druhé jej neodmyslitelně svazovat se vztahem soukromoprávním. Taková konstrukce naráţí na některé problémy. 92

Srov. PELC, V. Místní poplatky. Úplné znění zákona o místních poplatcích s vysvětlivkami. 3. aktualizované vydání podle stavu k 1. 1. 2008. Praha : Linde Praha a.s., 2008, s. 212 a násl. 93

Srov. např. Opatření rektora [Univerzity Jana Amose Komenského Praha s. r. o.] č. 2/ 2011 k poplatkům spojeným se studiem na akadeický rok 2011/2012 (pro uchazeče o studium) provádějícího čl. 5 odst. 1 Studijního a zkušebního řádu Univerzity Jana Amose Komenského Praha s. r. o., či čl. 16 odst. 1 Statutu Vysoké školy finanční a správní, podle něhoţ o výši poplatků spojených se studiem rozhoduje správní rada. 94

§ 59 zákona o vysokých školách stanoví, ţe poplatky spojené se studiem na soukromých vysokých školách stanoví soukromá vysoká škola ve svém vnitřním předpisu.

31

Obecně k poplatkům spojeným se studiem Prvním z nich je hrozba sankce veřejnoprávní povahy za porušení vztahu soukromoprávního. Student je povinen platit poplatky za studium, existují-li, přímo ze zákona (§ 63 odst. 3 písm. a) zákona o vysokých školách). Za jejich neplacení mu hrozí veřejnoprávní sankce ukládaná na základě disciplinárního řízení. Zaviněné porušení právní povinnosti stanovené zákonem (či vnitřními předpisy) je totiţ disciplinárním přestupkem, za který lze studentovi uloţit aţ sankci vyloučení ze studia. Orgánem, který o něm koná autoritativní řízení, je disciplinární komise, konečným rozhodnutím je pověřen děkan (rektor).95 Tento způsob zániku studijního vztahu je ze zákona jediným, k němuţ můţe dojít proti vůli daného studenta v souvislosti s neplacením poplatků. Navíc nikoli nutně (musí dojít přímo k vyloučení ze studia), neboť rozhodnutí o vyloučení ze studia je vţdy podmíněno návrhem této sankce disciplinární komisí. Stanovit konkrétní sankci pro určitý druh disciplinárního přestupku přímo vnitřním předpisem z povahy věci nelze – smysl disciplinárního řízení by tím byl výrazně oslaben a pravidla, podle nichţ má být čin posuzován, by byla fakticky derogována. V případě smluvního vztahu týkajícího se poplatku za studium na soukromé vysoké škole by tedy nepřicházela v úvahu moţnost sankce v podobě ukončení studia, problematické by bylo téţ případné odstoupení od smlouvy. Potíţe by případný smluvní vztah činil téţ na vstupu – přijímání ke studiu, s ohledem na zákonem dané meze stanovení dalších podmínek pro přijetí na vysokou školu (§ 49 odst. 1 zákona), které se mohou týkat jen určitých znalostí, schopností nebo nadání nebo prospěchu ze střední školy, popřípadě vyšší odborné školy nebo vysoké školy; v případě přijímání ke studiu v magisterském studijním programu, který navazuje na bakalářský studijní program, téţ podmínky týkající se příbuznosti studijních oborů nebo počtů kreditů získaných během studia ve vybraných typech předmět. A contrario nemůţe být přijetí vázáno na zaplacení určité finanční sumy. To by s jistou dávkou nadsázky mohlo být přípustným kriteriem nanejvýš pro studijní program (a obor), jehoţ předmětem je fundraising, neboť by to vypovídalo o schopnosti uchazeče opatřit finanční prostředky (tedy o jakémsi talentu pro zvolený program (a obor) studia); pakliţe by to ovšem nevypovídalo spíše o schopnosti jeho rodičů. Naproti tomu si lze bez váţnějších právních nedostatků představit konstrukci poplatku spojeného se studiem na soukromé vysoké škole jako institutu veřejnoprávního. Na zaplacení poplatku by mohlo být vázáno samotné zahájení přijímacího řízení96, stejně tak by mohly být legálně zpoplatněny nejrůznější úkony související se studiem, případné nezaplacení by bylo sankcionováno stejně jako nezaplacení poplatku na veřejné vysoké škole. Školné by od poplatku za studium na veřejné vysoké škole odlišovala zejména jeho funkce97. Jak je zřejmé, lze nalézt několik podstatných argumentů podporujících veřejnoprávní povahu poplatků spojených se studiem na soukromých vysokých školách. Oproti tomu jediným argumentem hovořícím ve prospěch soukromoprávní povahy je ten, ţe jejich kvalifikace za veřejnoprávní by poukázala na neústavnost příslušného ustanovení. Takovouto argumentaci je ovšem třeba důrazně odmítnout, neboť nelze připustit právní kvalifikaci 95

V případě veřejné a státní vysoké školy; příslušné orgány soukromé vysoké školy stanoví vnitřní předpisy (§ 41 odst. 1 zákona o vysokých školách). 96

Které se v řadě případů percentuálně plně či téměř kryje s přijetím (Vysoké školy.com : Souhrny a statistiky : Šance na přijetí [online]. [cit. 2011-06-26] Dostupné z http://www.vysokeskoly.com/sance-na-prijeti/.) 97

Zatímco funkce poplatku za studium na veřejné vysoké škole je regulační, školné má funkci úhradovou.

32

Poplatek za úkony spojené s přijímacím řízením vedenou tendencí „nepoškodit“ váţnost určitého zákonného ustanovení. S ohledem na právě uvedené se tedy autorka domnívá, ţe aktuální způsob zakotvení poplatků spojených se studiem na soukromých vysokých školách je protiústavní, a tedy vhodný být předmětem novelizace. *** Dle zákona o vysokých školách jsou (všechny) vysoké školy dále oprávněny vybírat v zákonem limitované výši poplatek za rigorózní řízení98. Toto řízení ovšem není studiem, proto ani poplatek za rigorózní řízení svou povahou nespadá pod předmět této práce. Z toho důvodu o něm nebude dále pojednáno. Další poplatky, které jsou svou povahou obdobné, např. za kvalifikační řízení podle § 72 a 74 zákona či za uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace podle § 89 a 90 zákona, zákonnou oporu nemají, proto s ohledem na ústavní zakotvení99 není legálně moţné, aby byly vysokými školami vybírány. Jak je autorce známo, probíhají však přípravné legislativní a politické práce na novele, která by to umoţnila.

8 Poplatek za úkony spojené s přijímacím řízením Přijímací řízení je zvláštním druhem správního procesu100, zahajovaným na návrh, v němţ dochází k aplikaci hmotného práva daného zákonem o vysokých školách a na jeho základě stanovenými podmínkami pro přijímací řízení (§ 49 odst. 5 zákona o vysokých školách). Výsledkem přijímacího řízení je vydání individuálního právního aktu – správního rozhodnutí, kterým děkan (rektor)101 rozhoduje o přijetí či nepřijetí uchazeče ke studiu v programu a oboru, na který se hlásí102. Řádným opravným prostředkem proti rozhodnutí o (ne)přijetí ke studiu je ţádost o přezkum, o níţ rozhoduje rektor103. Stanovení podmínek pro přijetí ke studiu je v samosprávné působnosti vysoké školy, musí však, přirozeně, respektovat meze dané zákonem i ústavními předpisy a principy. Obecnou podmínkou pro přijetí ke studiu, danou zákonem o vysokých školách, je dosaţení předchozího stupně vzdělání104. Zvláštními podmínkami, jejichţ konkrétní stanovení spadá do 98

Dle § 46 odst. 6 zákona o vysokých školách za úkony spojené s přijetím přihlášky k této [rigorózní – pozn. autorky] zkoušce a s konáním této zkoušky můţe vysoká škola stanovit poplatek, který činí nejvýše dvojnásobek základu podle § 58 odst. 2. 99

Čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod.

100

Pro správní proces platí, ţe při něm dochází k autoritativní aplikaci hmotného práva, a to právně upraveným postupem. 101

U soukromé vysoké školy orgán k tomu určený vnitřními předpisy.

102

Základní jednotkou přijímacího řízení (a potaţmo studia) je studijní program, který je dále konkretizován jedním či více obory. Přijímací řízení je vedeno zvlášť o kaţdém studijním programu, ke studiu v němţ se uchazeč hlásí. Souběh více přijímacích řízení nebrání jednotnému či jedinému ověřování zvláštních podmínek přijímacího řízení. 103

U soukromé vysoké školy orgán k tomu určený vnitřními předpisy.

104

Srov. § 48 zákona o vysokých školách.

33

Poplatek za úkony spojené s přijímacím řízením samosprávné působnosti vysokých škol, jsou omezení kapacitní (maximální počet přijímaných uchazečů) a schopnostní (znalostní, talentové, prospěchové, podmínky obsahu předchozího vzdělání apod.). K ověření schopnostních podmínek slouţí zpravidla přijímací zkouška. Splněním podmínek přijímacího řízení vzniká uchazeči právo na rozhodnutí o přijetí ke studiu. Sdělením rozhodnutí o přijetí vzniká uchazeči právo na zápis ke studiu. Subjektem poplatku za úkony spojené s přijímacím řízením (dále jen „poplatek za přijímací řízení“) je uchazeč o studium. Jeho objektem je přijímací řízení, resp. jednotlivé úkony s ním spojené. S ohledem na to, ţe funkce poplatku je, jak vyplývá z jeho pojmového vymezení, úhradová, má autorka má za to, ţe objektem poplatku za přijímací řízení jsou všechny úkony, které je vysoká škola povinna učinit či zabezpečit k tomu, aby mohla ve věci přijetí konečně rozhodnout. Plyne z toho jednak, ţe nelze vyslyšet argumenty vysokých škol týkající se nemoţnosti z kapacitních důvodů řádně odůvodnit kaţdé jednotlivé rozhodnutí o (ne)přijetí ke studiu105, popř. ţádost o jeho přezkoumání, a dále, ţe se do výše poplatku musí započítat i výše plateb vynaloţená uchazečem odděleně jinému subjektu, pakliţe ten úplatně zabezpečuje namísto vysoké školy činnost, jejíţ absolvování je vzhledem k povaze a účelu přijímacího řízení nezbytné. V praxi se lze s takto odděleně zpoplatněnou činností běţně setkat v případě uspořádání a vyhodnocení přijímací zkoušky, typicky společností www.scio.cz, s.r.o. (dále jen „Scio“), jejíţ testování je známé jako Národní srovnávací zkoušky. Autorka se domnívá, ţe zajišťování přijímací zkoušky externím subjektem je nezákonné, v některých případech zajišťování společností Scio hned ze dvou důvodů. Oba budou dále vysvětleny, vzhledem k souvislosti jednoho z důvodů s výší poplatku za přijímací řízení je třeba předřadit výklad týkající se sazby poplatku. Jednorázová sazba poplatku za přijímací řízení je stanovena ve statutu veřejné vysoké školy a musí se pohybovat v limitu daném 20% výší tzv. základu106. Při jejím přesném stanovení se ovšem vysoké školy dostávají do sloţité právní a realizační situace: Zákon o vysokých školách stanoví, ţe základ zveřejní Ministerstvo školství do konce ledna kalendářního roku, v souladu s ustanovením § 58 odst. 2 zákona základ platí pro akademický rok započatý v tomto kalendářním roce. Pro akademický rok 2011/2012 tedy platí, ţe výše poplatků spojených se studiem se v něm odvíjí od výše základu vyhlášené v lednu roku 2011. V prvé řadě je nejednoznačné, zda rozhodným rokem pro poplatek za přijímací řízení je akademický rok, v němţ se přijímací řízení koná, či akademický rok, v němţ má být uchazečovo studium fakticky započato107. Dále, pokud by platilo, ţe se poplatek vztahuje aţ k akademickému roku následujícímu, je zřejmé, ţe jej vysoké školy nejsou schopny bez 105

Srov. RIGEL, F. Judikatura Nejvyššího správního soudu: rozhodování o právech a povinnostech ţáků, studentů a uchazečů o studium. Soudní rozhledy. 2008, roč. 14, č. 7, s. 241. ISSN 1211-4405. 106

Autorka má za to, ţe co do forem realizace veřejné správy má základ povahu osvědčení podle § 154 správního řádu, neboť sám o sobě nezakládá ţádná práva a povinnosti, ale jakoţto úkon správního orgánu ... úředně potvrzuje skutečnosti, které jsou v něm uvedeny. (VEDRAL, J. Správní řád : komentář. Praha : Ivana Hexnerová - Bova Polygon, 2006, s. 881.) Důvodem pro jeho vydání je patrně náročnost výpočtu 5 % z průměrné částky připadající na jednoho studenta z celkových neinvestičních výdajů poskytnutých ministerstvem ze státního rozpočtu veřejným vysokým školám v kalendářním roce. 107

Právně začíná studium dnem zápisu. Ten můţe být legálně umístěn do akademického roku, v němţ uchazeč zamýšlí absolvovat svůj první studijní ročník, stejně jako do akademického roku jemu předcházejícího.

34

Poplatek za úkony spojené s přijímacím řízením pochybností o jeho zákonné výši stanovit dříve, neţ se v lednu dozví o výši základu. Vzhledem k povinnosti stanovit výši poplatku statutem, jehoţ schválení podléhá působnosti akademického senátu, a následně registraci Ministerstvem školství v 90 denní lhůtě, je jisté, ţe datum účinnosti stanovení výše poplatku se můţe podstatně přiblíţit termínu, v němţ je z praktických důvodů nezbytné konat přijímací zkoušku; můţe jí ovšem téţ následovat. Tento problém by byl poměrně snadno řešitelný, pokud by se vysoké školy mohly spolehnout na to, ţe základ, od něhoţ se odvozuje maximální výše poplatku za přijímací řízení, by se meziročně zvyšoval (např. o míru inflace), či se alespoň nesniţoval. V takovém případě by se jejich úvahy odvíjely od údajů pro předchozí rok, a zaručovaly by, ţe v návaznosti na základ vyhlášený v předchozím roce jimi stanovené výše poplatků budou v souladu téţ se základem nově vyhlášeným. Jak je ovšem zřejmé z vývoje výše základu v posledních pěti letech108, trend byl mnohdy opačný. Vysoké školy tedy, chtějí-li se s vysokou pravděpodobností při stanovení výše poplatku za přijímací řízení pohybovat v zákonném rámci, nemohou, neţ stanovovat ji s určitým odstupem od její maximální výše. Jak velký by měl tento odstup být, ovšem s určitostí říci nelze. Autorka se domnívá, ţe tuto legislativní nedokonalost nelze překlenout výkladem. Vzhledem k samosprávnému postavení vysokých škol ji nelze překlenout ani případnou metodikou Ministerstva školství, mládeţe a tělovýchovy. S ohledem na to autorka soudí, ţe by zákon o vysokých školách měl jednoznačně stanovit (de lege ferenda), ţe výše poplatku za úkony spojené s přijímacím řízením se odvozuje od základu vyhlášeného pro kalendářní rok, v němţ byl započat akademický rok, v němţ bylo zahájeno přijímací řízení. Jak bylo uvedeno, poplatková povinnost je svázána s přijímacím řízením ke studiu na vysoké škole, která takový poplatek stanovila. Jeho splatnost je zásadně stanovena na konec lhůty pro podávání přihlášek ke studiu. Možnost osvobození od poplatku za přijímací řízení zákon o vysokých školách nestanoví. S ohledem na skutečnost, ţe vysoká škola není vůbec povinna jej stanovit, lze ovšem uvaţovat o přípustnosti vymezení okruhu skutečností či osob, s nimiţ lze osvobození spojovat. Takový postup lze právně opřít o zásadu souladu s veřejným zájmem (§ 2 odst. 4 správního řádu), popř. zásadu rovného postavení dotčených osob (§ 7 odst. 2 správního řádu), a dále o výslovnou povinnost veřejné vysoké školy činit všechna dostupná opatření pro vyrovnání příleţitostí studovat na vysoké škole (§ 21 odst. 1 písm. e) zákona o vysokých školách). Pokud jde o zásadu vyjádřenou v § 2 odst. 4 správního řádu, lze případnou nesouladnost s veřejným zájmem spatřovat např. v jiţ zmíněném ukončení studia v důsledku zániku akreditace, popř. zániku soukromé vysoké školy, pokud je v jejich přímém důsledku (bývalý) student de facto nucen podat přihlášku (či více přihlášek) k přijímacímu řízení109. Autorka se proto domnívá, ţe vysoká škola můţe s ohledem na veřejný zájem stanovit, ţe od poplatku za úkony spojené s přijímacím řízením osvobozuje uchazeče, jejichţ předchozí studium bylo ukončeno v důsledku zániku akreditace, popř. zániku soukromé vysoké školy, za 108

Výše základu pro studium započaté v roce 2006 byla 2.892 Kč, v roce 2007 byla 3.004 Kč, v roce 2008 byla 2.996 Kč, v roce 2009 byla 2.941 Kč, v roce 2010 byla 2.952 Kč, v roce 2011 je 2.957 Kč. 109

Subjekt jistě není nucen podat přihlášku k přijímacímu řízení v případě, ţe je mu zajištěna moţnost pokračovat ve studiu stejného nebo obdobného studijního programu na téţe nebo jiné vysoké škole.

35

Poplatek za úkony spojené s přijímacím řízením předpokladu, ţe uchazeči nebylo umoţněno pokračovat ve studiu podle § 80 odst. 4 či § 86 zákona o vysokých školách, a zároveň, ţe uchazeč v mezidobí nebyl přijat k ţádnému jinému studiu na vysoké škole.110 Dále lze podle autorky vázat osvobození na určitou skupinu osob, a to s ohledem na poţadavek vyjádřený v ustanovení § 21 odst. 1 písm. e) zákona o vysokých školách111 na takovou skupinu, jejichţ příleţitosti ke studiu na vysoké škole jsou vzhledem k většinové populaci nerovné. Zákon blíţe nespecifikuje, v jakých konkrétních okolnostech lze uvedenou nerovnost spatřovat. Systematickým výkladem lze dovodit, ţe jde o všechny okolnosti, které nespadají pod ústavní omezení práva na bezplatné vysokoškolské vzdělání vyjádřené v čl. 33 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, blíţe specifikované obecnými a zvláštními podmínkami přijímacího řízení (podkapitola 5). Vzhledem k tomu, ţe poplatek za přijímací řízení je plněním finančního charakteru, se lze domnívat, ţe jeho za účelem jeho splnění bude znevýhodněna zásadně toliko skupina osob nedisponujících dostatečnými finančními prostředky. Vysoké školy jsou proto dle názoru autorky s ohledem na uvedenou zásadu oprávněny stanovit, ţe od poplatku za úkony spojené s přijímacím řízením osvobozují uchazeče, kteří prokáţou, ţe nemají dostatečné prostředky k jeho zaplacení. Sociální podmínku lze případně kombinovat s dalšími podmínkami, zejména omezujícími počet přihlášek, u nichţ lze k osvobození přistoupit. Výklad o problematice poplatku za přijímací řízení zde autorka uzavře objasněním dřívějšího konstatování nezákonné praxe spojené s pořádáním a vyhodnocováním přijímací zkoušky subjekty odlišnými od vysoké školy. První problém se týká samotné podstaty pořádání a vyhodnocování přijímací zkoušky externími subjekty, neboť outsorcing112 povaţuje autorka při výkonu veřejné správy za právně nepřípustný. Plně se ztotoţňuje s názorem Nejvyššího správního soudu vyjádřeným v rozsudku ze dne 2. 4. 2008, sp. zn. 1 AS 12/2008, ve věci soukromých radarů, v němţ soud mimo jiné uvedl: „Výkon konkrétních úkolů veřejné správy je (za předpokladu, ţe se zároveň jedná o výkon veřejné moci) prováděn pouze prostřednictvím těch subjektů, jeţ jsou k němu zmocněny zákony. Nejedná se však pouze o právo správního orgánu veřejnou moc vykonávat, ale zároveň o jeho povinnost. (...) Zákonné zmocnění znamená, ţe správní orgán si na sebe na jedné straně nemůţe atrahovat více úkolů, neţli mu zákon přiznává, na druhou stranu se nemůţe ani výkonu úkolů mu zákonem svěřených „zbavovat“, či přenášet jejich výkon na druhé, pokud mu to zákon neumoţňuje.“ Proto téţ praxi, jíţ vysoké školy de facto přenáší část výkonu působnosti v přijímacím řízení na soukromé subjekty, povaţuje za nezákonnou. Další nezákonnost při outsorcování přijímací zkoušky, v tomto případě jiţ přímo související s předmětem rigorózní práce, můţe vyplývat z celkové výše nutných přímých nákladů, které student vynaloţí v souvislosti s přijímacím řízením, tedy ze součtu výše poplatku za přijímací řízení vybraného vysokou školou a výše platby, kterou student vynaloţí 110

Druhá podmínka vyjadřuje poţadavek na proporcionalitu veřejného zájmu na určité nepřímé kompenzaci za ztíţení studijního uplatnění v kontrastu s veřejným zájmem na nezneuţívání této kompenzace. 111

Popř. zásadu vyjádřenou v § 7 odst. 2 správního řádu.

112

Jako outsorcing se dle prof. PhDr. Rudolf Kohoutka, CSc. označuje zajišťování části provozu či sluţeb pracoviště jinou organizací. ABZ.cz : slovník cizích slov [online]. [cit. 2011-01-23] Dostupné z http://slovnikcizich-slov.abz.cz/.

36

Poplatek za úkony spojené s přijímacím řízením na absolvování (a vyhodnocení) přijímací zkoušky. Důvody proč se autorka domnívá, ţe platby je pro posuzování výše poplatku za úkony spojené s přijímacím řízením podle § 58 odst. 1 zákona o vysokých školách nutné posuzovat kumulovaně, byly součástí výkladu o objektu poplatku. Zde lze nadto uvést, ţe stanovení maximální výše daného poplatku je jistě výrazem ochrany práv uchazečů o studium vycházející z ústavně zakotveného práva na bezplatné vysokoškolské vzdělání, jak bylo popsáno v podkapitole 1. Pokud tedy celková suma vypočtená, jak bylo naznačeno, přesáhne limit 20% základu, nelze, neţ její výši označit za nezákonnou. Základ pro rok 2010113 byl vyhlášen ve výši 2952 Kč114, jeho 20% odpovídá suma 590,40Kč. Přitom samotná společnost Scio, která je výhradním pořadatelem přijímací zkoušky pro všechny studijní programy a obory šestnácti českých fakult a pro vybrané studijní programy a obory dalších dvou115, zpoplatňuje konání přijímací zkoušky z 1 předmětu částkou 392Kč – 459Kč, pro konání přijímací zkoušky ze dvou předmětů, které poţadují čtyři fakulty, jejichţ přijímací zkoušky plně nahrazují Národní srovnávací zkoušky (dále téţ jen „NSZ“), se ze součtu částek odpovídající příslušným testům odečte 80Kč. Je tedy zřejmé, ţe zákonné výše poplatku za přijímací řízení by bylo dosaţeno v případě vysokých škol poţadujících pouze jeden test dosaţeno pouze v případě, ţe by se jimi vybíraný poplatek pohyboval v rozmezí 131,40 Kč aţ 198,40Kč. Tak tomu není v jediném případě116. S ohledem na právě uvedené autorka na tomto místě konstatuje, ţe by Ministerstvo školství, mládeţe a tělovýchovy mělo zvýšit dohled nad počínáním vysokých škol ohledně stanovování výše poplatku za úkony spojené s přijímacím řízením. Nástrojem k tomu určeným je zejména posuzování zákonnosti statutu předcházející jeho registraci Ministerstvem podle § 36 zákona o vysokých školách.

113

Autorka vychází z výkladu, podle něhoţ je pro přijímací řízení zahájené v roce 2010 rozhodná výše základu pro rok 2010. 114

Akt Ministerstva školství, mládeţe a tělovýchovy, č. j. 197/2010-33, jímţ Ministerstvo vyhlašuje základ pro stanovení poplatků spojených se studiem podle § 58 odst. 2 zákona o vysokých školách. 115

Srov. Přehled fakult, na nichţ Národní srovnávací zkoušky nahrazují přijímací zkoušky na fakultu. NSZ : Seznam fakult s NSZ [online]. [cit. 2011-01-23] Dostupné z http://scio.cz/in/2vs/nsz/fakulty/info.asp. 116

Nejvíce se přibliţuje Národohospodářská fakulta Vysoké školy ekonomické v Praze, která poţaduje NSZ za 401Kč a v případě včasného zaplacení stanovila poplatek za přijímací řízení, který sama vybírá, na 200Kč. Zákonný limit tak přesahuje o pouhých 11Kč. O méně neţ přibliţně 100Kč přesahují tento limit také Filozoficko-přírodovědecká fakulta a Fakulta veřejných politik Slezské univerzity v Opavě a Fakulta logistiky a krizového řízení Univerzity Tomáše Bati ve Zlíně. Naopak nejvíce se zákonnému poţadavku vzdaluje Právnická fakulta Univerzity Karlovy v Praze, která sama vybírá poplatek ve výši 590Kč a poţaduje 2 zkoušky NSZ za celkem za 760, čili maximální výši přesahuje zaokrouhleno o 760Kč. 2 testy poţaduje téţ Právnická fakulta Univerzity Palackého v Olomouci, která s ohledem na vybíraných 500Kč přesahuje zákonnou hranici „jen“ o 500Kč. O více neţ 350Kč jí přesahují Právnická fakulta Západočeské univerzity v Plzni a Fakulta sociálních studií Masarykovy univerzity v Brně. Zdroj: NSZ : Seznam fakult s NSZ [online]. [cit. 2011-01-23] Dostupné z http://scio.cz/in/2vs/nsz/fakulty/info.asp. a Webové stránky jednotlivých fakult uvedených v Seznamu fakult s NSZ [online]. [cit. 2011-01-23]

37

Poplatky za studium: společná část Svou pravomoc zrušit vnitřní předpis, rozhodnutí nebo jiný úkon orgánu součásti veřejné vysoké školy anebo pozastavit jeho účinnost, pokud je tento vnitřní předpis, rozhodnutí nebo úkon v rozporu se zvláštními předpisy nebo vnitřními předpisy veřejné vysoké školy117, by mohl na návrh rektora vyuţít téţ akademický senát vysoké školy.

9 Poplatky za studium: společná část Mezi poplatky za studium se řadí tyto poplatky váţící se ke studiu na veřejné vysoké škole poplatek za delší studium (§ 58 odst. 3, popř. § 58 odst. 4) poplatek za další studium (§ 58 odst. 4) poplatek za cizojazyčné studium (§ 58 odst. 5) a dále ty z případných poplatků spojených se studiem na soukromých vysokých školách, které se váţí bezprostředně ke studiu (nikoli poplatek za přijímací řízení). Za poplatky za studium v užším slova smyslu, v němţ výhradně bude pojem poplatky za studium dále v práci pouţíván, označuje autorka poplatek za delší studium a poplatek za další studium. Význam poplatků za studium118 Jak bylo uvedeno výše, studium na veřejných vysokých školách je v souladu s ústavním pořádkem České republiky bezplatné. Bezplatnost se ovšem projevuje jen ve vztahu k určité skupině obyvatel – studentům. Pro občany (obyvatele) České republiky jako celek, resp. pro Českou republiku jako stát, zadarmo rozhodně není. Na vzdělávací činnost vysokých škol plynou ze státního rozpočtu kaţdoročně miliardy korun, stovky milionů pak stát vynaloţí na platbu zdravotního pojištění za studenty mladší 26 let. K výdajům přímo vynaloţeným v souvislosti s financováním vysokoškolského studia je dále třeba přičíst zejména úbytek příjmů státního rozpočtu, k němuţ dochází vlivem daňových osvobození (bonusů) a samotnou skutečností, ţe studenti obvykle nemají vlastní příjmy či mají příjmy niţší neţ by měli, kdyby namísto studia vykonávali pouze ekonomickou aktivitu. Tím dochází k faktickému sníţení příjmů státního rozpočtu z daní a jiných dávek (platby na sociální zabezpečení a politiku zaměstnanosti) oproti stavu, kdy by studenti na vysokých školách nestudovali. Vysokoškolské vzdělání určité části populace ovšem nepřináší pro stát a jeho občany (obyvatele) jen zátěţ. Kdyby tomu tak bylo, ţádnému státu by se nevyplatilo jej v tak široké míře realizovat a ani mezinárodní tlak na jeho plošné poskytování by nebyl tak silný. Vysokoškolské vzdělání kromě toho, ţe rozvíjí osobnost jedince na něm participujícího, [čímţ zároveň kultivuje občanskou společnost, – autorské doplnění textu] přináší téţ [další – autorské doplnění textu] výhody pro společnost jako celek. V prvé řadě zajišťuje přísun kvalifikovaných odborníků pro určité regulované profese (lékaři, právníci, architekti apod.), druhotně téţ můţe vést k vyšším odvodům vysokoškolsky vzdělaných osob do státního 117

§ 11 odst. 1 písm. j) zákona o vysokých školách.

118

Tato část podkapitoly (odsud po konec podkapitoly 9) doslovně převzata z KUDROVÁ, V. Poplatky za studium nejsou školným. Revue Universitas. 2010, roč. 43, č. 2, s. 17 - 19. ISSN 1211-3387.

38

Poplatky za studium: společná část rozpočtu (absolventi vysokých škol dosahují vyšších průměrných příjmů). Minimálně v tomto (trţním) smyslu je tedy vztah studentů vysokých škol a státu oboustranně prospěšný. Zmíněná prospěšnost je přitom celospolečensky nejvyšší za předpokladu, ţe jedinec získá vysokoškolské vzdělání v co moţná nejkratším čase. Tím nejen, ţe umoţní státu relativně nejniţší moţnou investici do jeho vzdělání, ale téţ v poměrně krátké době začne státu investici prostřednictvím výkonu povolání vracet. Od studia nejprospěšnějšího, či téţ nejefektivnějšího, lze odlišit studium efektivní119. To je takové studium, které sice neprobíhá v nejkratším moţném čase, ale probíhá v souladu s představami státu o tom, jak rychle lze kvalitní studium stihnout (vyjadřuje ho standardní délka daného akreditovaného programu), a kdy je ještě vysokoškolák pro společnost větším přínosem neţ zátěţí. Představy státu o efektivním studiu lze na základě dostupných prostředků120 definovat takto 1. efektivní studium trvá nejvýše o rok déle, neţ je jeho standardní doba, 2. efektivní je vystudování jen jednoho bakalářského a jednoho navazujícího magisterského studia či jednoho nenavazujícího magisterského studia, 3. efektivní je úspěšné dokončení započatého studia. Studium neefektivní není ţádoucí, stát ho proto nepodporuje121 a snaţí se o jeho prevenci. Vyjádřením této snahy se stalo téţ zavedení poplatků za studium, které jsou vysoké školy povinny vybírat. O síle zájmu na regulaci daného parametru neefektivity svědčí rozdíl mezi zákonnými limity pro poplatek za dlouhé/nedokončené studium122 oproti poplatku za studium násobné.123

119

Pozn. autorky: termín efektivní studium nevychází jen z ekonomického chápání pojmu efektivní. V tomto případě slouţí sousloví k označení studia, které autorka povaţuje za ţádoucí a jako takové neregulované. 120

Zejm. § 58 zákona o vysokých školách. [Text poznámky mírně modifikován – pozn. autorky.]

121

Dle pravidel pro poskytování příspěvku a dotací veřejným vysokým školám (srov. např. akt Ministerstva školství, mládeţe a tělovýchovy, č. j. 2434/2011-33, Pravidla pro poskytování příspěvku a dotací vysokým školách v roce 2011) platí, ţe student, který studuje v akreditovaném bakalářském nebo magisterském studijním programu déle neţ standardní dobu studia plus jeden rok a absolvent bakalářského nebo magisterského studia studující v dalším bakalářském nebo magisterském studiu, který překročil standardní dobu studia, jestliţe nejde o magisterské studium navazující na předchozí bakalářské studium; se při výpočtu příspěvků neuvaţuje. Do standardní doby studia bakalářských a magisterských studií se započtou všechny doby předchozích neúspěšných studií v bakalářských a magisterských studijních programech. Do doby studia v akreditovaných doktorských studijních programech se započtou všechny doby předchozích neúspěšných studií v akreditovaných doktorských studijních programech. Období, ve kterém student studoval v takovýchto studijních programech souběţně, se započte pouze jednou. Do výpočtu se zahrnuje kaţdé probíhající studium kaţdého studenta, které vyhovuje uvedeným kritériím. [Text poznámky zpřesněn – pozn. autorky.] 122

Studuje-li student ve studijním programu déle, neţ je standardní doba studia zvětšená o jeden rok v bakalářském nebo magisterském studijním programu, stanoví mu veřejná vysoká škola poplatek za studium, který činí za kaţdých dalších započatých šest měsíců studia nejméně jedenapůlnásobek základu; do doby studia se započtou téţ doby všech předchozích studií v bakalářských a magisterských studijních programech, které byly ukončeny jinak neţ řádně podle § 45 odst. 3 nebo § 46 odst. 3, přičemţ období, ve kterém student studoval v takovýchto studijních programech a v aktuálním studijním programu souběţně, se do doby studia započítávají pouze jednou.

39

Konstrukční prvky poplatků za studium Konstrukce platby za „započaté období“ vypovídá o tom, ţe poplatek nemá funkci úhradovou, ale regulační. Je koncipován jako sankce za chování, které bylo výše pojmenováno jako neefektivní studium, má od neefektivity studování odradit. Sankcí je, paradoxně, poplatek i pro vysokou školu, na níţ delší studium probíhá, neboť student v reţimu poplatku za delší studium není v zásadě vysoké škole financován prostřednictvím normativní dotace na vzdělávání. Úhradovou funkci nemá poplatek ani vůči vysoké škole, neboť rozpočtové určení finančních prostředků ve prospěch stipendijního fondu zabraňuje pouţití získaných peněz na úhradu nákladů na vzdělávací činnost. Vysoká škola je tak nucena obstarávat prostředky na vzdělávání studentů v reţimu poplatku z jiných zdrojů. Jaké společensky neţádoucí chování vysoké školy tím má být regulováno, není jisté. [Zřejmý je tlak na motivaci vysoké školy zachovat odrazují efekt poplatků za studium při samosprávné transformaci zákonných limitů do konkrétní výše poplatků, popř. do podmínek pro uplatnění moderační pravomoci rektora (podkapitola 14). Je nezbytné zdůraznit, ţe přímými metodami regulace tohoto druhu neţádoucího studijního chování (ukončení studia z rozhodnutí vysoké školy, aniţ by bylo v souběhu124 s jiným taxativně vymezeným důvodem pro ukončení studia) vysoká škola s ohledem na zásadu legality nedisponuje. – Text formulačně pozměněn.] Nezbývá tedy neţ přijmout, ţe vzdělávání studentů v reţimu poplatků za studium, je zřejmě hrazeno na úkor studentů, kteří v reţimu poplatků nejsou.

10 Konstrukční prvky poplatků za studium Jak bylo uvedeno v kapitole Chyba! Nenalezen zdroj odkazů., za relevantní konstrukční prvky poplatků spojených se studiem povaţuje autorka subjekt, objekt, sazbu, moţnost osvobození, splatnost, vznik poplatkové povinnosti a funkci poplatku. V případě poplatků za studium v uţším smyslu připadá v úvahu téţ zmínění zpoplatňovaného období. O funkci poplatků za studium jiţ bylo pojednáno v předchozí kapitole, zde bude realizován společný výklad o zbylých konstrukčních prvcích poplatků za studium (v uţším smyslu). Subjekt Jak vyplývá z dikce příslušných ustanovení, oba poplatky za studium stanoví vysoká škola povinně125, a to na základě zákonných kriterií, ve výši, kterou sama závaznou formou Základem pro stanovení poplatků spojených se studiem je 5 % z průměrné částky připadající na jednoho studenta z celkových neinvestičních výdajů poskytnutých ministerstvem ze státního rozpočtu veřejným vysokým školám v kalendářním roce. 123

Studuje-li absolvent bakalářského nebo magisterského studijního programu v dalším bakalářském nebo magisterském studijním programu, stanoví mu veřejná vysoká škola poplatek za studium, který činí za kaţdý další započatý jeden rok studia nejvýše základ; to neplatí, studuje-li absolvent bakalářského studijního programu v navazujícím magisterském studijním programu či jde-li o souběh řádných studijních programů nepřesahující standardní dobu studia programu jednoho. Pokud celková doba dalšího studia překročí standardní dobu studia, stanoví veřejná vysoká škola poplatek za studium podle předchozí poznámky. 124

Lze uvést zejm. vyloučení ze studia pro spáchání disciplinárního přestupku spočívajícího v nezaplacení poplatku za studium. 125

Jen krátce lze upozornit, ţe povinnost vyměřit budí pochybnosti o povaze výkonu veřejné správy, a to s ohledem na skutečnost, ţe zákon výslovně stanoví, ţe stanovení výše poplatků spojených se studiem, jakoţ i rozhodování o právech a povinnostech studentů, patří do samosprávné působnosti veřejné vysoké školy (srov. § 6 odst. 1 písm. e) a l) zákona o vysokých školách), zatímco přímé stanovení povinnosti vykonavateli veřejné správy konat ve vztahu k podřazené osobě je typickým projevem výkonu státní správy.

40

Konstrukční prvky poplatků za studium specifikuje ve statutu. Jejich subjektem je student, který svým chováním naplnil skutkovou podstatu stanovenou ustanovením § 58 odst. 3 nebo 4 zákona o vysokých školách, tedy student studia, které je objektem poplatku za delší studium nebo poplatku za další studium. Objekt Objektem poplatku za delší studium je bakalářské či magisterské studium specifikované v § 58 odst. 3 zákona o vysokých školách a dále studium specifikované v poslední větě § 58 odst. 4 zákona o vysokých školách. Otázkou zcela zásadní a z textu zákona nesnadno poznatelnou, je normativní význam uvedených ustanovení. S ohledem na to, ţe aplikující orgán musí při svém rozhodování učinit mimo jiné dílčí rozhodnutí o výběru, platnosti a významu aplikovaných právních norem126, je pro něj tato otázka sloţitým případem aplikace práva, jak jej popisuje Kühn127. Objektem poplatku za další studium je bakalářské či magisterské studium specifikované v souvětí prvním § 58 odst. 4 zákona o vysokých školách128, tedy studium, které bylo (stejně jako v případě objektu poplatku za delší studium) dříve v práci vymezeno jako neefektivní129. Není pochyb o tom, co se myslí pozitivním vymezením skutkových okolností rozhodných pro nastoupení poplatkové povinnosti: studium v bakalářském nebo magisterském stupni, kterému předcházelo úspěšné absolvování jiného studia, s výjimkou případu, kdy jde o vztah předchozího studia bakalářského a na něj navazujícího (aktuálního) studia magisterského. Zjednodušeně lze tuto podmínku popsat jako studium ve stupni, který jiţ byl v minulosti úspěšně absolvován130. Sloţitostí (ve smyslu předpokladu pro sloţitý případ aplikace práva, jak jej chápe Kühn131) ovšem vyniká zbývající část ustanovení vymezující výjimky z daného pravidla. Problematice objektu poplatku za delší studium a objektu poplatku za další studium budou věnovány následující podkapitoly (11 a 12). Sazba Sazba poplatku musí být v souladu s ustanovením § 58 odst. 6 zákona o vysokých školách stanovena ve statutu veřejné vysoké školy a musí se pohybovat v zákonném limitu 126

Srov. WRÓBLEWSKI, J. The Judicial Application of Law. Dordrecht : Kluwer Academic Publishers, 1992, s. 11. 127

KÜHN, Z. Aplikace práva ve sloţitých případech : k úloze právních principů v judikatuře. Praha : Nakladatelství Karolinum, 2002, s. 45 – 54. 128

Studuje-li absolvent bakalářského nebo magisterského studijního programu v dalším bakalářském nebo magisterském studijním programu, stanoví mu veřejná vysoká škola poplatek za studium, který činí za kaţdý další započatý jeden rok studia nejvýše základ podle odstavce 2; to neplatí, studuje-li absolvent bakalářského studijního programu v navazujícím magisterském studijním programu či jde-li o souběh řádných studijních programů nepřesahující standardní dobu studia programu jednoho. 129

V podkapitole 9.

130

Přičemţ nenavazující magisterské studium je v tomto směru povaţováno za studium „stejného stupně“ pro bakalářské i pro navazující magisterské studium. 131

Např. v kapitole 0.

41

Konstrukční prvky poplatků za studium daném nejméně jedenapůlnásobkem základu132 v případě poplatku za delší studium a nejvýše základem v případě poplatku za další studium. Zákon (formálně) nebrání tomu, aby vysoká škola stanovila odlišné sazby poplatku pro různé fakulty, studijní programy či dokonce jednotlivé studijní obory. Materiálně je to přípustné s ohledem na to, ţe poplatek je vysokou školou stanovován v rámci svěřené samosprávné působnosti, jejímţ účelem je mimo jiné umoţnit regulaci svých záleţitostí v návaznosti na vlastní (samosprávné) potřeby. Vysoká škola je tak, i s ohledem na odlišnou míru finanční náročnosti jednotlivých studií, schopna činit regulační opatření k tomu, aby například vyrovnávala poměr mezi financovanými a nefinancovanými studenty133. Mnohé statuty veřejných vysokých škol134 dále delegují (subdelegují) pravomoc stanovit výši poplatku; zpravidla na jednostranné akty děkanů či rektorů. Autorka má za to, ţe tak činí v rozporu se zákonem. Zákon o vysokých školách totiţ nikoli náhodou přiznává působnost při stanovení výše, formy placení a splatnosti poplatků statutu – vnitřnímu předpisu vysoké školy, pro který zákon předepisuje stanovenou proceduru, v níţ vykonávají svou působnost zákonem zakotvené samosprávné (demokraticky zvolené) orgány, v nichţ při nejmenším v akademickém senátu mají své zástupce všichni členové akademické obce, a pro jehoţ platnost zákon poţaduje registraci Ministerstvem školství, mládeţe a tělovýchovy, které před ní zkoumá souladnost statutu se zákonem. Pokud by se statut veřejné vysoké školy tohoto monopolu na úpravu rozhodných atributů poplatků spojených se studiem vzdal, došlo by tím k narušení výše popsaných zákonem stanovených záruk. Takový stav lze materiálně pokládat za nevhodný, formálně téţ za protiprávní.135 136

132

§ 58 odst. 2 zákona o vysokých školách.

133

Jak bylo jiţ uvedeno, zásadně platí, ţe studenti v reţimu poplatku za delší studium nejsou vysoké škole financováni ze státního rozpočti. 134

Např. Statut Univerzity Karlovy v Praze (v čl. 33 odst. 2 stanoví, ţe výši poplatků podle odstavce 1 určuje děkan příslušné fakulty po vyjádření akademického senátu fakulty), Statut Masarykovy univerzity (v čl. 12 odst. 1 stanoví, ţe konkrétní výši poplatků spojených se studiem pro příslušný akademický rok stanoví opatřením děkan po projednání v akademickém senátu fakulty, a to před termínem stanoveným pro podávání přihlášek ke studiu pro tento akademický rok), Statut Českého vysokého učení technického v Praze (v čl. 11 odst. 1 písm. b) stanoví, ţe aktuální výši poplatku [za delší studium – pozn. autorky] stanoví rektor svým příkazem, v čl. 11 odst. 2 stanoví, ţe výši poplatků v uvedených rozmezích a způsob a lhůty jejich placení stanoví pro kaţdý akademický rok rektor po projednání v kolegiu rektora a v AS ČVUT), Statut Vysokého učení technického v Brně (v čl. 13 odst. 2 stanoví, ţe výši poplatků za úkony spojené s přijímacím řízením stanoví po projednání v AS VUT kaţdoročně rektor.) Naproti tomu výše poplatků za studium je ve Statutu Vysokého učení technického stanovena (v čl. 14 odst. 2, podle něhoţ výše poplatků podle odstavce 1 za kaţdých započatých 6 měsíců studia činí: a) trojnásobek základu v prvním roce, b) šestinásobek základu ve druhém roce, c) dvanáctinásobek základu ve třetím a dalších rocích, po zaokrouhlení nahoru na celé desetikoruny, a v čl. 14 odst. 4, podle něhoţ poplatek za studium podle § 58 odst. 4 zákona činí za kaţdý započatý jeden rok základ.) 135

Obdobně téţ Ústavní soud v nálezu ze dne 16. 1. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 36/05, zejm. v bodech 48 – 50:

48. Stejné nedostatky, které vytýkal Evropský soudní dvůr ve vztahu ke směrnici, vykazuje i posuzované ustanovení § 15 odst. 10 zákona o veřejném zdravotním pojištění ve vztahu k Listině základních práv a svobod. Stanovení konkrétní výše, do jaké bude léčivo hrazeno, vyhláškou, fakticky vylučuje plnohodnotnou účast zainteresovaných subjektů na tomto procesu, oslabuje transparentnost jednotlivých kroků, a tím i důvěryhodnost celého procesu. Vhodnost konkrétní výše úhrady toho kterého léčiva by měla být zjišťována v průběhu správního řízení na základě poměřování nejrůznějších partikulárních zájmů, s moţností uváţit všechny rozpory a připomínky. Především pak by mělo být rozhodnutí o tom kterém léčivu odůvodněno, aby bylo zřejmé, proč jeho

42

Konstrukční prvky poplatků za studium Možnost osvobození Automatické osvobození od poplatku za delší studium není zákonem stanoveno, a s ohledem na jeho obligatorní povahu a také na minimální zákonnou výši (nejméně jedanapůlnásobek základu), je vyloučeno téţ jeho zakotvení ve statutu veřejné vysoké školy. K materiálně obdobnému výsledku, tedy neplacení poplatku pro určité skupiny osob či na základě určitých skutečností, lze dospět uplatněním moderační pravomoci rektora (podkapitola 14), kterému zákon přiznává oprávnění poplatek sníţit, prominout nebo odloţit termín jeho splatnosti. K aplikaci takového moderačního práva ovšem nelze za současné legislativy přistoupit ex offo, můţe být vyuţito jen při posuzování ţádosti o přezkum rozhodnutí. Tím je téţ dáno, ţe k případnému předem vymezenému okruhu osob (pakliţe statut takový dostatečně přesný okruh vymezuje), jichţ by se prominutí v celé výši týkalo, rozhodně nemůţe být přihlíţeno jiţ při prvním rozhodování ve věci. To navíc v praxi (v souladu s ustanovením § 24 odst. 2137) nutně 138 před rektorem neprobíhá. předpoklady pro zařazení do systému úhrad ze zdravotního pojištění jsou lepší neţ předpoklady léčiv jiných, a jak se rozhodující orgán s podstatnými argumenty vyrovnal. 49. Je sice pravda, ţe novelizace zákona o veřejném zdravotním pojištění vzpomínané Poslaneckou sněmovnou v jejím vyjádření (zák. č. 438/2004 Sb., a č. 123/2005 Sb.) zavedly do jeho § 15 prvky procedurální ochrany. To ale ještě neznamená, ţe takový krok je sám o sobě dostačující. Týká se to totiţ jen rozhodnutí ministerstva o zapsání léčivého přípravku do seznamu, které je pro jakýkoliv léčivý přípravek předpokladem jeho úhrady ze systému veřejného zdravotního pojištění (a zřejmě naznačuje, ţe všechny léčivé přípravky ze seznamu budou hrazeny alespoň částečně), které není rozhodnutím bezprostředního významu pro stanovení, zda jednotlivé léčivé přípravky budou hrazeny plně či částečně. Teprve ve druhém stupni se rozhoduje o konkrétní částce hrazené na léčivo z veřejného zdravotního pojištění. Zde jde o zcela samostatné opatření, o rozhodování oddělené, u něhoţ zákon nepočítá s garancí procesních práv, jak ji vyţaduje čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny. 50. Zmocňovací ustanovení § 15 odst. 10 zákona o veřejném zdravotním pojištění [(10) Ministerstvo zdravotnictví stanoví vyhláškou a) léčivé přípravky a potraviny pro zvláštní lékařské účely plně hrazené ze zdravotního pojištění, b) výši úhrady jednotlivých léčivých látek náleţejících do skupin léčivých látek podle přílohy č. 2, c) výši úhrad potravin pro zvláštní lékařské účely, obsahující léčivé látky ze skupin léčivých látek podle přílohy č. 2, d) výši úhrad individuálně připravovaných léčivých přípravků, radiofarmak a transfúzních přípravků ze zdravotního pojištění, e) omezení a symboly stanovující podmínky předepisování léčivých přípravků a potravin pro zvláštní lékařské účely hrazených ze zdravotního pojištění, včetně omezení a symbolů pro pouţívání léčivých přípravků a potravin pro zvláštní lékařské účely při poskytování zdravotní péče na specializovaných pracovištích. – pozn. autorky] shora popsané principy porušuje, je proto neslučitelné s principy právního státu, a tedy v rozporu s čl. 36 Listiny. Za této situace Ústavní soud konstatuje, ţe jiţ nebylo nutné se zabývat dopady označené právní úpravy do dalších ústavně chráněných práv, jako např. práva na vlastnictví, neboť výše uvedená zjištění a jim odpovídající závěr o neústavnosti k derogaci napadeného ustanovení zákona o veřejném zdravotním pojištění dostačuje. 136

K nedovolenému přenesení kompetence téţ Nález Ústavního soudu ze dne 11. 7. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 1/01: Rovněţ ustanovení čl. 2 odst. 1 písm. b) vyhlášky, podle kterého městská rada určí místo, na němţ budou během oslav umístěny prodejní stánky a zařízení lunaparků a jiných podobných atrakcí, podle názoru Ústavního soudu neobstojí. Podle ustanovení § 17 dnes jiţ zrušeného zákona ČNR č. 367/1990 Sb., jakoţ i podle stávající úpravy v ustanovení § 10 písm. b) zákona č. 128/2000 Sb., můţe obec obecně závaznou vyhláškou stanovit, které činnosti, jeţ by mohly narušit veřejný pořádek v obci, lze vykonávat pouze na místech a v čase vyhláškou určených, nebo stanovit, ţe na některých veřejně přístupných místech v obci jsou takové činnosti zakázány. Napadená vyhláška tato místa neurčuje a to, ţe k jejich určení ad hoc zmocňuje městskou radu, není v souladu se zákonnou úpravou. Ústavní soud má za to, ţe i toto ustanovení vyhlášky je v rozporu s čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 3 a čl. čl. 4 odst. 1 Listiny. 137

Orgány fakulty rozhodují v dalších věcech veřejné vysoké školy, pokud jim rozhodování o nich svěří statut veřejné vysoké školy.

43

Konstrukční prvky poplatků za studium Podobnost s poplatkem za delší studium platí u poplatku za další studium částečně i pro (ne)moţnost osvobození, a to vzhledem k tomu, ţe téţ tento poplatek je vyměřován obligatorně. Podstatný rozdíl spočívá v zákonném limitu výše poplatku139, který umoţňuje stanovení poplatku ve výši 0 Kč. Otázkou je, zda je stanovení nulové výše přípustné jen pro některé skupiny osob140, popř. skutečností141. Odpovědi lze dosáhnout vzájemným poměřováním ústavního práva na bezplatné vysokoškolské vzdělání (srov. výklad v podkapitole 14) a ústavního zákazu diskriminace prostřednictvím testu proporcionality142. Dle něj spočívá vzájemné poměřování základních práv a svobod na kriteriích vhodnosti143, potřebnosti144 a přiměřenosti (v uţším smyslu)145. Jak bude blíţe popsáno v kapitole 14, v praxi můţe dojít k tomu, ţe určité ustanovení zákona dopadne na konkrétní skutkový stav jinak, neţ bylo zamýšleno, a vyvolá tak účinky, které jsou v rozporu s účelem daného ustanovení. Jedním z těchto případů můţe být dopad, který je teorií označován za „příliš tvrdý“. Lze-li předem definovat situace, v nichţ je dopad na adresáty ustanovení příliš tvrdý, nabízí se moţnost tento dopad zmírnit normativně; v tomto případě stanovením nulové výše poplatku za další studium pro předem neurčený okruh adresátů (kteréţto opatření se materiálně podobá moţnosti osvobození). Pokud jde o vhodnost naznačeného opatření, lze mít za to, ţe sledovaného účelu by jím dosaţeno bylo, neboť stanovení poplatku za další studium ve výši 0 Kč by plně derogovalo materiální újmu, kterou by byl poplatek jinak způsobilý přivodit. Nelze ale 138

Srov. čl. 9 odst. 7 Statutu Vysoké školy báňské – technické univerzity Ostrava, podle něhoţ rozhodnutí vydává děkan fakulty, kde je student zapsán do příslušného studijního programu, či čl. 9 odst. Článek 9 odst. 1 přílohy č. 6 Statut Masarykovy univerzity, podle něhoţ děkan vyměří studentovi poplatek za studium v souladu s § 58 odst. 3 nebo 4 a podle § 68 odst. 3 zákona za podmínek upravených touto přílohou do 30 dnů ode dne zjištění skutečnosti, ţe studentovi vznikla povinnost platit poplatek za studium. 139

Jak vyplývá z ustanovení § 58 odst. 4, výše je omezena shora, neexistuje tedy nejniţší moţná výše.

140

Např. pro studenty v tíţivé sociální situaci (srov. ust. § 91 odst. 2 písm. d) a odst. 3).

141

Např. studium s určitými studijními výsledky.

142

Test proporcionality byl vytvořen v rámci západního právního myšlení pro posouzení otázek intenzity zásahu do určitých soupeřících principů. V české doktríně byl definován Ústavním soudem, např. v nálezu ze dne 12. 10. 1994, sp. zn. Pl. ÚS 4/94, či nálezu ze dne 13. 8. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 3/02. (TOMOSZEK, M. Nezměnitelnost materiálního jádra ústavy jako řešení konfliktu ústavních hodnot. Časopis pro právní vědu a praxi. 2011, roč. 18, č. 4, s. 328. ISSN 1210-9126.) 143

Toto kriterium poskytuje odpověď na otázku, zdali institut, omezující určité základní právo, umoţňuje dosáhnout sledovaný cíl (ochranu jiného základního práva). Nález Ústavního soudu ze dne 12. 10. 1994, sp. zn. Pl. ÚS 4/94. 144

Kriterium potřebnosti spočívá v porovnávání legislativního prostředku omezujícího základní právo resp. svobodu, s jinými opatřeními, umoţňujícími dosáhnout stejného cíle, avšak nedotýkajícími se základních práv a svobod. KÜHN, Z. Aplikace práva ve sloţitých případech : k úloze právních principů v judikatuře. Praha : Nakladatelství Karolinum, 2002, s. 174. 145

Dle kriteria přiměřenosti opatření, omezující základní lidská práva a svobody, nesmějí svými negativními důsledky přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních. Nález Ústavního soudu ze dne 13. 5. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 25/97.

44

Konstrukční prvky poplatků za studium dovozovat, ţe by naznačené opatření vyhovělo poţadavku potřebnosti, neboť sledovaného účelu – zmírnění příliš tvrdého dopadu – lze dosáhnout i jinak, prostřednictvím moderace, a to bez porušení zákazu diskriminace. Není jiţ proto třeba přistoupit ke třetímu kroku testu proporcionality, neboť je zřejmé, ţe jediný nesplněný předpoklad stačí k tomu, aby opatření mohlo být povaţováno za nepřiměřené. Lze tedy uzavřít, ţe stanovení různé výše poplatku za delší studium, ať jiţ stanovení nulové výše či výše jiné, nelze povaţovat za zákonné (ústavní). Z toho plyne, ţe ani tímto způsobem nelze materiálně dospět k moţnosti osvobození. Autorka tedy konstatuje, ţe ani v případě poplatku za další studium není osvobození moţné. Stanovení splatnosti poplatku bylo zpočátku (do novely č. 552/2005 Sb.) plně ponecháno v samosprávné působnosti vysoké školy (určení bylo ponecháno vnitřnímu předpisu – statutu), nyní je omezeno minimální dobou 90 dní. Tato doba ovšem, poněkud nešťastně, není vázána na vydání konečného rozhodnutí, nýbrţ jakoby ukládá vysoké škole vázat vydání rozhodnutí na ní samotnou.146 Vznik poplatkové povinnosti V minulosti se objevil právní názor147, podle něhoţ povinnost hradit poplatek za studium vzniká přímo ze zákona a vyměření poplatku spojeného se studiem je ve skutečnosti pouze úkonem uplatnění ze zákona vzniklého majetkového nároku veřejné vysoké školy vůči studentovi. Veškeré pochybnosti o nepotřebnosti konat řízení však rozptýlil Nejvyšší správní soud148, kdyţ opakovaně konstatoval, ţe akt, jímţ se vyměřuje poplatek za studium, je rozhodnutím v materiálním slova smyslu149. Zpoplatňované období Ač byl zpoplatňovaným obdobím pro poplatek za delší studium zpočátku (do 31. 12. 2005) kaţdý jednotlivý započatý měsíc studia, později se jím z důvodů administrativní náročnosti stalo kaţdých započatých šest měsíců. Při té příleţitosti došlo téţ k výslovnému stanovení, ţe poplatek za další studium se stanoví za kaţdý další započatý jeden rok studia151. 150

146

Srov. § 58 odst. 8 zákona o vysokých školách.

147

Zastávaný Masarykovou univerzitou, jak plyne z příslušných rozhodnutí Nejvyššího správního soudu.

148

Výslovně např. v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2007, sp. zn. 9 As 8/2007: „Úvaha stěţovatelky naznačená v kasační stíţnosti, podle které jde o pouhé uplatnění ze zákona vzniklého majetkového nároku veřejné vysoké školy vůči studentovi, přitom nemůţe obstát. Samotný zákon o vysokých školách totiţ v § 58 odst. 3 předpokládá stanovení poplatku za studium ze strany veřejné vysoké školy a teprve jeho stanovením – v daném případě nazvaném „Výzva k uhrazení poplatku za prodlouţenou dobu studia“ – je zaloţena povinnost studenta tento poplatek uhradit. Ze ţádného ustanovení zákona o vysokých školách nelze dovodit tuto povinnost studenta, aniţ o ní bylo veřejnou vysokou školou autoritativně rozhodnuto v podobě stanovení poplatku. 149

Podle § 65 odst. 1 soudního řádu správního.

150

Do účinnosti novely č. 552/2005 Sb.

151

Původně ustanovení závazně stanovovalo pouze limit pro výši poplatku za další studium. Srov. příslušné ustanovení § 58 odst. 4 ve znění účinném do 31. 12. 2005: „Studuje-li absolvent bakalářského nebo magisterského studijního programu v dalším bakalářském nebo magisterském studijním programu, stanoví mu veřejná vysoká škola poplatek za studium, který činí za jeden rok nejvýše základ podle odstavce 2.“

45

Objekt poplatku za delší studium

11 Objekt poplatku za delší studium Jak bylo naznačeno v předchozí podkapitole, zvláštní pozornost bude – vzhledem k hypotéze poloţené v úvodu této rigorózní práce – věnována objektu poplatku za delší studium, jakoţ později i objektu poplatku za další studium (v kapitole 12).

11.1 Ustanovení připouštějící různý výklad Zatímco pro jednoduchý případ aplikace práva platí, ţe není o správném řešení větších pochyb152, typickým příkladem sloţitého případu aplikace práva jsou ustanovení právních předpisů připouštějící různý výklad, popř. ustanovení, z nichţ nevyplývá ţádný jednoznačný výklad za pouţití standardních interpretačních pravidel. Dále téţ případy, v nichţ existuje napětí mezi funkcionálním smyslem práva a doslovným významem textu153. Wróblewski154 rozlišuje tři typy situací, v nichţ se interpret při výkladu s nejasností setkává: sémantická nejasnost, která vychází z vlastností právního jazyka, systémová nejasnost nastávající při rozporu interpretací zjištěné právní normy s jinou právní normou, resp. s jinými právními normami, daného systému a funkcionální nejasnost jako situace, kdy důsledky aplikace právní normy v jejím apriorním významu jsou z určitého důvodu pro interpreta nepřijatelné, neboť jsou nespravedlivé, nemorální, či obecně nepřijatelné z nějakého jiného důvodu. Ustanovení § 58 odst. 3 zákona, stejně jako ustanovení § 58 odst. 4 zákona, připouští několik různých výkladů vycházejících ze sémantické nejasnosti. Kaţdé z ustanovení navíc budí pochybnosti o rozpornosti některého svého atributu s účelem, pro něţ bylo ustanovení do zákona zavedeno. Otázka aplikace § 58 odst. 3 věty za středníkem na vybrané případy se téţ nemůţe obejít bez výkladu nacházejícího svou oporu v ústavních principech. Dále je téţ otázkou, zda můţe být objektem vyměření poplatku jen studium, které probíhá v reálném čase, tedy studium aktuální, nebo jakékoli studium, tedy i studium jiţ ukončené (či přerušené), pro něţ platí, ţe v jeho průběhu došlo k naplnění zákonných podmínek pro tzv. delší studium. Autorka se domnívá, ţe jazykovým výkladem sousloví „studuje-li student“ vyjádřeného v přítomném čase lze dospět k závěru, ţe objektem poplatku nemůţe být studium, které neprobíhá. Praktický dopad tohoto výkladu, tj. nemoţnost vyměřit poplatek za 152

KÜHN, Z. Aplikace práva ve sloţitých případech : k úloze právních principů v judikatuře. Praha : Nakladatelství Karolinum, 2002, s. 44. 153

Vše KÜHN, Z. Aplikace práva ve sloţitých případech : k úloze právních principů v judikatuře. Praha : Nakladatelství Karolinum, 2002, s. 45. 154

WRÓBLEWSKI, J. Legal Language and Legal Interpretation. Law and Philosophy, 1985, roč. 4, č. 2 : Legal Reasoning & Legal Interpretation, s. 246. ISSN: 01675249: „There are three types of situations the decisionmaker faces:either the norm-formulation fits the facts of the case, or the normformulation does not fit them, or it is doubtful whether the former or the latter is the case.“

46

Objekt poplatku za delší studium studium po tom, co studium zaniklo, umocňuje podmínka pravomoci orgánu zájmové samosprávy k rozhodování o jejím členu155. O problematice ustanovení připouštějících různý výklad pojednávají následující dvě podkapitoly, tj. podkapitoly 11.2 a 11.3.

11.2 Ustanovení § 58 odst. 3 Zkoumané ustanovení zní: Studuje-li student ve studijním programu déle, neţ je standardní doba studia zvětšená o jeden rok v bakalářském nebo magisterském studijním programu, stanoví mu veřejná vysoká škola poplatek za studium, který činí za kaţdých dalších započatých šest měsíců studia nejméně jedenapůlnásobek základu; do doby studia se započtou téţ doby všech předchozích studií v bakalářských a magisterských studijních programech, které byly ukončeny jinak neţ řádně podle § 45 odst. 3 nebo § 46 odst. 3, přičemţ období, ve kterém student studoval v takovýchto studijních programech a v aktuálním studijním programu souběţně, se do doby studia započítávají pouze jednou. Autorka povaţuje část ustanovení před středníkem za výkladově nespornou. Standardní doba studia je objektivně zjistitelná hodnota uvedená např. v rozhodnutí o akreditaci studijního programu, skutečná doba studia počíná dnem zápisu ke studiu a s výjimkou doby, po kterou bylo případně studium přerušeno156, běţí aţ do dne, v němţ dochází k ukončení studia podle § 55 (řádně) či § 56 zákona o vysokých školách. V části věty za středníkem ovšem autorka spatřuje hned několik prvků umožňujících různý výklad. 1. Z jazykového výkladu157 vycházejícího z prosté shody podmětu s přísudkem plyne, ţe objektem přičítání jsou doby, které byly ukončeny jinak, neţ řádně, nikoli studia, která byla ukončena jinak, neţ řádně. Absurdita tohoto výkladu je zřejmá, neboť doba studia nemůţe být ukončena jinak, neţ řádně, takto můţe být ukončeno pouze studium samotné. Z toho plyne, ţe uţité skloňování zájmena „který“ bylo zákonodárcem uţito evidentně mylně a tedy je na místě k tomuto omylu nepřihlíţet. 155

Lze konstatovat, ţe vyměření poplatku „nestudentovi“ by bylo moţno chápat jako jednání ultra vires, neboť by jím došlo k překročení rozsahu osobní působnosti aktů vysokoškolské samosprávy na osoby jí podřízené (členy akademické obce). Proti tomu by sice bylo moţné namítat, ţe rozhodující je vznik poplatkové povinnosti, který se váţe k okamţiku, v němţ podmínka osobní působnosti splněna byla, namísto okamţiku, kdy dochází k jeho faktickému vyměření, jak ovšem opakovaně potvrdil Nejvyšší správní soud (např. v rozsudku ze dne 21. 3. 2007, sp. zn. 3 As 35/2006, v rozsudku ze dne 25. 4. 2007, sp. zn. 9 As 8/2007 či v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 5. 2007, sp. zn. 7 As 13/2006), ke vzniku poplatkové povinnosti nedochází automaticky přímo ze zákona (tedy naplněním skutkových okolností), ale aţ autoritativním rozhodnutím správního orgánu. 156

Srov. systematicky s § 54 odst. 2 zákona, podle něhoţ v době přerušení studia není osoba studentem.

157

Právě jazykový výklad je povaţovaný za východisko interpretace právního předpisu, přičemţ z kvalifikovaných důvodů lze dát přednost výkladu jinému. KÜHN, Z. Aplikace práva ve sloţitých případech : k úloze právních principů v judikatuře. Praha : Nakladatelství Karolinum, 2002, s. 183.

47

Objekt poplatku za delší studium 2. Další nejasnost, tentokrát jiţ interpretačně závaţnou, zakládá pojem předchozí studium. O předchozím studiu lze uvaţovat jako o studiu, které započalo před studiem aktuálním (tj. studiem, které se pro účely stanovení poplatku spojeného se studiem posuzuje) bez ohledu na jeho průběh. Na základě jazykového výkladu lze ovšem stejně tak za předchozí povaţovat pouze takové studium, které se celé uskutečnilo v době předchozí aktuálnímu studiu, tedy studium, které je protipólem studia souběţného, pro nějţ je charakteristický alespoň částečný souběh s aktuálním studiem.

158

159

Obrázek 1 Předchozí studium

Obrázek 2 Předchozí studium jiné pojetí Východisko nenabízí ţádná ze standardně uţívaných výkladových metod160, v úvahu zde nepřichází ani výklad historický, teleologický či komparativní. Důvodem pro nemoţnost vyuţití nadstandardních výkladových metod, pro něţ je společná argumentace e ratione legis161, je podle autorky zejména chybějící předpoklad spočívající v porozumění racionálnímu rozdílu mezi uvedenými variantami. Přes mnohé výkladové nejasnosti je zřejmé, jak autorka uvedla v podkapitole 9, ţe povaha poplatku za delší studium (stejně jako za studium další) je sankční. Jeho funkcí je regulovat neţádoucí studijní chování. V daném případě je, jak vyplývá z ustanovení § 58 odst. 3 zákona, neţádoucím studijním chováním neúspěšné ukončení studia. Neboť právě o dobu, po níţ neúspěšné studium probíhalo, popřípadě její část, se zkracuje doba, během níţ studentovo aktuální studium sankci nepodléhá. Důvodem regulace tohoto jevu je zejména veřejný zájem na nečerpání vysokoškolského vzdělání (tj. veřejné sluţby), jehoţ výsledkem není úspěšné ukončení studia. 158

neúspěšně ukončené studium.

159

aktuální studium.

160

Srov. např. KNAPP, V. Teorie práva. Praha : C. H. Beck, 1995, s. 170 – 173. či GERLOCH, A. Teorie práva. 4. upravené vydání. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2007, s. 146. 161

Neboli argumentace „rozumem“ zákona, tj. jeho smyslem, duchem, účelem. GERLOCH, A. Teorie práva. 4. upravené vydání. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2007, s. 150.

48

Objekt poplatku za delší studium Pokud jde o účel, jehoţ má být regulací dosaţeno, autorka nespatřuje rozdíl mezi neúspěšně ukončeným studiem162, které celé proběhlo před začátkem aktuálního studia, a mezi neúspěšně ukončeným studiem, jehoţ část se odehrála souběţně se studiem aktuálním. Proto má za to, ţe téţ výkladové metody zaloţené na hodnocení účelu právní úpravy zde nepřichází v úvahu. Na tomto místě autorka proto uzavírá, ţe naznačenou nejednoznačnost pojmu předchozí studium se jí nepodařilo vyvrátit, pročeţ má za to, ţe pojem opravdu nejednoznačný je. 3. Poslední výkladové úskalí s sebou přináší rozsah „období“, ve kterém student studoval v takovýchto studijních programech a v aktuálním studijním programu souběţně, a to vzhledem ke skutečnosti, ţe je omezujícím kriteriem pro uplatnění přičítání neúspěšně ukončeného předchozího studia (započítává se jen jednou). Zde připadají v úvahu dvě relevantní moţnosti vymezení období v případě, ţe student v minulosti neúspěšně studoval více studií, která byla vzájemně souběţná (vzhledem k reálnému průběhu studií, tj. moţnému umístění jejich počátků a konců do kterýchkoli z 365 kalendářních dní v roce, a dále pak různých let, autorka argumentem ad absurdum vylučuje, ţe by za souběţné bylo moţno označit toliko studium souběţné v plném rozsahu, neboť v praxi bude k takovým souběhům docházet jen velmi vzácně) a zároveň souběţná s aktuálním studiem: a) Obdobím, které se započítává jen jednou, je období vzájemného souběhu kteréhokoli neúspěšně ukončeného studia či více z nich se studiem aktuálním (období v rámečku). Jinými slovy veškeré časové souběhy neúspěšně ukončených studií s aktuálním studiem se nepřičítají, ostatní doby studia (doby mimo rámeček) se přičítají jednotlivě

b) Obdobím, které se započítá jen jednou, je období vymezené v bodě a), ovšem zároveň vzájemný souběh dob neúspěšně ukončených studií, který nebyl souběţný s aktuálním studiem, se přičítá pouze jednou (období společně vyjádřené v rámečku). Jinými slovy veškeré časové souběhy kteréhokoli studia s kterýmkoli jiným studiem se započítávají pouze jednou, ostatní doby studia (doby mimo rámeček) se přičítají jednotlivě.

162

Byť si je vědoma obecně platné skutečnosti, ţe kaţdý text lze intepretovat různými způsoby v závislosti na hodnotovém přístupu interpretujícího (KÜHN, Z. Aplikace práva ve sloţitých případech : k úloze právních principů v judikatuře. Praha : Nakladatelství Karolinum, 2002, s. 26.).

49

Objekt poplatku za delší studium

Situaci zde nijak neusnadňuje skutečnost, ţe v textu zákona opět nebyla dodrţena shoda podmětu s přísudkem, kdyţ se jedno období (jednotné číslo plyne z rozvinutí přívlastkem ve kterém) ... „započítávají“ pouze jednou. Jistým vodítkem by v tomto případě mohl být racio legis vyjádřený v důvodové zprávě k novele zákona o vysokých školách č. 552/2005, která dané ustanovení164 zakotvila, podle něhoţ předmětem výkladových pochybností je především otázka, zda se do doby studia započítávají celé délky předchozích neúspěšných studií (zde se ve stávajícím znění zákona neúspěšné studium nepřesně charakterizuje jako studium, které nebylo řádně ukončeno, toto se navrhuje změnit na studium, které bylo ukončeno jinak, neţ řádně), i kdyţ se tato studia navzájem překrývají nebo kdyţ se takové neúspěšné studium překrývá se stávajícím studiem. Navrhuje proto stanovit, ţe doba, ve které se takováto studia překrývají, se započítává do doby studia pouze jednou. 163

Problémem tohoto odůvodnění je ovšem tatáţ nejednoznačnost připouštějící obě výše uvedené interpretace.

skutečnost

–

výkladová

Pokud jde o výkladové metody naznačené výše, pouţití těch standardních165 nepřipadá v úvahu o nic více neţ v případě nejasnosti označené bodem 2. Rozdílně by bylo moţno přistupovat k metodám zaloţeným na racionálním východisku, a to takovém, ţe je společensky ţádoucí zhodnotit vícenásobné neúspěšné ukončení studia mírněji neţ jejich jednotlivé součty. Např. úvahou, ţe studia mohla být ukončena v důsledku nepříznivé ţivotní situace studenta, která se logicky promítla do více studií; násobným sankcionováním by pak mohlo dojít k situaci, kdy v důsledku jedné skutečnosti v ţivotě mladého člověka nastupují nepříznivé následky odvozené od více na nepříznivou skutečnost navázaných situací. S takovou moţnou úvahou se autorka neztotoţňuje hodnotově ani právně. Co do hodnotové úvahy je třeba uvést, ţe souběh neúspěšně ukončených studií zatěţuje veřejné (ekonomické) zájmy přibliţně stejně166 jako dvě po sobě jdoucí neúspěšně ukončená studia. Navíc nelze obecně soudit, ţe důvod neúspěšného ukončení studia vychází zásadně z nepříznivé ţivotní situace, jíţ student nezavinil, neboť stejně tak můţe vycházet z počátečního přecenění vlastních studijních sil. Toto přecenění vlastních sil nacházející svůj 163

SKUPINA POSLANCŮ. Sněmovní tisk č. 949 : návrh na vydání zákona, kterým se mění zákon č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony. Důvodová zpráva. Poslanecká sněmovna : 2005 [online]. Dostupné z www.psp.cz. 164

„...přičemţ období, ve kterém student studoval v takovýchto studijních programech a v aktuálním studijním programu souběţně, se do doby studia započítávají pouze jednou.“ 165

Výklad jazykový, logický a systematický.

166

Alespoň co do přímých nákladů na bezplatné vzdělávání.

50

Objekt poplatku za delší studium odraz v souběţném studiu více studií, má kromě marně utracených prostředků v případě neúspěšného ukončení studia, téţ souvislost s marným upřením práva na vzdělání osobě, která ke studiu nebyla přijata v důsledku kapacitních limitů naplněných mimo jiné budoucím neúspěšným studentem. Právně potom autorka vychází z předpokladu, ţe vysoká škola disponuje nástroji ke zmírnění přílišných tvrdostí zákona v odůvodněných případech (koncentrovanými v tzv. moderační pravomoci rektora (podkapitola 14)), které je schopna pouţít individuálně. Z toho autorka soudí, ţe vynětí celé skupiny studentů, na níţ by sankce v podobě poplatku za delší studium teoreticky mohla dopadnout příliš tvrdě (coţ by v případě těch, na které skutečně příliš tvrdě dopadla, opravdu bylo v nesouladu s veřejným zájmem), je v disproporci s veřejným zájmem na sankcionování neţádoucího studijního chování, jak bylo popsáno výše (v podkapitole 9), a to právě vzhledem ke skutečnosti, ţe stanoveného cíle lze dosáhnout prostředky méně zasahujícími do veřejných subjektivních práv ostatních osob. Z uvedených důvodů má autorka za to, ţe nebylo prokázáno, ţe existuje relevantní výklad upřednostňující variantu b) před variantou a). Dochází tedy k závěru, ţe i v tomto případě zůstává navzdory snahám o interpretaci poslední část ustanovení § 58 odst. 3 zákona o vysokých školách označena jako ustanovení připouštějící různý výklad.

11.3 Ustanovení § 58 odst. 4 věty poslední Zkoumané ustanovení, tj. část středníkem, v kontextu celého ustanovení zní: Studuje-li absolvent bakalářského nebo magisterského studijního programu v dalším bakalářském nebo magisterském studijním programu, stanoví mu veřejná vysoká škola poplatek za studium, který činí za kaţdý další započatý jeden rok studia nejvýše základ podle odstavce 2; to neplatí, studuje-li absolvent bakalářského studijního programu v navazujícím magisterském studijním programu či jde-li o souběh řádných studijních programů nepřesahující standardní dobu studia programu jednoho. Pokud celková doba dalšího studia překročí standardní dobu studia, stanoví veřejná vysoká škola poplatek za studium podle odstavce 3. Zde budí pochybnosti o významu výraz celková doba dalšího studia, a to zejména vzhledem k odkazu „stanoví veřejná vysoká škola poplatek za studium podle odstavce 3.“. Autorka se domnívá, ţe celková doba dalšího studia můţe v závislosti na významu odkazu vyjadřovat a) „prostou“ dobu aktuálního studia, tj. dobu od počátku studia do rozhodného okamţiku, nebo b) dobu aktuálního studia, tj. dobu od počátku studia do rozhodného okamţiku, k níţ se v souladu s ustanovením § 58 odst. 3 započtou téţ doby všech předchozích studií v bakalářských a magisterských studijních programech, které byly ukončeny jinak neţ řádně podle § 45 odst. 3 nebo § 46 odst. 3167, popř.

167

...přičemţ období, ve kterém student studoval v takovýchto studijních programech a v aktuálním studijním programu souběţně, se do doby studia započítávají pouze jednou..

51

Objekt poplatku za delší studium c) dobu aktuálního studia, tj. dobu od počátku studia do rozhodného okamţiku, zvětšenou o jeden rok, k níţ se v souladu s ustanovením § 58 odst. 3 započtou téţ doby všech předchozích studií v bakalářských a magisterských studijních programech, které byly ukončeny jinak neţ řádně podle § 45 odst. 3 nebo § 46 odst. 3168. Výklad první reflektuje takovou interpretaci odkazu „stanoví veřejná vysoká škola poplatek za studium podle odstavce 3“, který jej chápe pouze jako odkaz na vlastnosti poplatku vyměřovaného podle odstavce 3. Autorka přitom vychází z moţného účelu ustanovení rozlišit mezi ţádoucí maximální délkou „prvního studia“169 a ţádoucí maximální délkou dalšího studia, ovšem při zachování srovnatelné sankce za toto neţádoucí studijní chování. Druhý výklad klade větší důraz na jazykové chápání slova „celková“ (doba studia), které jakoby zahrnovalo více neţ jednu přípustnou sloţku. Je přitom zřejmé, ţe studium „prosté“ je tvořenou toliko jedinou moţnou dobou studia, bez ohledu na to, zda v jejím běhu nastalo a skončilo přerušení. Od třetího výkladu jej odlišuje zejména míra toho, co všechno lze zařadit pod pojem celková doba. Zda lze mít mluvnicky za to, ţe pojem „celková“ zahrnuje jen sloţky „prostá doba“ a doba vzniklá přičítáním podle části ustanovení § 58 odst. 3 za středníkem, či zda zahrnuje celkové pojetí doby studia rozhodné pro poplatek za delší studium, která kromě přičítaných dob zahrnuje téţ jeden rok bez sankce navíc. Zatímco druhý výklad je zaloţený výhradně na jazykovém výkladu pojmu „celková“, aniţ by chápal ustanovení § 58 odst. 3 jako celek, třetí výklad, jehoţ závěr není s výkladem jazykovým v rozporu, zohledňuje i rovinu systematickou. Je postaven na předpokladu, ţe mezi ţádoucí délkou dalšího studia a „prvního studia“ není ţádný rozdíl, avšak je potřebné stanovit, ţe v případě konkurence poplatků za další a delší studium se vyměřuje pouze poplatek za studium delší170. Jak je patrné z uvedeného, autorka povaţuje výklad první a třetí za argumentačně silnější, neţ výklad druhý, čímţ dochází k závěru, ţe výklad druhý není relevantní. Nicméně nevidí podstatný interpretační rozdíl co do síly argumentů, který by zřetelně upřednostňoval jeden z těchto výkladů před druhým. Proto autorka soudí, ţe i v tomto případě jde o ustanovení připouštějící různý výklad.

11.4 Axiologická mezera v právu Za axiologickou mezeru v právu označuje Kühn171 situaci, kdy normativní systém obsahuje řešení určité situace, čímţ se axiologická mezera odlišuje od normativní mezery v právu, pro niţ platí, ţe se řešení v psaném právu vůbec nenachází, toto řešení je však axiologicky nedostatečné, neboť normotvůrce nevzal v potaz existenci určitých relevantních skutečností. 168

...přičemţ období, ve kterém student studoval v takovýchto studijních programech a v aktuálním studijním programu souběţně, se do doby studia započítávají pouze jednou. 169

V tomto kontextu nikoli prvního započatého, ale jako protikladu ke studiu dalšímu.

170

Problematika konkurence poplatků bude samostatně zkoumána v podkapitole 13.

171

KÜHN, Z. Aplikace práva ve sloţitých případech : k úloze právních principů v judikatuře. Praha : Nakladatelství Karolinum, 2002, s. 206.

52

Objekt poplatku za delší studium Právní řád je tak sice logicky kompletní, nikoli ovšem axiologicky. Dochází tím ke zmíněnému napětí mezi funkcionálním smyslem práva a doslovným významem textu. Axiologická mezera můţe nastat v situaci, kdy právo obsahuje normativní řešení dané kauzy, přičemţ normativní důsledek připisovaný kauze na základě právní normy zakládá dané osobě určité právo [či povinnost – pozn, autorky], kterýţto důsledek je povaţován za axiologicky nedostatečný, právo obsahuje normativní řešení dané kauzy, přičemţ normativní důsledek připisovaný kauze na základě právní normy nezakládá osobě určité právo [či povinnost – pozn, autorky], kterýţto důsledek je povaţován za axiologicky nedostatečný, právo neobsahuje normativní řešení dané kauzy, přičemţ tato skutečnost je povaţována za axiologicky nedostatečnou.172 Na problematiku axiologické mezery v právu je zaměřeno následujících 5 podkapitol. Podkapitoly 11.5, 11.6, 11.7, 11.8 a Chyba! Nenalezen zdroj odkazů. pojednávají o axiologicky nedostatečném (nadbytečném) zaloţení povinnosti, podkapitola 11.10 pojednává o axiologicky nedostatečném (ne)zaloţení práva, podkapitoly 11.12, 11.13, 11.14 a 11.15 pojednávají o axiologicky nedostatečném normativním řešení.

11.5 Přičítání neúspěšně ukončených soukromé vysoké škole

studií

absolvovaných

na

Jak bylo popsáno v podkapitole 9, podstatným důvodem pro sankcionování neţádoucího studijního chování, v tomto případě studia ukončeného neúspěšně, je snaha o jeho prevenci. Prevence je předpokladem k minimalizaci celospolečensky neţádoucího efektu pojmenovatelného jako marné vynakládání finančních prostředků, neboť ve veřejném zájmu je toliko účelné vynakládání finančních prostředků. V souvislosti s vysokoškolským vzděláváním jsou vynakládány finanční prostředky přímé, tedy přímo určené k financování bezplatného vysokoškolského studia zejména ve formě příspěvku na vzdělávací činnost a institucionálního příspěvku veřejným vysokým školám173, a dále prostředky nepřímé, které stát vynakládá typicky na platbu zdravotního pojištění za studenty mladší 26 let, přídavky na děti, sociální stipendia apod. K výdajům nepřímo vynaloţeným v souvislosti s financováním vysokoškolského studia lze dále přičíst hypotetický úbytek příjmů státního rozpočtu, k němuţ dochází vlivem daňových osvobození (bonusů) a samotnou skutečností, ţe studenti obvykle nemají vlastní příjmy či mají příjmy niţší neţ by měli, kdyby namísto studia vykonávali pouze ekonomickou aktivitu. Z jednotlivých poloţek rozpočtových kapitol státního rozpočtu je přitom zřejmé, ţe nepřímé náklady jsou nepoměrně niţší, neţ náklady vynaloţené na přímou podporu bezplatného vysokoškolského vzdělávání.

172

KÜHN, Z. Aplikace práva ve sloţitých případech : k úloze právních principů v judikatuře. Praha : Nakladatelství Karolinum, 2002, s. 206. 173

Formálně jinak, ovšem materiálně obdobně téţ v případě škol státních.

53

Objekt poplatku za delší studium Přímá finanční podpora směřuje téměř výhradně veřejným a státním vysokým školám, z čehoţ vyplývá, ţe studium na soukromé vysoké škole je pro společnost finančně méně náročné neţ studium na vysoké škole veřejné. Školné zaplacené na soukromé vysoké škole navíc podléhá dani z přidané hodnoty, jeho část odpovídající příjmu soukromé vysoké školy téţ dani z příjmu právnických osob, čímţ zároveň částečně vyvaţuje nepřímé náklady spočívající v „hypotetickém úbytku“ příjmů státního rozpočtu. Ze skutečnosti, ţe studium na soukromé vysoké škole je pro společnost méně zatěţující neţ studium na vysoké škole veřejné, resp. státní, zároveň vyplývá, ţe případná „marnost“, tedy neúspěšné ukončení, studia na soukromé vysoké škole je a contrario společensky méně neţádoucí. Předmětem regulace obecně má být neţádoucí chování, předmětem podpory má být chování ţádoucí. Autorka je přesvědčena, ţe studium, které vykazuje sníţenou míru společenské neţádoucnosti (finanční zátěţe) a zároveň vykazuje jistou míru společenské prospěšnosti (rozvoj jedince, kultivace společnosti), nelze jednoznačně označit za neţádoucí. Proto by ani nemělo být regulováno ve stejné míře jako chování prokazatelně méně ţádoucí. Autorka se domnívá, ţe tuto skutečnost nevzal zákonodárce v úvahu, kdyţ zákon o vysokých školách při přičítání neúspěšně ukončených studií nerozlišuje mezi studiem uskutečňovaným veřejnou vysokou školou, vysokou školou státní a vysokou školou soukromou. Absenci daného rozlišení povaţuje autorka za axiologickou mezeru v právu. De lege ferenda navrhuje, aby do ustanovení § 58 odst. 3, které zní: „do doby studia se započtou téţ doby všech předchozích studií v bakalářských a magisterských studijních programech, které byly ukončeny jinak neţ řádně“ bylo za slova v programech přidáno „uskutečnovaných veřejnými či státními vysokými školami“.

11.6 Rozpor mezi ukončením studia ve formálním a materiálním smyslu I: využití části neúspěšně ukončeného studia pro úspěšné ukončení jiného studia Je nepochybné, ţe na trhu práce, jakoţ i v obecném vnímání, je absolvované studium povaţováno za relevantní pouze za předpokladu, ţe bylo ukončeno úspěšně. Stěţí si lze představit například poloţku v ţivotopise vypovídající o absolvování 10 předmětů z prvního ročníku studia doloţenou výpisem ze studijní evidence. Toto vnímání není náhodné, vychází z tradice závěrečných ověřování získaných schopností a dovedností, poţaduje formální prokázání dosaţených výsledků. Studium neúspěšně ukončené má z naznačené perspektivy minimální hodnotu. V případě regulovaných povolání174 nemá hodnotu ţádnou. Není proto překvapující, ţe stát povaţuje studium, jehoţ výsledkem není dosaţené vzdělání, za způsob marného čerpání finančních prostředků, který sankcionuje; a to de facto odečítáním marně odstudované doby od následujícího studia. Autorka se s tímto přístupem ztotoţňuje.

174

Regulovaným povoláním se rozumí odborná činnost nebo soubor činností, u níţ je přístup k ní nebo její výkon nebo jeden ze způsobů jejího výkonu v členském státě vyhrazen přímo nebo nepřímo na základě právních a správních předpisů drţitelům určité odborné kvalifikace. KUDROVÁ, V. Implementace evropského systému uznávání profesních kvalifikací do českého práva. In Interakce českého a evropského práva - Sborník příspěvků doktorského studia k výzkumnému záměru Evropský kontext vývoje českého práva po roce 2004 na Právnické fakultě Masarykovy univerzity. Brno : Masarykova univerzita, 2009, s. 189.

54

Objekt poplatku za delší studium Zároveň ovšem poukazuje na skutečnost, ţe zatímco neúspěšné ukončení studia ve formálním smyslu je neměnné, jeho materiální stránka můţe doznat vývoje ve studium ukončené úspěšně. V praxi půjde o situaci, kdy se neúspěšný student opětovně zapíše ke studiu, jehoţ část jiţ v minulosti absolvoval, a při vyuţití institutu uznávání částí studia, absolvuje předměty zbývající a studium úspěšně ukončí státní závěrečnou zkouškou. Doba původního neúspěšně ukončeného studia připočtená k době studia nového je způsobilá délku nesankcionované doby studia v novém studiu zkrátit, vzhledem k uznaným částem studia a tedy zkrácení doby studia v novém studiu oproti standardní době studia, je zároveň způsobilá společně s dobou studia v novém studiu nepřesáhnout standardní dobu studia zvětšenou o jeden rok. Jinými slovy započtení neúspěšně ukončené doby studia nemusí s ohledem na „započtení splněných předmětů“ nutně vést k formálnímu prodlouţení doby nového studia většímu, neţ zákon umoţňuje bez nástupu sankce. Kdyby se tak ovšem stalo, sankci by bylo moţno stále povaţovat za oprávněnou s ohledem na neţádoucnost prodluţování studia o více neţ jeden rok nad standardní dobu studia. Rozpor nastává v případě studia následujícího, neboť zákon předpokládá přičítání dob všech předchozích studií ukončených jinak neţ řádně, bez ohledu na to, zda jiţ k jejich započtení v minulosti došlo či nikoli. Tak vedle sebe mohou existovat dva případy úspěšných absolventů bakalářského studia, kteří získali vysokoškolský titul bakalář po čtyřech letech ode dne zápisu ke svému prvnímu studiu, z nichţ jeden se v navazujícím magisterském studiu nachází v reţimu poplatků za delší studium a druhý nikoli. Materiálně (i formálně) mají oba totéţ vysokoškolské vzdělání, získali jej ve stejné době, z pohledu společnosti tedy bylo jejich studijní chování stejně ţádoucí. Přesto se jim v navazujícím magisterském studiu dostává rozdílného zacházení. Autorka se domnívá, ţe v tomto případě buď zákonodárce neuvaţoval materiální stránku úspěšně ukončeného studia, nebo ji v textu příslušného ustanovení dostatečně přesvědčivě nezohlednil, kdyţ textově plně ustoupil formální stránce, čímţ vyvolal axiologicky nedostatečný výsledek spočívající v nerovném formálním postavení studentů v materiálně totoţných situacích. Dle autorky by k odstranění rozporu mohlo dojít zakotvením omezení175, podle něhoţ by byly přičítány pouze takové doby neúspěšně ukončených studií, pro které neplatí, ţe v nich splněné části studia byly v převáţném rozsahu uznány za splněné části studia v některém jiném studiu, které bylo úspěšně ukončené. Otázkou jen okrajovou a spíše filozofickou je na tomto místě zamyšlení se nad opakovaným sankcionováním v případě, ţe se student v důsledku neúspěšně ukončeného studia ocitne v reţimu poplatků za delší studium jiţ při studiu bakalářském (např. za situace, kdy k neúspěšně ukončenému studiu došlo po 5 letech nenavazujícího magisterského studia), a opětovně poté v navazujícím studiu magisterském. A to zejména s ohledem na materiálně příbuznou zásadu zákazu dvojího trestání. Podobně filozofickou by mohla být jiţ v podkapitole 11.2 poloţená otázka směřující k pochopení, proč je dle zákona neúspěšně ukončené studium souběţné povaţováno za méně neţádoucí neţ studium nesouběţné.

175

Nebo spíše odpovídajících důvodu pro moderaci.

55

Objekt poplatku za delší studium

11.7 Rozpor mezi ukončením studia ve formálním a materiálním smyslu II: přestupy V podkapitole 5 bylo konstatováno, ţe zákon o vysokých školách nezná ukončení studia přestupem, ostatně jako samotný institut přestupu. Bez ohledu na případnou formální úpravu přestupu či její moţnou nezákonnost176, je nezbytné konstatovat, ţe v praxi k přestupům v materiálním smyslu dochází. Za přestup v materiálním smyslu autorka povaţuje zahájení studia ve studijním programu a oboru, které časově navazuje na neúspěšné ukončení stejného či jiného studijního programu nebo oboru na stejné či jiné vysoké škole nebo fakultě, za předpokladu, ţe mezi takto vymezenými studijními programy a obory existuje taková obsahová souvislost, která umoţňuje uznání nezanedbatelné části neúspěšně ukončeného studia ve studiu nově zahájeném. Formálně dochází k přestupům v materiálním smyslu zásadně ve dvou situacích, a to z vůle studenta nebo mimo jeho vůli. Z vůle studenta dochází k přestupu v případě, ţe student úspěšně vykoná přijímací řízení, zapíše se ke studiu, dosáhne uznání nezanedbatelné části předchozího studia, kterého zároveň zanechá. Mimo jeho vůli dochází k přestupu v zákonem stanovené situaci podle ustanovení § 80 odst. 4 a § 86 zákona o vysokých školách, tedy v případě zániku akreditace studijního programu, při níţ je vysoká škola povinna zajistit studentům moţnost pokračovat ve studiu stejného nebo obdobného studijního programu na téţe nebo jiné vysoké škole. Následky formálního neúspěšného ukončení studia v důsledku přestupu jsou totoţné s následky popsanými v předchozí podkapitole, tj. s následky studia, které materiálně pokračuje na základě odlišných právních či skutkových důvodů. Rozdíl lze spatřovat v míře hypotetické společenské nebezpečnosti. Přestoţe důsledky i průběh formálního ukončení, avšak materiálního pokračování, jsou stejné, odlišný je vnitřní vztah jedince k neúspěšnému ukončení. Zatímco v prvním případě je materiální pokračování studia ve formálně jiném studiu důsledkem zpravidla nedobrovolného avšak zaviněného neúspěšného ukončení studia původního, tedy studia ukončeného v důsledku nějakého neţádoucího studijního chování177, v případě přestupu tento negativní aspekt absentuje, neboť k ukončení studia zde dochází buď záměrně v důsledku zahájení jiného studia, či mimovolně, avšak nezaviněně, tedy bez předchozího neţádoucího způsobu studia. K přestupům v důsledku zániku akreditace přitom v praxi hojně dochází od roku 1998/99178 v souvislosti s implementací tzv. Boloňského procesu do systému českého vysokoškolského vzdělávání179. 176

Autorka se domnívá, ţe přestup jako institut nacházející se praeter legem je přípustný jako postup podle § 80 odst. 4 zákona o vysokých školách a s ním analogický (podle § 86), tedy v situaci, kdy je vysoká škole povinna v případě zániku akreditace zajistit studentům moţnost pokračovat ve studiu stejného nebo obdobného studijního programu na téţe nebo jiné vysoké škole. Naopak, pokud jde o přestup jako moţný způsob formálního zahájení studia z vůle studenta, má autorka za to, ţe takový postup je nezákonný, neboť by jím docházelo k obcházení přijímacího řízení, které přímo reflektuje ústavní podmínky pro realizaci práva na bezplatné vysokoškolské vzdělání. 177

Nesplnění poţadavků vyplývajících ze studijního programu podle studijního a zkušebního řádu či vyloučení ze studia podle § 65 odst. 1 písm. c) nebo podle § 67 zákona o vysokých školách. 178

Srov. OECD, 2006. Tertiary education in the Czech Republic : country background report for OECD thematic review of tertiary education. Prague : Centre for Higher Education Studies, 2006, s. 122.

56

Objekt poplatku za delší studium Z výše uvedeného důvodu se autorka domnívá, ţe i v tomto případě zákonodárce neuvaţoval materiální stránku úspěšně ukončeného studia, kdyţ ustoupil formální stránce ukončení, zde navíc při absenci společenské nebezpečnosti přípustné v prvním případě (podkapitola 11.6), čímţ vyvolal axiologicky nedostatečný výsledek spočívající v nerovném formálním postavení studentů v materiálně totoţných situacích, tedy studentů souvisle studujících. Dle autorky (de lege ferenda) by k odstranění rozporu mohlo dojít zakotvením institutu přestupu do zákona o vysokých školách, resp. zakotvením způsobu ukončení studia přestupem, který by nebyl způsobem neúspěšného ukončení studia ve smyslu ustanovení § 58 odst. 3.

11.8 Přičítání studií, k jejichž neúspěšnému ukončení došlo bez vůle studenta180 Je zřejmé, ţe nezbytným předpokladem pro odrazení adresáta prostřednictvím regulace provedené právní normou od určitého chování je moţnost adresáta se takového chování zdrţet. Není-li to moţné, nevyvolává daná právní norma zamýšlené, a tedy i ţádoucí, účinky, v případě sankce naopak vyvolává účinky neţádoucí. Jak bylo uvedeno v podkapitole 5, a částečně téţ v podkapitole 11.7, k neúspěšnému ukončení studia můţe dojít i v důsledku skutečností, jejichţ nastoupení student nezavinil, a dokonce ani zavinit či ovlivnit nemohl, neboť jde o skutečnosti s ním osobně nesouvisející. Jmenovitě jde zejména o ukončení studia v důsledku zániku akreditace a o zánik samotné vysoké školy181. Dále můţe k neúspěšnému ukončení studia dojít v důsledku skutečností, které sice student zavinil či zavinit mohl, případně jejich nastoupení mohl svým jednáním zabránit, neboť jde o skutečnosti s ním osobně související, materiálně jde ovšem o takové skutečnosti, které vedly k ukončení studia aţ nepřímo v důsledku jiných negativních následků původních skutečností. Zde připadají v úvahu zejména závaţné zdravotní či sociální skutečnosti objektivně zabraňující pokračování ve studiu. Pro obě právě uvedené skupiny skutečností, v jejichţ důsledku můţe dojít k neúspěšnému ukončení studia, platí, ţe neodráţejí volní chování toho, o jehoţ studium se jedná. S ohledem na to, ţe mimovolní chování nemůţe být předmětem regulace, je zřejmé, ţe Autorka nedisponuje informací o tom, jak dynamicky ve vztahu k Boloňskému procesu se vzdělávací systém vyvíjí od roku 2006, neboť jí nejsou známy dostupné zdroje, z nichţ by bylo moţno zjistit, jakého procenta studijních programů, a případně téţ studentů, se dvojstupňovost studijních programů týká. Konstatování, ţe Česká republika v roce 2006 nedisponovala dostatečným systémem bakalářského vzdělávání v literatuře z roku 2009 (OECD, 2009. OECD Thematic Review of Tertiary Education : Review of Tertiary Education in the Czech Republic. Paris : OECD Publishing, 2009, s. 26.) napovídá, ţe transformace v dané době ještě nebyla dokončena. 179

Blíţe k implementaci Boloňskému procesu OECD, 2006. Tertiary education in the Czech Republic : country background report for OECD thematic review of tertiary education. Prague : Centre for Higher Education Studies, 2006, s. 31 a 92. 180

S výjimkou ukončení studií přestupem (kapitola 11.7).

181

Typicky spojený se ztrátou oprávnění působit jako soukromá vysoká škola.

57

Objekt poplatku za delší studium nezohledněním mimovolních skutečností, v jejichţ důsledku můţe dojít k neţádoucímu studijnímu chování (neúspěšnému ukončení studia), dochází k axiologické nekonzistenci práva, jejímţ výsledkem je axiologicky nedostatečné (ve smyslu nadbytečné) zaloţení povinnosti. Mezi dvěma uvedenými skupinami je však třeba rozlišovat. V případě prvním, kdy k ukončení studia dochází v důsledku zániku studijního programu či zániku vysoké školy, tedy v důsledku skutečnosti objektivní, je evidentní, ţe i důsledek bude objektivní, tedy pro všechny skutkově stejné případy stejný. Zánik studia bude nevyhnutelný. Naopak v případě skutečností váţících se k adresátovi půjde vţdy o skutečnosti subjektivní, způsobilé vyvolávat subjektivní důsledky. Nejen, ţe skutkově shodné okolnosti (např. ochrnutí části těla) budou způsobilé vyvolat v případě různých jedinců různé studijní následky ve smyslu neúspěšného ukončení studia, ale v úvahu zde připadají téţ různé studijní alternativy, např. přerušení studia, jeho rozvolnění, přizpůsobení specifickým nárokům apod. Zatímco v případě objektivních skutečností je nepochybné, ţe zákonodárce můţe normativně zohlednit zmíněné situace tak, ţe z přičítaných neúspěšně ukončených studií studia vzniklá v přímém důsledku zániku akreditace či vysoké školy vyjme, v případě subjektivních okolností se autorce takový postup jeví jako nevhodný. Autorka proto konstatuje, ţe pro druhou skupinu případů postačuje, byť s jistými procesními výhradami182, institut moderační pravomoci rektora (podkapitola 14), avšak pro první skupinu případů doporučuje legislativní změnu (de lege ferenda) rozhodného ustanovení ve smyslu naznačeného zohlednění.

11.9 Prodloužení studia v důsledku pozastavení akreditace či jiných důvodů stojících mimo vůli studenta Co bylo uvedeno v předchozí podkapitole ohledně neţádoucí regulace mimovolního jednání, platí obdobně pro úvahy o sankci za prodlouţení aktuálního studia. Pokud jde o subjektivní okolnosti, připadají zde v úvahu tytéţ, tedy zejména závaţné zdravotní či sociální skutečnosti, v jejichţ příčinné souvislosti dochází ke zpomalení studijního tempa, tedy prodlouţení doby studia. Naopak objektivními skutečnostmi zde z podstaty věci nemohou být neodvratné příčiny neúspěšného ukončení studia, neboť podstatou prodlouţení aktuálního studia je, ţe studium trvá. Objektivní neodvratnou příčinou prodlouţení studia, v jejímţ důsledku povaţuje autorka sankci v podobě poplatku za delší studium za axiologicky nepřijatelnou, je pozastavení akreditace podle § 85 odst. 2 písm. b) zákona o vysokých školách, které spočívá v zákazu konat státní zkoušky a přiznávat akademické tituly183 v případě, ţe se vysoké škole nepodaří splnit povinnost podle § 86 odst. 1 zákona o vysokých školách, tedy zajistit

182

Nemoţnost oddělení řízení o uplatnění moderačního práva od řízení o zákonnosti vydaného rozhodnutí.

183

Zde lze sice namítat, ţe marný běh studia studenta toliko „čekajícího“ na moţnost konat státní závěrečnou zkoušku lze odvrátit prostřednictvím institutu přerušení studia, nelze ovšem pominout fakt, ţe tento institut je způsobilý zasáhnout práva studenta jiným nevhodným způsobem, pročeţ se jeho nevyuţití můţe jevit jako přijatelné.

58

Objekt poplatku za delší studium studentům moţnost pokračovat ve studiu stejného nebo obdobného studijního programu na téţe nebo jiné vysoké škole.184

11.10

Axiologicky nedostatečné nezaložení práva

Zatímco v předchozích podkapitolách (11.5 aţ Chyba! Nenalezen zdroj odkazů.) byly předmětem zkoumání případy axiologicky nedostatečného185 zaloţení povinnosti, konkrétně nadbytečného zaloţení povinnosti, zde je vymezen prostor pro úvahy o problematice axiologicky nedostatečného zaloţení práva186. Relevantním právem přiznaným v souvislosti s institutem poplatků za studium, o jehoţ kvalitativní nedostatečnosti lze pochybovat, je právo na moderaci vyměřeného poplatku. Jeho podstatou je moţnost dosáhnout sníţení vyměřeného poplatku, popř. odloţení jeho splatnosti. Zatímco odloţení splatnosti vyměřeného poplatku modifikuje subjektivní dopad poplatkové povinnosti na povinného a v úvahu přichází zejména z finančních důvodů, sníţení poplatkové povinnosti, resp. její prominutí (jako vyjádření úplného sníţení), modifikuje samotný poplatek, tedy objektivní hodnotu jím vyjádřené sankce. Ze skutečnosti, ţe výsledkem moderace můţe být i sníţení poplatku o celou jeho výši, tj. jeho prominutí, lze soudit, ţe prostřednictvím moderace můţe dojít k faktické derogaci vyměřeného poplatku. V tomto smyslu je proto třeba chápat institut moderace nejen jako obecný korektiv slouţící k odstranění příliš tvrdého dopadu jinak axiologicky dostatečné sankce na (finanční) sféru konkrétního jednotlivce, ale téţ jako nástroj umoţňující derogaci sankce axiologicky nedostatečné. Z toho důvodu lze za axiologicky nedostatečné zaloţení práva povaţovat v ustanoveních podmiňujících moderaci, resp. v ustálené rozhodovací moderační praxi, absenci ustanovení zohledňujících relevantní skutečnosti popsané v podkapitolách 11.5 aţ Chyba! Nenalezen zdroj odkazů.. Je otázkou, zda mají být taková ustanovení součástí zákonné úpravy, která zmocňuje rektora k přistoupení k moderaci s přihlédnutím zejména ke studijním výsledkům a sociální situaci studenta podle zásad uvedených ve statutu veřejné vysoké školy187, zda mají doplnit demonstrativní zákonný výčet ve statutu vysoké školy, či zda postačuje jejich promítnutí do rozhodovací praxe. Jak vyslovila a odůvodnila jiţ v úvodu, autorka se domnívá, ţe je obecně neţádoucí, aby se se sloţitými případy aplikace práva setkávali samotní vykonavatele administrativy působící na vysokých školách. Vzhledem k tomu tedy povaţuje za ţádoucí, a de lege ferenda navrhuje, aby ustanovení zákona o vysokých školách, které vytváří zákonné limity pro uplatnění moderačního práva, mezi demonstrativně uvedené důvody vypočítávalo téţ případy, v nichţ student nastoupení poplatkové povinnosti podle § 58 odst. 3 či 4 184

K nesplnění této povinnosti můţe dojít jak z podstaty věci proto, ţe stejný nebo obdobný studijní program na téţe ani jiné vysoké škole není akreditovaný, tak téţ proto, ţe povinnosti vysoké školy zajistit moţnost pokračování ve studiu stejného nebo obdobného studijního programu na téţe nebo jiné vysoké škol neodpovídá povinnost jiné vysoké školy toto pokračování strpět. Autorka má za to, ţe s ohledem na (většinově) samosprávné postavení vysokých škol nemůţe Ministerstvo školství vysoké škole přijetí studentů studijních programů, jímţ zanikla akreditace, nařídit. 185

Zde je slovo nedostatečný vyjádřeno v rovině kvalitativní, nikoli kvantitativní.

186

V tomto případě je kvalitativní význam slova nedostatečný v souběhu s kvantitativním významem slova a vyjadřuje tedy skutečnosti, ţe některé případy zaloţení práva absentují. 187

§ 58 odst. 8 věta poslední zákona o vysokých školách.

59

Objekt poplatku za delší studium v příslušném rozsahu nezavinil (podkapitoly 11.8 a Chyba! Nenalezen zdroj odkazů.), a případy, v nichţ v příslušném rozsahu formálně došlo k neţádoucímu studijnímu jednání, materiálně ovšem nikoli (podkapitoly 11.6 a 11.7). Příslušným rozsahem se zde myslí jen takové zohlednění naznačeného chování podmiňujícího moderaci, v jehoţ přímém důsledku k vyměření poplatku za studium došlo188. Pokud jde o poměr mezi některými případy axiologicky nedostatečného (nadbytečného) zaloţení povinnosti a axiologicky nedostatečného (ne)zaloţení práva ve vztahu k úvahám de lege ferenda, povaţuje autorka za účelné řešit 1. axiologické nedostatečnosti spočívající v započítávání neúspěšně ukončeného studia na soukromé vysoké škole, jakoţ i započítávání neúspěšně ukončeného studia a neúměrného prodlouţení studia v důsledku objektivních skutečností (částečný či úplný zánik akreditace či zánik vysoké školy) příslušnými omezeními zákonných podmínek pro vznik poplatkové povinnosti (jak bylo vyjádřeno v podkapitole 11.5), 2. axiologickou nedostatečnost spočívající v započítávání neúspěšně ukončeného studia, k němuţ došlo v souvislosti s přestupem do studia jiného (s výjimkou situace, kdy dojde k neúspěšnému ukončení studia, do něhoţ bylo přestoupeno) zakotvením institutu přestupu a stanovením zvláštního způsobu ukončení studia přestupem, které není neúspěšně ukončeným způsobem studia ve smyslu ust. § 58 odst. 3 (případně při vyloučení situace, kdy dojde k neúspěšnému ukončení studia, do něhoţ bylo přestoupeno), 3. axiologickou nedostatečnost spočívající v započítávání doby formálně neúspěšně ukončeného studia, k jehoţ ukončení však materiálně došlo (podkapitola 11.6) a axiologickou nedostatečnost spočívající v započítávání doby neúspěšně ukončeného studia, k němuţ došlo mimo vůli studenta (s výjimkou situací podřaditelných pod bod 2.) právě zakotvením daných případů mezi podmínky pro uplatnění moderačního práva, jak je naznačeno v předchozím odstavci. Důvodem pro rozdílné zacházení s uvedenými situacemi (ve vztahu k (ne)zařazení do určité fáze aplikace) je skutečnost, ţe v případě situací podřazených pod bod 1. a 2. jde o situace objektivně zjistitelné a popsatelné, tedy bez dalšího normativně kategorizovatelné, zatímco v případě bodu 3. jde o situace vyţadující individuální posouzení aplikujícím orgánem, a to navzdory výtce vyjádřené v posledním odstavci této podkapitoly (rozdíl mezi postavením subjektu, jehoţ chování není sankcionováno, a subjektu, jemuţ je sankce prominuta). Moderační pravomoc rektora bude vzhledem k systematice práce předmětem bliţšího zkoumání v podkapitole 14, zde autorka chtěla upozornit na způsobilost moderace derogovat uloţenou poplatkovou povinnost, tedy na antagonistický vztah moderace k poplatkové povinnosti. Z toho je patrné, proč je autorka názoru, ţe úvahy de lege ferenda vyjádřené v podkapitolách o nadměrném zaloţení povinnosti (11.5 aţ Chyba! Nenalezen zdroj odkazů.) lze v jejich materiální podstatě vztáhnout i k nedostatečnému zaloţení práva. 188

Například v případě, ţe se studentovi přičetlo 61 dní neúspěšně ukončeného studia v důsledku váţného onemocnění, není na místě prominout poplatek za započatých 6 měsíců (tj. přibliţně 183 dní), ale jen sníţit jej o jednu třetinu (tj. uplatnit jej jakoby v rozsahu zbývajících 122 dní). Samozřejmě za předpokladu, ţe nelze s přiměřenou pravděpodobností předpokládat ukončení studia v době kratší neţ oněch 61 dní. V takovém případě by funkci a účelu poplatku více odpovídalo jeho prominutí.

60

Objekt poplatku za delší studium Případné rozšíření důvodů pro moderaci ve smyslu výše uvedených poţadavků, které by bylo moţno povaţovat za odstranění nedostatečného zaloţení práva, ovšem nelze bez dalšího (zejména v plném rozsahu189) chápat jako odstranění axiologické nadměrnosti ustanovení zakládajících poplatkovou povinnost, a to i za předpokladu, ţe by daná moderace byla závazně zakotvena v plné výši vyměřeného poplatku. Důvody, které vedou autorku k tomuto přesvědčení, jsou následující: Zaprvé, moderační pravomoc rektora je dána aţ jako součást přezkumného řízení, které je návrhové. Z procesních důvodů tedy rektor nemůţe přistoupit k moderaci z moci úřední, tedy i nastoupení korektivu axiologicky nadměrného zaloţení povinnosti je zde v dispozici adresáta povinnosti, a tedy fakultativní. Zadruhé, existuje axiologický rozdíl mezi postavením adresáta, jehoţ chování není povaţováno za neţádoucí, a mezi postavením adresáta, jehoţ chování za neţádoucí povaţováno je, ovšem z důvodů příliš tvrdého dopadu sankce do sféry adresáta je od této sankce upuštěno. Příměrem, na němţ je tento rozdíl snáze patrný, můţe být poukaz na postavení osob, z nichţ jedna byla shledána vinou z trestného činu, nicméně výkon trestu jí byl prominut, a druhá nikdy vinou shledána nebyla. Rozdíl mezi situací, kdy studentovo jednání není povaţováno za neţádoucí a kdy „jen“ není sankcionováno, potvrdil i Nejvyšší správní soud v rozsudku dne 11. 9. 2008, sp. zn. 7 As 30/2008, kdyţ uvedl, ţe prominutí poplatku rektorem totiţ neznamená ţe by se stěţovatel nedopustil jednání, které zaloţilo vyměření poplatku...

11.11

Axiologicky nedostatečné normativní řešení

Třetím typem axiologické mezery v právu je situace, kdy právo neobsahuje normativní řešení dané kauzy, coţ se jeví jako axiologicky nedostatečné. Pod tento důvod sloţitého případu aplikace práva spadají následující podkapitoly. tj. podkapitoly 11.12, 11.13, 11.15 a 11.14.

11.12

Retroaktivní přičítání neúspěšných studií

Tuto nedostatečnost reprezentuje ve vztahu k poplatku za delší studium chybějící přechodné ustanovení zákona č. 147/2001 Sb.190, kterým bylo do zákona o vysokých školách zavedeno jiţ dříve popsané přičítání neúspěšně ukončených studií191. Konkrétně je chybějícím

189

Tj. v případech, jejichţ úprava je moţná podle naznačeného bodu 1. a 2.

190

Zákon č. 147/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách), ve znění zákona č. 210/2000 Sb., a zákon č. 451/1991 Sb., kterým se stanoví některé další předpoklady pro výkon některých funkcí ve státních orgánech a organizacích České a Slovenské Federativní Republiky, České republiky a Slovenské republiky, ve znění pozdějších předpisů. Účinnost k 1. 7. 2001. 191

9. V § 58 odstavec 3 zní: "(3) Studuje-li student déle, neţ je standardní doba studia zvětšená o jeden rok v bakalářském nebo magisterském studijním programu, stanoví mu veřejná vysoká škola poplatek za studium, který činí za kaţdý další započatý měsíc studia nejméně jednu čtvrtinu základu; do doby studia se započte téţ doba předchozího studia v bakalářských a magisterských studijních programech, které nebylo řádně ukončeno podle § 45 odst. 3 nebo § 46 odst. 3.". Formulační změna věty za středníkem a omezení přičemţ období, ve kterém student studoval v takovýchto studijních programech a v aktuálním studijním programu souběţně, se do doby studia započítávají pouze jednou, byly zavedeny aţ novelou účinnou od 1. 1. 2006, zákonem č. 552/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 111/1998

61

Objekt poplatku za delší studium přechodným ustanovením takové ustanovení, které by upravilo, jakým způsobem se pro účely výkladu ustanovení § 58 odst. 3 posuzují neúspěšně ukončená studia, která byla započata, popř. ukončena192, přede dnem nabytí účinnosti novely. Ustanovení § 58 odst. 3 zákona o vysokých školách, podle kterého se do doby studia započtou téţ doby všech předchozích studií v bakalářských a magisterských studijních programech, které byly ukončeny jinak, neţ řádně je tak prima facie třeba vykládat tak, ţe se započtou jakákoli studia splňující uvedené podmínky, tedy téţ studia započatá, popř. ukončená, před 1. 7. 2001. Je zřejmé, ţe uvedené ustanovení, v kombinaci s absencí normy řešící jeho intertemporální rozměr, působí retroaktivně. Jak bylo jiţ uvedeno v podkapitole 11.8, základním předpokladem pro odrazení od určitého chování prostřednictvím regulace provedené právní normou je povědomí adresáta o existenci této normy. Stěţí lze očekávat, ţe se adresát v reálném čase bude řídit normou, kterou nezná, a to proto, ţe norma ještě neexistuje. Ukáţe-li se v budoucnu, v době existence (účinnosti) právní normy, ţe dřívější jednání subjektu odpovídalo stavu, jehoţ má norma dosáhnout, nelze neţ konstatovat, ţe se tak stalo zcela náhodně, nikoli zásluhou působení normy. Vyznavači alternativních prognostických či diagnostických metod (např. věštba) by mohli nesouhlasit, v právní vědě ovšem panuje obecná shoda o tom, ţe mají-li adresáti právních norem tyto normy dodrţovat … pak musejí mít moţnost je poznat193. Toto pravidlo je důleţité jak pro samotné fungování práva, tak pro právní jistotu jednotlivce. Zejména pak jdeli o sankci. Neboť má-li být subjekt práva sankcionován za své chování, musí mít v době, kdy chování uskutečňuje, moţnost poznat jeho sankcionovatelnost a v rámci samoregulace od jednání pod hrozbou sankce upustit. Nelze proto připustit moţnost, ţe by k sankcionování subjektu došlo „dodatečně“ za chování, které v době, kdy bylo činěno, sankcionováno nebylo, kdy subjekt konal s vědomím, ţe chování, jehoţ se dopouští, sankcionováno není194. V rovině teoreticko-právní je zpětná účinnost právní normy povaţována za jev neţádoucí, který narušuje právní jistotu subjektů. Lze to doloţit např. právním názorem Ústavního soudu, který v nálezu ze dne 13. 6. 2002, sp. zn. III ÚS 611/01, vyjádřil, ţe zákaz zpětné účinností právních norem patří mezi principy vymezující kategorii právního státu, jímţ je i Česká republika. Dále rozvedl, ţe navzdory výslovnému ústavnímu zákazu retroaktivity jen pro oblast trestního práva (čl. 40 odst. 6 Listiny), je nutno z čl. 1 Ústavy dovodit působení tohoto zákazu i pro další odvětví práva. Přesto se lze s retroaktivitou v právním řádu setkat, a to zejména s tzv. retroaktivitou nepravou195, k níţ dochází, kdyţ nový zákon předpokládá svou působnost i pro právní vztahy Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony. 192

Autorka spatřuje mezi oběma situacemi citelný rozdíl, který vysvětlí dále v textu.

193

KNAPP, V. Teorie práva. Praha : C. H. Beck, 1995, s. 164.

194

K důvěře v to, ţe chování, které není sankcionováno v reálném čase, nebude sankcionováno ani v budoucnu, lze uvést např. z nálezu Ústavního soudu ze dne 8. 6. 1995, sp. zn. IV. ÚS 215/94:„Ke znakům právního státu neoddělitelně patří princip právní jistoty a ochrany důvěry občanů v právo. Tento postup zahrnuje zákaz retroaktivity právních norem, resp. jejich retroaktivního výkladu. Jestliţe tedy někdo jedná v důvěře v nějaký zákon, nemá být v této své důvěře zklamán.“ 195

KNAPP, V. Teorie práva. Praha : C. H. Beck, 1995, s. 208.

62

Objekt poplatku za delší studium vzniklé v minulosti, ale z logiky věci aţ od doby, kdy se sám stává účinným, popř. od doby pozdější. Naproti tomu, jak vymezuje Tilsch, pravá retroaktivita působí i pro dobu minulou196. Jak dále uvádí, u retroaktivity pravé platí zásada obecné nepřípustnosti, ze které existují striktně omezené výjimky přípustnosti, u retroaktivity nepravé platí naopak zásada obecné přípustnosti, ze které existují výjimky její nepřípustnosti.197 V obecné rovině je ovšem třeba trvat na tom, ţe norma zpětně účinná sama o sobě není, k tomu, aby byla, je třeba výslovného zakotvení198. Zákon č. 147/2001 Sb., který sporné ustanovení do zákona o vysokých školách zavedl, neobsahuje ţádné ustanovení, z něhoţ by bylo moţno jeho zpětnou účinnost dovozovat. Platí proto vzhledem k výše uvedenému, ţe aplikující orgán je povinen ustanovení § 58 odst. 3 části za středníkem aplikovat pouze na studia, která byla ukončena jinak, neţ řádně, aţ po 1. 7. 2001. A contrario pro studia dřívější toto ustanovení pouţít nesmí. K obdobnému závěru nepřímo téţ Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 25. 4. 2007, sp. zn. 9 As 8/2007: „Navíc je třeba připomenout, ţe v případě studentů, jejichţ celková doba studia zasahuje před 1. 7. 2001 tak, jako je tomu v případě účastníka řízení, je nutné se rovněţ vypořádat s faktem, ţe moţnost zápočtu doby předchozího studia v bakalářských a magisterských studijních programech, které nebylo řádně ukončeno, byla do zákona o vysokých školách zařazena aţ novelou provedenou zákonem č. 147/2001 Sb., a to s účinností právě k 1. 7. 2001.199 Z uvedeného vyplývá, ţe normativní nedostatečnost lze v tomto případě překlenout výkladem. Nikoli ovšem takovým, který by vycházel ze standardních interpretačních pravidel, čímţ by byl zařaditelný pod jednoduchý případ aplikace práva. K popisu jednoduchého případu aplikace práva, jak byl proveden v podkapitole 11.1, je na tomto místě třeba doplnit, ţe o jednoduchý případ jde o i tehdy, pokud správný výklad sice nevyplývá z výslovného textu právního předpisu, přesto však s ohledem na právně relevantní argumenty ... doktrinálního charakteru není o správném řešení větších pochyb a správné řešení je tak v právní obci jako

196

TILSCH, E. Občanské právo : část všeobecná. Praha : Nákladem Spolku československých právníků "Všehrd", 1925, s. 75 – 78. 197

K podrobnému vymezení retroaktivity Ústavním soudem v nálezu dne 4. 2. 1997 sp. zn. Pl. ÚS 21/96.

198

Srov. nález Ústavního soudu ČSFR ze dne 10. 12. 1992, sp. zn. Pl. ÚS 78/92, podle něhoţ princípy právneho štátu, právnej istoty, ktoré moţno vyvodiť z poţiadavky "demokratického usporiadania štátu" (čl. 1 Listiny) vyţadujú kaţdý ústavne moţný prípad retroaktivity zakotviť expressis verbis v ústave, resp. v zákone a vyriešiť s tým spojené prípady tak, aby nadobudnuté práva boli riadne chránené. 199

Zdánlivě obdobným případem retroaktivity související s placením školného se zabýval Nejvyšší soud Slovenské republiky v rozsudku ze dne 30. 9. 2010, sp. zn. 8 Sţo/182/2009. V daném případě však soud posuzoval, zda přechodné ustanovení, podle něhoţ má student dokončit studium podle předpisů platných (účinných) před účinností novely, zahrnuje téţ případnou platbu školného. Soud přitom došel k závěru, ţe pod pojmom štúdium, je potrebné chápať nielen určený študijný program, ale aj všetky práva a povinnosti študenta, ak to bolo pre ţalobcu výhodnejšie. Lze to interpretovat téţ tak, ţe zde soud nepřímo konstatoval, ţe na retroaktivní působení zákona na vztahy související se studiem lze přistoupit v případě, ţe je to pro studenta výhodnější.

63

Objekt poplatku za delší studium celku nekontroverzní200. Aplikační potíţe v těchto zdánlivě sloţitých, avšak ve skutečnosti jednoduchých, případech ovšem vyloučit nelze201. Otázkou je, zda v tomto případě skutečně není o správném řešení větších pochyb. Doktrína a s ní v konzistenci i judikatura sice poskytuje odpověď na otázku, zda je třeba při aplikaci té části ustanovení § 58 odst. 3, podle níţ dochází k přičítání neúspěšně ukončených studií, zohlednit skutečnost, ţe ono přičítání bylo do zákona zavedeno aţ následně, neodpovídá ovšem na otázku, zda je z přičítání třeba vyloučit pouze studia, k jejichţ neúspěšnému ukončení došlo před účinností novely č. 147/2001 Sb. (dále téţ jen „novela“), či téţ studia, k jejich započetí sice došlo v této době, ovšem k ukončení aţ po účinnosti novely. Mezi těmito situacemi existuje reálný rozdíl. Na případ první, kdy k ukončení studia došlo jiţ před novelou, plně dopadá výše uvedená výhrada o nepřípustnosti „dodatečného“ sankcionování chování, které v době, kdy bylo činěno, sankcionováno nebylo, kdy subjekt konal s vědomím, ţe chování, jehoţ se dopouští, sankcionováno není. Pro druhý případ platí, ţe v okamţiku, v němţ došlo k neúspěšnému ukončení studia, jiţ subjekt věděl, ţe toto ukončení je sankcionováno, nevěděl to ovšem ve chvíli, kdy studium začínal. Vzhledem k trvání202 a charakteru203 studia jako studijního procesu je přitom třeba uzavřít, ţe sankcionováno je ve skutečnosti jiţ samotné započetí studia za předpokladu, ţe později dojde k jeho neúspěšnému ukončení. Tento druh sloţitého případu aplikace práva se vzhledem k nejasnosti pojmu „předchozí studium“ nachází na pomezí sloţitosti dané ustanovením připouštějícím různý výklad a napětím mezi funkcionálním smyslem práva a doslovným významem textu (konkrétně způsobeným axiologicky nedostatečným normativním řešením) umocněným doktrinální nejednoznačností toho, zda jde o retroaktivní působení práva i v případě, ţe dopadá na chování, kterého se subjekt dopustil aţ po účinnosti právní normy, ovšem v plném rozsahu (tj. bez nepříznivých následků, jak bude blíţe vysvětleno v následující podkapitole) se ho mohl zdrţet pouze v době před účinností novely. Situaci by jistě vyřešilo (de lege ferenda) přechodné ustanovení, které by materiálně stanovilo, ţe do doby studia podle § 58 odst. 3 se započtou pouze doby studií v bakalářských a magisterských studijních programech, které byly ukončeny jinak neţ řádně podle § 45 odst. 3 nebo § 46 odst. 3, která byla zahájena po 1. 7. 2001. 200

KÜHN, Z. Aplikace práva ve sloţitých případech : k úloze právních principů v judikatuře. Praha : Nakladatelství Karolinum, 2002, s. 44. 201

Srov. ALEXY, R. Theorie der juristischen Argumentation : die Theorie des rationalen Diskurses als Theorie der juristischen Begründung : Nachwort (1991): Antwort auf einige Kritiker. Frankfurt am Main : Suhrkamp, 1991, s. 17 a násl. 202

Standardní doba studia se pohybuje v rozmezí 2 aţ 6 let, zákon přitom neomezuje jeho maximální výši.

203

Student můţe od počátku volit a v čase téţ částečně měnit studijní strategii v závislosti na tom, zda je jeho cílem úspěšné ukončení studia bez ohledu na jeho náročnost, aţ po to, ţe úspěšné ukončení studia vůbec nezamýšlí (a má tedy např. v úmyslu absolvovat pouze několik zajímavých předmětů). Je přitom zřejmé, ţe sankcionovatelnost neúspěšně ukončeného studia je způsobilá cíle studenta modifikovat a tedy ovlivnit i jeho studijní strategii. Lze předpokládat, ţe u studenta, který vůbec nezamýšlí úspěšně ukončení studia, nedojde pod pohrůţkou sankce ani k jeho započetí.

64

Objekt poplatku za delší studium

11.13

Retroaktivní stanovení výše poplatku204

Jak bylo vysvětleno v podkapitole 9, poplatek za delší studium má sankční charakter, jeho funkce je regulační205. Studium, které má být za určitých podmínek poplatkem za delší studium regulováno je, jak bylo rovněţ jiţ uvedeno (v předchozí podkapitole), v obecné rovině procesem trvajícím několik let. Je-li výše poplatku za delší studium pro studenta přijatelná, tedy je-li schopný a ochotný poplatek zaplatit, v případě jeho vyměření tak učiní a ve studiu pokračuje za cenu uvedené sankce. Přesahuje-li však výše poplatku úroveň přijatelnou, tedy stává-li se subjektivně či objektivně neúnosnou, je logickým krokem se jí vyhnout. Problém, který zde nastává, je ten, ţe efektivně se vyhnout sankci v podobě poplatku za delší studium, ať jiţ prvotním nesankcionovatelným chováním206 či pozdějším nestudováním ve studiu, v němţ sankce hrozí, lze jen před neúspěšným ukončením předchozího studia, resp. před zahájením studia jiného. A to vzhledem k tomu, ţe upuštění od aktuálního či nevyhnutelně budoucího neţádoucího studijního chování, tedy od studia v oné delší době, jiţ není moţné „beztrestně“. Ona „trestnost“ je dána pravidlem, podle něhoţ se doba neúspěšně ukončeného studia přičte ke studiu započatému v budoucnu, v němţ společně tvoří dobu rozhodnou pro nastoupení sankce v podobě poplatku za delší studium. Z toho logicky plyne, ţe regulační účinek sankce nacházející svůj odraz ve výši poplatku za delší studium měl být s ohledem na právní jistotu stanoven ideálně v době před neúspěšným ukončením studia, nejpozději před započetím studia jiného. Je zřejmé, ţe s ohledem na migraci studentů mezi různými vysokými školami a téţ nemoţností vysokých škol presumovat veškeré rozmanitosti studijního chování příjemců jimi poskytovaného vzdělání, nelze fixovat výši poplatku na rok, v němţ se student poprvé zapíše na vysokou školu, či nějakou jinou skutečnost vztahující se k osobě konkrétního studenta. Proto nelze mít za to, ţe by měl student znát váhu sankce, která mu hrozí v kterémkoli budoucím studiu ve chvíli, kdy můţe ovlivnit neúspěšné ukončení studia, v němţ se právě nachází, případně, do něhoţ se v blízké době chystá zapsat. To by, kromě náročné proveditelnosti, nemělo ani hlubší opodstatnění strany právní jistoty, neboť pokud by takový poţadavek vycházel z racionálních úvah, pak by bylo nutné mít například téţ za to, ţe kupující auta má právo před koupí vědět, jakou bude po celý zbytek jeho uţívání platit silniční daň apod. Právní vztahy a jejich atributy dané zákonem se v čase mění, aniţ by to bylo moţno povaţovat za neţádoucí. Právo neustále musí reagovat na změny ve společenské poptávce a 204

Tato kapitola doslovně či obsahově přebírá části příspěvku „Retroaktivita budoucí“ prezentovaného na konferenci Cofola 2011 pořádané Právnickou fakultou Masarykovy univerzity ve dnech 29. 4. – 1. 5. 2011, přijatého k publikaci ve sborníku z téţe konference. 205

Sankce je obecně chápána jako újma, kterou je v důsledku porušení své právní povinnosti povinen strpět ten, kdo povinnost porušil (KNAPP, V. Teorie práva. Praha : C. H. Beck, 1995, s. 152.) Cílem takto koncipované sankce je od určitého chování odradit, čili v ideálním případě jej eliminovat. Sankce můţe být ovšem i povahy regulatorní, a to pokud je jejím cílem četnost určitého neţádoucího chování pouze sníţit. Důvodem pro cílenou regulaci a nikoli eliminaci určitého chování je společenský zájem na jeho zachování, byť v omezené míře (o celospolečenském zájmu na vysokoškolském vzdělávání bylo pojednáno v podkapitole 1.). Regulační cíl sankce lze dovozovat z míry jejího zásahu do sféry jedince. 206

Tj. výhradně úspěšným ukončením započatého studia.

65

Objekt poplatku za delší studium politické situaci, proto nelze poţadovat, aby zakotvení v určitém právním vztahu, a to zejména veřejnoprávním, zůstalo do konce jeho trvání beze změny. Přípustná je i nově zakotvená sankcionovatelnost jednání, která v minulosti právně upravena nebyla. Právo by však mělo zajistit, aby nebylo sankcionováno jednání, kterého se v okamžiku nastoupení sankce již nelze zdržet, ne bez hrozby další sankce. Je-li totiţ účinek sankce zaloţen na tom, ţe od jí regulovaného jednání lze na základě hrozby negativního postihu upustit, musí mít subjekt reálnou moţnost od takového jednání upustit, a to aniţ by samo upuštění zakládalo hrozbu další sankce. V rozsudku ze dne 25. 4. 2007, sp. zn. 9 As 8/2007, citovaném v předchozí podkapitole (11.12) Nejvyšší správní soud výslovně poukazuje na to, ţe kaţdý musí mít moţnost vědět, které jednání je zakázané, aby mohl být za porušení zákazu volán k odpovědnosti. A je-li v zájmu společnosti určité jednání jen regulovat, nikoli přímo eliminovat (srov. pozn. pod čarou v úvodu této podkapitoly), pak by měl subjekt vědět také to, k jaké konkrétní odpovědnosti bude volán. Zákon o vysokých školách (v § 58 odst. 6) stanoví, ţe veřejná vysoká škola zveřejní výši poplatků spojených se studiem ... pro příští akademický rok před termínem pro podávání přihlášek ke studiu. Tento poţadavek je nanejvýš oprávněný, neboť v souladu s dříve uvedeným umoţňuje subjektu v budoucnu povolanému k odpovědnosti seznámení s výší sankce, která mu hrozí, ještě předtím, neţ započne neţádoucí jednání, či proces, který k neţádoucímu jednání nevyhnutelně povede (studium). Tento poţadavek však zabezpečuje právní jistotu toliko pro uchazeče o studium, a to právě ohledně nejbliţšího akademického roku. Nijak nezohledňuje poţadavek na jejich právní jistotu při očekávání výše poplatku v dalších letech, stejně jako nezohledňuje poţadavek na právní jistotu při očekávání výše poplatku subjektů, jejichţ studium jiţ bylo započato, a to v kterémkoli budoucím akademickém roce. Zákon přitom evidentně předpokládá, ţe výše poplatku se bude v čase proměňovat. Legálně tedy vzniká situace, v níţ se subjekt na několik let dopředu rozhoduje o svém budoucím chování, aniţ by věděl, jakou konkrétní sankcí bude dané chování v budoucnu postihováno (ví to o nejbliţším roce, nikoli o letech následujících), a zároveň, aniţ by ve chvíli, kdy se potřebnou informaci o změně výše sankce dozví, mohl od svého chování bez následků upustit. Tak se v budoucnu dostane do situace, kdy jeho chování v daném okamţiku bude hodnoceno sankcí aktuální, vzhledem k nemoţnosti od chování započatého v minulosti beztrestně upustit ovšem bude sankce svou povahou retroaktivní. Toto normativní řešení povaţuje autorka za axiologicky nedostatečné. De lege ferenda proto navrhuje, aby výše poplatku za delší studium zveřejněná v souladu s ust. § 58 odst. 6 zákona o vysokých školách zůstala po celou dobu studia fixní ve výši, v níţ byla stanovena pro rok, v němţ došlo k započetí studia.

11.14

Retroaktivní vznik poplatkové povinnosti

Zvláštní povaha studia spočívající v jeho zpravidla několikaletém trvání vytváří za určitých podmínek právní situaci, v níţ můţe dojít ke zpětnému vyměření poplatku za delší studium, k němuţ nemohlo dojít v době minulé, a to proto, ţe podmínka byla vzhledem k dané době, splněna aţ skutečnostmi, které nastaly v budoucnosti.

66

Objekt poplatku za delší studium Tak si lze představit například studium v pětiletém studijním programu právo a právní věda, v částečném souběhu se studiem v bakalářském studijním programu informatika207. Na konci šestého ročníku studia práva, toho času na konci druhého ročníku studia informatiky, student neúspěšně ukončí studium práva (v rozhodný den). Den před tím nenaplnil podmínky pro vyměření poplatku za delší studium v ţádném ze svých studií. Situace se ale neúspěšným ukončením studia práva podstatně mění. Zákon neřeší, jak přesně, v úvahu připadají dvě moţnosti. a) Přičtením nesouběţných čtyř let neúspěšně ukončeného studia práva ke studiu informatiky student v rozhodný den překročí zákonné čtyři roky bez poplatku za delší studium, neboť tak bude mít odstudováno jiţ šest let. V rozhodný den tedy naplní podmínky pro vyměření poplatku za delší studium, a to za započatých šest měsíců. Další poplatek mu bude vyměřen po uplynutí oněch šesti měsíců. b) Přičtením nesouběţných čtyř let neúspěšně ukončeného studia práva ke studiu informatiky student vyjde najevo, ţe student ve skutečnosti překročil zákonné čtyři roky bez poplatku jiţ v den zápisu ke studiu informatiky. Podmínky pro vyměření poplatku tedy zpětně naplní jiţ o dva roky dříve, bude mu tedy čtyřikrát vyměřen poplatek za uplynulých započatých šest měsíců studia a následně jednou za aktuálně započatých šest měsíců studia. Zákon neřeší lhůtu, v níţ povinnost vyměřit poplatek za delší studium zaniká. Lhůtu, v níţ je vysoká škola povinna poplatek vyměřit, řeší nejednoznačně208. Nelze přitom spoléhat na zákaz zpětné účinnosti v případě, ţe norma, podle níţ se neúspěšně ukončená studia přičítají, existovala (byla účinná) jiţ v době neúspěšného ukončení studia, resp. jeho započetí. Spokojit se zde lze proto nanejvýš s principiálním výkladem, podle něhoţ má být v pochybnostech postupováno ve prospěch sankcionovaného (in dubio per favorem).209

11.15

Vnitřní nekonzistence systému sankcionování

Posledním jevem, na který by autorka chtěla upozornit v souvislosti s axiologicky nedostatečným řešením, je nesystematičnost sankcionování studia, které lze označit za neefektivní. Tento jev paradoxně znemoţňuje přesnou definici efektivního studia, jak byla provedena v podkapitole 9. Autorka si je toho vědoma, je však zároveň přesvědčena, ţe primární zpochybňování uvedené definice by zkomplikovalo následující úvahy a zejména jejich pochopení. Avizovanou nekonzistenci spatřuje ve třech oblastech. Zaprvé neshledává zásadní rozdíl mezi studiem v bakalářském a magisterském studijním programu, oproti studiu v programu doktorském, který by odůvodňoval jeho absolutní nesankcionovatelnost v podobě poplatku za delší studium. Není zřejmé, proč by 207

Pro zjednodušení autorka pracuje s roky, byť ve skutečnosti se studium počítá po dnech.

208

Podle § 68 odst. 1 zákona o vysokých školách rozhodnutí musí být vydáno do 30 dnů ode dne přijetí ţádosti nebo oznámení předmětné skutečnosti. V případě poplatku za delší studium ovšem k ţádné ţádosti či oznámení nedochází. 209

Byť samozřejmě i proti tomuto výkladu by bylo moţno namítat teoretickou moţnost poškození jiné soukromé osoby, která by díky zvýšení prostředků ve stipendijním fondu, které by z vyměření poplatku vyplynulo, mohla nabýt výhodnějšího postavení, kterého takto nenabyde.

67

Objekt poplatku za delší studium společenský zájem na vzdělávání v doktorském stupni studia měl být o tolik vyšší, neţ v ostatních stupních studia, ţe by studentovi a priori umoţňoval nezodpovědné studijní chování, a to téţ v ostatních stupních studia. Doktorandovi se tak ve vztahu k poplatku za delší studium dostává výsostného postavení, a to navzdory skutečnosti, ţe samotné doktorské studium v prezenční formě je bonifikováno studijním stipendiem210. Paradoxem je i to, ţe zatímco vysoké školy obdrţí příspěvek na doktorská stipendia a také na samotnou vzdělávací činnost podle počtu studentů (v prezenční formě – týká se jen stipendií) doktorského studia, kteří nestudují déle, neţ je standardní doba studia – do níţ se započtou všechny doby předchozích neúspěšných studií v akreditovaných doktorských studijních programech – coţ přibliţně odpovídá započtení neúspěšně ukončených studií pro účely výpočtu příspěvků na studenty bakalářských a magisterských studijních programů211, studenti doktorského studia na které vysoká škola příspěvek v důsledku připočtení předchozích neúspěšně ukončených studií nedostává, nejsou na rozdíl od studentů ostatních stupňů studia za tato svá neúspěšná studia sankcionována, čímţ je narušena téţ přibliţná rovnováha mezi poplatkovou povinností a nefinancováním ze strany státu. Nakonec výše dotace na studenta doktorského studijního programu je stejná jako výše dotace na studenta programu bakalářského a magisterského212, coţ popírá i případné pochybnosti o tom, zda financování studenta doktorského studia není pro stát (společnost) méně finančně zatěţující. Zadruhé autorka neshledává zásadní rozdíl mezi společenskou zátěţí neúspěšně ukončených studií, která jsou ve vztahu k rozhodnému studia souběžná, nebo dokonce která jsou vzájemně sobě souběţná (srov. interpretační výhrady k období“, ve kterém student studoval v takovýchto studijních programech a v aktuálním studijním programu souběţně, jak byly uvedeny v podkapitole 11.2) a neúspěšně ukončených studií, která jsou ve vztahu k rozhodnému studiu předchozí (včetně interpretačních výhrad pojmu předchozí studium, jak byly uvedeny v podkapitole 11.12). Kterékoli z uvedených studií, v případě, ţe je neúspěšně ukončeno, totiţ představuje pro společnost téměř213 stejnou ekonomickou zátěţ, která není vykompenzována absolventem s odpovídající kvalifikací. Téţ z hlediska dalších cílů, které vysokoškolské vzdělávání plní (individuální rozvoj jedince, a v jeho důsledku kultivaci celé společnosti), není rozdíl mezi jeho konzumací v průběhu rozhodného studia či před ním. Konečně autorka nerozumí, proč by úspěšné ukončení studia mělo automaticky způsobovat nesankcionovatelnost kteréhokoli předchozího neúspěšně ukončeného studia 210

Srov. Ukazatel C – stipendia pro studenty doktorských akreditovaných studijních programů aktu Ministerstva školství, mládeţe a tělovýchovy, č. j. 2434/2011-33, Pravidla pro poskytování příspěvku a dotací vysokým školách v roce 2011. 211

Srov. akt Ministerstva školství, mládeţe a tělovýchovy, č. j. 2434/2011-33, Pravidla pro poskytování příspěvku a dotací vysokým školách v roce 2011. 212

Srov. definici rozpočtových studentů dle aktu Ministerstva školství, mládeţe a tělovýchovy, č. j. 2434/201133, Pravidla pro poskytování příspěvku a dotací vysokým školách v roce 2011. 213

Rozdíl by bylo moţno spatřovat v doprovodných nákladech na vysokoškolské vzdělávání spočívajících zejména ve státních platbách zdravotního pojištění a daňových úlevách. S ohledem na to, ţe dané výhody jsou limitovány věkem, ovšem nelze mít za to, ţe by samy o sobě představovaly podstatný důvod pro rozdílné zacházení.

68

Objekt poplatku za delší studium v kterémkoli studiu dalším214 (srov. výklad a) poslední věty nejednoznačného ustanovení § 58 odst. 4, jak je proveden v podkapitole 11.3). Obdobně jako v předchozím případě totiţ neshledává rozdíl mezi negativním dopadem určitého neúspěšně ukončeného studia na společnost, jestliţe kromě něj došlo k úspěšnému ukončení jiného studia, a negativním dopadem neúspěšně ukončeného studia, vedle něhoţ k úspěšnému ukončení jiného studia nedošlo. Pochybnosti umocňuje fakt, ţe tato „derogační schopnost“ úspěšně ukončeného studia nepůsobí vůči všem studiím, v nichţ poplatek za delší studium hrozí, ale jen vůči studiím, které jsou ve vztahu k danému studiu další215. Uvedenou nesystematičnost povaţuje autorka za neţádoucí, a to vzhledem k regulační funkci, kterou má poplatek za delší studium plnit. Má-li totiţ odradit od marného čerpání veřejných zdrojů, nemůţe některá chování, která toto marné čerpání způsobují, sankčně postihovat a jiná nikoli, aniţ by k tomu byl dán podstatný důvod. Nadto právní zakotvení takto sloţité soustavy sakcionovatelných a nesankcionovatelných chování zapříčiňuje její nepřehlednost a mnohoznačnost. Tím nejen, ţe způsobuje aplikační potíţe orgánům veřejné správy, ale hlavně narušuje právní jistotu těch, kterých se případná sankce týká. Autorka proto navrhuje, aby v ustanovení § 58 odst. 3 byla sousloví v bakalářském nebo magisterském studijním programu a v bakalářských a magisterských studijních programech vypuštěna. Dále navrhuje, aby v § 58 odst. 3 uprostřed bylo vypuštěno slovo předchozích a na konci bylo vypuštěno souvětí: přičemţ období, ve kterém student studoval v takovýchto studijních programech a v aktuálním studijním programu souběţně, se do doby studia započítávají pouze jednou. Konečně navrhuje, aby sousloví podle § 45 odst. 3 nebo § 46 odst. 3 bylo nahrazeno souslovím podle § 45 odst. 3, § 46 odst. 3 nebo § 47 odst. 4. De lege ferenda, při zohlednění návrhu (a tedy i drobné formulační úpravě) uvedeného v podkapitole 11.5216, by tedy § 58 odst. 3 měl vypadat takto: Studuje-li student ve studijním programu déle, neţ je standardní doba studia zvětšená o jeden rok, stanoví mu veřejná vysoká škola poplatek za studium, který činí za kaţdých dalších započatých šest měsíců studia nejméně jedenapůlnásobek základu; do doby studia se započtou téţ doby všech studií ve studijních programech uskutečnovaných veřejnými či státními vysokými školami, které byly ukončeny jinak neţ řádně podle § 45 odst. 3, § 46 odst. 3 nebo § 47 odst. 4. Pokud jde o aplikaci podle současného znění ustanovení, je zřejmé, ţe povinnost, byť axiologicky nerozpornou, nelze dovozovat tam, kde jí zákon výslovně nestanoví. Autorka má ovšem za to, ţe v případě rozporu lze povinnost neukládat kdekoli je její stanovení sporné, ať jiţ vzhledem k pluralitě výkladu příslušného ustanovení či jiným axiologickým mezerám v daném úseku působení práva. 214

Srov. § 58 odst. 4 zákona o vysokých školách.

215

Tento způsob derogace byl implementován i do kriterií pro poskytování příspěvku na vzdělávací činnost. Dle metodiky výpočtu příspěvku z Ministerstva (zdroj matrika studentů) platí následující: „Do doby studia v bakalářských a magisterských programech se započtou téţ doby všech předchozích studií v bakalářských a magisterských studijních programech, které byly ukončeny jinak neţ řádně (řádně ukončené studium ruší dobu studia všech dříve neúspěšně ukončených studií).“ 216

Přičítání neúspěšně ukončených studií absolvovaných na soukromé vysoké škole.

69

Objekt poplatku za další studium

11.16

Aplikace contra legem

Jak připouští Kühn, axiologická nekonzistence práva můţe být důvodem k judikování contra legem217. S ohledem na legální a principiální problematičnost takového postupu, a to zejména vzhledem k ochraně právní jistoty, se autorka domnívá, ţe postup contra legem by měl být uţíván zcela mimořádně, nikoli tedy při aplikaci práva nesoudními orgány. Za současného stavu je tedy dle autorky moţné zhojit axiologicky nekonzistentní právo toliko prostřednictvím moderační pravomoci rektora. S výhradou toho, ţe jde o návrhové řízení, a téţ s výhradou toho, ţe odhalovat a rozhodovat sloţité případy aplikace práva není vzhledem k v úvodu uvedeným důvodům zpravidla ţádoucí ani v případě rektora.

12 Objekt poplatku za další studium Obdobně jako v podkapitole 11 byla věnována zvláštní pozornost objektu poplatku za delší studium, zde bude s ohledem na poloţenou hypotézu předmětem samostatného zkoumání objekt poplatku za delší studium.

12.1 Ustanovení § 58 odst. 4, z něhož nevyplývá žádný jednoznačný výklad Druhá část negativního vymezení v § 58 odst. 4 stanoví, ţe to neplatí ... jde-li o souběh řádných studijních programů nepřesahující standardní dobu studia programu jednoho. V prvé řadě lze poukázat na to, ţe studium není synonymem pro studijní program, s nímţ zde zákon pracuje. Vzhledem k tomu, ţe studijní program je statickým jevem, tedy neprobíhá, nemůţe probíhat ani v souběhu. Systematickým výkladem zde lze dospět k závěru, ţe studijním programem se zde ve skutečnosti myslí studium. Otázku však budí rozsah souběhu i jeho objekty. a) Souběh úspěšně absolvovaného studia, resp. úspěšně absolvovaných studií, se studiem aktuálně studovaným. Souběh úplný Jazykovým výkladem lze soudit, ţe výjimkou ze vztahu absolvovaného a studovaného studia je případ, kdy jde o jejich vzájemný souběh. Pokud by jím byl myšlen úplný souběh, bylo by toto vymezení nepochybně vnitřně rozporné, neboť o souběhu jistě nelze mluvit v případě dvou (či více) studií, z nichţ jedno jiţ bylo úspěšně ukončeno, a druhé probíhá. Ze systematického výkladu je přitom zřejmé, ţe povinnost platit poplatek za další studium nemůţe vzniknout, není-li naplněna podmínka samotného studia. Tedy v případě souběhu dvou (či více) studií, která byla souběţně absolvována, a tedy jiţ dále nepokračují, nelze splnit podmínku pozitivního vymezení podmínek pro nastoupení poplatkové povinnosti. Souběh částečný Z výše popsané argumentace plyne, ţe chápání rozsahu souběhu jako rozsahu úplného vede k absurdním závěrům. Je přitom třeba předpokládat racionalitu zákonodárce, tedy to, ţe 217

KÜHN, Z. Aplikace práva ve sloţitých případech : k úloze právních principů v judikatuře. Praha : Nakladatelství Karolinum, 2002, s. 195.

70

Objekt poplatku za další studium nezamýšlel upravit právní vztahy způsobem, který by znemoţňoval jejich uskutečňování. Z toho a contrario vyplývá, ţe souběhem zde bude míněn souběh částečný. Vyňato ze způsobilosti být objektem poplatku za další studium tedy bude takové studium, které započalo nejpozději v den, kdy došlo k úspěšnému ukončení rozhodného studia. Nebude ovšem vyňato studium, kterému zároveň časově předchází absolvování jiného, ve vztahu k němu nesouběţného, studia. b) Vzájemný souběh aktuálně studovaných studií. Z ustanovení nevyplývá, o která studia, jejichţ souběh se posuzuje, se jedná. Přívlastek řádný můţe napovídat, ţe jde o studia, která v daném okamţiku probíhají. V takovém případě by bylo moţno jazykovým výkladem dospět k interpretaci, podle níţ objektem poplatku za další studium není studium, které je v souběhu s alespoň jedním dalším studiem. Opět se nabízí otázka, zda v souběhu úplném či částečném. Je však zřejmé, ţe v kontextu účelu poplatku za studium jako sankce regulující neefektivní studijní chování, by bonifikování více probíhajících studií bez ohledu na jejich úspěšnost postrádalo smysl. Přiklonit se proto nelze ani k tomuto výkladu. c) Alespoň částečný souběh kterýchkoli studií. Jazykovým výkladem lze dospět téţ k interpretaci, podle níţ je z objektu poplatku vyjmuto studium, které bylo či je částečně souběţné s úspěšně ukončeným studiem, avšak zároveň kterékoli další studium, které bude částečně souběţné s aktuálním studiem v případě jeho úspěšného ukončení. Jinými slovy podmínka souběhu s rozhodným (úspěšně ukončeným) studiem je zde zachována, pokud před ukončením studia, které s ním bylo souběţné, dochází k souběhům dalším. Tento extenzivní výklad respektuje zásadu in dubio pro favorem, systémově však neodpovídá podstatě poplatku, který je spjat právě s úspěšně ukončeným studiem. Nelze tedy s jistotou tvrdit, ţe správným výkladem je právě ten, který souběţnost posuzuje i ve vztahu ke studiím, která ve skutečnosti souběţná nikdy nebyla. Neinterpretovatelnost ustanovení jiţ jen dokresluje podmínka spočívající v nepřesáhnutí standardní dobu studia programu jednoho. S ohledem na to, ţe studijní program můţe ze zákona dosahovat délky jednoho218 aţ šesti219 let, není zřejmé, jaké přesně délky můţe ono studium za účelem naplnění výjimky dosahovat.

12.2 Započítávání úspěšně ukončených studií absolvovaných na soukromé vysoké škole Jak uvedla v podkapitole 11.5, autorka spatřuje podstatný rozdíl mezi vysokoškolským vzděláním poskytovaným bezplatně, tj. veřejnými, resp. státními, vysokými školami, a mezi vzděláním úplatným; přesněji mezi jejich zátěţí pro společnost. Protoţe regulace neefektivního studijního chování (podkapitola 9) je dle ní úzce navázána na společenskou zátěţ, nelze neţ opětovně konstatovat odlišnost zájmu na sankcionování studia uskutečněného 218

Dle věty první § 46 odst. 2 zákona o vysokých školách magisterský studijní program navazuje na bakalářský studijní program; standardní doba tohoto studia je nejméně jeden a nejvýše tři roky. 219

Dle věty druhé § 46 odst. 2 zákona o vysokých školách v případech, kdy to vyţaduje charakter studijního programu, můţe být udělena akreditace magisterskému studijnímu programu, který nenavazuje na bakalářský studijní program; v tomto případě je standardní doba studia nejméně čtyři a nejvýše šest roků.

71

Konkurence poplatků za studium na soukromé vysoké škole od zájmu na sankcionování studia uskutečněného výhradně na vysoké škole financované státem. Autorka se tedy i zde domnívá, ţe tuto skutečnost nevzal zákonodárce v úvahu, kdyţ zákon o vysokých školách při definování rozhodného studia, od něhoţ se odvíjí studium další, nerozlišuje mezi vzděláním získaným na veřejné, resp. státní, vysoké škole a na vysoké škole soukromé. Absenci daného rozlišení povaţuje autorka za axiologickou mezeru v právu. De lege ferenda proto navrhuje, aby do ustanovení § 58 odst. 4 zákona, které zní: „studuje-li absolvent bakalářského nebo magisterského studijního programu v dalším bakalářském nebo magisterském studijním programu“ bylo za slova programu přidáno „uskutečňovaného veřejnou či státní vysokou školou“.

12.3 Vnitřní nekonzistence systému sankcionování II Bez ohledu na nejasnost části ustanovení § 58 odst. 4 zákona zkoumané v podkapitole 12.1, podle níţ to [sankcionování poplatkem za další studium] neplatí, studuje-li absolvent bakalářského studijního programu v navazujícím magisterském studijním programu či jde-li o souběh řádných studijních programů nepřesahující standardní dobu studia programu jednoho, má autorka za to, ţe vyjmutí určitého studia z poplatkové povinnosti jen na základě jeho časového vztahu k jinému studiu není opodstatněné. Stejně jako v podkapitole 11.15 má totiţ za to, ţe společenský přinos či společenská zátěţ dalšího studia je zásadně stejná bez ohledu na období, v němţ je další studium realizováno. (Ţádný) student studující v dalším studiu, není z adresátů příspěvku na vzdělávací činnost vyloučen.220

13 Konkurence poplatků za studium Posledním problematickým jevem, na který autorka povaţuje za podstatné poukázat, je nejednoznačnost souběhu poplatků za delší a další studium. Poslední věta ustanovení § 58 odst. 4, které dosud upravuje poplatek za další studium, stanoví, ţe pokud celková doba dalšího studia překročí standardní dobu studia, stanoví veřejná vysoká škola poplatek za studium podle odstavce 3. Ač je rozsah daného ustanovení nejednoznačný (jak je podrobně specifikováno v podkapitole 11.3), jednoznačný je jeho odkaz na poplatek za delší studium. Nejisté ovšem je, zda s sebou naplnění podmínek pro vyměření poplatku za delší studium automaticky přináší exkluzi skutkového stavu z podmínek pro vyměření poplatku za další studium. S ohledem na to, ţe k naplnění podmínek pro jeden či druhý poplatek zpravidla dojde nesouběţně, připadají zde v úvahu zásadně tři právní moţnosti vzájemného poměru (řešení). 1. Dle ryze textualistického výkladu můţe být přistoupeno k paralelní, vzájemně neprovázané, aplikaci obou poplatků, které budou posuzovány vţdy izolovaně podle příslušných ustanovení. 2. Při uplatnění zákazu dvojího trestání můţe být studentovi za chování se stejnými rozhodnými znaky vyměřen jen jeden z poplatků, a to ten, pro jehoţ vyměření byly podmínky splněny dříve. Při opakovaném vyměření, pro které jiţ bude typický souběh rozhodných 220

Srov. definici rozpočtových studentů dle aktu Ministerstva školství, mládeţe a tělovýchovy, č. j. 2434/201133, Pravidla pro poskytování příspěvku a dotací vysokým školách v roce 2011.

72

Moderační pravomoc rektora okamţiků, můţe být aplikováno pravidlo „přísnějšího trestu“, a tedy vyměřen poplatek, který je přísnější221. 3. Při přihlédnutí k zásadě in dubio pro reo, podle níţ v pochybnostech o aplikaci poplatku za další studium v případě souběhu můţe být aplikován pouze poplatek za delší studium (neboť jeho aplikovatelnost zdá se být, s výhradou pochybností vyjádřených v podkapitole 11.3, nezpochybnitelná), dochází k aplikaci obdobné, jako kdyby bylo primárně bylo přistoupeno ke zohlednění pravidla „přísnějšího trestu“, a tedy vyměřen poplatek, který je přísnější. Daný způsob aplikace, bez ohledu na její právní titul, by však z praktických důvodů byl přijatelný pouze za situace přibliţného souběhu, který by s přiměřenou jistotou zajistil aplikaci alespoň jednoho z uvedených poplatků. Zvláštní případ představuje aplikace v situaci, kdy vysoká škola normativně stanovuje poplatek za další studium ve výši 0Kč. Zdání, ţe se poplatek nevyměřuje, můţe vést k představám, ţe tento souběh nenastává, a tedy např. v případě přistoupení k výkladu uvedeného pod bodem 2., ţe není třeba uvaţovat dobu, pro níţ je dřívější poplatek za další studium aplikován. Ve skutečnosti ale dobu, pro kterou se poplatek za další studium vyměřuje, nelze opomenout, neboť právně k (ze zákona povinnému) vyměření dochází. Pouze se v souladu se zásadou hospodárnosti nepřistupuje k jeho formálnímu vyjádření. Autorka má za to, ţe interpretaci nejvíce ovládané principy vyhovuje řešení naznačené pod bodem 2., neboť zohledňuje zásadu dvojího trestání, co do časového rozměru, a zároveň zásadu přísnějšího trestu, co do rozměru kvalitativního. Uvědomuje si však administrativní náročnost takového řešení, a zejména jeho dopad na právní jistotu studentů; tím spíše v případě naznačeného faktického nevyměřování poplatku za další studium222. Téţ proto povaţuje zmíněné ustanovení za ustanovení zakládající sloţitý případ aplikace práva. K jeho řešení by dle ní (de lege ferenda) přispělo zakotvení kolizního ustanovení, které by řešilo jak kolizi vzájemného souběhu daných poplatků, tak téţ její časový rozměr.

14 Moderační pravomoc rektora Rozhodnutí o vyměření poplatku spojeného se studiem je přezkoumatelné v rámci zvláštního přezkumného řízení, které je v zákoně o vysokých školách koncipováno jako řádný opravný prostředek uplatňovaný výhradně na návrh, v němţ je zkoumána zákonnost vydaného rozhodnutí223. Zvláštním oprávněním rektora v souvislosti s rozhodováním o ţádosti o přezkum rozhodnutí o vyměření poplatku za studium je jeho moţnost vyměřený poplatek sníţit, prominout nebo odloţit termín jeho splatnosti s přihlédnutím zejména ke studijním výsledkům 221

Poplatek za delší studium.

222

Ke stanovení poplatku za další studium ve výši 0Kč přistupuje např. Masarykova univerzita, a to v případě sedmi z devíti fakult. Srov. Masarykova univerzita : Úřední deska : Poplatky spojené se studiem [online]. [cit. 2011-06-19] Dostupné z http://www.muni.cz/study/attributes/tuition_fees_info. 223

Dle § 68 odst. 4 student můţe do 30 dnů ode dne, kdy mu bylo rozhodnutí [ve věci vyměření poplatku za studium] doručeno, poţádat o přezkoumání rozhodnutí; zmeškání této lhůty lze ze závaţných důvodů prominout. Ţádost se podává orgánu, který rozhodnutí vydal. Jestliţe je tímto orgánem děkan, můţe sám ţádosti pouze vyhovět a rozhodnutí změnit nebo zrušit, jinak ji předá k rozhodnutí rektorovi. Rektor změní nebo zruší rozhodnutí, které bylo vydáno v rozporu se zákonem, vnitřním předpisem veřejné vysoké školy nebo její součásti.

73

Moderační pravomoc rektora a sociální situaci studenta podle zásad uvedených ve statutu veřejné vysoké školy224. Ač zákon o vysokých školách moţnost poţádat o moderaci poplatku studentovi výslovně nepřiznává, bylo by moţno ji dovozovat přímo z ústavního práva na bezplatné vysokoškolské vzdělání.225 Podmínkou pro vyuţití moderační pravomoci je existence zákonného rozhodnutí. Moderační pravomoc rektora je institutem, jehoţ funkcí je zmírnit přílišnou tvrdost zákona, k níţ dochází při jeho dopadu na konkrétní právní vztah. V rovině filozofické jej lze povaţovat za způsob korektivu zákonného avšak nespravedlivého rozhodnutí. Autorka má za to, ţe o přílišnou tvrdost se bude jednat zejména v případech, 1. kdy student nastoupení sankce objektivně nezavinil (srov. výklad v podkapitolách 11.8 a Chyba! Nenalezen zdroj odkazů.), 2. kdy by zaplacení poplatku pro studenta představovalo neúměrnou (finanční) zátěţ , 226

3. kdy je sankcionováno studium, které v materiálním smyslu nedosahuje takové míry neefektivity, která by jej podřazovala pod účelnost sankce. K takovému rozporu účelu sankce s dopadem na konkrétní případ můţe dojít zejména v situaci, kdy bylo jako rozhodné uvaţováno předchozí úspěšně či neúspěšně ukončené studium realizované na soukromé vysoké škole (tedy studium moţnosti společnosti financovat vysokoškolské vzdělávání zásadně neovlivňující), či v situaci, kdy student svým pozitivním studijním počínáním převyšuje rozměr neefektivity studia dle představ státu (například mimořádnými studijními či vědeckými výsledky). Sníţený stupeň společenské nebezpečnosti by bylo moţno spatřovat téţ za situace, kdy je nastoupení sankce ovlivněno okolnostmi, k nimţ došlo ve vzdálenější minulosti, a které byly jednáním dotyčného od té doby jiţ fakticky popřeny (např. neukončené dvouleté studiem před sedmi lety, od té doby výborné studijní výsledky vč. vystudování stejného studijního programu, který byl neukončen v době, která dohromady s novým studiem v tomtéţ programu odpovídá standardní době studia). Byť zákon poukazuje zejména na studijní výsledky a sociální situaci studenta, případů by jistě bylo moţno najít celou řadu. Nikoli náhodou hraje

224

§ 58 odst. 8 zákona o vysokých školách.

225

Srov. rozsudek Nejvyššího soudu Slovenské republiky ze dne 13. 5. 2010, sp. zn. 3 Sţo 77/2010: „Podaním ţiadosti o zníţenie školného ţalobca realizoval svoje právo vyplývajúce z čl. 42 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky, podľa ktorého občania majú právo na bezplatné vzdelanie v základných školách a stredných školách, podľa schopností občana a moţnosti spoločnosti aj na vysokých školách. Aj keď právo na bezplatné vzdelanie na vysokej škole nie je absolútne a závisí od moţnosti spoločnosti, rektor môţe rozhodnúť o bezplatnom vzdelaní podľa schopností študenta. Podľa § 92 ods. 16 zák. č. 131/2002 Zb. o vysokých školách a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov rektor môţe školné a poplatky spojené so štúdiom zníţiť, odpustiť alebo odloţiť termíny ich splatnosti s prihliadnutím na študijné výsledky, sociálnu a zdravotnú situáciu študenta alebo na iné skutočnosti hodné osobitného zreteľa podľa zásad uvedených v štatúte vysokej školy.“ Příslušné ustanovení zákona č. 131/2002 Z. z., o vysokých školách a o zmene a doplnení niektorých zákonov (§ 92 odst. 16): Rektor môţe školné a poplatky spojené so štúdiom zníţiť, odpustiť alebo odloţiť termíny ich splatnosti s prihliadnutím na študijné výsledky, sociálnu a zdravotnú situáciu študenta alebo na iné skutočnosti hodné osobitného zreteľa podľa zásad uvedených v štatúte vysokej školy. 226

Zejména pokud by byl v jejím důsledku nucen studium ukončit.

74

Moderační pravomoc rektora proto při rozhodování o prominutí, sníţení či odloţení splatnosti poplatku roli správní uváţení. Správní uvážení (diskreční pravomoc) je institutem přicházejícím na řadu za situace, kdy právní předpis nespojuje se vznikem či existencí určitých podmínek nastoupení jediného moţného následku, a naopak ponechává orgánu veřejné správy prostor pro volbu určitého řešení. Volba přitom můţe spočívat nejen ve výběru určité varianty činnosti, ale téţ v nečinnosti.227 Svým způsobem lze za správní uváţení označit kaţdé rozhodování orgánu veřejné správy, v němţ dochází k podřazování prokázaných skutkových okolností pod právní normy.228 Pokud jde o moderační pravomoc, je rektor oprávněn uváţit jak to, zda k moderaci přistoupí či nikoli (učinit diskreci), tak téţ, v případě, ţe k ní přistoupí, uváţit o jejím obsahu, tedy o tom zda při vyuţití své pravomoci rozhodne o prominutí poplatku, jeho sníţení či odloţení splatnosti. Správní uváţení nelze zaměňovat s volnou úvahou. Prvek volnosti je limitován prvkem vázanosti, podle něhoţ musí být správní uváţení učiněno v souladu se zákonem, jakoţ i vlastní rozhodovací praxí; tj. v konzistenci se zásadou legitimního čekávání229. Právě předvídatelnost rozhodování povaţuje Šimíček za jeden ze základních a komplexních principů fungování právního řádu.230 Je-li rektor povinen postupovat při uplatňování svého moderačního práva v souladu se zásadami na základě zákona uvedenými ve statutu, je třeba si poloţit otázku, jak volně a jak závazně mají být zásady formulovány. Tedy, z jakých materiálních pramenů mají vycházet, a nakolik mohou nahradit prvek volnosti. Materiální prameny úpravy vychází dle názoru autorky jednak z funkcí, které veřejná vysoká škola plní ve společnosti, a zejména těch, které je povinna zajišťovat na rozdíl od ostatních typů vysokých škol231, a dále z výše pojmenovaných axiologických nedostatků (podkapitoly 11.5 aţ 11.13) za předpokladu, ţe nedojde k jejich odstranění na úrovni zákona. Jednou ze základních funkcí, kterou plní veřejná vysoká škola ve společnosti, je poskytování bezplatného vysokoškolského vzdělání. Právo na něj, dané čl. 33 odst. 2 Listiny 227

SKULOVÁ, S. Správní uváţení : základní charakteristika a souvislosti pojmu. Brno : Masarykova univerzita, 2003, s. 15. 228

SKULOVÁ, S. Správní uváţení (diskreční pravomoc) v kontextu současné veřejné správy. Časopis pro právní vědu a praxi. 1999, roč. 7, č. 2, s. 137. ISSN 1210-9126. Takovým případem správního uváţení by mohlo být uváţení nad aplikovatelností „sčítacího ustanovení“ zavedeného do zákona novelou č. 147/2001 Sb., pro studia započatá před její účinností (podkapitola 11.12). 229

§ 2 odst. 4 správního řádu.

230

Srov. ŠIMÍČEK, V. Předvídatelnost rozhodování jako základní princip dobré správy. In Sborník příspěvků přednesených na vědecké konferenci Moderní veřejná správa a ombudsman. Brno : Masarykova univerzita, 2005, s. 41 - 50. 231

Dle ustanovení § 21 odst. 1 písm. e) je veřejná vysoká škola povinna činit všechna dostupná opatření pro vyrovnání příleţitostí studovat na vysoké škole.

75

Moderační pravomoc rektora základních práv a svobod, svědčí kaţdému, kdo splní podmínky dané schopnostmi občana232 a moţnostmi společnosti233; jejich splnění je ověřováno v přijímacím řízení234. Za účelem realizace veřejného subjektivního práva na vysokoškolské vzdělání byly zákonem o vysokých školách zřízeny právě veřejné vysoké školy, jejichţ posláním je umoţnit v souladu s demokratickými principy přístup k vysokoškolskému vzdělání, získání odpovídající profesní kvalifikace a přípravu pro výzkumnou práci a další náročné odborné činnosti (§ 1 písm. b) zákona o vysokých školách). Je-li tedy základní demokratický princip – princip ústavní – ovlivňující přístup ke vzdělání na veřejné vysoké škole omezen toliko schopností splnit podmínky přijímacího řízení a zároveň moţností společnosti zřídit studijní místo, na nějţ lze uvedenými schopnostmi dosáhnout, nelze neţ trvat na tom, ţe tento princip nezahrnuje např. poţadavek určitého stupně bohatství či zdraví. Proto není moţné, aby navzdory splnění ústavních podmínek bylo vysokoškolské vzdělání de facto upíráno někomu proto, ţe danými finančními či zdravotními moţnostmi nedisponuje. Upírání se přitom můţe fakticky projevit v tendenci (nutnosti) studenta neplánovaně ukončit či nezapočít studium, pokud by bylo sankcionováno poplatkem převyšujícím pro studenta subjektivně či objektivně únosnou mez. Zásady uvedené ve statutu veřejné vysoké školy, podle nichţ rozhoduje rektor o moderaci, by proto zákonem uznanou sociální situaci měly doplnit při nejmenším o zdravotní stav. V zásadách je dále třeba zohlednit zvláštní povinnost veřejné vysoké školy podle § 21 odst. 1 písm. e) zákona o vysokých školách, dle něhoţ je veřejná vysoká škola povinna činit všechna dostupná opatření pro vyrovnání příleţitostí studovat na vysoké škole. Zákon blíţe nespecifikuje, v jakých konkrétních okolnostech lze spatřovat nerovné příleţitosti. Systematickým výkladem lze ovšem dovodit, ţe jde o všechny okolnosti, které nespadají pod ústavní omezení práva na bezplatné vysokoškolské vzdělání vyjádřené v čl. 33 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. I proto je vysoká škola povinna činit opatření pro vyrovnání příleţitostí studovat na vysoké škole téţ pro studenty, kteří jsou znevýhodněni zdravotně. A to nikoli některá náhodně zvolená, nýbrţ všechna dostupná opatření. Nelze tedy, neţ soudit, ţe je-li veřejné vysoké škole uloţena povinnost činit všechna dostupná opatření k vyrovnání případného zdravotního znevýhodnění určitého studenta, a zároveň je jí přiznán vhodný nástroj, jímţ tak můţe činit (tj. podstatným způsobem pozitivně zasáhnout do sociálních poměrů takto znevýhodněného studenta), je povinna jej v tomto smyslu vyuţít. Způsoby, kterými by mělo dojít k promítnutí opatření reagujících na axiologické nedostatky (podkapitoly 11.5 aţ 11.13) do statutu jsou totoţné se způsoby, kterými by mělo dojít k promítnutí opatření reagujících na axiologické nedostatky do zákona (srov. příslušný výklad v podkapitole 11.10) za předpokladu, ţe k takovému promítnutí (přímo do zákona) nedojde. Druhou shora poloţenou otázkou je, zda mohou zásady uvedené ve statutu veřejné vysoké školy pouze vymezovat limity vlastnímu rozhodnutí rektora, či zda mohou správní uváţení de facto derogovat, jsou-li natolik přesné, ţe s nastoupením určité skutkové okolnosti spojují právě jeden právní následek. Lze si představit např. ustanovení zohledňující studijní 232

Tj. úspěšně vykoná přijímací zkoušku.

233

Tj. zároveň splní kapacitní limit pro přijetí ke studiu.

234

Podle § 50 zákona o vysokých školách.

76

Moderační pravomoc rektora výsledky, dle něhoţ by byl studentovi se studijním průměrem 1.00 rektor povinen (v případě, ţe bude o ţádosti v přezkumném řízení rozhodovat) sníţit vyměřený poplatek o 50%235. Takové ustanovení je způsobilé významným způsobem posílit právní jistotu podřazeného subjektu (studenta), neboť mu 1. za určitých okolností přiznává nárok na sníţení poplatku a 2. poskytuje informaci o výši částky, o níţ bude poplatek sníţen. Takto striktně formulovaná „zásada“ jistě významně působí ve prospěch předvídatelnosti rozhodnutí. Na druhou stranu svým normativním charakterem zároveň popírá podstatu individuálního správního aktu a jemu odpovídající právo na individualizované rozhodnutí. Jednak nezohledňuje, ţe studijní výsledky mohou nacházet svůj odraz i v jiných institutech, neţ je studijní průměr (např. ve vyhraných odborných soutěţích), a dále zakládá pochybnosti o aplikovatelnosti příslušného ustanovení v případě, ţe by student splnil některé další podmínky pro sníţení poplatku, které by rovněţ zakládaly rektorovu povinnost ke sníţení. V případě chybějících kolizních ustanovení by tak nepochybně mohla vyvstat otázka, zda by se uplatnil jen jeden, kterýkoli, z titulů pro sníţení poplatku, zda by se uplatnil ten příznivější, zda by se uplatnily oba zároveň a to v určitém poměru, či zda by se nároky na příslušné sníţení sečetly či jinak kombinovaly. Takto legislativně řešenou situaci nelze povaţovat za ţádoucí. Přestoţe stanovení zásad pro uplatnění moderační pravomoci rektora formou sazebníku částek či poměrů podle daných skutkových podstat působí příznivě na právní jistotu podřazených subjektů, nelze povaţovat za naplnění zákonných kriterií stanovení takových pravidel, které by fakticky vylučovalo rektorovo správní uváţení. Zároveň ovšem nelze povaţovat za dostatečné stanovení zásad ve smyslu zákona takové ustanovení, které jen parafrázuje zákon236, či je natolik obecné, ţe nedává subjektu ţádné vodítko pro očekávání, jak bude o jeho věci rozhodnuto237. Působnost při přijímání (změnách, rušení) statutu veřejné vysoké školy je svěřena rektorovi a akademickému senátu, dozor vykonává Ministerstvo školství. Bez ohledu na to, zda jsou zásady stanoveny statutem více či méně vhodným způsobem, odpovědnost za samotné rozhodnutí je v případě moderace výhradně na rektorovi. Ten je, jak jiţ bylo uvedeno, povinen zohledňovat při kaţdém rozhodování individuální okolnosti případu a jim

235

Studentovi se studijním průměrem od 1.01 do 1.10 o 40%, s průměrem 1.11 do 1.25 o 30% a s průměrem od 1.26 do 1.50 o 20%. 236

Např. čl. 16 odst. 6 Statutu Západočeské univerzity v Plzni stanoví, ţe rektor nebo děkan můţe v rámci rozhodování o ţádosti o přezkoumání rozhodnutí o vyměření poplatku podle čl. 13 a 14 odst. 1 nebo 3 vyměřený poplatek sníţit, prominout nebo odloţit termín jeho splatnosti s přihlédnutím zejména ke studijním výsledkům a sociální situaci studenta za předpokladu, ţe student svoji ţádost řádně odůvodní. K tomu téţ z rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 30. 7. 2010, sp. zn. 57 A 8/2010: „Dluţno konstatovat, ţe bliţší zásady Západočeská univerzita v Plzni ve svém Statutu nestanovila a tudíţ nevymezila jasnější kritéria slouţící pro rozhodování o moderaci poplatků, která by jistě přispěla k transparentnějšímu a předvídatelnějšímu rozhodování ţalovaného a rovněţ by stanovení těchto kritérií umoţnilo rozhodování v obdobných případech obdobné a tedy spravedlivější.“ 237

Např. konstatováním, ţe rektor můţe ... [zvolit příslušné opatření] jsou-li k tomu dány okolnosti hodné zvláštního zřetele.

77

Poplatek za cizojazyčné studium přizpůsobit výsledek správního uváţení, a zároveň postupovat tak, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly.238

15 Poplatek za cizojazyčné studium Subjektem poplatku za cizojazyčně studium je student studující na veřejné vysoké škole bakalářské, magisterské nebo doktorské studium uskutečňované v cizím jazyce (objekt). Jak dále vyplývá z právní úpravy, objektem poplatku je studium akreditované jako cizojazyčné; na rozdíl od studia akreditovaného v českém jazyce, jehoţ některé části (typicky předměty stanovené studijním plánem za volitelné) lze absolvovat v jazyce cizím. Poplatek za cizojazyčné studium vysoká škola vyměřit musí, nelze proto při zvaţování možnosti osvobození od poplatku vnitřním předpisem vycházet z podobné argumentace jako v případě poplatku za přijímací řízení. V úvahu nepřipadá ani stanovení různé výše pro různé skupiny osob s odvoláním na ustanovení § 21 odst. 1 písm. e) týkající se vyrovnávání příleţitostí studovat na vysoké škole, neboť tento poţadavek patrně vychází z ústavně zaručeného práva na bezplatné vysokoškolské vzdělání realizované veřejnými vysokými školami239. Nadto, pro případ, ţe by existoval společenský zájem na cizojazyčném studiu individuálně určeného studenta, jemuţ finanční situace cizojazyčné studium neumoţňuje, má vysoká škola jiné moţnosti, jakými ţádoucího výsledku dosáhnout, a to moţnosti méně zasahující do ústavního principu rovnosti – stipendia. Z textu zákona neplyne, ţe by byl dán jiný důvod vzniku poplatkové povinnosti, neţ u předchozích dvou druhů poplatků souvisejících se studiem (tedy poplatků za studium). Vznik poplatkové povinnosti je proto i v případě poplatku za cizojazyčné studium dán autoritativním rozhodnutím. Pokud jde o stanovení konkrétní sazby a splatnosti poplatku, uplatní se zde stejná pravidla jako pro všechny ostatní druhy poplatků vyměřovaných veřejnými vysokými školami, totiţ poţadavek, aby konkrétní výše a splatnost byla uvedena ve statutu vysoké školy. Podstatný rozdíl, který lze spatřovat pouze u tohoto druhu poplatku, je absence jakýchkoli mantinelů pro jeho výši (a téţ splatnost). Tím je vytvořen předpoklad pro stanovení výše poplatku na základě trţních pravidel vycházejících ze střetu nabídky a poptávky, čímţ dochází k zajímavému střetu soukromoprávních ukazatelů běţných pro stanovení ceny a faktické formy poplatku jakoţto úhrady za sluţbu povahy veřejnoprávní. Z ustanovení zákona, které stanoví příjmy z poplatků za studium za příjmy stipendijního fondu, je na rozdíl od poplatků za delší a další studium poplatek za cizojazyčné studium vyňat. Není ani jinak stanoveno, jakým způsobem má být dále vyuţit, čímţ je nepřímo deklarována oprávněnost vysoké školy pouţít ho k úhradě nákladů spojených se 238

§ 2 odst. 4 správního řádu.

V souvislosti s tím je třeba zmínit téţ jeden z principů doktríny legitimního očekávání, dle něhoţ by měl podřízený subjekt obdrţet kompenzaci v případě, ţe je poškozen v důsledku spolehnutí se na legitimní očekávání. (BARAK - EREZ, D. The Doctrine of Legitimate Expectations and the Distinction between the Reliance and Expectation Interests. European Pulic Law. 2005, roč. 11, č. 4, s. 601. ISSN 1354-3725.) 239

V určitých oblastech téţ vysokými školami státními, na jejichţ působení téţ dopadá ustanovení § 21 odst. 1 písm. e).

78

Závěr studiem takového studenta, popř. k jiným účelům, které vysoký škola uzná za vhodné. Tím, a skutečností, ţe studenti studující v cizím jazyce nejsou rozpočtovými studenty240, je funkce poplatku za cizojazyčné studium stanovena jako úhradová (jsou-li finanční prostředky pouţity k úhradě nákladů).

Závěr Autorka si v úvodu rigorózní práce vymezila dva hlavní cíle. Jednak ověřit hypotézu, ţe právní úprava vybraných druhů poplatků spojených se studiem vykazuje takové mnoţství koncepční a legislativní nedokonalosti, ţe jejich vyměřování nutně v mnoha případech představuje sloţité případy aplikace práva, a v návaznosti na to nastínit moţná vhodná opatření k nápravě právního zakotvení poplatků spojených se studiem. Pro úplnost zpracování se rozhodla zahrnout výklad nejen o poplatcích za delší studium a další studium, které v praxi vyvolávají aplikační potíţe, ale připojit téţ výklad o ostatních druzích poplatků souvisejících se studiem, které, pokud je autorce známo, aplikační potíţe nevyvolávají. Práce má dvě hlavní obsahové části: kapitolu 2 obsahující východiska nezbytná pro pochopení zkoumané problematiky a kapitolu 3 tvořící těţiště práce. Teoretická východiska umoţňující pochopení pojmu sloţitý případ aplikace práva jsou obsaţena v úvodu a v úvodních částech příslušných podkapitol, na něţ je plynule navázáno souvisejícími úvahami. Při teoretickém zkoumání problematiky autorka zjistila, ţe ustanovení zakotvující hmotnou stránku poplatků za delší a za další studium svou povahou poskytují dostatečné zázemí pro sloţité případy aplikace práva, neboť nejméně čtyři různé části příslušných ustanovení připouští různý výklad nebo z nich nevyplývá ţádný jednoznačný výklad (jak vyplývá z podkapitol 11.2, 11.3, 12.1 a 13) a dále nejméně ve třinácti zkoumaných případech dochází k napětí mezi funkcionálním smyslem práva a doslovným významem textu (jak vyplývá z podkapitol 11.5, 11.6, 11.7, 11.8, Chyba! Nenalezen zdroj odkazů., 11.11, 11.12, 11.13, 11.15, 11.14, 11.15, 12.2 a 12.3). V § 58 odst. 3 zákona v části věty za středníkem se kromě mluvnicky nesmyslné podmínky „jiného, neţ řádného ukončení doby“241 vyskytuje víceznačný pojem předchozí studium, zřejmý není ani přesný rozsah „období“, ve kterém student studoval v takovýchto studijních programech a v aktuálním studijním programu souběţně. Z § 58 odst. 4 zákona věty poslední nevyplývá jednoznačný výklad pojmu celková doba dalšího studia. Z části ustanovení § 58 odst. 4 zákona za středníkem: „to neplatí ... jde-li o souběh řádných studijních programů nepřesahující standardní dobu studia programu jednoho“ nevyplývá ţádný jednoznačný výklad. Nejednoznačný je i postup v případě souběhu poplatků podle § 58 odst. 4 (podkapitola 13). Vzhledem k tomu, ţe uvedená ustanovení vykazují kromě jazykových nedokonalostí téţ některé axiologické rozpory, nemá autorka za to, ţe je účelné zabývat se jejich

240

Srov. podkapitolu 9.

241

Jinak, neţ řádně lze ukončit studia, nikoli doby.

79

Závěr gramatickou nápravou, neboť povaţuje za ţádoucí vypořádat se primárně s jejich hodnotovými konflikty. V případě hmotného základu poplatků za studium povaţuje autorka za hodnotově rozporné s účelem poplatku242 započítávání studií (úspěšně či neúspěšně) absolvovaných na soukromých vysokých školách (podkapitoly 11.5 a 12.2). Za axiologicky nepřípustný povaţuje téţ vznik poplatkové povinnosti v přímé souvislosti s jednáním, které student nezavinil (podkapitoly 11.8 a Chyba! Nenalezen zdroj odkazů.), jako problematické hodnotí připočítávání neúspěšně ukončené studia ve formálním smyslu za předpokladu, ţe materiálně k jeho úspěšnému ukončení došlo (podkapitoly 11.6 a 11.7). Na posledním místě zde autorka vyzdvihuje zjištěné různé způsoby a míry narušení principu zákazu retroaktivity v kombinaci s nepravidelnou nejednoznačností (podkapitoly 11.12, 11.13 a 11.14). Zvlášť autorka upozorňuje na vnitřní nekonzistenci celého systému sankcionování (podkapitoly 11.15 a 12.3) spočívající v neopodstatněném výběru neefektivních studijních chování, která na rozdíl od jiných materiálně totoţných neefektivních studijních chování vznik poplatkové povinnosti nezakládají. Vzhledem k uvedeným důvodům autorka navrhuje podstatnou změnu v chápání okolností zakládajících vznik poplatkové povinnosti, a tomu odpovídající komplexní změnu stávající právní úpravy243. De lege ferenda by příslušná a související právní úprava v zákoně o vysokých školách244 mohla vypadat takto: § 55a Přestup (1) Přestupem se rozumí zahájení studia ve studijním programu a oboru, které časově navazuje na neúspěšné ukončení stejného či jiného studijního programu nebo oboru na stejné či jiné vysoké škole nebo fakultě, za předpokladu, ţe mezi takto vymezenými studijními programy a obory existuje taková obsahová souvislost, která umoţňuje uznání nezanedbatelné části neúspěšně ukončeného studia ve studiu nově zahájeném. (2) Dnem ukončení studia přestupem je den, kdy bylo vysoké škole nebo fakultě, kde je student zapsán, doručeno jeho písemné prohlášení o zanechání studia přestupem. § 58 242

Sankcionovat studia, která jsou pro společnost více zatěţující, neţ jí obohacující (podrobněji zejména v podkapitole 9). 243

Přes výhrady protiústavnosti ustanovení o poplatcích spojených se studiem na soukromých vysokých školách autorka nenabízí návrh de lege ferenda ustanovení § 59. Nečiní tak zejména s ohledem na skutečnost, ţe se necítí být kompetentní navrhovat, jaké všechny poplatky spojené se studiem by soukromé vysoké školy měly vybírat. 244

Stranou zde záměrně zůstává zákon č. 147/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách), kterým bylo s účinností k 1. 7. 2001 do § 58 odst. 3 zákona o vysokých školách zavedeno přičítání neúspěšně ukončených studií, a to jak s ohledem na problematičnost zpětného zakotvení přechodného ustanovení, tak na skutečnost, ţe otázka zpětného přičítání byla dle názoru autorky částečně překonána judikaturou Nejvyššího správního soudu (zejména rozsudkem ze dne 25. 4. 2007, sp. zn. 9 As 8/2007), a konečně vzhledem k uplynutí značného časové období, vzhledem k čemuţ lze mít za to, ţe problematické případy se v budoucnu budou vyskytovat jen v minimální míře.

80

Závěr ... (3) Studuje-li student ve studijním programu déle, neţ je standardní doba studia zvětšená o jeden rok, stanoví mu veřejná vysoká škola poplatek za delší studium, který činí za kaţdých dalších započatých šest měsíců studia nejméně jedenapůlnásobek základu; do doby studia se započtou téţ doby všech studií uskutečňovaných veřejnými či státními vysokými školami, která byla v minulosti ukončena jinak neţ řádně podle § 45 odst. 3, § 46 odst. 3 nebo § 47 odst. 4, nebo jinak neţ přestupem podle § 55a. Pro účely tohoto ustanovení se nezapočítávají doby studií, která byla v minulosti ukončena v souvislosti se zánikem či odebráním akreditace nebo v souvislosti se zánikem vysoké školy. (4) Studuje-li absolvent studijního programu uskutečňovaného veřejnou či státní vysokou školou v dalším studijním programu, stanoví mu veřejná vysoká škola poplatek za další studium, který činí za kaţdý další započatý jeden rok studia nejvýše základ podle odstavce 2. Pokud však doba studia v dalším studijním programu překročí standardní dobu studia, stanoví mu veřejná vysoká škola namísto poplatku za další studium poplatek za delší studium, který činí za kaţdých dalších započatých šest měsíců studia nejméně jedenapůlnásobek základu, a to ode dne následujícího po dni, v němţ skončila doba, na niţ byl vyměřen poplatek za další studium, pokud byl poplatek za další studium před nastoupením podmínky podle této věty vyměřen. ... (6) Veřejná vysoká škola zveřejní výši poplatků spojených se studiem podle odstavců 1 aţ 5, která se uplatní pro studia započatá v následujícím akademickém roce po celou dobu jejich trvání, před ukončením lhůty pro podávání přihlášek ke studiu započatém v následujícím akademickém roce. Výši, formu placení a splatnost poplatků určí statut veřejné vysoké školy. ... (8) Rozhodnutí o vyměření poplatku spojeného se studiem podle odstavce 3 nebo odstavce 4 se vydává alespoň 90 dnů před splatností poplatku245. Rektor můţe v rámci rozhodování o ţádosti o přezkoumání rozhodnutí o vyměření poplatku spojeného se studiem či ve lhůtě k podání ţádosti o přezkoumání z moci úřední vyměřený poplatek sníţit, prominout nebo odloţit termín jeho splatnosti s přihlédnutím zejména ke studijním výsledkům, zdravotní a jiné neškodlivé situaci studenta relevantní pro vznik povinnosti platit poplatek spojený se studiem, a sociální situaci studenta, a to podle zásad uvedených ve statutu veřejné vysoké školy. Dále by měl rektor při posuzování, zda jsou dány okolnosti pro přistoupení k moderaci zohlednit obsahovou návaznost mezi neúspěšně ukončeným studiem rozhodným pro vznik povinnosti platit poplatek za delší studium a jiným studiem úspěšně ukončeným. Rektor je povinen poplatek prominout, pokud se dozví o tom, ţe k jeho vyměření došlo v přímém důsledku pozastavení akreditace studijního programu. ... *** 245

Toto ustanovení povaţuje autorka taktéţ za problematické, vzhledem k zaměření rigorózní práce na hmotné právo, jej však na tomto místě ponechává bez povšimnutí.

81

Literatura Autorka si je vědoma, ţe v práci dochází k některým závěrům, které by mohly být hodnoceny jako kontroverzní, stejně jako podkládá některé otázky, na něţ neposkytuje odpovědi. Jejím cílem nebylo poskytnout na všechny poloţené otázky či zjištěné problémy jednoznačné odpovědi, které by byly široce přijímány, ale spíše vyvolat diskuzi, jejíţ průběh a závěry by mohly být vyuţity při probíhající přípravě nového vysokoškolského zákona.

Literatura ALEXY, R. Theorie der juristischen Argumentation : die Theorie des rationalen Diskurses als Theorie der juristischen Begründung : Nachwort (1991): Antwort auf einige Kritiker. Frankfurt am Main : Suhrkamp, 1991. 435 s. BAHÝĽOVÁ, L. a kol. Ústava České republiky : komentář. Praha : Linde, 2010. 1533 s. BAKEŠ, M. a kol. Finanční právo. Praha : C. H. Beck, 2006. 741 s. BARAK - EREZ, D. The Doctrine of Legitimate Expectations and the Distinction between the Reliance and Expectation Interests. European Pulic Law. 2005, roč. 11, č. 4, s. 583 - 601. ISSN 1354-3725. BERAN, K. Právní povaha univerzity. Právník. 2005, roč. 144, č. 3, s. 260 - 286. ISSN 02316625. BERAN, K. Právnické osoby veřejného práva. Praha : Linde, 2006. 191 s. BIFFL, G., ISAAC, J. Should Higher Education Students Pay Tuiton Fees? European Journal of Education. 2002, roč. 37, č. 4, s. 433 - 455. ISSN 0141-8211. DVOŘÁČEK, D. Právní povaha předpisů zájmové samosprávy. Právní rozhledy. 2006, roč. 14, č. 24, s. 882 - 887. ISSN 1210-6410. FILIP, J. Ústavní právo České republiky. I. díl : Základní pojmy a instituty. Ústavní základy ČR. 4. opravené a doplněné vydání. Brno : Masarykova univerzita a Doplněk, 2003. 556 s. GERLOCH, A. Teorie práva. 4. upravené vydání. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2007. 343 s. GUEISSAZ, A. New Tools, New Actors, New Decisions. European Journal of Education. 2002, roč. 37, č. 1, s. 71 - 80. ISSN 0141-8211. HAVLAN, P., NEUMANNOVÁ, H. Veřejné vysoké školy jako subjekty vlastnického a jiných majetkových práv. Právní rozhledy. 2006, roč. 14, č. 6, s. 199 - 205. ISSN 1210-6410. HENRYCH, D. a kol. Právnický slovník. 2. rozšířené vydání [CD-ROM]. Praha : C. H. Beck, 2001. HENDRYCH, D. Správní právo. Obecná část. 7. vydání. Praha : C. H. Beck, 2009. 837 s. KADEČKA, S. Veřejná správa vysokého školství v České republice. Právny obzor. 2000, roč. 83, č. 5, s. 420-431. ISSN 0032-6984. 82

Literatura KLÍMA, K. a kol. Encyklopedie ústavního práva. Praha: ASPI, a.s., 2007. 751 s. KLÍMA, K. a kol. Komentář k Ústavě a Listině. 2. rozšířené vydání. Plzeň : Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2009. 1441 s. KNAPP, V. Teorie práva. Praha : C. H. Beck, 1995. 247 s. KOUDELKA, Z. Samospráva. Praha : Linde, 2007. 399 s. KOUDELKA, Z. Právní předpisy samosprávy. Praha : Linde, 2008. 346 s. KOUDELKA, Z. Vysokoškolská samospráva. In Dny práva – 2008 – Days of Law. Brno : Tribun EU, Masarykova univerzita, 2008. s. 1495 - 1499. KUDROVÁ, V. Recognition of Qualifications : EU Law. In Sborník z konference Cofola 2008. Brno : Tribun EU, 2008. s. KUDROVÁ, V. Správní rozhodování vysokých škol. 2012. 202 s. Dizertační práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. Vedoucí práce Jana Jurníková. KUDROVÁ, V. Uznávání kvalifikace z pohledu Evropského práva. 2008. 65 s. Diplomová práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. Vedoucí práce Filip Křepelka. KUDROVÁ, V. Implementace evropského systému uznávání profesních kvalifikací do českého práva. In Interakce českého a evropského práva - Sborník příspěvků doktorského studia k výzkumnému záměru Evropský kontext vývoje českého práva po roce 2004 na Právnické fakultě Masarykovy univerzity. Brno : Masarykova univerzita, 2009. s. 195 - 213. KUDROVÁ, V. Doručování podle zákona o vysokých školách. In COFOLA 2010: the Conference Proceedings. Brno : Masarykova univerzita, 2010. s. 103 - 116. KUDROVÁ, V. Poplatky za studium nejsou školným. Revue Universitas. 2010, roč. 43, č. 2, s. 16 - 22. ISSN 1211-3387. KÜHN, Z. Aplikace práva ve sloţitých případech : k úloze právních principů v judikatuře. Praha : Nakladatelství Karolinum, 2002. 419 s. MATĚJKA, J. Principy organisace veřejné správy. Praha : Nákladem knihovny sborníku věd právních a státních, 1938. 107 s. MRÁZEK, J. Dokumenty ke studiu mezinárodního práva. Plzeň : Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2005. 444 s. MRKÝVKA, P a kol. Finanční právo a finanční správa. 2. díl. Brno : Masarykova univerzita, 2004. 381 s. NEDOROST, L., VĚTROVEC, V. Průvodce školstvím. Praha: Quentin Company, 2003. 279 s. NIEMIVUO, M. Good Administration and the Council of Europe. European Public Law. 2008, roč. 14, č. 4, s. 545 - 563. ISSN 1354-3725. 83

Literatura OECD, 2006. Tertiary education in the Czech Republic : country background report for OECD thematic review of tertiary education. Prague : Centre for Higher Education Studies, 2006. 159 s. OECD, 2009. OECD Thematic Review of Tertiary Education : Review of Tertiary Education in the Czech Republic. Paris : OECD Publishing, 2009. 132 s. PEKOVÁ, J., PILNÝ, J., JETMAR, M. Veřejná správa a finance veřejného sektoru. Praha: ASPI, a.s., 2005. 555 s. PELC, V. Místní poplatky. Úplné znění zákona o místních poplatcích s vysvětlivkami. 3. aktualizované vydání podle stavu k 1. 1. 2008. Praha : Linde Praha a.s., 2008. 304 s. PODHORSKÝ, J., SVOBODOVÁ, J. Praktický průvodce vnitřními směrnicemi pro organizační sloţky státu, územní samosprávné celky, příspěvkové organizace a ostatní nevýdělečné organizace. Olomouc : ANAG, 2002. 191 s. PODHRÁZKÝ, M. Přehled judikatury z oblasti školství. Praha : Wolters Kluwer ČR, 2010. 430 s. PRŮCHA, P. Správní právo : obecná část. 7. doplněné a aktualizované vydání. Brno : Masarykova univerzita a Doplněk, 2007. 418 s. PRŮCHA, P., POMAHAČ, R. Lexikon správní právo. Ostrava : Sagit, 2002. 683 s. PRŮCHA, P. Základní pojmy a instituty správního práva. Brno : Masarykova univerzita, 1998. 420 s. RIGEL, F. Judikatura Nejvyššího správního soudu: rozhodování o právech a povinnostech ţáků, studentů a uchazečů o studium. Soudní rozhledy. 2008, roč. 14, č. 7, s. 241 - 243. ISSN 1211-4405. ROZEHNALOVÁ, N. Vybrané problémy mezinárodního práva soukromého a procesního řešení sporů : multimediální učební text pro studenty bakalářského studia a ekonomických oborů. Brno : Masarykova univerzita, 2004. 77 s. SKULOVÁ, S. Správní uváţení (diskreční pravomoc) v kontextu současné veřejné správy. Časopis pro právní vědu a praxi. 1999, roč. 7, č. 2, s. 134 - 140. ISSN 1210-9126. SKULOVÁ, S. Správní uváţení : základní charakteristika a souvislosti pojmu. Brno : Masarykova univerzita, 2003. 269 s. SKULOVÁ, S. Zásada zákonnosti veřejné správy mění svůj obsah. Universitas. 2003, roč. 36, č. 4, s. 44 - 53. ISSN 1211-3387. SVOBODA, P. Ústavní základy správního řízení v České republice : Právo na spravedlivý proces a české správní řízení. Praha : Linde Praha a.s., 2007. 359 s. ŠIMÍČEK, V. Předvídatelnost rozhodování jako základní princip dobré správy. In Sborník příspěvků přednesených na vědecké konferenci Moderní veřejná správa a ombudsman. Brno : Masarykova univerzita, 2005, s. 41 - 50. 84

Literatura TILSCH, E. Občanské právo : část všeobecná. Praha : Nákladem Spolku československých právníků "Všehrd", 1925. 205 s. TOMOSZEK, M. Nezměnitelnost materiálního jádra ústavy jako řešení konfliktu ústavních hodnot. Časopis pro právní vědu a praxi. 2011, roč. 18, č. 4, s. 325 - 336. ISSN 1210-9126. VEDRAL, J. Správní řád : komentář. Praha : Ivana Hexnerová - Bova Polygon, 2006. 1042 s. VOPÁLKA, V. Nový správní řád : rozsah působnosti a vztahy k jiným právním předpisům. Právní rozhledy. 2004, roč. 12, č. 21, s. 785-788. ISSN 1210-6410. WRÓBLEWSKI, J. Legal Language and Legal Interpretation. Law and Philosophy, 1985, roč. 4, č. 2 : Legal Reasoning & Legal Interpretation, s. 239 - 255. ISSN: 01675249. WRÓBLEWSKI, J. The Judicial Application of Law. Dordrecht : Kluwer Academic Publishers, 1992. 347 s.

85