POJISTNÉ ROZPRAVY pojistně teoretický bulletin
22
POJISTNÉ ROZPRAVY pojistně teoretický bulletin
22 2008 ISSN 0862-6162
Pojistné rozpravy
Obsah Veřejné konzultace a bloková výjimka v pojišťovnictví / Public consultations and Block Exemption Regulation in the insurance industry Ing. Jaroslav Mesršmíd, CSc.
3
Lamfalussyho proces / Lamfalussy process Ing. Soňa Machová
6
Hodnocení dopadů regulace (RIA) se stále více prosazuje v Evropě i České republice / Regulatory Impact Assessment (RIA) is permanently more pushed in Europe and in Czech Republic prof. Ing. Michal Mejstřík,CSc., PhDr. Dita Tesárková
14
Nová právní úprava zajištění / New legal regulation of the reinsurance JUDr. Jana Čechová, PhDr. Vladimír Přikryl
30
Svoboda usazování, svoboda poskytování služeb a obecný zájem v podnikání pojišťoven / The right of establishment, the freedom to provide services and general good in business activities of insurance companies Drahomír Kubáň
49
Obezřetný systém dohledu nad pojišťovacími skupinami a v bankopojištění. Překlad z publikace Bertrand Labilloy: EUROPEAN INSURANCE REGULATION (New Opportunities for Insurers and Consumers) / The prudential system of supervision over the insurance groups and in bancassurance EUROPEAN INSURANCE REGULATION (New Opportunities for Insurers and Consumers) Ing. Josef Čížek, Jaroslav Kučera
63
Hlavní závěry z analýzy globálních trendů ve světovém a českém komerčním pojišťovnictví / Key findings from an analysis of global trends in global and Czech commercial insurance industry prof. Ing. Jaroslav Daňhel, CSc., prof. Ing. Eva Ducháčková, CSc., doc. RNDr. Jarmila Radová, Ph.D.
114
Penze v Evropě / Pensions in Europe Ing. Jaroslav Mesršmíd, CSc.
121
Modernizace směrnice o DPH a její dopad na pojišťovny / The modernisation of the directive on VAT and its impact on insurance companies Ing. Marie Konečná, CSc.
126
Přehled motorového pojištění na evropském trhu v roce 2006 / A review of motor insurance on European market in 2006 Mgr. Ondřej Karel
2
130
Veřejné konzultace a bloková výjimka v pojišťovnictví
Ing. Jaroslav Mesršmíd, CSc., Česká asociace pojišťoven Konzultační materiál: http://ec.europa.eu/comm/competition/sectors/financial_services/consultation_paper_17042008.pdf Při přípravě nové legislativy k pojišťovnictví se stále více využívají veřejné konzultace k legislativním záměrům či věcným návrhům zákonů. Regulátor totiž tímto způsobem může získat přehled o klíčových problémech, o postojích zainteresovaných stran, a tak získat cennou odbornou a věcnou orientaci pro další legislativní práce. Předpokládá to ale, že se příslušné subjekty do těchto konzultací zapojí. Česká asociace pojišťoven tak činí; platí to i o posledních dvou konzultacích organizovaných Ministerstvem financí k finančním službám: Veřejné konzultaci č. IV/2007 – Standardy odbornosti distributorů produktů na finančním trhu (17. 12. 2007– 31. 1. 2008), Veřejné diskusi č. I/2008 – Věcný záměr zákona o dohledu nad finančním trhem (30. 4.–30. 5. 2008). Stejným či podobným způsobem jako Ministerstvo financí v České republice postupuje i Evropská komise. Nedávno zveřejnila konzultační materiál, který se týká fungování nařízení Komise č. 358/2003 o použití článku 81 odst. 3 Smlouvy na určité kategorie dohod, rozhodnutí a jednání ve vzájemné shodě v odvětví pojišťovnictví. Klíčovým projektem v rámci evropské legislativy je nyní určitě Solventnost II; příslušný návrh směrnice byl zveřejněn v červenci 2007. Této otázce je v Pojistných rozpravách věnována soustavná pozornost. Výše uvedený konzultační materiál je však aktuální a závažný i z toho hlediska, že Evropská komise uvažuje o případném zrušení zmíněného nařízení. Proto je účelné na tuto problematiku zvláště upozornit. Konzultační materiál obsahuje též shrnutí dotazování Evropské komise k podnikatelskému pojištění z pohledu hospodářské soutěže včetně úlohy nařízení č. 358/2003. Metodicky jsou tvrzení, náměty či úvahy k využívání nařízení v praxi a jeho potřebnosti rozděleny na ty, které byly získány právě při výše uvedeném dotazování, a na ty, jež pocházejí od národních úřadů pro soutěž. Následují názory a zkušenosti Komise a také otázky, které mají být zodpovězeny a zaslány Komisi do 17. 7. 2008. Nařízení č. 358/2003, označované též jako bloková výjimka, protože jde o výjimku ze zákazu dohod pro určitý blok dohod v pojišťovnictví, znamená značné usnadnění spolupráce soutěžitelů, neboť jim dává právní jistotu, protože nemusí nést přímou odpovědnost a náklady za právní posouzení příslušné dohody podle Nařízení Rady (ES) č. 1/2003 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 a 82 (smlouvy). Zmíněné nařízení č. 358/2003 není první blokovou výjimkou pro pojišťovnictví. Předcházela mu obdobná nařízení č. 1534/91 a č. 3932/92.
3
Veřejné konzultace a bloková výjimka v pojišťovnictví
Pro pochopení významu výjimky je důležité uvést, že sledované nařízení se týká následujících dohod uzavřených mezi dvěma nebo více společnostmi v odvětví pojišťovnictví: • společné vytváření a šíření výpočtů průměrných nákladů na krytí uvedených rizik v minulosti, tabulky úmrtnosti a tabulky uvádějící četnost onemocnění, úrazů a invalidity v souvislosti s pojištěním zahrnujícím prvek kapitalizace, • společné provádění studií pravděpodobného dopadu obecných vnějších okolností zainteresovaných společností na četnost nebo rozsah budoucích pojistných událostí pro dané riziko nebo kategorii rizik nebo na ziskovost různých typů investic a šíření výsledků těchto studií, • společné vytváření a šíření nezávazného vzoru všeobecných pojistných podmínek pro přímé pojištění a společné vytváření a šíření nezávazných modelů znázorňujících zisky, jež mají být realizovány z pojistných smluv obsahujících prvek kapitalizace, • vytváření a fungování skupin pojišťoven nebo pojišťoven a zajišťoven pro společné krytí specifických kategorií rizik ve formě soupojištění a souzajištění, • vytváření, uznávání a šíření technických specifikací, pravidel nebo předepsaných postupů týkajících se těch typů zabezpečovacích opatření, pro něž na úrovni Společenství neexistují technické specifikace, klasifikační systémy, pravidla, způsoby práce nebo předepsané postupy harmonizované v souladu s právními předpisy Společenství, týkajícími se volného pohybu zboží, stejně jako postupy hodnocení a schvalování souladu zabezpečovacích opatření s těmito specifikacemi, pravidly nebo předepsanými způsoby, • technické specifikace, pravidla nebo předepsané postupy pro instalaci a údržbu zabezpečovacích opatření a postupů pro hodnocení a schvalování souladu společností, které instalují nebo provádějí údržbu zabezpečovacích zařízení s takovými specifikacemi, pravidly nebo předepsanými postupy. Výjimku pro dohody ve výše uvedených oblastech lze použít, pokud jsou splněny příslušné podmínky. Například vzory všeobecných pojistných podmínek musí být vytvářeny a šířeny s výslovným prohlášením, že nejsou závazné a že jejich použití není v žádném případě doporučeno. Výslovně se v nich musí také uvádět, že zúčastněné společnosti mohou svým zákazníkům nabízet odlišné pojistné podmínky. Musí být přístupné kterékoliv zúčastněné osobě a poskytovány jednoduše na požádání. Podobné podmínky je třeba naplnit i u jiných výše uvedených kategorií dohod. V nařízení jsou pak uvedeny též dohody, na které se výjimka nevztahuje. Pokud jde o všeobecné pojistné podmínky, tak v nich nesmí být obsažena jakákoli zmínka o výši hrubého pojistného, pojistné částce či limitech plnění nebo spoluúčasti. Na českém pojistném trhu byla a je bloková výjimka pro některé dohody využívána. Také proto se Česká asociace pojišťoven konzultace zúčastnila a podpořila její prodloužení.
4
Public consultations and Block Exemption Regulation in the insurance industry Public consultations play very important role in the preparation of new legislation in the Czech Republic and in the EU. Relevant bodies can through this way gain the broad range of opinions of all stakeholders to a draft legal act. Concerning the EU bodies and insurance the public consultations were used in the framework of the project Solvency II and in reviewing the so called BER [Block Exemption Regulation - regulation No. 358/2003/EC], which is valid until 2010. The Commission should decide about its prolongation. The article informs about the contents of the BER and the necessity to formulate advantages of its existence for the insurance industry.
5
Lamfalussyho proces
Ing. Soňa Machová, Ministerstvo financí Jedná se o systém, kterým je organizována tvorba pravidel fungování trhu finančních služeb v EU. Jeho hlavním účelem je dosažení takového regulatorního mechanismu, který by byl dostatečně rychlý, flexibilní, demokratický a transparentní. Důraz je současně kladen na zapojení a vzájemnou spolupráci všech zainteresovaných stran – jak tvůrců a vykonavatelů regulace, tak regulovaných subjektů. Z těchto důvodu se jedná o ojedinělý přístup k vytváření pravidel jednotného trhu Společenství.
Historie vzniku V květnu 1999 Evropská komise přijala Akční plán finančních služeb (dále jen Akční plán). V něm identifikovala řadu opatření, které bylo nutné provést k vybudování jednotného finančního trhu EU. Ten zůstával na konci 90. let minulého století stále nedokončený, a to i navzdory mnohaletému úsilí při jeho vytváření. Trhy byly stále roztříštěné a míra přeshraničního poskytování zcela zanedbatelná. Vytvoření jednotného trhu finančních služeb bylo rovněž vnímáno jako klíčový faktor dalšího ekonomického růstu Společenství. Na setkání Evropské rady (dále jen EK) v Lisabonu v březnu 2000 byl proto Akční plán jednoznačně podpořen a stal se jedním z dílčích opatření Lisabonské strategie. Termín jeho implementace byl stanoven na rok 2005. V Akčním plánu byla jako zásadní problém neuspokojivé situace finančního sektoru identifikována regulace obchodování s cennými papíry. Ta byla označena za zcela neefektivní, málo flexibilní, se značnými mezerami v regulaci a neaktuální vzhledem k situaci na trhu. Rozhodnutím Rady ECOFIN v červenci 2000 byl vytvořen tzv. Výbor moudrých vedený baronem Alexandrem Lamfalussym, který měl tyto problémy analyzovat a navrhnout vhodná řešení. Závěrečná zpráva výboru1 byla projednána na zasedání Evropské rady ve Stockholmu v březnu 2001. Součástí zde přijaté rezoluce bylo vedle mnoha dalších opatření na zlepšení fungování kapitálového trhu i vytvoření nového čtyřstupňového regulatorního mechanismu, pro který se vžilo označení Lamfalussyho proces. Systém je založen na principu přenesení určitých pravomocí z Rady a Evropského parlamentu (dále jen EP) na EK. K tomuto účelu byly rovněž vytvořeny příslušné poradní a regulatorní orgány, které celý mechanismu zajišťovaly z institucionálního hlediska. Nový postup byl následně uveden do praxe a již po krátké době prokázal svou užitečnost. EP jej ve svých usneseních z roku 2002 rovněž podpořil a vyzval, aby byl rozšířen i na sektory bankovnictví, pojišťovnictví a zaměstnaneckého penzijního pojištění. Závěry Rady z prosince 2002 tento záměr potvrdily a vyzvaly EK, aby
6
1
Final Report of the Committee of Wise Men on the Regulation of European Securities Markets, 15 February 2001
v těchto sektorech obdobná opatření zavedla. Výsledkem bylo opět zřízení příslušných regulatorních a poradních výborů k institucionálnímu výkonu.
Důvody vzniku nového regulatorního systému Jestliže Akční plán identifikoval, že regulace oblasti obchodování s cennými papíry je nedostatečná, zpráva Výboru moudrých zhodnotila, že největší míra zodpovědnosti za tento stav leží na straně systému, kterým je vytvářena a implementována. Systém, založený na spolurozhodovací proceduře Rady a EP v souladu s čl. 251 Smlouvy o založení Evropského společenství, totiž vyžaduje v průměru dvouleté období, od předložení návrhu Komisí až po jeho finální schválení. Za hlavní nedostatek byla proto označena jeho pomalost. Jako další problém do velké míry související s tím prvním byla identifikována rigidita. Rychlá reakce na vývoj na trhu úpravou regulace, byť technického charakteru, vyžadovala aplikaci celého spolurozhodovacího procesu, a proto byla již předem nemožná. Současně se mnoho legislativních opatření vyznačovalo nejednoznačností a nepřesností, které vedly k rozdílné implementaci pravidel v jednotlivých členských státech. Regulace nijak nerozlišovala mezi hlavními principy a technickými detaily pro každodenní implementaci. Proto byly v zásadě všechny předpisy velmi podrobné a komplikované. Podle barona Lamfalussyho bylo rovněž zřejmé, že finanční trhy EU čelí celé řadě nových výzev, se kterými se regulace musí vypořádat. Předně se jedná o globalizaci a rozvoj informačních technologií. I přijetí jednotné měny euro kladlo na regulaci zvýšené nároky. Trhy se tím pádem staly více transparentní, likvidní a propojené. To vše přispívalo k tomu, že EU skutečně potřebovala rychlé a flexibilní regulatorní procesy, aby si mohla udržet svou konkurenceschopnost na globálních finančních trzích. Tehdejší systém tyto potřeby jednoduše nedokázal uspokojit. Baron Lamfalussy tak se svým výborem navrhl mechanismus, který měl všechny výše uvedené nedostatky odstranit.
Komitologie Fungování Lamfalussyho procesu je opřeno o zásady tzv. komitologie, tedy přenesení regulatorních pravomocí na EK, která má tímto možnost přijímat implementující předpisy k realizaci evropského práva. EK ovšem k tomu musí získat jasné zmocnění ze strany Rady a EP. Právní základ je stanoven v čl. 202 Smlouvy (dále jen Smlouvy), kde se uvádí:
7
Lamfalussyho proces
„K dosažení cílů vytyčených touto Smlouvou a za podmínek jí vymezených Rada svěřuje Komisi v aktech, které přijímá, pravomoci k provádění předpisů, které vydá. Rada může upravit určité podmínky výkonu těchto pravomocí. Rada si může rovněž ve zvláštních případech vyhradit právo vykonávat tyto prováděcí pravomoci přímo. Výše uvedené podmínky musí být v souladu se zásadami a pravidly, které předem Rada přijala na návrh Komise a po obdržení stanoviska Evropského parlamentu jednomyslně.“ Konkrétní komitologické postupy pak vycházejí z nově revidovaného rozhodnutí Rady ze 17. července 2006, které mění původní Rozhodnutí Rady 1999/468/ES o postupech pro výkon prováděcích pravomocí svěřených Komisi. Na oblast finančních služeb se na základě tohoto rozhodnutí vztahuje především regulativní postup „s přezkumem“ (viz dále detailní popis fungování 2. úrovně). Tento postup se uplatňuje na tzv. kvazilegislativní opatření. Ta jsou definována jako „opatření obecné povahy, která mění nepodstatná ustanovení základního aktu, včetně odstranění některých těchto ustanovení nebo doplnění aktu vložením nových nepodstatných ustanovení“. Role EP je ale stále poměrně významná a vztahuje se na tyto skutečnosti: uplatnění námitky překročení pravomoci ze strany EK, uplatnění námitky nesouladu prováděcího opatření s cíli a obsahem základního aktu nebo provádění kontroly souladu se zásadou subsidiarity a proporcionality.
Čtyřstupňová struktura Stěžejní myšlenou Lamfalussyho procesu je oddělování základních pravidel pro fungování sektoru od dílčích postupů technického charakteru. Základní principy mají být předmětem tzv. rámcových právních aktů, které jsou přijímány v rámci spolurozhodovací procedury (Úroveň 1). Detailní technická ustanovení, zejména pokud mohou podléhat změnám souvisejícím s tržním vývojem, mají být součástí prováděcích předpisů (Úroveň 2). Ty již není nutné přijímat tradičním postupem, ale je možné k tomu zmocnit EK. Před přijetím každého opatření se EK ovšem musí poradit s experty členských států a ujistit se o tom, že opatření bude odpovídat jejich potřebám. Dialog EK a regulatorních orgánů jednotlivých členských států probíhá v příslušných výborech 2. úrovně, které musí s návrhem prováděcího opatření vyslovit svůj souhlas. Důraz je rovněž kladen na to, aby do celého procesu byly napřímo zapojeni ti, kterých se v konečném důsledku každodenní aplikace pravidel týká nejvíce, dohledové orgány (Úroveň 3). Neméně důležitá je ale i následná kontrola a řádné vymáhání správné aplikace společných pravidel (Úroveň 4). Nad tímto musí bdít především EK, která k tomu disponuje příslušnými pravomocemi.
8
Přehled základních charakteristik jednotlivých úrovní Úroveň 1 Legislativní opatření schválená v běžné spolurozhodovací proceduře, která stanovují rámcová pravidla a základní principy regulace. Úroveň 2
Prováděcí předpisy při jejichž tvorbě EK asistují poradní výbory složené ze zástupců regulatorních orgánů jednotlivých členských států. Předpisy specifikují detaily rámcových opatření úrovně 1.
Úroveň 3 Standardy a doporučení, která mají zaručit konzistentní a srovnatelnou implementaci opatření 1. a 2. úrovně ve všech členských státech. Jsou výsledkem spolupráce v rámci výborů orgánů dohledu. Úroveň 4 Kontrola plnění a vynucování implementace legislativy Společenství, které náleží do kompetence EK doprovázené spoluprací s členskými státy i soukromým sektorem.
Schéma institucionálního zajištění jednotlivých úrovní Bankovnictví Úroveň 1 Úroveň 2
Úroveň 3
Úroveň 4
Pojišťovnictví a zaměstnanecké penzijní fondy
Kapitálový trh
Evropská komise + Rada Evropské unie + Evropský parlament Evropský bankovní výbor2
Evropský výbor pro pojišťovny Evropský výbor pro cenné a zaměstnanecké penzijní fondy3 papíry4
(European Banking Committee)
(European Insurance and Pensions Committee)
(European Securities Committee)
Výbor evropských orgánů bankovního dohledu5
Výbor orgánů dohledu nad pojišťovnictvím a zaměstnaneckým penzijním pojištěním6
Výbor evropských dozorových orgánů nad kapitálovým trhem7
(Committee of European Banking Supervisors)
(Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors)
(Committee of European Securities Supervisors)
Evropská komise
2
Rozhodnutí EK 2004/10/ES
3
Rozhodnutí EK 2001/528/ES
4
Rozhodnutí EK 2004/6/ES
5
Rozhodnutí EK 2004/5/ES
6
Rozhodnutí EK 2001/527/ES
7
Rozhodnutí EK 2004/6/ES
9
Lamfalussyho proces
Detailní popis fungování jednotlivých úrovní Úroveň 1 – Nastavení rámcových pravidel Legislativní akty v oblasti finančních služeb rozlišujeme v zásadě na dva typy: rámcové a prováděcí. Rámcové, jak již bylo uvedeno výše, stanovují základní pravidla, jakými se regulace obecně má řídit. Jsou přijímány na úrovni 1, tj. po předložení návrhu Komisí v rámci spolurozhodovací procedury Rady a EP. Současně je zde přesně definován rozsah a povaha prováděcích předpisů, které rozvádějí technické detaily konkrétních ustanovení rámcového právního aktu. K jejich přijetí je zmocněna EK. Ta je také může v případě potřeby kdykoli revidovat. Rada i EP jsou o průběhu přijímání prováděcích předpisů průběžně informováni a mohou zde uplatňovat příslušné pravomoci v souladu s pravidly komitologie. Již při přípravě návrhu rámcového opatření je maximální důraz kladen na zjištění pozic všech dotčených stran. EK jej provádí prostřednictvím veřejných konzultací. Záměrem je, aby EK měla ke svým návrhům k dispozici jasnou představu o tom, jaký dopad navrhovaná regulace bude mít.
Úroveň 2 – Provádění technických detailů Tato úroveň je tvořena regulatorními výbory, prostřednictvím kterých EK definuje a přijímá prováděcí opatření. Zástupci ve výborech 2. úrovně jsou nominováni z řad vyšších úředníků ministerstev financí či hospodářství, tedy institucí, do jejíž kompetence spadá tvorba primární legislativy finančního trhu na národní úrovni. Výbor je předsedán zástupcem EK. Významnou roli na této úrovni hrají i výbory 3. úrovně složené ze zástupců dohledových orgánů, které poskytují potřebné technické specifikace a rady. Postup přípravy a schvalování prováděcích předpisů - tzv. regulatorní postup s přezkumem - lze shrnout do následujících kroků: 1. N a základě zmocnění uvedeného u konkrétního ustanovení rámcového předpisu EK po konzultaci s výborem 2. úrovně požádá výbor 3. úrovně o přípravu rady k technické specifikaci prováděcího opatření (tzv. technical advice) a časový plán prací. 2. Výbor 3. úrovně provede k uvedené problematice veřejnou konzultaci, na jejímž základě vypracuje radu o technické specifikaci a předá ji EK. 3. EK tuto radu přezkoumá a na jejím základě vypracuje návrh prováděcího opatření, který předá výboru 2. úrovně. 4. Výbor 2. úrovně návrh projedná a vydá své stanovisko
10
V případě kladného stanoviska Výboru je návrh postoupen Radě a EP, kteří ve lhůtě tří měsíců mohou návrh oponovat a to ze tří důvodů: překročení pravomocí, nesoulad s cíli nebo obsahem základního aktu nebo nerespektování zásad subsidiarity a proporcionality. V případě, že Rada ani EP nemají k návrhu námitky, EK návrh přijme. V případě, že vznesou námitku, EK nesmí návrh přijmout a má dvě možnosti – buď předložit nový pozměněný návrh nebo předložit nový legislativní návrh na základě Smlouvy. V případě negativního stanoviska se opatření předloží Radě a předá pro účely informování EP. Rada může v dvouměsíční lhůtě z jakéhokoli důvodu opatření oponovat. Pokud tak učiní – opatření není přijato a EK má pouze dvě možnosti – předložit nový návrh nebo předložit nový legislativní návrh na základě Smlouvy. Pokud Rada neuplatní připomínky, je návrh postoupen EP, který má 4 měsíce na jeho posouzení. EP opět může přezkoumat překročení pravomocí, soulad s cíli a obsahem základního aktu a respektování zásady subsidiarity a proporcionality. Pokud EP nemá k návrhu námitky, Rada nebo EK opatření přijme. Pokud námitku vznese, opatření není přijato a EK má opět pouze dvě možnosti – předložit nový návrh nebo předložit nový legislativní návrh na základě Smlouvy. Pokud Parlament návrh odsouhlasí, následně jej oficiálně schválí EK.
Úroveň 3 – Posílená spolupráce dozorových orgánů Výbory 3. úrovně fungují jednak jako poradní orgány EK při tvorbě a přijímání prováděcích opatření na úrovni 2, ale na úrovni 3 rovněž jako nezávislé orgány, jejichž úkolem je přispívat ke konsistentní implementaci práva Společenství. Jejich členy jsou zástupci dozorových orgánů členských států. Předseda výboru, volený z řad svých členů, je současně pozorovatelem ve výboru 2. úrovně. Zcela zásadní pro fungování celého mechanismu je zejména úzká spolupráce výborů 2. a 3. úrovně s EK. Podstatou je převedení požadavků přijatých v rámci úrovní 1 a 2 do praktických postupů dozorových orgánů. Cílem je, aby tyto orgány uplatňovaly vůči dohlíženým subjektům obdobné postupy napříč EU a nedocházelo tak k vytváření nadbytečných regulatorních bariér způsobených nejednotnou praxí dozorů. Hlavními výstupy v rámci činnosti výborů této úrovně jsou především výkladová doporučení a společné standardy pro oblasti, které nejsou kryty evropskou legislativou. Vedle toho jsou rovněž přijímána společná pravidla pro každodenní administrativu výkonu dozoru nebo se srovnávají regulatorní praxe v jednotlivých členských státech, čímž může dojít k lepší kontrole a následně vynucování řádné aplikace. I v rámci této úrovně je velký důraz kladen na širokou konzultaci se všemi zainteresovanými stranami. Pro tu musí být nastaven dostatečný časový rámec i využity odpovídající prostředky (především internet). Výsledky konzultace mají být zveřejněny spolu s návrhem dalšího postupu.
11
Lamfalussyho proces
Úroveň 4 – Kontrola a vynucování implementace Poslední, ale neméně významnou, fází celého procesu je kontrola a vynucování řádné implementace. Lze říci, že každý z výše uvedených aktérů má na této fázi svůj podíl. Největší část zodpovědnosti ale přirozeně spočívá na EK, která je již v primárním právu označena za „strážce smluv“. Komise průběžně vyhodnocuje provedení transpozice právních předpisů do národních legislativních řádů a v případě zjištěného pochybení je oprávněna použít příslušné prostředky. Role členských států, dozorových orgánů i veřejnosti je na této úrovni nicméně rovněž významná, především v předkládání podnětů a upozornění.
Lamfalussyho proces v praxi a jeho aktuální revize Co se týká praktické aplikace procesu, ta není napříč sektory finančního trhu zcela srovnatelná. Jedním z důvodů je časové hledisko, protože, jak již bylo uvedeno v úvodu, původně byl navržen pouze pro oblast kapitálového trhu a až následně rozšířen na ostatní sektory. Další příčinou rozdílné míry jeho využití je i různá fáze regulace jednotlivých sektorů spojená s rozdílnými požadavky na vhodné regulatorní prostředky. Zatímco kapitálový trh má tedy praktickou zkušenost s tímto procesem poměrně širokou, v bankovnictví byl využit pouze v omezené míře a sektor pojišťovnictví se na něj teprve intenzivně připravuje aktuálním projednáváním rámcové směrnice Solvency II, na kterou by měla příslušná prováděcí opatření posléze navazovat. Závěrem je nutné říci, že Lamfalussyho proces prochází v současné době poměrně zásadní revizí. Její cíle byly přijaty na zasedání Rady ECOFIN v prosinci 2007 v podobě plánu s termíny plnění dílčích úkolů v průběhu roku 2008. Hlavním záměrem revize je zefektivnění celého procesu, odstranění překážek jeho hladkého fungování a především posílení role výborů 3. úrovně. Jejich postavení je totiž klíčové z důvodu potřeby výraznějšího sbližování dohledové praxe na evropské úrovni. Rozdílné praktiky dozorových orgánů a nekonsistentní požadavky, které kladou na dohlížené subjekty, představují především pro nadnárodní finanční společnosti působící v několika zemích současně zásadní problém. Detailnímu popisu této problematiky ani revizi Lamfalussyho procesu již bohužel není možné v rámci tohoto článku věnovat dostatečný prostor. Ačkoli Lamfalussyho proces možná není ideálním řešením systému regulace, jistě se výrazným způsobem zasadil o jeho zefektivnění. Umožnil reagovat flexibilněji na potřeby trhu a výrazně přeměnil nastavení vztahů mezi jednotlivými aktéry. Ty jsou nyní mnohem více založeny na principu vzájemné spolupráce a otevřenosti. Ať již bude jeho další směřování jakékoli, zásluhu na tom, že se Akční plán, který zásadně posunul integraci finančního trhu EU dopředu, podařilo v zásadě velmi úspěšně realizovat, mu již nikdo neupře.
12
Lamfalussy process As Lamfalussy process it is described the system through which the rules of functioning of financial services market in the EU are prepared. The main purpose of this system is to achieve that regulatory mechanism would be sufficiently rapid, flexibel and transparent. The substance consists in mutual cooperation of all interested parties, especially of regulators, supervision bodies and regulated institutions. In this article it is possible to find the history of the creation of the system including the reasons for its creation, the comitology, four-level structure of the system and the practice of its functioning including the actual revision of the system.
13
Hodnocení dopadů regulace (RIA) se stále více prosazuje v Evropě i České republice
prof. Ing. Michal Mejstřík, CSc., PhDr. Dita Tesárková, EEIP, a.s., IES UK – FSV
Motto Mnohé státy stále přehlížejí soukromý charakter regulovaných subjektů. Řada státních orgánů se stále chová tak, jako kdyby regulovala státní subjekty. V důsledku nadměrné frekvence změny nedokonalých předpisů tudíž přetrvává značné regulatorní riziko. Časté přizpůsobení změnám předpisů jde na úkor přizpůsobování se tržním změnám a je mimořádně nákladné. Podnikatelé de facto nastaví systém určitým způsobem a následuje šok, protože tento systém musí na vlastní náklady neustále přestavovat. Dominovat by však mělo přizpůsobování dynamickým tržním změnám, neboť zde spočívá jádro konkurenceschopnosti. Právní systémy však začaly generovat to, co se ve světě označuje jako zpětná vazba k „regulatory contract breach“. Tzn. v okamžiku, kdy dochází k hrozbě porušení soukromovlastnických práv, vyvolaných nedokonalou právní úpravou regulace, která způsobuje škody, mohou podnikatelé podnikající v prostředí dokonalejšího soudního systému takovéto škody formou odškodnění začít soudně vymáhat, pokud se cítí jako poškozená strana. Hrozba toho, že se regulátor dopustí zásadní chyby, která bude pro daňové poplatníky velice drahá, vede k tomu, že státy přistupují k regulaci mnohem svědomitěji; zejména ty státy, kde soukromé vlastnické subjekty již převažují. Právní systém, jako je v anglosaských zemích (ve Velké Británii a USA), ale i v řadě dalších zemí Evropy, takto stále více trestá zjevné chyby regulátorů vůči regulovaným soukromým podnikům. To je významným motivem pro doplnění důvodových zpráv přijímaných zákonů a směrnic o tzv. hodnocení dopadů regulace (RIA). Nicméně možnost domáhat se odškodnění se dotýká nejen nové regulace, ale symetricky i odstraňování dosavadní regulace, která nezřídka deformovala poměry na trhu a upřednostnila určité skupiny podnikatelů, kteří by deregulací utrpěli škody…
Co je hodnocení dopadů regulace (RIA)? Hodnocení dopadů regulace (Regulatory Impact Assessment, RIA) je soustava metod směřujících k systematickému hodnocení negativních a pozitivních dopadů variant navrhované (ex ante) či existující (ex post) regulace. Zde regulací chápeme soubor rozmanitých nástrojů, pomocí nichž vláda ovlivňuje chování občanů a jejich skupin (jako např. podnikatelů), s cílem řešit identifikované problémy. Konkrétně se jedná o zákony, oficiální a neoficiální nařízení a podzákonné normy vydávané na všech úrovních státní správy a pravidla vydávaná nevládními nebo samoregulačními orgány, na které byly delegovány regulační pravomoci. Zkušenosti zemí, kde byla RIA zavedena, ukazují, že správně vytvořený a implementovaný systém hodnocení dopadů napomáhá ke zlepšení
14
efektivnosti a účinnosti vládnutí, a rovněž v širším kontextu přispívá k posílení výkonnosti tržního hospodářství a zlepšení fungování hospodářské soutěže. Ve všech státech, kde je využívána, má RIA v zásadě obdobnou základní strukturu: rozkrytí problému k řešení; zhodnocení různých alternativních řešení (včetně „nulového“ řešení); konzultace se zainteresovanými stranami; odhad přímých a nepřímých nákladů a přínosů pro všechny aktéry společnosti/ekonomiky (ekonomické, sociální, environmentální); a zdůvodnění výběru určité alternativy regulace, jež má být aplikována. Je nutné zdůraznit, že RIA nutí zamyslet se nad všemi důsledky přijetí legislativního opatření, vede k identifikaci a analýze alternativních možností dosažení výsledku opatření. Dále vedle regulačních možností RIA posuzuje též možná řešení neregulační typu a v průběhu konzultací do procesu zapojuje maximální počet zainteresovaných stran. Výstupem celého procesu je pak odpověď na otázku, zda přínosy zvažovaného opatření odpovídají nákladům a jestli jednotlivé sektory budou rovnoměrně postiženy. Provedení hodnocení dopadů regulace před přijetím určité právní úpravy by tak mělo zamezit implementaci právních aktů, které mohou ve svém důsledku nerovnoměrně zatížit některé skupiny podnikatelů či občanů vůbec bez toho, aby tyto náklady byly v přiměřené míře vyváženy přínosy. I v případě pozitivního dopadu na státní rozpočet je nutné zhodnotit, zda tento efekt není převážen zvýšenými náklady pro podnikatelskou sféru, např. ve formě vyšší administrativní zátěže. Předpoklady pro úspěšnou implementaci procesu RIA jsou následující. Základní podmínkou je skutečnost, že návrh právního předpisu by nikdy neměl být zpracován dříve než RIA (tj. RIA by se měla vždy zpracovávat ex-ante). V opačném případě může docházet a v minulosti často docházelo k situaci, že tento návrh byl často odtržen od reality, kterou měl reflektovat, neřešil nazrálé praktické problémy, ale žil pouze vlastním, mnohokráte novelizovaným životem. V případě nedostatečného posouzení nákladů a přínosů může implementace nového právního předpisu vést k výrazné distorzi vybraných právních vztahů, podnikatelského, konkurenčního prostředí apod., kterou je navíc politicky obtížné a nákladné odstraňovat. Dále je třeba zdůraznit, že proces hodnocení dopadů regulace nenahrazuje politické rozhodování, pouze vytváří předpoklady pro jeho kultivaci. RIA má být zdrojem srozumitelně podávaných informací, měla by se vyhýbat technickým, zejména pak úzce právnickým pojmům, které jsou pro neodbornou veřejnost nesrozumitelné. Měla by tak tvořit pouze dobře sdělitelný podklad pro rozhodování, které však zůstává na volených politicích. Implementace procesu RIA do legislativního procesu vyžaduje silnou politickou podporu na překonání byrokratické strnulosti, neboť systematickou přípravou regulace předchází skrytým projevům úřednické svévole, diktující nekontrolovaně mnohá špatně nastavená pravidla.
15
Hodnocení dopadů regulace (RIA) se stále více prosazuje v Evropě i České republice
Další podmínkou nutnou, nikoli však dostačující, pro zdárné zavedení hodnocení dopadů regulace do procesu novotvorby, je vyvinutí potřebných znalostí/schopností u osob odpovědných za zpracovávání RIA, neboť kvantifikace nákladů a přínosů, odvíjející se od obecné struktury rozhodovacího procesu aplikovaného celou vládnoucí strukturou, ve většině případů vyžaduje využití náročnějších metod. Implementace procesu RIA tak musí zahrnovat školení státních zaměstnanců s důrazem na překlenutí odporu k RIA, částečně způsobeného mnohdy hlubokou propastí mezi profesemi právníků a ekonomů (kterou pomáhá překlenovat disciplína „Law and Economics“). Klíčovou součástí procesu RIA jsou konzultace s dotčenými stranami. V tomto směru s sebou institucionalizace procesu hodnocení dopadů regulace přináší významné rozšíření možnosti konzultovat problémy se zainteresovanými stranami. Tento krok může přilákat soukromé subjekty k tomu, aby se podílely na tvorbě legislativy. Na jedné straně dojde jakoby k částečné institucionalizaci lobbyingu (předpokládá se ovšem, že lobbisté budou veřejně přiznávat koho zájmy zastupují), na druhé straně proces RIA povede k otevření tzv. „Pandořiny skříňky“ zviditelňující jevící se problémy a protichůdné zájmy. Oslovení širokého okruhu dotčených stran v rámci průběhu konzultací a pečlivé zpracování, zhodnocení a zohlednění relevantních komentářů a návrhů výrazně zvýší kvalitu současné regulace ve směru vyšší transparentnosti (otevřenosti, jednoduchosti a dobré použitelnosti), odpovědnosti autorské strany (vládě a parlamentu, uživatelům a veřejnosti), adekvátnosti s ohledem na riziko, konzistentnosti (předvídatelnosti) a cílenosti (zaměření se na problém s minimalizací vedlejších efektů). Kvalitně provedené hodnocení dopadů regulace je jasné, stručné a přiměřené povaze problému, který se snaží hodnotit, používá srozumitelný jazyk, vyhýbá se, jak bylo již zmíněno výše, technickým pojmům pro neodbornou veřejnost nesrozumitelným, a používá nejlepší informace dostupné v době zpracovávání. Je samostatným dokumentem, který dokáže problém jasně vysvětlit, nastínit možné alternativy k přijetí regulace bez potřeby odkazovat se na další dokumenty.
Konkrétní kroky v rámci provádění RIA jsou následující: 1. Definice problému 2.Identifikace, pochopení a popis problému a dotčených skupin, zdůvodnění potřeby konat 3. Navržení variant řešení, variant politik Zde je nutné vždy pracovat i s tzv. „nulovou variantu“, tedy nepodniknutí žádných kroků, ponechání současného stavu. Zavedení nulové varianty plní funkci určité srovnávací základny (tzv. benchmarku), ke které je nutno vztáhnout ostatní zvolené scénáře. Kalkulace s nulovou variantou navíc v mnoha případech usnadní
16
práci při kvantifikaci nákladů a výnosů, neboť v tomto případě není nezbytné vyčíslovat absolutní výši jednotlivých dopadů, ale pouze jejich změnu vůči současnému stavu. 4. Zhodnocení možných dopadů navrhovaných řešení, konzultace jako součást procesu vyhodnocení nákladů a přínosů V rámci této části procesu RIA dochází k identifikaci veškerých přínosů na straně jedné a možných rizik a nákladů na straně druhé. Tyto dopady jsou determinovány pro všechny dotčené skupiny - občany, podniky, životní prostředí atd., a jsou analyzovány s využitím řízených konzultací vedených s dotčenými skupinami. Zmíněné přínosy a náklady jsou pokud možno kvantifikovány (nejlépe v peněžních jednotkách). K vyčíslení dopadů je často využíváno kvantitativních modelů (modelů všeobecné ekonomické rovnováhy, sektorových modelů, makroekonometrických modelů, mikrosimulačních modelů, modelů hodnocení dopadů na životní prostředí apod.) Dalším krokem následujícím po zhodnocení možných dopadů je výběr konečné varianty. Při výběru nejvhodnější varianty lze využít metod jako analýza nákladů a přínosů (Cost Benefit Analysis) či vícekriteriální analýza. Základním pravidlem pro výběr varianty by měla být zásada, že náklady, které regulace přinese, by neměly převyšovat užitek z ní plynoucí. Je třeba zdůraznit, že dříve se v Business Impact Analysis (BIA, používané od roku 1986 ve Velké Británii) málo uvažovaly dopady variant, hodnocena byla jen varianta zvolená. V RIA by mělo docházet k hodnocení všech variant a na základě jejich porovnání a kvantifikace nákladů a přínosů pro jednotlivé scénáře by mělo dojít k výběru. Jedním z benefitů důkladného vyčíslení nákladů a přínosů jednotlivých variant je i kvalitní podpora argumentace při zdůvodňování výběru určité alternativy regulace, jež má být aplikována. 5. Kontrola nezávislým expertním výborem 6. Rozhodnutí 7. Implementace, vynucování (stanovení sankcí, nápravných opatření apod.) a periodický přezkum účinnosti (smysluplnosti nové právní úpravy)
Aplikace RIA v Evropě a ve světě Vedoucím státem s největšími zkušenostmi s využitím RIA v Evropě je Velká Británie. Prvotní kroky k programu „Lepší regulace“ (Better Regulation Program) vycházely z deregulačních tendencí objevujících se v 80. letech 20. století
17
Hodnocení dopadů regulace (RIA) se stále více prosazuje v Evropě i České republice
za pravicové vlády M. Thatcherové. Postupně se program mírně pozměnil, cíl deregulovat nahradil cíl regulovat „lépe“. V roce 1998 byla RIA ve Velké Británii oficiálně zavedena jako hlavní aktivita programu „Lepší regulace“. V britském procesu hodnocení dopadů regulace vystupuje několik orgánů. Výkonný orgán pro lepší regulaci (Better Regulation Executive) je zodpovědný především za implementaci doporučení o snížení regulace a administrativní zátěže, zrychlení legislativního procesu či šíření agendy o lepší regulaci v Evropě. Skupina pro lepší regulaci (Better Regulation Commission) je dalším nezávislým poradním orgánem vlády kontrolujícím, aby návrh regulace a její implementace odpovídal stanoveným principům dobré regulace. Liniová ministerstva nesou odpovědnost za zpracování RIA. Národní auditorský úřad (National Audit Office) se zabývá monitoringem provedení RIA a provádí roční kontrolu vybraných RIA. Dalšími vedoucími státy v aplikaci RIA v Evropě po Velké Británii jsou Holandsko, Dánsko, Finsko či Německo. Na úrovni Evropské unie jako takové je hodnocení dopadů (IA, Impact Assessment) v současnosti prováděno u všech signifikantních návrhů zpracovávaných Komisí (Rada a Parlament jsou v tomto případě značně liknavější). Pokyny Evropské komise pro zpracovávání hodnocení dopadů jsou specifikovány v dokumentu Evropské komise „Impact Assessment Guidelines”, SEC (2005) 79 s drobnou aktualizací z března 2006. Evropská komise představila tento nový přístup k hodnocení dopadů zaváděných předpisů, integrující a nahrazující předchozí systém individuálního hodnocení v rámci jednotlivých sektorů, v roce 2002. Následující výčet uvádí základní dokumenty vztahující se k hodnocení dopadů IA prováděnému v Evropské unii a ilustrující vývoj a podporu procesu IA v EU1 • • • •
Zpráva Rady pro hodnocení dopadů za rok 2007 (leden 2008). Společná zpráva o postupu hodnocení dopadů na obchod a investice v EU a USA (listopad 2007). Hodnotící zpráva k systému hodnocení dopadů EK (duben 2007). Informační memorandum předsedy Evropské komise z června 2007 „Lepší regulace a posílení hodnocení dopadů“. • Metodika Evropské komise k hodnocení dopadů (březen 2006). Podrobněji je třeba zmínit zprávu orgánu kontroly kvality IA (Rady pro hodnocení dopadů) a zejména pak Hodnotící zprávu k systému hodnocení dopadů EK z dubna 2007. Tato zpráva byla zpracovávána britskou společností The Evaluation Partnership Limited od srpna 2006 do dubna 2007 s cílem vyhodnotit systém hodnocení dopadů prováděného Evropskou komisí od roku 2003. V rámci studie bylo kvantitativně vyhodnoceno
18
1
Jsou dostupné na stránce http://ec.europa.eu/governance/impact/key_en.htm;
přes 150 IA (z celkem 190 IA vytvořených Evropskou komisí do konce roku 2006), kvalitativní hloubková analýza byla provedena pro výběrový vzorek čítající 20 IA. Důraz byl kladen na zjištění, zda IA naplňují tři hlavní obecné cíle stanovené Evropskou komisí: • zlepšit kvalitu návrhů předpisů předkládaných Evropskou komisí; • poskytovat účinnou pomoc při politickém rozhodování; • fungovat jako hodnotný komunikační nástroj. Hlavními obecnými zjištěním hodnotící značně sebekritické zprávy bylo, že přístup úředníků vytvářejících IA mnohdy neodpovídá základní koncepci IA jako objektivního hodnocení existujících problémů a dostupných možností řešení (namísto objektivity byla řada IA vytvářena spíše jako obhajoba předem zvoleného řešení). Dále pak zpráva zmiňuje problém nedostatku kvalitních dat k vytvoření objektivní IA (kdy často chyběl čas i ochota data potřebná k hodnocení dopadů shromažďovat). Konstatuje, že jednotlivé IA se velmi liší svou kvalitou, stejně jako postoj představitelů jednotlivých členských států EU k pochopení úlohy IA v rámci politického rozhodování na evropské úrovni. Hodnocení dopadů bylo shledáno jako efektivní nástroj komunikace a konzultace řešených problémů se subjekty dotčenými regulací. Na základě těchto zjištění zpracovatel vydal několik doporučení, a to: • v rámci jednotlivých IA vyhodnocovat pouze nejzávažnější dopady; • postup vytváření IA přizpůsobit konkrétnímu druhu dokumentu, k němuž je IA zpracovávána; • začínat proces IA nejpozději ve stejnou dobu jako celý legislativní proces (IA k hotovému návrhu předpisu není IA) a • zajistit existenci systému kontroly kvality IA spolu s pravidelným vyhodnocováním jejich výsledků. Podle jednotlivých oblastí hodnocení dopadů zpráva shledala vyhodnocování ekonomických dopadů v rámci IA jako vesměs dostatečné. Zpráva dále konstatuje, že existují a jsou aplikovány i vhodné nástroje k hodnocení dopadů na hospodářskou soutěž. Jako snazší se jeví vyhodnocování ekonomických nákladů než ekonomických přínosů. Co se týká společenských dopadů, zde situace již není tak příznivá. Většina zpracovatelů IA dotázaných v rámci vytváření hodnotící zprávy potvrdila obtížnost hodnocení společenských dopadů, neexistenci metodologie k takovému hodnocení a nejasnosti ohledně chápání pojmu „společenský dopad“. Zejména společenské přínosy (obvykle reprezentované určitým „veřejným zájmem“) se ve většině IA ukázaly jako nevyčíslitelné. V souvislosti s hodnocení dopadů na životní prostředí bylo konstatováno, že ekologické dopady byly v řadě IA rovněž vyhodnoceny neadekvátně. Na rozdíl od hodnocení společenských dopadů zde však existuje několik vhodných metodologických postupů, které zpráva v příloze uvádí.
19
Hodnocení dopadů regulace (RIA) se stále více prosazuje v Evropě i České republice
S velkou částí problémů identifikovaných v průběhu vzniku hodnotící zprávy se potýkají i zpracovatelé v České republice. Více o těchto problémech viz závěrečná kapitola.
Přehled aplikace procesu RIA v Evropě – původní členské státy Země
Vývoj procesu RIA
Velká Británie
1985 – proces deregulace spojený se snahou zavést RIA 1998 – RIA oficiálně zavedena v UK jako hlavní aktivita programu „Lepší regulace“
Nizozemsko
1985 – zavedení RIA, kontrola kvality – ministerstvo spravedlnosti (1989 – vytvoření specializovaného útvaru v rámci ministerstva) RIA požadována pro primární i sekundární legislativu (terciární legislativa – ministerské vyhlášky – vyjmuta)
Dánsko
1966 – zavedení RIA k hodnocení ekonomických a administrativních dopadů na veřejný sektor 1993 – pilotní projekt RIA – úprava mezirezortního řízení – požadavek hodnocení nákladů a environmentálních dopadů navrhované legislativy 1995 – explicitní politika RIA 1998 – ustavení komise pro regulaci – monitoring implementace RIA RIA povinná pro primární legislativu a zákony implementující směrnice EU, obecně není vyžadována pro sekundární legislativu
Finsko
počátky 70. let 20. st., 1990 – rozšíření 1999 – memorandum o vytvoření vládní legislativní politiky – prvky RIA 2003 – nové memorandum – posílení role RIA – vládní programový výbor pro přípravu a řízení tvorby legislativy RIA požadována pro primární i sekundární legislativu
Německo
RIA požadována pro primární i sekundární legislativu
Švédsko
1999 – RIA pro nařízení ovlivňující malé a střední podniky vícestupňový proces => RIA nemusí být provedena pro každou právní úpravu
Rakousko
1992 – pokyny doporučující provedení fiskální analýzy RIA povinná pro primární i sekundární legislativu
Itálie
1999 – specifikace procesu a obsahu RIA pro primární i sekundární legislativu, dohled nad kvalitou – úřad předsedy vlády (DAGL) 2000-2001 – pilotní projekt – aplikace RIA na návrh 6 zákonů
Řecko
2001 – ustavení mezirezortní komise s úkolem vypracovat nový rámec pro zlepšení regulace červen 2006 – předseda vlády vydává oběžník o státní regulační politice a kvalitě a efektivnosti legislativních úprav – obsahuje identifikace problému, hodnocení dopadů, určení alternativních způsobů řešení, dosažení konsenzu zahrnutím veřejnosti do procesu
Zdroj: Italian, Irish and Dutch presidencies of the Council of the European Union: A Comparative Analysis of Regulatory Impact Assessment in Ten EU Countries, Dublin, May 2004
20
Přehled aplikace procesu RIA v Evropě – země střední a východní Evropy a pobaltské země Země
Vývoj procesu RIA
Maďarsko
•1 987 – Legislativní zákon – hodnocení dopadů zaváděné regulace, návrh alternativních způsobů jak dosáhnout zamýšleného cíle, 1995 – vznik instituce hodnotící kvalitu RIA • RIA povinná pro všechny úrovně legislativy (zákony, vládní nařízení, ministerské vyhlášky...) vyjma parlamentních návrhů
Polsko
•1 999 – střednědobý národní program rozvoje – jednou z hlavních priorit programu – RIA • květen 2000 - pilotní projekt • 2001 – RIA povinná pro zákony přijímané radou ministrů, včetně veškeré primární a sekundární legislativy
Estonsko
• RIA požadována pro nově navržené právní akty
Lotyšsko
• legislativní návrh musí obsahovat popis současného stavu, popis cíle, zdůvodnění, hodnocení dopadu na ekonomiku, státní rozpočet a ekonomické a sociální skupiny • studie Jacobs (2005) – pouze malá část zveřejněných návrhů obsahovala hodnocení dopadů, téměř žádný pak komplexní analýzu nákladů a výnosů, ve většině detailní propočty dopadů na státní i místní rozpočty
Litva
• únor 2003 – usnesení o povinném provádění RIA pro všechny legislativní návrhy překládané vládě
Bulharsko
• z árodky RIA v zákonu z roku 1973 => 2000 – návrh postupu při RIA koalicí NGO a think tanků • červen 2003 – zákon limitující administrativní regulaci a kontrolu podnikání – nutné oznámit soukromým společnostem navrhovanou změnu a poskytnout jim alespoň 30 dní na reakci
Zdroj: Jacobs, Colin: The role of regulatory impact assessment in democratisation: selected cases from the transition states of central and eastern Europe, Paper No. 101, Centre on Regulation and Competition WP Series, March 2005 Italian, Irish and Dutch presidencies of the Council of the European Union: A Comparative Analysis of Regulatory Impact Assessment in Ten EU Countries, Dublin, May 2004
21
Hodnocení dopadů regulace (RIA) se stále více prosazuje v Evropě i České republice
Přehled aplikace procesu RIA v Evropě – země jihovýchodní Evropy (2004 vs. 2007) Program RIA
Povinná a formalizovaná RIA
RIA požadována pro
Pokyny k provádění RIA
Rok
2004
2007
2004
2007
2004
2007
2004
2007
Albánie
Ne
Pilotní
Ne
Ne
Žádný
Žádný
Ne
Ne
Bosna a Hercegovina
Ne
Pilotní
Ne
Ne
Žádný
Žádný
Ne
Ne
Bulharsko
Pilotní
Pilotní
Ano
Ano
Primární Primární Ano a sekundár. a sekundár. legislativa legislativa
Ano
Chorvatsko
Pilotní
Ano
Ano
Ano
Zákony
Zákony a vyhlášky
Ne
Ano
Makedonie
Ne
Ano
Ne
Ne
Žádný
Žádný
Ne
Ne
Moldávie
Ne
Pilotní
Ano
Ano
Nižší Stupeň regulace
Nižší stupeň regulace
Ne
Ano
Rumunsko
Pilot
Pilotní
Ano
Ano
Zákony, vyhlášky a nižší stupeň regulace
Zákony, vyhlášky a nižší stupeň regulace
Ano
Ano
Černá Hora
V procesu
Pilotní
Ne
Ano
Zákony, vyhlášky
Zákony, vyhlášky
Ne
Ne
Srbsko
Pro některé sektory
Ano
Ne
Ano
Zákony
Zákony
Ne
Ano
Zdroj: Cordova-Novion, Cesar, and col.: Business Enabling Environment in Southeast Europe: Increasing Sub-National Competitiveness – RIA systems in the SEE countries, Global Distance Learning Network, Belgrade, December 2007
Vlastní politiku pro hodnocení dopadů regulace má již většina zemí OECD. Současný trend následuje např. Kanada, která donedávna požadovala RIA pouze pro sekundární legislativu, ale tuto povinnost již významně rozšířila.
22
RIA v České republice Základním krokem k implementaci procesu RIA v České republice bylo vydání doporučení OECD ke zkvalitnění vládní regulace. Naplňování tohoto doporučení se stalo hlavním obsahem Usnesení Vlády ČR ze dne 27. září 2000 č. 950. Toto usnesení uložilo zpracovat do 31. prosince 2000 v rámci reformy ústřední státní správy návrh způsobu zajištění administrativních kapacit pro analýzu dopadů a kontrolu kvality regulace. Usnesením vlády ze dne 25. června 2001 č. 650 byla vzata na vědomí Analýza doporučení OECD pro další postup regulatorní reformy v ČR. Následovala úprava Legislativních pravidel vlády. Dne 17. března 2004 přijala vláda svým usnesením č. 237 materiál „Postup a hlavní směry reformy a modernizace ústřední státní správy, obsahující vyřešení gesce a organizačního uspořádání“, který obsahuje mimo jiné projekt „Reforma regulace“. Na závěr celého procesu vláda usnesením č. 420 ze dne 13. dubna 2005 schvaluje postup začlenění metody pro hodnocení dopadu regulace na podnikatelské prostředí do procesu přípravy regulace (RIA). Následný proces implementace hodnocení dopadů regulace v České republice prochází několika etapami. V první fázi končící rokem 2006 došlo ke schválení návrhu Směrnice pro hodnocení dopadů regulace. V tomto období jsou již vybrané právní předpisy připravovány v souladu s návrhem této směrnice. V průběhu druhé fáze byly schváleny Obecné zásady pro hodnocení dopadů regulace (RIA), usnesením vlády č. 877/2007 dochází k zavedení povinnosti provádět hodnocení dopadů metodou RIA od 1. 11. 2007, u některých vybraných již platných právních norem jsou vyhodnocovány dopady. Třetí etapa by měla zahrnovat přehodnocení funkčnosti systému hodnocení dopadů regulace k 31. 12. 2008 a jeho případnou úpravu. V rámci čtvrté fáze bude zvažováno rozšíření aplikace metody RIA i na zákony vzešlé z poslanecké iniciativy, popřípadě na pozměňovací návrhy překládané členy Parlamentu v průběhu projednávání zákona. Povinnost zpracovat RIA se vztahuje na všechny návrhy právních předpisů připravované na úrovni ústřední státní správy. Platí rovněž pro implementaci předpisů ES/EU. Výjimku tvoří pouze zvláštní případy stanovené legislativními pravidly vlády, právní předpisy, jejichž obsahem jsou pouze změny technického charakteru, které nemají dopad na věcnou stránku právního předpisu, dále obecné procesní předpisy (správní řád, občanský soudní řád, trestní řád apod.), krizové situace a naléhavé případy, kdy hrozí citelné ekonomické či jiné ztráty (v tomto případě je však požadováno schválení Grémiem – viz dále).
23
Hodnocení dopadů regulace (RIA) se stále více prosazuje v Evropě i České republice
S ohledem na rozsah RIA je obecně možné konstatovat, že malá RIA se zpracovává vždy, pokud nejde o výjimku. Velkou RIA je třeba zpracovat v případech, kdy jsou v rámci malé RIA identifikovány dopady ve výši 30 mil. Kč za rok nebo kumulované dopady ve výši 140 mil. Kč, dále pak pokud jsou očekávány dopady mající za důsledek znevýhodnění některé sociální skupiny a její uplatnění ve společnosti, dopady na hospodářskou soutěž, dopady na fungování trhu (jde o nápravu tržního selhání) a v posledním případě pokud tak rozhodne vláda s ohledem na své priority. Výjimky z velké RIA zahrnují změny sazeb daní, změny výše regulovaných cen, výše dávek, pojištění nebo důchodů, aniž dochází ke změně jejich struktury, či návrhy právních předpisů implementujících pouze právo ES/EU. Proces hodnocení dopadů regulace je institucionálně zabezpečen na několika úrovních. Ústřední správní úřady nesou odpovědnost za provádění RIA a kvalitu zpracování závěrečné zprávy RIA, soulad závěrečné zprávy RIA a návrhu právního předpisu či zveřejňování všech provedených RIA na webových stránkách. Grémium pro regulační reformu a efektivní veřejnou správu zaujímá stanoviska k legislativním návrhům z hlediska zhodnocení jejich dopadu, včetně způsobované byrokratické zátěže a schvaluje výjimky z provedení RIA. Ministerstvo vnitra poskytuje metodickou pomoc při provádění RIA a administrativně i organizačně zajišťuje činnost Grémia. Ostatní subjekty se mohou procesu RIA účastnit v rámci konzultací. Konzultace by měly probíhat již v průběhu zpracovávání malé, poté i velké RIA. V případě velké RIA pak musí být uskutečněny závěrečné veřejné konzultace, kdy musí být dokument zveřejněn minimálně po dobu 4 týdnů na webových stránkách úřadu. Připomínkové řízení lze také chápat jako zvláštní formu konzultací. V závěrečné fázi musí být návrh právního předpisu zveřejněn na Portálu veřejné správy (v souladu s legislativními pravidly vlády) s možností pro veřejnost se k návrhu jako celku, včetně závěrečné zprávy RIA, vyjádřit.
24
Základní struktura malé a velké RIA podle Obecných zásad pro hodnocení dopadů regulace (RIA) Malá RIA
Velká RIA
1. Důvod předložení
1. Důvod předložení
Název
Název
identifikace problému, cílů, kterých má být dosaženo, rizik spojených s nečinností
Popis problému
2. Návrh variant řešení
2. Návrh variant řešení
Návrh možných řešení včetně varianty „nulové“
Návrh možných variant řešení
Dotčené subjekty
Dotčené subjekty
3. Vyhodnocení nákladů a přínosů
3. Vyhodnocení nákladů a výnosů
Identifikace nákladů a přínosů všech variant
Hodnocení dopadů jednotlivých variant
Konzultace
Konzultace Implementace a vynucování každé varianty
4. Návrh řešení
4. Návrh řešení
Zhodnocení variant a výběr nejvhodnějšího řešení
Zhodnocení variant a výběr nejvhodnějšího řešení
Implementace a vynucování
Přezkum účinnosti
Přezkum účinnosti
Kontakty a prohlášení schválení hodnocení dopadů
Kontakty a prohlášení schválení hodnocení dopadů
Osoba, která zpracovala závěrečnou zprávu RIA
Osoba, která zpracovala závěrečnou zprávu RIA.
Jméno a příjmení
Jméno a příjmení
Útvar, ve kterém pracuje
Útvar, ve kterém pracuje
Telefon, e-mail
Telefon, e-mail
Problémy při zavádění procesu RIA v ČR.................. a při zpracovávání analýz hodnocení dopadů regulace O problémech bránících efektivnímu zavádění procesu RIA v ČR diskutovali účastníci odborného semináře výzkumného záměru MŠMT „Kvalita výstupů legislativního procesu v ČR a možnosti jejího zlepšení prostřednictvím analýzy dopadů regulace (RIA)“ konaného v lednu 2008 na Institutu ekonomických studií, který je součástí Fakulty sociálních věd Univerzity Karlovy v Praze. Tento seminář poukázal na řadu otevřených otázek spojených
25
Hodnocení dopadů regulace (RIA) se stále více prosazuje v Evropě i České republice
s implementací RIA do české praxe. Např. viceguvernér ČNB Miroslav Singer upozornil na některé otázky spojené s RIA v českém prostředí. Konkrétně se zmínil o vysoké míře specializace právníků a jejich nízké ochotě spolupracovat s ostatními profesemi (především ekonomickými), nízké míře spolupráce a komunikace v rámci vlastní instituce (dané hierarchickým uspořádáním a absencí jasných společných cílů jako je dosažení zisku v soukromé sféře), mimořádné meziresortní soupeřivosti legislativců z věcně „příbuzných“ institucí, nedůvěře vůči motivům subjektů z jiného než státního sektoru apod. Účinné zavedení procesu RIA by bylo částečným řešením těchto problémů s tím, že proces by zavedl povinnost nutící instituce a jejich úředníky či odborníky v rámci jedné instituce i mezi institucemi spolupracovat na přípravě společných materiálů. Vznikl by tlak na výraznější a transparentnější komunikaci nejen se soukromým sektorem, ale mohlo by dojít ke vtažení jedinců s manažerskými zkušenostmi z nestátního sektoru do státního sektoru, zvýšení odborné úrovně zaměstnanců státního sektoru, schopnost státního sektoru přitáhnout kvalitní odborníky apod. Poslední zmíněná fakta jsou důležitá z následujícího hlediska. Již jen k tomu, aby bylo možno RIA uplatňovat v praxi, je žádoucí mít hlubší teoretické i praktické znalosti sofistikovaných výpočetních metod podpořené empirickým experimentováním. O problémech zakotvení těchto metod se opět diskutovalo na výše zmíněném odborném semináři. Vzhledem ke komplikovanosti a různorodosti RIA analýz také nelze nalézt jednotný nástroj a stanovit jednotný postup pro zpracovávání hodnocení dopadů regulace. Je možné vytvořit pouze rámcovou metodiku, což dále zdůrazňuje potřebu získání vysoce schopných a iniciativních analytiků, schopných nestandardních úvah. V oblasti standardizaci procesu RIA by bylo účelné se poučit v sektoru bankovnictví. Vedle srovnávací základny (tzv. benchmarku) modifikované standardní metody kvantifikace a diskontování je nezbytné používat v různých oblastech interní metody odhadů, o jejichž verifikaci se však musí pokusit sám nezávislý dohled grémia (regulátor). Na rozdíl od letité praxe pasivního přebírání strnulých a často neadekvátních postupů je tak otevřeno pole pro kreativní řešení metod RIA, přičemž fungování metod na vstupech a výstupech „black boxu RIA“ musí být rozumné a je věcí tvořivé práce samotného regulátora simulovat testování metod tak, aby mohl specifické interní metody jednotlivých zpracovatelů s plnou zodpovědností zahrnout do oficiálního regulatorního instrumentária dobré praxe. Vzniká tedy potřeba rozvíjet vysoce kvalifikované a iniciativní analytiky, schopné těchto nestandardních úvah i převzetí zodpovědnosti, budou-li pracovníky nezávislého kontrolora - regulátora. Dále je třeba zmínit problém nedostatku dat potřebných při zpracovávání RIA. Zahraniční, domácí ale dokonce i osobní zkušenosti s prováděním dopadových analýz RIA, potvrzují, že předpoklad plně kvantifikovaných časových řad běžný v hodnocení obchodních plánů podniků, investičních projektů či přípravě státního rozpočtu nebývá při hodnocení RIA příliš často splněn. Zatímco lze poměrně standardně kvantifikovat např. administrativní zátěž nových norem, na zásadní problémy narážíme při odhadech mnohých přínosů i negativních dopadů. Zčásti je
26
to dáno nerozvinutostí datových základen a disponibilních celonárodních modelů, zčásti je to dáno i povahou samotné problematiky RIA. Obsahem plnohodnotné RIA2 je totiž aktivní účast na různých fázích plnohodnotného rozhodovacího procesu - analýze zprvu špatně definovaných problémů a navržení variant jejich řešení, včetně regulatorních (nikoliv jen při řešení dobře definovaných problémů a dosahování dobře definovaných cílů - zde je třeba připomenout rozdíl Business Impact Aanalysis (BIA) a RIA). A právě v procesu heuristického ujasňování si hloubky a kausality problémů se postupně odkrývají nové vrstvy dopadů, z nichž některé se v rámci velké RIA musí důsledně kvantifikovat, zatímco u jiných je potřeba použít měkčích metod (nikoliv kardinální, ale ordinální škály apod.). V souvislosti s tím je třeba v praxi hledat adekvátní formy uspořádání a presentace procesů a výsledků. Integrovaná analýza dopadů RIA by neměla některé příčinné důsledky přehlížet jen proto, že je lze v jednotlivých fázích procesu RIA obtížně kvantifikovat. Někdy se to podaří, ale až v samotném závěru procesu. Je třeba podtrhnout nadresortnost procesu RIA a problémy jeho kompetenčního zastřešení v ČR. V obdobném duchu se vyslovila i většina vystupujících na zmíněném semináři v lednu 2008, ale nyní je třeba vypracovat takové nadresortní a moderní nástroje (např. specifický webové stránky), které by nejen dovolily, ale přímo vyžadovaly spoluúčast různých resortů při simultánní tvorbě RIA. Více by se měla akcentovat i problematika robustnosti a analýzy senzitivity metod v podmínkách rizika, neboť jako u každé prognostické metody i v rámci RIA určité omezení spočívá v inerci, v zakotvení v datech minulosti, neboť rozvíjející se společnost hledá nové projekty, nové varianty politik regulace nejen v tradiční oblasti své činnosti, ale často jinde (peak-load pricing, elektronické mýto posunující hranici soukromých a veřejných statků) a prognózované dopady a rizika se pak mohou velice rychle změnit. Suma „tvrdých“, ale zcela nepřesných dat z oblasti finančního projektování pak může zcela dezorientovat i regulátora, který může zvolit nevhodné politiky a při vyhodnocování dopadů a rizik se fatálně mýlit.
Bibliografie • Better Regulation Task Force (2005): Regulation – Less is More. Reducing Burdens, Improving Outcomes. Správa BRTF pro předsedu vlády, březen 2005, dostupné na http://www.brtf.gov.uk/docs/pdf/lessismore.pdf. • CABINET OFFICE (1998): Deregulation Initiative. Memorandum from the Cabinet Office, srpen 1998, dostupné na http://www.cabinetoffice.gov.uk/regulation/about_us/documents/pdf/doc075.pdf. • Cordova-Novion, Cesar, and col.: Business Enabling Environment in Southeast Europe: Increasing Sub-National Competitiveness – RIA systems in the SEE countries, Global Distance Learning Network, Belgrade, December 2007
Jak je definována v Obecných zásadách pro hodnocení dopadů regulace (RIA) podle usnesení vlády č. 877/2007. Česká metodika pak navazuje na Pokyny pro hodnocení dopadů vydané Evropskou komisí SEC (2005) 791 včetně příloh (Impact Assessment Guidelines with Annexes), Brusel 2005 s aktualizací 15. 3. 2006
2
27
Hodnocení dopadů regulace (RIA) se stále více prosazuje v Evropě i České republice
• European Commission (2003): The EU Economy: 2003 Review. COM (2003) 729. • European Commission (2005): Report on the Implementation of the European Charter for Small Enterprises in the Member States of the European Union. Commission Staff Working Paper, 8 února 2005, COM/2005/30, SEC(2005) 167, dostupné na http://www.wales.gov.uk/keypubassemeuropeancomm2/ content/euleg050214/6336-05-add1.pdf. • European Commission (2008) Impact Assessment Board - Report for the year 2007, dostupné na http://ec.europa.eu/governance/impact/key_en.htm • European Commission (2007): Evaluation of the Commission´s Impact Assessment System, Final Report, by The Evaluation Partnership Limited (TEP), dostupné na ec.europa.eu/governance/impact/docs/key_docs/ tep_eias_final_report.pdf • GARG, Anjali, and Manisha KABRA (2004): Regulatory Impact Assessment: Key to Good Governance. SAFIR Newsletter, str. 8–13. dostupné na http://www.teriin.org/division/regdiv/rp/docs/ft03.pdf. • Good Policy making: A guide to RIA, Londýn 2000 • HAMPTON, Philip (2005): Reducing Administrative Burdens: Effective Inspection and Enforcement. Report by HM Treasury, březen 2005, dostupné na http://www.hm-treasury.gov.uk/media/A63/EF/bud05hamptonv1.pdf. • Italian, Irish and Dutch presidencies of the Council of the European Union: A Comparative Analysis of Regulatory Impact Assessment in Ten EU countries (2004), Dublin, A report prepared for the EU directors of Better Regulation Group, Formez, www.betterregulation.ie • KIRKPATRICK, Colin (2002): Regulatory Impact Assessment in Developing Countries. In: “Enterprise Impact News,” Issue 9, June 2002, Enterprise Development Impact Assessment Information Service (EDIAIS). Available at http://www.enterprise-impact.org.uk/pdf/EINJune02.pdf. • JACOBS, Colin (2005): Improving the Quality of Regulatory Impact Assessments in the UK. Centre on Regulation and Competition Working Paper No. 102, březen 2005, Institute for Development Policy and Management, University of Manchester. Dostupné na http://www.competition-regulation.org.uk/publications/working_papers/wp102.pdf. • Mejstřík, Michal (2008): prezentace Hodnocení dopadů regulace, EEIP. • Mejstřík, Michal (2008): Přínosy a uplatnění hodnocení dopadu regulace (RIA) : teorie a praxe, vystoupení v rámci odborného semináře „Kvalita výstupů legislativního procesu v ČR a možnosti jejího zlepšení prostřednictvím analýzy dopadů regulace (RIA)“ konaného na Institutu ekonomických studií UK-FSV 16. 1. 2008, http://ies.fsv.cuni.cz/index.php?module=conference&action=conference&id_conference=474&lng=cs_CZ • Mejstřík, Michal (2008): Oponentní posudek pro posouzení závěrečné zprávy o řešení projektu “Návrh způsobu hodnocení dopadů víceletých veřejných projektů” zpracované Institutem pro ekon. A ekol.politiku VŠE v Praze v roce 2007 • Obecné zásady pro hodnocení dopadů regulace (RIA) schválené usnesením vlády č. 877/2007, Praha 2007 • OECD (2005): Guiding Principles for regulatory quality and performance, Paříž srpen 2005.
28
• OECD (2003): Regulatory Performance: Ex-post evaluation of Regulatory Policies, Paříž 2003 dostupné na: http://www.oecd.org/dataoecd/34/30/30401951.pdf. • Pokyny pro hodnocení dopadů vydané Evropskou komisí SEC (2005) 791 včetně příloh (Impact Assessment Guidelines with Annexes), Brusel 2005 s aktualizací 15. 3. 2006. • RENDA, Andrea (2006), Impact assessment in the EU (The state of art and the art of state), Centre for European Policy Studies CEPS), Brussels. • RIA Prague Workshop (2007): zkušenosti Velké Británie a širší mezinárodní pohled, 7.–8. března 2007“. • Singer, Miroslav (2008): Legislativa, RIA: letem širým světem (pár poznámek stále překvapeného účastníka procesu, vystoupení v rámci odborného semináře „Kvalita výstupů legislativního procesu v ČR a možnosti jejího zlepšení prostřednictvím analýzy dopadů regulace (RIA)“ konaného na Institutu ekonomických studií UK-FSV 16. 1. 2008. •S měrnice pro hodnocení dopadů regulace schválená usnesením vlády č. 420/2005, Praha 2005. • Směrnice pro hodnocení dopadů regulace platná ve Velké Británii (Regulatory Assessment Guidance), Cabinet Office 2005. •V ychodil (2005): Making RIA Meet Its Purpose: A Long Way to Go in the Czech Republic, Praha listopad 2005. • Výstupy z odborného semináře „Kvalita výstupů legislativního procesu v ČR a možnosti jejího zlepšení prostřednictvím analýzy dopadů regulace (RIA)“ konaného na Institutu ekonomických studií UK-FSV 16. 1. 2008 http://ies.fsv.cuni.cz/index.php?module=conference&action=conference&id_conference=474&lng=cs_CZ.
Regulatory Impact Assessment (RIA) is permanently more pushed in Europe and in Czech Republic The RIA is a system of methods aiming at the systematic assessment of negative and positive impacts of alternatives of proposed or existing regulation. The RIA has in all countries where it is used the same basic structure: analysis of a problem, assessment of different alternative solutions including doing nothing, consultations with stakeholders, assessment of direct and indirect costs and benefits for all stakeholders and formulation of reasons for the choice of an alternative. The article describes in the detailed way the individual steps realized in the framework of the RIA and the experience with the implementation of the RIA in Europe and in the World and also in Czech Republic.
29
Nová právní úprava zajištění
JUDr. Jana Čechová, PhDr. Vladimír Přikryl, Ministerstvo financí Tento článek uveřejňujeme ve snaze přiblížit čtenářům Pojistných rozprav zásadní koncepční změny, které v souladu se směrnicí 2005/68/ES o zajištění a o změně směrnic Rady 73/239/EHS, 92/49/EHS, jakož i směrnic 98/78/ES a 2002/83/ES, přináší navrhovaný nový zákon o pojišťovnictví v oblasti tzv. aktivního zajištění. S ohledem na stávající legislativní průběh jeho schvalování je reálný předpoklad nabytí účinnosti tohoto zákona 1. ledna 2009. Oblast zajištění je ve stávají právní úpravě (zákon č. 363/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů) upravena v souladu se směrnicí 64/225/EHS pouze pro výkon aktivního zajištění tuzemskými zajišťovnami nebo tuzemskými pojišťovnami. Na činnost zahraničních zajišťoven se tak zákon o pojišťovnictví doposud nevztahuje, s výjimkou zprostředkování zajištění, kdy tyto zajišťovny mohou využívat pouze zprostředkovatelů zajištění registrovaných v souladu se zákonem č. 38/2004 Sb. Důvody, proč bylo přistoupeno k zásadní koncepční změně přístupu k zajišťovací činnosti v rámci Společenství, zobecňuje důvodová zpráva k navrhovanému zákonu o pojišťovnictví. Zajištění hraje v soukromém pojišťovnictví nezastupitelnou úlohu, neboť usnadňuje rozložení pojistných a zajistných rizik na celosvětové úrovni, umožňuje pojišťovnám a zajišťovnám zvýšit jejich pojistnou nebo zajistnou kapacitu, a rovněž snížit jejich kapitálové náklady. Zajištění dále hraje důležitou úlohu ve finanční stabilitě pojišťoven a zajišťoven, protože je základním prvkem v zabezpečení úrovně finančního zdraví a stability pojistných trhů a celého finančního systému. Směrnice Rady 64/225/EHS ze dne 25. února 1964 o odstranění omezení svobody usazování a volného pohybu služeb v oblasti zajištění a odstranila omezení svobody usazování a volného pohybu služeb s ohledem na sídlo zajistitele. Neodstranila však omezení vyvolané odchylkami ve vnitrostátních předpisech regulujících zajištění na obezřetnostním základě, což bylo příčinou výrazných rozdílů v úrovni dozoru nad zajišťovnami ve Společenství. Ty vytvářejí bariéry pro výkon zajišťovací činnosti, jako je povinnost zajišťovny jistit aktiva ke krytí svého podílu na technických rezervách pojišťovny a rovněž vyhovět rozdílným pravidlům pro dozor nad zajišťovnami v různých členských státech, ve kterých podnikají. Tyto nedostatky odstraňuje směrnice 2005/68/ES, která v souladu s přístupy přijatými v právních předpisech Společenství, týkajících se životního a neživotního pojištění, zavádí princip povolení s charakterem jednotného evropského pasu. Byla provedena důležitá, nezbytná harmonizace pro zajištění vzájemného uznávání povolení a systémů obezřetnostního dohledu, která tak umožňuje udělit jediné povolení platné v celém Společenství a používat zásadu dozoru domovským členským státem.
30
Jen pro úplnost si připomeňme základní charakteristiky tohoto jednotného evropského pasu, jehož zrcadlovým odrazem je princip jednotného výkonu finančního dozoru (dohledu), podle kterého za dohled nad finančním zdravím zajišťovny odpovídá domovský orgán dozoru (dohledu) bez ohledu na teritorium, na kterém zajišťovna, které udělil povolení k činnosti, působí. Zjednodušeně řečeno, princip jednotného evropského pasu spočívá v právu osoby, které bylo uděleno povolení k činnosti (licence, registrace) v jedné členské zemi, (obvykle se jedná o zemi, ve které má tato osoba sídlo nebo bydliště), působit v kterékoliv členské zemi, a to pouze na základě oznamovací (tzv. notifikační) povinnosti vůči příslušnému orgánu té členské země, která povolení udělila. Jak uvidíme dále, v případě zajišťoven bylo v komunitárním právu upuštěno od výměny informací mezi dozorovými (dohledovými) orgány v rámci notifikace, což se ale netýká pojišťoven, které hodlají vykonávat v rámci tohoto pasu svoji zajišťovací činnost na území jiných členských států Společenství. Ty musejí svoji notifikační povinnost plnit ve stejném rozsahu, jako v případě své pojišťovací činnosti. V závislosti na míře integrace do hospodářství hostitelské členské země se pak hovoří o provozování činnosti v rámci jednotného trhu Společenství na základě práva zakládat pobočky – tj. nabízet své služby s využitím poboček založených v členských státech, někdy se také hovoří o právu usazení – a na základě svobody poskytovat služby – přímé poskytování služeb aniž by v členských státech byly zakládány pobočky. Členskou zemí rozumíme zemi, která tvoří Evropský hospodářský prostor (mimo zemí EU také Norsko, Island a Lichtenštejnsko), a jednotným trhem Společenství trh, který se teritoriálně vymezuje trhy zemí Evropského hospodářského prostoru a řídí se pravidly danými komunitárním právem. Pobočkou se pak podle komunitárního práva rozumí každá trvalá přítomnost podniku na území členského státu, a to i v případě, kdy taková přítomnost nemá formu pobočky nebo agentury, ale je pouze kanceláří vedenou vlastním personálem podniku nebo osobou, která je sice nezávislá, avšak má trvalé povolení jednat za podnik podobným způsobem, jako by jednala agentura. ESD v soudním sporu Komise versus Německo* soud rozhodl, že jestliže podnik vykonává činnost v členském státě po neurčitou dobu a za trvalé přítomnosti v tomto členském státě, při níž využívá odborné zdroje, mj. i státní příslušníky tohoto členského státu, řídí se tato činnost ustanoveními týkajícími se práva zakládat pobočky a nikoli ustanoveními týkajícími se služeb. Soud tak potvrdil, že podnik, který má postavení zprostředkovatele usazeného na území jiného členského státu za účelem stále a trvale vykonávat činnost v tomto státě, se řídí pravidly pro právo zakládat pobočky. Soud uznal za žádoucí, aby se zabránilo tomu, že by byla svoboda poskytovat služby nesprávně vykládána a příslušná pravidla obcházena, používat pravidla hostitelského státu, v němž je podnik usazen.
* Judgment of the Court of 4 December 1986 – Commission of the European Communities v Federal Republic of Germany – Freedom to provide services – Insurance ( Case 205/84)
31
Nová právní úprava zajištění
Z toho také vychází definice pojmu pobočka, kterou se v návrhu zákona rozumí každá trvalá přítomnost pojišťovny nebo zajišťovny na území jiného než domovského členského státu, bez ohledu na to, zda má tato přítomnost formu organizační složky pojišťovny nebo zajišťovny, nebo se jedná o zastoupení této pojišťovny nebo zajišťovny třetí osobou, která má trvalé pověření jednat za pojišťovnu nebo zajišťovnu, jaké by měla její organizační složka. Svoboda poskytovat služby je zakotvena v článku 49 Smlouvy o založení Evropského společenství. Princip volného pohybu služeb poskytuje zúčastněným stranám práva, jimiž se národní orgány musí řídit a současně vyžaduje, aby se tyto orgány zdržovaly použití jakýchkoli jiných předpisů, legislativních nebo administrativních, které by s těmito právy byly v rozporu. Podle rozsudků Evropského soudního dvora svoboda poskytovat služby v sobě může zahrnovat „pohyb“ jejího poskytovatele, jak předpokládá třetí odstavec článku 50 Smlouvy, nebo „přemístění“ příjemce služby do členského státu poskytovatele služby, avšak služba může být poskytována také v případě, že nedojde k jakémukoli pohybu poskytovatele či příjemce. Jinými slovy článek 49 se použije ve všech případech, kdy osoba poskytující služby nabízí tyto služby v jiném členském státě, než ve kterém je usazena, ať je příjemce služby usazen kdekoli. Jestliže je činnost vykonávána na základě svobody poskytovat služby a poskytovatel je na území členského státu poskytování služeb, koncept poskytování služeb se od práva zakládat pobočky odlišuje svým dočasným charakterem (právo zakládat pobočky předpokládá trvalou přítomnost v hostitelské zemi). Rozdíl vychází ze samotné Smlouvy, jejíž článek 50 (třetí odstavec) stanoví, že v případech, zahrnujících přemístění poskytovatele služby do jiného členského státu, může osoba poskytující službu „dočasně“ vykonávat svoji činnost i ve státě, v němž je služba poskytována. Je třeba zdůraznit, že podle precendenčního práva Evropského soudního dvora dočasný charakter poskytování služeb neznamená, že by poskytovatel nemohl využívat určitou infrastrukturu ( kancelář, úřadovna apod. ) v hostitelském členském státě, pokud je nezbytná pro poskytování služeb, aniž by taková situace spadala pod právo zakládat pobočky. V takových případech by dočasný charakter poskytovaných služeb měl být posuzován v návaznosti na dobu jejich „trvání, četnost, periodicitu a nepřetržitost“. Soud rovněž konstatoval, že činnost spočívající v poskytování služeb z domovského členského státu na trvalém základě, nezahrnující přemístění poskytovatele služeb do členského státu poskytování služeb, spadá pod ustanovení o svobodě poskytovat služby. Potvrdil také, že hostitelský členský stát je oprávněn přijmout opatření k zabránění poskytovateli služby, jehož činnost je výhradně nebo převážně vykonávána na jeho území (tj. na území hostitelského státu), v tom, aby nesprávně vykonával tuto činnost na základě svobody
32
poskytovat služby umožněné článkem 49 Smlouvy a obcházel pravidla pro výkon této činnosti na základě práva zakládat pobočky; taková výhradně nebo převážně vykonávaná činnost spadá pod právo zakládat pobočky. Přístup k zajišťovací činnosti a její následný výkon tak podle směrnice o zajištění podléhají jednomu úřednímu povolení, které vydávají příslušné orgány členského státu, ve kterém má zajišťovna skutečné sídlo. Takové povolení umožňuje zajišťovně vykonávat svoji činnost v rámci celého Společenství podle práva usazování i volného pohybu služeb. Členský stát, ve kterém se nachází pobočka nebo ve kterém jsou poskytovány služby, nesmí vyžadovat na zajišťovně, která na jeho území hodlá vykonávat zajišťovací činnost a které již bylo vydáno povolení v jejím domovském členském státě, aby žádala o nové povolení. Zajišťovna, která již získala povolení v domovském členském státě, nepodléhá dalšímu dozoru nebo kontrole příslušnými orgány týkajících se finančního zdraví pojišťovny, která je zajištěna u této zajišťovny. Kromě toho není povoleno, aby členské státy požadovaly, aby zajišťovna, která získala povolení, jistila aktiva pro krytí svého podílu na technických rezervách cedujícího podniku. Příslušné orgány tak nemohou udělit povolení nebo toto povolení obnovit zajišťovně, která nesplňuje podmínky stanovené v této směrnici. Směrnice se však nevztahuje na poskytování zajistného krytí prováděné nebo plně zaručené členským státem, který působí, z důvodů závažného veřejného zájmu, jako „zajistitel nejvyšší instance“, zejména pokud není proveditelné z důvodu zvláštní situace na trhu získat přiměřené obchodní krytí; v tomto ohledu by se mělo nedostatkem „přiměřeného obchodního krytí“ rozumět hlavně selhání trhu charakterizované zřejmým nedostatkem dostatečné nabídky pojištění, ačkoli nadměrné pojistné by samo o sobě nemělo naznačovat nedostatečnost uvedeného obchodního krytí. V této souvislosti si lze jen postesknout, že v České republice zatím nedošlo k založení takové pojišťovny/zajišťovny i přes opakované snahy řešit touto cestou některé problémové oblasti. Zajišťovny musejí omezit předmět své činnosti na zajišťovací činnost a s tím související činnosti. Tento požadavek umožňuje zajišťovně provozovat například takové činnosti jako jsou poskytování statistického nebo pojistně-matematického poradenství, analýzy pojistných nebo zajistných rizik nebo průzkumy pro klienty. Může též zahrnovat funkci finanční holdingové společnosti a činnosti související s činnostmi finančního sektoru ve smyslu zákona o finančních konglomerátech. V žádném případě to však neznamená, že by zajišťovna byla oprávněna provádět s její činností nesouvisející bankovní a finanční činnosti. Tolik k základním změnám v zajištění, jak jsou popsány v návrhu zákona o pojišťovnictví. Nyní v krátkosti popíšeme změny, ke kterým dochází v důsledku navrhované právní úpravy.
33
Nová právní úprava zajištění
Základní definice Novou právní úpravou pojišťovnictví se mimo jiné upravují podmínky provozování zajišťovací činnosti a výkon dohledu nad touto činností, a to provozování zajišťovací činnosti pojišťovnou a zajišťovnou se sídlem na území České republiky se sídlem na území České republiky, provozování zajišťovací činnosti na území České republiky pojišťovnou nebo zajišťovnou se sídlem na území členského státu Evropské unie nebo na území státu tvořícího Evropský hospodářský prostor jiného než Česká republika (jiný členský stát), a provozování zajišťovací činnosti na území České republiky pojišťovnou nebo zajišťovnou se sídlem na území třetího státu (stát, který není členským státem EHP). Zajišťovnou se proto rozumí tuzemská zajišťovna, zajišťovna z jiného členského státu nebo zajišťovna z třetího státu. Návrh zákona rozlišuje ještě tzv. kaptivní zajišťovnu. Tou se rozumí zajišťovna, na kterou má rozhodující vliv osoba z finančního sektoru*, jiná než pojišťovna nebo zajišťovna nebo jiná osoba než pojišťovací holdingová osoba nebo pojišťovací holdingová osoba se smíšenou činností anebo, na kterou má rozhodující vliv jiná osoba, která není osobou z finančního sektoru, pokud se činnost této zajišťovny výhradně omezuje na poskytování zajištění pojistných rizik osoby nebo osob s ní vzájemně propojených. Zajišťovací činnost je definována jako přebírání pojistných rizik na základě uzavřených smluv, kterými se zajišťovna zavazuje poskytnout pojišťovně ve sjednaném rozsahu plnění, nastane-li nahodilá událost ve smlouvě blíže označená, a pojistitel se zavazuje platit zajistiteli ve smlouvě určenou část pojistného (zajistné) z pojistných smluv uzavřených pojistitelem, které jsou předmětem této smlouvy (zajišťovací smlouva), plnění z těchto smluv a uzavírání zajišťovacích smluv mezi zajistiteli, přičemž součástí zajišťovací činnosti je správa zajištění a nakládání s aktivy, jejichž zdrojem jsou technické rezervy zajišťovny. Vzhledem k tomu, že zajišťovna, obdobně jako pojišťovna, může vykonávat pouze zajišťovací činnosti a činnosti s tím související, definují se i tyto související činnosti jako zprostředkovatelská činnost prováděná v souvislosti se zajišťovací činností, poradenská činnost související se zajišťovací činností a jinými finančními službami, vzdělávací činnost v oblasti pojišťovnictví a jiných finančních služeb a další činnosti související se zajištěním provozu zajišťovny nebo jiných zajišťoven, pojišťoven nebo jiných finančních institucí, a další činnosti související s výkonem povolené zajišťovací činnosti, Jestliže současný zákon o pojišťovnictví nerozlišuje typy zajišťovací činnosti a povolení k ní se uděluje jako u pojišťovny podle pojistných odvětví, pak v souladu s komunitární právní úpravou návrh nového zákona rozlišuje životní zajištění jako přebírání rizik vyplývajících z pojistných smluv životního pojištění, neživotní zajištění jako přebírání rizik vyplývajících z pojistných smluv neživotního pojištění a pro účely udělování povolení k zajišťovací činnosti také povolení pro oba typy zajišťovací činnosti.
34
* § 3 zákona č. 377/2005 Sb., o doplňkovém dohledu nad bankami, spořitelními a úvěrními družstvy, institucemi elektronických peněz, pojišťovnami a obchodníky s cennými papíry ve finančních konglomerátech a o změně některých dalších zákonů (zákon o finančních konglomerátech), ve znění pozdějších předpisů.
Směrnice o zajištění obsahuje také institut převodu kmene zajišťovacích smluv, kterým se podle zákona rozumí soubor uzavřených zajišťovacích smluv a jeho příslušenstvím jsou práva a povinnosti, které vyplývají z uzavřených zajišťovacích smluv, a finanční umístění odpovídající tomuto kmeni.
Základní podmínky provozování zajišťovací činnosti Provozovat na území České republiky zajišťovací činnost bude moci na základě povolení České národní banky pouze tuzemská zajišťovna, tuzemská pojišťovna, pojišťovna z třetího státu a zajišťovna z třetího státu (v případě nebo zajišťovny z třetího státu zákon obsahuje podmínky, kdy se toto povolení nevyžaduje). Na základě povolení domovského členského státu bude moci na území České republiky provozovat zajišťovací činnost také pojišťovna z jiného členského státu (po splnění notifikačních podmínek) a zajišťovna z jiného členského státu, a to na základě práva zřizovat pobočky nebo na základě svobody dočasně poskytovat služby. Bez ohledu na zemi původu se zajišťovnám stanoví povinnost provozovat pouze pojišťovací nebo zajišťovací činnost a činnosti s ní související povolené jí příslušným orgánem dohledu, jednat s odbornou péčí a postupovat obezřetně, zejména neprovádět tyto činnosti způsobem, který poškozuje majetek jí svěřený třetími osobami nebo ohrožuje její bezpečnost a stabilitu nebo bezpečnost a stabilitu osob s ní propojených. Zajišťovna je také povinna postupovat ve své činnosti tak, aby nedocházelo ke ztížení nebo znemožnění výkonu dohledu podle zákona. Navíc tuzemská zajišťovna nesmí být neomezeně ručícím společníkem obchodní společnosti, včetně společnosti se sídlem na území jiného státu, než je Česká republika. Do nového zákona se přenáší povinnost zajišťoven využívat při zprostředkování zajištění na území České republiky služeb pouze pojišťovacího zprostředkovatele, který svoji činnost vykonává v souladu s podmínkami zákona č. 38/2004 Sb. upravujícího činnost pojišťovacích zprostředkovatelů a samostatných likvidátorů pojistných událostí. Nově, a to i v návaznosti na zásady promítnuté do návrhu směrnice Solvency II, se upravuje také povinnost tuzemské pojišťovny, pojišťovny z třetího státu, tuzemské zajišťovny a zajišťovny z třetího státu vytvořit řídicí a kontrolní systém a po celou dobu své činnosti jej udržovat funkční a efektivní, pravidelně z něj vyhodnocovat informace a včas přijímat odpovídající opatření. Ten, ve svých základních principech, musí být vytvořen již v době podání žádosti o povolení k činnosti.
35
Nová právní úprava zajištění
Návrh zákona stanoví základní obsah řídicího a kontrolního systému. Na ten naváže prováděcí vyhláška České národní banky a, což předpokládáme, i v odpovídajícím rozsahu rozpracovaná metodika tohoto dohledového orgánu. Základním obsahem řídicího a kontrolního systému jsou předpoklady řádné správy a řízení pojišťovny nebo zajišťovny (zásady a postupy řízení, organizační uspořádání, administrativní postupy a postupy účtování), řízení rizik (pravidla přístupu k rizikům, postupy rozpoznávání, vyhodnocování, měření, sledování a ohlašování rizik, postupy přijímání opatření k omezení rizik) a systém vnitřní kontroly (vnitřní audit, průběžná kontrola). Návrh zákona, samozřejmě, nezapomněl ani na outsourcing, tedy uzavírání smluv, jejichž účelem je trvalý nebo dočasný převod nebo rozdělení některých činností, a to buď v celém rozsahu nebo z části na jinou osobu (smlouvy o vyčlenění činnosti). Takové smlouvy se nemohou týkat přebírání pojistných rizik do pojištění nebo přebírání zajistných rizik do zajištění, což je nepřenositelná činnost charakteristická výlučně pro pojišťovací nebo zajišťovací činnost. Stejně tak samozřejmou by měla být i podmínka, že tímto přenosem nedochází ke zkreslování účetnictví nebo ohrožování stability jejího hospodaření. Tyto podmínky zákon vztahuje i na smlouvy o sdílení nákladů uzavírané s jinou osobou ve skupině a na přemístění činnosti mimo území České republiky. Uzavřením těchto smluv však pojišťovna nebo zajišťovna nezbavuje odpovědnosti za svoji činnost ani svých zákonem stanovených povinností vůči České národní bance. Jinak řečeno, nelze připustit, aby byly předmětem dohledu „prázdné schránky“.
Povolení k provozování zajišťovací činnosti tuzemskou zajišťovnou Povolení k provozování zajišťovací činnosti udělené tuzemské pojišťovně nebo tuzemské zajišťovně Českou národní bankou je platné pro všechny členské státy a opravňuje ji za podmínek stanovených navrhovaným zákonem o pojišťovnictví k provozování zajišťovací činnosti na území jiného členského státu, a to buď prostřednictvím pobočky nebo na základě svobody dočasně poskytovat služby. Připomeňme, že v případě pojišťovny musí být před započetím činnosti v jiném členském státě splněny vůči České národní bance notifikační povinnosti. Povolení České národní banky je tuzemská pojišťovna a tuzemská zajišťovna povinna si vyžádat také před rozšířením rozsahu zajišťovací činnosti. Velmi zásadní změnou proti stávají právní úpravě je omezení vzniku nových tuzemských zajišťoven (pro pojišťovny by mělo platit totéž), a to pouze na nově založené, v případě zajišťoven, akciové společnosti. Česká národní banka by tak měla udělovat povolení tuzemské zajišťovně, jejíž sídlo a skutečné sídlo má být na území České republiky, a to přede dnem jejího zápisu do obchodního rejstříku. Omezení na společnosti založené na tzv. „zelené louce“ je odůvodněno snahou vyvarovat se finanční zátěže ze závazků z předcházející činnosti, které by mohly ohrozit splnitelnost závazků zajišťovny. Je třeba vzít v úvahu, že ne všechny závazky jsou
36
zjistitelné z účetnictví. Příkladem může být uplatnění nároku na náhradu škody, za kterou společnost odpovídá z předcházející činnosti. Česká národní banka bude udělovat povolení k provozování zajišťovací činnosti pro neživotní zajištění, životní zajištění nebo pro oba typy zajišťovací činnosti. Povolení se může vztahovat i na výkon činností souvisejících se zajišťovací činností, pokud o ně žadatel požádá a pokud prokáže dostatečnou schopnost tyto činnosti provozně a finančně zabezpečit. Není-li dostatečně prokázána schopnost budoucí zajišťovny finančně a provozně zabezpečit zajišťovací činnost v požadovaném rozsahu, Česká národní banka bude moci požadovaný rozsah činnosti omezit. V žádném případě však nesmí být taková žádost posuzována Českou národní bankou s ohledem na ekonomické potřeby trhu, což je výslovný požadavek komunitárního práva pro posuzování všech žádostí o udělení povolení k činnosti. Zapomenout nelze ani na ochranu obchodní firmy proti zneužití názvu a matení spotřebitelů, kdy se tuzemské zajišťovně ukládá povinnost uvést v obchodní firmě slovo “zajišťovna“ a naopak, jiným subjektům se zakazuje toto označení používat (s výjimkou pojišťovacích makléřů). Návrh zákona taxativně uvádí důvody, pro které nelze tuzemské zajišťovně udělit povolení k provozování zajišťovací činnosti. Takovými důvody jsou: • žadatel nesplňuje zákonem stanovené podmínky, • osoby, které mají mít kvalifikovanou účast na tuzemské zajišťovně, nedávají jistotu řádného a obezřetného řízení tuzemské zajišťovny, • navrhovaní členové statutárního nebo dozorčího orgánu tuzemské zajišťovny nesplňují podmínky důvěryhodnosti nebo jsou ve střetu zájmů nebo tyto osoby nebo osoby s účastí na řízení této zajišťovny nedávají s ohledem na jejich kvalifikaci a dosavadní praxi jistotu jejího obezřetného řízení (osobou s účastí na řízení pojišťovny nebo zajišťovny se rozumí osoba, která není členem statutárního nebo dozorčího orgánu pojišťovny nebo zajišťovny, jejím prokuristou nebo zástupcem její pobočky a která na základě dohody, účasti na pojišťovně nebo zajišťovně nebo na základě jiné skutečnosti řídí její činnost, • úzké propojení mezi tuzemskou zajišťovnou a dalšími fyzickými nebo právnickými osobami by bránilo účinnému výkonu dohledu v pojišťovnictví, • není, s ohledem na požadovaný rozsah a charakter činnosti zajišťovny, dána jistota její finanční stability, zejména s ohledem na nedostatečnost personálních, technických a organizačních předpokladů pro výkon požadované činnosti, • účinnému výkonu dohledu v pojišťovnictví by bránily právní předpisy státu, který není členským státem, kterými se řídí jedna nebo více fyzických nebo právnických osob, s nimiž má mít tuzemská zajišťovna úzké propojení, nebo obtížná vynutitelnost povinností daných těmito právními předpisy,
37
Nová právní úprava zajištění
• aktiva, jejichž zdrojem je základní kapitál, nebo ostatní aktiva tuzemské zajišťovny pocházejí z trestné činnosti nebo pocházejí z neidentifikovatelných zdrojů nebo není prokázán původ kapitálu a dalších finančních zdrojů, • navrhovaný řídicí a kontrolní systém včetně systému řízení rizik nedává jistotu své funkčnosti a efektivnosti, nebo • žadatel uvedl v žádosti nepravdivé údaje, které jsou pro posouzení žádosti rozhodující. Povolení k provozování zajišťovací činnosti se uděluje na základě písemné žádosti, jejíž obsah včetně přikládaných dokumentů stanoví přímo zákon. Oproti jiným obdobným zákonům byla v této navrhované právní normě přísně držena zásada ústavnosti prováděcích právních předpisů, tedy jejich obsahem nesmí být stanovení žádných povinností a ani svým obsahem nesmí zákon doplňovat. Vyhláška tak stanoví pouze formu a obsah dokladů přikládaných k žádosti. Lhůta pro rozhodnutí České národní banky o žádosti je stanovena v souladu s komunitárním právem na 6 měsíců ode dne jejího doručení. Rozhodnutí v této lhůtě je samozřejmě podmíněno kompletností obsahu žádosti, tedy že obsahuje náležitosti stanovené tímto zákonem. Oprávnění k provozování pojišťovací činnosti vznikne tuzemské pojišťovně dnem jejího zápisu do obchodního rejstříku. Je-li žádost neúplná nebo trpí-li jinými vadami, Česká národní banka řízení přeruší, čímž se staví lhůta pro vydání rozhodnutí, pokud je podaná žádost neúplná. Nelze však vyloučit, že předložení některého dokladu k žádosti upravené zákonem nebude z objektivních důvodů možné. Takovou skutečnost pak žadatel uvede v žádosti včetně důvodů nemožnosti předložení dané přílohy. Vyloučeno je však v daném rozhodování použití § 71 odst. 3 správního řádu, které umožňuje prodloužení lhůty pro vydání rozhodnutí ve věci, pro jejíž složitost nelze rozhodnout v zákonem stanovené lhůtě. To je odůvodněno komunitární právní úpravou, kdy směrnice požadují na členském státu, aby v případě nevyřízení žádosti o povolení k provozování činnosti do 6 měsíců ode dne obdržení žádosti umožnil žadateli obrátit se na soud. Např. čl. 13 směrnice o zajištění (2005/68/ES) stanoví: „Každý členský stát učiní opatření pro zajištění práva obrátit se na soud proti rozhodnutí o odmítnutí v souladu s článkem 53. To musí být umožněno i v případech, kdy příslušné orgány nevyřídí žádost o povolení do šesti měsíců ode dne obdržení.“ Z hlediska posouzení schopnosti žadatele bezpečně provozovat zajišťovací činnost je klíčovým obchodní plán. Ten musí obsahovat nejméně: 1. p opis povahy pojistných nebo zajistných rizik, pro které má být povolení uděleno, 2. druhy zajišťovacích smluv, které zajišťovna hodlá uzavírat s v rámci přebírání pojistných nebo zajistných rizik do své zajišťovací činnosti,
38
3. p opis tvorby a užití technických rezerv včetně metody výpočtu jejich výše a popis základních zásad zajištění vlastní zajišťovací činnosti, 4. položky, z nichž se sestává garanční fond, 5. předpokládané náklady na zřízení provozního systému a organizaci obchodní sítě a finanční zdroje, které mají tyto náklady pokrýt, 6. pro první 3 účetní období • odhad výnosů a nákladů v členění na náklady spojené se zahájením činnosti a na běžné náklady, zejména režijní a odměny zajišťovacím zprostředkovatelům, • odhad výše předepsaného zajistného a nákladů na plnění ze zajištění, • předpokládanou rozvahu, • aktiva určená ke krytí závazků z provozované zajišťovací činnosti a požadované míry solventnosti, • odhadovaný výpočet výše míry solventnosti. 7. návrhy nebo základní zásady smluv o vyčlenění činnosti, smluv o sdílení nákladů nebo smluv o přemístění činnosti, mají-li být takové smlouvy po udělení povolení uzavřeny. Z hlediska finanční stability tuzemské zajišťovny je jedním ze základních požadavků i výše základního kapitálu tuzemské zajišťovny, která musí být nejméně ve výši 500 mil. Kč pro provozování výhradně životního zajištění nebo neživotního zajištění, nejméně 1 mld. Kč pro souběžné provozování životního i neživotního zajištění a v případě tuzemské kaptivní zajišťovny nejméně polovinu uvedených částek. V této výši může být tvořen pouze peněžitým vkladem a musí být splacen před podáním žádosti o udělení povolení k provozování zajišťovací činnosti. V případě provozování zajišťovací činnosti tuzemskou pojišťovnou je požadovaná výše základního kapitálu závislá na rozsahu provozované zajišťovací činnosti. Pokud je zajišťovací činnost provozována v rozsahu, kdy je přijaté zajistné nižší nebo rovno 10 % přijatého pojistného nebo je nižší než 1 350 mil. Kč, anebo výše technických rezerv vytvořených k závazkům ze zajišťovací činnosti je nižší nebo rovna 10 % celkových technických rezerv pojišťovny, je postačující výše základního kapitálu stanovená pro jí provozovaný rozsah pojišťovací činnosti. Pokud je překročena alespoň jedna z uvedených hodnot, pak požadovaná výše základního kapitálu odpovídá požadavkům stanoveným pro tuzemskou zajišťovnu. Zvláštní posuzování žadatele je vyžadováno v případech, kdy má být tuzemská zajišťovna osobou ovládanou pojišťovnou, zajišťovnou, bankou nebo obchodníkem s cennými papíry, kteří mají oprávnění k činnosti udělené v jiném členském státě. V takovém případě si Česká národní banka vyžádá před udělením povolení stanovisko příslušného orgánu dohledu dotčeného členského státu. Cílem této konzultace je výměna informací o důvěryhodnosti, střetu zájmů a o dosaženém vzdělání a praxi vlastníků posuzovaných právnických osob,
39
Nová právní úprava zajištění
osob s účastí na řízení osob podléhajících dohledu a a dalších důležitých skutečností nezbytných pro posouzení schopnosti žadatele bezpečně, řádně a obezřetně vykonávat požadovanou činnost. Tuzemská zajišťovna, která je osobou ve finančním konglomerátu, však nemůže mít účast v kaptivní pojišťovně nebo v kaptivní zajišťovně, což by narušovalo obezřetnostní požadavky provozování zajišťovací činnosti. Z téhož důvodu nemůže tuzemská kaptivní zajišťovna zajišťovat pojistná nebo zajistná rizika, která pojistila pojišťovna, nebo která převzala do zajištění zajišťovna, patřící do stejné skupiny osob jako tato kaptivní zajišťovna. Jak již bylo řečeno, v případě rozšíření činnosti tuzemské zajišťovny na území jiných členských států prostřednictvím pobočky zřízené v členském státě nebo formou dočasně poskytovat služby není stanovena notifikační povinnost. Z tohoto důvodu je v návrhu zákona rozšíření formou pobočky podmíněno informací České národní banky o členském státu, na jehož území zamýšlí zřídit pobočku, plánu činnosti včetně výpočtu požadované míry solventnosti, sídle pobočky na území členského státu a o osobě navrhované do funkce vedoucího pobočky včetně její bezúhonnosti. V případě rozšíření činnosti na území jednoho nebo více členských států na základě svobody dočasně poskytovat služby, informuje zajišťovna Českou národní banku o tomto svém záměru a sdělí jí změny obchodního plánu vyvolané touto změnou činnosti. Česká národní banka pak může ve lhůtě do 3 měsíců ode dne obdržení informace sdělit zajišťovně své nesouhlasné stanovisko s tímto rozšířením, pokud má důvodné pochybnosti o organizační struktuře nebo o finanční situaci tuzemské zajišťovny nebo o důvěryhodnosti, vzdělání a praxi fyzické osoby navrhované do funkce vedoucího pobočky tuzemské zajišťovny nebo o reálnosti změn obchodního plánu. Nečinnost České národní banky v této lhůtě se považuje za souhlasné stanovisko. Stejně jako u pojišťoven je změna v osobě člena statutárního nebo dozorčího orgánu tuzemské zajišťovny a v osobě prokuristy podmíněna předchozím souhlasem České národní banky na základě písemné žádosti podané osobou, která tuto změnu navrhuje. Zjednodušení však přináší situace, kdy osoba pokračuje ve funkci v následujícím funkčním období. Tato situace se nebude považovat za změnu podléhající předchozímu souhlasu, jestliže osoba, které Česká národní banka souhlas již udělila, a má-li tato osoba v bezprostředně následujícím funkčním období pokračovat ve výkonu stejné funkce. O takovém pokračování ve výkonu stejné funkce zašle daná osoba nejpozději 30 dnů přede dnem, ke kterému má být opětovně zvolena, České národní bance čestné prohlášení o tom, že i nadále splňuje podmínky, za kterých jí byl Českou národní bankou vydán souhlas. Ke zcela zásadní úpravě dochází v případě změn v účastech, a to v souladu se směrnicí 2007/44/ES. Osoba nebo osoby jednající ve shodě před nabytím kvalifikované účasti v tuzemské zajišťovně nebo před jejím zvýšením
40
tak, že její nebo jejich podíl na základním kapitálu nebo podíl na hlasovacích právech dosáhne nebo překročí 20 %, 30 % nebo 50 % nebo tak, že se tuzemská zajišťovna stane jejich ovládanou osobou, jsou povinny Českou národní banku písemně požádat o předchozí souhlas s nabytím nebo zvýšením této účasti a současně písemně informovat o svém záměru dotčenou zajišťovnu. Obsah žádosti upravuje zákon. Česká národní banka bez zbytečného odkladu, nejpozději však do 2 pracovních dnů ode dne obdržení této žádosti, písemně žadateli potvrdí její přijetí a uvědomí jej o dni, na který připadá konec běhu lhůty pro posouzení žádosti. O žádosti pak Česká národní banka rozhodne ve lhůtě do 60 pracovních dnů ode dne doručení písemného potvrzení o jejím obdržení. Návrh zákona opravňuje Českou národní banku rozhodnutím určit také lhůtu pro nabytí nebo zvýšení požadované účasti na tuzemské zajišťovně, která nesmí být kratší než 30 dnů ode dne nabytí právní moci tohoto rozhodnutí a kterou lze na písemnou žádost nabyvatele prodloužit. Je však třeba vzít v úvahu, že pokud v takto určené nebo prodloužené lhůtě nedojde k nabytí nebo zvýšení požadované účasti, souhlas udělený Českou národní bankou zaniká dnem uplynutí této lhůty. Je-li podaná žádost neúplná nebo trpí-li jinými vadami, Česká národní banka bez zbytečného odkladu, nejpozději však padesátý den běhu lhůty pro rozhodnutí, usnesením písemně vyzve žadatele k odstranění nedostatků žádosti, popřípadě k předložení dalších informací nezbytných pro posouzení žádosti. Dnem odeslání této výzvy se běh lhůty podle odstavce 2 přerušuje, a to nejdéle na dobu 20 pracovních dnů. Přerušení lhůty může Česká národní banka prodloužit usnesením až na dobu 30 pracovních dnů, pokud žadatel má sídlo nebo bydliště v jiném než členském státu, podléhá dohledu příslušného orgánu dohledu nebo jiného orgánu dohledu vykonávajícího dohled nad bankou nebo obchodníkem s cennými papíry jiného než členského státu, nebo nepodléhá dohledu nad osobou působící na finančním trhu. Přerušení lhůty nelze při posuzování žádosti opakovat. Přijetí vyžádaných informací je Česká národní banka povinna žadateli písemně potvrdit, a to ve lhůtě do 2 pracovních dnů. Nečinnost České národní banky ve lhůtě určené pro posouzení žádosti je považována za schválení žádosti, a to uplynutím posledního dne této lhůty. Pokud Česká národní banka uvedenou žádost zamítne, zašle písemné vyhotovení rozhodnutí žadateli do 2 pracovních dnů ode dne jeho vyhotovení, a to před uplynutím lhůty pro vydání rozhodnutí o žádosti. Důvody neudělení tohoto souhlasu Česká národní banka na žádost žadatele uveřejní způsobem umožňujícím dálkový přístup. Návrh zákona taxativním způsobem stanoví případy, kdy Česká národní banka žádost neschválí, tj. v případě, kdy žadatel nesplňuje podmínky důvěryhodnosti, struktura skupiny, jejíž součástí se má tuzemská zajišťovna stát,
41
Nová právní úprava zajištění
neumožňuje výkon účinného dohledu, účinnou výměnu informací mezi příslušnými orgány dohledu a vymezení působnosti mezi těmito orgány, žadatel neprokáže svoji schopnost finančně zabezpečit vykonávané a plánované činnosti v tuzemské zajišťovně, na které je navrhováno nabytí nebo zvýšení účasti, nebo existuje důvodné podezření, že ve spojení s navrhovaným nabytím dochází nebo došlo k legalizaci výnosů z trestné činnosti nebo k financování terorismu nebo k pokusům o ně, nebo, že by navrhované nabytí mohlo zvýšit riziko takového jednání. Obdobně jako v případě povolovací činnosti návrh zákona požaduje konzultaci České národní banky s příslušným orgánem dohledu, je-li žadatelem o nabytí účasti pojišťovna, jiná zajišťovna, banka, obchodník s cennými papíry nebo investiční společnost, kterým bylo uděleno povolení k činnosti v jiném členském státě, nebo zahraniční ovládající osoba takové pojišťovny, zajišťovny, banky, obchodníka s cennými papíry nebo investiční společnosti a má-li být výsledkem takového nabytí účasti to, že se žadatel stane ovládající osobou tuzemské zajišťovny. V případě nabytí nebo zvýšení kvalifikované účasti bez souhlasu České národní banky nemohou být vykonávána hlasovací práva spojená s takto nabytou účastí, a to do doby udělení tohoto souhlasu. Obdobně jako je tomu v současné právní úpravě, se České národní bance ukládá povinnost podat návrh na vyslovení neplatnosti usnesení valné hromady tuzemské zajišťovny, jestliže je v rozporu se zákonem, ohrožuje finanční stabilitu zajišťovny, nebo jinak ohrožuje její zaměstnance, věřitele nebo minoritní akcionáře, a to ve lhůtě 30 dnů ode dne jejího konání. Tato povinnost však nevzniká, pokud hlasování osob, které hlasovaly v rozporu se zákonem, nemohlo ovlivnit přijetí usnesení valné hromady nebo pokud takto přijaté usnesení není v rozporu se zákonem, neohrožuje finanční stabilitu zajišťovny ani jinak nepoškozuje účastníky zajištění, zaměstnance zajišťovny, její věřitele nebo minoritní akcionáře.
Činnost zajišťovny z jiného členského státu Jak již bylo výše řečeno, zajišťovna z jiného členského státu je oprávněna na základě povolení k provozování zajišťovací činnosti uděleného jí příslušným orgánem v domovském členském státě provozovat svoji zajišťovací činnost a činnosti s tím související na území všech členských států, a to na základě práva zakládat pobočky nebo na základě svobody dočasně poskytovat služby. Tímto způsobem se zakotvuje v našem právním řádu nejen princip jednotného evropského pasu, který odpovídá základním svobodám Společenství zejména svobodě pohybu kapitálu a služeb, a také s tím přímo související princip jednotného finančního dohledu, který umožňuje odstranit národním právem stanovované překážky činnosti zahraničních osob.Činnost zajišťovny z třetího státu
42
Tato část zákona byla z hlediska tvorby návrhu jednou z nejsložitějších. Směrnice o zajištění v čl. 49 pouze stanoví, že „členský stát neuplatní vůči zajišťovnám, jejichž skutečné sídlo se nachází mimo území Společenství, které zahajují nebo poskytují zajišťovací činnosti na jeho území, ustanovení vedoucí k příznivějšímu zacházení s nimi než s těmi, jejichž skutečné sídlo je v tomto členském státě.“ Z toho vyplývá, že podmínky pro činnost zajišťovny z třetího státu na území členského státu je třeba stanovit tak, aby tato zajišťovna, resp. pojišťovna z třetího státu, která hodlá na území členského státu provozovat zajišťovací činnost (usadit se na tomto území), by měla podléhat stejné nebo obdobné úrovni regulace a dohledu jako zajišťovna, resp. pojišťovna z členského státu. Těžko lze ponechat posouzení této podmínky na samotné zajišťovně nebo pojišťovně. Přístup k činnosti na území ČR zajišťoven z třetích států tak bylo nutno regulovat zákonem způsobem, který by byl v souladu s uvedeným ustanovením směrnice, a přitom aby nevytvářel nadbytečnou zátěž v těch případech, kdy úroveň regulace a dohledu v zemi sídla zajišťovny splňuje podmínky směrnice. Obecně tak byl zvolen princip povolení uděleného ČNB na základě žádosti zajišťovny z jiného členského státu, která hodlá zřídit na území ČR svoji pobočku. Připomeňme, že zajišťovny z třetích států, stejně jako pojišťovny z třetích států, nemohou využívat jednotného evropského pasu. Pobočka přitom musí mít formu organizační složky. Podmínky pro udělení povolení jsou v daném případě obdobné jako u pojišťovny z třetího státu a obsah žádosti je koncipován obdobně jako v případě povolení tuzemské zajišťovny, samozřejmě, s přihlédnutím k formě provozování zajišťovací činnosti. Směrnice o zajištění v čl. 50 zmocňuje Komisi Evropských společenství k předkládání návrhů Radě na projednání dohod s jednou či více třetími zeměmi o způsobech provádění dozoru nad zajišťovnami z třetích zemí a zajišťovnami z členských států, které provádějí zajišťovací činnost v třetím státu. Tyto dohody mají zajistit účinný přístup na trh pro zajišťovny na území smluvních stran za podmínek rovnosti obezřetného řízení a ustanovit vzájemné uznání pravidel a postupů pro dozor nad zajišťovnami. Konkrétně to znamená, že • příslušné orgány členských států musí získat informace nutné pro dozor nad zajišťovnami, jejichž skutečné sídlo se nachází ve Společenství a které provádějí zajišťovací činnosti na území dotyčných třetích států, • příslušné orgány třetích států musí získat informace nutné pro dozor nad zajišťovnami, jejichž skutečná sídla se nacházejí na jejich územích a které provádějí zajišťovací činnosti na území Společenství. Toto ustanovení se promítá i do návrhu zákona, který nepožaduje povolení ČNB k činnosti v případě zajišťovny z třetího státu, u které je tato výjimka dána vyhlášenou mezinárodní smlouvou nebo pokud Česká národní banka
43
Nová právní úprava zajištění
uzavřela dohodu s orgánem dohledu země sídla zajišťovny z třetího státu, na jejímž základě bude činnost této zajišťovny podléhat výkonu dohledu orgánem země jejího sídla. Podmínkou uzavření takové dohody je, že tento dohled je vykonáván nejméně v rozsahu stanoveném navrhovaným zákonem pro výkon dohledu nad činností tuzemské zajišťovny. K uzavření obdobné dohody s příslušným orgánem dohledu jiného členského státu je Česká národní banka oprávněna také v případě zajišťovny z třetího státu prostřednictvím, která zřídila svoji pobočku na území tohoto jiného členského státu. V takových případech je pak činnost zajišťovny z třetího státu posuzována stejně jako činnost zajišťovny z jiného členského státu. Inspirací zde byla úprava tzv. zvýhodnění používaného v případě pojišťoven z třetích států, které působí ve více členských státech. Pro úplnost je třeba zdůraznit, že výše zmíněná regulace se výhradně týká působení, tzn. nabídky zajišťovacích produktů zajišťovny z třetího státu na území ČR. Nijak tím není omezena možnost pojišťoven, resp. zajišťoven, cedovat svá pojistná nebo zajistná rizika, tedy vyhledávat si na zajistném trhu odpovídající zajištění. V zajištění totiž neplatí, a ani platit nemůže, princip „kde se nachází nebo kde je umístěno riziko“ používaný v povolovací činnosti pojišťoven, neboť zajištění má výhradně nadnárodní charakter, zajišťovna není vázána dohodou s pojistníkem a pojištěné riziko je v řadě případů nezbytné rozložit prostřednictvím co nejširšího, národními hranicemi neomezeného počtu pojištění.
Provozování zajišťovací činnosti pojišťovnou nebo zajišťovací účelovou osobou Jak jsme se zmínili již výše, zajišťovací činnost na území ČR může na základě povolení České národní banky provozovat také tuzemská pojišťovna a pojišťovna z třetího státu, které bylo uděleno povolení k této činnosti v zemi jejího sídla. V případě tuzemské pojišťovny, která hodlá svoji zajišťovací činnost provozovat na území jiného členského státu, musí, mimo jiné, být splněny notifikační povinnosti. Tuzemská pojišťovna a pojišťovna z třetího státu je povinna, pokud ve své činnosti překročí výší přijatého zajistného 10 % přijatého pojistného nebo částku 1 350 mil. Kč, anebo, je-li výše technických rezerv vytvořených k závazkům ze zajišťovací činnosti vyšší než 10 % celkových technických rezerv pojišťovny, zabezpečit: • oddělené řízení finančního umístění se vztahem k její pojišťovací činnosti od finančního umístění se vztahem k její zajišťovací činnosti, • aby nebyly plněny minimální finanční požadavky, zejména požadovaná míra solventnosti související s jednou nebo druhou z těchto dvou činností na úkor druhé činnosti; Česká národní banka může na základě žádosti pojišťovny povolit použití těch položek disponibilní míry solventnosti, které jsou volně k dispozici, pro jednu nebo druhou činnost,
44
• aby v účetnictví pojišťovny byly veškeré výnosy, zejména pojistné, platby od zajišťoven a výnosy z investic, a náklady, zejména pojistná nebo zajistná plnění, doplnění technických rezerv, platby zajistného a provozní náklady související s pojišťovací a zajišťovací činností, rozvrženy podle původu vzniku. Pro úplnost dodáváme, že tuzemská pojišťovna a pojišťovna z třetího státu může podle návrhu zákona svoji zajišťovací činnost ukončit jen formou odnětí povolení k provozování zajišťovací činnosti s převodem kmene zajišťovacích smluv nebo rozdělením. Pojišťovna z jiného členského státu je, v souladu s jednotným evropským pasem, oprávněna provozovat zajišťovací činnost a činnosti s tím související na území České republiky na základě povolení uděleného domovským členským státem, a to podle práva zakládat pobočky nebo na základě svobody dočasně poskytovat služby. V tomto případě je ale povinna splnit svoje notifikační povinnosti stejně jako v případě činnosti pojišťovací.
Zajišťovací účelová osoba Směrnice o zajištění zavedla také nový institut tzv. zvláštní účelový nástroj. V čl. 2 písm. p) ho definuje jako podnik, zapsaný do obchodního rejstříku či nikoli, jiný než existující pojišťovna nebo zajišťovna, který přebírá rizika od pojišťoven nebo zajišťoven a který plně financuje jejich vystavení těmto rizikům prostřednictvím výnosů z vydávání dluhopisů nebo jiného mechanismu financování, kdy jsou práva věřitelů z těchto dluhopisů nebo jiného mechanismu financování podřízena zajistným závazkům tohoto nástroje. V návrhu zákona je nazýván jako zajišťovací účelová osoba. V podstatě se jedná o využití kapitálového trhu k rozložení pojistného, resp. zajistného rizika, což je jeden ze způsobů alternativního přenosu rizika. Směrnice současně požaduje na členském státu, který se rozhodne umožnit zřízení těchto zvláštních účelových nástrojů na svém území, podmínit jejich činnost povolením dohledového orgánu. Od těchto členských států směrnice požaduje stanovit zejména pravidla, týkající se: • • • •
rozsahu povolení, povinných podmínek pro začlenění do všech vydaných smluv, dobré pověsti a příslušné odborné kvalifikace osob provozujících zvláštní účelový nástroj, odpovídajících a náležitých požadavků na akcionáře nebo členy mající kvalifikovaný podíl ve zvláštním účelovém nástroji,
45
Nová právní úprava zajištění
• řádných správních a účetních postupů, přiměřených mechanismů vnitřní kontroly a požadavků řízení rizik, • požadavků účetních, obezřetných a statistických informací, • požadavků solventnosti zvláštních účelových nástrojů. S ohledem na omezenou kapacitu kapitálového trhu ČR bylo rozhodnuto nevyužít této možnosti dané směrnicí. Navrhovaná úprava tak pouze stanoví tuzemské pojišťovně, pojišťovně z třetího státu, tuzemské zajišťovně a zajišťovně z třetího státu, která ve své činnosti využívá zajišťovací účelovou osobu, povinnost informovat Českou národní banku o každé smlouvě uzavřené se zajišťovací účelovou osobou, a to nejpozději do 30 dnů ode dne jejího uzavření. Česká národní banka je pak oprávněna zakázat této pojišťovně nebo zajišťovně zahrnutí pohledávky vůči takové osobě do finančního umístění nebo určit hodnotu, ve které ji lze do finančního umístění zahrnout. Tento zásah je možný, pokud taková smlouva nedává jistotu jejího splnění, není zabezpečeno plné financování zajišťovací činnosti této osoby výnosů z vydávání dluhopisů nebo jiného mechanismu financování, by došlo ke koncentraci rizika v rámci skupiny osob vzájemně propojených, nebo nedochází ke skutečnému přenosu pojistného nebo zajistného rizika. Je-li zajišťovací účelovou osobou osoba z jiného členského státu, je ČNB povinna konzultovat svá opatření s orgánem dohledu domovského členského státu. Navrhovaný zákon obsahuje v návaznosti na čl. 45 směrnice o zajištění také úpravu dalšího alternativního přenosu rizika, a to tzv. finitního (finančního) zajištění. Zajistitelé využívají celou řadu nástrojů v procesu přijímání a přenosu rizika, což je často zmiňováno jako „finanční inženýrství“. Mohou například vytvořit víceletou smlouvu k řízení načasování rizika. Zajistitel může připravit na míru smlouvu, v níž pojišťuje pojistitele proti škodě, u níž se očekává, že nastane v určité době po stanoveném období, přičemž pojistitel platí pravidelně pojistné. Jestliže škoda nastane, tak ji zajistitel uhradí. Jestliže škoda nenastane, pojistitel dostane zpět náhradu ve výši zaplaceného pojistného minus zisková provize. Podle návrhu zákona se tak finitním zajištěním rozumí zajištění pro případ, kdy jednoznačně vymezená maximální možná ztráta z pojištění, vyjádřená jako maximum převedeného ekonomického rizika, vyplývajícího jak z přenosu významného pojistně-technického rizika, tak i z přenosu rizika načasování, přesáhne během doby trvání zajišťovací smlouvy pojistné o omezenou, ale pro dané pojištění podstatnou částku, za podmínky, že zajišťovací smlouva obsahuje ustanovení týkající se jednoznačného a podstatného zvážení časové hodnoty peněz nebo řízení rovnováhy ekonomických důsledků mezi smluvními stranami v dohodnutém časovém úseku zaměřené na dosažení převodu zajištěného rizika. Tuzemská pojišťovna nebo tuzemská zajišťovna by měla být povinna informovat Českou národní banku o každé smlouvě týkající se finitního zajištění, a to bezodkladně po jejím uzavření, včetně předložení kopie takové smlouvy.
46
Pojišťovně z třetího státu by vznikla tato povinnost pouze, jsou-li takovou smlouvou zajištěny závazky vzniklé na území České republiky. ČNB tak bude mít možnost posoudit, zda finitní zajištění zahrnuje opravdový a materiální transfer rizika na nezapojenou třetí stranu a není používáno zneužívajícím způsobem k vylepšení bilance pojišťovny, resp. zajišťovny.
Přechodná ustanovení Návrh zákona zásadním způsobem mění systém výkonu a dohledu v zajištění. Je proto logické, že trhu je přechodnými ustanoveními dána lhůta pro přizpůsobení se nově stanoveným podmínkám. Bylo-li tuzemské pojišťovně nebo pojišťovně z třetího státu uděleno před nabytím účinnosti zákona (předpokládaný termín je 1. ledna 2009) povolení k provozování zajišťovací činnosti a činností souvisejících se zajišťovací činností podle dosavadního zákona • podle pojistných odvětví životních pojištění, se považuje za povolení k provozování zajišťovací činnosti v životním zajištění, • podle pojistných odvětví nebo skupin neživotních pojištění, se považuje za povolení k provozování zajišťovací činnosti v neživotním zajištění, • podle pojistných odvětví nebo skupin neživotních pojištění, se považuje za povolení k provozování zajišťovací činnosti pro všechny typy zajišťovacích činností. V takovém případě Česká národní banka vydá do 6 měsíců ode dne nabytí účinnosti navrhovaného zákona tuzemské pojišťovně nebo pojišťovně z třetího státu osvědčení, ve kterém uvede nové označení povolené zajišťovací činnosti. Tato pojišťovna nebo zajišťovna uvede do 2 měsíců ode dne doručení daného osvědčení veškerá označení jí provozovaných činností do souladu s tímto osvědčením; z hlediska zápisu těchto nových skutečností se takové osvědčení ze zákona považuje za listinu osvědčující jejich pravdivost. Do 2 let pak upraví svoji zajišťovací činnost do souladu s navrhovaným zákonem. V této lhůtě předloží České národní bance údaje, týkající se povahy přebíraných pojistných nebo zajistných rizik, a pro následující 3 účetní období údaje o aktivech určených ke krytí závazků z provozované zajišťovací činnosti a požadované míry solventnosti a odhad vývoje výše míry solventnosti. Zvláštní ustanovení se týká fakultativního zajištění, které má v dosavadní právní úpravě zvláštní povolovací režim. Tím, že směrnice o zajištění se nezabývá konkrétními způsoby zajištění, je nutné se s touto značně omezenou zajišťovací činností do budoucna vyrovnat. Proto se navrhuje, aby tuzemská pojišťovna nebo pojišťovna z třetího státu, která byla ke dni nabytí účinnosti navrhovaného zákona oprávněna provozovat zajišťovací činnost pouze
47
Nová právní úprava zajištění
formou fakultativního zajištění, nejpozději do 6 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona předložila České národní bance žádost o udělení povolení k provozování zajišťovací činnosti, nebo tuto činnost ukončila. Pokládat tento způsob zajištění, který je v podstatě obdobou soupojištění, za plnohodnotné provozování zajišťovací činnosti by jistě nebylo spravedlivé vůči ostatním pojišťovnám a zajišťovnám. Návrh zákona počítá i s vytvoření organizační složka zajišťovny z členského státu zřízené na území České republiky přede dnem nabytí účinnosti navrhovaného zákona. Ta by se považovala za pobočku takové zajišťovny. Pokud by se jednalo o organizační složku zajišťovny z třetího státu, pak by této zajišťovně vznikla povinnost do 6 měsíců ode dne nabytí účinnosti navrhovaného zákona předložit České národní bance žádost o udělení povolení k provozování zajišťovací činnosti, pokud by se nejednalo o zajišťovnu spadající do výjimky z této povinnosti. Předloha zákona samozřejmě obsahuje i další ustanovení týkající se zejména technických rezerv, finančního umístění, solventnosti či výkonu dohledu ve vztahu k zajišťovací činnosti. Těmto tématům se můžeme věnovat někdy příště, kdy bude navrhovaný zákon o pojišťovnictví již účinný.
New legal regulation of the reinsurance The member states of the EU have to implement the directive No. 2005/68/EC on reinsurance and amendment of some other directives. In the Czech Republic it will be done by new Act on Insurance, which will be the third act from the start of insurance market in the Czech Republic, as part of former Czechoslovakia, in 1991. The article is concentrated most of all on principal changes in the draft Act on Insurance due to reinsurance in comparison with the valid law, e.g. on capital requirements, solvency requirements, licensing etc. The requirements on insurance companies with operation in reinsurance and on reinsurance companies are not the same. There are some differences in licensing and supervision of both finacial institutions. It is possible to find them in the article, too. The authors pay further the attention to the operation of domestic reinsurance company, reinsurance company from other member state of the EU, reinsurance company from a third country and to reinsurance activities of an insurance company and of the so called special purpose vehicle.
48
Svoboda usazování, svoboda poskytování služeb a obecný zájem v podnikání pojišťoven
Drahomír Kubáň, Allianz pojišťovna, a. s. Uplynuly čtyři roky od vstupu České republiky do Evropské unie. V sektoru služeb pojišťovnictví se český pojistný trh stal součástí evropského trhu. Svědčí o tom mimo jiné impozantní počet 502 pojišťoven ze států Evropské unie a Evropského hospodářského prostoru působících na českém pojistném trhu na základě svobody poskytování služeb. K tomuto číslu si můžeme připočíst 17 poboček pojišťoven ze států Evropské unie usazených v České republice. Naopak přes hranice se vydalo pojišťovat na základě svobody poskytování služeb 15 pojišťoven se sídlem na území České republiky. Z uvedeného je patrné, že téma svobod usazování a poskytování služeb je součástí každodenního obchodního, finančního i spotřebitelského života českého pojistného trhu, a proto si zasluhuje pozornost a diskuzi. Článek se v první části zabývá právním rámcem a předpoklady podnikání v pojišťovnictví na základě svobody usazování a svobody poskytování služeb. Rozebírá právní aspekty svobod a pravomoci dohledových orgánů státu, na jehož území pojišťovna přes hranice působí. V druhé části je věnována pozornost pojmu obecného zájmu jako základnímu nástroji kontroly pojišťovny v hostitelském státě, jeho výkladu z pohledu Evropské komise a promítnutí principu obecného zájmu do vztahů mezi pojišťovnou a dohledovým orgánem.
I. Právní rámec a předpoklady pojišťovací činnosti pojišťoven......... na základě svobody usazování a/nebo svobody poskytování služeb Pojišťovny se sídlem na území členských států Evropské unie a států tvořících Evropský hospodářský prostor mohou na základě principů založených čl. 43 a násl. a čl. 49 a násl. Smlouvy o Evropských společenstvích („Smlouva“)1 poskytovat služby na základě svobody usazování anebo na základě svobody poskytování služeb. Třetí směrnice Rady2 umožnily pojišťovacím podnikům členských států Evropské unie (EU) a státům Evropského hospodářského prostoru (EHP) provozovat pojišťovací činnost v kterémkoliv státě EU a EHP. Zavedly jednotný systém povolení a finančního dohledu pojišťovacích podniků členskými státy, ve kterých mají své sídlo, resp. vedení3. Tento stát se nazývá státem domovským a stát, ve kterém jsou služby poskytovány nebo stát, ve kterém se pojišťovací podnik usadil, státem hostitelským4. Zákon o pojišťovnictví poskytuje zákonnou definici práva svobody usazování jako „každou trvalou přítomnost (usazení se) pojišťovny z členského státu na území jiného členského státu, než je členský stát, ve kterém má 1
Smlouva o založení Evropského společenství, konsolidované znění, Tichý L. a kol. Dokumenty ke studiu evropského práva, 2.vydání, Linde 2002
Směrnice Rady 92/49/EHS ze dne 18. června 1992 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přímého jiného než životního pojištění a o změně směrnic 73/239/EHS a 88/357/EHS ( třetí směrnice o neživotním pojištění) a Směrnice Rady 92/96/EHS ze dne 10. listopadu 1992 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přímého životního pojištění a o změně směrnic 79/26//EHS a 90/619/EHS( třetí směrnice o životním pojištění)
2
Commission Interpretative Communication – Freedom to provide services and the general good in the insurance sector, Official Journal C 043, 16/02/2000 P. 005 – 0027 (Sdělení komise)
3
Pojmy jako stát domovský, hostitelský, členský stát, jiný členský stát atd. jsou používány ve smyslu obvyklém tak, jak je užívá komunitární právo a české právní předpisy, pojem členský stát zahrnuje též státy tvořící Evropský hospodářský prostor
4
49
Svoboda usazování, svoboda poskytování služeb a obecný zájem v podnikání pojišťoven
tato pojišťovna sídlo…“ a práva svobody poskytování služeb jako „právo pojišťovny se sídlem v členském státě dočasně provozovat pojišťovací činnost na území jiného členského státu, než ve kterém má pojišťovna sídlo…“5
II. Svoboda usazování (podnikání) Svoboda usazování zahrnuje podle čl. 43 Smlouvy právo fyzických a právnických osob z členských států zahájit, případně vykonávat, samostatnou výdělečnou činnost, jakož i zřizovat a řídit podniky za podmínek stanovených pro vlastní příslušníky právem státu, kde dochází k podnikání. Usazování, jehož účelem musí být hospodářská činnost, má formu zastoupení, pobočky nebo dceřiné společnosti. Vzhledem k účelu pojednání se v dalším používá souhrnný termín pobočky pro formu agentury, zastoupení či pobočky6. Pojmově se zde nepojednává o primárním usazování např. formou dceřiné společnosti. Opačně, je-li výdělečná činnost vykonávána v jiném smluvním státě nikoliv prostřednictvím pobočky, jedná se o poskytování služeb. Ve smyslu čl. 43 odst. 2 Smlouvy musí mít usazování hospodářskou podstatu. Smlouva neobsahuje podobně jako u poskytování služeb definici svobody usazování. Podle rozhodovací praxe Soudního dvora Evropských společenství (ESD) vyznačuje se usazení profesionální činností v jiném členském státě na stálém a plynulém základě7. ESD v tzv. pojišťovnickém rozhodnutí uvedl, že „… pojišťovací podnik jiného členského státu, který si udržuje stálou přítomnost v členském státě, je zahrnut do rámce ustanovení Smlouvy o právu na usazování, i když tato přítomnost nemá formu pobočky nebo agentury, ale sestává toliko z kanceláře řízené vlastním osazenstvem nebo osobou, která je nezávislá, ale autorizována jednat na stálém základě za podnik, jako by tomu bylo v případě agentury“8. Podobně jako u poskytování služeb a jiných svobod stanoví u svobody usazování čl. 42 Smlouvy postulát rovného zacházení, jako by osoby z jiného členského státu byly příslušníky tohoto členského státu, neboli, jak ustanovení stanoví, zákaz diskriminace9 Právo svobody usazování lze omezit pouze z důvodů výkonu veřejné moci (Smlouva čl. 45, odst. 1), a to pouze v příležitostných a na konkrétní situace reagujících případech. Právo svobody usazování lze též omezit z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a ochrany zdraví (Smlouva čl. 46, odst. 1). Blíže budou uvedená práva hostitelského státu rozvedena v části svoboda poskytování služeb.
III. Svoboda poskytování služeb Svoboda poskytování služeb podle čl. 49 Smlouvy je právem poskytovat z jednoho členského státu službu do členského státu jiného, aniž by poskytovatel služby byl v tomto státě usazen. Za poskytování služeb se
5
§ 2 odst. 2, písm. d) a e) zákona č. 363/1999 Sb., o pojišťovnictví a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pojišťovnictví) ve znění pozdějších předpisů ( ZPOJ ). 6
50
Srov. Tichý L. a kol. Evropské právo, str. 483 marg.č. 781, Beck, Praha 2004 7
C- 55/94 Gebhart, též Tichý L. str. 481 a násl., marg.č. 785 8 9
C - 205/84 Komise vs. Německo
K tomu blíže Tichý L. str. 484 a násl., marg. č. 785
považuje služba za úplatu, pokud tyto nejsou upraveny ustanoveními o volném pohybu zboží, kapitálu a osob, čl. 50 Smlouvy. Svoboda poskytování služeb se proti svobodě usazování vymezuje především dočasným charakterem poskytovaných služeb, protože usazení předpokládá trvalou přítomnost v hostitelské zemi.10 Činnosti, které jsou trvalé bez jakéhokoliv časového omezení, nespadají pod čl. 49 Smlouvy. Jde-li o poskytování služeb mezi dvěma různými členskými státy, je základem vždy znak přeshraničního ( jdoucího přes hranice států) vztahu. Tento znak je společný všem formám svobody poskytování služeb. Postupně praxe rozlišila čtyři základní formy svobody poskytování služeb, které platí i pro poskytování služeb pojištění11: a) poskytoval služby se přemístí přes hranice k příjemci služby (změna místa poskytovatele, též nazývána jako aktivní svoboda poskytování služby); b) příjemce služby se přemístí přes hranice k poskytovateli služby (změna místa příjemce, též nazývána jako pasivní svoboda poskytování služby); c) přeshraniční služby jsou poskytovány, aniž by došlo k pohybu poskytovatele či příjemce přes hranice. Služby jsou tedy poskytovány prostředky komunikace na dálku jako telefon, fax, pošta, internet; d) příjemce služby a poskytovatel služby se k poskytnutí služby přemístí do třetího státu. Podle rozhodnutí ESD přechodnost poskytování služeb je třeba hodnotit ve světle jejich trvání, pravidelnosti, periodicity a kontinuity. Skutečnost, že služba je poskytována dočasně, neznamená, že poskytovatel služby se nemůže vybavit nějakou formou infrastruktury v hostitelském členském státě, pokud taková infrastruktura je nezbytná pro účely poskytnutí služby12. Podle čl. 50 Smlouvy může poskytovatel služby za účelem jejího poskytnutí dočasně provozovat svou činnost ve státě, kde je služba poskytována za stejných podmínek, jaké tento stát ukládá svým vlastním příslušníkům. Přeshraniční poskytování služeb požívá práva rovného zacházení. Jakákoliv diskriminace je zakázána. „…jsou zakázána omezení volného pohybu služeb uvnitř společenství pro příslušníky členských států, kteří podnikají v některém jiném státě Společenství než příjemce služeb,“ říká čl. 49 Smlouvy. Zakázány jsou nejen zřejmé formy diskriminace, nýbrž i všechny formy skryté diskriminace, které použitím jiných kritérií, než je státní příslušnost, vedou ke stejným výsledkům13. Výjimky jsou možné pouze, pokud spadají pod ustanovení čl. 45 (výkon veřejné moci) a čl. 46 (důvody veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a ochrany zdraví) Smlouvy. ESD ve svých rozhodnutích požaduje odstranění jakýchkoliv omezení přeshraničního poskytování služeb. Neslučitelná s čl. 49 jsou proto taková jednání hostitelského státu, která jsou schopná omezit či znemožnit činnost poskytovatele služeb, který je usazen v jiném členském státě a tam provozuje podobné služby. Na druhé straně ESD uznal ve svých rozhodnutích, že hostitelská země je oprávněna učinit kroky, aby zabránila poskytovateli služeb, jehož činnost
10
Sdělení Komise C43/7, zde odkaz č. 15
Tichý L. a kol. str. 490, marg.č 795, Europarecht von A-Z, Das Recht der Europäischen Union nach dem Vertrag von Nizza, Hrsg. von Borris R. und Zacker Ch., Beck 3. Auflage, 2002, str. 138 (Europarecht von A–Z) 11
12
Sdělení Komise C 43/7 bod 1, písm. (a), druhý odst.
13
Europarecht von A–Z str. 139
51
Svoboda usazování, svoboda poskytování služeb a obecný zájem v podnikání pojišťoven
je zcela nebo hlavně cílena na jeho území (tj. hostitelského státu) v nikoli řádném výkonu svobody poskytování služeb, a která by mu umožnila obcházet pravidla profesionálního chování, která by na něj byla aplikovatelná, jestliže by byl usazen v hostitelské zemi. Neboli, aby se vyhnul nutnosti se usadit. Kritérium frekvence vykonávání činnosti je důležité pro posouzení, na jakém základě podniká pojišťovna v hostitelském státě14 Mezi přeshraničním poskytování služeb a podnikáním v členské zemi prostřednictvím pobočky je na první pohled zřetelný a jasně definovaný rozdíl. Jedna pojišťovna může provozovat obě svobody v hostitelském členském státě najednou, jak umožňuje třetí generace směrnic o provozování neživotního pojištění, resp. životního pojištění. Provozování pojištění na základě svobody poskytování služeb je z podstaty snadnější, jak plyne z ekonomické podstaty tohoto způsobu podnikání, kdy pobočka musí mít pevnou infrastrukturu atd. Proto také zejména vnitrostátní předpisy upravující činnost na základě svobody poskytování služeb jsou o poznání jednodušší15.
IV. Šedá zóna V praxi však může docházet a dochází k situacím, kdy je z obchodně politických, finančních či personálních důvodů třeba vyjasnit, jaká činnost vykonávaná přímo příslušným podnikem nebo prostřednictvím třetí osoby a s jakými materiálním vybavením si vyžaduje stálé přítomnosti či nikoliv, resp. o určení, o jakou činnost se jedná. Proto komise přistoupila ve svém interpretačním sdělení k výkladu, jak nazývá, tzv. šedé zóny, zejména, kdy pojišťovna používá k provádění svého obchodu v členském státě stálou infrastrukturu. Ústředním bodem diskuze je míra nebo intenzita využívání nebo angažování nezávislé osoby v hostitelském státě, tedy, kdy je činnost pojišťovny poskytováním přeshraničních služeb, a kdy spolupráce s nezávislou osobou de facto vede k vytvoření pobočky. Nezávislou osobou se rozumí struktury, které jsou právně, nikoliv ekonomicky oddělené od pojišťovacího podniku. Komise na základě rozhodnutí ESD16 formulovala tři kumulativní podmínky, za jejichž splnění je na spojení mezi nezávislou osobou, např. nezávislým zprostředkovatelem, a pojišťovnou spíše nahlíženo předpisy upravujícími právo usazování, než předpisy aplikovatelnými na svobodu poskytování služeb17. a) Nezávislá osoba musí být podřízena řízení a kontrole pojišťovny, kterou zastupuje Zde se posuzuje, zda nezávislá osoba má dostatek svobody organizovat svou činnost, kolik času věnuje pojišťovně a kolik jiným soutěžitelům ve stejném čase v případě, že nezávislá osoba, zprostředkovatel pojištění, zastupuje více soutěžitelů. V tomto případě, kdy zprostředkovatel zastupuje více soutěžitelů a jeden z nich mu udělil exklusivitu, lze dovodit, že výlučné zmocnění znamená, že zprostředkovatel je řízen a pod kontrolou pojišťovny, a tudíž lze činnost zprostředkovatele považovat za činnost pobočky a činnost pojišťovny za usazení v hostitelském státě.
52
14
Sdělení Komise C/43/8 bod 1 pís. (b), první odst.
15
Srov. např. § 5a, § 10 ZPOJ
16
Sdělení Komise C 43/9 bod 3, první odst.
17C-17/76 De Bloos, C-33/78 Somafer, C-139/80 Blancart & Willems 17
b) Nezávislá osoba musí zavazovat pojišťovnu Při posuzování naplnění této podmínky je rozhodující, zda nezávislá osoba právně zavazuje pojišťovnu vůči třetím stranám a je oprávněna uzavírat smlouvy, zda tedy jedná jménem a na účet pojišťovny, která není usazena v hostitelském státě. Naopak v situaci, kdy zprostředkovatel předkládá pojišťovně návrh zájemce o pojištění a pojišťovna jej může odmítnout, není uvedená podmínka naplněna. Na druhé straně se však mohou vyskytovat případy, kdy nezávislá osoba, např. zprostředkovatel sice smlouvy není zmocněn uzavírat, ale je zmocněn k úkonům likvidace pojistných událostí včetně a zejména uznání nároků tak, že právně zavazuje pojišťovnu vůči třetím stranám. Tuto činnost je ale třeba odlišit od úkonů, kdy zprostředkovatel nebo expert provádí prvotní šetření, sběr dat o pojistné události nebo provádí na pokyn pojistitele platby pojistných plnění. c) Nezávislá osoba musí obdržet stálé instrukce Spolupráce nezávislé osoby s pojišťovnou musí spočívat na dlouhodobém základě. To znamená, že jednorázové úkoly, časově omezené úkoly nezakládají dlouhodobost spolupráce. Z instrukcí musí vyplývat, že pojišťovna zamýšlí hospodářsky se integrovat svou pojišťovací činností do ekonomiky hostitelské země. Provádí-li pojišťovna činnost dočasně a příležitostně, a zavázala-li zprostředkovatele, spadá její činnost pod pravidla svobody poskytování služeb. Pojišťovna provozující pojišťovací činnost v jiném členském státě však mnohdy k řádnému výkonu své činnosti musí využívat třetích osob, aniž by měla v úmyslu svou činnost provozovat v hostitelském státě trvale. Komise uvádí příkladmý výpočet činností, resp. služeb, které nelze podřadit pod žádnou z výše uvedených podmínek18 a které mohou pojišťovny využívat, aniž by touto spoluprací spadaly pod ustanovení o svobodě usazování: • místní expert provádí ohodnocení rizika, které má být kryto při pojišťovací činnosti v rámci svobody poskytování služeb, • místní expert ohodnocuje škodu způsobenou rizikem krytým pojistnou smlouvou uzavřenou v rámci svobody poskytování služeb, • pojišťovací agent, v jehož pravomoci není uzavírání smluv a jehož aktivity jsou omezeny na zasílání pojistných návrhů, které obdržel od zájemců o pojištění, pojišťovně k přijetí, • místní právní služby, lékařské nebo aktuárské služby od osob usazených ve členském státě poskytnutí, • stálá struktura pro vybírání pojistného pojistných smluv uzavřených v rámci svobody poskytování služeb (např. úvěrové instituce, faktoringové společnosti),
18
Sdělení Komise C 43/11 bod 3, ad (iii), třetí odst.
53
Svoboda usazování, svoboda poskytování služeb a obecný zájem v podnikání pojišťoven
• stálá struktura pro přijímání hlášení škod pojišťovnám k rozhodnutí, zda škoda bude přijata nebo odmítnuta, vztahující se k pojistným smlouvám uzavřeným v rámci svobody poskytování služeb, • stálá struktura pro správu škodných spisů (toto může zahrnovat, kde to lze, i výplatu pojistného plnění podle pokynů daných pojišťovnou). Je důležité uvědomit si, že pobočka musí být právní součástí mateřského pojišťovacího podniku, což znamená, že je do něj organizačně začleněna a je na něm závislá19. Posledně uvedený důvod zároveň vymezuje rozdíl mezi nezávislým agentem a pobočkou v tom smyslu, že nezávislá osoba nemůže tvořit sama o sobě pobočku pojišťovny. Kritéria pro naplnění činnosti pobočky může za splnění podmínek trvalosti, pravidelnosti, periodicity a kontinuity splňovat i využívání tzv. ATM (Automated Teller Machine), které provádí transakce bez přítomnosti pracovníka. Na druhé straně přítomnost osoby, starající se o údržbu těchto přístrojů, nespadá pod ustanovení upravující činnost poboček. Samotný ATM však nemůže bez lidské přítomnosti tvořit pobočku. Od výše uvedeného je třeba odlišovat poskytování pojistných služeb prostředky na dálku. Provozování pojištění prostřednictvím telefonu, faxu, tisku a zvláště prostředky elektronického obchodu jako je internet, kdy se pojišťovna nachází v členském státě odlišném od členského státu rizika nebo závazku20, se považuje za poskytování pojištění na základě svobody poskytování služeb. Není podstatné, ve kterém místě je instalováno technologické zařízení (např. server), které se pro zpracování dat použije. Určujícím je vždy umístění rizika nebo závazku, ať se smlouva uzavírá z kteréhokoliv místa. Použití elektronických prostředků k provádění inzerce, poskytování obchodních informací a informací o pojišťovně není považováno podle čl. 41 třetí směrnice o neživotním pojištění a čl. 41 třetí směrnice o životním pojištění za pojišťovací činnost.
V. Provozování pojišťovací činnosti na základě.... svobody usazování a svobody poskytovat služby Třetí směrnice o neživotním pojištění a třetí směrnice o životním pojištění stanovují předpoklady, za kterých lze zahájit a provozovat pojišťovací činnosti v jiném členském státě jak prostřednictvím pobočky, tak svobody poskytovat služby. Provozování pojišťovací činnosti v jiném členském státě je založeno na oznámení úmyslu
54
19
Sdělení Komise C 43/ 11 conclusion
čl. 7 a 8 druhé směrnice 88/357/EHS o neživotním pojištění a čl.4 druhé směrnice 90/619/EHS o životním pojištění, srov. § 2 odst. 2, písm. f) a g) ZPOJ a sdělení komise C 43/13 bod 6, odst. ( a) 20
pojišťovny prostřednictvím dohledového orgánu svého domovského státu21. Směrnice stanoví obsah této notifikace, pokud jde o sdělení pojišťovny se sídlem na území členského státu o úmyslu podnikat v jiném členském státě. Povinností dohledového orgánu domovského státu je toto oznámení doručit orgánu dozoru hostitelského státu. V případě úmyslu zřízení pobočky platí, že činnost může být zahájena za dva měsíce od doručení oznámení dohledovému orgánu hostitelského státu o úmyslu zahájit činnost. Hostitelský orgán dohledu má povinnost informovat do dvou měsíců pojišťovnu a příslušný orgán dohledu domovského státu o podmínkách vykonávání činnosti. Opačně se dá vyvodit, že kdyby dohledový orgán vyrozuměl dotčenou pojišťovnu dříve než uplynou dva měsíce, činnost by bylo možné zahájit dříve. V případě úmyslu provozovat pojišťovací činnost na základě svobody poskytování služeb je povinností orgánu dohledu domovského státu během měsíce informovat pojišťovnu o tom, že její žádost přijal nebo odmítl, a z jakého důvodu. Pokud pojišťovna obdrží oznámení, že její žádost byla přijata a zaslána státu, na jehož území má pojišťovna úmysl zahájit činnost, může tuto činnost zahájit. Lze vyvodit, že domovský dohledový orgán je povinen na dotaz pojišťovny též sdělit, že takové oznámení bylo doručeno. Z důvodů obecného zájmu informují orgány hostitelského státu pojišťovny o podmínkách provozování činnosti nejen v případě jejich úmyslu založit pobočku na území jejich státu, ale i v případě úmyslu podnikat na základě svobody poskytování služeb. Podle čl. 35 třetí neživotní směrnice tak v případě svobody poskytování služeb činí hostitelský stát vždy, když pojišťovna zamýšlí provozovat pojištění odpovědnosti za škody způsobené provozem motorového vozidla. Vyžaduje se, aby pojišťovna jmenovala škodného zástupce a stala se členem národní kanceláře a garančního fondu členského státu poskytování služeb. Orgány dohledu většiny členských států požadují výslovnou zprávu o tom, že pojišťovna nebude provozovat v předchozím uvedené odvětví. Rovněž tak některé hostitelské státy požadují ujištění, že pojišťovna nebude provozovat povinná pojištění a substitutivní zdravotní pojištění, ač je ve své notifikaci neuvedla. Italský dohled žádá mj. u pojištění odpovědnosti plavidla, pokud ho bude pojišťovna provozovat, zaslání potvrzení o tom, že je členem národní kanceláře a garančního fondu (Ufficio Centrale Italiano a Fondo di Garancia per le Vittime della Strada). Členské státy též požadují sdělení popisu prostředků, které má pojišťovna k dispozici na krytí asistenční služby a jak má být v hostitelském státě organizována. Započetí činnosti je vázáno na jmenování daňového zástupce ve státech, které ukládají daně nebo parafiskální poplatky na pojistné, příp. členství v poolech nebo fondech na odstraňování následků přírodních katastrof, a již zmíněného škodného zástupce.
21
čl. 32 a 34 směrnice 92/49/EHS, pokud jde o neživotní pojištění a čl. 32 a 34 směrnice 92/96/EHS pokud jde o životní pojištění
55
Svoboda usazování, svoboda poskytování služeb a obecný zájem v podnikání pojišťoven
Obsah oznámení v případě zřízení pobočky vystihuje podstatu podnikatelské aktivity, tj. orgán domovského státu a orgán hostitelského státu je uvědomen o tom, že má být pobočka založena a o jejím sídle, o tom, jaká pojistná odvětví bude pobočka provozovat, jaká je její organizační struktura a že určila oprávněného zástupce. Příslušný orgán domovského státu potvrdí, že pojišťovna má minimální míru solventnosti. V případě svobody poskytování služeb je obsah notifikace z podstaty věci jednodušší. Pojišťovna informuje o úmyslu provozovat činnost v jiném členském státě na základě svobody poskytovat služby a uvede pojistná odvětví, která hodlá provozovat22. Jak již bylo zmíněno, uvede též údaje o škodných zástupcích, pokud bude provozovat pojištění odpovědnosti za škody způsobené provozem motorového vozidla. Ostatní výše uvedené informace a případně další o činnosti pojišťovny na základě svobody poskytování služeb, které je pojišťovna povinna sdělit orgánu dohledu hostitelského a současně domovského státu, se opírají o požadavky obecného zájmu v tom kterém členském státě.
VI. Výkon finančního dohledu Z koncepce jednotné licence plyne, že na činnost pojišťovny provozované na základě svobody usazování a svobody poskytování služeb dohlíží příslušný orgán jejího domovského státu. Některé pravomoci však přiznávají směrnice i dohledu státu hostitelského23. Pojišťovna, která provádí podnikatelskou činnost podle práva zakládat pobočky nebo práva svobody poskytovat služby je povinna předkládat oprávněným orgánům hostitelského státu doklady o své činnosti24. Dohled může požadovat nápravná opatření, zjistí-li závady v činnosti pojišťovny. Spolupracuje při tom s orgány dohledu domovského státu. Jako krajní opatření, zejména v zájmu ochrany spotřebitelů, umožňují směrnice orgánu dohledu hostitelského státu, vyslovit zákaz uzavírání smluv. Oprávnění orgánu dohledu domovského státu provádět kontrolu pojišťovny, která provozuje svoji činnost prostřednictvím pobočky, na místě, tedy v hostitelském státě25 lze chápat jako opatření, ke kterému bude sahat dohled domovského státu spíše výjimečně, neboť jde o výkon státní moci domovského státu na území hostitelského státu.
VII. Koncepce obecného zájmu a omezení svobody usazování a svobody poskytování služeb z hlediska výkonu dohledu nad pojišťovnami.......... Svoboda usazování a zejména svoboda volného poskytování služeb byla rozvíjena ve Směrnicích o neživotním pojištění a o životním pojištění postupně. Základem pro čl. 28 třetí směrnice o neživotním pojištění a čl. 28 třetí
56
22
čl. 34 směrnice 92/49/EHS a čl.l 34 92/89/EHS
23
Srov. čl. 38, 40 směrnice 92/49/EHS a čl. 38 a 40 směrnice 92/96/EHS
Srov. Úřední sdělení České národní banky ze dne 29. 11. 2007 o předkládání jiných dokladů o činnosti tuzemských pojišťoven a poboček pojišťoven z třetích států a dokladů o činnosti poboček pojišťoven z jiných členských států EU či EHP za rok 2008, příloha č. 2 24
25
čl. 10 směrnice 92/49/EHS a čl. 10 odst. 3 směrnice 92/96/EHS
směrnice o životním pojištění byla rozhodnutí ESD z 4.12.1986. Podle ESD právo svobody poskytování služeb může být omezeno pouze nařízeními, která jsou ospravedlněna obecným zájmem26 (general good, allgemeine Interesse, intéret général,). Neslučitelnými s čl. 49 Smlouvy jsou všechna omezení, včetně ne diskriminačních, „ pokud jsou způsobilá omezit nebo znemožnit činnost provozovatele služeb, který je usazen v jiném členském státě a tam provozuje obdobné služby“27 Směrnice třetí generace naplnily čl. 49 Smlouvy, podle kterého národní předpisy členských států umožní volné poskytování služeb prosté jakýchkoliv omezení. Hostitelský stát může uložit omezení pojišťovnám poskytujícím služby na základě svobody poskytování služeb nebo svobody usazování pouze odůvodněná veřejným zájmem. Čl. 28 třetí směrnice o neživotním pojištění a čl. 28 třetí směrnice o životním pojištění formuluje do psaného práva rozhodnutí ESD o otázkách veřejného zájmu tak, že „členský stát, ve kterém se nachází riziko (ve směrnici životní „členský stát závazku“) nebrání pojistníkovi v uzavírání smluv s pojišťovacím podnikem povoleným za podmínek čl. 6(8) směrnice 73/239/EHS (ve směrnici životní tak „čl. 8(6) směrnice 79/267/EHS), pokud to není v rozporu se zákonnými ustanoveními na ochranu obecného zájmu v členské státě, ve kterém se nachází riziko (dle životní směrnice v členském státě závazku)“28 Směrnice hovoří o principu obecného zájmu na několika místech, dále např. čl. 32 odst. 4 třetí směrnice o neživotním pojištění a čl. 32 třetí směrnice o životním pojištění, v obou informace o podmínkách provozování činnosti poboček, čl. 54 třetí směrnice o neživotním pojištění, o provozování soukromého zdravotního pojištění, čl. 41 třetí směrnice o neživotním pojištění a čl. 41 třetí směrnice o životním pojištění, v obou dokumentech o propagování pojišťoven v jiném členském státě29. Princip obecného zájmu, jak bylo uvedeno, byl vyvinut obyčejovým právem ESD. Rozsudky se týkaly zprvu svobodného pohybu služeb a zboží a až následně byly uplatňovány na právo usazování30. Důvodem je to, že volné poskytování služeb a svoboda usazování jsou postaveny na roveň a pojišťovny jsou oprávněny provozovat svoji činnost v jiném členském státě na základě licence, kterou obdržely ve svém domovském státě. Čl. 28 třetí směrnice o neživotním pojištění a čl. 28 třetí směrnice o životním pojištění zakládají právo dohledu hostitelského státu omezit jednotnou licenci, resp. provozování pojišťovací činnosti z důvodů spočívajících ve veřejném zájmu, přičemž domovskému státu zůstává vyhrazen finanční dohled. Je v pravomoci každého státu, určit, které vnitrostátní předpisy představují obecný zájem. Zcela jistě ne všechny kogentní veřejnoprávní předpisy hostitelského státu budou automaticky představovat obecný zájem. Princip obecného zájmu a jeho uplatnění podobně jako výhrada veřejného pořádku, jak ji definuje nauka mezinárodního práva soukromého, má funkci obrannou, jestliže by účinky použití zahraničního právního řádu byly zásadně nepřijatelné, a funkci aktivní, neboť přikazují použít vnitrostátního práva vždy bez ohledu na to, zda se jinak řídí na základě kolizní normy jiným než tuzemským právem31. Obranná funkce spočívá nejen v tom, aby se zabránilo importu zahraničního práva, ale
čl. – 205/84 z 4. 12. 1986
26
čl. – 76/90 Dennemyer
27 28
Směrnice 92/49/EHS a 92/96/EHS
29
Směrnice 92/49/EHS a 92/96/EHS
30
Sdělení komise C – 43/16 bod 2, písm. (a), první odst.
31
Kučera Z. Mezinárodní právo soukromé, 3.vydání, nakl. Doplněk Brno 1996, str. 184, kapitola 17, 1.2
57
Svoboda usazování, svoboda poskytování služeb a obecný zájem v podnikání pojišťoven
též, aby bylo zajištěno rovnoprávné zacházení mezi účastníky trhu. Opatření orgánu dohledu mají veřejnoprávní charakter s dopady do smluvních vztahů mezi pojišťovnou z členského státu podnikající na základě volného poskytování služeb nebo na základě pobočky a pojistníkem a dalšími účastníky pojistných vztahů. Tyto předpisy vlastně tvoří kolizní normy mezinárodního práva soukromého. Vzhledem k tomu, že ESD a ani komunitární předpisy nedefinují obecný zájem, je nutné dospívat k aplikaci opatření zdůvodňujících veřejný zájem na základě toho, jaká služba bude poskytována, na základě jakých právních předpisů domovského a též sekundárně, jak bude níže rozvedeno, hostitelského státu. „Při výkladu těchto neurčitých pojmů je třeba vyjít z konkrétního případu podle práva země původu a k tomu se připojí kontrola z pohledu právních předpisů státu, kde bude služba poskytována. Její interpretace (rozuměj kontroly) zahrnuje vedle otázek kolizních norem nejdůležitější bod diskuze“32. Intenzita ochranné funkce dohledu závisí na míře uplatňování norem regulujících obecný zájem. Čím extenzivnější výklad, tím je podnikání volnější a naopak. Např. ustanovení ZPOJ, zákona o pojistné smlouvě, předpisů upravujících hospodářskou soutěž, ba i ochranu spotřebitele nelze automaticky považovat bez konkrétního zkoumání ve vztahu k nabízené službě za kogentní, resp. chránící konkrétní veřejný zájem. Úkolem příslušného orgánu domovského státu je provádět dohled nad činností pojišťoven a kontrolovat dodržování právních předpisů při poskytování služeb. Přitom základním úkolem je dohled nad finančním zdraví pojišťoven, a to zejména v zájmu ochrany spotřebitele33. Z pohledu přeshraničního pojišťování je v rámci těchto úkolů v dělbě pravomocí dohledových orgánů hostitelskému státu vymezena role kontroly dodržování předpisů, které jsou v obecném zájmu. Jejich seznam zašle dohledovému orgánu domovského státu a pojišťovně, která navrhuje založení pobočky nebo provozování podnikání v rámci svobody poskytovat služby34. Uplatňování omezení ve veřejném zájmu je v samotných směrnicích upraveno jako výjimka. Proto jakákoliv vnitrostátní omezení musí být výjimečná a vycházet z poslání orgánů dohledu. „Donucující předpisy členského státu upravující příslušnou činnost, které nenaplňují účel ochrany spotřebitele, nemohou stát proti svobodnému poskytování služeb“35. Účelu směrnic by též odporovala praxe dohledového orgánu, který by z důvodu obecného zájmu ukládal omezení pojišťovně, když v jejím domovském státě existuje obdobná dovolená úprava. Výkladový vývoj a praxi členských států, jakož i v neposlední řadě rozhodnutí ESD, komise využila ve svém interpretačním stanovisku (viz citované sdělení komise), které v mnohém poskytuje výkladová pravidla pro účastníky trhu, jak pracovat s principem obecného zájmu. ESD stanovil na členské státy požadavky, které jsou kumulativní, při jejichž splnění mohou být uvalena omezení na svobodu poskytování služeb nebo svobodu usazování: musí jít o oblast, která není harmonizována, musí jít o opatření sledující obecný zájem, nesmí být diskriminační, musí být objektivně nezbytné, přiměřené cíli, který sleduje a nesmí být chráněno předpisy v členském státě, kde má pojišťovna sídlo36.
58
32
Prölss Versicherungsaufsichtsgesetz (VAG), Kommentar, 11. Hearusgabe, Beck Verlag 1997, str. 23, Rdn. 46
33
Srov. § 6 odst. 1 ZPOJ
34
Srov. čl. 32 odst. 4 směrnice 92/49/EHS a čl. 32 odst. 4 směrnice 92/96/EHS
35
VAG str. 23, Rdn. 4
36
Sdělení komise C 43/16 bod 2, pís. (a) třetí odst. a násl.
V jednotlivostech lze k uvedeným požadavkům poznamenat, že důkazní břemeno je vždy na členském státě. Čím vyšší bude stupeň harmonizace, tím menší prostor pro uplatňování výhrad obecného zájmu bude. Členským státům dovolují směrnice v mnohém postupovat přísněji, např. v případě ochrany spotřebitele nebo ukládání prostředků technických rezerv. Tuto volnost nelze interpretovat jako neomezenou, vždy musí být respektována zásada přiměřenosti. Při restriktivním výkladu hrozí diskriminace domovských nebo hostitelských poskytovatelů pojišťovacích služeb. Opatření sledující veřejný zájem jsou opatřeními na ochranu veřejného pořádku, zdraví a bezpečnosti. Tato opatření mohou opodstatňovat diskriminaci, která je jinak čl. 46 Smlouvy zapovězena. ESD zaznamenal ve svých rozsudcích řadu případů, kdy zejména ochrana spotřebitele šla za hranici objektivně nutných opatření. Opatření musí tedy být proporcionální. Je nutné při posuzování restrikcí ve veřejném zájmu zohlednit rozdíl mezi velkými a masovými riziky.
VIII. Aplikace principu obecného zájmu v sektoru pojišťovnictví dle komise Výše zmíněné obecné principy veřejného zájmu shrnuje komise do jedenácti příkladmo uvedených opatření, která mohou v obecném zájmu omezit právo svobody na usazení (podnikání) nebo právo svobody poskytování služeb pojišťovny z členského státu v jiném členském státě37. 1. Předchozí zaslání pojistných podmínek Předkládání pojistných podmínek před započetím pojišťovací činnosti v hostitelském státě je dovoleno pouze v případě, kdy to směrnice umožňují. Tak podle čl. 30 odst. 2 třetí směrnice o neživotním pojištění může členský stát, který stanovil, že pojištění je povinné, požadovat, aby všeobecné a zvláštní podmínky povinného pojištění byly sděleny oprávněným orgánům před tím, než jsou používány. To platí rovněž pro zdravotní pojištění, které je substituční k pojištění statutárního systému, čl. 54 odst. 1 třetí směrnice o neživotním pojištění. Dohledové orgány členských států mají však právo pojistné podmínky pro účely kontroly následně požadovat na základě čl. 39 odst. 2 třetí směrnice o neživotním pojištění a čl. 39 odst. 2 třetí směrnice o životním pojištění38. 2. Činnost pojišťovny zaměřená na umořování kapitálu Operace sloužící k umoření kapitálu a založené na pojistně matematických kalkulacích, kde za platby jednorázové či opakující dohodnuté předem, jsou přijaty závazky se stanovenou dobou trvání a ve stanovené výši, nejsou v každé členské zemi povoleny. Jsou považovány za bankovní operace. Nicméně skutečnost, že taková činnost není považována v některém členském státě za pojišťovací činnost, a tudíž není (pozn. aut. domácím) pojišťovnám povolována, není důvodem pro pojišťovnu z jiného členského státu, kde tato činnost je činností pojišťovací, aby ji v hostitelském státě neprovozovala. To je podstata jednotné licence.
37
Sdělení komise C 43/20 bod 3
38
Srov. § 5b odst. 5 ZPOJ
59
Svoboda usazování, svoboda poskytování služeb a obecný zájem v podnikání pojišťoven
3. Jednotný systém bonusu v pojištění odpovědnosti za škody způsobené provozem vozidel Členský stát se nemůže dovolávat obecného zájmu, aby uplatňování systému bonusu bylo povinné, pokud takový systém nebyl koordinován na úrovni EU. 4. Jazyk pojistné smlouvy Některé členské státy požadují, aby jazykem smlouvy byl oficiální jazyk tohoto členského státu. Podle komise nelze ochranu spotřebitele uplatňovat na veliká průmyslová a obchodní rizika. Pokud jde o masová rizika a individuální životní pojištění je třeba vzít v úvahu, zda jde o pojištění s mezinárodní dimenzí. Kde leží riziko, jaké právo bude pro smlouvu použito39. 5. Profesní kodex chování V principu platí, že profesionální kodex chování platný v hostitelském státě, je platný rovněž pro cizí pojišťovnu. Jeho nedodržování je zpravidla sankcionováno pokutami komerčního rázu. Požadavek na soulad s kodexem chování lze odůvodnit ochranou spotřebitele nebo tržní disciplinou. 6. Nejvyšší technická úroková míra pro životní pojištění Technická úroková míra je stanovena domovským státem. Navíc domovský stát může vyžadovat pravidelnou informaci o technické základně používané pro kalkulaci pojistného a technických rezerv. Pobočka pojišťovny nebo pojišťovna podnikající na základě svobody poskytování služeb, není vázána ustanoveními hostitelského státu o nejvyšší technické úrokové míře. Protože hostitelský členský stát nemá žádné kompetence týkající se finančního dozoru pojišťovny autorizované ve svém domovské státě, nemůže požadovat soulad se svými principy opatrnosti nebo přezkoumat tento soulad prostřednictvím důkladné kontroly úrovně pojistného. 7. Uložení standardních doložek nebo minima pojistných podmínek Členský stát, který ukládá povinnost používat povinné doložky v pojistných smlouvách z důvodu ochrany slabší smluvní strany, může požadovat splnění této povinnosti v případě cizí pojišťovny pouze tam, kde je to objektivně nezbytné. 8. Doložky ukládající povinnou spoluúčast v pojistných smlouvách Argumentem pro zachování povinné spoluúčasti je ochrana zájmů spotřebitele, aby mu bylo umožněno sjednat pojištění za rozumnou cenu. Pojistitelé by se měli svobodně rozhodnout ohodnotit vhodnost zahrnutí spoluúčasti do pojištění. Pro posuzování oprávněnosti požadavku obecného zájmu nejsou rozhodující ekonomická kritéria.
60
39
Srov. § 10a zákona č. 97/1963 Sb., o mezinárodním právu soukromém a procesním ve znění pozdějších předpisů
9. Povinné stanovení hodnoty odkupného v pojistné smlouvě životního pojištění Hlavní argumentem o souladu tohoto požadavku s obecným zájmem je, že povinnost dohodnout pevně hodnotu odkupného, umožňuje spotřebiteli pružnost a schopnost mobilizovat úspory. Podle komise existují i jiná opatření, méně restriktivního rázu, jako povinnost informovat podrobně pojistníka před uzavřením pojistné smlouvy, které mohou chránit ekonomické zájmy pojistníka. 10. Zákaz automatického volání (tzv. Cold calling) Komise uznává právo hostitelského státu zakázat markentigovou praktiku spočívající v tzv. cold calling s cílem chránit spotřebitele. 11. Nepřímé daně uložené hostitelským státem na pojistné za pojistné smlouvy uzavřené na základě svobody poskytování služeb; jmenování daňového zástupce Pojistné smlouvy uzavřené na základě svobody poskytování služeb, jsou předmětem nepřímých daní a parafiskálních poplatků za pojistné v hostitelském členském státě závazku resp. rizika (např. Španělsko ukládá povinnost provádět odvody do Consorcio de Compensacion de Seguros na náhrady ztrát z mimořádných událostí, pro případ pojištění nebezpečí požáru se pojišťovna musí stát členem Norsk Naturskadepool [norský pool pro oblast pojištění živelných rizik], Velká Britanie ukládá povinnost odvodu poplatků na činnost Financial Service Authority atd.). K tomu může hostitelský členský stát požadovat předložení seznamů uzavřených pojistných smluv v rámci svobody poskytování služeb nebo jmenování daňového reprezentanta pojišťovny, který je bydlištěm nebo sídlem na teritoriu hostitelského státu.
Závěrem Teze, že čím větší stupeň harmonizace, tím menší prostor pro uplatnění obranné funkce obecného zájmu, neplatí absolutně. Pokud budou národní, jazykové odlišnosti, různé národní soukromoprávní úpravy, nemohou se státy vzdát výhrady obecného zájmu či veřejného pořádku. Vztahy regulování a kontroly činnosti pojišťoven provozovaných na základě svobody usazování nebo svobody poskytování služeb prostřednictvím omezení z důvodů veřejného zájmu a dopad do regulace soukromoprávních pojistných vztahů s mezinárodním prvkem zejména smluvní volnosti si zaslouží další zkoumání. Článek se snaží s využitím interpretačního sdělení komise napomoci řešení praktických otázek jako jsou např. zkoumání, kde leží riziko, zda se jedná o pojistný vztah na základě svobody poskytování služeb, jaké právo lze, či je nutno použít pro pojistnou smlouvu, zda je činnost experta zkoumajícího škodu již činností zakládající pobočku, jaké povinnosti má pojišťovna vůči orgánům dohledu domovského a hostitelského státu apod. Neméně důležitou je problematika daňových zástupců, která si zaslouží samostatnou pozornost.
61
Svoboda usazování, svoboda poskytování služeb a obecný zájem v podnikání pojišťoven
Pojmově existuje rozdíl mezi podnikáním na základě práva svobody usazování a práva svobody poskytování služeb. Platí to samozřejmě i o pojišťovnictví. I přes tuto skutečnost je žádoucí s cílem ujednocování a zjednodušování podnikání v pojišťovnictví v rámci EU na evropské úrovni usilovat zejména prostřednictvím CEA o sblížení notifikačních povinností u obou svobod, zejména zkrácení termínu zahájení činnosti pobočky. Poznámka redakce: První článek k problematice výkladu Komise byl uveřejněn v Pojistných rozpravách č. 13 v roce 2003 (str. 5–13). Bylo to v období před přistoupením České republiky k EU. Cílem bylo vyložit zejména princip fungování evropského pasu, právo zakládat pobočky a právo svobody poskytovat služby. Tento článek se sice k výkladu Komise vrací, ale již po čtyřech letech fungování českého pojistného trhu v rámci jednotného pojistného trhu je v něm již rozšířen pohled na problematiku o některé praktické poznatky včetně upozornění na zajímavé prameny. I přes zopakování určité části výkladu si jistě zaslouží čtenářskou pozornost.
The right of establishment, the freedom to provide services and general good in business activities of insurance companies The first part of the article is oriented on legal framework and conditions of doing business in the insurance industry on the basis of the right of establishment and freedom to provide services. The legal aspects of the mentioned freedoms and the competence of supervision bodies of states, on which territory an insurance company operates, are analysed. The second part of the article is concentrated on the definition of the general good as basic instrument of control of an insurance company in host member state, on the access of the Commission to this definition and also to the use of this principle in the relation between an insurance company and supervision body.
62
Regulace pojišťovnictví v Evropské unii – 3. část Obezřetný systém dohledu nad pojišťovacími skupinami a v bankopojištění
Překlad z publikace Bertrand Labilloy: EUROPEAN INSURANCE REGULATION (New Opportunities for Insurers and Consumers)
Kapitola 4 Regulační rámec Obezřetný dozor pojišťoven spočívá v apriorním stálém dohledu. Je vykonáván po celou dobu působení pojišťovny a vykonává jej příslušný úřad, který je to tuto funkci vybaven širokými pravomocemi, a to jak pro šetření v pojišťovně, tak i pro případný potřebný zásah. Zájem chránit pojištěné osoby znamená, že příslušné úřady zasahují ve všech etapách činnosti pojišťovny – od jejího založení (nebo reorganizace) až do okamžiku, kdy pojišťovna se svojí činností končí a vstupuje do likvidace. Každá z těchto etap představuje – z hlediska obezřetnosti – specifický problém a v důsledku toho od úřadů vyžaduje zvláštní způsob intervence: • udělení povolení před zahájením pojišťovací činnosti; • přijetí (v případě potřeby) nápravných opatření a sankcí; • v případě ukončení činnosti likvidace aktiv a pohledávek pojišťovny, za dohledu příslušného úřadu. Po celou dobu své existence jsou tak pojišťovny předmětem postupně aplikovaných regulačních opatření; v některých zemích v těchto pojišťovnách dokonce působí tři různé příslušné úřady (stát při povolování činnosti, nezávislý správní úřad pro sankce a obchodní soud při likvidaci).
1.
Systém souhlasu a udělení povolení před zahájením činnosti
Předtím, než pojišťovna zahájí svoji činnost je důležité ověřit, zda plán činnosti, který předkládá je správný a zda navrhovaná organizační struktura podniku bude schopna klientům poskytnout odpovídající podmínky finanční bezpečnosti. Toto vše je důvodem, proč „zahájení činnosti v přímém pojištění je podmíněno předchozím úředním povolením“.
1.1
Apriorní záruky vyžadované na pojišťovnách
Jelikož dohled nad pojišťovnami má charakter apriorní činnosti, povolení k provozování pojišťovací činnosti mohou získat pouze společnosti, které mohou poskytnout řadu záruk, pokud se týká jejich právní formy, jejich činnosti, jejich finanční struktury, kvality jejich akcionářů a managementu a transparentnosti organizační struktury. Všechny tyto záruky, které jsou jádrem obezřetného dohledu, byly harmonizovány v „pojišťovacích směrnicích“. Organizace udělování povolení a dohledu nad pojišťovnami byla na druhé straně ponechána na členských státech. Tak v rámci Evropské unie existuje dvojí praxe:
63
Regulace pojišťovnictví v Evropské unii – 3. část Obezřetný systém dohledu nad pojišťovacími skupinami a v bankopojištění
• v některých členských státech je povolení vždy udělováno státem; jedná se o systém přežívající z dob, kdy povolení bylo chápáno především jako povolení ke vstupu na domácí trh (spadalo tak do výlučné pravomoci státu), • v jiných členských státech je povolení udělováno úřadem dohledu, nezávislým na politické moci; tento systém více splňuje obezřetnostní aspekt procedury udělování povolení. Uznané právní formy Soukromé podniky, které hodlají zahájit pojišťovací činnost nemohou mít libovolnou právní formu. Směrnice omezují výkon pojišťovací činnosti pouze na podniky, které mají buď formu evropské společnosti nebo formu uvedenou v obchodním právu jejich domovského členského státu; tato forma však musí být uznána legislativou Evropské unie. Obecně řečeno, pojišťovací směrnice akceptují akciové společnosti, vzájemné spolky a družstva ale akceptují i některé jiné formy, specifické pro některé členské státy (např. podpůrné spolky ve Francii nebo „Friendly Society“ ve Velké Británii). Cílem tohoto ustanovení směrnic je vytvoření možnosti pro odmítnutí přístupu na pojistný trh takovým podnikům, které nemohou nabídnout dostatečné záruky ohledně své správy a finanční situace. Je důležité, že pojišťovny mají na jedné straně legální řídící orgány a na druhé straně že mají možnost – v případě potřeby – požádat o finanční podporu své akcionáře nebo členy. To je důvodem, proč z obchodních společností může být povolení uděleno pouze akciovým společnostem a ze spolků pouze vzájemným spolkům (nebo v některých zemích družstvům). To je také důvodem proč jsou v mnoha zemích předchozímu zkoumání podrobeny i stanovy pojišťoven – je třeba ověřit, že tyto pojišťovny nabízejí dostatečné záruky. Pokud se týká veřejnoprávních podniků, směrnice jednoduše uvádějí, že jejich stanovy musejí zaručit srovnatelné podmínky pro výkon činnosti s těmi, které nabízejí podniky, založené podle soukromého práva. Je třeba také uvést, že Lloyds´s of London je pojišťovací společnost sui generis, která má svoji zvláštní formu. Specializace Specializace má dvojí rozměr: znamená zákaz jiné činnosti než pojišťovací a obecně zakazuje poskytovat souběžně životní a neživotní pojištění. Zákaz společného provozování pojišťovací činnosti a jiných obchodních činností Pojišťovací směrnice první generace uvádějí, že pojišťovna […] „omezí předmět svého podnikání na pojišťovací činnosti a operace, které z nich přímo vyplývají, s vyloučením všech jiných obchodních činností“. Tak společnosti, které hodlají provozovat pojišťovací činnost, se musí bez výjimky specializovat pouze na tuto činnost.
64
Toto ustanovení je důležité pro ochranu zájmů pojištěných osob s ohledem na to, že pro pojišťovnictví je – na rozdíl od jiných obchodních činností – charakteristické, že: • má za cíl zaručit, aby pojistné, zaplacené pojištěnými osobami, nemohlo být použito k financování provozního kapitálu nebo investic, potřebných k vykonávání jiné obchodní činnosti, ale, aby bylo určeno a použito k investování výhradně v rámci pojišťovací činnosti a výhradně v zájmu pojištěných osob; • má za cíl především chránit pojištěné osoby před riziky, vznikajícími v důsledku jiných obchodních činností, než je pojišťovací činnost (k zabezpečení solventnosti pojišťoven). Vyvstává rovněž jednoduchá otázka konsistence a zdravé úvahy: jaký užitek by mohlo mít převedení činnosti pojišťovny na orgán řídící se striktními pravidly a umožnit mu vykonávat jiné úkoly bez dohledu? I když výše uvedené pravidlo není v zásadě problematické, jeho interpretace způsobila řadu potíží. S konceptem obchodní činnosti přišly francouzské neziskové vzájemné spolky, které prosazovaly jeho zahrnutí do pojišťovacích směrnic. Přípravné práce na směrnicích a právní výklad Evropského soudního dvora hovoří v tomto směru jasně: koncept obchodní činnosti zahrnuje každou ekonomickou činnost, ať ziskovou či neziskovou, která„může přivodit ztráty, jež pravděpodobně ovlivní solventnost pojišťoven“ (viz Association basco-béarnaise d´opticiens indépendants, věc C-109/99 uveřejněná 21. září 2000). Podobně i koncept „operace, které z nich přímo vyplývají“ byl napadán vzájemnými spolky, které dodatečně ke své činnosti zdravotního pojištění (nemocnice, zubní střediska, optici) vykonávají i sociální činnost. V tomto případě činnost těchto zdravotnických zařízení může být považována za činnost přímo vycházející ze zdravotního pojištění, jestliže v případě výskytu škody nabízejí věcné služby pouze pojištěným osobám podle smlouvy, kterou uzavřely, a to bez jakýchkoli dodatečných plateb. Konečně, Švédsku byla Evropským soudním dvorem uložena sankce (věc C-241 - Skandia uveřejněná 20. dubna 1999) za to, že přijalo obezřetnostní pravidlo umožňující držení podílů v obchodním podniku a výkon činnosti. Evropský soudní dvůr rozhodl, že pravidlo o specializaci „v žádném případě nebrání pojišťovnám v držení podílů (s využitím volných aktiv) v jakékoliv společnosti vykonávající jinou činnost než pojišťovací1. Pravidlo o specializaci se vztahuje pouze na činnost samotných pojišťoven (pojištění sjednaných rizik a správu vybraných prostředků) a nikoliv na činnost jejich distribučních sítí. Nebrání tedy pojišťovně v distribuci bankovních služeb nebo služeb subjektů kolektivního investování do převoditelných cenných papírů (SKIPCP–UCITS) prostřednictvím sítí svých agentů nebo zaměstnanců.
1
Pozn. překl.: Článek 26 směrnice 92/49/EHS vyjadřuje tuto možnost – podle Evropského soudního dvora zcela jednoznačně
65
Regulace pojišťovnictví v Evropské unii – 3. část Obezřetný systém dohledu nad pojišťovacími skupinami a v bankopojištění
Oddělená správa rizik v životním a neživotním pojištění Specializace pojišťoven je jednou z otázek, nad níž v poslední době dosáhly členské státy shody. Zpočátku byly značné názorové rozdíly, například mezi Německem, které uplatňovalo přísnou specializaci podle typu pojištěného rizika (životní pojištění, zdravotní pojištění, pojištění výloh právní ochrany, pojištění záruky a další rizika neživotního pojištění), a Itálií, která umožňovala jedné pojišťovně pojišťovat všechna pojistná rizika. V současné době je uplatňován obecný princip „specializace na životní nebo neživotní pojištění“. Jedna pojišťovna nemůže pojišťovat škody a odpovědnostní rizika uvedená ve směrnici 73/239/EHS a rizika životního pojištění (a podobná rizika) uvedená ve směrnici 79/267/EHS, později zrušené a nahrazené konsolidovanou směrnicí 2002/83/ES. Pojišťovnictví bylo rozděleno na životní a neživotní pojištění. Ve skutečnosti pragmatický přístup poněkud zmírnil aplikaci tohoto přísného principu a směrnice tak stanoví, že členské státy mohou povolit aby: • pojišťovny provozovaly životní pojištění, pojištění nemoci a úrazu (pojišťovny nabízející tento druh pojištění osob jsou nazývány „smíšené společnosti“, • pojišťovny, které provozovaly souběžně životní a neživotní pojištění 15. března 1979 (resp. 1. ledna 1981 u pojišťoven s povolením v Řecku, 1. ledna 1986 u pojišťoven s povolením ve Španělsku a Portugalsku, 2. května 1992 u pojišťoven s povolením v Rakousku, Finsku a Švédsku) mohly pokračovat v souběžném provozování těchto činností. Tyto pojišťovny jsou nazývány kompozitní2. Takováto kombinace však předpokládá oddělenou správu obou činností, aby nedocházelo k nepříznivým dopadům na ochranu pojištěných osob a na podmínky hospodářské soutěže pojišťoven. Výše uvedená oddělená správa musí zajistit aby: • příslušné zájmy pojistníků v životním a neživotním pojištění nebyly dotčeny, a zejména, aby ze zisků životního pojištění měli prospěch pojistníci v životním pojištění, jako by pojišťovna provozovala pouze životní pojištění, • minimální finanční závazky, zejména míra solventnosti, připadající na jednu nebo druhou z těchto dvou činností [….] nebyly neseny druhou činností3. Podobný zájem o ochranu zájmů pojistníků v životním a neživotním pojištění je vyjádřen také v První životní směrnici (79/267/EHS): „Pokud má [neživotní] pojišťovna finanční, obchodní nebo administrativní propojení s pojišťovnou provozující činnosti [životního pojištění], zajistí příslušné orgány členských států, na jejichž území se nacházejí sídla uvedených pojišťoven, aby účetnictví daných pojišťoven nebylo zkresleno dohodami mezi těmito pojišťovnami nebo jakýmkoli ujednáním, které by mohlo ovlivnit rozvrhování příjmů a výdajů“4.
66
2
Nově upraveno směrnicí 2002/83/ES ze dne 5. listopadu 2002 o životním pojištění
3
Nově upraveno směrnicí 2002/83/ES ze dne 5. listopadu 2002 o životním pojištění
4
Nově upraveno směrnicí 2002/83/ES ze dne 5. listopadu 2002 o životním pojištění
Po splnění těchto podmínek mohou takové pojišťovny na „přeshraničním základě“ působit v celé Evropské unii, včetně zemí, které na svých pojišťovacích skupinách vyžadují úplné oddělení životního a neživotního pojištění. Zvláštní pravidla pro pojištění výloh právní ochrany – z pohledu specializace Směrnicí 87/344/EHS o pojištění výloh právní ochrany mohou členské státy pojišťovnám, které provozují na jejich území neživotní pojištění, uložit, aby správu pojistných událostí v oblasti „právních výdajů“ svěřily z právního hlediska samostatnému podniku. Tato možnost byla zakotvena v německých právních předpisech, které po dlouhou dobu neumožňovaly souběžné provozování zdravotního pojištění, pojištění záruky a pojištění výloh právní ochrany, a to jak vzájemně, tak i ve spojení s jiným pojistným odvětvím neživotního pojištění. Tyto překážky, které omezovaly pojištěnost na německém pojistném trhu, byly následně odstraněny směrnicemi o pojištění záruky a pojištění výloh právní ochrany a také třetí směrnicí o neživotním pojištění. Nyní mohou německé pojišťovny provozující neživotní pojištění, na základě uděleného povolení, pojišťovat všechna rizika neživotního pojištění. Finanční záruky Minimální garanční fond Každý podnik, který žádá o udělení povolení k provozování pojišťovací činnosti, musí mít od samého počátku vlastní zdroje, rovnající se alespoň minimálnímu garančnímu fondu, jehož výše je stanovena ve směrnicích. To znamená, že pojišťovny, mající formu akciových společností, musí mít minimální garanční fond alespoň ve výši 3 mil. eur v případě, že nabízejí životní pojištění, pojištění odpovědnosti a pojištění záruky, a alespoň ve výši 2 mil. eur při pojištění ostatních rizik neživotního pojištění. Výše garančního fondu byly nově stanoveny směrnicemi 2002/12/ES a 2002/13/ES5. Pro vzájemné spolky může být výše garančního fondu, podle uvážení členského státu, snížena o jednu čtvrtinu. Minimální výše garančního fondu jsou stanoveny tak, aby pojišťovny mohly krýt náklady na své zřízení, počáteční provozní náklady a ztráty. Proto je zde uvedené odstupňování ,závisející na volatilitě pojištěných rizik. V některých zemích jsou tyto požadavky stanoveny specificky a jsou ve skutečnosti splněny akciovými společnostmi tím, že vyhovují předpisům pro správu společností o minimálním kapitálu pro tento druh společností.
5
Nově upraveno směrnicí 2002/83/ES ze dne 5. listopadu 2002 o životním pojištění
67
Regulace pojišťovnictví v Evropské unii – 3. část Obezřetný systém dohledu nad pojišťovacími skupinami a v bankopojištění
Míra solventnosti V praxi udělí orgány dohledu podniku povolení k provozování pojišťovací činnosti pouze tehdy, jestliže má vlastní zdroje potřebné ke splnění požadavku na míru solventnosti vztahující se k jeho budoucí činnosti. Problém je tedy v solventnosti podniku v budoucnosti a nikoli pouze v jeho počáteční finanční situaci. Z toho důvodu je ve většině zemí na podnicích požadováno, aby měly buďto od samého počátku potřebný kapitál pro splnění požadavku na míru solventnosti očekávanou v nadcházejících třech letech (v případě Francie pěti letech), nebo, aby předložily finanční plán s návrhem na krytí zvýšených budoucích požadavků na míru solventnosti, založeném na odhadech budoucích příjmů a navrhovaných navýšení kapitálu. V tomto druhém případě je zohledňována schopnost akcionářů upisovat postupně navýšení kapitálu a jejich vůle tak činit. Mohou se však výše uvedenému požadavku snadno přizpůsobit tím, že o pomoc požádají větší vzájemné spolky nebo federaci vzájemných spolků (nebo také tím, že budou založeny jako vzájemné spolky s proměnlivým pojistným, které nepojišťují odpovědnostní rizika, za předpokladu, že členský stát, v němž jsou usazeny, tuto odchylku transponoval). Úroveň řídících pracovníků a akcionářů Kvalifikace a dobrá pověst řídících pracovníků Pojišťovnictví je složitá činnost, a to ze dvou hlavních důvodů: • jedná se velmi technickou činnost, která vyžaduje právnické, technické a finanční schopnosti, • jedná se o činnost, založenou na důvěře pojištěných osob neboť platí pojistné dříve, než dojde k plnění podle smlouvy, kterou uzavřeli. Mělo by tudíž být učiněno vše pro to, aby řídící pracovníci pojišťoven byli kvalifikovaní a čestní. Pojišťovací směrnice stvrzují tento požadavek když uvádějí že „domovský členský stát může na pojišťovně, žádající o povolení požadovat, aby byla skutečně řízena osobami, s dobrou pověstí a odpovídající odbornou kvalifikací a zkušenostmi“. Ve většině zemí tento požadavek v zásadě spočívá v ověření, že řídící pracovníci nemají záznam v trestním rejstříku, ať již podle občanského práva (např. odsouzení za různé trestné činy a jiná porušení práva), práva společností (např. odsouzení za likvidaci) nebo dokonce správního práva (např. odsouzení po odnětí povolení). V některých zemích je však požadavek na dobrou pověst a kvalifikaci mnohem přísnější a zahrnuje i možnost určité intervence orgánů dohledu při výběru řídících pracovníků pojišťovny.
68
Úroveň akcionářů Třetí směrnice k uvedeným zárukám, týkajícím se řídících pracovníků, doplňují obecnou záruku, týkající se hlavních akcionářů pojišťovny. Uvádějí, že „příslušné úřady odmítnou vydat povolení, pokud by vzhledem k potřebě zajistit zdravé a obezřetné řízení pojišťovny nebyly spokojeny se způsobilostí akcionářů nebo společníků,kteří mají v pojišťovně kvalifikovaný podíl“. Tento požadavek je plně konzistentní s požadavky, existujícími dříve. Pouze finální analýza zohlednila rozvoj současného kapitalismu, kdy v podniku došlo k přerozdělení pravomocí mezi managementem a akcionáři, a dále, tento požadavek se týká pouze akcionářů majících v podniku „kvalifikovaný podíl“, tj. podle směrnice těch, kteří přímo nebo nepřímo drží podíl podniku, který představuje 10 % či více kapitálu nebo hlasovacích práv, nebo, který dává možnost vykonávat značný vliv na vedení podniku, ve němž podíl existuje (v podniku s „rozdrobeným“ kapitálem drženém hlavně veřejností skutečnost, že někdo drží více než 10 % kapitálu mu dává značné pravomoci a vliv). Je však překvapivé vidět míru tolerance stanovenou kritériem pro určení „přípustných“ akcionářů. Je pochopitelné, že akcionáři musí, na jedné straně, alespoň splňovat podmínky dobré pověsti podobné těm, které jsou vyžadovány na managementu (osobně pokud je o fyzické osoby a jejich úředníci pokud jde o právnické osoby), a na druhé straně musí mít napojení na podnik, které nenaruší jeho finanční integritu. Transparentnost organizační struktury Mezi hlavní záruky vyžadované na podniku, žádajícím o udělení povolení náleží i několik podmínek, jejichž cílem je umožnit orgánům dohledu účinně plnit své úkoly. Pojišťovny musí mít „svá ústředí“ ve stejném členském státě jako své statutární sídlo. Důvodem tohoto požadavku je zabezpečit, aby podniky neunikaly permanentnímu dohledu orgánům dohledu svých domovských států tím, že hlavní rozhodovací centra těchto podniků umístí do míst, vzdálených od domovské země. A dále, jestliže podnik náleží do určité pojišťovací skupiny, nebo obecněji, jestliže mezi pojišťovnou a jinými právnickými nebo fyzickými osobami existuje úzké propojení, povolení není uděleno (nebo zachováno), pokud tato propojení brání výkonu dohledu, nebo, v případě potřeby, že výkonu dohledu brání právní a správní předpisy třetí země, v níž tato osoba sídlí. Zde je cíl rovněž zřejmý: zajistit, aby orgány dohledu měly celkový přehled o situaci podniku a aby mohly zohlednit propojení, která tyto podniky mají s jinými podniky nebo fyzickými osobami.
69
Regulace pojišťovnictví v Evropské unii – 3. část Obezřetný systém dohledu nad pojišťovacími skupinami a v bankopojištění
1.2
Úřední povolení k zahájení pojišťovací činnosti
Skutečnost, že podnik, hodlající provozovat pojišťovací činnost splňuje výše zmíněné záruky podléhá a priori prověření je potvrzena zvláštním úředním povolením: Tato etapa prověřování je velmi důležitá s ohledem na skutečnost, že „odejmutí“ povolení je velmi složité: proces odejmutí povolení je často velmi dlouhý a je na újmu zájmů pojištěných osob a zaměstnanců a akcionářů pojišťoven. Z toho důvodu je rozsah povolení přesně vymezen a procedura udělení povolení je detailně stanovena ve směrnicích. Rozsah povolení Povolení je uděleno pro přesně uvedený soubor činností (za předpokladu, že výsledky předchozího prověřování, zda jsou splněny stanovené podmínky, udělení povolení umožňují). Specializace povolení Pojišťovna potřebuje podrobně znát rizika, která hodlá krýt (zejména mít statistiky o četnosti a závažnosti škod). Proto povolení udělené příslušnými odpovědnými úřady nemá obecný charakter, ale je specializované, omezené pouze na rizika, která pojišťovna navrhuje krýt a pro něž předložila důkaz, že má potřebné znalosti a schopnosti. Za tímto účelem bylo pojišťovnictví – pro potřeby standardizace a evropské harmonizace - rozděleno do 18 pojistných odvětví neživotního pojištění a 9 pojistných odvětví životního pojištění (viz příloha). Přijaté klasifikační kritérium pro pojistná odvětví vychází z událostí, které mohou nastat ,a které mohou vyvolat uplatnění pojistných záruk a/nebo jejich povahu. Rozdělení do pojistných odvětví zohledňuje technické aspekty pojištění a nemá obchodní povahu. Proto pojišťovny v praxi žádají o povolení pro skupinu pojistných odvětví, jestliže hodlají nabízet pojištění úrazu a nemoci (pojistná odvětví 1 a 2), pojištění motorových vozidel (odvětví 1, 3, 7 a 10), námořní a dopravní pojištění (odvětví 1, 4, 6, 7 a 12), letecké pojištění (odvětví 1, 5, 7 a 11), pojištění proti požáru a jiným majetkovým škodám (odvětví 8 a 9), pojištění odpovědnosti za škody (odvětví 10, 11, 12 a 13) nebo pojištění úvěru a záruky (odvětví 14 a 15). Pojišťovny obdrží povolení k provozování pojištění v jednom nebo více pojistných odvětví, a pokud hodlají své podnikání rozšířit o nové pojistné odvětví, musí o takové rozšíření požádat. A naopak, udělené povolení se týká celého daného pojistného odvětví, a orgány udělující povolení nesmí omezovat rozsah povolení tím, že by pojišťovnám zakazovaly pojišťovat některá rizika v rámci tohoto pojistného odvětví (toto pravidlo nebývá některými orgány dohledu respektováno).
70
Pravidlo o specializaci povolení podléhá následujícím dvěma výjimkám: • Pojišťovny s povolením pro pojistné odvětví neživotního pojištění mohou rovněž, aniž by měly jakékoliv další povolení, pojišťovat rizika, týkající se jiného pojistného odvětví, pokud to nejsou rizika, týkající se pojištění úvěru, záruky (kauce) a pojištění právních výdajů, jestliže tato rizika mají vazbu na hlavní riziko, týkají se předmětu pojištěného na hlavní riziko a jestliže jsou pojištěna smlouvou kryjící hlavní riziko; riziko pojištění právní ochrany může být považováno za doplňkové pouze k pojištění asistence a k pojištění námořní dopravy. Pokud se týká pojištění úvěru a záruky (kauce), nemohou být tato rizika považována za doplňková, aniž by pro ně pojišťovna neměla příslušné povolení. • pojišťovny s povolením k provozování životního pojištění pro případ dožití stanoveného věku (pojistné odvětví životních pojištění č. 1) a pojištění vázaného na investiční fondy (pojistné odvětví č. 3) mohou rovněž obdržet povolení k doplňkovému pojištění pro případ úrazu, smrti následkem úrazu nebo invalidity následkem úrazu nebo nemoci. Doba platnosti povolení Úřední povolení pro dané pojistné odvětví se stává automatický neplatným nebo může být pojišťovně odňato (v závislosti na volbě členského státu), jestliže • n ezačne vykonávat pojišťovací činnost ve lhůtě jednoho roku od udělení povolení; • vzdá se výkonu této činnosti (např. z důvodu, že všechny smlouvy, týkající se daného pojistného odvětví převede do jiné společnosti); • bude vykonávat pojišťovací činnost po dobu kratší než šest měsíců. Stanovením těchto podmínek chtěly evropské legislativní orgány nutit nově vznikající pojišťovny k tomu, aby svoji činnost zahájily dříve než své fondy, které měly k dispozici v den udělení povolení, vyplýtvají v nákladech na zřízení provozu a ve správních nákladech. Totéž se vztahuje na společnosti ukončující svoji činnost. Postup při udělování povolení Žádost o udělení povolení a obchodní plán Podnik, který hodlá získat povolení k provozování pojišťovací činnosti musí příslušným úřadům předat žádost o udělení povolení, spolu s řadou dalších dokumentů, které umožní těmto úřadům ověřit, zda podnik splňuje dříve uvedené podmínky. Obsah žádosti a příloh nebyl nikterak podrobně harmonizován a směrnice se pouze omezují na stanovení kritérií pro udělení povolení. Pravidla používaná v tomto ohledu ve členských státech jsou však velmi podobná. Pokud se týká počáteční fáze podání žádosti, požadované dokumenty se týkají:
71
Regulace pojišťovnictví v Evropské unii – 3. část Obezřetný systém dohledu nad pojišťovacími skupinami a v bankopojištění
• právní formy společnosti (podnik musí předložit např. kopii zakládací smlouvy podniku, zápis z ustavujícího valného shromáždění, kopii stanov); • totožnosti a schopnosti řídicích pracovníků podniku (podnik musí předložit seznam správců, ředitelů a všech dalších pracovníků uvažovaných pro výkon řídicích funkcí). U každé z těchto osob musí podnik poskytnout informace o jejích odborných zkušenostech a o jejich „právní“ minulosti. Úřadu udělujícímu povolení musí být rovněž poskytnut seznam uvádějící hlavní akcionáře (tj. akcionáře, kteří přímo či nepřímo v podniku drží kvalifikovaný podíl) a výši jejich podílu v podniku; • technických náležitostí žádosti (seznam pojistných rizik, která hodlá podnik krýt, v případě potřeby seznam zemí v nichž hodlá podnik provozovat pojišťovací činnost, a obchodní plán, jehož obsah byl podrobně harmonizován a jenž je uveden dále). Jestliže již podnik obdržel povolení a hodlá rozšířit svoji činnost, musí pouze poskytnout informace uvedené ve třetí odrážce, avšak musí také prokázat, že splňuje finanční požadavky, týkající se nového rozsahu jeho činnosti. Ačkoliv struktura žádosti o povolení není ve směrnicích stanovena, skladba obchodního plánu byla již prvními „pojišťovacími“ směrnicemi stanovena podrobně. Obchodní plán musí obsahovat alespoň informace jako jsou: Životní pojištění
Neživotní pojištění
povaha závazků, které pojišťovna hodlá krýt
druh rizik, která pojišťovna navrhuje krýt
základní zásady zajištění
dtto
položky, z nichž sestává minimální garanční fond
dtto
předpokládané náklady na zřízení provozního systému a organizaci obchodní sítě a finančních zdrojů, které mají tyto náklady pokrýt
dtto + pokud jsou rizika, která mají být kryta, zahrnuta do odvětví „asistence“ také zdroje, které má podnik k disposici pro na zabezpečení přislíbené asistence
plán uvádějící podrobné odhady příjmů a výdajů týkajících se přímého pojištění, zajišťovacích akceptací a cesí (pro první tři účetní období)
(pro první tři účetní období) odhad předpokládaných správních nákladů mimo zřizovacích nákladů správy, zejména běžných režijních nákladů a získatelských odměn, odhad předpokládaného pojistného nebo příspěvků a nákladů na pojistná plnění
předpokládaná rozvaha (pro první tři účetní období)
dtto
předpokládané finanční zdroje zamýšlené pro krytí smluvních závazků a míry solventnosti (pro první tři účetní období)
dtto
V praxi si členské státy tyto minimální požadavky dopracovávají v závislosti na svých zkušenostech z výkonu dohledu. Tak například v některých zemích je období pro poskytování informací s odhady v obchodním plánu
72
rozšířeno na prvních pět let činnosti, nebo je uplatňován rozšířený požadavek na všechny provozní účty nebo rozvahy, nebo spočívá v poskytování dodatečných technických podkladů používaných pro výpočet sazeb pojistného a formulářů a tiskopisů pro životní pojištění. Etapy při udělování povolení Úřední povolení není pouhou formalitou, založenou na tom, že příslušná společnost předá legislativním orgánům požadované dokumenty. Spočívá v určitém hodnocení, které provádí orgán dohledu, aby mohl povolení udělit nebo odmítnout, v hodnocení jemuž předchází podrobné ověření žádosti o udělení povolení, a to z právního, technického a finančního hlediska (přitom nesmějí být brány v úvahu ekonomické potřeby trhu). V tomto ohledu je posouzení obchodního plánu velmi důležité a poskytuje příslušným úřadům počáteční indikaci o skutečném rozsahu nabízených záruk, povaze rizik krytých společností a kvalitě řídících pracovníků a akcionářů. V této souvislosti, od přijetí směrnice o finančních konglomerátech, musí příslušný úřad, jemuž je postoupena žádost pojišťovny náležející do pojišťovací skupiny nebo do finančního konglomerátu, před udělením povolení konzultovat ostatní příslušné úřady, odpovědné za dohled nad pojišťovací skupinou nebo finančním konglomerátem do nichž regulované finanční podniky patří. Jakmile je skončena ověřovací fáze, povolení je podniku buď uděleno nebo je odmítnuto. V obou případech musí být rozhodnutí orgánu dohledu danému podniku oznámeno. Tento podnik, v případě, že mu bylo povolení odmítnuto může proti takovémuto rozhodnutí podat opravný prostředek. Ten může podat i v případě, že do šesti měsíců neobdržel od příslušného úřadu odpověď. Po udělení povolení následuje kontrola toho, jak je implementován obchodní plán, předložený podnikem v příloze k žádosti. Tato kontrola, která je implicitně předpokládána směrnicemi, umožňuje ověřit, zda byla činnost zahájena za navrhovaných podmínek a zejména v zájmu pojištěných osob. Je nejčastěji založena na zprávě, předkládané pravidelně společností společně s výkazy, připravovanými každoročně pro potřeby dohledu. V některých zemích mohou být z takové kontroly vyvozeny sankce, namířené k zastavení rozvoje činnosti pojišťovny nesprávným směrem.
2.
Systém obezřetného dohledu
Úloha orgánu dohledu vydáním povolení k provozování pojišťovací činnosti nekončí. Kromě zmíněné kontroly implementace obchodního plánu je úkolem orgánu dohledu ověřovat, zda pojišťovny trvale nabízejí záruky, které na nich byly požadovány při udělování povolení. Tak ochrana zájmů pojištěných osob způsobuje, že dohled nad
73
Regulace pojišťovnictví v Evropské unii – 3. část Obezřetný systém dohledu nad pojišťovacími skupinami a v bankopojištění
pojišťovnou je vykonáván po celou dobu její existence, zejména v případě restrukturalizace (fúze, akvizice), nebo v případě převodu pojistného kmene.
2.1
Organizace obezřetné kontroly na národní úrovni
V souladu s principem subsidiarity ponechává komunitární právo na členských státech, jak si obezřetný dohled nad pojišťovnami zorganizují a omezuje se v této oblasti pouze na návrh některých zásad. Diskuse mezi zastánci zavedení jednotného orgánu dohledu nad finančním trhem (banky, pojišťovny) a zastánci úzce spolupracujících specializovaných úřadů se dosud nestala součástí jurisdikce evropských legislativních orgánů. Cíl dohledu Finanční dohled nad pojišťovnami zahrnuje zejména ověřování veškeré činnosti pojišťovny, stav jejích technických rezerv, charakter a skladbu jejích aktiv, která je kryjí, a stav jejich solventnosti. Uskutečňuje se prostřednictvím řady dodatečných kontrol, týkajících se jak administrativních a účetních postupů pojišťovny, tak i jejích vnitřních kontrolních mechanismů, vytvořených k řízení rizik. Členské státy mohou kontrolovat i podniky poskytující asistenční služby a sídlící na jejich území, pokud se týká jejich technických prostředků potřebných k zajištění těchto asistenčních služeb. Informace poskytované orgánům dohledu Aby mohly orgány dohledu plnit své funkce, uloží každý členský stát pojišťovnám, jejichž sídlo se nachází na jeho území, každoročně předkládat zprávu o jejich finanční situaci, a to za veškerou činnost (životní a neživotní pojištění). Z toho důvodu mohou národní legislativní orgány na pojišťovnách vyžadovat, aby kromě účetních a finančních informací, předkládaly i důležité statistické informace a další dokumenty potřebné pro výkon dozoru. V této souvislosti musí pojišťovny také podávat zprávy o tom, jakými technickými prostředky disponují pro splnění svých závazků; pojišťovny provozující pojištění úvěru musí mít pro potřeby orgánů dohledu zvláštní výkazy, obsahující technické výsledky a technické rezervy vztahující se k této činnosti. Dále musí pojišťovny orgánům dohledu alespoň jednou ročně předávat zprávu o totožnosti svých hlavních akcionářů nebo společníků, držících v pojišťovně kvalifikovaný podíl a výši tohoto podílu. Pravomoci orgánů dohledu Kromě dříve uvedených požadavků na pravidelné předkládání informací, musí členské státy vybavit příslušné úřady pravomocemi a prostředky pro výkon dohledu nad všemi činnostmi pojišťoven se sídlem na jejich území.
74
Tyto pravomoci a prostředky musí umožnit příslušným úřadům, aby zejména: • dostávaly podrobné informace o pojišťovně a veškeré její činnosti, zejména, aby mohly shromažďovat a vyžadovat předkládání dokumentů nezbytných pro výkon dohledu; • mohly vykonávat kontrolu „na místě“, v prostorách pojišťovny, s cílem konkrétně ověřit dodržování právních předpisů a posoudit organizaci činností pojišťovny; • mohly přijímat veškerá odpovídající opatření, týkající se řídících pracovníků nebo jim nadřízených osob, nutná k zabezpečení toho, že jejich činnost bude odpovídat právním a správním předpisům, které musí dodržovat a zabránit nebo vyloučit výskyt veškerých závad, které by mohly ohrožovat zájmy pojištěných osob; • mohly přijímat, ve vztahu ke hlavním akcionářům vykonávajícím vliv, v případech, kdy by tento vliv mohl způsobit újmu obezřetnému a zdravému řízení pojišťovny, vhodná opatření k ukončení uvedené situace (např. soudní zákazy, sankce proti řídícím pracovníkům nebo pozastavení výkonu hlasovacích práv spojených s akciemi drženými těmito akcionáři); • mohly zabezpečit realizaci těchto opatření případně vynucením a tam, kde to bude nutné, aby se mohly obrátit na soud. Členské státy mohou také stanovit, že příslušné orgány mohou získávat veškeré informace, které mají o smlouvách zprostředkovatelé. Úloha nezávislých pojistných matematiků Společenství uznalo úlohu pojistných matematiků velmi pozdě: koncept „pojistně matematických metod“ a „pojistných matematiků“ byl zaveden až v roce 1991 směrnicí o konsolidovaných účetních závěrkách pojišťoven a v roce 1992 třetí směrnicí o životním pojištění, a to v souvislosti s výpočtem pojistného u životního pojištění a v souvislosti s matematickými rezervami. A navíc, směrnice se nezmiňují o úloze pojistných matematiků v obezřetném řízení pojišťoven. Přesto od přijetí směrnic třetí generace, které liberalizovaly kalkulaci sazeb pojistného, a to jak v životním, tak i v neživotním pojištění, činnost pojistných matematiků dostala v oblasti obezřetného dohledu nad pojišťovnami nový rozměr: • životní pojišťovny v Německu musí nyní určit odpovědného pojistného matematika (verantwortlicher Aktuär), který zabezpečuje, že jsou skutečně dodržovány zákonné zásady pro výpočet sazeb pojistného a matematických rezerv; pojistný matematik musí dále ověřit, zda má pojišťovna míru solventnosti, potřebnou ke splnění svých budoucích závazků a uveřejnit zprávu o rozdělení zisku;
75
Regulace pojišťovnictví v Evropské unii – 3. část Obezřetný systém dohledu nad pojišťovacími skupinami a v bankopojištění
• ve Francii, kde jsou metody kalkulace pojistného a matematických metod velmi jasně stanoveny, hrají pojistní matematici v oblasti obezřetného dohledu omezenou úlohu; nezávislí pojistní matematici, kteří pro tento účel musí mít oprávnění udělené uznanou asociací pojistných matematiků, mohou pouze potvrzovat úmrtnostní tabulky používané životními pojišťovnami v případě, že se odchylují od zákona o pojišťovnictví; • naopak ve Velké Británii mají pojistní matematici dlouhodobě velmi významnou úlohu; životní pojišťovny mají za povinnost určit odpovědného pojistného matematika, jehož úkolem je každoročně potvrzovat, že pojišťovna vytvořila rezervy a že má odpovídající míru solventnosti, aby mohla v budoucnosti plnit své závazky, a dále musí stanovit výši výnosů (z finančního umístění), které budou moci být rozděleny pojištěným osobám; tento pojistný matematik plní také varovnou roli ve vztahu k orgánům dohledu v případech, kdy zjistí, že rizika ohrožují finanční situaci pojišťovny. V budoucnosti by měla být úloha pojistných matematiků v oblasti obezřetného dohledu nad pojišťovnami dále posílena, a to s ohledem na zavedení účetních standardů IAS, založených na reálné hodnotě („fair value“). Pojistní matematici se stanou skutečnými účastníky v přípravě účetních závěrek pojišťoven, a následně privilegovaným kontaktem pro orgány dohledu. Jejich úloha by mohla dokonce ještě více vzrůst až orgány dohledu uznají interní modely pro sledování solventnosti pojišťoven (která je často určována pojistnými matematiky). Nicméně takovýto vývoj bude možný pouze tehdy, až se budou stejné povinnosti, jaké se týkají autorizovaných účetních („chartered accountant“), týkat i pojistných matematiků.
2.2 Povolení k fúzím, nabývání účastí6 a k převodu pojistného kmene Operace přeměny, jakými jsou např. fúze, nabývání účasti (obecně změny vlastnictví) a převody pojistného kmene podléhají předchozímu schválení. Ve většině zemí musí navíc pojišťovny oznámit orgánům dohledu veškeré úpravy stanov, změny ve vedení pojišťovny nebo změny ve výši základního kapitálu, i když směrnice EU výslovně nestanoví, že by takovéto změny měly povolení či schválení podléhat. Fúze a nabývání účasti Oznámení o změnách v akcionářích Jak již bylo dříve uvedeno, složení akcionářů a zejména kvalita akcionářů (nebo společníků) s větším než 10% podílem na základním kapitálu (nebo 10% podílem na hlasovacích právech) je jedním z rozhodujících kritérií při udělování povolení k provozování pojišťovací činnosti. A právě z tohoto důvodu směrnice vyžadují trvalé sledování totožnosti akcionářů nebo společníků s kvalifikovaným podílem a sledování výše tohoto podílu.
76
Nově upraveno směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2007/44/ES ze dne 5. září 2007 , kterou se mění směrnice Rady 92/49/EHS a směrnice 2002/83/ES, 2004/39/ES, 2005/68/ES a 2006/48/ES, pokud jde o procesní pravidla a hodnotící kritéria pro obezřetnostní posuzování nabývání a zvyšování účastí ve finančním sektoru
6
Proto musí pojišťovny alespoň jedenkrát za rok tyto informace sdělovat příslušným úřadům, a to na základě údajů registrovaných na výročních valných hromadách akcionářů, nebo na základě údajů získaných podle povinností pro společnosti kotované na burze. Především však jestliže podíl akcionáře nebo skupiny akcionářů jednajících ve shodě překročí prahovou hodnotu 10 % (kvalifikovaný podíl), nebo 20 % (sloučení) nebo 33 % (blokující menšina), nebo dokonce 50 % (převzetí), musí tento akcionář nebo akcionáři předem navrhovanou výši podílu sdělit orgánu dohledu. Rovněž pojišťovny, jichž se takovéto změny ve vlastnictví týkají, musí informovat příslušné úřady. V případě nesplnění oznamovací povinnosti mají orgány dohledu pravomoci ukládat sankce osobám, které dotyčnou povinnost předchozího oznámení nedodrží, nebo které výše uvedené prahové hodnoty podílů překročí přes nesouhlas příslušných úřadů. Tyto sankce mají mimořádně varovný charakter, neboť nespočívají pouze v možnosti „soudního zákazu nebo sankcí proti řídícím pracovníkům“, ale mohou mít také formu „pozastavení výkonu hlasovacích práv spojených s akciemi drženými danými akcionáři nebo společníky“ nebo „zrušení platnosti hlasování“. Jestliže by některá z výše uvedených prahových hodnot podílů měla být překročena, mají příslušné orgány po obdržení oznámení nejvýše tři měsíce na vyjádření nesouhlasu s tímto záměrem „pokud vzhledem k potřebě zajistit zdravé a obezřetné řízení pojišťovny nejsou spokojeny se způsobilostí dotyčné osoby“. Jestliže by držení podílu znamenalo, že by se daná pojišťovna stala dceřiným podnikem nebo byla ovládána pojišťovací skupinou nebo finančním konglomerátem, musí být před udělením souhlasu konzultovány příslušné orgány, odpovědné za dohled nad touto pojišťovací skupinou nebo finančním konglomerátem. Je však nutno uvést, že podobně jako je tomu v případě udělení povolení k provozování pojišťovací činnosti, i zde může souhlas s nabytím podílu pozbýt platnosti, jestliže k tomuto navrhovanému nabytí kvalifikovaného podílu nedojde ve stanovené lhůtě. Udělení povolení pro fúze Předběžné oznámení a povolení změn ve vlastnictví se týkají rovněž fúzí a nabývání účasti. K tomu, aby se tyto změny mohly uskutečnit je třeba obdržet povolení nejen od příslušných úřadů dohledu, ale také úřadů odpovědných za hospodářskou soutěž. Příslušná kritéria pro udělení souhlasu se změnou lze přímo odvodit z kritérií používaných při udělování úředního povolení provozování pojišťovací činnosti. Jestliže již daná pojišťovna úřední povolení k přeměně obdržela, orgány dohledu pouze ověří, zda:
77
Regulace pojišťovnictví v Evropské unii – 3. část Obezřetný systém dohledu nad pojišťovacími skupinami a v bankopojištění
• organizační struktura nové skupiny a umístění jejího sídla nepředstavují překážku řádnému výkonu dohledu, • n ová skupina vyhovuje požadavkům na konsolidovanou míru solventnosti, stanovenou ve směrnicích (nemusí tomu tak být dokonce i když dané pojišťovny splňují požadavky na míru solventnosti vztahující se na ně individuálně). Pro splnění těchto bodů mohou proto orgány dohledu na daných pojišťovnách požadovat, aby je seznámily s organizační strukturou navrhovanou pro novou skupinu a odhadech nákladů a příjmů podobně, jak je tomu v případě obchodního plánu při udělování povolení (pro tři účetní období). Převod pojistného kmene Převod pojistného kmene a práva pojištěných osob Získání, vzdání se či výměna podílů v pojišťovně nemusí být pro pojišťovací skupinu jediným řešením, vedoucím k rozvoji nebo přeměně její činnosti. Dalším, často uplatňovaným řešením, kromě fúze nebo nabytí účasti, je převod kmene. Z právního hlediska toto řešení nepředstavuje zásadní problém: pojistné smlouvy, stanovující povinnosti jak pojistitelům, tak i pojištěným osobám, mohou být modifikovány po výslovném souhlasu obou stran. Jakýkoliv převod pojistného kmene musí být tedy předmětem předchozího souhlasu každé pojištěné osoby, jíž se má transfer týkat. Ve skutečnosti se jedná o zásadní změnu v pojistné smlouvě, neboť při jejím uzavírání si pojištěná osoba volila nejen smlouvu, ale i pojišťovnu. Jelikož požadavek na souhlas pojištěných osob má malou šanci být splněn během krátké doby, legislativní orgány vytvářejí pro pojišťovny možnost převést celý pojistný kmen nebo jeho část při dodržení dvou podmínek: • z ískáním předchozího souhlasu od orgánů dohledu nebo soudu podle běžných právních předpisů potvrzujícího, že zájmy pojištěných osob, jejichž smlouvy budou převáděny, nebudou převodem ohroženy; • možností pojištěných osob, jejichž smluv se převod týká, vypovědět smlouvu v průběhu stanovené lhůty, začínající dnem převodu kmene (který by měl být sdělen pojištěným osobám). Postup pro udělení souhlasu s přeshraničním převodem pojistného kmene Vlády musí zabezpečit, aby se přeshraniční převody pojistného kmene uskutečňovaly podle přesně předepsaného postupu a podléhaly předchozímu schválení. Pojišťovna, která hodlá převést celý pojistný kmen nebo jeho část si musí vyžádat souhlas od příslušného orgánu dohledu a předložit mu pro tento účel následující dokumenty (viz protokol o spolupráci orgánů dohledu, tzv. Sienna Protocol):
78
• návrh smlouvy o převodu, spolu se jménem a adresou přijímajícího subjektu, a dále pojistná odvětví a povahu rizik a závazků, které mají být převedeny; • výši (objem) pojistného, výši technických rezerv a náklady na pojistná plnění (hrubé a očištěné o zajištění), týkající se smluv, které mají být převedeny; • podrobné údaje o převáděných aktivech (v případě potřeby s jejich účetní nebo i tržní hodnotou); • podrobné informace o pojištění poskytovaném přijímajícím subjektem nebo třetí stranou aby bylo zabezpečeno, že se rezervy, týkající se převáděných činností, nesníží; • informaci ve kterém členském státu nebo ve kterých členských státech se nachází riziko. Od okamžiku podání žádosti o převod pojistného kmene příslušné orgány dohledu postupujícího subjektu ve lhůtě tří měsíců žádost posoudí a vyjádří se k ní, a to v případě potřeby po konzultaci s příslušnými úřady v jiných členských státech. V případě, že se ve výše uvedené lhůtě k žádosti nevyjádří, je taková situace považována za vyjádření příznivého stanoviska, nebo mlčky vyjádřeného souhlasu (v praxi je pro uskutečnění převodu vyžadován explicitní souhlas příslušných úřadů). Směrnice stanoví, že příslušné úřady převod pojistného kmene povolí, jestliže přijímající podnik bude mít po uskutečnění převodu nezbytnou míru solventnosti. Ve skutečnosti překračuje v této souvislosti posuzování žádosti orgány dohledu rámec přísných pravidel pro stanovení solventnosti. Je důležité, aby přijímající podnik měl povolení pro pojistná odvětví, která jsou předmětem převodu pojistného kmene, a aby měl odpovídající organizační strukturu pro zabezpečení sjednaného pojištění (zejména pokud se jedná o individuální rizika – např. asistenci). Převod nesmí mít negativní dopad na zájmy pojištěných osob jejichž smlouvy byly převedeny – v porovnání se zájmy pojištěných osob, které zůstaly pojištěny u postupující pojišťovny. Tato podmínka je zvláště důležitá u smluv životního pojištění s doložkou o podílech na bonusech.
3.
Postup v případě reorganizace a likvidace pojišťoven
Úlohou orgánu dohledu je chránit zájmy pojištěných osob po celou dobu trvání pojistné smlouvy, a tedy i v případě likvidace pojišťovny. Proto evropské legislativní úřady stanovily zvláštní pravidla pro likvidaci pojišťoven; v některých členských státech měla tato pravidla za následek vytvoření garančních fondů, jejichž cílem je odškodňovat pojištěné osoby v případě, že by na ně negativně dopadla likvidace jejich pojišťovny.
3.1
Pravomoci orgánů dohledu
Kromě pravomocí orgánů dohledu uvedených dříve, musí mít tyto orgány ještě pravomoc přijímat bezpečnostní opatření a ukládat sankce k ochraně zájmů pojištěných osob v případě vážných finančních potíží pojišťovny nebo v případě závažného nesouladu činnosti pojišťovny s právními předpisy pro pojišťovnictví.
79
Regulace pojišťovnictví v Evropské unii – 3. část Obezřetný systém dohledu nad pojišťovacími skupinami a v bankopojištění
Opatření pro nápravu situace a bezpečnosti Životní a neživotní pojišťovací směrnice stanoví celou řadu opatření k nápravě a zabezpečení zdravé finanční situace pojišťoven: • Jestliže technické rezervy pojišťovny neodpovídají jejím závazkům nebo jestliže pojišťovna nemá odpovídající aktiva (jak co do jejich výše, tak i kvality) pro krytí těchto závazků, orgány dohledu mohou zakázat takové pojišťovně volně nakládat s aktivy. Tento úmysl však musí nejdříve konzultovat s orgány dohledu členských států v nichž se nachází riziko. • Jestliže jsou podle názoru orgánů dohledu ohroženy zájmy pojištěných osob, mohou na dané pojišťovně požadovat, aby předložila ozdravný finanční plán, který musí obsahovat – pro nadcházející tříleté období - odhady předpokládaných správních nákladů, odhady předpokládaných příjmů a „technických“ výdajů, předpokládanou rozvahu; odhady předpokládaných finančních zdrojů určených ke krytí přijatých závazků, požadované míry solventnosti a návrh celkové politiky zajištění (nové pravidlo stanovené směrnicemi 2002/12/ES a 2002/13/ES). • Jestliže jsou ohrožena práva pojištěných osob, mohou orgány dohledu od dané pojišťovny požadovat vyšší míru solventnosti, jejíž úroveň bude vycházet z již zmíněného ozdravného finančního plánu. • Jestliže pojišťovna nesplňuje požadavek na míru solventnosti požádá ji orgán dohledu, aby mu předložila ke schválení ozdravný plán finanční situace. • Jestliže míra solventnosti pojišťovny je nižší než garanční fond stanovený směrnicemi, orgány dohledu pojišťovnu požádají, aby předložila ke schválení plán krátkodobého financování pro co nejrychlejší odstranění tohoto nedostatku. Kromě všech dříve uvedených případů mohou orgány dohledu přijmout navíc jakékoliv specifické opatření k ochraně zájmů pojištěných osob, a zejména mohou pojišťovnu omezit ve volném nakládání s aktivy nebo jí volné nakládání s aktivy zakázat. Legislativní orgány členských států mohou, v případě neúspěchu opatření k obnovení solventnosti pojišťovny, dále stanovit, aby pojišťovna podléhala tzv. „zákonnému dohledu“ (legal supervision) s cílem zachovat nebo obnovit její finanční situaci. Tento dohled spočívá v zavedení tzv. „stabilizačních“ opatření, jakými jsou např. pozastavení plateb nebo pozastavení implementačních opatření. Odnětí úředního povolení Orgány dohledu mají možnost udělit pojišťovně ještě jednu – krajní – sankci, kterou je odnětí povolení. Toto opatření může být chápáno jednak jako ochranné neboť zabrání pojišťovně v pokračování její činnosti
80
a zhoršování její finanční situace a jednak jako sankční, protože vyústí de jure v likvidaci pojišťovny v krátkodobém nebo dlouhodobém horizontu. Z toho důvodu orgány dohledu toto opatření používají jako poslední možnost. Pojišťovací směrnice v tomto ohledu stanoví, že povolení může být odňato alespoň v těchto dvou případech: • jestliže pojišťovna nebyla schopna v povolené lhůtě realizovat opatření uvedená v ozdravném plánu finanční situace nebo plánu krátkodobého financování schváleného orgány dohledu; • jestliže pojišťovna závažným způsobem porušuje povinnosti podle vnitrostátních předpisů. Pojišťovací směrnice dále stanoví, že v případě odnětí povolení oznámí příslušné orgány domovského členského státu tuto skutečnost příslušným orgánům ostatních členských států, které musí učinit vhodná opatření, aby zabránily pojišťovně v zahájení nových operací na svých územích. Dále příslušný orgán domovského členského státu v součinnosti s uvedenými orgány učiní všechna nutná opatření k ochraně zájmů pojištěných osob a omezí zejména volné nakládání s aktivy pojišťovny. Na druhé straně, pokud se týká odnětí povolení pojišťovně jako sankce, v tomto smyslu dosud v Evropské unii k harmonizaci nedošlo. A tak v některých členských státech vede odnětí povolení automaticky k její likvidaci, ale v jiných členských státech znamená jen zákaz přebírat nové závazky.
3.2
Likvidace pojišťoven
Postup pro likvidaci pojišťoven ve Společenství S ohledem na potřebu specifické ochrany pojištěných osob vyloučil evropský legislativní orgán pojišťovny z působnosti nařízení Rady č. 1346/2000 o řízení v případě platební neschopnosti a ve směrnici 2001/17/ES stanovil zvláštní pravidla pro likvidaci pojišťoven. Tato směrnice zavádí postup a stanovuje pořadí priorit při vypořádávání věřitelů v likvidačním řízení pojišťovny a zabraňuje tomu, aby bylo v průběhu likvidace uplatňováno „právo silnějšího“ a tomu, aby likvidace probíhala nekoordinovaně a za nerovných podmínek. Zvláštní postup Směrnice o likvidaci pojišťoven neusiluje o harmonizaci národních legislativ o reorganizačních opatřeních a o postupech v případě likvidace, ale klade si za cíl vzájemné uznávání těchto pravidel a legislativních opatření a vytvoření podmínek pro implementaci těchto pravidel a opatření. V tomto ohledu směrnice uvádí, že postupy pro likvidaci pojišťoven jsou založeny na zásadách jednoty, univerzálnosti, koordinace, uveřejňování, rovného zacházení a ochrany věřitelů pojišťovny.
81
Regulace pojišťovnictví v Evropské unii – 3. část Obezřetný systém dohledu nad pojišťovacími skupinami a v bankopojištění
• Zásada jednoty: pravomoc pro rozhodnutí o likvidaci pojišťovny, včetně poboček usazených v jiných členských státech, mají pouze příslušné orgány domovského členského státu. Toto rozhodnutí a samotný postup pro likvidační řízení a jeho účinky jsou upraveny zákony domovského členského státu. • Zásada univerzálnosti: rozhodnutí o likvidaci pojišťovny, učiněná příslušnými úřady domovského členského státu, jsou uznávána všemi členskými státy a tak je zabezpečena jejich účinnost na celém území Společenství. Podobně jsou také v likvidačním řízení zohledňována všechna aktiva a všechny pohledávky pojišťovny. • Zásada koordinace: orgány dohledu domovského členského státu jsou o likvidačním řízení informovány před jeho zahájením (nebo bezprostředně po zahájení). Samy také informují své partnery v ostatních členských státech. Povolení k provozování pojišťovací činnosti je pojišťovně odejmuto (pokud již tak nebylo učiněno) avšak likvidátor může pojišťovně povolit, aby pokračovala v některých svých činnostech, pokud je to potřebné a vhodné pro účel likvidačního řízení. • Zásada uveřejňování: s ohledem na ochranu zúčastněných stran bude rozhodnutí o zahájení likvidačního řízení uveřejněno v Úředním věstníku Evropských společenství a všemi dalšími způsoby na území členských států podle rozhodnutí jejich orgánů dohledu. Známí věřitelé musí být o tomto rozhodnutí informováni jednotlivě. • Zásada rovného zacházení s věřiteli z pojištění: všichni věřitelé, sídlící nebo mající ústředí v jiném členském státě než je domovský členský stát pojišťovny v likvidačním řízení, musí mít právo přihlásit pohledávku. Tito věřitelé mají prospěch ze stejného zacházení – s jejich pohledávkami musí být zacházeno stejně jako s pohledávkami přihlášenými věřiteli, sídlícími (nebo majícími své ústředí) v domovském členském státě. Přednost pohledávek pojištěných osob Zájem chránit pojištěné osoby vedl evropské legislativní orgány k tomu, že pravidla o nadřazenosti pohledávek, uplatňovaná ve většině členských států, byla obecně zavedena na území celé Evropské unie. Nicméně směrnice tuto oblast zcela neharmonizuje a omezuje se na takové uznávání existujících pravidel, aby byla zabezpečena rovnocennost. Podle směrnice může mít přednost pohledávek pojištěných osob jednu z následujících podob (nebo jejich kombinaci): •a bsolutní přednost před pohledávkami uspokojovanými z technických rezerv: v tomto případě aktiva pojišťovny v likvidačním řízení představující technické rezervy původně sloužící k uspokojení nároků z pojištění (po uhrazení výdajů spojených s likvidačním řízením), ale je s nimi nakládáno jako s veškerými aktivy pojišťovny podle běžných právních předpisů pro likvidační řízení;
82
• obecná přednost před ostatními pohledávkami: v tomto případě je pohledávkám z pojištění zajištěno přednostní umístění před jinými pohledávkami za pojišťovnou, které však mohou být zařazeny za pohledávky určitých „zvláště významných“ věřitelů, jakými mohou být pohledávky zaměstnanců, pohledávky systémů sociálního zabezpečení nebo pohledávky daňových úřadů. Ve skutečnosti ve Španělsku a Itálii byla zvolena metoda absolutní přednosti před ostatními pohledávkami uspokojovanými z technických rezerv (stejně tak v Německu v životním pojištění), ve Francii a Portugalsku metoda obecné přednosti před ostatními pohledávkami, a v Belgii a Lucembursku absolutní přednost před pohledávkami uspokojovanými z technických rezerv a obecná přednost před ostatními pohledávkami. Účinnost a rovnocennost obou metod přednosti je založena na pravidlech pro uspokojování pohledávek, která uvádějí, že: • členské státy, které zvolily metodu absolutní přednosti před ostatními pohledávkami uspokojovanými z technických rezerv budou na pojišťovnách požadovat, aby trvale své technické rezervy kryly alespoň částkou odpovídající výši technických rezerv (kromě nároků in rem),a aby udržovaly v aktuálním stavu zvláštní seznam aktiv určených pro krytí těchto technických rezerv; • členské státy, které zvolily metodu obecné přednosti před ostatními pohledávkami budou na pojišťovnách požadovat, aby trvale kryly své technické rezervy a své dluhy vůči významným věřitelům alespoň částkou rovnající se výši technických rezerv. Národní pravidla týkající se likvidace pojišťoven Další aspekty likvidace – kromě uvedených v předchozí části - spadají do kompetence členských států. Touto skutečností se vysvětluje určitá rozdílnost národních pravidel pro likvidační řízení, zejména pokud se týká: • pravomoci zahájit likvidační řízení: ve všech zemích, s výjimkou Belgie a Španělska, může orgán dohledu požádat o zahájení likvidačního řízení; ve Francii je to dokonce jen orgán dohledu, který má tuto pravomoc; • provedení zákonem nařízeného likvidačního řízení: ve většině členských států, s výjimkou Španělska spadá pod obchodní soudy. Ve Španělsku existuje pro tento účel specializovaný výbor. V Řecku spadá provedení likvidačního řízení pod pravomoc orgánu dohledu. Ve Francii se orgán dohledu tohoto procesu účastní avšak pouze jako pozorovatel;
83
Regulace pojišťovnictví v Evropské unii – 3. část Obezřetný systém dohledu nad pojišťovacími skupinami a v bankopojištění
• ukončení pojistných smluv životního a neživotního pojištění: situace se liší podle země a podle druhu smlouvy; platnost smlouvy končí k datu, kdy bylo zahájeno likvidační řízení (v Holandsku, Portugalsku, Německu, Rakousku a Spojeném království u neživotního pojištění), v období mezi 30. a 90. dnem po zahájení likvidačního řízení (v Itálii, Německu, Rakousku a Francii u neživotního pojištění), a nebo naopak smlouvy zůstávají v platnosti do konce sjednané pojistné doby (ve Španělsku, Belgii, Lucembursku, Irsku, Švédsku; ve Francii a Velké Británii u životního pojištění). Národní garanční systémy Současný stav V současné době komunitární pojistné právo nezavazuje členské státy, aby vytvářely garanční systémy k ochraně pojištěných osob pro případ platební neschopnosti jejich pojistitele (garanční fond motorového pojištění plní jinou funkci a je omezen pouze na toto pojištění). Evropské bankovní právo je v tomto ohledu odlišné neboť každé zemi vytvoření depozitního garančního systému ukládá. Řada evropských států (Francie, Irsko, Veká Británie, Španělsko a Německo) si však garanční systémy (nebo ad hoc systémy) vytvořila, aby zmírnila účinky úpadku pojišťovny na pojištěné osoby a osoby oprávněné z pojistných smluv. Odškodnění z těchto garančních fondů se však výrazně liší. Např. ve Velké Británii se toto odškodnění týká všech pojistných smluv s výjimkou smluv pro pojištění velkých rizik, zatímco v Irsku se týká pouze smluv neživotního pojištění obyvatel. Dále, ke dříve uvedeným otázkám, týkajícím se nedostatku odpovědnosti účastníků trhu (otázka morálního hazardu) a nákladů na fungování takových systémů je třeba uvést, že současná situace staví otázku stejného zacházení s pojištěnými osobami v rámci jednotného trhu a rovnost podmínek hospodářské soutěže pro životní pojišťovny a pro ostatní poskytovatele spořících produktů. Z těchto důvodů vytváření národních garančních systémů bez společného plánu činnosti vede k drobení jednotného pojistného trhu. Vytváří ve skutečnosti dva druhy překážek pro přeshraniční obchod: • na jedné straně pojištěné osoby ne vždy znají, zda jsou chráněny garančním systémem a v případě, že chráněny jsou, pak ne vždy znají, jakým systémem jsou chráněny (národní působnost garančních systémů); • na druhé straně evropští pojistitelé nejsou vystaveni stejným tlakům, a tak nejsou ve stejném postavení (financování garančních systémů). A naopak, neexistence garančních fondů pro pojišťovny v mnoha členských státech vyvolává problém hospodářské soutěže mezi pojišťovnami a dalšími finančními podniky, nabízejícími spořící produkty. V těchto
84
zemích spotřebitelé, kteří si sjednají pojištění vázané na investiční fondy, nejsou nikterak chráněni pro případ úpadku jejich pojistitele ve srovnání se spotřebiteli, kteří si podobné produkty koupí ve své bance. Výhled Na základě konfrontace s těmito potížemi, Evropská komise začala v rámci Výboru pro pojišťovnictví7 uvažovat o vhodnosti vytvořit systém k ochraně pojištěných osob v případě úpadku pojistitele, podobný systému vytvořenému v bankovním sektoru a sektoru obchodování s cennými papíry. Tento postup Evropské komise by mohl v průběhu doby vyústit v návrh směrnice, která by členským státům ukládala povinnost vytvořit pro pojišťovny garanční systém a uznat jiné národní systémy cestou minimální harmonizace jimi poskytovaných záruk. Přesněji, přístup, který bude přijat pro teritoriální působnost garančních systémů by měl být slučitelný s principem dohledu domovským členským státem. Každý takový systém by měl v tomto ohledu zahrnovat veškerou činnost „národních pojišťoven“, včetně té, která je provozována v zahraničí na základě svobody poskytování služeb. I když přesně stejná ochrana všech pojištěných osob s bydlištěm ve stejné zemi nebude moci být zaručena (s ohledem na rozdílné národní systémy), takovýto přístup by mohl alespoň vyloučit chaos, mezery nebo překrytí v této oblasti. Všechny ostatní otázky zůstávají ještě do značné míry otevřenými bez ohledu na seznam pojišťovaných rizik (životní/neživotní pojištění, pojištění odpovědnosti a škodové pojištění/úvěrové a dopravní pojištění), kategorie pojištěných osob (spotřebitel/ přispěvatelé a osoby oprávněné ze smluv hromadného pojištění), rozsah odškodnění (náhrada za nezaplacené pojistné v neživotním pojištění/podíl na bonusu v životním pojištění), výše odškodnění (horní hranice/spoluúčast/podíl na odškodnění) nebo dokonce metody činnosti garančních systémů. Ostatní záležitosti, týkající se úředního povolení a záležitosti před udělením povolení, správní předpisy, jimiž se musí řídit pojišťovny, zůstávají v kompetenci členských států. Zejména dohled nad pojišťovnami se v různých zemích liší. Liší se i stupeň ochrany pojištěných osob v případě úpadku pojistitele. Tento stav by neměl přetrvávat. Projekty Evropské komise v této oblasti (garanční systémy, Solvency II), které vznikly v důsledku silné politické objednávky (nadnárodních pojišťovacích skupin a asociací na ochranu spotřebitele), by měly zaplnit současné mezery v harmonizaci evropského pojistného práva. Tak by měl být učiněn další krok k vytvoření skutečně integrovaného jednotného pojistného trhu.
7
Výbor pro pojišťovnictví byl směrnicí 2005/1/ES změněn na Evropský výbor pro pojišťovnictví a zaměstnanecké penzijní připojištění
85
Regulace pojišťovnictví v Evropské unii – 3. část Obezřetný systém dohledu nad pojišťovacími skupinami a v bankopojištění
Příloha: Seznam pojistných odvětví Neživotní pojištění
1
Název
Komentář
Úraz
Včetně pracovních úrazů a nemocí z povolání a úrazů cestujících - paušální finanční plnění a plnění mající povahu odškodnění
2
Nemoc
Paušální finanční plnění a plnění mající povahu odškodnění
3
Pozemní vozidla
Veškerá poškození nebo ztráty u pozemních motorových vozidel a u pozemních vozidel jiných než motorová vozidla
4
Železniční vozový park
Veškerá poškození nebo ztráty železničního vozového parku
5
Letecké dopravní prostředky
Veškerá poškození nebo ztráty leteckých dopravních prostředků
6
Plavidla
Veškerá poškození nebo ztráty říčních a průplavových plavidel, jezerních plavidel, námořních plavidel
7
Dopravované zboží
Veškerá poškození nebo ztráty dopravovaného zboží nebo zavazadel bez ohledu na způsob dopravy
8
Požár a přírodní živly
Veškerá poškození nebo ztráty majetku (mimo majetek zahrnutý v odvětvích 3 až 7) způsobené požárem, výbuchem, bouří, přírodními živly mimo bouři, jadernou energií nebo poklesem půdy
9
Jiné škody na majetku
Veškerá poškození nebo ztráty (kromě majetku zahrnutého do odvětví 3 až 7) v důsledku krupobití nebo mrazu a jakákoli událost, jako je krádež, mimo případy uvedené pod odvětvím 8
10
Odpovědnost za škody z provozu motorových vozidel
Veškerá odpovědnost za škody vyplývající z použití pozemních motorových vozidel (včetně odpovědnosti dopravce za škodu)
11
Odpovědnost za škody z provozu leteckých dopravních prostředků
Veškerá odpovědnost za škody vyplývající z použití leteckých dopravních prostředků (včetně odpovědnosti dopravce za škodu)
12
Odpovědnost za škody z provozu plavidel
Veškerá odpovědnost za škody vyplývající z použití lodí, plavidel nebo člunů na moři, jezerech, řekách nebo průplavech (včetně odpovědnosti dopravce za škodu)
13
Obecná odpovědnost za škody
Veškerá odpovědnost za škody mimo druhy uvedené pod odvětvími 10, 11 a 12
14
Úvěr
Nesolventnost (obecně), exportní úvěr, splátkový úvěr, hypotéky
15
Záruka
Přímá nebo nepřímá záruka
16
Různé finanční ztráty
Rizika z výkonu povolání, různé obchodní ztráty, neobchodní finanční ztráty, jiné druhy finančních ztrát
17
Právní ochrana
Právní ochrana a náklady vedení sporu
18
Asistenční činnost
Asistenční činnost poskytovaná osobám, které se dostanou do nesnází na cestách, při pobytu mimo domov nebo při pobytu mimo trvalé bydliště
86
Životní a kapitálové pojištění Druh
Definice v životní směrnici
I
Dožití se stanoveného věku, pro případ smrti, pracovní neschopnost, invalidita
Následující činnosti jestliže spočívají v závazku v garantované výši: pojištění pro případ dožití se stanoveného věku, pojištění pouze pro případ smrti, pojištění pro případ dožití se stanoveného věku nebo pro případ dřívější smrti, životní pojištění s výplatou zaplaceného pojistného, pojištění důchodu, – následující doplňkové pojištění k životnímu pojištění: pro případ úrazu, pojištění smrti následkem úrazu a pojištění invalidity následkem úrazu nebo nemoci
II
Pojištění manželství, pojištění prostředků na výživu dětí
III
Pojištění spojená s investičními fondy
Činnosti uvedené v pojistném odvětví I jsou-li vázány na investiční fondy
IV
Trvalé zdravotní pojištění
Druh pojištění existující v Irsku a Velké Británii, které nelze zrušit
V
Tontiny
Činnosti pro něž je založen spolek přispěvatelů s cílem společné kapitalizace příspěvků a následného rozdělení takto akumulovaných aktiv mezi přeživší osoby nebo mezi oprávněné osoby po zemřelých
VI
Operace umořování kapitálu
Operace umořování kapitálu založené na pojistně matematických výpočtech, u kterých se za předem dohodnuté jednorázové, nebo pravidelně se opakující, platby stanoví závazky určitých výplat po určitou dobu
VII
Správa skupinových penzijních Činnosti spočívající pro dotyčný podnik ve správě investic, a zejména aktiv tvořících fondů rezervy subjektů, které provádějí platbu v případě smrti nebo dožití se stanoveného věku, nebo v případě přerušení, nebo omezení činnosti
VIII
Skupinové (podnikové) penzijní Činnosti vykonávané pojišťovnami, které jsou uvedeny v kapitole 1 hlavy 4 knihy IV připojištění) francouzského „Code des Assurances“
IX
Operace závisející na délce lidského života týkající se právních předpisů o sociálním pojištění
Činnosti závisející na délce lidského života, které jsou předepsány nebo stanoveny v právních předpisech o sociálním pojištění
KAPITOLA 7 Koncentrace, ke které dochází v pojišťovnictví a obecněji v oblasti finančních služeb, vzbuzuje otázky, týkající se nejenom zachování vysoké úrovně konkurence, ale zejména znamená podstatný problém z hlediska obezřetného dohledu. Skutečnost, že pojišťovna je součástí pojišťovací skupiny, a ještě více v případě příslušnosti k finančnímu
87
Regulace pojišťovnictví v Evropské unii – 3. část Obezřetný systém dohledu nad pojišťovacími skupinami a v bankopojištění
konglomerátu, vystavuje pojišťovny dalším rizikům nad rámec rizik, kterým jsou již vystaveny prostřednictvím svých vlastních aktivit. Tato skutečnost musí být zohledněna orgánem dohledu. To je důvodem, proč byl obezřetný systém dohledu Evropské unie ustavený v první, druhé a třetí generaci směrnic o pojišťovnictví doplněn směrnicemi 98/78/EEC z 27. října 1998 a 2002/87/EC z 16. prosince 2002, které na evropské úrovni zavádějí doplňkový dohled nad pojišťovacími skupinami, úvěrovými institucemi a investičními podniky, které jsou součástí finančních konglomerátů. Byl definován příslušný rozsah a oblast uplatnění tohoto doplňkového dohledu tak, aby pokrýval všechny typy finančních skupin obsahujících pojišťovny, bez zavádění nesmyslného a zbytečného dozoru. Podobně byly v těchto směrnicích definovány požadavky na obezřetnost a praktické postupy dohledu tak, aby byla odpovídajícím a přiměřeným způsobem pokryta všechna rizika specifická pro příslušné typy finančních skupin.
1. Základy obezřetné kontroly pojišťovacích skupin a finančních konglomerátů 1.1. Principy dohledu nad pojišťovacími skupinami a finančními konglomeráty V oblasti obezřetného dohledu nad pojišťovnami jsou zásady obezřetnosti obsažené v prvních, druhých a třetích směrnicích o pojišťovnictví v podstatě omezeny na zkoumání finanční situace samostatných podniků. Proto je někdy dohled podle těchto směrnic označován jako „samostatný“ dohled. Vzhledem k této situaci orgány evropské legislativy nečekaly na přijetí směrnice o pojišťovacích skupinách a směrnice o finančních konglomerátech a přijaly určitá ustanovení, která berou v úvahu skutečnost příslušnosti k finanční skupině. Z tohoto důvodu: • směrnice o účetnictví pojišťoven zavedla do rozvahy samostatnou položku o cenných papírech vydávaných přidruženými podniky a podniky, držícími účast odlišnou od položky, týkající se cenných papírů vydávaných jinými podniky; • třetí směrnice ukládají orgánům dohledu, aby zohlednily strukturu investic dceřiného podniku pojišťovny při aplikaci pravidel týkajících se diverzifikace rizik; • a nakonec, třetí směrnice rovněž zavádějí princip kontroly (menšinové nebo většinové) účasti v pojišťovně.
88
Tato různá ustanovení však směřovala k jejich vlastnímu účelu a nepomáhala k získání celkového přehledu o finanční situaci pojišťovny patřící k finanční skupině. Platební schopnost (solventnost) pojišťovny a obecněji zájmy jejích klientů mohou být ovlivněny nebo ohroženy, pokud má kapitálové, obchodní nebo jednodušeji finanční propojení s ostatními podniky v téže skupině. Způsoby, kterými k tomu může dojít, jsou různé. Zahrnují rizika finanční nákazy, existenci možnosti zásahu dohledu nebo střet zájmů. Abychom objasnili naše úvahy, budeme uvažovat případ skupiny, u které vrcholový holding plně vlastní tři dceřiné podniky s vlastním jměním 100, zajišťovnu R, úvěrovou instituci B a pojišťovnu A, ve které drží posledně zmíněná instituce účast. Riziko finanční nákazy K riziku finanční nákazy může dojít zejména v případě účastí, které mají pojišťovny v jiných pojišťovnách. Proto například pokud pojišťovna A vlastní menšinovou účast v jiné pojišťovně obchodované na burze a tato pojišťovna se octne ve finančních nesnázích, finanční hodnota posledně jmenované pojišťovny se sníží a platební schopnost pojišťovny A bude ovlivněna do stejné míry. V případě většinového účasti může být pojišťovna A dokonce vyzvána orgánem dohledu k doplnění kapitálu svého dceřiného podniku, aby se její míra solventnosti snížená pod požadovanou hodnotu opět upravila na přiměřenou úroveň. K riziku finanční nákazy pojišťovny patřící do skupiny může dojít i kvůli vrcholovému holdingu skupiny. Holding může rozhodnout o použití zisku z jedné z jeho dceřiných podniků k financování kapitálových potřeb jiných dceřiných pojišťoven nebo dokonce k financování vlastních potřeb. To je důvodem, proč finanční situace „sesterských“ podniků musí být rovněž zohledněna společně se strukturou závazků vrcholového holdingu (a zejména jeho míry zadlužení). Konečně, k riziku finanční nákazy může dojít nejen kvůli kapitálovému propojení, ale i kvůli finančním transakcím realizovaným uvnitř skupiny mezi pojišťovnou a její dceřinou pojišťovnou (zajistné smlouvy), mezí ní a jejím vrcholovým holdingem (mimorozvahové záruky) nebo mezi ní a některým z jejích sesterských podniků (podřízené úvěry). Možnost zásahu dohledu Když neexistuje doplňkový dohled na úrovni skupiny, mohou pojišťovny snadno obejít pravidla solventnosti buď prostřednictvím dceřiné pojišťovny nebo prostřednictvím zajišťovny ve skupině nebo pomocí vrcholového holdingu. Předpokládejme, že požadavek na míru solventnosti pojišťovny A s ohledem na její činnost je 150. Jsou otevřeny tři možnosti jak překonat deficit -50 ve vlastních zdrojích a opět dosáhnout svou samostatnou požadovanou míru solventnosti:
89
Regulace pojišťovnictví v Evropské unii – 3. část Obezřetný systém dohledu nad pojišťovacími skupinami a v bankopojištění
• Jednak může pojišťovna převést jednu třetinu své činnosti na dceřinou pojišťovnu A‘ tak, aby snížila vlastní jednotlivou požadovanou míru solventnosti na 100, a upsat zvýšení vlastního jmění pojišťovny A‘ o 50 tak, aby A‘ mohla sama vyhovět výslednému navýšení požadované míry solventnosti. • Aby mohla zvýšit svou samostatnou míru solventnosti na požadovanou úroveň, může také obdržet od svého mateřského podniku H dodatečné vlastní jmění ve výši 50, které je mateřským podnikem financováno prostřednictvím úvěru od A samotné. • Kromě toho může postoupit třetinu svých rizik sesterskému podniku, zajišťovně R, aby snížila svou jednotlivou požadovanou míru solventnosti na úroveň vlastních zdrojů bez doplňkových požadavků vztahujících se k zajišťovně R podle současného stavu legislativy. Je proto zřejmé, že není dostatečné hodnotit solventnost pojišťovny jenom na základě její samostatné finanční situace. První příklad ukazuje, že je nutné zohlednit podíly na vlastním jmění jiných pojišťoven, které slouží k pokrytí požadované míry solventnosti těchto pojišťoven (eliminace dvojího použití kapitálu). Druhý příklad ukazuje, že je potřeba eliminovat tvorbu kapitálu uvnitř skupiny. A konečně třetí příklad ukazuje, že dokonce i když zajišťovna není předmětem požadavku na míru solventnosti ve vztahu k celkovému vyhodnocení kapitálových požadavků na úrovni celé skupiny, měl by být použit teoretický požadavek na míru solventnosti, aby byl umožněn zásah dohledu (tj. v tomto konkrétním případě, aby zajišťovny byly předmětem stejných požadavků na míru solventnosti jako pojišťovny). Existence střetu zájmů Skutečnost, že pojišťovna je členem skupiny, může pro vedení podniku nebo pro akcionáře mít za následek to, že se dostávají do situace, kdy musí rozhodovat mezi zájmy vlastní pojišťovny a u ní pojištěných klientů na jedné straně a zájmy celé skupiny nebo jiných jejích členů na straně druhé. Rizikem je proto, že budou uzavírány obchody a smlouvy k újmě solventnosti pojišťovny a/nebo v neprospěch zájmů u ní pojištěných klientů (avšak ve prospěch jiných členů skupiny). Tento potenciální střet zájmů se týká jak dceřiných podniků příslušné pojišťovny, tak i jejího mateřského podniku nebo sesterských podniků, jak je ukázáno na následujících příkladech: • aby byl financován rozvoj její dceřiné pojišťovny A‘, může jí životní pojišťovna A‘ poskytnout podřízený úvěr za velmi výhodných podmínek v neprospěch výnosů pro pojištěné klienty; • holdingová společnost H ve snaze o ochranu své bilance může získat od své dceřiné pojišťovny mimorozvahové záruky, které pojišťovnu vystavují značnému finančnímu riziku; • tentýž holding ve snaze získat větší podíl na technickém zisku své dceřiné životní pojišťovny A může obejít smysl regulace o povinných podílech na zisku tím, že ji donutí uzavřít nevyváženou zajistnou smlouvu se svou dceřinou zajišťovnou R.
90
Tyto příklady také ukazují, že ke střetu zájmů může dojít v širokém rozsahu různých finančních operací. Tyto operace však mají jeden společný bod – často se provádějí za podmínek, které neodpovídají konkurenčnímu tržnímu prostředí (právě proto, že jsou realizovány s ostatními členy skupiny a v jejich prospěch).
1.2.
Specifické cíle směrnice o finančních konglomerátech
Přestože prvotním účelem směrnice o finančních konglomerátech bylo dokončení stávajícího systému obezřetného dohledu v jednotlivých sektorech, je rovněž pravdou, že je to první krok v procesu, který by měl být ukončen vytvořením sjednoceného dohledu nad finančními podniky. Harmonizace obezřetného dohledu v různých sektorech Cílem směrnice o finančních konglomerátech je sjednotit metody dohledu nad skupinami v jednotlivých sektorech a nad finančními konglomeráty tak, aby nevznikla mezera mezi různými systémy dohledu použitelnými na subjekty téhož konglomerátu a aby nedošlo, řečeno slovy vysvětlujícího memoranda směrnice (viz bod 20 úvodní části) „k dozorové arbitráži mezi sektorovými předpisy a předpisy pro finanční konglomeráty“. Směrnice proto v první řadě harmonizuje pojem skupiny, aby bylo možné dosáhnout na jedné straně stejného rozsahu dohledu v různých sektorech a na straně druhé stejného rozsahu dohledu v jednotlivých sektorech s dohledem nad konglomeráty. Konkrétně rozšiřuje rozsah směrnice o pojišťovacích skupinách na horizontální skupiny modelované podle směrnice o bankovnictví a přenáší do směrnice o bankovnictví pojem účasti definovaný ve směrnici o pojišťovacích skupinách. Směrnice také přináší pravidla obezřetného dohledu použitá ve skupinách tvořených podniky z téhož sektoru do souladu s pravidly pro finanční konglomeráty pokud se týká povinnosti zavést řízení rizik a vnitřní kontrolu v rámci konglomerátu. Přesto směrnice o finančních konglomerátech nevyřešila všechny stávající rozdíly mezi dohledy v jednotlivých sektorech, ale uvádí, že „až do další harmonizace mezi sektorovými předpisy členské státy pověří své příslušné orgány přijímáním veškerých dozorových opatření, která jsou považována za nutná k tomu, aby se předešlo porušení sektorových předpisů [...] nebo aby se toto porušení napravilo“. Směrnice tedy neharmonizuje seznam kapitálových položek započitatelných k pokrytí zákonem požadované míry solventnosti úvěrových institucí a investičních podniků na jedné straně a pojišťoven na straně druhé. Uvádí pouze, že míra solventnosti specifická pro určité kategorie podniků ve skupině není použitelná k pokrytí konsolidované míry solventnosti jinak než do částky celkového požadavku na míru solventnosti dané kategorie podniků (řečí směrnice: „v případě deficitu vlastního kapitálu na úrovni finančního konglomerátu se pro ověření toho, zda byly splněny požadavky doplňkové kapitálové přiměřenosti, mohou použít pouze prvky vlastního kapitálu, které
91
Regulace pojišťovnictví v Evropské unii – 3. část Obezřetný systém dohledu nad pojišťovacími skupinami a v bankopojištění
jsou započitatelné podle každého ze sektorových předpisů“). Tím se směrnice vrací k rozumnému řešení, jenž bylo přijato již ve směrnici o pojišťovacích skupinách, která neharmonizovala pravidla solventnosti pro životní a neživotní pojišťovny, ale zavedla podobné řešení pro položky míry solventnosti, které nejsou společné pro obě kategorie pojišťoven. Podobně, zatímco orgány dohledu si mohou vybrat jednu ze tří metod považovaných za ekvivalentní pro posouzení solventnosti pojišťovacích skupin a finančních konglomerátů, neexistuje žádné ujednání o úpravě bankovních směrnic v tomto smyslu – ty v současném stavu používají ke kontrole celkové solventnosti pouze metodu konsolidovaného účetnictví. Podpora spolupráce mezi orgány dohledu Nakonec směrnice o finančních konglomerátech zavádějí větší míru spolupráce mezi orgány dohledu v jednotlivých sektorech a mezi jednotlivými členskými státy nad rámec nezbytně nutný pro zavedení dohledu nad konglomeráty, protože rozšiřuje spolupráci zejména v oblasti licenčního řízení finančních podniků a při schvalování přebírání podniků ve finančním sektoru. Proto jsou nyní povinnou součástí povolovacího řízení pro pojišťovny finančně propojené s jinými podniky finančního sektoru předběžné konzultace s orgány dohledu nad každým takovým podnikem. Přesněji, před udělením povolení jiné pojišťovně, nebo dceřiné pojišťovně úvěrové instituce, musí příslušné orgány konzultovat s orgány zodpovědnými za obezřetný dohled nad mateřským podnikem, zejména ve věci kvality jejích akcionářů a odborné způsobilosti a bezúhonnosti jejích řídících pracovníků. Podobně, pokud pojišťovna patří do finanční skupiny, která má za členy jiné finanční dceřiné podniky podléhající dohledu, musí být orgány dohledu těchto jiných dceřiných podniků také za tímto účelem konzultovány. Stejný postup s použitím předběžných konzultací musí být použit rovněž při schvalování převzetí pojišťoven finančními podniky, soukromými osobami nebo právními subjekty řídícími jiné finanční dceřiné podniky. Je zřejmé, že směrnice o bankovnictví byly upraveny stejným způsobem, a proto musí být orgány dohledu nad pojišťovnictvím konzultovány před udělením povolení nebo před udělením souhlasu s převzetím finančního podniku, který je buď dceřiným nebo sesterským podnikem pojišťovny.
92
2.
Oblast použití a rozsah doplňkového dohledu
2.1.
Použití doplňkového dohledu
Obecné definice Směrnice o pojišťovacích skupinách a směrnice o finančních konglomerátech jsou sestaveny podobně a zejména jsou založeny na téže soustavě definic. Skupina „Skupina“ je buď řada podniků skládající se z mateřského podniku, dceřiných podniků a subjektů, ve kterých drží buď mateřský podnik nebo dceřiné podniky účast („vertikální“ skupina) nebo dokonce řada podniků, které nemají žádné kapitálové propojení, ale jsou řízeny stejným vedením nebo mají řídicí nebo správní orgány složeny z větší části ze stejných osob („horizontální“ skupina podle definice z článku 12 paragraf 1 směrnice 83/349/EEC). Účast Pojem „účasti“ je definován jako skutečnost přímého nebo nepřímého vlastnictví 20% nebo většího podílu na hlasovacích právech nebo kapitálu podniku, nebo dlouhodobém držení kapitálového podílu za účelem podílení se na činnosti podniku. Tato definice je širší, než pojem účasti definovaný ve směrnicích o účetnictví a přitom užší, než pojem kvalifikované účasti definovaný ve třetích směrnicích o pojišťovnictví (skutečnost držení 10% nebo většího podílu na kapitálu nebo hlasovacích právech). Je výsledkem kompromisu mezi čistě právním přístupem, který zastává omezení doplňkového dohledu na propojení typu mateřský-dceřiný podnik, a obezřetného přístupu, u kterého, stručně řečeno, začíná všestranná kontrola od prvního eura. Mateřský podnik „Mateřským podnikem“ se rozumí mateřský podnik ve smyslu směrnice o konsolidovaných účetních závěrkách (směrnice 83/349/EEC z 13. června 1983) nebo podnik, který ve skutečnosti vyvíjí, podle názoru příslušných orgánů dohledu, dominantní vliv na činnost jiného podniku. Legislativním orgánům se k dosažení dostatečně obezřetného dohledu zdálo nezbytné neomezovat se na účetní pojetí mateřského podniku, které je založeno jenom na hlasovacích právech a kapitálové kontrole, ale naopak zahrnout do rozsahu doplňkového dohledu všechny podniky, které jsou ve skutečnosti řízeny. Holdingová pojišťovna Jak již název napovídá, „holdingová pojišťovna“ je holdingovou společností, tj. mateřským podnikem, jehož hlavní činností je získávání a držení účasti v dceřiných podnicích, a který je na vrcholu pojišťovací skupiny, tj.
93
Regulace pojišťovnictví v Evropské unii – 3. část Obezřetný systém dohledu nad pojišťovacími skupinami a v bankopojištění
skupiny složené výhradně nebo hlavně z pojišťoven nebo zajišťoven, přičemž alespoň jedna pojišťovna nebo zajišťovna je dceřiným podnikem. Směrnice o pojišťovacích skupinách nedává žádná přesná kritéria pro posouzení zda skupina je složena „hlavně“ z podniků z pojišťovacího sektoru. Přesto je pojem holdingové pojišťovny jasně definován na základě následujících dvou přístupů: • holdingová společnost která je na vrcholu pojišťovací skupiny s významnou složkou bankovní činnosti je „finanční holdingovou společností se smíšenou činností“ (viz níže); • holdingová společnost, která je na vrcholu skupiny obsahující dceřinou pojišťovnu, avšak jejíž hlavní činností není pojištění, je „holdingovou společností se smíšenou činností“. Finanční holdingové společnosti se smíšenou činností a finanční konglomeráty Podle terminologie směrnice o finančních konglomerátech je „smíšená finanční holdingová společnost“ holdingovou společností, která je na vrcholu finančního konglomerátu, tj.: • skupiny, jejíž hlavní činností je poskytování finančních služeb (pojištění, úvěry, investice), • a která provádí jak pojišťovací, tak i bankovní činnosti, přičemž obě tyto činnosti jsou významné. Z kvantitativního hlediska směrnice říká, že poskytování finančních služeb představuje hlavní činnost skupiny, když relativní význam finančních subjektů ve skupině v porovnání se všemi subjekty skupiny přesahuje 40 %, přičemž relativní význam je pro potřeby tohoto kritéria definován jako poměr mezi součtem aktiv finančních subjektů a součtem aktiv celé skupiny, což v matematickém vyjádření znamená: ∑ aktiv finančních subjektů -------------------------------------------------------------- ≥ 40 % ∑ všech aktiv konglomerátu Navíc směrnice říká, že pro skupinu je významná pojišťovací i finanční činnost, pokud bilanční suma pro každý z těchto sektorů překračuje 6 mld. EUR, nebo pokud každý z těchto sektorů představuje víc než 10 % ze součtu všech finančních subjektů skupiny, přičemž relativní význam pro druhé z uvedených kritérií je definován jako průměr relativního významu definovaného na základě aktiv příslušných subjektů a relativního významu definovaného na základě požadované míry solventnosti těchto subjektů, což může být matematicky vyjádřeno jako následující dvojice nerovností:
94
1 --- x 2
(
)
∑ aktiv pojišťovacích subjektů ∑ požadované míry solventnosti pojišťovacích subjektů -------------------------------------------------------------------- + ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------∑ aktiv finančních subjektů ∑ požadované míry solventnosti finančních subjektů
≥ 10 %
současně 1 --- x 2
(
)
∑ aktiv bankovních subjektů ∑ požadované míry solventnosti bankovních subjektů ------------------------------------------------------------------ + ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------∑ aktiv finančních subjektů ∑ požadované míry solventnosti finančních subjektů
≥ 10 %
Rozsah dohledu nad finančními konglomeráty Rozsah doplňkového dohledu nad pojišťovacími skupinami V souladu s otázkou obezřetnosti, která byla nastíněna v předcházejících odstavcích, se doplňkový dohled používá zejména na pojišťovny, které mají účast v nejméně jedné pojišťovně nebo zajišťovně (bez ohledu na to, zda má tato pojišťovna nebo zajišťovna sídlo v Evropě nebo v třetí zemi, a zda účast je přímá nebo nepřímá – prostřednictvím holdingové pojišťovny), nebo které jsou prostřednictvím řídících nebo správních orgánů propojeny s alespoň jednou pojišťovnou nebo zajišťovnou (takže tvoří s takovou pojišťovnou nebo zajišťovnou horizontální pojišťovací skupinu). Navíc, pojišťovny, které jsou dceřinými podniky zajišťovny, holdingové pojišťovny nebo pojišťovny z třetí země, podléhají také doplňkovému dohledu tam, kde tento mateřský podnik má účast alespoň v jedné jiné pojišťovně nebo zajišťovně. To však neznamená, že by tyto subjekty nepodléhající finanční regulaci měly být předmětem samostatného dohledu. Rozsah doplňkového dohledu nad finančními konglomeráty Podobně jako doplňkový dohled na pojišťovny, které jsou členy pojišťovací skupiny, se doplňkový dohled vztahuje i na finanční podniky, které jsou členy finančního konglomerátu: • finanční podniky (pojišťovny, úvěrové instituce nebo investiční podniky), které jsou na vrcholu finančního konglomerátu, nebo, které mají kontrolní propojení s alespoň jedním dalším finančním podnikem (takže s ním tvoří horizontální finanční konglomerát); • finanční podniky, které jsou dceřiným podnikem finančního podniku se smíšenou činností. Je nutné poznamenat, že příslušné orgány nesmí vykonávat doplňkový dohled nad finančními konglomeráty, které vyhovují následujícím podmínkám:
95
Regulace pojišťovnictví v Evropské unii – 3. část Obezřetný systém dohledu nad pojišťovacími skupinami a v bankopojištění
• bilanční suma každého sektoru překračuje 6 mld. EUR (ale relativní velikost nejméně významného finančního sektoru nedosahuje 10 % celkového objemu finančních sektorů) a • relativní velikost nejmenšího finančního sektoru konglomerátu nepřesahuje 5 % nebo tržní podíl konglomerátu nepřesahuje 5 % v žádném členském státu. Bez ohledu na to, o jaký konkrétní případ se jedná, směrnice o finančních konglomerátech počítá s tím, že pokud pojišťovna (resp. úvěrová instituce nebo finanční podnik) má účasti v úvěrových institucích nebo finančních podnicích (resp. pojišťovnách), ale podle metod uvedených ve směrnici není předmětem doplňkového dohledu, pak při stanovení solventnosti této pojišťovny (resp. úvěrové instituce nebo finančního podniku) se postupuje tak, že od vlastního jmění se odečte účetní hodnota zmíněných účastí (viz úpravy směrnic 73/239/EEC, 79/267/EEC, 98/78/EC a 2000/12/EC kodifikované ve směrnici o finančních konglomerátech).
2.2
Rozsah doplňkového dohledu
Koordinace mezi jednotlivými kontrolami použitými pro tutéž skupinu Dohled nad pojišťovnami a doplňkový dohled nad pojišťovacími skupinami Na rozdíl od své bankovní analogie směrnice o pojišťovacích skupinách říká, že obezřetný dohled nad pojišťovacími skupinami doplňuje, ale nenahrazuje obezřetný dohled nad jejími členy. Tento specifický rys je možno vysvětlit podstatným rozdílem odlišujícím pravidla obezřetného dohledu v bankovnictví a pojišťovnictví: • pravidla a dohled týkající se upisování a technického řízení rizik, výpočet technických rezerv a jejich krytí příslušnými aktivy, které představují podstatnou část obezřetného rámce dohledu nad pojišťovnami, se používají na úrovni jednotlivých pojišťoven bez toho, že by jejich zohlednění na konsolidované úrovni podstatně zvýšilo jejich účinnost; • na druhou stranu pravidla o vlastních zdrojích a vystavení těchto zdrojů velkým rizikům, která představují důležitou část obezřetného rámce dohledu nad úvěrovými institucemi, se musí použít na konsolidované úrovni – jinak by nebyla relevantní. Další důvod pro vysvětlení tohoto rozdílu: úvěrové vztahy mezi subjekty v téže bankovní skupině jsou daleko důležitější, než zajišťovací vztahy mezi subjekty v pojišťovací skupině, takže činnost bankovní skupiny může být posuzována pouze na konsolidované úrovni, zatímco činnost pojišťovací skupiny může být při počáteční analýze vnímána jako součet činností jednotlivých subjektů.
96
Dohled nad pojišťovacími skupinami a doplňkový dohled nad finančními konglomeráty Při propojení dohledu nad finančními konglomeráty a dohledu nad pojišťovacími skupinami se použijí poněkud odlišné úvahy: • pro pojišťovny na vrcholu pojišťovací skupiny, která je současně finančním konglomerátem, je doplňkový dohled na úrovni konglomerátu dodatkem doplňkového dohledu na úrovni pojišťovací skupiny – tato volba je zdůvodněna zejména potřebou zabezpečit přiměřené rozložení kapitálu mezi různými homogenními podskupinami téhož finančního konglomerátu; • na druhé straně, pro pojišťovny, které jsou dceřinými podniky holdingové společnosti nepodléhající finančnímu dohledu na vrcholu pojišťovací skupiny, která je také finančním konglomerátem, doplňkový dohled na úrovni konglomerátu nahrazuje doplňkový dohled na úrovni pojišťovací skupiny – když je ověřena solventnost příslušné dceřiné pojišťovny a není ohrožena nebo v nebezpečí ohrožení kvůli účastem, které má mateřský podnik v pojišťovnách, úvěrových institucích nebo investičních podnicích, není již nutné provádět totéž ověření na úrovní pojišťovací podskupiny odděleně od zbytku konglomerátu. Dohled na podskupinami pojišťovací skupiny nebo finančního konglomerátu Když je pojišťovací skupina (resp. finanční konglomerát) podskupinou větší pojišťovací skupiny (resp. finančního konglomerátu), členské státy mohou uplatnit doplňkový dohled pouze na největší pojišťovací skupinu (resp. finanční konglomerát). Účelem tohoto rozumného pravidla je zamezit překrývání dohledu zejména u nadnárodních skupin. Územní rozsah doplňkového dohledu Finanční skupiny kontrolované holdingovými společnostmi se sídlem v třetích zemích Směrnice o pojišťovacích skupinách stanoví, že všechny pojišťovny, které jsou dceřiným podnikem holdingové pojišťovny, jsou předmětem doplňkového dohledu bez ohledu na to, zda tato holdingová společnost je založena v Evropské unii nebo ve třetí zemi. Na druhou stranu směrnice o finančních konglomerátech stanoví odlišný režim pro finanční konglomeráty kontrolované finanční holdingovou společností se smíšenou činností usazené ve třetí zemi. V takovém případě příslušné orgány ověří, že finanční podniky, které jsou dceřinými podniky tohoto konglomerátu, jsou předmětem rovnocenného dohledu, jako je dohled zakotvený v právu Evropské unie. Pokud dohled není rovnocenný, podrobí členské státy tyto finanční podniky doplňkovému dohledu ve stejné míře, jako kdyby byly dceřinými podniky finanční holdingové společnosti se smíšenou činností se sídlem v Evropské unii. K tomuto účelu mohou mimo jiné vyžadovat i ustavení finanční holdingové společnosti se smíšenou činností se sídlem v Evropské unii na úrovni mezičlánku.
97
Regulace pojišťovnictví v Evropské unii – 3. část Obezřetný systém dohledu nad pojišťovacími skupinami a v bankopojištění
Územní dosah doplňkového dohledu Doplňkový dohled se zpravidla týká všech členských finančních podniků pojišťovací skupiny nebo finančního konglomerátu, bez ohledu na to, ve které zemi mají své zákonné sídlo. Pro výpočet upravené míry solventnosti jsou finanční podniky se sídlem v třetích zemích předmětem stejného teoretického požadavku na míru solventnosti, jako kdyby byly usazeny v Evropské unii. Směrnice o pojišťovacích skupinách však říká, že pokud třetí země ve kterých mají tyto podniky své zákonné sídlo, ukládá licenční povinnost a v požadavcích na míru solventnosti je srovnatelná nebo přísnější než směrnice o pojištění, i pokud se týká jednotlivých položek započitatelných ke krytí požadavku na míru solventnosti, členské státy mohou předpokládat, že výpočet solventnosti zohledňuje požadavky na solventnost a jednotlivé její položky rovněž vyhovují těmto požadavkům, v souladu s pravidly platnými v těchto třetích zemích. Na druhou stranu směrnice o pojišťovacích skupinách a směrnice o finančních konglomerátech stanoví, že příslušné orgány nemusí při doplňkovém dohledu brát v úvahu pojišťovací skupiny a finanční konglomeráty podniků se zákonným sídlem ve třetí zemí, pokud existují právní překážky k nezbytné výměně informací.
3. Povaha kontrol prováděných nad pojišťovacími skupinami a finančními konglomeráty 3.1.
Kontrola kapitálové přiměřenosti
Pokud jde o přímou kontrolu kapitálové přiměřenosti, ve směrnici o finančních konglomerátech byla zvolena identická struktura a metody, jako ve směrnici o pojišťovacích skupinách. Prezentace a detailní analýza této kontroly v později zmíněné směrnici je předmětem následujícího textu. Jediným rozdílem je to, že dohled nad kapitálovou přiměřeností na úrovni finančního konglomerátu obsahuje dva postupy odpovídající dvěma různým metodám: • první přímá metoda: příslušné orgány požadují a ověřují, že subjekty konglomerátů podléhající finančnímu dohledu mají konsolidované vlastní zdroje větší, než konsolidované vlastní zdroje vyčíslené na základě požadavků obsažených ve směrnicích; • druhá nepřímá metoda: příslušné orgány požadují a ověřují, že posuzované podniky ustaví přiměřené postupy ke kontrole kapitálové přiměřenosti na úrovni finančního konglomerátu jakož i mechanismy vnitřní kontroly této přiměřenosti.
98
Metody přípustné pro výpočet upravené míry solventnosti Některé členské státy vykonávaly konsolidovaný dohled nad pojišťovacími skupinami dokonce ještě před přijetím směrnice k této problematice evropskými legislativními orgány: anglosaské země na základě metody „odpočtu a agregace“, některé severské země na základě metody „požadovaných odpočtů“ a konečně Španělsko (a teoreticky Francie) na základě metody konsolidovaného účetnictví. Vzhledem k tomu, že tyto různé metody víceméně vyhovují cíli, ke kterému je směrnice určena, orgány evropské legislativy je uznaly na základě principu subsidiarity zavedeného Maastrichtskou smlouvou, přičemž nejprve zabezpečily jejich rovnocennost. Každá z těchto metod může být konkrétně definována následujícím způsobem: Metoda požadovaných odpočtů
Metoda odpočtu a agregace
Metoda konsolidovaného účetnictví
Míra solventnosti pojišťovny: přebytek/deficit*
Míra solventnosti pojišťovny: přebytek/deficit
Položky započitatelné pro míru solventnosti vyčíslené na základě konsolidovaných dat
- Poměrný podíl požadované míry solventnosti přidružených pojišťoven**
+ Poměrný podíl míry solventnosti přidružené pojišťovny: přebytek/deficit - Účetní hodnota pojišťovacích účastí v rozvaze pojišťovny
- Souhrnný požadavek na míru solventnosti vyčíslený na základě konsolidovaných dat (nebo součet požadavků na míru solventnosti jednotlivých pojišťoven ve skupině)
= Přebytek/deficit upravené míry solventnosti
= Přebytek/deficit upravené míry solventnosti
= Přebytek/deficit upravené míry solventnosti
Tyto tři metody se podstatně liší pokud se týká struktury výpočtu: • metoda konsolidovaného účetnictví vlastně znamená, že se pojišťovací skupina považuje za jednotlivou pojišťovnu a uplatní se na ni „sólo“ pravidla pro míru solventnosti na základě jejích konsolidovaných účtů; • metoda odpočtu a agregace spočívá v úpravě míry solventnosti mateřského podniku přičtením poměrného podílu na míře solventnosti všech pojišťoven ve skupině (jak přímých tak i nepřímých účastí) a odečtením účetní hodnoty každé z těchto účastí převzaté z účetnictví podniku, na kterém drží účast; • metoda požadovaných odpočtů znamená opakované výpočty podniků od základu skupiny až po vrcholový podnik ke stanovení účetní hodnoty přidružené pojišťovny pomocí metody vlastního jmění.
* Vyčíslený na základě ocenění účastí v přidružených pojišťovnách pomocí metody vlastního jmění v souladu s možností uvedenou v článku 59, odstavec 2, bod b) směrnice 78/660/EEC. ** Pro výpočet upravené míry solventnosti finančního konglomerátu s pomocí metody požadovaných odpočtů se musí použít buď částka, nebo (pokud je vyšší) účetní hodnota přidružené pojišťovny
99
Regulace pojišťovnictví v Evropské unii – 3. část Obezřetný systém dohledu nad pojišťovacími skupinami a v bankopojištění
Rovnocennost jednotlivých metod a zohlednění menšinových podílů a deficitů solventnosti Tyto tři metody se liší nejen ve struktuře, ale i ve výsledcích, které poskytují, jak je patrno z jejich popisu: Metoda požadovaných odpočtů
Metoda odpočtu a agregace
Metoda konsolidovaného účetnictví
Míra solventnosti pojišťovny: přebytek/deficit*
Míra solventnosti pojišťovny: přebytek/deficit
Položky započitatelné pro míru solventnosti vyčíslené na základě konsolidovaných dat
+ Poměrný podíl na přebytku/ deficitu míry solventnosti přidružených pojišťoven - Účetní hodnota přidružených pojišťoven* + Poměrný podíl čistých aktiv přidružených pojišťoven - Poměrný podíl položek míry solventnosti přidružených pojišťoven
+ Poměrný podíl na přebytku/ deficitu míry solventnosti přidružených pojišťoven - Účetní hodnota přidružených pojišťoven
+ Poměrný podíl na přebytku/ deficitu míry solventnosti přidružených pojišťoven - Účetní hodnota přidružených pojišťoven - Účetní hodnota účastí, které mají přidružené pojišťovny v ostatních pojišťovnách skupiny
= Upravená míra solventnosti
= Upravená míra solventnosti
= Upravená míra solventnosti
Zamezení dvojího použití vlastních zdrojů a tvorby kapitálu uvnitř skupiny Je třeba zdůraznit, že metody přípustné podle směrnice nejsou všechny a priori rovnocenné pro dosažení hlavního cíle směrnice, kterým je zamezení dvojího použití vlastních zdrojů a tvorby kapitálu uvnitř skupiny. Proto metoda požadovaných odpočtů a metoda odpočtu a agregace zabraňují dvojímu použití kapitálu, jak je vidět ve výše uvedené tabulce. Pouze metoda konsolidovaného účetnictví však vede k odpočtu účetní hodnoty účastí, které mají přidružené pojišťovny v podnicích, které na nich drží účast. Obdobně, metoda odpočtu a agregace nepostihuje každý případ dvojího použití vlastních zdrojů, jako například podřízené úvěry mezi dceřinou pojišťovnou a jinou dceřinou pojišťovnou téže skupiny (viz příklad uvedený v části 1.). To je důvodem, proč směrnice stanoví, že příslušné orgány musí a posteriori ověřit, že výpočet upravené míry solventnosti provedený na základě jedné z těchto metod skutečně vede k odstranění dvakrát použitých položek vlastních zdrojů jakož i položek vznikajících z financování uvnitř skupiny. Ještě podrobněji říká, že „při výpočtu upravené míry solventnosti v pojišťovně [...] je nutné vyloučit následující částky: • hodnotu jakéhokoli aktiva dané pojišťovny, které představuje financování položek započitatelných do míry solventnosti jedné z přidružených pojišťoven,
100
* Vyčíslená podle historických nákladů nebo na základě tržní hodnoty.
• hodnotu jakéhokoli aktiva pojišťovny přidružené k dané pojišťovně, které představuje financování položek započitatelných do míry solventnosti výše uvedené pojišťovny, • hodnotu jakéhokoli aktiva pojišťovny přidružené k dané pojišťovně, které představuje financování položek započitatelných do míry solventnosti jakékoli jiné přidružené pojišťovny výše uvedené pojišťovny.“ Podobně směrnice říká, že „při výpočtu upravené solventnosti se nezohlední žádná položka, která přichází v úvahu pro míru solventnosti a která vzniká z recipročního financování mezi pojišťovnou a přidruženým podnikem, podnikem držícím účast, jiným přidruženým podnikem jakéhokoli jejího podniku držícího účast“ a také „žádná položka, která přichází v úvahu pro míru solventnosti u pojišťovny přidružené s pojišťovnou, pro kterou je upravená solventnost vypočítávána, pokud dotyčná položka vznikne z recipročního financování s jakýmkoli jiným přidruženým podnikem dané pojišťovny“. A aby byly věci úplně jasné, směrnice dodává: „k recipročnímu financování dochází zejména, když pojišťovna nebo kterýkoli z jejích přidružených podniků drží podíly nebo poskytuje úvěry dalšímu podniku, jenž přímo nebo nepřímo drží položku, která přichází v úvahu pro míru solventnosti u prvně uvedeného podniku.“ Zohlednění menšinových podílů a deficitů solventnosti Ani po zohlednění výše uvedených skutečností nejsou metody přípustné podle směrnice rovnocenné. V zásadě je solventnost dceřiných pojišťoven skupiny zohledněna na 100 % při použití metody konsolidovaného účetnictví (pokud dochází k úplné konsolidaci dceřiných podniků), zatímco tomu je jen zčásti (do procentní výše jejich kapitálu v držení skupiny) u zbývajících dvou metod. Při důkladných úvahách není žádné z uvedených řešení plně vyhovující samo o sobě, jak může být ukázáno na analýze uvedené v následující tabulce. Metoda konsolidovaného účetnictví je určitě opatrná v zacházení s deficitem solventnosti, ale je nepřesná v případě nadbytků, naopak zbývající metody jsou opatrné v případě nadbytků solventnosti, ale nepřesné při zacházení s deficity.
101
Regulace pojišťovnictví v Evropské unii – 3. část Obezřetný systém dohledu nad pojišťovacími skupinami a v bankopojištění
Přebytky solventnosti dceřiných podniků
Deficity solventnosti dceřiných podniků
Metoda požadovaných odpočtů a metoda odpočtu a agregace
Není zahrnuto pro podíl na těchto přebytcích v případě menšinových podílů, přičemž může existovat společný zájem mezi dceřinými podniky a ostatními subjekty ve skupině
Není zahrnuto v poměru k drženému kapitálovému podílu, přičemž skupina může být nucena de facto (k ochraně svého image) nebo de jure (pokud je napadeno její vedení) k pomoci a k individuálnímu vyrovnání deficitu
Metoda konsolidovaného účetnictví
Plně zohledněno, přičemž možnost využití podílu na přebytku skupinou může být omezena de facto (například když tyto dceřiné podniky jsou postoupeny) nebo de jure (ochrana menšinových podílů)
Plně zohledněno, přičemž vliv na skupinu může být omezen vzhledem k výši kapitálového podílu v případě navýšení kapitálu upsaného všemi akcionáři nebo v případě postoupení
Aby mohla být znovu nastavena rovnocennost těchto metod, orgány evropské legislativy zvolily následující kompromisní plán: • deficity solventnosti dceřiných pojišťoven se zohledňují v plné míře bez ohledu na použitou metodu, kromě případů, kdy podle názoru příslušných orgánů, odpovědnost mateřského podniku vlastnícího kapitálový podíl je omezena naprosto jasně a jednoznačně velikostí kapitálového podílu (v takovém případě je deficit solventnosti zahrnut poměrně k tomuto podílu) a v případech, kdy není žádné kapitálové propojení s posuzovanými dceřinými pojišťovnami (v takovém případě určí příslušný orgán, jak velká část musí být zohledněna); • podíl na přebytcích solventnosti u dceřiných pojišťoven s menšinovým podílem se může zohlednit při výpočtu upravené míry solventnosti podniku, který drží podíl, pokud podle názoru příslušného orgánu může být účinně k dispozici k pokrytí požadavků na solventnost tohoto podniku držícího podíl (viz následující odstavec o „převoditelnosti“ položek míry solventnosti). Podle závěrečné analýzy je možno tyto tři metody pro výpočet upravené míry solventnosti doplněné evropskými zákonodárci považovat za ekvivalentní, a za takové také považovány jsou. Praktické užití výpočetních metod Zacházení s některými položkami míry solventnosti Pojetí upravené míry solventnosti pojišťovny držící účast (tj. takové, která drží účast v pojišťovně) je založeno na implicitním předpokladu, že položky míry solventnosti započitatelné ke krytí požadavků na míru solventnosti držené pojišťovny jsou de facto započitatelné k pokrytí požadavku na upravenou míru solventnosti pojišťovny držící účast. Není tomu tak ale pokaždé. Některé položky míry solventnosti jsou neoddělitelně spojeny s přidruženou pojišťovnou, která je má ve vlastnictví, a mohou krýt pouze její požadavky na solventnost;
102
o takových položkách se říká, že nejsou „převoditelné“. Jinými slovy, nejsou k dispozici pro krytí požadavků na solventnost dané pojišťovny držící účast a mohou být zahrnuty do výpočtu její upravené míry solventnosti jen do výše požadavku na míru solventnosti příslušné přidružené pojišťovny. Příslušné orgány odpovědné za výpočet upravené míry solventnosti pojišťovny držící účast musí proto identifikovat nepřevoditelné položky míry solventnosti každé z takových pojišťoven ve skupině, nad kterou vykonávají dohled, a ověřit, že jsou pro upravenou solventnost zohledněny jen do celkové výše nepřesahující individuální požadavky na míru solventnosti takových pojišťoven. Zacházení se zajišťovnami a s holdingovými společnostmi na střední úrovni Pojišťovací skupiny mohou zahrnovat zajišťovny nebo holdingové pojišťovny, které je také nezbytné zohlednit při výpočtu konsolidované míry solventnosti skupiny. V takových případech jsou tyto úvahy ještě důležitější. Za prvé nesmí výsledek výpočtu upravené míry solventnosti záviset na rozložení rizik a aktiv uvnitř skupiny, aby nebyl důvod k zásahu dohledu. Pojišťovací skupina například nesmí být schopna snížit požadavek na upravenou míru solventnosti tím, že část rizik svých členských pojišťoven ceduje do 100 % vlastněné dceřiné zajišťovny. Podobně je třeba zohlednit při výpočtu upravené míry solventnosti i skryté zisky a ztráty vztahující se k investicím holdingové pojišťovny na střední úrovni. Za druhé, dohled nad upravenou mírou solventnosti nesmí vést k deformacím konkurence mezi různými pojišťovacími skupinami. Proto musí být činnost zajišťoven v rámci skupiny zohledněna při výpočtu teoretické míry solventnosti do přesně stejné míry, do jaké míry je zohledněn přímý obchod pojišťoven při výpočtu požadavků na jejich individuální míru solventnosti. Směrnice proto u pojišťovací skupiny, jejíž výpočet upravené míry solventnosti zahrnuje také zajišťovny, zachází se zajišťovnami – jen pro potřeby výpočtu – jako s pojišťovnami. Konkrétním cílem je, aby se na základě pravidel definovaných pro pojišťovny počítal teoretický požadavek na míru solventnosti i skutečná míra solventnosti i pro zajišťovny, a takto vyčíslené hodnoty potom byly zahrnuty do výpočtu upravené míry solventnosti skupiny. Podobně směrnice řeší zacházení s holdingovými pojišťovnami zahrnutými v pojišťovací skupině, jejíž upravená míra solventnosti je počítána jako kdyby se jednalo o pojišťovny s nulovým požadavkem na míru solventnosti.
103
Regulace pojišťovnictví v Evropské unii – 3. část Obezřetný systém dohledu nad pojišťovacími skupinami a v bankopojištění
Zacházení s pojišťovnami a zajišťovnami ze třetích zemí Směrnice stejným způsobem a ze stejných důvodů stanoví, že pokud pojišťovací skupina obsahuje pojišťovny nebo zajišťovny ze třetích zemí, které jsou zahrnuty do výpočtu upravené míry solventnosti, musí se s těmito podniky zacházet stejně, jako s evropskými pojišťovnami. Členské státy však mohou stanovit, že výpočet upravené míry solventnosti zohlední solventnost těchto přidružených podniků vyčíslenou na základě pravidel platných v jejich domovských zemích (a nikoliv na základě pravidel Evropské unie). Aby k tomu mohlo dojít, musí tyto podniky podléhat licenčnímu řízení a požadavkům na míru solventnosti „přinejmenším srovnatelným“ k těm, které jsou zakotveny v unijním směrnicích pro evropské pojišťovny a zajišťovny (toto kritérium již není ve směrnici dále rozvedeno). Celkové vyhodnocení upravené míry solventnosti pojišťoven ve skupině Podle pojetí přijatého ve směrnici podléhá každá pojišťovna, která drží účast v jiné pojišťovně nebo zajišťovně, doplňkovému dohledu své solventnosti na konsolidovaném základě. V případě následných účastí vede toto pojetí, pokud je použito, k několika výpočtům míry solventnosti prováděných pro tutéž skupinu, jejichž jediným cílem je ověřit, že kapitál je uvnitř skupiny přiměřeně rozložen. To je důvodem, proč směrnice umožňuje členským státům, aby nevyčíslovaly upravenou míru solventnosti pojišťovny držící účast, pokud je tato pojišťovna přidružena k jiné pojišťovně, zajišťovně nebo holdingové pojišťovně, která již podléhá režimu výpočtu upravené míry solventnosti. Jinými slovy, směrnice umožňuje „globalizaci“ výpočtu upravené míry solventnosti při splnění následujících podmínek: • pokud jsou příslušné podniky z různých členských států, musí se příslušné orgány těchto států dohodnout, který z nich bude vykonávat doplňkový dohled; • ve všech případech musí příslušné orgány ověřit, že položky započitatelné do míry solventnosti jsou „přiměřeně rozloženy“ mezi příslušnými podniky.
3.2.
Doplňkové kontroly
Kromě dohledu nad kapitálovou přiměřeností obsahuje doplňkový dohled nad pojišťovacími skupinami a finančními konglomeráty také dohled nad finančními transakcemi uvnitř skupiny a pro konglomeráty také dohled nad koncentrací rizik a ustavení postupů v oblasti vnitřní kontroly a řízení rizik.
104
Dohled nad finančními transakcemi uvnitř skupiny a nad koncentrací rizik Kontrola operací uvnitř pojišťovací skupiny Směrnice o pojišťovacích skupinách říká (bez dalších podrobností), že „příslušné orgány vykonávají celkový dohled“ nad finančními transakcemi uvnitř skupiny a že „přijmou vhodná opatření“ pokud solventnost pojišťoven ve skupině je nebo by mohla být ohrožena finančními transakcemi uvnitř skupiny. Tímto způsobem čistě a jednoduše odkazuje na obecný cíl obezřetného dohledu bez zavádění dalších požadavků. Ve skutečnosti je však neurčitost použité textace důkazem váhání orgánů evropské legislativy mezi přáním podrobit tyto transakce obezřetné kontrole a snahou nezasahovat bezdůvodně do řízení podniků. To bylo důvodem, proč řešení spočívající v zavedení kvantitativních limitů na určité transakce bylo ihned odmítnuto, protože bylo příliš restriktivní, a proč Rada vypustila kritérium původně navrhované Komisí, které odkazovalo na tržní podmínky. Podobně směrnice o pojišťovacích skupinách odložila jakoukoliv myšlenku na a priori schvalování, dohled nebo oznamování transakcí uvnitř skupiny. Jednoduše říká, že „podstatné“ transakce, kterých se to týká, musí být hlášeny nejméně jednou za rok příslušným orgánům. Směrnice raději volí dohled a posteriori zejména z toho důvodu, že umožňuje příslušným orgánům mít současně k dispozici informace o tvorbě kapitálu uvnitř skupiny a o ohrožení významnými riziky. Rozsah podléhající tomuto dohledu je větší, než u dohledu nad dvojím použitím vlastních zdrojů. V souladu s cílem původně definovaným pro tento dohled (původní návrh směrnice říká, že transakce uvnitř skupiny mají být prováděny „za tržních podmínek“) se chtěly orgány evropské legislativy zabývat všemi fyzickými i právnickými osobami, u kterých připadal v úvahu střet zájmů s pojišťovnou, nad níž je vykonáván dohled. Proto jsou předmětem dohledu transakce mezi danou pojišťovnou a následujícími subjekty: • podniky, ve kterých drží účast (tj. přidružené podniky), podniky, které mají účast na jejím kapitálu (tj. podniky držící účast) a přidružené podniky podniků držících účast na dané pojišťovně; • fyzické osoby, které drží účast v kterémkoliv z výše zmíněných podniků. Teoreticky by se měly kontrolovat všechny tyto transakce bez ohledu na jejich povahu, pokud by existovala možnost, že ovlivní solventnost pojišťoven, nad kterými je vykonáván dohled. Směrnice však zmiňuje seznam transakcí, které musí být kontrolovány. Jedná se o záruky a podrozvahové transakce, položky započitatelné do míry solventnosti, investice, transakce v zajištění a dohody o sdílení nákladů. Tyto transakce jsou společně charakterizovány buď nejistotou jejího budoucího finančního dopadu nebo skutečností, že jejich výsledkem může být přesun zdrojů mezi subjekty téže skupiny.
105
Regulace pojišťovnictví v Evropské unii – 3. část Obezřetný systém dohledu nad pojišťovacími skupinami a v bankopojištění
Dohled nad transakcemi a koncentrací rizik uvnitř finančního konglomerátu Podobně jako směrnice o pojišťovacích skupinách i směrnice o finančních konglomerátech zavádí princip přímého dohledu nad transakcemi a koncentrací rizik uvnitř finančního konglomerátu a periodického ohlašování nejdůležitějších takových transakcí. Liší se však v celé řadě bodů. Především, pokud se týká dohledu nad kapitálovou přiměřeností, směrnice přidává k přímému dohledu nad transakcemi a koncentrací rizik uvnitř finančního konglomerátu rovněž nepřímý dohled, který sestává z ověření, že subjekty konglomerátu podléhající dohledu ustavily přiměřené mechanismy řízení rizik a vnitřní kontroly včetně spolehlivých postupů pro tvorbu informací a účetnictví, které jim umožňují zjišťovat, měřit, definovat a odpovídajícím způsobem kontrolovat prováděné transakce a koncentraci rizik uvnitř daného konglomerátu. S ohledem na povahu přímého dohledu nad transakcemi a koncentrací rizik uvnitř finančního konglomerátu stanoví směrnice o finančních konglomerátech, že vzhledem k nevyřešené budoucí koordinaci na úrovni evropské legislativy mohou členské státy stanovit (nebo oprávnit své příslušné orgány ke stanovení) kvantitativní limity (nebo kvalitativní požadavky), týkajících se transakcí a koncentrace rizik na úrovni finančního konglomerátu. V tomto ohledu směrnice uvádí dva následující principy: • pokud finanční konglomerát není řízen podnikem podléhajícím dohledu, použijí se na všechny subjekty v konglomerátu ta pravidla, týkající se transakcí a řízení rizik uvnitř finančního konglomerátu, která se vztahují k nejdůležitějšímu finančnímu sektoru v konglomerátu, včetně finanční holdingové společnosti se smíšenou činností, která je na vrcholu konglomerátu; • bez ohledu na tato sektorová pravidla mohou členské státy stanovit kvantitativní omezení na transakce a k řízení rizik uvnitř finančního konglomerátu nebo přijmout jakékoliv jiné obezřetnostní opatření k dosažení obdobného účelu. Dosah dohledu nad transakcemi a koncentrací rizik uvnitř finančního konglomerátu se týká celé struktury konglomerátu s explicitní výjimkou vztahující se na transakce uvnitř finančního konglomerátu a týkající se fyzických osob, které jsou akcionáři jednoho ze subjektů konglomerátu. Pokud se týká ohlašovací povinnosti, nestanoví směrnice žádné konkrétní kritérium k určení kategorie transakcí a rizik, které musí být oznamovány. Tento úkol je přenesen na koordinátora, který k tomuto účelu definuje pro jednotlivé případy přiměřené limity v závislosti na legislativou stanovených vlastních zdrojích a/nebo technických rezervách s ohledem na konkrétní strukturu konglomerátu a jeho řízení rizik.
106
Vnitřní kontrolní mechanismy a postupy k řízení rizik Směrnice o finančních konglomerátech stanoví, že subjekty patřící k témuž konglomerátu podléhající dohledu musí zavést na úrovni konglomerátu „přiměřené postupy řízení rizik a mechanismy vnitřní kontroly, včetně řádných správních a účetních postupů“. Tyto mechanismy a postupy jsou předmětem obezřetného dohledu organizovaného koordinátorem dohledu nad příslušným konglomerátem. Postupy k řízení rizik Směrnice říká, že postupy k řízení rizik musí obsahovat: • „řádnou správu a řízení se schvalováním a pravidelnými přezkumy strategií a politik příslušnými řídicími orgány na úrovni finančního konglomerátu pro všechna rizika, která podstupují“; • „vhodné politiky kapitálové přiměřenosti, aby bylo možné předvídat dopad jejich obchodní strategie na profil rizik a kapitálové požadavky [na úrovni konglomerátu]“; • „vhodné postupy, které zajistí, že jejich systémy sledování rizik jsou přiměřeně integrovány do jejich organizace a že budou přijata všechna opatření, která zajistí, že systémy zavedené ve všech podnicích zahrnutých do působnosti doplňkového dozoru jsou konzistentní, aby bylo možné na úrovni finančního konglomerátu rizika měřit, sledovat a zvládat“. Mechanismy vnitřní kontroly Obdobně musí mechanismy vnitřní kontroly obsahovat (řečeno slovy směrnice): • „vhodné mechanismy ohledně kapitálové přiměřenosti, které umožňují určovat a měřit všechna podstatná podstupovaná rizika a vhodně určovat úroveň vlastního kapitálu k těmto rizikům“; • „řádné výkaznické a účetní postupy, které budou určovat, měřit, sledovat a kontrolovat transakce uvnitř skupiny a koncentraci rizik“. Navíc musí příslušné orgány ověřit, že všechny subjekty patřící k finančnímu konglomerátu a podléhající dohledu mají přiměřené vnitřní řídící mechanismy k přípravě veškerých dat a informací potřebných pro doplňkový dohled.
107
Regulace pojišťovnictví v Evropské unii – 3. část Obezřetný systém dohledu nad pojišťovacími skupinami a v bankopojištění
4.
Praktické metody vykonávání doplňkového dohledu
Kromě různých opatření tvořících doplňkový dohled přinášejí směrnice o pojišťovacích skupinách a směrnice o finančních konglomerátech i řadu opatření umožňujících a usnadňujících jeho zavedení. V tomto směru předpokládá účinné vykonávání doplňkového dohledu nad pojišťovacími skupinami, že na jedné straně jsou orgány odpovědné za tento dohled jednoznačně určené a schopné účinné spolupráce, a na straně druhé, že informace potřebné pro jejich činnost jsou bez jakýchkoliv překážek dosažitelné, přístupné a kontrolovatelné.
4.1.
Orgány odpovědné za doplňkový dohled
Orgánů přicházejících v úvahu pro zapojení do doplňkového dohledu nad pojišťovacími skupinami a finančními konglomeráty je řada a záleží na jednotlivých legislativách a/nebo sektorech. Riziko zdvojeného dohledu vyplývající z tohoto stavu věcí je tedy třeba omezit stanovením orgánu (nebo orgánů) odpovědných za doplňkový dohled. Protože rozsah tohoto problému závisí na typu finanční skupiny, směrnice o pojišťovacích skupinách se v této oblasti omezuje na obecné pravidlo, že rozhodnutí náleží příslušnému úřadu, zatímco směrnice o finančních konglomerátech přináší daleko podrobnější systém s přesnějšími pravidly. Zásady pro stanovení orgánu odpovědného za dohled nad pojišťovací skupinou Je přirozené, že doplňkový dohled nad pojišťovnami patřícími k pojišťovací skupině je vykonáván orgánem odpovědným za jejich jednotlivý dohled. Ačkoliv je tento přístup dobře zdůvodněn, může přesto vést ke zdvojení činností dohledu v případě nadnárodních pojišťovacích skupin. Proto směrnice stanoví, že „pokud pojišťovny, kterým bylo vydáno povolení k výkonu činnosti ve dvou či více členských státech, mají jako svůj mateřský podnik stejnou holdingovou pojišťovnu, pojišťovnu ze třetí země nebo holdingovou pojišťovnu se smíšenou činností, mohou příslušné orgány dotyčných členských států uzavřít dohodu o tom, který z nich bude vykonávat doplňkový dozor“. Opatření specifické pro finanční konglomeráty: koordinátor Směrnice o finančních konglomerátech ustavuje pro každý finanční konglomerát „koordinátora“ odpovědného za doplňkový dohled nad tímto konglomerátem. Jeho úkolem je zejména vyjasnění rolí a organizování spolupráce jednotlivých orgánů příslušných k vykonávání dohledu. Konkrétně, směrnice stanoví řadu kritérií pro výběr nejvhodnějšího orgánu příslušného k převzetí role koordinátora a pro stanovení jeho úkolů.
108
Ustavení koordinátora Základním krokem je ustavení koordinátora samotnými příslušnými orgány na základě souboru kritérií uvedených ve směrnici (můžeme opravdu hovořit o algoritmu výběru) nebo na základě společné dohody mezi nimi, pokud se jim zdá jiný výběr vhodnější (v takovém případě musí tuto volbu předem projednat s konglomerátem). Účelem těchto kritérií je vybrat z příslušných orgánů ten, který je nejvhodnější k převzetí role koordinátora. Místo detailů algoritmu výběru (popsaného v příloze) mohou být hlavní zásady logiky výběru popsány následovně: • když podnik na vrcholu finančního konglomerátu podléhá finančnímu dohledu, koordinátorem je orgán vykonávající dohled nad tímto vrcholovým podnikem; • když podnik na vrcholu finančního konglomerátu nepodléhá finančnímu dohledu, koordinátor je vybrán z příslušných orgánů dohledu různých finančních subjektů konglomerátu zaprvé podle geografické vzdálenosti od země sídla konglomerátu, zadruhé podle hlavního sektoru činnosti konglomerátu a zatřetí podle nejdůležitějšího podniku konglomerátu. Úkoly koordinátora Nejdůležitější, co je třeba zmínit, je fakt, že ustanovení koordinátora žádným způsobem nemění úkoly a odpovědnosti patřící příslušným orgánů sektorového dohledu v rámci dohledu nad jednotlivými podniky a sektorovými skupinami, za které zodpovídají. Jinými slovy, role koordinátora se týká pouze doplňkového dohledu nad finančními konglomeráty. Tato role je dále definována příslušnými orgány, kterých se daný případ týká, prostřednictvím koordinačních dohod volně navzájem uzavřených; ty však musí předpokládat plnění alespoň následujících úkolů: • k oordinaci při sběru a distribuci významných a podstatných informací o řízení a mimořádných situacích; • vyhodnocení finanční situace konglomerátu a vyhodnocení dosaženého souladu s pravidly o kapitálové přiměřenosti, koncentraci rizik a transakcích uvnitř finančního konglomerátu; • vyhodnocení struktury, organizace a vnitřního kontrolního systému finančního konglomerátu; • plánování a koordinaci činností dohledu nad řízením konglomerátu a při mimořádných situacích ve spolupráci s příslušnými orgány, kterých se dané činnosti týkají. Aby koordinátor mohl v plné míře plnit svou úlohu, směrnice stanoví, že mu příslušné orgány poskytnou veškeré informace nezbytné k provedení tohoto úkolu. Navíc, koordinátor může vyžadovat informace od různých příslušných orgánů, zejména od příslušných orgánů státu sídla konglomerátu, pokud je koordinátor orgánem jiného státu.
109
Regulace pojišťovnictví v Evropské unii – 3. část Obezřetný systém dohledu nad pojišťovacími skupinami a v bankopojištění
4.2.
Ostatní pravidla k umožnění výkonu doplňkového dohledu
Ustavení orgánu odpovědného za doplňkový dohled a definování jeho úkolu neřeší všechny potíže spojené s výkonem doplňkového dohledu. Směrnice proto obsahuje, podobně jako sektorové směrnice, řadu ustanovení týkajících se přístupu orgánů dohledu k informacím nezbytným pro plnění jejich úkolů, jejich spolupráce a výměny informací mezi nimi. Přístup k informacím od finančních konglomerátů Příslušné orgány musí mít možnost k získání informací nezbytných k vykonávání úkolů dohledu od podniků patřících k finančnímu konglomerátu. K tomuto účelu směrnice zavádí princip volného a úplného přístupu k takovým informacím pro příslušné orgány. Členské státy musí proto vybavit své příslušné orgány prostředky a pravomocemi, které jim umožní požadovat tento typ informací od podniků konglomerátu. Za těchto okolností je volný přístup orgánů dohledu k informacím potřebným k výkonu doplňkového dohledu podmíněn schopností podniků, nad nimiž je dohled vykonáván, tyto informace opatřit. To je důvodem, proč směrnice stanoví zrušení všech právních překážek, které by mohly zabránit výměně informací s fyzickými osobami, kterých se dohled týká. Navíc je to i důvodem, proč směrnice stanoví, že podniky patřící do pojišťovací skupiny nebo finančního konglomerátu musí mít vnitřní kontrolní mechanismy, které jim umožní přípravu veškerých dat a informací, které by mohly mít význam pro doplňkový dohled. A konečně směrnice stanoví, že příslušné orgány mohou provést nebo mohou nechat provést na svém území ověření informací nezbytných pro provádění svých úkolů in situ (na místě) za přítomnosti zástupců pojišťovny, nad kterou je vykonáván dohled, jakož i za přítomnosti zástupců podniků, které mají s pojišťovnou přímé nebo nepřímé propojení prostřednictvím řídících nebo správních orgánů. Výměna informací mezi orgány obezřetného dohledu Směrnice o finančních konglomerátech a směrnice o pojišťovacích skupinách zavazují příslušné orgány odpovědné za dohled nad různými subjekty téhož finančního konglomerátu nebo pojišťovací skupiny úzce spolupracovat a vyměňovat si veškeré informace, které jsou pro vykonávání jejich příslušných úkolů podstatné nebo hodnotné. V tomto ohledu směrnice stanoví, že informace podstatné pro obezřetný dohled nad různými subjekty musí být poskytovány automaticky, zatímco ty, které jsou pouze užitečné, by měly být poskytovány pouze na vyžádání příslušných orgánů. Proto například pokud se dceřiný podnik nebo přidružený podnik pojišťovací skupiny nebo finančního konglomerátu, který je usazen v členském státě odlišném od státu sídla vrcholového podniku, dostane do finančních potíží, které by
110
mohly ovlivnit finanční stav celé skupiny, orgány dohledu nad tímto dceřiným podnikem musí neprodleně informovat orgány dohledu nad vrcholovým podnikem skupiny. Totéž platí i v opačném případě. Směrnice o finančních konglomerátech stanoví navíc, že tyto povinnosti se vztahují minimálně na následující seznam informací ve směrnici vyjmenovaných: struktura finančního konglomerátu, jeho hlavní složky a příslušné orgány odpovědné za dohled nad subjekty, které dohledu podléhají; strategie finančního konglomerátu, zejména s ohledem na akvizice a významné restrukturalizace; finanční situace finančního konglomerátu vyhodnocená z pohledu kapitálové přiměřenosti, rentability, transakcí uvnitř skupiny a koncentrace rizik; hlavní akcionáři a osoby zastávající funkce ve vrcholovém vedení konglomerátu; organizace a řízení rizik a mechanismy vnitřní kontroly na úrovni finančního konglomerátu; postupy pro shromažďování a ověřování informací za přítomnosti zástupců podniků konglomerátu; informace o nepříznivém vývoji v regulovaných podnicích či jiných podnicích finančního konglomerátu, který by se mohl vážně dotknout regulovaných podniků; zásadní sankce a výjimečná opatřeních přijatá příslušnými orgány sektorového dohledu. Spolupráce mezi orgány dohledu Spolupráce v rámci Evropské unie Spolupráce mezi orgány dohledu nad tímtéž finančním konglomerátem se neomezuje na pouhou výměnu informací. Vzhledem k povaze práce pracovníka dohledu také znamená ověření příslušných informací vztahujících se k podnikům, nad nimiž je vykonáván dohled. V tomto směru musí orgány daného členského státu kladně reagovat na požadavky k ověření informací od jejich protějšků z jiného členského státu buď umožněním ověření žadatelem, nebo tím, že informaci ověří samy, nebo tím, že ji nechají ověřit. Bez ohledu na zvolený způsob ověření může příslušný žádající orgán požadovat, aby byl ověřování přítomen, pokud ho sám neprovádí. Za účelem hladkého zavedení doplňkového dohledu nad pojišťovacími skupinami uzavřely orgány dohledu členských států Evropské unie v květnu 2000 protokol o spolupráci, který zejména počítá s ustavením koordinačního výboru pro každou pojišťovací skupinu. Tento výbor, který je složen ze všech orgánů účastnících se na dohledu nad danou skupinou, určí postupy pro sběr a výměnu informací nezbytných k doplňkovém dohledu a také konkrétní metody spolupráce. Tento postup má výhodu velké pružnosti a možnosti adaptace na každou skupinu bez ohledu na míru přesnosti regulace v rámci Evropské unie. Probíhají podobné činnosti k přípravě podobného protokolu pro doplňkový dohled nad finančními konglomeráty.
111
Regulace pojišťovnictví v Evropské unii – 3. část Obezřetný systém dohledu nad pojišťovacími skupinami a v bankopojištění
Spolupráce s příslušnými orgány třetích zemí Jak směrnice o pojišťovacích skupinách, tak i směrnice o finančních konglomerátech stanoví, že Komise může předložit Radě návrh k projednání dohod s jednou nebo více třetími zeměmi, týkající se postupů pro výkon doplňkového dohledu nad pojišťovacími skupinami a finančními konglomeráty, obsahujícími subjekty usazené v těchto třetích zemích. Komise může zejména požádat o vyjednání dohod, které by zaručily, že příslušné orgány členských států mohou dostat informace nezbytné k doplňkovému dohledu nad finančním podnikem se sídlem v Evropské unii, který má dceřiné podniky nebo drží účasti v podnicích mimo Evropskou unii (a zaručující reciprocitu příslušným orgánům dotyčných třetích zemí). Pravidla o dohledu nad pojišťovacími skupinami a finančními konglomeráty umožnila sjednotit a doplnit obezřetný dohled zahrnutím rizik, která nebyla obsažena v prvních, druhých a třetích pojišťovacích směrnicích. Prostřednictvím podpory obezřetné struktury dohledu v zemích Evropské unie budou mít směrnice o pojišťovacích skupinách a směrnice o finančních konglomerátech zásluhu na podpoře spolupráce orgánů dohledu na národní úrovni při dohledu nad takovými skupinami a nadnárodními konglomeráty. Tato posílená spolupráce otvírá cestu k ještě větší konvergenci pravidel a obezřetného dohledu, a možná i k ustavení centralizovaného dohledu nad pojišťovacími skupinami na evropské úrovni.
The prudential system of supervision over the insurance groups and in bancassurance This article is as a matter of fact the translation of the third part of the publication of Bertrand Labilloy „European Insurance Regulation“. The article consists of these parts: • system of consent and a licence before the starting of insurance activities, • system of prudential supervision, • procedure in case of reorganization and winding up of insurance companies, • principles of prudential control of insurance groups and financial conglomerates, • sphere of use and range of additional supervision, • nature of controls realized over the insurance groups and financial conglomerates, • practical methods of the execution of additional supervision. Note: previous two parts of the translation of the Labilloy´s publication were issued in Pojistné rozpravy No. 20 and 21.
112
Příloha: Výběr koordinátora pro dohled nad finančními konglomeráty
Je konglomerát řízen jednou nebo více mateřskými společnostmi?
ne
Koordinátorem je orgán vykonávající dohled nad subjektem s největší bilanční sumou v nejvýznamnějším sektoru.
Je konglomerát řízen jedinou mateřskou společností?
ne
Koordinátorem je orgán vykonávající dohled nad subjektem s největší bilanční sumou a/nebo činný v nejvýznamnějším sektoru.
Podléhá řídící subjekt konglomerátu finančnímu dohledu?
ano
Koordinátorem je orgán vykonávající dohled nad tímto řídícím subjektem.
ano
ano
ne Podléhá jeden nebo více subjektů v zemi řídícího podniku finančnímu dohledu?
ne, žádná
Koordinátorem je orgán vykonávající dohled nad subjektem s největší bilanční sumou v nejvýznamnějším sektoru.
ano, alespoň jeden Jsou tyto subjekty pod finančním dohledem částí téhož finančního sektoru?
ano
Koordinátorem je orgán vykonávající dohled nad těmito podniky.
ne Koordinátorem je orgán vykonávající dohled nad podniky v nejvýznamnějším sektoru. Překlad: Ing. Josef Čížek a Jaroslav Kučera Poznámka: Překlad předchozích částí publikace byl zveřejněn v Pojistných rozpravách č. 20 a 21.
113
Hlavní závěry z analýzy globálních trendů ve světovém a českém komerčním pojišťovnictví
prof. Ing. Jaroslav Daňhel, CSc., prof. Ing. Eva Ducháčková, CSc., doc. RNDr. Jarmila Radová, Ph.D., Vysoká škola ekonomická v Praze O současné éře globalizace se v odborných kruzích mluví jako o období časové a prostorové komprese ekonomických jevů. Tento fenomén charakteristický pro naši současnost se projevuje jak výrazným modifikováním samotného obsahu tradičních ekonomických kategorií, tak novými vývojovými trendy, nebo jejich velmi rychlými, někdy i překotnými změnami. Největšími turbulencemi v těchto souvislostech procházejí světové finanční trhy a zejména pak jejich významná součást: trhy pojistné. V rámci řešení tříletého projektu Grantové agentury České republiky zkoumal řešitelský tým katedry bankovnictví a pojišťovnictví Vysoké školy ekonomické hlavní trendy na světovém a národním pojistném trhu. Výstupy zkoumání byly publikovány v monografii Analýza globálních trendů ve světovém a českém komerčním pojišťovnictví, kterou vydalo na konci minulého roku nakladatelství Oeconomica VŠE v Praze. Tento článek obsahuje zásadní závěry výzkumu, zájemce o podrobnější analýzu a argumentaci odkazujeme na zmíněnou publikaci.
1. Změny v charakteru rizik Nejzávažnějším globálním vlivem, působícím na trendy vývoje světového i českého pojistného trhu v poslední dekádě, je expozice světového a národního odvětví pojišťovnictví možným závažným negativním důsledkům měnícího se charakteru rizik s možností nástupu nových, dosud zcela neznámých nebezpečí, jejichž důsledky by se ve svém výsledku mohly projevit jako obvyklé, tradičně pojistitelné škody. Pro tato dosud neznámá nebezpečí se vžil anglický termín unknown unknowns. Největší problémy identifikace rizika a predikce budoucích jevů vůbec jsou pro sektor pojišťovnictví spojeny především s eskalací výskytu a rozsahu přírodních katastrof, s terorismem a s technologickými globalizačními faktory. Tyto možné katastrofální realizace svým potenciálním finančním rozsahem začínají narážet na bariéry komerčního způsobu provozování pojištění a zajištění jako kategorií postavených na principu ekvivalence příjmů a nákladů. Vyžadují tedy hledání nových, alternativních forem přenosu rizik, a tedy i efektivnějších forem zajištění a nových variant vícezdrojového financování katastrofálních realizací. Obliba pojistných produktů, které vedle přenosu rizika obsahují i parametry investičního instrumentu, zejména produktů životního pojištění, obsahujících výplatu pojistné částky v případě dožití se sjednaného věku, je do značné míry závislá na efektivnosti fungování finančních trhů, zejména výnosnosti těchto produktů. I když klienti si při nákupu tohoto specifického produktu uvědomují, že jejich výnos bude nižší než průměrný, protože prvoplánovým posláním těchto produktů je pojistná ochrana, je úroveň výnosu produktu pro klienta rozhodovacím parametrem. V této souvislosti pak
114
fakt, že poslední dekáda byla ve vyspělých ekonomikách ve znamení enormního hospodářského růstu při nízké inflaci a nízkých úrokových sazbách, a tím pádem i při dlouhodobé nízké výkonnosti finančních trhů, se projevuje zejména oslabováním zdrojů tvorby pojistných rezerv a přímo snižuje výnosnost, a tedy i lukrativnost a přitažlivost produktů životního pojištění pro klienty. I přes tento fakt se životní pojištění ve vyspělých ekonomikách dále rozvíjí.
2. Demografický vývoj a komerční pojištění Ve směru pokračování zrychleného růstu pojištěnosti životním pojištěním v bohatých ekonomikách působí demografický šok ze stárnutí populace. S trendem prodlužování lidského věku (odborníci hovoří o riziku dlouhověkosti) souvisejí obtíže státních penzijních systémů, financovaných na principu „pay as you go“, které se tak dostávají do problémů s ufinancovatelností rychle rostoucího počtu příjemců státních penzí. V tomto kontextu představuje životní produkt se složkou pojištění na dožití se sjednaného věku tržně konformní alternativu financování postaktivního věku. Poměrně vysoká dosažená pojištěnost ve vyspělých tržních ekonomikách, kde není výjimkou výdaj obyvatelstva na životní pojištění ve výši 10 % a více hrubého domácího produktu, pak vede některé odborníky k úvahám ohledně určité nasycenosti trhu a k predikcím o možném snižování zájmu klientů a následně i počtu životních pojistitelů na světovém pojistném trhu.
3. Integrace finančních služeb a pojistné trhy Odvětví pojišťovnictví bylo v uplynulé dekádě obdobně jako ostatní odvětví ekonomiky vystaveno globalizačním tlakům na vyšší koncentraci a konsolidaci akvizicemi a fúzemi. V tomto procesu pak zejména tlakům na mezinárodní a mezisektoriální integraci. Zejména mezisektoriální integrace rozostřuje tradiční hranice mezi jednotlivými segmenty finančních trhů a vytváří nové synergické efekty a pozitiva: diverzifikaci příjmů konglomerátu, úspory z rozsahu, snižování nákladů, diverzifikaci a antiselekci rizik, eventuálně daňový štít, menší náročnost na sběr informací o klientech, menší náročnost na distribuční sítě, společný marketing a efektivnější prodej produktů, efektivnější využití pracovníků a pracovišť, včetně lepšího geografického pokrytí, a v neposlední řadě rostoucí finanční a strategickou sílu integrované finanční instituce. Prvotním impulsem pro počáteční etapu integrace bank a pojišťoven byla výrazná změna na straně klientské investiční poptávky, která se udála v devadesátých letech minulého století. Jednak musely poskytovatelé finančních
115
Hlavní závěry z analýzy globálních trendů ve světovém a českém komerčním pojišťovnictví
služeb zcela novými efektivními postupy reagovat na stále rostoucí a měnící se požadavky klientů, a to jak na vyšší kvalitu a komplexnost služeb, tak i na nové efektivní formy komunikace (prodej finančních služeb po telefonu, využívání internetu apod.), především na větší komfort a vysoký standard, šetřící čas klientům. Dále reagovaly na posunutí preferencí občanů ve struktuře investičních instrumentů směrem k dlouhodobým investicím, mimo jiné i k produktům životního pojištění, které vykazují podobnost s produkty bankovními, a je tedy usnadněna možná produktová konvergence. Ze všech těchto úhlů pohledu byla těsná kooperace a posléze strategická aliance bank a pojišťoven logickým krokem, který nakonec vytvořil základ pro vytváření multifunkčních finančních konglomerátů, kde má klient možnost na jednom pracovišti získat celou škálu finančních služeb. Od tradičních bankovních depozit a úvěrových produktů, přes paletu investičních instrumentů až po pojistné produkty. Poskytováním takto koncipovaných balíčků služeb integrovaná instituce významně zvyšuje loajalitu svých klientů a snižuje nebezpečí přechodu ke konkurenci. Přitom s relativně nízkými náklady získává další informace o svých klientech, které mohou být v dalším kroku využity k lepšímu zacílení nabídky produktových balíčků. Podle v poslední době se projevujících symptomů není predikce dalšího vývoje finančních trhů v tomto ohledu úplně jednoznačná. Především v mezidobí došlo k rozpadu několika významných bankopojišťovacích holdingů, za všechny je možno jmenovat např. neúspěch fúze Dresdner bank a Allianz, dále odprodej pojistné sekce Travelers skupinou Citigroup a pojišťovny Winterthur skupinou Credit Suisse s odůvodněním, že šlo o obtížně řiditelné kolosy a ztrátu ziskovosti ve skupině. Dalším faktorem, který zřejmě bude působit proti dalšímu rozvoji bankopojišťovací strategie a erodovat rozsah služeb poskytovaných multifunkčními finančními a konglomeráty a supermarkety bude další, již založená změna v preferencích klientů. Klienti, zejména ve vyšším příjmovém segmentu, budou vyžadovat osobní styk se svým makléřem a sestavení produktu jim šitým na míru a nebudou chtít standardizované bankopojišťovací produktové balíčky, které podle některých odborníků již mají svůj zenit za sebou.
4. Změny v regulačních pravidlech Obecný požadavek na vyšší stabilitu světové ekonomiky a snížení volatility a asymetrie informace na finančních trzích staví před odvětví pojišťovnictví povinnost implementovat regulatorní projekty, především Solvency II, ale i další obdobné projekty, které se určitým, někdy i dosti závažným aspektem pojišťovnictví dotýkají. Především je
116
to IFRS fáze II a MiFID, jejichž implementačním cílem je vyšší stabilita jednotlivých segmentů finančních, potažmo pojistných trhů, a vyšší klientská bezpečnost, která je dosahována kapitálovou přiměřeností k přijímaným rizikům, vyšší kvalitou řízení podnikatelských rizik finanční instituce, vyšší transparencí a srovnatelným výkaznictvím, tedy i snižování asymetrie informace pro klienty poskytovatelů finančních služeb. Na straně druhé se mohou vyskytnout problémy přeregulace trhů a vzájemné nekonzistence regulatorních projektů. Platí to zejména pro účetní standardy IFRS, kde v poslední době převládá fragmentovaný, pragmatický až lobbistický přístup na úkor koncepčnosti a respektování metodologické fundace jevů. To se stává problémem zejména tehdy, jestliže se IASB snaží o formulování nových definic tradičních ekonomických a finančních kategorií, např. právě pojistného rizika. Obecná metodologie regulatorních přístupů ve smyslu komplexního risk based approach je teprve v začátcích, vedle makroobezřetnostní politiky regulátorů a účinků zaváděných regulatorních projektů je třeba stále ze strany poskytovatelů finančních služeb uplatňovat konzervativní přístup a zdravý rozum. Otázka snižování informační asymetrie je zvýrazněna skutečností, že pojistný trh je obecně považován za trh s významnou asymetrií informace. Náš názor je, že v případě pojistného trhu jde skutečně o oboustranně informačně nedokonalý trh, s mírnou převahou na straně nabídky, tedy pojišťovny. Tím se lišíme např. od názoru nositele Nobelovy ceny za tento druh výzkumu prof. Stiglitze, který deklaroval studii na téma, že právě klient pojišťovny, eventuálně jeho makléř, ví nejlépe, jak je rizikový. Naše argumentace se opírá o skutečnost, že člověk je na individuální predikci možných stavů nahodilosti špatně vybaven a není schopen je pravděpodobnostně charakterizovat. Na druhé straně pojišťovna může na škodní průběh pohlížet jako na hromadný jev, a tudíž může k jeho vyhodnocování používat statistické charakteristiky souboru. Navíc může možnost zneužití informační výhody ze strany klienta výrazně omezit vhodnou formulací pojistných podmínek a stanovením limitů pojistného plnění.
5. Specifika českého pojistného trhu Podíváme-li se optikou světových trendů v pojišťovnictví na český pojistný trh, pak konstatujeme, že v poslední dekádě obdobně jako světový trh čelil důsledkům změn v charakteru rizik (zejména povodňového, později i rizika vichřice, výskyt BSE apod.). Hospodaření pojišťoven bylo dále ovlivněno specifickým vývojem českého pojistného trhu: dumpingovou cenovou politikou při znovurozdělování tržních podílů po zrušení územního monopolu na začátku devadesátých let. Neživotní pojištění prodělalo určitou krizi, při níž některé, zejména bankovní pojišťovny se prodejem zbavily svých neživotních kmenů a zvolily pro budoucnost jednoznačněji bankopojišťovací strategii. Neživotní pojištění se nakonec v posledním období stabilizovalo, ovšem za cenu vyšších pojistných tarifů a snížené expozice vůči riziku častějším stanovováním limitů pojistného plnění a zpřísňováním pojistných podmínek.
117
Hlavní závěry z analýzy globálních trendů ve světovém a českém komerčním pojišťovnictví
Je možné říci, že světový trend rychlého rozvoje životního pojištění sledoval v první polovině poslední dekády i český pojistný trh. Vyšší uvědomování si vážných problémů státního penzijního systému občany a možnost jeho řešení životním pojištěním, a také velmi nízká výchozí úroveň pojištěnosti tímto pojištěním, u nás vedla v druhé polovině devadesátých let k dvouciferným procentním nárůstům inkasovaného pojistného. V roce 1999 byl dokonce zaznamenán meziroční rekordní nárůst o jednu třetinu v souvislosti s v tomto čase realizovaným dílčím daňovým zvýhodněním spořících životních produktů. Vývoj v druhé polovině poslední dekády, hlavně v důsledku nízké efektivnosti finančních trhů a v souvislosti se zavedením státní regulace pojistně technické úrokové míry byl ve znamení již jen jednociferných, meziročních temp přírůstků pojistného. V současnosti přetrvávající pokles zájmu o životní pojištění však považujeme za dočasný, ostatně rok 2007 může v tomto ohledu představovat break even point: podle předběžných výsledků byl znovu dosažen dvouciferný růst - o 14 %. Projištěnost životním pojištění v ČR je enormně nízká, a lze tedy předpokládat, že budoucí struktura výdajů sektoru občanů na životní pojištění bude dohánět zpoždění vůči EU a vyspělým ekonomikám. Ve prospěch rozvojových trendů budou působit změny v klientských preferencích investičních instrumentů (např. obliba hypoték s vazbou na životní pojištění), nutnost vícezdrojového financování postaktivního věku, bohatnutí populace. Zmíněnou obecně nižší atraktivnost životního pojištění po stránce výnosů, způsobenou zatím přetrvávající nižší výkonností finančních trhů, potažmo portfolia životních rezerv, české pojišťovny do určité míry kompenzují nabídkou riskantnějších produktů investičního životního pojištění, které získaly v určitých klientských vrstvách s nižší rizikovou averzí značnou oblibu a jsou nejrychleji rostoucí částí celého životního segmentu. V ohledu akceptování trendu mezisektoriální integrace lze český finanční, potažmo pojistný trh považovat v tomto směru za vcelku standardní. Po problémech neživotního pojištění na přelomu milénia významní hráči trhu, zejména bankovní skupiny – s jedinou výjimkou (ČSOB) – opustily trh neživotního pojištění a zvolily odprodejem svých neživotních pojistných kmenů klasickou bankopojišťovací alianci postavenou na podobnosti bankovních a životních produktů a těžící z její synergie. Určitá současná eroze bankopojišťovací strategie se na našem trhu zatím projevila pouze odchodem z trhu rozpadlé přední evropské bankopojišťovny Credit Suisse, s kterým z trhu zmizela značka Winterthur. Proces fúzí a akvizic na českém poměrně roztříštěném pojistném trhu v minulých letech pokračoval již mimo mezisektoriální integraci: Vienna Insurance Group, většinový vlastník druhé největší české pojišťovny Kooperativy, akvírovala Českou podnikatelskou pojišťovnu, oběma subjektům ponechala samostatnost (s některými spojenými útvary). V loňském roce byly položeny základy pro vznik holdingu pojišťovny Generali a skupiny PPF, vlastnící Českou pojišťovnu, čímž vznikne nejsilnější podnik finančních služeb, zabývající se především pojišťovnictvím a spotřebitelským financováním ve střední a východní Evropě. V současnosti je ještě brzy na predikci, kam se bude holding nadále ubírat, ale čistá bankopojišťovací strategie to zcela zřejmě nebude.
118
Ve směru zvyšování stability finančních a potažmo pojistného trhu budou i v českých poměrech působit implementace nadnárodních regulatorních projektů, zejména Solvency II, které by měly významně přispět k snížení asymetrie informace mezi klienty a pojišťovnami. Konečné vyznění regulatorního rámce pro pojišťovnictví bude pozitivně ovlivňováno posilováním finančního zdraví licencovaných pojišťoven. Záviset ovšem bude i na pevném zakořenění nedávno nově ustanoveného integrovaného dohlížitele nad finančními trhy, tedy České národní bance, která za pochodu do určité míry mění strukturu a systém dohledu. Významná bude i implementace účetních standardů, které by měly přinést jednotnou metodiku vykazování a také sjednocení se na některých kategoriích, které jsou v souvislosti s implementací regulatorních projektů modifikovaně definovány. Máme na mysli zejména zahrnování či nezahrnování produktů investičního životního pojištění, eventuálně životního pojištění na dožití se sjednaného věku mezi smlouvy pojistné nebo smlouvy investiční. Příklad Slovenska, které v předstihu některé nově navržené principy vykazování zavedlo, otevírá otázky, zda nové postupy nepovedou k rozvolnění tradičně konzervativního dohledu nad ukládací politikou pojišťoven.
Shrnutí Shrneme-li silné a slabé stránky odvětví pojišťovnictví tak, jak se jeví v současné době, musíme konstatovat, že i v globálním období časové a prostorové komprese zůstává pojišťovnictví osvědčenou kategorií, umožňující lidské společnosti finančně eliminovat významný podíl dopadů nahodilosti na materiální bohatství, a představuje významný alternativní nástroj financování postaktivního věku lidí. Eskalace rozsahu katastrofických událostí ovšem začíná narážet na bariéru komerčního způsobu provozování pojištění. Snížení účinnosti pojištění, eventuálně mezeru v možnostech pojistného krytí bude třeba hledat jednak v alternativních formách přenosu rizika, především pak ve vícezdrojovém financování. Vícezdrojové financování bude zřejmě v budoucnosti vyžadovat i postaktivním etapa lidského života. V minulé dekádě se pojišťovnictví s novým výzvami dokázalo vcelku dobře vypořádat, je tedy předpoklad, že tomu tak bude i další budoucnosti. Použitá literatura: Daňhel, J., Ducháčková, E., Radová, J.: Analýza globálních trendů ve světovém a českém komerčním pojišťovnictví, Oeconomica, Praha 2007, ISBN 978-80-245-1256-3, 63 stran
119
Hlavní závěry z analýzy globálních trendů ve světovém a českém komerčním pojišťovnictví
Key findings from an analysis of global trends in global and Czech commercial insurance industry The author starts with the description of changes in the nature of risks. Then he pays the attention to the demographic development in relation to commercial insurance industry and submits the characteristics of the integration of financial services and insurance markets. In this article you will find the interesting opinions on the above mentioned trends and changes in the world and Czech insurance industry.
120
Penze v Evropě
Ing. Jaroslav Mesršmíd, CSc., Česká asociace pojišťoven Federace národních asociací pojišťoven z 33 evropských zemí (Comité Européen des Assurances - CEA) vydala v září 2007 publikaci „Úloha pojištění při poskytování penzí/důchodů“ (The role of insurance in the provision of pension revenue). Cílem publikace je posoudit rozsah celého penzijního trhu, vymezit stávající roli soukromých pojistitelů a identifikovat potenciál pro budoucí rozvoj trhu. V publikaci jsou obsaženy souhrnné údaje, které dodaly národní asociace pojišťoven ze 17 zemí. Podíl přijatého pojistného vyprodukovaného v těchto zemích na trhu životního pojištění všech členů CEA činí přibližně 96 % a podíl obyvatelstva těchto zemí na počtu obyvatel ze všech evropských států, jejichž asociace pojišťoven jsou členy CEA, představuje 85 %. To znamená, že získané údaje jsou reprezentativní a umožňují činit odpovídající závěry. Je třeba upozornit, že pro zmapování skutečně penzijního trhu v Evropě byla CEA použita následující definice pojistného penzijního produktu: „produkt, který umožňuje pojištěnému získávat anuitu s účinností od pevně stanoveného data, jež má vazbu na datum odchodu do důchodu nebo nějaké následné datum, dokud žije“. Klíčovým hlediskem je tedy výplata anuity, zjednodušeně řečeno jde o doživotní penzi. Přijaté pojistné u životního pojištění činilo v roce 2005 (za CEA) 616 mld. EUR, kdežto pojistné u doživotního důchodu jen 139 mld. EUR. Přitom lze s určitostí tvrdit, že i některé další pojistné produkty mají charakter „spoření“ na stáří, i když nejde o doživotní důchodové pojištění. V ČR může být příkladem pojištění pro případ dožití nebo pojištění pro případ smrti nebo dožití, tedy pojistné produkty, které při splnění zákonných podmínek mají daňovou podporu. Stručná informace o základních trendech a proporcích na penzijním trhu v Evropě je uvedena dále.
Analýza penzijního trhu Přijaté pojistné všech operátorů, tj. státu, pojišťovacích společností a penzijních fondů apod., dosáhlo v roce 2005 téměř 1220 mld. EUR. Rozložení do tří pilířů ilustruje následující tabulka:
121
Penze v Evropě
Celkové přijaté pojistné podle pilířů (odhad) mld. EUR Pojistitelé
1. pilíř
2. pilíř
3. pilíř
CELKEM
8
105
139
252
Ostatní
833
120
14
967
CELKEM
841
225
153
1 219
69
18
13
100
% z CELKU
69 % přijatého pojistného připadá na 1. pilíř (státní penze, organizované zejména veřejnými institucemi) a zbytek připadá na 2. a 3. pilíř. První pilíř je spravován zejména na principu Pay-As-You-Go (průběžně financovaný systém), zatímco dva zbývající pilíře převážně na fondovém principu. Soukromé pojišťovny přijaly pojistné ve výši 252 mld. EUR, což představuje 21 % z celkového přijatého pojistného. Jak je zřejmé z tabulky, tak pojistné pojišťoven je rozprostřeno do všech třech pilířů, ale značně diferencovaně. Na přijatém pojistném v 1. pilíři se podílejí cca 1 %, ve 2. pilíři 47 % a ve třetím pilíři 91 %. Tyto podíly jsou ovšem velmi odlišné v jednotlivých zemích. Celková výše vyplacených plnění dosáhla v roce 2005 výše 1 125 mld. EUR a pojišťovny se na ní podílely 18 %. Náhradový poměr, v této studii vyjádřený jako poměr průměrné roční výše plnění na obyvatele staršího 65 let (jež činí 15 000 EUR) a průměrné hrubé mzdy v průmyslu a službách, dosáhl 70 %. Tento poměr značně kolísá podle jednotlivých zemí. Platí ale, že v těch zemích, kde je relativně nízký, by se měla v budoucnu zvýšit role 2. a 3. pilíře. To uleví státním financím a umožní to akumulovat výhodné dlouhodobé zdroje pro investice do ekonomiky.
122
Specifické rysy penzijních systémů v Evropě U obyvatel v Evropě se mění věková struktura, jež je ovlivňována třemi základními demografickými faktory: • ve většině evropských zemí je počet narozených menší než počet zemřelých, • očekávaný věk dožití při narození se zvýšil o 8 let od roku 1960 a má se dále zvýšit o 5 let v příštích padesáti letech, • vysoké počty narozených po druhé světové válce znamenají nyní značný podíl osob v důchodovém věku. Ve většině zemí se (zákonná) doba odchodu žen do důchodu pohybuje mezi 60 a 65 lety a u mužů mezi 62 a 65 lety. Skutečná doba odchodu do důchodu je však ve většině případů nižší a je rozdílná podle zemí. Podle Eurostatu je průměrný věk, při kterém odcházejí ženy do důchodu, 59,4 let a u mužů 61 let. Z toho lze mimo jiné dovodit, že existuje silná poptávka po individuálních doplňkových penzijních produktech. Tři výše uvedené demografické faktory vyvolávají situaci, kdy se zvyšuje počet starších lidí v poměru k počtu osob v aktivním věku. Poměr mezi obyvateli ve věku 15 až 64 let a obyvateli ve věku 65 a více let by měl poklesnout ze čtyř osob v aktivním věku na jednoho důchodce v roce 2004 na pouze dva na jednoho důchodce v roce 2050. Taková změna přivodí hluboké pohyby ve výdajích na penze a v dalších systémech sociálního zabezpečení. Vzniká otázka, jak financovat rozvoj sociálních potřeb. V roce 2004 se podílely výdaje na veřejné (státní) penze v členských státech EU v průměru 10,6 % na hrubém domácím produktu v členských státech EU. Mezi členskými státy jsou však značné rozdíly. V Irsku například činil daný ukazatel 4,7 % a v Itálii 14,2 %. Tyto rozdíly jsou ovlivněny i rozdílným plněním. Projekce pro období 2004–2050 ukazují, že sledovaný ukazatel se zvýší na 12,8 %. Skutečný vývoj bude odviset zejména od reforem a věkové struktury obyvatelstva. Například v Portugalsku a na Kypru se uvažuje rekordní nárůst o 9,7 %, resp. o 12,9 % hrubého domácího produktu. V Polsku se naopak očekává vzhledem k privatizaci penzijního systému pokles o 5,9 % (pozn. autora: k dispozici není tabulka, která by ukazovala v případě vybraných zemí konkrétní zvýšení z … % na … %. Je nutné to chápat jako orientaci s pomocí průměrů EU). Podle EK se dá v budoucnu očekávat zejména nárůst podílu pojistného u zaměstnaneckých penzí a státních penzí na hrubém domácím produktu, a to o 1,1 % v období 2004 až 2050. Na tomto růstu se budou významně podílet nové členské státy, které vytvořily povinné zaměstnanecké systémy. Nejvyšší nárůst je ovšem očekáván v Nizozemsku, kde sledovaný ukazatel má dosáhnout úrovně 8,7 % v roce 2050.
123
Penze v Evropě
Rozdílnosti v penzijních systémech Penzijní systémy v Evropě se mezi sebou odlišují v podmínkách organizace a fungování. Ve všech systémech je ale role 1. pilíře naprosto dominantní. Zaměstnanecké a dobrovolné soukromé penze existují sice v řadě zemí, ale jejich rozsah je značně odlišný. Příspěvky do 1. pilíře jsou povinné pro zaměstnance, osoby samostatně výdělečně činné a pro státní zaměstnance. V některých zemích lze nalézt jeden systém pro všechny tyto kategorie, v jiných zase veřejný systém organizovaný podle sektorů. Příspěvky do těchto systémů jsou v zásadě založeny na mzdách zaměstnanců. Plnění z veřejných systémů je ve většině případů závislé na době zaměstnání a výši výdělku (defined benefit schemes = dávkově definované systémy), zatímco v některých zemích závisí výše plnění na příspěvkově definovaném systému (defined contribution). I když téměř všechny státy nabízejí minimální penzi, tak ve většině případů je závislá na finančních prostředcích občanů. Minimální penze je řešena buď v penzijním systému nebo v systému sociální pomoci. V některých státech je poskytována paušální penze všem občanům, ale je doplněna penzí odvozenou od příjmů. Největší část veřejných penzijních systémů vždy spočívá, jak bylo zmíněno výše, na principu Pay-As-You-Go (průběžně financovaný systém). Nicméně několik vlád založilo také fondové systémy (Finsko, Lucembursko, Švédsko), přičemž některé z nich jsou spravovány soukromými provozovateli, a to i pojišťovnami. V některých nových členských státech EU byla část veřejného důchodového systému převedena na soukromé operátory v rámci fondového systému s tím, že v mnoha zemích je účast v nich povinná, zvláště pro nové zaměstnance. Každý pojistník uzavírá smlouvu s poskytovatelem penzí podle svého výběru a je vlastníkem účtu.Soukromé penzijní plány, organizované na individuální či kolektivní bázi, jsou charakterizovány různorodostí v organizaci a právním prostředí. Mohou být organizovány na úrovni průmyslového sektoru nebo skupiny podniků, jedné společnosti, prostřednictvím soukromé nadace nebo specifického penzijního fondu. V Německu, Rakousku či Švédsku mohou být rezervy vytvořené zaměstnavateli či zaměstnanci spravovány přímo v podniku a být vykázány v bilanci společnosti. V některých zemích je příspěvek do zaměstnavatelského nebo soukromého penzijního systému povinný (Švýcarsko, Velká Británie, Polsko, Francie). Zaměstnanecký penzijní systém může být také organizován otevřeným nebo uzavřeným penzijním fondem, pojišťovnou, vzájemnou pojišťovnou nebo nadací. Podle svého statusu mohou být tyto organizace ziskového i neziskového charakteru. Většina těchto systémů je podrobena státnímu dohledu. Rozdíly mezi penzijními systémy vytvářejí roztříštěný trh, který je obtížně analyzovatelný. Pokud chce operátor v oblasti penzí působit na evropském trhu, musí se vyrovnat s rozdílnou úrovní ochrany spotřebitele, s odlišnými daňovými pravidly, s rozdílným právním prostředím apod. Takové rozdíly mezi zeměmi vytvářejí bariéry pro přeshraniční aktivity a jsou extrémně nákladné pro operatéry a v konečném důsledku pro klienty.
124
Pensions in Europe Pensions and pension systems are very important themes in all EU countries. The state systems are under financial pressure due to demographic changes and growth of the population of pensioners. The article is based on the relevant CEA publication and presents the significant data on pensions in Europe. The role of relevant pillars from the first pillar to third one is analysed and assessed. There are different systems among pension systems in Europe; e.g. in some states also the first pillar is operated by private insurance companies. The common conclusion for Europe: the role of the second and the third pillar will be greater in the future.
125
Modernizace směrnice o DPH a její dopad na pojišťovny
Ing. Marie Konečná, CSc., Tax Partner, KPMG ČR, s.r.o. Směrnice EU o DPH (tzv. „Přepracované znění – Recast - Šesté směrnice“upravuje podmínky uplatňování daně z přidané hodnoty v daňových legislativách členských zemí. Tato směrnice, zařazuje finanční služby včetně pojišťovacích činností mezi osvobozená plnění. Společnosti, které tento typ osvobozených služeb a činnosti poskytují, nejsou pak většinou oprávněny k tomu, aby si uplatnily odpočet daně z přidané hodnoty z pořízených resp. nakoupených výrobků a služeb. Neuplatněná daň z přidané hodnoty se stává dalším nákladem, který vstupuje do ceny jejich služeb. Problém, týkající se uplatňování DPH, se pak stupňuje v rámci transakcí mezi jednotlivými subjekty, které patří do stejné finanční skupiny a vzájemně si poskytují subdodávky a vzájemná plnění a nejsou schopny nárok na vrácení DPH u těchto plnění uplatnit. DPH pak může být uplatněna znovu i na částku neuplatněné daně. Finanční instituce považují tuto situaci již delší dobu za překážku pro rozvoj integrovaného, efektivního a konkurenceschopného evropského trhu finančních služeb, a to zejména v rámci tzv. „BtoB“ transakcí, tedy transakcí mezi podnikateli. Opakovaně upozorňovaly také na to, že legislativa v oblasti DPH je již překonaná, nereaguje na nové formy poskytování služeb, na větší podíl přímého poskytování služeb z jednoho členského státu do druhého díky využití elektronických a webových technologií, komplikuje centralizaci funkcí a vyčleňování obslužných aktivit u těchto společností. Velmi důrazně pak bylo požadováno, aby byla zachovaná neutralita, pokud jde o dopad DPH, při transakcích v rámci skupiny, při podílení se na nákladech, výdaje snižujících centralizačních aktivitách apod. Evropská komise připustila, že je nutno směrnici modernizovat a za tím účelem zpracovala a v roce 2006 publikovala tzv. Consultation paper, týkající se problematiky modernizace DPH u finančních a pojišťovacích služeb, ke kterému přijímala náměty a připomínky. Následně po zpracování připomínek a přijatých námětů od veřejnosti publikovala v květnu 2007 dva podklady, které byly zaslány členským státům k připomínkám, materiál Definice finančních a pojišťovacích služeb (Financial and Insurance services) a Přeshraniční struktury (Cross-border vehicles). V červenci 2007 pak byl publikován návrh nového znění vybraných ustanovení Šesté směrnice (Draft proposal for Directive). Koncem minulého roku v listopadu 2007 pak Evropská komise uveřejnila konečný návrh novely Směrnice o DPH, která má modernizovat existující systém DPH u finančních a pojišťovacích služeb. Novela se zaměřila na tři oblasti – na definice osvobozených pojišťovacích a finančních služeb, na novou možnost volby uplatnění DPH na výstupu při poskytování dosud osvobozených činností a tím i zvýšení podílu uplatněné DPH u plnění na vstupu a na cost-sharing model, tedy osvobození DPH u společně zajišťovaných aktivit a činností pro více členů finanční
126
skupiny. Návrh novely zapracovává zejména v oblasti definic také závěry rozhodnutí Evropského soudního dvora v této oblasti. Nové definice osvobozených služeb Novela přináší definice osvobozených pojišťovacích a finančních služeb, osvobozených zprostředkovacích a řídicích služeb a dále služeb, obsahujících specifický a podstatný charakter osvobozených služeb. Za osvobozené pojištění a zajištění se považuje a) životní pojištění, a to individuální i skupinové, které je dále specifikováno b) pojištění nemocnosti a nezaměstnanosti c) zdravotní pojištění d) rizikové pojištění včetně nebezpečí požáru, záplav, přírodních katastrof a nehod, poškození strojů, kriminality a terorismu e) pojištění odpovědnosti f) pojištění finančních ztrát g) retrocesi, soupojištění a pooling pojištění a zajištění. Další ustanovení pak definuje zprostředkovatelské a řídicí služby. Za zprostředkovatelskou službu lze považovat aktivitu, pokud naplní jednu nebo více z následujících podmínek: a) zprostředkovatel je autorizován zavazovat dodavatele nebo zákazníka osvobozené pojišťovací či finanční služby b) aktivita může vyústit ve vznik, pokračování, úpravu nebo ukončení práv a povinností osvobozené pojišťovací či finanční služby, c) aktivita spočívá v poradenství, které reflektuje specializované znalosti týkající se osvobozených pojišťovacích nebo finančních služeb.
127
Modernizace směrnice o DPH a její dopad na pojišťovny
Pokud je za situace, jiné než je uvedeno výše, služba standardizovaná takovým způsobem, že je proveditelná na základě dřívějších instrukcí, nedochází ke zprostředkování. Jmenovitě je uvedeno, že za zprostředkováním nejsou a) standardizované služby zajišťované call-centry, b) brand-hosting, web-hostin a další služby související s webovými aktivitami c) reklamní a další informační služby. Služby se specifickým a podstatným charakterem osvobozené služeb „pojištění a zajištění“ jsou definovány jako a) pojištění rizika b) rizikový a investiční management c) projednávání pohledávek d) vydávání nepřevoditelných pojišťovacích derivátů. Likvidace škod není považovaná za činnost se specifickým a podstatným charakterem pojištění a zajištění. Vlastní úprava definic však neřeší podstatné problémy pojišťoven a ostatních finančních institucí, spojených s omezenou možností uplatnění DPH u nakoupených služeb a majetku. Na to se zaměřují další novelizovaná ustanovení. Novela směrnice nově od 1. 1. 2012 uloží členských zemím dát všem poskytovatelům osvobozených pojišťovacích a finančních služeb právo uplatnit DPH na výstupu. Pojišťovny podobně jako další finanční instituce budou oprávněny v některých případech uplatnit daň z přidané hodnoty u poskytovaných dosud osvobozených plnění a tím též zvýšit podíl uplatněné DPH na vstupu. Podrobnosti a podmínky budou specifikovány jednotlivými členskými státy. Základní podmínkou pro uplatnění DPH u těchto služeb by mělo být, že příjemcem služby bude osoba povinná k dani (resp. plátce DPH). Tento systém je již v současné době uplatňován v některých státech Evropské unie u vybraných finančních služeb. V praxi však s ohledem na omezený okruh plnění a další podmínky nebyl příliš uplatňován.
128
Nově jsou také nastaveny podmínky pro uplatnění osvobození u služeb, které jsou poskytovány výhradně členům skupiny, a to následovně: a) skupina a všichni její členové jsou rezidenty v rámci Evropské unie b) skupina vykonává autonomní aktivity a vystupuje vůči svým členům jako nezávislý subjekt c) členové skupiny poskytují osvobozené činnosti definované v článku 135 (1) a) až g) příp. služby, na základě kterých nejsou plátci DPH d) služby jsou poskytovány pouze členům skupiny a jsou nutné pro zajištění dodávek osvobozených služeb definovaných v článku 135 (1) a) až g) e) skupina si nárokuje od svých členů podíl na společných výdajích, s výjimkou transfer pricingové úpravy požadované pro účely daně z příjmů. Úprava lokálního zákona by měla proběhnout nejpozději do 31. 12. 2009. Tato změna by měla finančním institucím umožnit vytváření center sdílených služeb a out-sourcing některých činností v rámci skupiny, aniž by tato strukturální změna měla negativní dopad na straně růstu daňového zatížení v oblasti DPH. Kromě již v zákoně o DPH implementovaném skupinovém zdanění přinesou nové chystané zákonné úpravy další možnosti řešení negativních dopadů a snížení celkové nákladové zátěže pojišťoven.
The modernisation of the directive on VAT and its impact on insurance companies The relevant proposal consists of both a directive and a regulation. The aims of these drafts are: to increase the legal certainty for economic entities and domestic tax administration, to bring down administrative costs and to lower the impacts of the hidden VAT in costs of providers of insurance and financial services. The proposal also increases the opportunities for banking and insurance companies to opt to tax their services, if they wish. The proposal contains an industry specific exemption from VAT on cost sharing arrangements, including those which are cross border. The author pays the attention to the new definition of exempt insurance and financial services (e.g intermediation services). It is very useful the explanation of some terms and the information about the legislation process and proposed date for the implementation in member states.
129
Přehled motorového pojištění na evropském trhu v roce 2006
Mgr. Ondřej Karel, Česká asociace pojišťoven Na konci ledna 2008 vyšla publikace Evropského pojišťovacího výboru (CEA) The European Motor Insurance Market 2006, která je založena na statistických údajích členských asociací CEA a externích statistických zdrojích (IRTAD, OECD, EUROSTAT), a jejímž cílem je poukázat na velmi důležitou ekonomickou roli motorového pojištění v Evropě. Publikace přináší jednak obecné informace o vývoji a trendech evropského motorového pojištění jako celku, jednak informace o významných událostech, ke kterým došlo na jednotlivých trzích v roce 2006. Motorové pojištění je zřejmě nejznámějším a nejrozšířenějším pojistným produktem.S téměř 300 miliony provozovaných motorových vozidel je Evropa největším světovým trhem s tímto pojištěním. Motorové pojištění, s celkovým přijatým pojistným téměř 130 mld. eur také tvoří největší část objemu skupiny neživotních pojištění. Jak bylo oznámeno v Zelené knize o retailových finančních službách, Evropská komise má při svých nadcházejících aktivitách, zacílených na další integraci detailového finančního trhu EU, v úmyslu dotknout se i motorového pojištění. Komise deklarovala zájem se v této souvislosti zabývat především rozdíly v ceně pojištění mezi jednotlivými státy, nízkým objemem příhraničního obchodu s tímto pojištěním a neexistence možnosti přenositelnosti tohoto pojištění v rámci EU mezi jednotlivými státy. CEA vypracovala tento dokument s cílem poskytnout Evropské komisi a všem ostatním zájemcům přehled evropského trhu s motorovým pojištěním, a především pak popsat komponenty mající vliv na cenu pojistného, které se mezi jednotlivými státy liší a jsou příčinou existujících cenových rozdílů.
Přehled trhu Počet pojišťoven nabízejících motorové pojištění v Evropě postupně klesal z 1 634 v roce 1998 na 1250 v roce 2006 - průměrně o 3 % ročně. Jde o proces pozvolné koncentrace probíhající již několik let. S přibližným počtem 300 milionů motorových vozidel (z nichž okolo 78 % tvoří osobní a komerční čtyřkolá vozidla, 10 % užitková vozidla a 12 % motocykly), je evropský trh největším trhem s motorovým pojištěním na světě. Na druhém místě se nachází severoamerický trh s přibližně 250 miliony vozidel.
130
Motorové pojištění je s celkovým přijatým pojistným 127,2 miliardy eur za rok 2006 největší kategorií neživotního pojištění, zastupující podíl 31% předepsaného pojistného.
Pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla (POV) Celkové přijaté pojistné za POV, které je založeno na povinně smluvním principu, činilo v roce 2006 v Evropě 64 miliard eur, a ačkoli toto číslo se zvyšujícím se počtem pojištěných vozidel neustále mírně roste, úroveň růstu tohoto odvětví byla již druhým rokem negativní a dostala se nejníže za posledních 10 let - v roce 2006 tento pokles činil 1,8 % proti 1,5 % v roce 2005. Nejnižší úroveň růstu lze zaznamenat podobně jako u motorového pojištění na nasycených západních trzích (Německo, Portugalsko, Nizozemsko, Francie), naopak nejvyšší v nových členských státech EU. Za tímto poklesem stojí především vysoká míra konkurence mezi pojistiteli na nasycených západních trzích, kteří při soutěžení o získání co největšího podílu na trhu nabídli zákazníkům různé slevy a pobídky – například v podobě slev pro dobré řidiče, zavedení taxace podle najetého počtu kilometrů, podílu na ziscích apod.
Havarijní pojištění (HAP) Havarijní pojištění, které je založeno na dobrovolném principu, tvoří menší část celkového přijatého pojistného motorového pojištění, ale na rozdíl od POV vykazuje pozitivní úroveň růstu – příjem z tohoto pojistného vzrostl v roce 2006 o 2,6 % oproti 0,9 % v roce 2005. Silnější růst tohoto odvětví v roce 2006 byl dán především zvýšením cen náhradních dílů, které se promítlo do pojistného. Nemalý vliv měl i fakt, že HAP je na rozdíl od POV méně závislé na finančních výsledcích, a vzhledem ke krátkodobé charakteristice tohoto produktu nemusí na rozdíl od POV vytvářet takové rezervy.
Analýza nákladů v motorovém pojištění Náklady na pojistná plnění Po značném nárůstu mezi roky 1994 a 1999 zůstaly náklady vyplácené na pojistná plnění mezi roky 2000 a 2006 relativně stabilní. Tato stabilita nákladů, která se však přímo neodrazila na příjmech z pojistného, neboť bylo třeba zajistit opětovnou ziskovost tohoto pojištění po značných ztrátách, které utrpělo na počátku této dekády, je kromě jiného dosažena snížením počtu dopravních nehod, díky němuž poklesl i počet škodných událostí. K porovnání nákladů na pojistná plnění se užívají tři základní ukazatele – škodní poměr, provozní náklady a kombinovaný škodní poměr, který dva předchozí ukazatele sdružuje.
131
Přehled motorového pojištění na evropském trhu v roce 2006
Škodní poměr, který je vyjádřen jako podíl přijatého pojistného a vyplacených plnění, ukazuje růst jak přijatého pojistného, tak i nákladů na kompenzaci pojistných událostí. V roce 2006 činil 75,8 % oproti 74,8 % v roce 2005. Provozní náklady představují technické náklady, které pojistitelé vynakládají na provoz pojištění a zahrnují administrativní náklady, ale i náklady na získávání (akvizici) nových klientů. Po svém stabilním růstu od roku 1998 zaznamenaly tyto náklady v roce 2002 strmý sestup způsobený finančně obtížným obdobím pro pojistitele, ve kterém byla podniknuta mnohá opatření na snížení nákladů z důvodu obnovení ziskovosti tohoto odvětví. Po roce 2002 provozní náklady pojistitelů opět stoupaly, nicméně již o mnoho nižším tempem než předtím, a v roce 2006 zaznamenaly opětovný pokles z důvodu vysoké konkurence mezi pojistiteli, a tudíž snižování nákladů tak, aby zákazníkům mohla být nabídnuta co nejlepší cena pojištění. Tento trend potvrzuje téměř desetiletou snahu pojistitelů minimalizovat své provozní náklady. Kombinovaný škodní poměr je pro analýzu nákladů jedním z klíčových ukazatelů, neboť vyjadřuje poměr nákladů na kompenzaci pojistných událostí, včetně vlastních nákladů pojistitele na provoz pojištění vůči příjmu z pojistného. Dlouhodobé sledování tohoto údaje, stejně jako samotného škodního poměru, poukazuje na cykličnost motorového pojištění, která se projevuje stoupáním a klesáním tohoto poměru. Tyto upisovací cykly trvají průměrně 6–9 let a podle jejich nejrozšířenějšího vysvětlení jsou způsobovány samotným průmyslem – destruktivním soutěžením v rámci konkurenčního boje a následným snížením nabídky tak, aby se obnovila výdělečnost pojištění. Tento poměr, který je nejvíce ovlivněn náklady vyplácenými na pojistná plnění, jelikož vlastní náklady pojistitele s provozem pojištění jsou proti nim relativně malé (na západě cca 20 %), do roku 1998 prudce rostl, což bylo odrazem zvyšujícího se počtu nehod a s nimi i pojistných plnění, na který nereflektoval růst ceny pojištění, což vedlo až ke vzniku technického deficitu, který si pojistitelé v průběhu těchto let přivodili. V následujících letech došlo mimo jiné díky zvýšení bezpečnosti silničního provozu a s tím souvisejícímu snížení počtu nehod ke zlepšení, na které však ceny pojištění přímo nereagovaly. Teprve v roce 2002 došlo poprvé k poklesu tohoto poměru pod 100 %, čímž došlo ke snížení finanční závislosti pojistitelů na příjmech z investic. V letech 2005 a 2006 se příjmy z pojistného snížily více než výdaje za pojistná plnění, což znamenalo opětovný růst škodního poměru. Tento růst vede k předpokladu, že se pojistný sektor nachází na počátku nového obchodního cyklu.
132
Ačkoli se technické výsledky od roku 1999 zlepšovaly, je třeba zdůraznit, že pozitivních výsledků bylo dosahováno až od roku 2002. Navzdory jistému zlepšení situace v posledních letech je třeba říci, že současné pozitivní výsledky dosud nenahradily ztráty způsobené v minulých letech. Celkový technický výsledek pojištění za poslední desetiletí činí mínus 22 miliard eur, které byly neseny pojistiteli. To je také důvodem, proč dochází k menšímu snižování pojistného, které nekopíruje úroveň snižování výdajů na pojistná plnění, a také odůvodňuje fakt, že současná úroveň kombinovaného škodního poměru je pod 100 %.
Specifikace nákladů pojistitelů v POV V pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla můžeme rozlišit tři druhy nákladů: • přímé náklady na pojistná plnění – ty mohou být dále děleny na náklady na kompenzaci škod na zdraví a škod na majetku, • rozdíly v technických rezervách, pro které nelze odlišit škody na zdraví od ostatních nákladů, • provozní náklady – náklady za zprostředkování a jiné formy akvizice a administrativní náklady. Autoři se v této části studie soustředili na země, které jim dodaly potřebná data nebo zaslaly případové studie, neboť ne všechna potřebná data ze všech zemí jim byla dostupná. Z těchto dat byl vytvořen přehled rozdílů ve výši nákladů mezi jednotlivými evropskými zeměmi, které dovoluje rozdělit na skupiny – severské země (Finsko a Švédsko), jihoevropské země (Španělsko, Itálie a Řecko), východoevropské země (Rumunsko, Estonsko, Polsko a Lotyšsko) a západoevropské země (Německo, Belgie, Francie). Na těchto datech lze pozorovat odlišnou strukturu nákladů mezi zeměmi s rozdílnými distribučními kanály nebo mezi více rozvinutými a teprve rozvíjejícími se trhy. Přímé náklady na pojistná plnění, které spolu s technickými rezervami reprezentují celkový objem finančních prostředků, které byly a budou vyplaceny poškozeným, činí 65–85 % z celkových nákladů pojistitelů, přičemž vyšších objemů dosahují pojistitelé v zemích západní Evropy. Rozdělení pojistných událostí na pojistné události se škodou na zdraví a pojistné události při nichž je způsobena pouze škoda na majetku, ukazuje, že kompenzace škod na zdraví ve Francii, Belgii a Finsku tvoří odhadem polovinu z celkových nákladů pojistitelů v POV, zatímco v Itálii tato částka tvoří až 70 % z celkových nákladů. Na druhé straně nízká pojistná plnění ve východoevropských zemích umožňují udržet tyto náklady na nižší úrovni. Analýzy dat poskytnutých některými zeměmi přinášejí zajímavá fakta. Například náklady vynaložené na hospitalizaci a lékařskou péči tvoří ve Francii a Finsku více než jednu čtvrtinu celkových nákladů spojených
133
Přehled motorového pojištění na evropském trhu v roce 2006
s kompenzací škody na zdraví. Nejvyšší náklady pojistitelů (+/- 70 %) při kompenzaci škod na zdraví jsou spojeny s odškodněním obětí a zahrnují jak odškodnění ztráty příjmu, která musí být indexována v případě anuity, tak i odškodnění morální ztráty (poskytnutí zadostiučinění, náhrada za bolest a utrpení, ztrátu společenského uplatnění, morální újmu atd.). Pokud jde o náhradu škody na majetku, nejvyšší podíl na nákladech pojistitelů mají ceny náhradních dílů a ceny oprav (práce). Prudký vzestup cen práce a náhradních dílů v automobilovém průmyslu, které podle pozorování v Evropě vzrostly mezi roky 2000 a 2006 o 22 %, pojistitele dále zatížil a může být jednou z příčin růstu ceny pojištění. Technické rezervy a jejich rozdíly mezi jednotlivými státy mohou být spojeny s typem pojistného plnění. V případě vysokých pojistných plnění vyplácených anuitní formou potřebují pojišťovny často pokrýt riziko spojené s indexací těchto anuit. Takové riziko se může odrazit v podílu technických rezerv. Některé další faktory, jako například rychlost likvidace, počet případů končících u soudu atd. mohou také ovlivnit podíl technických rezerv na celkových nákladech pojistitele. Provozní náklady se na celkových nákladech pojistitelů podílejí různým způsobem – od méně než 20 % v zemích jako je Švédsko nebo Itálie až k téměř 40 % v Rumunsku. Vysoké provozní náklady pozorované ve východoevropských zemích souvisejí na jedné straně s rostoucím trhem a obměnou vozového parku, které přináší dodatečné náklady, a na druhé straně s implementací směrnic EU. Navíc většina pojistných trhů ve východní Evropě je teprve krátkou dobu liberalizovaná a pojistitelé tedy ještě nesou náklady spojené se zahájením jejich působení na těchto trzích (reklama, investice, trénink zaměstnanců atd.), zatímco na západních trzích jsou tyto náklady již dávno amortizované. Vedle administrativních nákladů, které se na celkových provozních nákladech podílejí značnou měrou, je třeba se ještě zmínit o jejich druhé signifikantní složce, kterou jsou náklady na distribuci. Ty zahrnují veškeré náklady spojené s prodejem pojištění a s managementem nových smluv (jde především o náklady na akvizici) a velmi se liší podle toho, jaký distribuční kanál je využit. Preference zákazníku stran využívání různých distribučních kanálů se mezi jednotlivými státy i mezi občany žijícími uvnitř těchto států značně liší. Například v Belgii nebo Itálii, kde můžeme pozorovat poměrně vysoký podíl zprostředkovatelů na trhu (73 % v Belgii a téměř 93 % v Itálii), se podíl nákladů na distribuci zdá být vyšší než ve Francii, kde je jejich podíl na trhu pouze cca 44 %. Z hlediska budoucího vývoje se dá předpokládat, že s rostoucím vývojem těchto trhů a zvyšující se konkurencí budou provozní náklady pojistitelů klesat. Na druhé straně však s růstem životní úrovně, hodnoty provozovaných vozidel a zvyšující se kompenzace škod na zdraví budou růst náklady pojišťoven spojené s pojistnými plněními.
134
Cena motorového pojištění Průměrná cena „povinného ručení“, kterou lze určit jako podíl přijatého pojistného a počtu pojištěných vozidel, se mezi jednotlivými evropskými státy výrazně liší. Například v Lucemburku je průměrná cena POV 391 eur, tedy dvojnásobná oproti průměru zemí CEA, zatímco průměrná cena POV v Lotyšsku činí pouze 72 eur a odpovídá méně než 40 % průměrné ceny CEA. Obecně nejvyšší ceny POV lze nalézt v západních zemích, které jsou ekonomicky vyspělejší, zatímco nejnižší v zemích východních. Cena tohoto pojištění však nemusí být rozdílná pouze mezi státy, ale také mezi jednotlivými regiony nebo okresy v rámci jedné země. Jestliže původ rozdílů cen pojištění mezi východoevropskými a západoevropskými zeměmi spočívá především v rozdílném ekonomickém vývoji těchto trhů, rozdíly v průměrné ceně pojištění jsou vedle toho také způsobeny velkým množstvím faktorů, jako například rozdílnými dopravními podmínkami, rozdílnou úrovní náhrady škod, zvyklostmi zákazníků a specifiky národních legislativ. Všechny tyto pro každou zemi specifické faktory mají vliv na četnost pojistných událostí a výši nákladů potřebných na jejich kompenzaci (z kterých se vypočítává průměrná výše), a tudíž jsou dvěma určujícími faktory potřebnými pro stanovení výše pojistného. Obecně lze říci, že vysoká míra konkurence vedla ke snížení cen motorového pojištění na mnoha trzích, nebo alespoň velmi nízkému růstu pojistného. Nové členské státy, ve kterých lze pozorovat nejnižší úroveň průměrného pojistného, zaznamenávají také největší zvyšování pojistného, které je zapříčiněno „dotahováním se“ na úroveň západních ekonomik, které blízce souvisí s rozvojem ekonomického prostředí a postupným zvyšováním životního standardu.
Jak je stanovována cena motorového pojištění? Pojistitelé stanovují cenu pojištění na základě svých analýz pravděpodobnosti škodní události klienta a průměrné výše škody, která při takové události vznikne. Navíc jsou ceny „povinného ručení“ ovlivňovány na národní úrovni různými daněmi a odvody definovanými národními právními úpravami.
Vnitřními faktory majícími vliv na cenu pojištění jsou: Počet dopravních nehod a jejich častost Podle dostupných údajů reprezentujících přibližně 71 % evropského trhu počet dopravních nehod po vzestupu v roce 2003 v průběhu let 2004 a 2005 klesal. Škodní frekvence, která je určována jako podíl mezi počtem pojistných událostí a počtem pojištěných vozidel, a pro jejíž výpočet byly k dispozici údaje reprezentující přibližně 55 % evropského trhu, tento pokles zaznamenaný v celkovém počtu dopravních nehod potvrzuje. Ukazuje totiž mírný pokles ze 7 % v roce 2003 na 6,6 % v roce 2005. Tento pokles umožnil pojistitelům na mnoha trzích snížit ceny pojistného navzdory rostoucím průměrným nákladům na jednu pojistnou událost.
135
Přehled motorového pojištění na evropském trhu v roce 2006
Škodní frekvence se však mezi jednotlivými státy, dokonce i těmi západoevropskými, významně liší. Na jedné straně pomyslné přímky stojí Rakousko a Španělsko se škodní frekvencí kolem 10 %, zatímco na druhé straně stojí Francie se škodním procentem nižším než 5 % a Finsko blížící se 3 %. Průměrné náklady na pojistnou událost Podle dostupných údajů reprezentujících cca 65 % trhu vzrostly v Evropě průměrné náklady na jednu pojistnou událost v roce 2004 o 5,9 % a v roce 2005 o 0,2 % a v současné době dosahují hodnoty 3 300 eur. Z toho je tedy patrné, že to byl pokles počtu pojistných událostí, který pojistitelům umožnil v posledních letech stabilizovat jejich výdeje na pojistné události. Hodnota průměrné škody se však v jednotlivých státech výrazně odlišuje. Ve Finsku činí přes 5 000 eur, v Itálii více než 4 000 eur, zatímco v Lotyšsku a na Slovensku méně než 1 000 eur. Obecně lze říci, že její úroveň je ve východní Evropě oproti Evropě západní nižší, nicméně vyšší míru růstu lze zaznamenat právě ve východní Evropě. Tento fakt je odrazem pokračujícího procesu „vyrovnávání se“ ve východoevropských zemích, který bude jistě pokračovat spolu s ekonomickým rozvojem a zvyšující se cenou provozovaných vozidel. Podíl škod na zdraví na průměrné hodnotě škody (o jehož výši jsou data dostupná pouze ze 6 zemí), ukazuje hodnotu přibližně 75 % v Itálii, okolo 50 % ve Finsku, Francii a Belgii a mnohem nižší hodnoty v nových členských státech, jakými jsou například Slovinsko a Estonsko. Lze očekávat, že tento poměr v posledně zmíněných zemích v budoucnu poroste. Zatímco škody na zdraví se podílí na ceně průměrné škody přibližně 50 %, průměrná cena škody, při které vznikla také škoda na zdraví, je přibližně 10krát vyšší než průměrná cena pouze majetkové škody. Původem tohoto kontrastu dvou předchozích analýz je zcela zjevně rozdílná škodní frekvence.
Vnější faktory ovlivňující cenu pojištění Zdanění Doposud prezentované úrovně průměrných cen pojištění byly uvedeny již po zdanění a mohou se zdát nižší než skutečné ceny placené pojistníky. Jestliže ale heterogenita údajů průměrného pojistného může být vysvětlena především rozdílným rizikem a rozdílnou úrovní kompenzace na různých trzích v rámci Evropy, významnou část tohoto rozdílu tvoří také vnější faktory a mezi nimi daňový režim vztahující se na pojistné. Míra zdanění dosahuje např. v Dánsku úrovně až 60 %, zatímco mnoho zemí jako například Česká republika, Estonsko, Lotyšsko a Švédsko pojistné z motorového pojištění nedaní. Daně uvalené na pojistné v rámci tohoto pojištění většinou reprezentují vícero příspěvků různým orgánům. Například v Portugalsku úroveň daňového zatížení pojistného dosahuje 12,75 % a jeho výnos je distribuován následujícím způsobem: kolkovné 9 %, fond pro mimořádné
136
okolnosti 1 %, Portugalský pojišťovací institut 0,25 % a garanční fond 2,5 %. V případě vozidel pro přepravu nebezpečných předmětů přistupuje navíc ještě zvláštní 13% daň odváděná požárníkům. Národní právní úprava Obsah a míra odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla jsou definovány v jednotlivých státech rozdílnými národními právními úpravami. • minimální limity krytí a pravidla odpovědnosti se mohou významně lišit, • v mnoha zemích (např. Belgie, Francie) platí pravidlo zranitelného účastníka provozu znamenající pro pojišťovny povinnost krytí škod na zdraví bez ohledu na to, kdo je za škodu odpovědný, čímž jde nad rámec běžných obecných pravidel odpovědnosti a zatěžuje pojistitele dodatečnými náklady, • bezlimitní krytí vyžadované v některých státech vystavuje pojistitele zvýšeným rizikům a zvyšuje cenu zajištění.
Klíčové faktory ovlivňující častost pojistných událostí Bezpečnost provozu na pozemních komunikacích Jak již bylo řečeno, za poklesem počtu pojistných událostí stojí především zvýšení bezpečnosti na pozemních komunikacích, zejména cíl členských států EU snížit počet usmrcených na silnicích mezi lety 2001 a 2010 o 50 %. Aktivity vlád směřující k tomuto cíli, jako například větší aktivita při měření rychlosti a kontroly požití alkoholu, zahájení preventivních kampaní a akcí pro zvýšení informovanosti obyvatelstva, modernizace infrastruktury, vyšší míra informovanosti veřejnosti o následcích dopravních nehod atd., se ukázaly být úspěšnými a vedly ve většině zemí k poklesu počtu usmrcených na silnicích. Nejlepších výsledků dosáhly Francie a Lucembursko, v nichž kleslo toto číslo o více než 30 %. Bohužel v některých zemích nejsou výsledky tak signifikantní. Například v Polsku, Irsku, Slovinsku, Velké Británii nebo na Slovensku došlo k poklesu menšímu než o 10 % a některé země, jako například Lotyšsko, Malta, Česká republika, Kypr a Maďarsko zaznamenaly dokonce opačný trend. Rozdíly mezi jednotlivými zeměmi mohou být vyjádřeny množstvím různých indikátorů, jako například počtem nehod se škodou na zdraví na 1000 obyvatel, který je vyjádřen stupnicí od 1 do 5 podle konkrétní země, nebo počtem smrtelných nehod na 100 000 obyvatel, který se zdá být mnohem vyšší ve východoevropských zemích.
137
Přehled motorového pojištění na evropském trhu v roce 2006
Dopravní podmínky Dopravní podmínky specifické pro konkrétní zemi mají také výrazný vliv na počet pojistných událostí. Patří mezi ně například: Přírodní podmínky: například severoevropské a jihoevropské země mají zcela odlišné klimatické podmínky a v nížinatých zemích se můžeme setkat s daleko vyšším počtem cyklistů než v hornatých státech. V různých státech je také různě hustá silniční síť, například v Belgii a Holandsku je více než dvojnásobná oproti průměru, na druhé straně ve Skandinávii je díky malé hustotě obyvatelstva tato hodnota velmi nízká. Počet automobilů: rozdílný je také počet motorových vozidel vůči počtu obyvatele, na jedné straně 114 vozidel na 1 000 obyvatel v Turecku a na druhé straně 874 vozidel na 1 000 obyvatel v Itálii v roce 2004. Průměr států CEA je 535 motorových vozidel na 1 000 obyvatel oproti např. 768 motorovým vozidlům v USA, které v tomto ohledu převyšují většinu evropských států. Počet vozidel úzce souvisí jak s ekonomickým rozvojem země, tak s charakteristikou země, například v Itálii tvoří až 21 % z uvedeného počtu motocykly. Řidičské návyky: ačkoli pravidla silničního provozu jsou do značné míry nivelizována, v různých zemích lze sledovat různou míru jejich porušování, nejčastěji jde o překračování rychlostních limitů, používání bezpečnostních pásů a řízení po požití alkoholu. Pojistný podvod a provozování nepojištěných vozidel Tyto dva faktory, ač o nich nemáme k dispozici přesné statistiky, významně ovlivňují počty pojistitelů a odráží se v ceně pojistného. Podle odhadu učiněného ANIA (Italská asociace pojišťoven) se 2,81 % pojistných událostí zdá být do jisté míry podvodných a tento počet odpovídá 2,44 % pojistného plnění vyplaceného pojišťovnami. Lze zde pozorovat významné rozdíly mezi jednotlivými regiony – například v jižní Itálii poměr roste na 8, 31 % případů zahrnujících podvodné jednání, zatímco v severní Itálii klesá na 0,97 %. ABI (Britská asociace pojišťoven) odhadla každoroční náklady spojené s pojistným podvodem na 1,6 miliard liber a její výzkum ukazuje, že jeden z deseti dospělých připouští spáchání pojistného podvodu. Náklady spojené s pojistnými podvody potom zvyšují cenu pojištění každého poctivého pojistníka o téměř 40 liber ročně. Počet nepojištěných vozidel, který je odhadován na 1 až 2 % ze všech v Evropě provozovaných vozidel, se stát od státu významně liší. Nejvyšší hodnoty jsou nad 3 % (např. ve Velké Británii přes 5 %), zatímco nejnižší pod 1 % (např. 1 promile v Německu), nicméně lze říci, že situace se v tomto ohledu neustále zlepšuje.
138
Klíčové faktory ovlivňující výši nákladů spojených s kompenzací událostí Cena oprav a náhradních dílů Ceny vozidel a jejich náhradních dílů jsou významným faktorem ovlivňujícím nákladovost motorového pojištění. Jestliže růst těchto cen zůstával v posledních několika letech mírný, o cenách údržby a oprav automobilů se dá říci, že svým růstem o 36 % za posledních 10 let vysloveně explodovaly. Navíc se míra růstu těchto cen mezi státy výrazně liší a ukazuje na velké cenové rozdíly mezi státy. V některých evropských státech, jako například na Slovensku, v Portugalsku nebo na Islandu se ceny od roku 1996 dokonce zdvojnásobily. Tato různost cen byla pozorována jak u nových továrních dílů, tak u aftermarketových dílů a je jasné, že se ve svém důsledku musí odrážet v ceně pojistného i v případě, že škodní frekvence a další spojené náklady jsou stejné. Cena lékařské péče Index ceny lékařské péče, která také významnou měrou ovlivňuje celkovou nákladovost pojištění, roste v Evropě rychleji než ostatní indexy spotřebitelských cen. Náklady na právní zastoupení Výše nákladů na kompenzaci případů řešených soudy hraje čím dál větší roli na celkových nákladech. I to je jedním z důvodů, proč nelze očekávat snížení pojistného v přímé úměrnosti se snížením počtu dopravních nehod. Rozdílné následky dopravních nehod Porovnáme-li následky dopravních nehod v jednotlivých zemích, dojdeme k závěrům, že se velmi liší. Například v Německu můžeme pozorovat 13,7 hospitalizovaných osob na jednoho usmrceného při dopravní nehodě, zatímco v Norsku nebo Portugalsku klesá toto číslo na 3,7. Podíl událostí se škodou na zdraví na všech škodách je také různý a pohybuje se v rozmezí od 6 % do 35 %. S tím, jak tento podíl roste, rostou vzhledem k vyšším nákladům nutným ke kompenzaci škod na zdraví tlak na zvýšení pojistného. Rozdíly v kompenzaci škod na zdraví V současné době lze v Evropě za identickou škodu na zdraví vyplatit odškodnění, jehož výše se až pětinásobně liší. Pojistná plnění zahrnují jak majetkovou škodu (ztráta na výdělku, anuity, náklady spojené s léčením, úpravou obydlí, zdravotními pomůckami, plastickými operacemi atd.), tak i nemajetkovou škodu (náhrada bolesti a snížení společenského uplatnění, morální odškodnění).
139
Přehled motorového pojištění na evropském trhu v roce 2006
Závěr CEA na základě informací uvedených v této studii doporučuje zaměřit se na národní nebo evropské úrovni na následující opatření: • Snížení úrovně průměrného pojistného ve prospěch pojistníků – v souladu s tímto cílem navrhuje zavádět opatření ke snížení častosti (frekvence) škod a jejich průměrné ceny. Konkrétními kroky by mělo být zvyšování bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích, zamezení provozování nepojištěných vozidel a boj s pojistným podvodem. • Další integrace jednotného trhu s motorovým pojištěním – CEA věří, že Evropská komise by měla podněcovat a podporovat vylepšení a samoregulační iniciativy trhu a doporučovat zlepšení existujících právních předpisů na úrovni EU namísto přijímání nové legislativy v pojišťovnictví. •P osílení výhod evropské integrace motorového pojištění ve prospěch spotřebitelů – CEA navrhuje přijmout opatření vedoucí k výraznějšímu sbližování národních právních předpisů upravujících registraci vozidel.
A review of motor insurance on European market in 2006 At the end of January 2008 the Comité Européen des Assurances issued the publication The European Motor Insurance Market 2006. On this basis the author informs about the market developments, about the analysis of costs in motor insurance with the concentration on costs of insurers in the framework of the MTPL insurance. The external and internal factors influencing „the price“ of insurance are mentioned and as well as the key factors influencing the frequency and costs of claims. At the conclusion the recommendations of the Comité Européen des Assurances for a national or European level are mentioned: • reduction of level of an average premium in favour of policyholders, • further integration of single market with motor insurance, • reinforcement of advantages of European integration of motor insurance in favour of consumers.
140
Public consultations and Block Exemption Regulation in the insurance industry
22/2008 Pojistné rozpravy vycházejí zpravidla jednou až dvakrát ročně (bez nároku na periodicitu) v nákladu 500 výtisků. Redakce přijímá statě a pojednání vědeckého a teoretického charakteru se vztahem k pojištění, zajištění, zábraně škod, případně i k dalším navazujícím disciplínám. Vydavatel: Česká asociace pojišťoven Odpovědná osoba: Marcela Kotyrová Na Strži 1702/65, 140 00 Praha 4 Tel: +420 222 350 164, fax: +420 261 142 409 e-mail:
[email protected] Internet: www.cap.cz Redakční kruh: doc. Ing. Arnošt Böhm, CSc., prof. Ing. Jaroslav Daňhel, CSc., prof. Ing. Eva Ducháčková, CSc., Ing. Filip Holý, Ph.D., Ing. František Kalouda, CSc., MBA, prof. JUDr. Marie Karfíková, CSc., Ing. Václav Křivohlávek, CSc., RNDr. Lucie Mazurová, Ph.D., Ing. Jaroslav Mesršmíd, CSc., (předseda), JUDr. Věra Škopová, Mgr. Jan Šváb, prof. Ing. Jaroslav Vostatek, CSc. Redakční práce: Mgr. Eva Trojanová Resumé v AJ připravil Ing. Jaroslav Mesršmíd, CSc. Grafická úprava, sazba, litografie: ENTRE s.r.o, Chodovecké náměstí 8, 141 00 Praha 4 Tisk: Východočeská tiskárna, s.r.o, Sezemice © Přetisk a rozmnožování povoleno jen se souhlasem redakce. Cena: 150 Kč Do výroby předáno: srpen 2008 Názory a hypotézy obsažené v jednotlivých autorských příspěvcích je třeba považovat za osobní postoje a přístupy autora, nikoliv za stanovisko instituce, kterou zastupuje nebo u které je zaměstnán, ani za stanovisko vydavatele ČAP, pokud není uvedeno jinak.
141
Poznámky:
142
Poznámky:
143
Poznámky:
144
146