PODMÍNKY PODNIKÁNÍ V ÈESKÉ REPUBLICE PØI HODNOCENÍ INSTITUCIONÁLNÍ KVALITY*

PODMÍNKY PODNIKÁNÍ V ÈESKÉ REPUBLICE PØI HODNOCENÍ INSTITUCIONÁLNÍ KVALITY* Anna Kadeøábková, Václav Šmejkal, Centrum ekonomických studií, Vysoká škola ekonomie a managementu, Praha

1. Úvod

Podmínky podnikání (jako jedna z charakteristik institucionální kvality1) významnì a bezprostøednì ovlivòují realizaci a výkonnost podnikatelských aktivit, a tím i celkovou ekonomickou výkonnost. Výsledky hodnocení jejich kvality pøispívají k identifikaci dopadù regulace podnikání na ekonomické a sociální charakteristiky výkonnosti a související institucionální charakteristiky (napø. motivaci k realizaci korupèních praktik). Na druhé stranì hodnocení podmínek podnikání pomáhá pøi formulaci a realizaci souvisejících (dílèích i komplexních) reforem, které mohou pøispìt ke zvýšení konkurenceschopnosti zemì díky zlepšení kvality jejího institucionálního prostøedí a posílení pobídek k investování a zamìstnávání. Neplatí pøitom, že lepší hodnocení podmínek podnikání znamená absenci regulace. Mnohdy napø. vytvoøení odpovídajícího informaèního systému èi zajištìní vymahatelnosti práv zúèastnìných subjektù vyžaduje propracovaný regulaèní rámec i nemalé náklady. Nicménì v zemích s pøíznivými podmínkami podnikání pøedstavuje regulace menší administrativní a finanèní zátìž pro podniky a usnadòuje jejich fungování. Vìtší daòové sazby mohou být v takových zemích spojeny s vyšší kvalitou veøejných služeb, která se projevuje vedle minimální regulaèní zátìže podnikání napø. rovnìž kvalitou infrastruktury, vyššími hodnotami indexu lidského rozvoje èi nižší úrovní korupce. Sta• hodnotí podmínky podnikání (kvalitu regulace) v Èeské republice v rámci Evropské unie s využitím výsledkù šetøení Svìtové banky (WB) za rok 2005 realizovaného v rámci projektu Doing Business (s platností údajù v lednu daného roku). Prezentovány jsou komentáøe k èeské regulaèní praxi a pøedloženy námìty k jejich dalšímu využití v ekonomické analýze. Projekt WB hodnotí podmínky podnikání èi kvalitu regulace podnikatelských aktivit ve 155 zemích vèetnì 22 èlenských státù Evropské unie (bez Lucemburska, Kypru a Malty). Podmínky podnikání jsou hodnoceny zejména podle charakteristik regulaèní zátìže a jejích dopadù. Rozsah sledovaných ukazatelù se postupnì rozšiøuje (v roce 2005 jich bylo deset), mírnì se mìní i jejich metodologie, což ponìkud omezuje srovnatelnost výsledkù v èase (k dispozici jsou data od roku 2003). Široký zábìr projektu z hlediska poètu zemí umožòuje realizaci rozsáhlých mezinárodních srovnání pro skupiny zemí na rùzné úrovni ekonomického i institucionálního rozvoje. Struktura sleduje deset ukazatelù podmínek podnikání, tj. vznik a zánik podniku, udìlování povolení, vynutitelnost plnìní smluv, ochrana investorù, registrace vlastnic-

*

Sta• vznikla s podporou grantu GA ÈR è. 402/05/2210 a programu Výzkumná centra MŠMT è. 1M0524.

1

Další pøístupy k hodnocení institucionální kvality viz Kadeøábková a kol. (2006).

164 l

POLITICKÁ EKONOMIE, 2, 2007

tví, získávání úvìru, pøijímání a propouštìní pracovníkù, zahranièní obchodování, platba daní. První èást stati zahrnuje struèný pøehled klíèových teoreticko-metodologických východisek zejména k alternativním pojetím regulace (a její kritiky) a empirických výsledkù vztahu institucionální kvality a ekonomické výkonnosti. Následuje souhrnné hodnocení pozice zemí Evropské unie podle výsledkù projektu Doing Business a prezentace vztahù mezi kvalitou regulace a dalšími ekonomickými a institucionálními ukazateli: úrovní daòové zátìže, indexem ekonomické svobody a úrovní korupce. Cílem je rozlišit zemì EU podle toho, jak je výše daòového zatížení kompenzována kvalitou regulace jako formy veøejné služby, jak je propojena kvalita regulace s intenzitou vládních zásahù do ekonomiky a jak kvalita regulace ovlivòuje výskyt korupèního chování. Poslední èást zahrnuje charakteristiky dílèích složek jednotlivých ukazatelù podmínek podnikání s objasnìním specifik právní úpravy Èeské republiky v daných oblastech a s prezentací pøípadných již realizovaných, pøedpokládaných èi doporuèovaných zmìn zamìøených na zlepšení kritických míst. 2. Teoreticko-metodologická východiska hodnocení kvality regulace

Regulaci mùžeme definovat jako kontrolu, usmìròování a øízení ekonomických aktivit soukromého sektoru státem v zájmu ekonomické efektivnosti, spravedlnosti, bezpeènosti a zdraví. Jedná se tedy o aktivitu státu, který buï zamezuje prosazování urèitých nechtìných aktivit, nebo povoluje èi podporuje urèité èinnosti. Regulace na mikroekonomické úrovni je zamìøena pøedevším na vymezení a kontrolu pravidel na trzích, tedy zejména na vytvoøení právního rámce pro svobodné podnikání, zajištìní potøebných informací pro všechny úèastníky, odstraòování informaèní asymetrie ve vztahu výrobce versus spotøebitel a na podporu konkurence. V pojetí regulace jako veøejného zájmu vykazují trhy èastá selhání, jejichž náprava je úkolem vlády usilující o spoleèenskou efektivnost. Stiglitz (1989) poukazuje na vìtší výskyt tržních selhání v ménì rozvinutých zemích, který vyžaduje také vìtší rozsah regulace. Toto pojetí nezbytnosti regulace je kritizováno z nìkolika hledisek. V prvé øadì je za pøehnaný považován pøedpokládaný rozsah tržních selhání a neschopnost konkurenèního prostøedí øešit vìtšinu domnìlých problémù bez regulaèních zásahù. Dokonce i v pøípadì nedostateèné úèinnosti konkurenèních sil jsou soukromá uspoøádání mnohdy schopna tento problém vyøešit. Pokud nikoli, mohou tuto funkci plnit nestranné soudy, ovšem za pøedpokladu, že jsou schopny úèinnì vynutit dodržování vlastnických práv a smluvních ujednání. Koneènì kritika regulace poukazuje na mylnost pøedpokladu kompetentnosti a dobrých úmyslù vlády jako regulátora. Regulace je v tomto pojetí zneužívána ve prospìch subjektù, které jsou schopny ji ovlivnit. Státní zásahy nedokáží zvýšit spoleèenský blahobyt, naopak pøispívají k jeho poklesu. Regulace zvyšuje korupènost prostøedí a transakèní náklady. V reálném svìtì tržních ekonomik je nicménì urèitá úroveò regulace nezbytná a zvyšuje kvalitu života i ekonomickou výkonnost. Pokus o vymezení jejího optimálního rozsahu pøedstavuje teorie vynucení (viz Djankov et al., 2003), která porovnává dva typy spoleèenských nákladù – náklad soukromé újmy a náklad státní intervence. Soukromá újma vzniká v dùsledku schopnosti soukromých aktérù uškodit jiným subjek-


l 165

tùm, napø. krádeží, podvodem, pøedražením, vyvoláním externích nákladù. Státní zásah je projevem schopnosti vládních úøedníkù poškodit soukromé subjekty byrokratickou šikanou nebo vyvlastnìním. S postupem úrovnì øešení prostøednictvím soukromých uspoøádání v rámci tržní disciplíny pøes soukromé soudní vypoøádání a dále pøes regulaci až ke státnímu vlastnictví rostou rozhodovací pravomoci vlády a snižují se pravomoci soukromých aktérù, soubìžnì klesají spoleèenské ztráty v dùsledku soukromých škod a zvyšují se spoleèenské ztráty v dùsledku státních zásahù. Odpovídající podoba vládního zásahu bude záviset na typu aktivity a specifických podmínkách v dané zemi, jako je napø. výkonnost veøejné správy a soudù. Minimalizace nákladù regulace vyvolaných jejím zneužitím v soukromý prospìch vyžaduje úèinný systém kontroly regulátorù. V regulaci podnikání by mìly platit dva základní principy – regulace je nutná pouze tehdy, když soukromá øešení nezabrání škodlivému jednání, a možná pouze za podmínky schopnosti jejího úèinného uplatnìní (tj. pøi schopnosti zabránit jejímu zneužití). Zemì s pøíznivými výsledky v oblasti podmínek podnikání zejména zjednodušují a deregulují konkurenèní trhy a tím posilují jejich schopnost bez vnìjších zásahù generovat soukromé a spoleèenské optimum. Pokud je regulace považována za nezbytnou, je nutno usilovat o její maximální zjednodušení. Klíèovým aspektem regulace musí být posílení vlastnických práv a zajištìní jejich vynutitelnosti. Úèinný soudní systém významnì oslabuje prostor pro nedodržení smluvních závazkù. Širší využití informaèních a komunikaèních technologií zvyšuje efektivnost a snižuje zátìž administrativních procedur, minimalizuje osobní kontakt s úøedníkem a tím i pøíležitosti k vymáhání úplatkù, zlepšuje pøístup k informacím pro zúèastnìné subjekty a snižuje tak jejich transakèní náklady. K poklesu regulaèní zátìže, zejména její èasové nároènosti a nákladù, významnì pøispívá omezení úèasti soudù v záležitostech týkajících se podnikání na pøípady neøešitelné mimosoudními urovnáními, resp. nahrazení soudních procedur v první fázi øešení problému procedurami administrativními (správními). Øada zemí zavedla v posledních letech hodnocení dopadu regulace (regulatory impact assessment) u návrhù nových regulaèních opatøení. K odstranìní nadbyteèných a zatìžujících regulaèních opatøení úèinnì pøispívá požadavek na vypracování analýzy jejich nákladù a užitkù. Pokud jde o vztah kvality regulace (institucionálního prostøedí) a ekonomické výkonnosti, tak zde prezentujeme alternativní pøístupy k hodnocení vztahu mezi kvalitou regulace a ekonomickou výkonností na mikro a makroekonomické úrovni. Analýzy jsou buï prùøezové, tj. zahrnují rùzná hlediska kvality regulace, nebo se zamìøují na její dílèí aspekty (napø. trh práce, úvìrové trhy). Eifert, Gelb a Ramachandran (2005) používají mikroekonomická data získaná v rámci šetøení investièního klimatu v projektu Svìtové banky (World Bank, 2004) k vyjádøení vlivu nízké kvality podnikového prostøedí na souhrnnou produktivitu faktorù v afrických zemích (v širším mezinárodním srovnání). Související vysoké náklady regulace snižují výnosy faktoru práce a tím snižují poptávku po práci a reálné mzdy. Love a Mylenko (2003) používají data šetøení Svìtové banky o kvalitì podnikového prostøedí k hodnocení významu veøejných a soukromých úvìrových registrù pro pokles omezení financování a nárùst podílu financování z vnìjších (bankovních) zdrojù. Tento vztah je zøejmý v pøípadì soukromých registrù (v pøípadì veøejných registrù je nevýznamný zejména z dùvodu jejich slabší informaèní

166 l


hodnoty) a projevuje se pøedevším v pøípadì dostupnosti financování pro malé a støední podniky. Arrunada, González-Díaz a Fernández (2004) objasòují rozdíly evropských a amerických forem organizace (velikostních struktur) a vlastnictví v automobilové nákladní dopravì institucionálními odlišnostmi v regulaci práce a daòových zákonech, které zvyšují náklady vertikální integrace v Evropì oproti USA. Hoang Lan Ha (2003) prezentuje (statisticky významný) pozitivní vztah mezi efektivností soudních systémù a rozvojem úvìrových trhù v širším mezinárodním srovnání. Efektivnost soudního systému je mìøena jeho rychlostí a jednoduchostí. Zemì s lepším systémem vynucení smluv vykazují rozvinutìjší úvìrové trhy, vìtší rozsah bankovního sektoru a vyšší podíl úvìrù poskytovaných soukromému sektoru. Pierre a Scarpetta (2004) ukazují vnímání regulace práce ze strany zamìstnavatelù a zpùsoby jejich reakce v pøípadì, kdy tuto regulaci poci•ují jako omezení fungování firmy. Výsledky podnikového šetøení ve sledovaných zemích jsou porovnávány se skuteènou pracovní legislativou. V prùmìru platí, že silnìjší de iure regulace se projevuje i v jejím silnìjším vnímání jako omezujícího faktoru ze strany firem. Objevují se však znaèné rozdíly mezi firmami v nepøíznivých dopadech této regulace – støední a inovaèní firmy tyto dopady poci•ují silnìji. Malé firmy èelí regulaènímu tlaku (který prodražuje pøijímání a propouštìní pracovníkù) vìtším rozsahem úvazkù na dobu urèitou, støední, velké a inovaèní firmy více investují do vzdìlávání na pracovišti. Pica a Mora (2004) prezentují dopad podobnosti/odlišnosti regulace mezi zemìmi na jejich bilaterální toky pøímých zahranièních investic. Tento dopad je významný a záporný. Realizace PZI je spojena s dodateènými fixními náklady, k nimž patøí i náklady na zvládnutí odlišné regulace. Podobná úro veò re gulace podporuje PZI, zvyšuje mzdy, output a produktivitu. Vyšší produktivita je výsledkem vytlaèení ménì efektivních domácích podnikatelù zahranièními subjekty, které podporuje efektivnìjší alokaci zdrojù. Loayza, Oviedo a Servén (2005) zkoumají dopady regulace na ekonomický rùst a relativní velikost neformálního sektoru. Regulace (zejména na produktových a pracovních trzích) ovlivòuje makroekonomickou a zejména rùstovou výkonnost tím, že její nadmìrná intenzita podnìcuje pøesun zdrojù do šedé ekonomiky. Negativní dopad rozsahu regulace na ekonomický rùst zmíròuje èi zcela eliminuje vysoká institucionální kvalita. Na mikroekonomické úrovni se autoøi zamìøují na mechanismus, jehož prostøednictvím (nepøíznivì) ovlivòují rùzné formy regulace vstupu a výstupu firem rùst produktivity. Zásahy na produktovém a pracovním trhu a fiskální regulace znesnadòují vstup a výstup a tím negativnì zasahují do schumpeterovského procesu kreativní destrukce jako podmínky pøíznivé firemní dynamiky. Bolaky a Freund (2004) zkoumají vztah otevøenosti ekonomiky, ekonomického rùstu a regulace a zjiš•ují, že v zemích s vysokou regulací nemá vìtší otevøenost ekonomiky vliv na ekonomický rùst, zatímco v zemích s nízkou regulací existuje pozitivní vztah mezi rùstem a otevøeností ekonomiky. Pøi zohlednìní efektu regulace je vztah otevøenosti a rùstu silnìjší oproti pøedchozím výzkumùm. Nadmìrná regulace omezuje rùst, protože brání pøesunu zdrojù do efektivnìjších využití a odpovídajícímu zamìøení obchodu v souladu s komparativní výhodou.


l 167

3. Faktory a význam kvality regulace

Kvalitu regulace ovlivòuje øada faktorù a pouze zèásti jde o dùsledek domácí volby nebo úsilí o vyšší regulaèní efektivnost (WB, 2003, s. 84–85). V širším mezinárodním srovnání ekonomicky rozvinutìjší zemì v prùmìru regulují ménì a konzistentnìji oproti zemím ménì rozvinutým. Odlišnosti regulace ve vyspìlých zemích jsou ovlivnìny jejich historií a tyto odlišnosti se promítaly i do institucionálního uspoøádání jejich bývalých kolonií. Angloamerické obecné právo (common law) je charakterizováno nezávislými soudci a porotami, nízkým významem regulace a preferencí soukromého øešení sporù. Francie v návaznosti na øímské právo vyvinula tradici obèanského práva se státními soudci, dùrazem na právní a procedurální kodexy a preferenci státní regulace oproti soukromému øešení. Vlastní varianty obèanského práva rozvinulo Nìmecko a rovnìž severské zemì v návaznosti na øímské právo. Nejmenší rozsah regulace vykazují zemì severské a zemì s angloamerickým právním systémem, naopak nejtužší je regulace v zemích s francouzským systémem obèanského práva.2 Úroveò ekonomického rozvoje a dìdictví právního systému objasòují 60 % rozdílù v úrovni regulace mezi zemìmi zahrnutými do šetøení Svìtové banky v roce 2003 (WB, 2003, s. 76). Dopad ostatních faktorù je slabší a ménì systémový. Specifický význam má politický systém. V zemích s reprezentativním systémem vlády je cílem regulace zejména náprava tržních selhání, v ménì demokratických režimech se naopak projevuje tendence ke zneužití regulace úzkými zájmovými skupinami. V politicky svobodnìjších zemích je regulace slabší. Na úrovni Evropské unie je možno konstatovat, že mezi èlenskými zemìmi pøetrvávají mnohdy velmi výrazné rozdíly v podmínkách podnikání (kvalitì regulace). Ani mezi pùvodními èlenskými zemìmi nelze v tomto ohledu zatím sledovat výraznìjší sbližování. V prùmìru je pozice zemí EU v širším mezinárodním srovnání jednoznaènì nejhorší v pøípadì regulace zamìstnanosti (v tomto ukazateli se také projevují nejvýraznìjší rozdíly mezi èlenskými zemìmi). Vysoká ochrana evropských pracovních trhù tak nepochybnì pøispívá k jejich menší pružnosti, zejména v pøípadì (ne)zamìstnanosti problémovìjších skupin. Druhá nejhorší je v prùmìru pozice EU v podmínkách platby daní s relativnì vysokými daòovými sazbami, kterým však v øadì pøípadù neodpovídá kvalita podmínek podnikání. Výraznìjším problémovým místem EU je dále nízká ochrana investorù a registrace majetku. Naopak nejlepší jsou výsledky EU v pøípadì podmínek zahranièního obchodu a podmínek zahájení a ukonèení podnikání. Následující srovnání ukazuje vztahy mezi kvalitou podmínek podnikání (jako alternativním ukazatelem institucionální kvality) a dalšími ekonomickými a mimoekonomickými ukazateli. Nejprve jsou zemì EU odlišeny podle kombinace daòové zátìže (vyjádøené z dílèího ukazatele šetøení WB) a kvality podmínek podnikání jako formy veøejné služby. Dále je sledován vztah mezi kvalitou regulace a indexem ekonomické svobody (publikovaným Heritage Foundation) jako vyjádøení intenzity regulace, resp. 2

Tranzitivním zemím støední a východní Evropy je pøipisován vliv nìmeckého práva do znaèné míry i jako dìdictví vlivu rakousko-uherské øíše. K nìmeckému modelu jsou øazeny i pobaltské ekonomiky, které nicménì pøebírají také øadu charakteristik svých bohatších skandinávských sousedù.

168 l


rozsahu státních zásahù a mezi kvalitou regulace a indexem vnímání korupce (publikovaným Transparency International) jako aproximací míry zneužití regulace. První vztah ukazuje, do jaké míry úroveò pøerozdìlování odpovídá kvalitì podmínek podnikání jako veøejné služby (viz obrázek 1). Prùmìrné hodnoty obou ukazatelù pro EU-22 vydìlují ètyøi skupiny zemí. Nejlepší je situace v pøípadì nízké daòové zátìže a souèasnì vysoké kvality podmínek podnikání, což je zejména pøípad Irska, Dánska a Velké Británie. Pøíznivì je možno hodnotit i pozice zemí, kde je sice daòová zátìž vysoká, nicménì vysoká je i kvalita podmínek podnikání, to je zejména pøípad Švédska a Finska. Vysoká úroveò institucionální kvality ve spojení s nízkou intenzitou státních zásahù (viz níže) navíc pøíznivì ovlivòuje efektivnost nakládání s veøejnými prostøedky (pokud spoleènost upøednostòuje vyšší míru pøerozdìlování). Ve tøetí skupinì zemí je nízká daòová zátìž provázena nízkou kvalitou regulace, která ovšem mùže ve skuteènosti pøinášet dodateèné nákladové zatížení pro podnikatele, napø. z dùvodu dlouhých èekacích lhùt, procedurální nároènosti, vysokých správních poplatkù, korupèních pobídek. Do této skupiny patøí zejména Slovinsko, Portugalsko a také Èeská republika. V jejich pøípadì je zøejmé, že reformy by se mìly zamìøit spíše na zlepšení institucionální kvality než na pokles daní. Nízká úroveò kvality regulace však ve spojení s vyšší intenzitou státních zásahù nepøíznivì ovlivòuje efektivnost vynakládaných veøejných zdrojù, míra pøerozdìlování by v takovém systému tedy mìla být co nejnižší. Poslední skupina zemí je v nejhorší situaci, protože kombinuje vysokou daòovou zátìž s nízkou kvalitou podmínek podnikání; to je zejména pøípad Itálie, Øecka, Maïarska a Polska. Vyšší daòové zatížení mùže být také spojeno s lepší nabídkou jiných veøejných služeb namísto kvality regulace, otázkou však je, zda neefektivní regulaèní systém tuto nabídku neprodražuje.3 Druhý vztah porovnává zemì EU podle kvality regulace a její intenzity vyjádøené indexem ekonomické svobody (viz obrázek 2). Vztah mezi obìma ukazateli je záporný a velmi silný, korelaèní koeficient dosahuje hodnoty 0,89 a témìø 80 % rozdílù mezi zemìmi v kvalitì podmínek podnikání lze objasnit rozdíly v intenzitì regulace. Ekonomicky svobodnìjší zemì, s nižší intenzitou státních zásahù, tedy také vìtšinou vykazují vyšší kvalitu regulace, resp. pøíznivìjší podmínky podnikání – menší rozsah regulace je spojen s její vyšší kvalitou. To mùže být objasnìno vyšší efektivností (omezených) veøejných regulaèních mechanismù, resp. výraznìjší úlohou (efektivnìjších) soukromých øešení tržních selhání. Je souèasnì možno pøedpokládat, že v zemích s omezeným rozsahem regulace je pøi jejím zavádìní kladen vìtší dùraz na kvalitu a efektivnost, resp. tato 3

Je však nutno upozornit, že význam lepší kvality regulace jako pøíznivé podmínky podnikání mùže v ekonomicky ménì vyspìlých zemích snižovat jejich výraznìjší zaostávání napø. v kvalitì fyzické infrastruktury a služeb. Je proto napø. vhodné u zemí s podobnou úrovní regulace podmínek podnikání brát v úvahu i další charakteristiky kvality veøejných služeb, které je možno pøiblížit napø. ekonomickou úrovní (jako aproximace kvality infrastruktury) èi støední délkou života (aproximace kvality života). Tyto charakteristiky tvoøí složky indexu lidského rozvoje publikovaného OSN (UNDP, 2005). Napø. Estonsko a Litva s nejlepší kvalitou regulace podmínek podnikání z nových èlenských zemí sice pøevyšují i vìtšinu pùvodních èlenù, výraznì však za nimi zaostávají v uvedených dvou složkách indexu lidského rozvoje. Naopak Francie, Itálie, Øecko, Španìlsko a Portugalsko vykazují kvalitu regulace na podobné (nízké) èi dokonce horší úrovni oproti novým èlenským zemím, ale stále dosahují lepší hodnoty lidského rozvoje.


l 169

kvalita je snadnìji kontrolována a vynucována díky vìtší transparentnosti regulaèních zásahù. Naopak v zemích s výraznìjší intenzitou státních zásahù je kvalitì a efektivnosti regulace vìnována menší pozornost, resp. její vynucení je spojeno s vìtšími náklady a nároky. V jejich pøípadì lze hovoøit o zaèarovaném kruhu regulace – neefektivní zásahy vyvolávají narušení, která jsou (neúspìšnì) napravována dalšími regulaèními zásahy. Obrázek 1 Vztah daòové zátìže a kvality podmínek podnikání

Po znám ka: prù mì ry per cen til podle po øa dí zemí v jed not li vých uka za te lích v cel ko vém souboru zemí Pra men: vlast ní pro poè ty z údajù WB (2005)

Obrázek 2 Vztah intenzity regulace a kvality podmínek podnikání

Po znám ka: kva li ta re gu la ce vyjá d øe na jako prù mì ry per cen til podle po øa dí zemí v jed not li vých uka za te lích v cel ko vém sou bo ru zemí Pra men: Heri tage Foun dati on (2005), World Bank (2005), vlast ní pro poè ty

170 l


Tøetí vztah pøibližuje, do jaké míry se kvalita podmínek podnikání odráží v úrovni korupènosti prostøedí, resp. do jaké míry je regulace v èlenských zemích EU zneužívána. Obecnì je možno pøedpokládat, že horší kvalita podmínek podnikání je spojena s vyšší úrovní korupce (viz obrázek 3). Vztah mezi obìma ukazateli je opìt velmi silný a záporný (korelaèní koeficient dosahuje hodnoty 0,73, více než polovina rozdílù mezi èlenskými zemìmi v úrovni korupce je objasnìna rozdíly v kvalitì regulace). K zemím s nízkou kvalitou regulace a vysokou úrovní korupce patøí spolu s vìtšinou nových èlenských zemí i Èeská republika. Èást vyspìlejších èlenù EU se srovnatelnì nízkou úrovní kvality podmínek podnikání však vykazuje nižší korupènost prostøedí (Portugalsko, Francie, Španìlsko), naopak Estonsko a Litva se pøi vyšší úrovni kvality regulace potýkají s vyšší korupcí. Tato specifika naznaèují rozdíly v efektivnosti vynucení regulace, resp. ve schopnosti zabránit jejímu zneužití ve formì korupèních praktik. Nízká kvalita regulace mùže pøedstavovat pro podnikatele nadmìrnou zátìž, nicménì úèinné kontrolní mechanismy jsou schopny bránit jejím korupèním projevùm. Obrázek 3 Vztah kvality podmínek podnikání (%) a úrovnì korupce (CPI)

Po znám ka: kva li ta re gu la ce vyjá d øe na jako prù mì ry per cen til podle po øa dí zemí v jed not li vých uka za te lích v celkovém souboru zemí Pra men: WB (2005), TI (2005), vlast ní pro poè ty

Z uvedených vztahù je zøejmé, že zlepšení kvality podmínek podnikání je nezbytnou systémovou podmínkou poklesu korupènosti prostøedí i rozsahu šedé ekonomiky (a tím i zvýšení daòových výnosù). Umožòuje také efektivnìjší využití dostupných zdrojù, výraznì usnadòuje rozvoj podnikatelských a inovaèních aktivit, zejména v pøípadì malých a støedních firem, a zvyšuje zamìstnanost. Pøíklad pobaltských zemí ukazuje, že i ekonomicky ménì rozvinuté a dìdictvím socialistické minulosti zatížené nové èlenské zemì EU jsou schopny v relativnì krátkém období dosáhnout v této oblasti výrazných úspìchù. Žádoucí je zamìøit se nejprve na oblasti, kde lze potøebné zmìny provést relativnì rychle a s nižšími náklady, soubìžnì pøitom pøipravit hlubší a èasovì nároènìjší systémové zmìny


l 171

zahrnující komplexní právní úpravy. Nejúèinnìjší cestou ke snížení èasové nároènosti a (nepøímých) nákladù v procedurách souvisejících s podnikáním je minimalizace úèasti soudù na pøípady sporù neøešitelných soukromými ujednáními, resp. mimosoudními cestami jejich urovnání. 4. Podmínky podnikání v Èeské republice

Pøi hodnocení podmínek zahájení podnikání je zjiš•ována administrativní nároènost podle poètu podstupovaných procedur a poètu dní odhadovaných pro jejich absolvování. Dále jsou vyjádøeny finanèní náklady zahájení podnikání, a to na splnìní požadovaných souvisejících úkonù a na minimální kapitálový vklad . Nižší zátìž podmínek zahájení podnikání pøíznivì ovlivòuje dynamiku vzniku nových firem a tím i rozvoj podnikatelských aktivit ve formálním sektoru. V Èeské republice (77. místo) pøedstavuje problém zejména výrazná administrativní zátìž vysokého poètu procedur a dnù a také pomìrnì velké nároky na minimální kapitálový vklad. Pomìrnì nízké jsou naopak (pøímé) finanèní náklady zahájení podnikání. Byrokratická zátìž vstupu do podnikání je jedním z dlouhodobì kritizovaných problémù podnikatelského prostøedí v ÈR. Zejména pomalu fungující obchodní rejstøík byl až donedávna podhoubím pro korupci, nebo• vyvolával na stranì podnikatelù pøirozenou snahu zápis urychlit. Pomalost prvozápisù a zápisù zmìn do obchodního rejstøíku pùsobila právní nejistotu jak na stranì zakladatelù spoleèností, tak zejména tøetích osob vstupujících do obchodních vztahù s nimi. Administrativní zátìž je postupnì snižována zjednodušením zápisu do obchodního rejstøíku a zøízením centrálních registraèních míst pro podnikatele s možností elektronických podání formuláøù. Propojení informaèního systému orgánù veøejné správy umožní pouze jednorázové poskytování informací ze strany podnikatelù. Výraznìjší systémové snížení administrativní nároènosti zahájení podnikání by vyžadovalo ještì podstatnìjší vylouèení soudù a notáøského ovìøování z procesu registrace podniku. V takovém pøípadì by již nešlo pouze o formální a technické zjednodušení provádìných procedur, a tím urychlení registraèního procesu, ale o jeho de facto odstátnìní (napø. dle nizozemského vzoru, kde rejstøík spravují obchodní komory), k tomu však v ÈR prozatím nedochází. V pøípadì zápisu do obchodního rejstøíku došlo v ÈR od 1. 7. 2005 zákonem è. 216/2005 Sb. k zásadním zmìnám oproti dosavadnímu øízení o povolení zápisu do obchodního rejstøíku a na zjevné nedostatky této úpravy pak reagovala novela úèinná od 15. 3. 2006. Soud již o povolení zápisu nevydává rozhodnutí, ale prostì ho provádí, má-li návrh na zápis všechny zákonem požadované formální a obsahové náležitosti (zpravidla notáøsky ovìøené). Dosažení bezvadnosti návrhu bylo usnadnìno vyhláškou Ministerstva spravedlnosti è. 250/2005 Sb., která obsahuje sadu formuláøù pro podávání návrhù na zápis.4 Pro provedení zápisu byly zákonem stanoveny lhùty, z nichž nejpodstatnìjší je ta, podle níž po pìti pracovních dnech od podání bezvadného návrhu 4

Tyto návrhy je možné podávat nejen v listinné podobì, ale i elektronicky, ovšem pouze se zaruèeným elektronickým podpisem. U listin pøikládaných k návrhu, které jsou vyhotoveny v nìkterém z úøedních jazykù èlenských státù Evropské unie a Evropského hospodáøského prostoru, již není vyžadován úøednì ovìøený pøeklad a staèí je do èeštiny pøevést prostým pøekladem.

172 l


na zápis nastává právní fikce právoplatného zápisu spoleènosti. Zápis se považuje za provedený dnem následujícím po marném uplynutí pìtidenní lhùty. Uvedenou novelou se ze zápisu spoleènosti do obchodního rejstøíku stala fakticky pøevážnì administrativní procedura, aè soud mùže i nadále (ve sporných a komplikovaných pøípadech) rozhodnout o návrhu na zápis usnesením. Realizace principu one-stop-shop se v praxi v Èeské republice v plném rozsahu pøedpokládá od roku 2007. Již od 1. 8. 2006 je však na základì novely živnostenského zákona è. 214/2006 Sb. provedena pøemìna živnostenských úøadù na centrální registraèní místa pøi zahájení podnikání. Systém centrálních registraèních míst centralizuje z pohledu zaèínajícího podnikatele na jeden „úøad“ a jedno „podání“ pøevážnou èást èinností spojených se vstupem do podnikání i s jeho zmìnami. V první fázi dlouho pøipravované zmìny již došlo k soustøedìní potøebných úøedních formuláøù a zabezpeèení základních služeb souvisejících s plnìním povinností spojených s ohlášením živnosti na živnostenských úøadech. V souèasné dobì konèí druhá etapa zamìøená na pøenesení uvedených povinností z podnikatele na centrální registraèní místa. V závìreèné etapì se pøedpokládá provoz uceleného systému jednotných registraèních míst pro podnikatele, fungování živnostenského rejstøíku jako informaèního systému veøejné správy (tj. obsahujícího údaje i pro potøeby daòové správy, statistiky, sociálního a zdravotního pojištìní). S tím pak souvisí zjednodušení administrativních postupù spojených se vstupem do podnikání i s dalšími fázemi podnikatelské èinnosti.5 Èeská republika patøí dle dosavadních mezinárodních srovnání do skupiny zemí s vysokou zátìží podmínek zahájení podnikání s relativnì vyššími administrativními nároky oproti finanèním nákladùm. Výše zmínìné reformy fungování obchodního rejstøíku a zavedení centrálního registraèního místa by mìly odstranit nejkøiklavìjší nedostatky souèasného stavu. Finanèní nákladnost a zøejmì ani nezbytnost odborné asistence pøi založení spoleènosti však jimi odstranìny nebudou. V pøípadì podmínek udìlování povolení jsou zaznamenány všechny procedury požadované pro získání stanovených povolení na modelovém pøíkladu stavebnictví. Zjiš•ována je administrativní nároènost všech souvisejících úkonù podle poètu procedur a poètu dní a jejich finanèní náklady. Nízká nároènost povolovacího øízení pøispívá k poklesu nelegálních staveb a oslabuje pøíležitosti a motivace korupèního chování. V Èeské republice (87. místo) pøedstavuje výraznì nejhorší zátìž poèet procedur v kombinaci s vysokou èasovou nároèností, naopak náklady povolovacího øízení patøí k nejnižším. Aèkoli není dnes stavební øízení v ÈR z hlediska pøímých nákladù finanènì nároèné, je však neúmìrnì zdlouhavé, což se následnì odráží i v nákladech pøípravy stavby.6 Extrémnì vysoká administrativní a èasová nároènost 5

6

Souèástí uvedené tøetí etapy by mìlo být též zjednodušení vstupu do podnikání u èinností, které nevyžadují splnìní dalších kvalifikaèních pøedpokladù. Pozornost si zasluhuje problém registrace novì založených právnických osob na dvou místech: u obchodního i u živnostenského rejstøíku. V horizontu tøí let bude vytvoøen nový veøejnoprávní rámec úpravy podnikání, založený na principu, že údaje již jednou poskytnuté budou institucemi sdíleny a nikoliv vyžadovány opakovanì. Zjednodušené a pøehledné formuláøe bude možné podávat elektronicky. Pøedstavitelé Svazu podnikatelù ve stavebnictví ÈR ve svých prohlášeních uvádìjí, že v souèasné dobì trvá pøíprava stavby vèetnì nezbytných povolení mnohdy déle než samotná realizace. Vyjma


l 173

vyvolává dodateèné náklady žadatele (znaènì prodražuje samu pøípravu stavby) a také podporuje rozvoj korupèního prostøedí. Nejvìtší problém dosud pøedstavuje pøíprava podání žádosti o územní a stavební povolení s nutností získání souhlasu všech dotèených orgánù státní správy a majitelù rozvodných sítí. Èásteènou úlevu stavebníkùm pøinesl od 1. 1. 2006 nový správní øád, který mj. neumožòuje v odvolacím øízení namítat ty skuteènosti, které mohly být uplatnìny již v první fázi správního øízení. Vìtší zmìny s úèinností od 1. 1. 2007 pøináší nový stavební zákon, který nabízí stavebníkùm rychlejší alternativy ke klasickému územnímu a stavebnímu øízení. Rozšiøuje okruh staveb, u kterých nebude nutné stavební povolení ani ohlášení, resp. staveb, pro jejichž realizaci postaèí ohlášení, zjednodušuje požadavky na užívání staveb, tj. kolaudaèní øízení. Stanoví pevné lhùty pro všechny typy øízení, omezuje možnost protahování øízení námitkami jeho úèastníkù. Èásteènì dokonce „privatizuje“ stavební øízení uzákonìním institutu tzv. autorizovaného inspektora, který bude na vlastní odpovìdnost vydávat na žádost stavebníka urèité certifikáty a další dokumenty, èímž èásteènì nahradí èinnost stavebního úøadu. Podmínky regulace zamìstnanosti jsou hodnoceny podle indexu rigidity zamìstnanosti, který tvoøí prùmìr tøí subindexù – indexu obtížnosti pøijímání pracovníkù, indexu nepružnosti pracovní doby a indexu obtížnosti propouštìní. Další dva ukazatele podmínek regulace zamìstnanosti mìøí náklady pøijímání a propouštìní pracovníkù. Nižší regulace zamìstnanosti podporuje pružnost pracovních trhù a nabídku pracovních pøíležitostí zejména pro problémové skupiny. Zamìstnavatelùm umožòuje optimalizovat poptávku po práci v souladu s vývojem vnìjších ekonomických podmínek. V Èeské republice (60. místo) patøí regulace zamìstnanosti v rámci EU v prùmìru k nejménì zatìžujícím. Velmi rozdílná je však pozice v pøípadì rigidity regulace, která patøí k nejlepším i v širším mezinárodním srovnání oproti nákladùm zamìstnanosti. Rigidita regulace je nejsilnìjší v pøípadì pøijímání pracovníkù, slabší v pøípadì propouštìní a nejmenší v pøípadì rigidity pracovní doby. Náklady zamìstnanosti jsou velmi vysoké v pøípadì pøijímání pracovníkù, zejména v dùsledku odvodù zamìstnavatelù na sociální zabezpeèení, výraznì mírnìjší je zátìž nákladù propouštìní. Pøes silné výhrady zamìstnavatelù k nové podobì zákoníku práce z dùvodu pøetrvávající rigidity regulace ve prospìch ochrany zamìstnancù (zejména v pøípadì omezení rozvázání pracovního pomìru výpovìdí danou z dùvodù na stranì zamìstnavatele) jsou jejím nejvìtším problémem spíše pøetrvávající vysoké náklady pøijímání, které navíc nejvýraznìji postihují poptávku po problémových skupinách na trhu práce. Demotivaèní systém sociálních dávek zároveò nepøíznivì ovlivòuje nabídku práce zejména u nízkopøíjmových skupin. V souhrnu to znamená, že formality spojené s pøijímáním pracovníkù ani èasové omezení pracovního pomìru na dobu urèitou (max. dva roky u stejného zamìstnavatele) drobných staveb, stavebních úprav a udržovacích prací, které lze provést na ohlášení, je každý stavební zámìr „zatížen“ výše uvedenou procedurou, do níž vedle stavebního úøadu zasahují, zejména v pøípravné fázi, desítky dalších subjektù (dotèené orgány státní správy, majitelé sítí, obec, sousedé). Doba od zámìru do stavebního povolení se nyní odhaduje od pùl do jednoho roku, známé jsou však i pøípady, kdy získávání všech povolení trvalo stavebníkovi ètyøi a více let.

174 l


rozhodnì nejsou hlavními dùvody relativní nechuti èeských zamìstnavatelù pøijímat nové zamìstnance. Tyto dùvody je tøeba hledat zejména v zatížení práce daòovými a pojistnými odvody (èistý výdìlek zamìstnance v ÈR èiní zhruba 45 % celkových nákladù zamìstnavatele) a jejich negativní vliv bude zøejmì ještì posílen ustanovením zákona (zákoník práce a zákon o nemocenském pojištìní), které zamìstnavateli ukládá povinnost poskytovat zamìstnanci náhradu mzdy bìhem prvních dvou týdnù pracovní neschopnosti. Dále jde o náklady a omezení komplikující rozvázání pracovního pomìru výpovìdí danou z dùvodù na stranì zamìstnavatele a o demotivaèní systém sociálních dávek, který ovlivòuje zejména nabídku práce nízkopøíjmových skupin. Vedle chronické nezamìstnanosti je proto problémem i nelegální zamìstnávání (zejména cizincù) a tzv. švarcsystém, tj. zamìstnávání de iure živnostníkù (OSVÈ), ale de facto zamìstnancù. Podle názoru zamìstnavatelských svazù je pracovnì právní zákonodárství v ÈR podnikatelsky nevstøícné a stále v sobì nese dìdictví komunistického režimu, kdy byl zákoník práce v podstatì veøejnoprávní normou pøipouštìjící minimum smluvní svobody stran. Ani rekodifikace zákoníku práce, povedená zákonem è. 262/2006 Sb. a úèinná od 1. 1. 2007, nepøináší zamìstnavatelùm tolik oèekávanou zásadní zmìnu. Tento zákon vrací do èeského pracovního práva princip „co není zakázáno, je dovoleno“ a liberálnìji upravuje napø. typy smluv zakládajících pracovní pomìr, zavádí pružná konta pracovní doby nebo ruší povinnost zamìstnavatele nabízet propouštìným zamìstnancùm jinou práci. Na druhé stranì však posiluje roli odborù, prosazuje prioritu tzv. závislé práce (tj. zamìstnaneckého pracovnìprávního vztahu pøed jinými smluvními vztahy na pracovišti), rigidnì zakazuje zamìstnavateli napø. doèasnì pøidìlit zamìstnance k výkonu práce v jiné organizaci jinak než pøes agenturu práce nebo vydat vlastní mzdový pøedpis bez souhlasu odborové organizace atd. Podmínky registrace vlastnictví jsou hodnoceny podle hledisek poètu procedur, poètu dnù pro realizaci a relativní výše nákladù na související platby. Nižší administrativní a finanèní nároky registrace vlastnictví usnadòují dispozici s majetkem a jeho využití v dalších typech transakcí a posilují institut vlastnických práv. Podmínky v Èeské republice (57. místo) jsou problematické zejména z hlediska èasové nároènosti, zatímco poèet procedur a náklady jsou spíše nízké. Èasová nároènost je zpùsobena zejména dlouhými lhùtami zapisování vkladù do katastru nemovitostí. Problémem je také skuteènost, že samotný zápis v katastru neposkytuje jistotu dùkazu o existenci vlastnictví, a to i pøes množství podkladù vyžadovaných k podání návrhu na vklad. Získání takové jistoty proto mnohdy vyžaduje soukromá šetøení historie nemovitosti a dodateèné smluvní pojistky jejího pøevodu a tím i vyšší náklady. Nepochybnì by další zlepšení technického a personálního vybavení katastrálních úøadù (i s podporou vyšších správních poplatkù) mohlo pøispìt ke snížení èasové nároènosti zapisování vkladù. Otázkou je prostor pro zjednodušení požadovaných podkladù a tím i snížení lhùt pro povolení vkladu pøi problému pøetrvávajících dùsledkù nízké úrovnì registrace vlastnictví pøed rokem 1989 a zèásti i na poèátku 90. let. Návrh na vklad do katastru nemovitostí je v ÈR komplikován množstvím požadovaných podkladù. Navrhovatel se proto èasto neobejde bez asistence právníka. Množství notáøsky ovìøených dokumentù, které je nutno pøipojit k návrhu na zahájení øízení o povolení vkladu, je však do znaèné míry nutnou a zøejmì i tak nepostaèující daní


l 175

za degradaci institutu soukromého vlastnictví, a tím i kvality jeho registrace v období let 1948–1989.7 Od 50. let byl opuštìn systém pozemkových knih, které garantovaly, že zápis je dùkazem o existenci vlastnického práva. Resort geodézie a kartografie evidoval pøedevším faktický stav užívání nemovitostí a jeho záznamy nebyly spolehlivou informací o vlastnických právech k nemovitostem. Proto ani dnešní katastr nemovitostí nemùže nabídnout úplnou právní jistotu a platí, že ten, kdo vychází ze zápisu v katastru nemovitostí uèinìného po 1. 1. 1993, je v dobré víøe, že stav katastru odpovídá skuteènému stavu vìci. Je však pøípustný dùkaz opaku. Jeho poskytnutí není v praxi obtížné, protože katastrální úøad zkoumá listiny pøedkládané navrhovateli vkladu z formálnì právní stránky, nemá však možnost šetøit celou právní minulost nemovitosti. V souhrnu je relativní nároènost právní úpravy a nízká úroveò jejího institucionálního zajištìní tak jako v jiných èástech podnikatelského prostøedí nejvìtší slabinou. Pøesto je zøejmé, že na poli registrace vlastnictví v katastru nemovitostí je v posledních letech patrný posun k lepšímu. Vnitøními pøedpisy katastrálních úøadù byla omezena možnost manipulace úøedníkù s jednotlivými návrhy na vklad (a tím i prostor pro korupci), digitalizací katastru byla dosažena vyšší efektivita práce s celým registrem informací a tím i zrychlení zápisù. Základní údaje o nemovitostech jsou volnì pøístupné na webových stránkách CUZK. Hodnocení podmínek získávání úvìru zahrnuje oblast práv vìøitelù a dlužníkù a oblast sdílení úvìrových informací. První soubor ukazatelù se zamìøuje na úèinnost zástavního a konkurzního práva pøi pùjèování finanèních zdrojù, druhý soubor ukazatelù na pokrytí trhu, rozsah informací, kvalitu a dostupnost úvìrových informací prostøednictvím soukromých a veøejných úvìrových registrù. Kvalitní podmínky získávání úvìru zvyšují dostupnost vnìjších finanèních zdrojù v ekonomice zejména díky snížení vìøitelského rizika. V Èeské republice (13. místo) je pozice pomìrnì pøíznivá jak v rozsahu a kvalitì úvìrových informací, tak v intenzitì ochrany vìøitelù. V uvedených oblastech došlo k výrazným zlepšením oproti situaci v 90. letech. Díky kvalitní právní úpravì patøí zástavní právo k nejjistìjším zpùsobùm zajištìní pohledávky. K jeho dalšímu posílení dojde od 1. 7. 2007 úèinností nového zákona o úpadku (tzv. insolvenèní zákon, náhrada za nynìjší zákon o konkursu a vyrovnání), protože konkursní vìøitelé se zajištìnými pohledávkami budou mít pøednostní nárok na

7

Kvalita smluv v prvních letech po roce 1989 nebyla v mnoha pøípadech bezvadná, jejich formulace byly vágní a jejich dnešní výklad rozporný. Z katastru nelze vyèíst nìkteré informace podstatné pro pøevod nemovitosti (poøízení nemovitosti ze spoleèného jmìní manželù, nìkdy i existence pøedkupního práva, existence restituèního nároku atd.). Z tìchto dùvodù neexistuje absolutní jistota souladu zápisu v katastru se skuteèností. Vyšší stupeò právní jistoty pøed koupí nemovitosti poskytne jen soukromý prùzkum její právní minulosti a sepsání všech listin notáøem tak, aby snížily riziko pozdìjšího zpochybnìní vkladu na základì práv tøetích osob. Advokáti specializovaní na pøevody nemovitostí standardnì doporuèují pøed koupí postup zahrnující následující kroky (které samozøejmì zvyšují èasovou i finanèní nároènost získání vyhlédnuté nemovitosti): provìøení vlastníka, provìøení právního a faktického stavu nemovitosti, právní audit, kupní smlouva s øádnì definovaným pøedmìtem koupì, uhrazení kupní ceny proti provedení vkladu do katastru nemovitostí, právo na odstoupení v pøípadì zjištìní závažných nedostatkù v urèité lhùtì, deponování 5 % kupní ceny až do okamžiku pøedložení dokladu o zaplacení danì z pøevodu nemovitostí ze strany prodávajícího.

176 l


jejich 100% uspokojení a nejen 70% jako dosud. Kvalita úvìrových informací je v ÈR vysoká a míra pokrytí populace i rozsah informací se postupnì zvyšují. Jejich vypovídací hodnotu posílilo i novì zavedené propojení bankovního a nebankovního registru dlužníkù a další rozšíøení jejich zábìru. V oblasti ochrany investorù je hodnocena síla ochrany minoritních akcionáøù vùèi zneužití podnikových aktiv ze strany manažerù. Ukazatele rozlišují tøi klíèové oblasti ochrany investorù: prùhlednost transakcí, odpovìdnost manažerù za vlastní operace a možnost žaloby manažerù akcionáøi. Odpovídající ochrana investorù podporuje pøedevším rozsah investièních aktivit v ekonomice, protože brání zneužití svìøených zdrojù, resp. umožòuje jeho postih. V Èeské republice (58. místo) je situace znaènì nevyrovnaná. Nejhùøe je hodnocena otevøenost a prùhlednost transakcí, naopak velmi dobøe odpovìdnost manažerù za vlastní jednání a nejlépe možnost podání žaloby proti èlenùm statutárního orgánu akcionáøi. Význam a faktický dopad pøíznivé úrovnì odpovìdnosti a žalovatelnosti za zneužití svìøených zdrojù pro soukromý prospìch však výraznì snižuje samotná nízká úroveò otevøenosti informací o provádìných transakcích. Problém pøedstavuje skuteènost, že formální úprava ochrany práv investorù sice existuje, avšak v øadì pøípadù není na standardní úrovni (napø. z napodobovaných výchozích, zejména nìmeckých a rakouských právních úprav jsou neúplnì a nekoncepènì pøevzata ustanovení o ovládacích smlouvách, o zprávách o propojených osobách, o fúzích, o rozdìlení spoleèností, o pøevodech jmìní, o právu výkupu úèastnických cenných papírù atd.). Vymahatelnost a úèinnost ochrany investorù je oslabena nepøehledností v dùsledku èastých novelizací a beztrestného nedodržování informaèních povinností, neefektivnosti procesních nástrojù daných minoritním investorùm, jakož i neexistence úèinných nástrojù proti zneužívání hospodáøské moci majoritními vlastníky. V pøípadì podmínek plateb daní je hodnocen poèet daòových procedur a èasová nároènost v poètu hodin za rok, které vyžaduje pøíprava, podání a platba tøí hlavních typù daní. Daòová zátìž mìøí všechny danì, které platí podnik s výjimkou danì ze mzdy a odvodù na sociální zabezpeèení. Nižší zátìž platby daní pøíznivì pùsobí na plnìní daòové povinnosti a tím na výši daòových výnosù a podporuje efektivnost veøejných výdajù na daòovou správu. V Èeské republice (70. místo) je výraznì nejhorší zátìží èasová nároènost, tøebaže poèet daòových procedur je pomìrnì nízký a daòová zátìž patøí v rámci EU spíše k mírnìjším. Nejvìtší reformní výzvu proto pøedstavuje pøedevším zjednodušení a zpøehlednìní daòové soustavy a zlepšení kvality práce správcù danì. Zásadním pøínosem zde jistì bude postupnì zavádìná tzv. editaèní povinnost správce danì, tj. vydávání oboustrannì závazných stanovisek k zásadním daòovým otázkám na základì zpoplatnìné žádosti daòového subjektu. V cílové podobì by daòová správa mìla minimálnì zatìžovat poplatníka a zvýšit komfort plnìní jeho daòových povinností. Klíèovou otázkou však zùstává postup zjednodušení samotné daòové soustavy, která by výraznì snížila nároky na plnìní stanovených povinností. V pøípadì daòové zátìže je spíše namístì otázka adekvátnosti kvality veøejných služeb, které jsou za vybrané danì poskytovány (k nim patøí rovnìž samotná kvalita podmínek podnikání), tj. otázka efektivnosti veøejných výdajù, resp. rozsahu pøerozdìlování považovaného v dané spoleènosti za žádoucí èi pøijatelný.


l 177

Podmínky zahranièního obchodu jsou hodnoceny na základì záznamu všech procedurálních požadavkù vývozu a dovozu standardizované zásilky zboží. Zahrnuty jsou všechny úøední procedury od dohody mezi dvìma smluvními stranami až do doruèení zásilky a jejich nároènost na poèet podpisù, dokumentù a dnù nutných k vyøízení. Nízká administrativní zátìž obchodních aktivit podporuje konkurenceschopnost produkce na zahranièních a domácích trzích. Podmínky v Èeské republice (24. místo) jsou pøíznivìjší v pøípadì vývozu, kde je hùøe hodnocena pouze èasová nároènost, zatímco poèet dokumentù a podpisù patøí k nejnižším i v širším mezinárodním srovnání. Administrativní nároènost dovozu je vìtší, by• nikoli dramaticky. Nejhorší je opìt èasová nároènost následovaná poètem dokumentù a podpisù. Do urèité míry jsou podmínky zahranièního obchodování ovlivnìny harmonizací s právem ES. Rozdíly oproti ostatním èlenským zemím jsou proto zpùsobeny spíše mimoprávními skuteènostmi, zejména kvalitou a rychlostí státní správy a rovnìž dostupností asistenèních služeb. Podmínky vynutitelnosti smluv jsou hodnoceny podle poètu procedur (vyžadujících interakci mezi zúèastnìnými stranami øízení), èasové nároènosti celého øízení od podání žaloby až po vynucení platby (vèetnì èekacích lhùt mezi jednotlivými fázemi øízení) v poètu dnù a nákladù øízení (zahrnujících všechny související výdaje). Kvalita podmínek vymahatelnosti smluv pøíznivì ovlivòuje transakèní náklady podnikatelských aktivit a míru rizika poskytování úvìru. Podmínky v Èeské republice (21. místo) patøí k nejpøíznivìji hodnoceným. Nejlepší je situace v nákladech vymáhání dluhu, pomìrnì nízký je i poèet souvisejících procedur, horší je dosud èasová nároènost. Alternativu pomalého a mnohdy i ménì kvalitního soudního projednávání pøedstavuje ve stále vìtší míøe rozhodèí øízení pøed nezávislým rozhodcem nebo stálým rozhodèím soudem. Døíve velmi problematický výkon pravomocného rozhodnutí se výraznì zlepšil zavedením nové zákonné úpravy, která umožnila èinnost soukromých soudních exekutorù motivovaných k co nejvyšší návratnosti dlužné èástky pro vìøitele. Hodnocení podmínek ukonèení podnikání je konkretizováno pro prùbìh konkurzního øízení. Èasová nároènost je vyjádøena v prùmìrném poètu let a zahrnuje i možná zdržení ve formì obstrukcí zúèastnìných stran. Finanèní nároènost øízení je hodnocena podle jeho nákladù a podle míry návratnosti prostøedkù, které nárokující subjekty mohou získat od nesolventní firmy z celkové výše svých pohledávek. Rychlé ukonèení podnikání uvolòuje ekonomické zdroje k novému využití a tím podporuje jejich efektivní alokaci, vysoká míra návratnosti nárokovaných prostøedkù pøíznivì pùsobí na rozvoj investièních aktivit. Podmínky v Èeské republice (121. místo) jsou v souhrnu nejhorší ze všech sledovaných ukazatelù podmínek podnikání. Konkurzní øízení je dosud pomìrnì nákladné, vykazuje velmi nízkou míru návratnosti a pøedevším je neúmìrnì dlouhé. Související právní úprava je komplikovaná a prochází èastými zmìnami. Pomalá práce soudù v kombinaci s obstrukcemi úèastníkù vedou ke znaèným prùtahùm a tím ke znehodnocení vymáhaných zdrojù. Za pøíznivou charakteristiku je možno považovat, že reformní úsilí vyústilo v komplexní rekodifikaci úpadkového práva (zákon è. 182/2006 o úpadku a zpùsobech jeho øešení, úèinný od 1. 7. 2007) s dùrazem na posílení úlohy vìøitelù a ochrany jejich práv nabytých v dobré víøe. Nový zákon možní urychlení konkurzního øízení stanovením závazných lhùt pro jednotlivé

178 l


úkony a zavede alternativu k øešení úpadku prostøednictvím konkursu – tzv. reorganizaci - s cílem postupnì uspokojit nároky vìøitelù pøi zachování životaschopného podniku. 5. Závìr

K úsilí o zlepšení podmínek podnikání se pøihlásila èeská vláda v Národním Lisabonském programu pro období 2005–2008 (viz Vláda ÈR, 2005a). Výraznìjší pozornost je však této oblasti vìnována až v poslední dobì, nepochybnì i díky jejímu zaèlenìní do dlouhodobé strategie hospodáøského rùstu (viz Vláda ÈR, 2005b). Výsledky reformního úsilí zatím zùstávají omezené, resp. nezahrnují širší a hlubší zmìny systémového charakteru, což je obecnì dlouhodobá charakteristika èeské hospodáøské politiky. Namísto zásadnìjších zlepšení kvality regulace podnikání zaujímají mediální prostor napø. diskuse o poklesu daní, jejichž zatížení pøitom v Èeské republice patøí k nejnižším v rámci EU (naopak nadprùmìrnì vysoké odvody na sociální zabezpeèení zùstávají beze zmìny). Èeští podnikatelé v prùzkumech nejhùøe hodnotí nekvalitní výkon státní moci, v prvé øadì výkonné a soudní, a jeho následný dopad na podnikatelské prostøedí. Výkon státní správy, zejména v oblasti správy daní, ale i v oblastech správního dozoru a rozhodování, je trvalým terèem kritiky. Druhou trvalou stížností je obtížná vymahatelnost oprávnìných nárokù podnikatelù právní cestou, daná pøedevším pomalostí soudù. Jak v pøípadech úøadù, tak i soudù trápí podnikatele obtížná pøedvídatelnost výsledných rozhodnutí a jejich rozdílnost i mezi jednotlivými kraji ÈR. Výraznìjší zlepšení èeského podnikatelského prostøedí tedy vyžaduje pøedevším úèinné reformy státní správy a soudnictví. Na druhé stranì podnikatelé o poznání lépe než v 90. letech hodnotí dostupnost úvìrù a informací nutných pro podnikání, práci státních (EGAP, CzechTrade, CzechInvest) i nestátních (profesní komory, svazy) organizací poskytujících asistenèní služby. Pozitivnì je hodnocena snaha exekutivy o vìtší využití informaèních a komunikaèních technologií v kontaktech se státní a veøejnou správou, stejnì jako standardizace bìžných úøedních postupù (formuláøe, pevné lhùty atd.). Do obsahu i formálnì právní kvality zákonù regulujících podnikání v ÈR se stále ještì negativnì promítá transformace od totalitního státu dirigisticky øídícího ekonomiku k moderní liberální demokracii regulující tržní hospodáøství. Základní soukromoprávní kodex, obèanský zákoník, zatím prošel desítkami novel, nikoli však zásadní modernizaèní rekodifikací. Judikatura a interpretaèní praxe nejsou ještì v øadì pøípadù sjednoceny a ustáleny. Takzvaná legislativní smrš•, nutná na pøelomu století k harmonizaci domácího právního øádu s právem ES, reformní procesy nespornì urychlila, pøinejmenším však doèasnì snížila pøehlednost a stabilitu právního prostøedí. Nìkterá podnikateli kritizovaná ustanovení zákonù (daòových, pracovnìprávních atd.) jsou navíc pøirozeným dùsledkem rozložení politických sil v zemi a tedy skuteènosti, že od roku 1998 v Èeské republice vládl levý støed. Levicová vláda na jedné stranì daleko lépe spolupracovala s odbory než s podnikatelskými svazy, což se projevilo ve zmìnách zákonù regulujících zamìstnávání a trh práce. Na druhé stranì


l 179

však musela odpovídajícím reformním zpùsobem reagovat na vlivy zapojení ekonomiky ÈR do jednotného trhu EU a šíøeji do procesù globalizace, v jejichž dùsledku se postupnì zvyšuje konkurenèní tlak na podnikatelské subjekty na domácím i zahranièním trhu. Jako výchozí krok pøi zlepšování podmínek podnikání lze ocenit úsilí vlády o zavedení systémového hodnocení dopadu regulace v Èeské republice, které zahrnuje soustavu metod smìøujících k systematickému hodnocení negativních a pozitivních dopadù navrhované èi existující regulace. Metoda pro hodnocení dopadu regulace na podnikatelské prostøedí byla v ÈR schválena v dubnu 2005 (viz Vláda ÈR, 2005b). Pilotní fáze zavádìní hodnocení dopadu do procesu pøípravy regulace probíhala v letech 2005–2006. Od roku 2007 je zavedena povinnost provádìt hodnocení dopadu u všech návrhù zákonù pøipravovaných ministerstvy a ostatními orgány ústøední státní správy. V budoucnu bude tato povinnost rozšíøena i na podzákonné normy a materiály nelegislativní povahy. V prùbìhu roku 2006 byla zpracována analýza administrativní zátìže podnikatelù podle metodiky založené na nizozemském standardním nákladovém (cost-benefit) modelu. Na základì této analýzy byl zpracován návrh na zmìny pøíslušných právních pøedpisù, které povedou ke snížení administrativní zátìže. Koncem roku 2006 byl pøedložen návrh legislativních zmìn vedoucích v dùsledku ke snížení administrativní zátìže minimálnì o 20 %. Zlepšení kvality podmínek podnikání je nezbytnou systémovou podmínkou poklesu korupènosti prostøedí i rozsahu šedé ekonomiky (a tím i zvýšení daòových výnosù). Umožòuje také efektivnìjší využití dostupných soukromých i veøejných zdrojù, výraznì usnadòuje rozvoj podnikatelských a inovaèních aktivit, zejména v pøípadì malých a støedních firem a zvyšuje zamìstnanost. Všechny uvedené oblasti jsou v Èeské republice podporovány øadou specifických programù s nemalými finanèními zdroji. Jejich úèinnost by však nepochybnì byla výraznì zvýšena v prvé øadì zlepšením samotné kvality podmínek podnikání. Pøíklad pobaltských zemí ukazuje, že i ekonomicky ménì rozvinuté a dìdictvím socialistické minulosti zatížené nové èlenské zemì EU jsou schopny v relativnì krátkém období dosáhnout v této oblasti výrazných úspìchù. Žádoucí je zamìøit se nejprve na oblasti, kde lze potøebné zmìny provést relativnì rychle a s nižšími náklady, soubìžnì pøitom pøipravit hlubší a èasovì nároènìjší systémové zmìny zahrnující komplexní právní úpravy. Nejúèinnìjší cestou ke snížení èasové nároènosti a (nepøímých) nákladù v procedurách souvisejících s podnikáním je minimalizace úèasti soudù na pøípady sporù neøešitelných soukromými ujednáními. Literatura ARRUNADA, B.; GONZÁLEZ-DÍAZ, M.; FERNÁNDEZ, A. 2004. Determinants of Organizational Form: Transaction Costs and Institutions in the European Trucking Industry. Industrial and Corporate Change, 2004, è. 6, s. 867–882. BOLAKY, B.; FREUND, C. 2004. Trade, Regulations, and Growth. [WPS 32550]. Washington : World Bank, 2004. BUSINESSINFO. Portál pro podnikání a export. www.businessinfo.cz. ÈÚZK. Portál Èeského úøadu zemìmìøièského a katastrálního. www.cuzk.cz. DÌDIÈ, J.; ÈECH, P. 2004. Obchodní právo po vstupu ÈR do EU. Praha : Bova Polygon, 2004.

180 l


DJANKOV, S.; GLAESER, E.; LA PORTA, R.; LOPEZ-DE-SILANES, F.; SHLEIFER, A. 2003. The New Comparative Economics. Journal of Comparative Economics, 2003, roè. 31, è. 4, s. 595–620. EIFERT, G.; GELB, A.; RAMACHANDRAN, V. 2005. Business Environment and Comparative Advantage in Africa: Evidence from the Investment Climate Data. [Working Paper]. Washington, DC : World Bank, 2005. HERITAGE FOUNDATION. 2005. Index of Economic Freedom 2005. Washington, DC : Heritage Foundation, 2005. HOANG LAN HA. 2003. The Effects of Judicial Efficiency on Credit Market Development. [Working Paper 174]. Hochum : Institute of Development Research and Development Policy, 2003. Jak se vyvíjí podnikatelské prostøedí? Úspìšná firma. 2005, è. IV. JANATKA, F. a kol. 2005. Obchod v rámci EU a obchodní operace mimo èlenské zemì EU. Praha : ASPI, 2005. KADEØÁBKOVÁ, A. a kol. 2006. Roèenka konkurenceschopnosti èeské ekonomiky. Praha : Linde, 2006. KUBÍNKOVÁ, M. a kol. 2005. Zákoník práce a další aktuální pracovnì právní pøedpisy. Úplné znìní s výkladem. Praha : Sondy, 2005. LOAYZA, N. V.; OVIEDO, A. M.; SERVÉN, L. 2005. The Impact of Regulation on Growth and Informality: Cross-Country Evidence. Washington, DC : World Bank, 2005. LOVE, I.; MYLENKO, N. 2003. Credit Reporting and Financing Constraints. [Policy Research Working Paper No. 3142]. Washington, DC : World Bank, 2003. PICA, G.; MORA, J. V. R. 2004. FDI, Allocation of Talents and Differences in Regulation. Second Annual Conference of the Euro-Latin Study Network. Florence, 2004. PIERRE, G.; SCARPETTA, S. 2004. Employment Regulations through the Eyes of Employers: Do They Matter and How Do Firms Respond to Them? [Discussion paper No. 1424]. Bonn : Institute for the Study of Labor, 2004. MF ÈR. Portál Ministerstva financí ÈR. Pøehled a informace o smlouvách o ochranì investic. www.mfcr.cz PRAVEC, J.; VAŠEK, P. 2006. Spor o zákoník práce nekonèí. Hospodáøské noviny. Rok 2006 (pøíloha). 21. 12. 2006, s. 5. Sbírka zákonù ÈR. Ostrava : Sagit, prùbìžnì aktualizováno. STIGLITZ, J. 1989. Markets, Market Failures, and Development. American Economic Review, 1989, è. 2, s. 197–203. TI. 2005. Corruption Perception Index. Berlin : Transparency International, 2005. UNDP. 2005. Human Development Index. New York : United Nations Development Programme, 2005. VLÁDA ÈR. 2005a. Národní Lisabonský program 2005–2008. Národní program reforem ÈR. Praha : Vláda Èeské republiky, 2005a. VLÁDA ÈR. 2005b. Strategie hospodáøského rùstu. Praha : Vláda Èeské republiky, 2005b. WORLD BANK. Doing Business in 2004, 2005, 2006. Washington : World Bank, 2003, 2004, 2005. www.doingbusiness.org. Zlepšuje se èeské podnikatelské prostøedí? Úspìšná firma. 2005, è. I.


l 181

DOING BUSINESS IN THE CZECH REPUBLIC – AN ASSESSMENT OF INSTITUTIONAL QUALITY Anna Kadeøábková, Václav Šmejkal, Centre for Economic Studies, University of Economics and Management, nám. I. P. Pavlova 3, CZ – 120 00 Praha 2 ([email protected])

Abstract The paper presents results of World Bank survey in 2005 undertaken within the project Doing Business, with special regard to the Czech Republic position. Doing business conditions are assessed particularly according to the regulation burden and its impacts on entrepreneurship. The structure follows ten indicators of doing business conditions covered in the survey in 2005: starting and closing a business, dealing with licenses, hiring and firing workers, registering property, getting credit, protecting investors, paying taxes, trading across borders, enforcing contracts. The paper includes explanation of the specific features of the Czech Republic legislation, and already undertaken, recommended or prepared changes directed to improvement of most critical points. Moreover, there are presented the relations between regulation quality and other economic and institutional indicators: tax burden, economic freedom and corruption levels.

Keywords doing business conditions, regulation quality, international comparison JEL Classification O12, O17, O50, P48

182 l


PODMÍNKY PODNIKÁNÍ V ÈESKÉ REPUBLICE PØI HODNOCENÍ INSTITUCIONÁLNÍ KVALITY*

Recommend Documents