Planning van rijkswegen: van lijn- naar gebiedsopgave

Planning van rijkswegen: van lijn- naar gebiedsopgave Rik Struiksma, [email protected] Taede Tillema, [email protected] Basiseenheid Planologie, Faculteit Ruimtelijke Wetenschappen Rijksuniversiteit Groningen

Samenvatting De infrastructuurplanning en de ruimtelijke ordening lijken naar elkaar toe te groeien en sterker verweven te raken. Onder druk van groeiende maatschappelijke weerstand tegen infrastructuurprojecten werd een streven naar interne en externe integratie ingezet. Daarmee deden de netwerk- en de gebiedsgerichte benadering hun intrede in de infrastructuurplanning. In de ruimtelijke ordening deed zich een parallelle ontwikkeling voor van toelatings- naar ontwikkelingsplanologie, waarbij de rol van mobiliteit bij gebiedsontwikkeling toenam. In deze paper worden de ontwikkelingen binnen beide velden geanalyseerd en vergeleken. Uit deze analyse leiden we af dat bij de gebiedsgerichte infrastructuurplanning enkele complicerende factoren een rol spelen. Gedacht kan worden aan de beheersbaarheid van planningsprocessen, de afstemming van beleid, van financiën en van de wet- en regelgeving.

Stellingen -

Met de nieuwe Wro kan de Tracéwet vervallen.

-

Met zoveel ‘gebied in de lijnontwikkeling’ wordt het nu tijd voor meer ‘lijn in de gebiedsontwikkeling’.

-

Een open planproces kan leiden tot versnelling van de infrastructuurplanning.

1.

Inleiding

In de Nederlandse rijkswegenplanning tekent zich geleidelijk een ruimtelijke verbreding af van een lijn- naar een meer gebiedsgerichte aanpak. Van oudsher had de infrastructuurplanning een beperktere scope, waarin het omliggende gebied vrijwel geen rol speelde. Voor het monofunctionele doel, het met rijkswegen faciliteren van de mobiliteitsgroei, werd een uitgebreid sectoraal planninginstrumentarium ontwikkeld. Langzamerhand werd onder druk van een maatschappelijke bewustwording van negatieve effecten van infrastructuur een verbreding van de scope zichtbaar. In eerste instantie kreeg deze vorm door een streven naar interne integratie binnen de sector verkeer en vervoer. De gedachte daarbij was dat mobiliteitsproblemen opgelost konden worden door bijvoorbeeld meer in te zetten op multimodaliteit en op het functioneren van het gehele wegennetwerk. Vrijwel tegelijkertijd werden ook stappen gezet naar externe integratie met de ruimtelijke ordening. Daarmee deden gebiedsgerichte benaderingen hun intrede in de infrastructuurplanning. Tekortkomingen van de lijnbenadering zouden kunnen worden ondervangen door de mogelijkheden, kansen en behoeften van een gebied een prominentere plek te geven in het planningsproces. Figuur 1 geeft een overzicht van de ontwikkeling van de drie hoofdsporen (lijn, interne en externe integratie) door de tijd. De verbreding van de focus in de infrastructuurplanning betekende een andere manier van denken en werken, waardoor onder andere de noodzaak ontstond om meer actoren te betrekken bij de planning van rijkswegen en sectorale grenzen te doorbreken. De hedendaagse rijkswegenplanning vertoont na deze ontwikkelingsgang een steeds sterkere gelijkenis met de integrale gebiedsontwikkeling in het domein van de ruimtelijke ordening. De opkomst van deze integrale gebiedsontwikkeling, een “multifunctionele opgave [met] meerdere actoren” (zie de Zeeuw, 2007), is een gevolg van de verschuiving van de traditionele toelatingsplanologie naar een meer proactieve ontwikkelingsplanologie. Hierbij past ook dat mobiliteits- en infrastructuurvraagstukken eerder in het planproces worden betrokken naast andere ruimtelijke aspecten, zoals woningbouw of kantoorontwikkeling.

Figuur 1

De drie hoofdsporen en hun ontwikkeling tussen 1930-2010

Er lijkt dus sprake te zijn van een tweetal convergerende ontwikkelingen waarbij infrastructuurplanning en ruimtelijke ordening naar elkaar toegroeien en sterker verweven raken (zie figuur 2). De ontwikkeling van een Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT,

V&W et al., 2007, 2008) is hiervan een voorbeeld. Wellicht zijn er voor de gebiedsgerichte benadering in de infrastructuurplanning lessen te trekken uit de ervaringen in de ruimtelijke ordening en geldt dat andersom eveneens. Het doel van deze paper is een historisch overzicht te geven van de geschetste ontwikkeling binnen de infrastructuurplanning, redenen en oorzaken van deze ontwikkelingen te analyseren en deze te vergelijken met de ontwikkelingen binnen de ruimtelijke ordening. De opbouw is als volgt: in paragraaf 2 wordt het ontstaan van de infrastructuurplanning uiteengezet. In paragraaf 3 en 4 staan achtereenvolgens de interne en externe integratie binnen de infrastructuurplanning centraal. Vervolgens worden in paragraaf 5 de ontwikkelingen binnen de ruimtelijke ordening geanalyseerd. Tenslotte volgt in paragraaf 6 een discussie, waarin de conclusies worden besproken.

Figuur 2

2.

Infrastructuurplanning en ruimtelijke ordening lijken naar elkaar toe te groeien.

Het ontstaan van de lijnbenadering: de emancipatie van een sector

Toen in de jaren 60 van de vorige eeuw de auto een massaproduct werd (vgl. Banister, 2002) en de hoeveelheid verkeer explosief groeide, ontstond de behoefte aan een toereikend rijkswegennetwerk. Daartoe werd een uitgebreide sectorale beleidskolom ontwikkeld (zie bijv. Struiksma et al., 2008; Ligtermoet, 1990). De verschillende beleidsinstrumenten die werden geïntroduceerd (of hernieuwd) betroffen ondermeer het Rijkswegenfonds (1965), het Structuurschema Hoofdwegennet (1966) en het Rijkswegenplan (1968). Meer beleid leidde tot de ontwikkeling van meer regelgeving en een toenemend instrumentarium (zie tabel 1). Dit resulteerde uiteindelijk in een volwaardige en krachtige sector, ook qua financiën (vgl. Arts, 2007). De sectorale set planningsinstrumenten bleek succesvol: tussen begin 1960 en eind 1975 groeide het autosnelwegennet van 333 kilometer naar 1540 kilometer (V&W & VRO, 1977). Tabel 1 Overzicht van een aantal belangrijke stappen in de sectorale beleidskolom Rijkswegenfonds Wet uitkeringen wegen Uitvoeringsprogramma Rijkswegen Structuurschema Hoofdwegennet Rijkswegenplan Structuurschema Verkeer en Vervoer Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer Tracéwet Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport (MIT) Spoedwet Wegverbreding Nota Mobiliteit Wet Spoedaanpak Wegen

1965 1965 1966 1966 1968 1977 1988 1994 1996 2003 2006 2009

Aan het eind van de zestiger jaren drong echter geleidelijk een maatschappelijke bewustwording door dat de ‘louter positief gewaardeerde’ groei van het autoverkeer ook negatieve effecten had. Dit gold zowel voor het verkeer, denk aan vervuiling en verkeersveiligheid, als ook voor de infrastructuur zelf, bijvoorbeeld barrièrevorming en aantasting van landschappen. Het leidde onder andere tot maatschappelijke weerstand tegen diverse infrastructuurprojecten. Een eerste bekende voorbeeld hiervan betrof de harde strijd begin jaren 70 tegen de aanleg van rijksweg A27 door het natuurgebied Amelisweerd bij Utrecht en de invloed daarvan op de besluitvorming (zie WRR, 1994, Tjallingii, 1996, Bosch & Van der Ham, 1998). Duidelijk werd dat bij de voortvarendheid waarmee in de voorgaande decennia de aanleg van rijkswegen was verlopen vraagtekens werden gezet. De hoogtijdagen van de sectorale aanpak waren daarmee voorbij, hoewel deze op onderdelen een rol bleef spelen. Voorbeelden daarvan zijn het lijngerichte, sectorale karakter van de Spoedwet Wegverbreding en de Tracéwet. Meer recente voorbeelden zijn de Wet versnelling besluitvorming infrastructuurprojecten (“Wet Spoedaanpak Wegen”) en het MIRT spelregelkader (V&W & VROM, 2008) waarin aangegeven werd dat voor relatief eenvoudige projecten een sectorale aanpak geschikt is. 3.

Naar een interne integratie van de sector verkeer en vervoer

Verbreding van de scope Als gevolg van het afnemend draagvlak voor infrastructuur (zie §2) werd ingezien dat het moeilijker werd de mobiliteit in goede banen te leiden met de aanleg van infrastructuur alleen. Dit gaf aanleiding tot een inhoudelijke verbreding van de infrastructuurplanning: een interne integratie van de sector verkeer en vervoer werd ingezet. Met interne integratie wordt een beleidsproces bedoeld gericht op de integratie van diverse onderdelen binnen een sector van het overheidsbeleid (vgl. De Roo, 2001). In het Meerjarenplan Personenvervoer (V&W, 1975) werd de afstemming tussen verschillende vormen van verkeer en vervoer en infrastructuur voor het eerst gezien als mogelijkheid om het ruimtebeslag van infrastructuur te beperken. Een voorbeeld hiervan zijn multimodale oplossingen, zoals een betere afstemming tussen de verschillende wegennetten en vervoersvormen. In het eerste Structuurschema Verkeer en Vervoer (SVV, V&W & VRO, 1977), een planologische kernbeslissing, werd de verbreding gezien als mogelijkheid aan de mobiliteitsvraag te blijven voldoen. In het Tweede Structuurschema (SVV-II; V&W & VROM, 1988), dat verscheen in de tijd dat het begrip duurzaamheid (WCED, 1987) op de politieke agenda kwam te staan, werd interne integratie ingezet om de (auto)mobiliteitsvraag te beperken, door bijvoorbeeld het openbaar vervoer aantrekkelijker te maken. Toen bleek dat de verkeersvraag moeilijk beïnvloed kon worden, werd de koers gewijzigd. Er werd meer ingezet op maatwerk met zogenaamde bereikbaarheidsprofielen, waarin de specifieke situatie in een gebied of op een locatie leidend was voor het verkeers- en vervoersbeleid (V&W et al., 1999). Daarnaast zouden wegen- en andere netwerken elkaar als ‘communicerende vaten’ moeten aanvullen om zo een optimale benutting van de netwerkcapaciteit te bereiken. In het (nooit definitief goedgekeurde) Nationale Verkeers- en Vervoersplan (NVVP, V&W, 2001) werd vervolgens gebroken met het vraagbeperkende karakter van het SVV-II. Interne integratie werd

toegespitst op een netwerkbenadering waarin hoofdwegennet en onderliggend wegennet in samenhang werden beschouwd. Deze wending naar een netwerkbenadering bleef ook daarna het beeld bepalen. In de Nota Mobiliteit (V&W, 2006) werd de netwerkbenadering gezien als een gebiedsgerichte verkenning van verkeerskundige knelpunten. In de beleidsnota MobiliteitsAanpak (V&W, 2008) - met als doel te komen tot een robuust mobiliteitssysteem van hoge kwaliteit - werd de netwerkbenadering verder uitgebouwd door het optimaliseren van aansluitingen en mogelijkheden als het aanleggen van parallelbanen bij rijkswegen. Enkele Figuur 3 “De ladder van Verdaas” (Verdaas et al., 2005) Tweede Kamerleden drongen door middel van een manifest (Verdaas et al., 2005) aan op een verdere verbreding door bij de besluitvorming over infrastructuur zeven stappen te doorlopen (zie figuur 3). De vijfde en de zesde stap, respectievelijk benutting en aanpassing bestaande infrastructuur, hebben raakvlakken met de netwerkbenadering. LADDER VAN VERDAAS 1. Ruimtelijke visie en programma 2. Anders Betalen voor Mobiliteit 3. Mobiliteitsmanagement 4. Optimalisatie openbaar vervoer 5. Benutting 6. Aanpassingen bestaande infrastructuur 7. Onderbouwing noodzaak nieuwe infrastructuur

Bestuurlijke instrumenten Het streven naar interne integratie werd door de tijd heen op diverse manieren met bestuurlijke instrumenten ondersteund. In het SVV werd dit gedaan door een uitgebreide “nieuwe structuur” (V&W & VRO, 1979): verkeer en openbaar vervoer zouden op de verschillende beleidsniveaus in één plan moeten worden ondergebracht. Aangezien het een te “zwaar instrumentarium” werd geacht, werd in het SVV-II (V&W & VROM, 1988) ingezet op de “vervoerregio’s”. Dat zouden overlegstructuren tussen de verschillende overheidsniveaus moeten zijn die “licht van konstruktie en zonder bureaucratische ballast” waren (V&W & VROM, 1988: 82). Rijk, provincies en gemeenten zouden vrijwillig hun beleid moeten afstemmen. Decentralisatie of centralisatie werd niet als oplossing gezien, aangezien het om samenwerking moest gaan. De vervoerregio’s gingen ten onder omdat een nieuwe minister in 1994 de traditionele bestuursniveaus wilde handhaven (Van Selm, 1998). In de daaropvolgende jaren werd gestreefd naar decentralisatie, waarbij de bestaande bestuurlijke niveaus in tact zouden blijven. Het idee dat decentralisatie als mogelijkheid zou kunnen dienen om oplossingen te vinden voor mobiliteitsproblemen sloot aan bij de gedachte dat problemen opgelost dienen te worden op het beleidsniveau waarop deze spelen (vgl. RBB, 1982). In het convenant VERDI (V&W et al., 1996) werden door diverse betrokken beleidsactoren afspraken gemaakt om een samenhangend en decentraal verkeers- en vervoersbeleid verder vorm te geven. De Planwet Verkeer en Vervoer (1998), waarover in het convenant VERDI afspraken waren gemaakt, gaf de wettelijke basis om daadwerkelijk tot een dergelijk samenhangend beleid te komen. Daartoe werd een stelsel van nationale, provinciale en gemeentelijke verkeers- en vervoerplannen geïntroduceerd.

4.

Naar een externe integratie van de sector: de gebiedsgerichte benadering

De planning van rijkswegen is bij uitstek een ruimtelijke activiteit (vgl. Mom & Filarski, 2008): immers, infrastructuur verbindt, structureert en doorsnijdt gebieden. De enige duidelijke relatie tussen infrastructuur en omgeving betrof lange tijd slechts de planmatige afstemming van het infrastructuur- aan het ruimtelijke ordeningsbeleid. Door de tijd heen kwam er meer aandacht voor de omgeving in de infrastructuurplanning. Drie gradaties kunnen worden onderscheiden: tracering, inpassing & compensatie en total design (zie figuur 4).

Figuur 4

De ontwikkeling naar een gebiedsgerichte benadering

Tracering Met het verschuiven naar een meer milieukritische maatschappij (zie §2) drong het besef door dat door middel van een zorgvuldige tracékeuze veel schade aan landschap en natuurlijke waarden voorkomen zou kunnen worden. Daarbij bleef de harde scheiding tussen weg en omgeving weliswaar in stand, maar werd onderkend dat de bestaande natuur beschermd zou moeten worden tegen de negatieve effecten van aan te leggen infrastructuur. Daarmee gingen specifieke gebiedskenmerken een rol spelen bij de planning van rijkswegen. Bij “de inpassing van infrastructuur [zou] rekening moeten worden gehouden met de schaal van het landschap, de ecosystemen en het afstand bewaren tot bijzonder kwetsbare natuurgebieden” (V&W, 1979). Inpassing en compensatie Ondanks een goede tracékeuze zal infrastructuur altijd door een gebied lopen en het doorsnijden. Een zorgvuldige inpassing is daarom van groot belang om schade te beperken en mogelijk draagvlak te verkrijgen voor een infrastructurele ingreep (vgl. Nederveen, 2007). Door de tijd heen kan een ontwikkeling gezien worden van pure inpassing, naar een bredere afstemming van infrastructuur en het omliggend gebied. Duidelijk werd dat de spanning tussen de kwaliteit van de (leef)omgeving en nut en noodzaak van infrastructuur toenam (vgl. RVW, 1998a). In het Meerjarenplan Personenvervoer (V&W, 1975) werd een “harmonische inpassing“ van de infrastructuur in de omgeving gezien als mogelijkheid om natuur en milieu te beschermen. In het landelijk gebied speelde vooral de aantasting van ecosystemen een rol (de zogenaamde grijs-

groene knooppunten; zie ook Tjallingii, 1996), in stedelijk gebied meer de (sociale) barrièrewerking en de overlast door het gebruik van infrastructuur. Vanaf het SVV-II (V&W & VROM, 1988) werd daarom ingezet op mitigerende maatregelen, zoals wildviaducten en geluidwerende voorzieningen. Maatwerk speelde daarbij een grote rol: “waar het ruimtegebruik groot is of natuur en landschap kwetsbaar zijn, worden beleidsmatig zwaardere eisen gesteld aan inpassing” (V&W, 2000). Het compensatiebeginsel, dat voorschrijft dat er geen ruimtelijke ingrepen in beschermde gebieden mogen plaatsvinden, tenzij daar noodzaak toe is (“nee, tenzij”), werd vanaf het verschijnen van het Structuurschema Groene Ruimte (1993) toegepast bij wegenaanleg. Om versnippering te voorkomen en waar mogelijk te herstellen werd het Meerjarenprogramma Ontsnippering opgesteld (V&W et al., 2004). Geleidelijk drong het besef door dat een goede inpassing en compensatie (te) veel kosten met zich mee brachten (V&W, 1999). In het NVVP (V&W, 2001) werden daarom ‘vrijwaringzones’ voorgesteld. Deze konden dienen als reservestroken langs infrastructuur om eventuele uitbreidingen gemakkelijker te laten verlopen. Hiermee hangt ook het concept ‘corridors’ samen, dat ervan uitgaat dat bundeling van infrastructuur onnodig ruimtebeslag en nieuwe doorsnijdingen kan voorkomen. Een zorgvuldige inpassing bleef in de aandacht staan. De scope ervan breidde zelfs uit en inpassing werd steeds omvattender. In 2001 bijvoorbeeld adviseerde de Commissie Norder (2001) dat om (bij de A4 Delft-Schiedam) tot regionaal draagvlak te komen de wijze waarop de weg moet worden vormgegeven en ingepast in de omgeving zeer belangrijk is. Uiteindelijk bleek inpassing, of eigenlijk de aanpassing van de infrastructuur aan de omgeving niet altijd de beste oplossing, ondermeer vanwege de hoge kosten, maar ook omdat mitigerende maatregelen vaak een negatieve visuele invloed hebben op de omgeving (de zogenaamde ' verbunnikalisering' , Houben, 1999 in: Baps, 2008; vgl. ' verrommeling' ). Mede vanuit dit besef kwam er aandacht voor een inpassing waarbij niet alleen de infrastructuur werd aangepast aan de omgeving, maar ook vice versa. Voorbeelden hiervan zijn Routeontwerp (2008), een programma waarin de route aangepast werd aan het karakter van de omgeving, en vanuit de ruimtelijke ordening de recente structuurvisie betreffende snelwegpanorama’s (zie §5). Total design Het scheiden van functies en daarmee het op bescherming gerichte karakter van de infrastructuurplanning leidt tot kosten- en tijdsoverschrijdingen en kan daarom beter verruild worden voor een ontwikkelingsgerichte benadering, in de vorm van een gebiedsgerichte infrastructuurplanning. Zo luidde een advies van de Raad voor Verkeer en Waterstaat (1998a). Sprake zou moeten zijn van ‘total design’ en herontwikkeling van gebieden. Om dat te bereiken zouden de ministeries wier invloedsgebied de ruimte betreft gezamenlijk een integrale visie op het gebied van welvaart, economie, ruimtelijke inrichting en mobiliteit moeten opstellen (RVW, 1998a, b). In een dergelijke benadering is sprake van een nadruk op de externe integratie van de infrastructuurplanning met de ruimtelijke ordening. Er zou daarvoor meer van buiten naar binnen dan van binnen naar buiten gedacht moeten worden gedacht (zie Arts, 2007, Struiksma et al., 2008). Door vanuit het gebied te redeneren zouden kostenoverschrijdingen en vertragingen kunnen worden voorkomen. Dit is in lijn met de conclusies van de commissie Elverding (2008) die de besluitvorming over

infrastructuur onderzocht. De commissie concludeerde dat een brede (ruimtelijke) verkenning bij infrastructuurprojecten tot een hogere ruimtelijke kwaliteit leidt en dat dit de infrastructurele maatregel aanvaardbaarder maakt en tot meer draagvlak leidt. Aangezien de aandacht voor de verdere externe integratie van de infrastructuurplanning met de ruimtelijke ordening van recente datum (bijv. Elverding, 2008) is, zijn er nog weinig bestuurlijke instrumenten ontwikkeld. De ontwikkeling van een MIRT (V&W et al., 2008, 2007) en een MIRT spelregelkader (V&W & VROM, 2008) kan gezien worden als een bestuurlijke stap naar een gebiedsgerichte infrastructuurplanning. Doel is te komen tot een strategische “gebiedsagenda”. “Een gebiedsagenda geeft een ruimtelijk ontwikkelingsperspectief van een landsdeel/ gebied waarbij de beleidsterreinen – ruimtelijke opgaven, verstedelijking, water, mobiliteit, bedrijventerreinen, natuur en landschap – aan bod komen.” Gebiedsagenda’s zouden moeten resulteren in een betere aanvulling en versterking (synergie) van de investeringen van de ruimtelijke departementen en de decentrale overheden. 5

Ruimtelijke ordening: naar een mobiliteitsgerichte gebiedsontwikkeling?

De Nederlands ruimtelijke ordening is van oudsher sterk gericht op bescherming van stad en platteland, dat tot uiting komt in het achterliggende doel van bekende concepten zoals het spreidingsbeleid, gebundelde deconcentratie en het groeikernenbeleid (VRO, 1966, 1974). Hoewel de ruimtelijke ordening van grote invloed was op de mobiliteitsontwikkeling, was er aanvankelijk weinig aandacht voor het sturen van de mobiliteitsontwikkeling als zodanig. Vanaf de Vierde Nota (VROM, 1988) veranderde dit en werd gesteld dat juist de ruimtelijke ordening een rol zou kunnen spelen bij het beperken van het milieuverontreinigende autoverkeer. Daartoe werd het ABC-locatiebeleid geïntroduceerd, dat gezien kon worden als een van de belangrijkste mogelijkheden om met ruimtelijke ordening de mobiliteitsbehoefte te beïnvloeden (vgl. Jansen et al., 1997). In essentie diende het beleid ertoe dat druk bezochte bedrijven en instellingen gevestigd zouden worden op goed met het openbaar vervoer bereikbare A-locaties. De overige bedrijven zouden op minder goed bereikbare B- en C-locaties worden gevestigd. Het ABC-beleid werd geflankeerd met strenge parkeernormen. Het bleek echter niet succesvol, omdat lagere overheden en bedrijven zich in de praktijk niet hielden aan de locatietypologie (zie Teisman, 2001). Vanaf eind jaren 90 werd in de ruimtelijke ordening een kentering in het denken zichtbaar (vanaf WRR, 1998): niet langer zou beschermen het uitgangspunt van de ruimtelijke ordening moeten zijn, maar zou deze een proactiever, op ontwikkeling gericht karakter moeten hebben. Dat is de zogenaamde ontwikkelingsplanologie, waarvan het streven naar gebiedsgericht maatwerk een belangrijk onderdeel vormt. Daarvoor was een verdere decentralisatie van het ruimtelijke ordeningsbeleid nodig: “decentraal wat kan, centraal wat moet”. Dit had zijn weerslag op het ABC-locatiebeleid: in latere nota’s (VROM et al., 2002, 2006) werd het beleid vervangen door een integraal en decentraal locatiebeleid met minder strikte en generieke normen. Bovendien kon bij de voorbereiding van de Vijfde Nota worden gezien dat niet langer werd ingezet op het

beperken van de mobiliteit, maar op de negatieve effecten ervan (VROM et al., 1999). Om in alle ruimtelijke planprocessen de afstemming tussen ruimtelijke ordening en mobiliteit te vergroten werd in het NVVP (V&W, 2001) de mobiliteitstoets geïntroduceerd, die voortleefde in het programma Ruimte en Mobiliteit (zie KPVV, 2009). Daarnaast is een toenemende aandacht te zien voor de inrichting van de snelwegomgeving, gerelateerd aan de zogenaamde verrommeling. Nadat ondermeer twee rapporten van het Ruimtelijk Planbureau (Hamers & Nabielek, 2006, Piek et al., 2006) waren verschenen, kwam er rijksbeleid over de bescherming van ‘snelwegpanorama’s’ met de structuurvisie ‘Zicht op Mooi Nederland’ (VROM, 2008). 6

Discussie

Het doel van deze paper was om op basis van belangrijke beleidsdocumenten een overzicht te geven van de ontwikkelingen binnen de weginfrastructuurplanning, redenen en oorzaken van deze ontwikkelingen te analyseren en deze te vergelijken met de ontwikkelingen binnen de ruimtelijke ordening. Door de explosieve groei van het autoverkeer in de decennia na WOII ontstond de behoefte aan een toereikend rijkswegennet. Daartoe werd een sectorale en lijngerichte infrastructuurplanning ontwikkeld, die aanvankelijk succesvol bleek. Vanaf de jaren 70 van de vorige eeuw veranderde dit geleidelijk. Dit had twee belangrijke oorzaken. Aan de ene kant bleek dat de uitbreiding van het weggenet (de aanbodkant) geen gelijke tred hield met de toename van het autoverkeer (de vraagkant), waardoor de fileproblematiek toenam. Aan de andere kant groeide het besef dat het ongebreideld faciliteren van de verkeersvraag tot grote milieuproblemen kon leiden, deels door de aantasting van (natuur)gebieden door fysieke infrastructuur en deels door de verkeersemissies. Mede beïnvloed door de daardoor toenemende maatschappelijke weerstand, werd meer en meer ingezet op interne en externe integratie van de infrastructuurplanning. De interne integratie richtte zich voornamelijk op een optimale benutting van de bestaande infrastructuur, waarbij zowel getracht werd om wegen in een netwerk zo goed mogelijk op elkaar af te stemmen (netwerkoptimalisatie) als ook om verschillende vervoerwijzen beter op elkaar aan te laten sluiten (bijvoorbeeld trein en bus). Door een goede integratie zou de noodzaak tot aanleg van nieuwe infrastructuur moeten verminderen. Om deze interne integratie tot een succes te maken werd sterk ingezet op decentralisatie van bevoegdheden naar de regio vanuit de gedachte dat op dat niveau problemen het beste konden worden aangepakt. Een volledige integratie bleek echter lastig vanwege onder andere afstemmingsproblemen tussen vervoersregio’s en de vele betrokken partijen. Aangezien een volledige interne integratie van verschillende vervoersmodaliteiten niet haalbaar bleek, richtte het beleid zich meer op een netwerkbenadering voor autowegen. Naast de interne integratie werd bijna tegelijkertijd ook steeds sterker ingezet op een externe integratie met de ruimtelijke ordening. Hierdoor ontstond de zogenaamde gebiedsgerichte infrastructuurplanning. Deze integratie kreeg aanvankelijk vorm in een omgevingbeschermende tracering en inpassing. Langzamerhand is echter een verdere ‘evolutie’ naar een total design te zien, waarbij de (her)ontwikkeling van gebieden centraal staat. Daarmee lijkt de infrastructuurplanning naar de ruimtelijke ordening toe te groeien, waarin al langere tijd integraal

wordt gepland en naar de totale inrichting van een gebied wordt gekeken. Dit betekent ook dat relevante actoren (uit de omgeving) meer worden betrokken. Verder wordt ook in de ruimtelijke ordening steeds meer rekening gehouden met mobiliteit en ruimtelijke kwaliteit van de snelwegomgevingen. Er kan dus geconcludeerd worden dat de infrastructuurplanning en de ruimtelijke ordening verder verweven raken. Een concreet voorbeeld hiervan is het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT) dat te ontwikkelen projecten en programma’s (inclusief budgetten) in het ruimtelijk fysieke domein bevat en waaraan zowel de ministeries van Verkeer en Waterstaat als VROM gebonden zijn. De eerste gebiedsgerichte ontwikkelingsprojecten zijn van start gegaan. Voorbeelden zijn de ontwikkelingen in Zuid-Oostvleugel BrabantStad, de A2 Maastricht, de N31 ‘Haak om Leeuwarden’ en de A9 bij Badhoevedorp. Deze cases bieden de mogelijkheid om te bestuderen in welke mate meer gebiedsgerichte benaderingen de (ruimtelijke) kwaliteit en het planningsproces zelf veranderen. De lijngerichte planning heeft vooral in meer complexe projecten tekortkomingen laten zien, zoals tijd- en budgetoverschrijdingen en gebrekkige kwaliteit. De gebiedsgerichte planning zou deze problemen moeten verminderen. Er zijn echter mogelijk complicerende factoren. In de eerste plaats is er een spanning tussen het betrekken van meer actoren (open planproces) en de beheersbaarheid van het proces. Mogelijk leidt het betrekken van meer actoren tot (nieuwe) tijd- en kostenoverschrijdingen. Daarnaast kan de bestuurlijke afstemming als complicerende factor worden aangemerkt. Bij gebiedsgerichte infrastructuurprojecten speelt zowel een verticale (rijk - provincies - gemeenten), als horizontale afstemming (tussen bijvoorbeeld gemeenten). Het rijk vertegenwoordigt in dit geval het nationale belang, bijvoorbeeld de aanleg van rijkswegen, terwijl de gemeente het lokale belang, de ruimtelijke kwaliteit, bewaakt. Onduidelijk is echter hoe deze bestuurlijke afstemming zal moeten worden ingericht. Het zou bijvoorbeeld kunnen door een verdere decentralisatie van rijkstaken, of door een combinatie van down- en upscaling door een bestuurlijke tussenschaal te introduceren. Dit laatste kan moeilijk zijn, gezien de ervaringen met de vervoerregio’s. Daarbij aansluitend moet worden afgevraagd wie de regie zou moeten voeren bij dergelijke gebiedsgerichte infrastructuurprojecten. Op bestuurlijk niveau spelen verder mogelijk complicerende kwesties op het gebied van financiering. Deze is nu sectoraal gescheiden, maar bij gebiedsgerichte infrastructuurplanning zal mogelijk een vervaging optreden en zal minder duidelijk zijn waar welke geldstroom voor wordt gebruikt. Een andere kwestie is in hoeverre de huidige wet- en regelgeving mogelijkheden biedt voor een gebiedsgerichte infrastructuurplanning. Toekomstig onderzoek zal zich moeten richten op deze complicerende factoren, betreffende de beheersbaarheid, de afstemming van beleid, financiën en wet- en regelgeving. Referenties Arts, J. (2007), Nieuwe wegen? Planningsbenaderingen voor duurzame infrastructuur, Groningen/Delft: Rijksuniversiteit Groningen/Rijkswaterstaat. Banister, D. (2002), Transport Planning, second edition, London: Spon. Baps (2008), Cahier van de stedelijke autosnelweg, Rotterdam/Den Haag: Baps /Atelier Rijksbouwmeester. Bosch, A. & W. van der Ham. (1998), Twee eeuwen Rijkswaterstaat 1798-1998, Zaltbommel: Europese Bibliotheek. Elverding [Commissie Versnelling Besluitvorming Infrastructurele Projecten] (2008), Sneller en Beter.

Hamers D. & K. Nabielek (2006), Bloeiende bermen, Verstedelijking langs de snelweg, Den Haag: RPB. Jansen, T., K. Martens & H. Schouwenaars (1997), "De doorwerking van het ABC-locatiebeleid" Rooilijn, KPVV (2009), Programma Ruimte en Mobiliteit, Utrecht: KPVV [www.ruimte-mobiliteit.nl] Ligtermoet, D. (1990), Beleid en planning in de wegenbouw, Amsterdam/Den Haag: VU/RWS Mom, G. & R. Filarski. (2008), Van transport naar mobiliteit, De mobiliteitsexplosie [1895-2005], Zutphen: Walburg. Nederveen, J. (2007), Ruimtelijke inpassing van lijninfrastructuur, Delft: TRAIL Norder [Stuurgroep Integrale Ontwikkeling tussen Delft en Schiedam] (2001), Kansen benutten, impasses doorbreken Piek, M., M. v. Middelkoop, M. Breedijk, W. Hornis, N. Sorel & N. Verhoeff (2006), Snelwegpanorama's in Nederland, Rotterdam / Den Haag: Nai / RPB. RBB [Raad voor het binnenlands bestuur] (1982), Decentralisatie van rijkstaken, Verkeer en vervoer, Den Haag. Roo, G. de (2001), Planning per se, planning per saldo, Den Haag: Sdu. Routeontwerp (2008), Routes!, Den Haag: Ministeries van V&W, VROM, LNV. RVW (1998a), Ambities Bundelen; Advies over de Inpassing van Infrastructuur, Den Haag. RVW (1998b), SVVIII: Nee, tenzij, Den Haag. Selm, J. van (1998), "Schaal, verkeer en verkeersbeleid" Bestuurskunde, 7 (1), 38-46 Struiksma, H., T. Tillema & J. Arts (2008), Space for Mobility: towards a paradigm shift in Dutch transport infrastructure planning? ACSP/AESOP 4th Joint Congress July 6-11, Chicago Teisman, G. (2001), "Sturen met strategisch beleid, Sturingsopvattingen in ruimtelijk beleid, resultaten en lessen" Bestuurskunde, 10 (3), 129-138. Tjallingii, S. (1996), Ecological Conditions, strategies and structures in environmental planning, Wageningen: DLO. V&W (1975), Meerjarenplan Personenvervoer 1976-1980, Den Haag. V&W (1996), Samen werken aan bereikbaarheid, Den Haag. V&W (1999), MIT 2000, Den Haag. V&W (2000), MIT-projectenboek, stand van zaken 2001, Den Haag. V&W (2001), Nationaal Verkeers- en Vervoerplan 2001-2020, Kabinetsstandpunt - Deel A, Den Haag. V&W (2006), Nota Mobiliteit, Den Haag. V&W (2008), MobiliteitsAanpak, Vlot en veilig van deur tot deur, Den Haag. V&W, IPO & VNG (1996), Verkeer en vervoer: decentraal, regionaal en integraal, Den Haag. V&W, LNV & VROM (2004), Meerjarenprogramma Ontsnippering, Den Haag. V&W & VRO (1977), Structuurschema Verkeer en Vervoer, deel a: beleidsvoornemen, Den Haag. V&W & VRO (1979), Structuurschema Verkeer en Vervoer, deel d: Regeringsbeslissing, Den Haag. V&W & VROM (1988), Tweede Struktuurschema Verkeer en Vervoer, beleidsvoornemen, Den Haag. V&W & VROM (2008), Spelregels van het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport, Den Haag. V&W, VROM, EZ & LNV (2007), MIRT-projectenboek 2008, Den Haag. V&W, VROM, EZ & LNV (2008), MIRT-projectenboek 2009, Den Haag. V&W, VROM, LNV, IPO, VNG & Samenwerkende kaderwetgebieden V&V (1999), Perspectievennota Verkeer en Vervoer, Den Haag. Verdaas, C., A. Slob, P. Hofstra & J. Mastwijk (2005), MIT-manifest "Van roerei tot omelet" VRO (1966), Tweede nota over de ruimtelijke ordening in Nederland, Den Haag. VRO (1974), Oriënteringsnota RO, eerste deel derde nota over de ruimtelijke ordening, Den Haag. VROM (1988), Vierde nota over de ruimtelijke ordening; deel a: beleidsvoornemen, Den Haag. VROM (2002), Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening 2000-2020, PKB deel 3, kabinetsstandpunt, PKB deel 2, resultaten van inspraak, bestuurlijk overleg en advies, Den Haag. VROM (2008), Zicht op mooi Nederland: structuurvisie voor de snelwegomgeving, Den Haag. VROM, EZ, LNV & V&W (1999), De Ruimte van Nederland, Startnota Ruimtelijke Ordening, Den Haag. VROM, LNV, V&W & EZ (2006), Nota Ruimte, deel 4: tekst na parlementaire instemming, Den Haag. WCED [World Commission on Environment & Development] (1987), Our Common Future, Oxford. WRR (1994), Besluiten over grote projecten, Den Haag. WRR (1998), Ruimtelijke ontwikkelingspolitiek, Den Haag. Zeeuw, F. de (2007), De engel uit het marmer, Delft: TU