PŘÍRUČKA K POSTUPŮM PRO URČOVÁNÍ PRÁVNÍHO POSTAVENÍ UPRCHLÍKŮ A VYBRANÁ DOPORUČENÍ UNHCR Z OBLASTI MEZINÁRODNÍ OCHRANY
Vydáno v srpnu 2006
Překlad: UNHCR Praha
Vydavatel: Úřad Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky Technická redakce a grafická úprava: Východočeská tiskárna, s.r.o.
Obsah
1. Příručka k postupům a kritériím pro určování právního postavení uprchlíků…………3 2. Směrnice pro aplikaci cesačních klauzulí………………………………………….....52 3. Doporučení v oblasti poskytování mezinárodní ochrany: „Příslušnost k určité sociální skupině“ v kontextu článku 1A odst. 2 Úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951 a/nebo jejího Protokolu z roku 1967……………………………………………61 4. Doporučení z oblasti mezinárodní ochrany: „Pronásledování související s příslušností k určitému pohlaví“ v kontextu článku 1A odst. 2 Úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951 a/nebo jejího Protokolu z roku 1967……….......……………..66 5. Doporučení v oblasti mezinárodní ochrany: „Alternativa vnitřního útěku nebo přesídlení“ v kontextu článku 1A odst. 2 Úmluvy o právním postavení uprchlíků z r. 1951 a/nebo jejího Protokolu z r. 1967…………..……………………………….77 6. Doporučení v oblasti poskytování mezinárodní ochrany: „Aplikace vylučujících klauzulí“: Článek 1F Úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951/nebo jejího Protokolu z roku 1967…………………………………………………………….…..86 7. Doporučení v oblasti mezinárodní ochrany: „Azylové žádosti založené na tvrzení o pronásledování z náboženských důvodů“ podle článku 1A odst. 2 Úmluvy o právním postavení uprchlíků 1951 a/nebo jejího Protokolu z roku 1967…...……...94 8. Doporučení v oblasti mezinárodní ochrany: „Aplikace článku 1A odst. 2 Úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951 a/nebo Protokolu z roku 1967 na oběti obchodování s lidmi a osoby takto ohrožené……………………………...………...106
-2-
ÚŘAD VYSOKÉHO KOMISAŘE OSN PRO UPRCHLÍKY
PŘÍRUČKA K POSTUPŮM A KRITÉRIÍM PRO URČOVÁNÍ PRÁVNÍHO POSTAVENÍ UPRCHLÍKŮ
v souladu s Úmluvou z roku 1951 a s Protokolem z r. 1967 týkajících se právního postavení uprchlíků
doplněné vydání Ženeva, leden 1992
-3-
PŘEDMLUVA I) Právní postavení uprchlíků je ve všeobecné rovině upraveno Úmluvou z r. 1951 a Protokolem z r. 1967 týkajících se právního postavení uprchlíků. Tyto dva mezinárodně právní nástroje byly přijaty v rámci OSN. V době opakovaného vydání této příručky bylo stranami Úmluvy nebo Protokolu či obou nástrojů již 110 států. II) Tyto dva mezinárodně právní nástroje se vztahují na osoby, které jsou v nich definovány jako uprchlíci. Posouzení toho, kdo je uprchlíkem, t.j. stanovení právního postavení uprchlíků v souladu s Úmluvou z r. 1951 a s Protokolem z r. 1967, je povinností smluvního státu, na jehož území uprchlík požádá o uznání svého právního postavení jako takového. III) Jak Úmluva z r. 1951 tak i Protokol z r. 1967 předpokládají spolupráci mezi smluvními státy a Úřadem Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky. Tato spolupráce se vztahuje na určování právního postavení uprchlíků v souladu s opatřeními učiněnými v jednotlivých smluvních státech. IV) Výkonný výbor Programu Vysokého komisaře vyzval na svém dvacátém osmém zasedání Úřad Vysokého komisaře, „aby posoudil možnost vydání – jako vodítka pro vlády – příručky týkající se postupů a kritérií pro určování právního postavení uprchlíků“. Mé oddělení vydalo tuto příručku prvním nákladem v září 1979 jako reakci na tuto výzvu výkonného výboru. Od té doby byla příručka pravidelně tištěna v dalších nákladech, aby bylo možno uspokojit vzrůstající poptávku vládních a akademických míst, jakož i právníků zabývajících se problematikou uprchlíků. V současném vydání jsou aktualizovány informace týkající se přístupu k mezinárodněprávním nástrojům týkajícím se uprchlíků, včetně podrobností deklarací ke geografické působnosti Úmluvy z r. 1951 a Protokolu z r. 1967. V) Úsek této příručky věnovaný kritériím pro rozhodování o právním postavení uprchlíků podrobně rozvádí a vysvětluje různé aspekty definice uprchlíka zakotvené v Úmluvě z r. 1951 a v Protokolu z r. 1967. Tyto vysvětlivky se zakládají na znalostech, jichž Úřad Vysokého komisaře nabyl za zhruba 25 let od vstupu Úmluvy z r. 1951 v platnost dne 21. dubna 1954. V úvahu je vzata i praxe států, stejně tak jako výměny názorů mezi Úřadem a příslušnými orgány smluvních států i literatura na toto téma publikovaná v průběhu uplynulého čtvrtstoletí. Vzhledem k tomu, že příručka je pojata jako praktický návod, a ne jako odborné pojednání o uprchlickém právu, nebyly do ní záměrně zahrnuty odkazy na literaturu apod. VI) Se zřetelem na postupy pro určování právního postavení uprchlíků byli autoři této příručky vedeni hlavně zásadami definovanými v tomto smyslu samotným výkonným výborem. Využito bylo přirozeně i dostupných znalostí týkajících se praxe států. VII) Příručka je zamýšlena jako vodítko pro vládní místa zabývající se určováním právního postavení uprchlíků v jednotlivých smluvních státech. Doufejme, že bude zajímavá a užitečná i pro všechny ostatní, kdo se věnují problematice uprchlíků.
Michel Moussalli Ředitel mezinárodní ochrany Úřadu Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky
-4-
ÚVOD Mezinárodní nástroje definující termín „uprchlík“
A. Původní nástroje (1921 – 1946)
1. Na začátku 20. století se problém uprchlíků stal předmětem zájmu mezinárodního společenství, které se z humanitárních důvodů ujalo odpovědnosti za poskytování ochrany a pomoci uprchlíkům. 2. Liga národů stanovila standardní mezinárodní postupy vůči uprchlíkům, což vedlo k přijetí řady mezinárodních smluv v jejich prospěch. Na tyto nástroje se odvolává ve svém článku 1 A (1) Úmluva z r. 1951 týkající se právního postavení uprchlíků (viz odst. 32 níže). 3. Definice obsažené v těchto nástrojích odvozují každou kategorii uprchlíků od jejich národního původu, od území, které opustili, a od míry chybějící diplomatické ochrany ze strany jejich dřívější domovské země. Takovéto definování „podle kategorií“ vedlo k jednoduché interpretaci a nezpůsobovalo obtíže při určování toho, kdo je uprchlíkem. 4. I když je pravděpodobné, že jen málo osob, na něž se vztahují vymezení těchto původních právních nástrojů, požádá v současné době o formální stanovení svého právního postavení jako uprchlíků, mohlo by k tomu v jednotlivých případech docházet. Pojednává o nich níže Kapitola II, A. Osoby splňující definice mezinárodních právních nástrojů před Úmluvou z r. 1951 se často označují jako „statutární uprchlíci“.
B. Úmluva z r. 1951 týkající se právního postavení uprchlíků 5. Krátce po II. světové válce, kdy problém uprchlíků nebyl dosud vyřešen, byla pociťována potřeba nového mezinárodního nástroje, jež by definoval právní postavení uprchlíků. Namísto ad hoc dohod přijímaných ve vztahu ke konkrétním situacím uprchlíků se volalo po nástroji, který by obsahoval obecnou definici toho, kdo má být považován za uprchlíka. Na konferenci zmocněnců OSN byla dne 28. července 1951 přijata Úmluva týkající se právního postavení uprchlíků, jež vstoupila v platnost 21. dubna 1954. V následujících odstavcích je uváděna jako „Úmluva z r. 1951“. (Text Úmluvy z r. 1951 je Přílohou II této příručky.)
C. Protokol týkající se právního postavení uprchlíků
-5-
6. Podle obecné definice obsažené v Úmluvě z r. 1951 je uprchlíkem osoba, která: „v důsledku událostí, které nastaly před 1. lednem 1951 a na základě opodstatněných obav z pronásledování … se nachází mimo zem své národnosti … „ 7. Datová mez 1951 měla v době přijetí Úmluvy svůj původ v přání vlád omezit své závazky na situaci uprchlíků, o nichž se v té době vědělo, nebo na ty, jež mohly následně vyplynout z událostí, které již nastaly.1 8. S tím, jak plynul čas a jak vznikaly nové situace uprchlíků, byla stále více pociťována potřeba aplikovat ustanovení Úmluvy z r. 1951 na tyto nové uprchlíky. Výsledkem toho byla příprava Protokolu týkajícího se právního postavení uprchlíků. Po jeho projednání Valným shromážděním OSN byl 31. ledna 1967 otevřen k přístupu a 4. října 1967 vstoupil v platnost. 9. Přístupem k Protokolu z r. 1967 se státy zavazují uplatňovat hmotná ustanovení Úmluvy z r. 1951 na uprchlíky tak, jak jsou v této Úmluvě definováni, ale bez časové meze 1951. Ačkoliv je Protokol tímto způsobem vztažen k Úmluvě, je přesto nezávislým nástrojem, přístup k němuž není omezen na státy, které jsou stranami Úmluvy. 10. V následujících odstavcích je Protokol z r. 1967 týkající se právního postavení uprchlíků označován jako „Protokol z r. 1967“ (Text Protokolu je Přílohou III této příručky.) 11. V době psaní této příručky bylo 78 států stranami Úmluvy z r. 1951 nebo Protokolu z r. 1967 či obou těchto nástrojů. (Seznam států – stran je Přílohou IV této příručky.) D. Hlavní ustanovení Úmluvy z r. 1951 a Protokolu z r. 1967 12. Úmluva z r. n1951 a Protokol z r. 1967 obsahují tři typy ustanovení: (i)
(ii)
(iii) 1
Ustanovení obsahující základní definici toho, kdo je (a kdo není) uprchlíkem a kdo, byvší uprchlíkem, jím přestal být. Posouzení a interpretace těchto ustanovení představují hlavní náplň příručky zamýšlené jako vodítko pro ty, jejichž úkolem je určovat právní postavení uprchlíků. Ustanovení definující právní postavení uprchlíků a jejich práva a povinnosti v zemi jejich útočiště. I když tato ustanovení nemají vliv na proces určování právního postavení uprchlíků, orgán pověřený tímto procesem by si jich měl být vědom, neboť jeho rozhodnutí může mít v pravdě dalekosáhlý účinek na příslušného jedince či jeho rodinu. Další ustanovení zabývající se uplatňováním právních nástrojů ze správního a diplomatického hlediska. Článek 35 Úmluvy z r. 1951 a článek II Protokolu
Úmluva z r. 1951 rovněž pamatuje na možnost zavedení geografického omezení (viz odst. 108 až 110 níže).
-6-
z r. 1967 obsahují závazek smluvních států spolupracovat s Úřadem Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky při výkonu jeho funkcí a zejména mu usnadňovat jeho povinnost dohlížet na aplikování ustanovení těchto nástrojů. E. Stanovy Úřadu Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky 13. Nástroje popsané výše pod písmeny A – C definují osoby, jež mají být považovány za uprchlíky, a požadují od svých smluvních stran udělení určitého statutu uprchlíkům nacházejícím se na jejich příslušných územích. 14. Na základě usnesení Valného shromáždění OSN byl k 1. lednu 1951 založen Úřad Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky („UNHCR“). Stanovy tohoto úřadu tvoří přílohu rezoluce 428 (V) přijaté Valným shromážděním OSN 14. prosince 1950. V souladu s těmito stanovami je Vysoký komisař vyzván – mimo jiné – k poskytování mezinárodní ochrany, pod záštitou OSN, uprchlíkům spadajícím do kompetence jeho Úřadu. 15. Stanovy obsahují definice těch osob, na které se vztahuje kompetence Vysokého komisaře, a jsou velmi blízké definicím obsaženým v Úmluvě z r. 1951, byť s nimi nejsou totožné. Z jejich titulu je Vysoký komisař kompetentní pro uprchlíky nehledě na žádnou datovou mez2 nebo geografické omezení3. 16. Osoba splňující kritéria stanov UNHCR tudíž splňuje předpoklady ochrany OSN poskytované Vysokým komisařem, a to nehledě na to, zda je či není v zemi, která je stranou Úmluvy z r. 1951 nebo Protokolu z r. 1967 nebo zda byla či nebyla uznána svou hostitelskou zemí za uprchlíka na základě některého z těchto nástrojů. Tito uprchlíci, kteří spadají pod mandát Vysokého komisaře, jsou obvykle označováni za „mandátové uprchlíky“. 17. Z předešlého vyplývá, že jedna osoba může být současně jak mandátovým uprchlíkem, tak i uprchlíkem podle Úmluvy z r. 1951 nebo podle Protokolu z r. 1967. Může však pobývat i v zemi, která není vázána ani jedním z těchto nástrojů, nebo může být vyloučena z možnosti uznání za „uprchlíka dle Úmluvy“ na základě aplikace datové meze nebo geografického omezení. V těchto případech by přesto měla nárok na ochranu ze strany Vysokého komisaře v souladu s podmínkami stanov jeho Úřadu. 18. Výše uvedená rezoluce 428 (V) a stanovy Úřadu Vysokého komisaře vyzývají ke spolupráci mezi vládami a Úřadem Vysokého komisaře při řešení problémů uprchlíků. Vysoký komisař je designován jako orgán pověřený poskytováním mezinárodní ochrany uprchlíkům a je od něj požadováno, aby mimo jiné podporoval uzavírání a ratifikaci mezinárodních ujednání na ochranu uprchlíků a aby dohlížel na jejich uplatňování.
2 3
Viz. odstavce 35 a 36 níže. Viz odstavce 108 až 110 níže.
-7-
19. Tato spolupráce spojená s dohlížecí funkcí Vysokého komisaře, vytváří základ pro jeho zásadní zainteresovanost na procesu rozhodování právním postavení uprchlíků v souladu s Úmluvou z r. 1951 a s Protokolem z r. 1967. Úloha, kterou hraje Vysoký komisař, se v různé míře odráží v postupech pro určování právního postavení uprchlíků, jak jsou stanoveny řadou vlád.
F. Regionální nástroje týkající se uprchlíků 20. Kromě Úmluvy z r. 1951 a Protokolu z r. 1967, jakož i stanov Úřadu Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky, existuje řada regionálních dohod, úmluv a dalších nástrojů, a to zejména v Africe, v Amerikách a v Evropě. Tyto regionální nástroje se zabývají takovými záležitostmi jako udělování azylu, cestovních dokladů a cestovních prostředků atd. některé z nich obsahují i definici termínu „uprchlík“ nebo osob majících nárok na azyl. 21. V Jižní Americe se problémem diplomatického a územního azylu zabývá řada regionálních nástrojů, včetně Smlouvy o mezinárodním trestním právu (Montevideo 1889); Dohody o vypovídání (Karakas 1911); Úmluvy o azylu (Havana 1928); Úmluvy o politickém azylu (Montevideo 1933); Úmluvy o diplomatickém azylu (Karakas 1954); a Úmluvy o územním azylu (Karakas 1954). 22. Novějším regionálním nástrojem je Úmluva upravující konkrétní aspekty problémů uprchlíků v Africe, kterou přijalo Shromáždění hlav států a vlád Organizace africké jednoty 10. září 1969. Tato úmluva obsahuje definici „uprchlíka“, která se skládá ze dvou částí: první část je totožná s definicí v Protokolu z r. 1967 (tj. s definicí v Úmluvě z r. 1951 bez datové meze či geografického omezení). Druhá část aplikuje termín „uprchlíka“ na: „každou osobu, jež je v důsledku vnější agrese, okupace, cizí nadvlády nebo událostí vážně narušujících veřejný pořádek buď jen v části nebo v celé zemi jejího původu či státní příslušnosti přinucena opustit místo svého obvyklého pobytu, aby vyhledala útočiště na jiném místě mimo zem svého původu či státní příslušnosti.“ 23. Tato příručka se pouze zabývá určováním právního postavení uprchlíků podle dvou mezinárodních právních nástrojů všeobecné platnosti: Úmluvy z r. 1951 a Protokolu z r. 1967.
G. Azyl a nakládání s uprchlíky 24. Tato příručka se nezabývá otázkami úzce se dotýkajícími právního postavení uprchlíků, t.j. udělováním azylu uprchlíkům nebo právním nakládáním s nimi poté, kdy byli jako takoví uznáni.
-8-
25. I když v Závěrečném aktu Konference zmocněnců jakož i v preambuli Úmluvy jsou odkazy na azyl, udělováním azylu se ani Úmluva z r. 1951 ani Protokol z r. 1967 nezabývají. Vysoký komisař se vždy zasazoval o velkorysou azylovou politiku v duch Všeobecné deklarace lidských práv a Deklarace o územním azylu, jež přijalo Valné shromáždění OSN 10. prosince 1948 resp. 14. prosince 1967. 26. Pokud jde o nakládání s uprchlíky na území smluvních států, je to upraveno ve vztahu k nim v hlavních ustanoveních Úmluvy z r. 1951 a Protokolu z r.m 1967 (viz odst. 12 (ii) výše). Dále by měla být věnována pozornost doporučení E obsaženém v Závěrečném aktu Konference zmocněnců, která přijala Úmluvu z r. 1951: „Konference vyjadřuje naději, že Úmluva týkající se právního postavení uprchlíků bude mít hodnotu jako příklad přesahující svůj smluvní rámec, a že veškeré národy jí budou vedeny při zajišťování v co možná největší míře osobám na svém území jako jsou uprchlíci, na něž se nevztahují podmínky Úmluvy, takového zacházení, jež tato stanovuje.“ 27. Toto doporučení umožňuje států řešit problémy, které mohou vyvstat se zřetelem na osoby, jež nejsou považovány za zcela naplňující kritéria definice termínu „uprchlík“.
-9-
ČÁST JEDNA Kritéria pro určování právního postavení uprchlíků KAPITOLA I Obecné zásady
28. Osoba je uprchlíkem ve smyslu Úmluvy z r. 1951, jakmile naplní kritéria obsažená v definici v ní obsažené. To musí nezbytně nastat před tím, než je formálně rozhodnuto o jejím právním postavení uprchlíka. Proto uznání jejího právního postavení jako uprchlíka z ní uprchlíka nečiní, ale prohlašuje ji za něho. Nestává se tudíž uprchlíkem, protože je takto uznána, ale je takto uznána, protože je uprchlíkem. 29. Rozhodování o právním postavení uprchlíků je procesem probíhajícím ve dvou etapách. Za prvé je nutné vyjasnit faktickou podstatu případu. Za druhé musejí být na tyto zjištěné skutečnosti aplikovány definice Úmluvy z r. 1951 a Protokolu z r. 1967. 30. Ustanovení Úmluvy z r. 1951 definující, kdo je uprchlíkem, se skládají ze tří částí, které byly příslušně označeny termíny „inkluzivní“ (zahrnující), „cesační“ (ukončující) a „exkluzivní“ (vylučující) klauzule. 31. Inkluzivní klauzule definují kritéria, která musí osoba splňovat, aby mohla být uprchlíkem. Vytvářejí pozitivní základ, na němž se rozhoduje o právním postavení uprchlíků. Tzv. cesační a exkluzivní klauzule jsou signifikantní v negativním smyslu: prvně jmenované hovoří o podmínkách, za jakých uprchlík přestává být uprchlíkem, a posledně jmenované vyjmenovávají okolnosti, za nichž je osoba vyloučena z uplatňování Úmluvy z r. 1951, i když splňuje pozitivní kritéria inkluzivních klauzulí.
- 10 -
KAPITOLA II Inkluzivní klauzule A Definice (1) Statutární uprchlíci 32. Článek 1 A (1) Úmluvy z r. 1951 se zabývá statutárními uprchlík, tj. osobami považovanými za uprchlíky v souladu s ustanoveními mezinárodně právních nástrojů předcházejících Úmluvě. Toto ustanovení prohlašuje, že: „Pro účely této Úmluvy se pojem „uprchlík“ vztahuje na jakoukoliv osobu, jež: (1) byla považována za uprchlíka dle dohod z 12. května 1926 a 30. června 1928, nebo podle úmluv z 28. října 1933 a 10. února 1938, a podle protokolu ze 14. září nebo též podle stanov Mezinárodní organizace pro uprchlíky; Rozhodnutí o nenárokovatelnosti právního postavení uprchlíka učiněná Mezinárodní organizací pro uprchlíky během její činnosti nebrání udělení právního postavení uprchlíka osobám, které splňují podmínky odst. 2 tohoto článku.“ 33. Účelem poskytnutí výše uvedeného výčtu je nastínit spojitost s minulostí a zajistit kontinuitu mezinárodní ochrany uprchlíků, kteří se stávali předmětem zájmu mezinárodního společenství v různým minulých dobách. Jak již bylo naznačeno (odst. 4 výše), tyto nástroje ztratily v současnosti mnohé ze svého významu, a zabývat se jimi zde by nemělo valnou praktickou hodnotu. Avšak osoba považovaná za uprchlíka v souladu s ustanoveními všech těchto nástrojů je automaticky uprchlíkem podle Úmluvy z r. 1951. Držitel tzv. „Nansenova pasu“4 nebo tzv. „Certificate of Eligibility“ (osvědčení o oprávnění) vydávaného Mezinárodní organizací pro uprchlíky musí bát tudíž považován za uprchlíka v souladu s Úmluvou z r. 1951, pokud se na něho nezačne vztahovat jedna z cesačních klauzulí nebo pokud není vyloučen z uplatňování Úmluvy jednou nebo dvěma exkluzivními klauzulemi. To se týká i dítěte pozůstalého po statutárním uprchlíkovi.
(2) Obecná definice v Úmluvě z r. 1951 34. V souladu s Článkem 1 A (2) Úmluvy z r. 1951 se termín „uprchlík“ vztahuje na jakoukoliv osobu, jež:
4
“Nansenův pas”: identifikační průkaz pro použití jako cestovní doklad vydávaný uprchlíkům v souladu s ustanoveními předválečných právních nástrojů.
- 11 -
„v důsledku událostí, které nastaly před 1. lednem 1951 a na základě opodstatněných obav z pronásledování se nachází mimo zem své státní příslušnosti z důvodů rasových, náboženských či národnostních, nebo z důvodu příslušnosti k určitým společenským vrstvám, nebo i zastávání určitých politických názorů, a nemůže, nebo vzhledem k takovým obavám, není ochotna požívat ochranu této země; nebo která nemajíc státní příslušnost země svého dřívějšího obvyklého pobytu či nacházejíc se mimo ni následkem těchto událostí, není schopna nebo, vzhledem k výše uvedeným obavám, ochotna se tam vrátit. O této obecné definici je podrobně pojednáno níže. B. Interpretace termínů (1) „události, které nastaly před 1. lednem 1951“
35. Původ této datové meze 1951 je vysvětlen v odst. 7 úvodu této příručky. V důsledku přijetí Protokolu z r. 1967 ztratila tato datová mez mnohé ze svého praktického významu. Interpretace slova „události“ je proto zajímavá jen v malém počtu států – stran mluvy z r. 1951, které nejsou též stranami Protokolu z r. 19675. 36. Slovo „události“ není v Úmluvě z r. 1951 definováno, ale jeho význam byl chápán jako „dění zásadního významu obnášející teritoriální nebo hluboké politické změny jakož i systematické programy pronásledování, které jsou dozvuky dřívějších změn“6. Datová mez se týká „událostí“, v jejichž důsledku se osoba stává uprchlíkem, a nikoliv dne, jímž se tak stává, ani se nevztahuje na den, ve který tato osoba opustila zem. Uprchlík mohl opustit svou zem před těmito datovými mezemi i po nich za předpokladu, že jeho obavy z pronásledování vyplývají z „událostí“, které se odehrály před datovou mezí, nebo z dozvuků objevujících se v pozdější době jako důsledek těchto událostí.7 (2) „Opodstatněné obavy z pronásledování“ a) Celková analýza 37. Slovní spojení „opodstatněné obavy z pronásledování“ je klíčovou formulací celé definice. Odráží názory jejích autorů, pokud jde o hlavní aspekty charakteru uprchlíka. Nahrazuje starší metodu definování uprchlíků podle kategorií (tj. osoby určitého původu a požívající ochrany své země) obecným pojmem „obav“ pro relevantní motiv. Vzhledem
5
Viz Přílohu IV. Dokument OSN E/1618, str. 39 7 loc. cit. (v uvedeném místě) 6
- 12 -
k tomu, že obavy jsou subjektivní, zahrnuje definice subjektivní aspekt v osobě žádající o uznání za uprchlíka. Stanovení právního postavení uprchlík proto bude v první řadě vyžadovat spíše vyhodnocení vyjádření žadatele než úsudek o situaci v zemi jeho původu. 38. K aspektu obav – duševnímu rozpoložení a subjektivnímu stavu – je připojeno vymezení „opodstatněnosti“. To implikuje, že nejen duševní stav dotyčné osoby je rozhodující pro její právní postavení uprchlíka, ale že toto rozpoložení musí být podpořeno určitou objektivní situací. Výraz „opodstatněné obavy“ proto obsahuje subjektivní i objektivní aspekt a při rozhodování o opodstatněnosti obav musí být vzaty v úvahu oba. 39. Lze předpokládat, že pokud by nějaká osoba nevyhledával dobrodružství nebo by si prostě jen nepřála vidět svět, pak by za normálních okolností neopouštěla svůj domov a zem, aniž by k tomu měla přesvědčivý důvod. Může být mnoho důvodů, které jsou přesvědčivé a pochopitelné, ale pouze jeden motiv byl vyčleněn jako charakterizující uprchlíka. Výraz „na základě opodstatněných obav z pronásledování“ – z udaných důvodů – tím, že naznačuje konkrétní motiv, automaticky činí všechny ostatní důvody útěku irelevantními pro onu definici. Vylučuje, že tyto osoby by byly oběťmi hladomoru či přírodní katastrofy, pokud rovněž nemají opodstatněné obavy z pronásledování z jednoho z uvedených důvodů. Takovéto jiné motivy však nemusí být vůbec irelevantní pro proces rozhodování o právním postavení uprchlíka, neboť pro řádné pochopení žadatelova případu je zapotřebí vzít v úvahu veškeré okolnosti. 40. Vyhodnocení subjektivního aspektu je neoddělitelné od posouzení osobnosti žadatele, jelikož psychologické reakce různých jedinců nemusí být v totožných podmínkách vždy stejné. Jedna osoba může mít silné politické nebo náboženské přesvědčení, jehož nerespektování může učinit její život nesnesitelným; jiná třeba nemá žádné takové silné přesvědčení. Jedna osoba se pro útěk rozhodne impulzivně; jiná svůj odchod třeba pečlivě naplánuje. 41. Vzhledem k významu, který definice přičítá subjektivnímu aspektu, je naprosto nutné posouzení důvěryhodnosti tam, kde případ není dostatečně jasný z faktů, které jsou k dispozici. Je nezbytné vzít v úvahu osobní i rodinné zázemí žadatele, jeho příslušnost k určité rasové, náboženské, společenské či politické skupině, jeho vlastní interpretaci své situace a jeho osobní zkušenosti – jinými slovy vše, co může posloužit k prokázání toho, že jeho převládajícím motivem k podání žádosti jsou obavy. Obavy musí být přiměřené. Opodstatněné však mohou být i přehnané obavy, pokud, za okolností daného případu, může být takovéto duševní rozpoložení považováno za oprávněné. 42. Pokud jde o objektivní aspekt, je nutné vyhodnotit výpovědi přednesené žadatelem. Od příslušných míst povolaných k učinění rozhodnutí o právním postavení uprchlíka se nepožaduje, aby svůj výrok přenesly na podmínky země žadatelova původu. Výpověď žadatele však nemůže být posuzována ani odtrženě, a je třeba ji vnímat v kontextu příslušné situace v pozadí. Znalost podmínek existujících v zemi žadatelova původu – byť se nejedná o primární cíl – je významným aspektem při hodnocení žadatelovy důvěryhodnosti. Obecně by obavy žadatele měly být posuzovány za opodstatněné, pokud je schopen v přiměřené míře prokázat, že jeho trvalý pobyt v zemi svého původu se pro něho stal nesnesitelným z důvodů - 13 -
uvedených v definici, nebo by se ze stejných důvodů stal pro něho nesnesitelným, kdyby se tam vrátil. 43. Tyto úvahy se nemusejí nutně zakládat na vlastních osobních zkušenostech žadatele. To, co se např. stalo jeho přátelům a příbuzným i dalším členům stejné rasové nebo společenské skupiny, může klidně ukazovat, že jeho obavy v tom smyslu, že se dříve nebo později sám stane obětí pronásledování, jsou opodstatněné. Relevantní jsou zákony země původu, a zejména způsob jejich aplikace. Situace každé osoby však musí být posuzována sama o sobě. V případě známé osobnosti je možná pravděpodobnost pronásledování větší, než je tomu v případě obyčejné osoby. Všechny tyto faktory, tj. charakter osoby, její výchozí situace, vliv, zámožnost nebo známost mohou vést k závěru, že její obavy z pronásledování jsou opodstatněné. 44. I když o právním postavení uprchlíků se za normálních okolností musí rozhodovat případ od případu, vyskytly se i situace, kdy byly celé skupiny osob odvlečeny za okolností naznačujících, že členové takovéto skupiny by mohli být jednotlivě posuzováni jako uprchlíci. V těchto situacích je nutnost poskytnout pomoc často nesmírně naléhavá a z čistě praktických důvodů nemusí být možné individuálně rozhodnout o právním postavení uprchlíka u každého člena skupiny. Proto je zde využíváno právního prostředku tzv. „skupinového určování“ právního postavení uprchlíků, přičemž každý člen takové skupiny je považován prima facie (tj. při nemožnosti dokázat opak) za uprchlíka. 45. Kromě situací typu, jak je popsán v předchozím odstavci, musí žadatel o právní postavení uprchlíka za normálních okolností prokázat, že má dobré důvody obávat se jako jedinec pronásledování. Lze předpokládat, že někdo má opodstatněné obavy z pronásledování, pokud již byl jeho obětí pro jeden z důvodů vyjmenovaných v Úmluvě z r. 1951. Slovo „obava“ se však netýká jen osob, které již byly skutečně pronásledovány, ale také těch, které se chtějí vyhnout situaci obnášející riziko pronásledování. 46. Výrazy „obavy z pronásledování“ či dokonce jen „pronásledování“ jsou cizí normálnímu vyjadřovacímu způsobu uprchlíka. Uprchlík v podstatě jen málokdy uplatní „obavy z pronásledování“ – takto vyjádřeno, i když to často bude implicitně obsažené v jeho příběhu. A zase platí, že i když má uprchlík třeba velmi vyhraněný názor na to, zač musel trpět, nemusí být z psychologických důvodů schopen vyjádřit své prožitky a svou situaci politickou terminologií. 47. Typická zkouška opodstatněnosti obav nastává tehdy, má – li žadatel ve svém držení platný cestovní doklad země svého původu. Někdy tvrdí, že již samotná zkušenost držení cestovního pasu značí, že vydávající orgány nemají v úmyslu jeho držitele pronásledovat, protože jinak by mu ten pas přece nevydaly. I když to může být v některých případech pravda, mnoho osob již využilo legálního odchodu ze své země jako jediný způsob úniku, aniž by kdy odhalilo své politické názory, jejichž vejití ve známost by je vystavila do nebezpečné situace tváří v tvář úřadům.
- 14 -
48. Držení cestovního dokladu proto nemůže být vždy považováno za důkaz loajality na straně jeho držitele nebo za projev neexistence obav. Pas může totiž být vydán i osobě, která je nechtěná v zemi jejího původu, a to s jediným cílem zajištění jejího odchodu , a mohou se vyskytnout i případy, kdy pas byl získán nedovoleně. Závěr je proto takový, že pouhé držení platného národního pasu není překážkou udělení právního postavení uprchlíka. 49. Pokud, na druhé straně, žadatel bez uvedení dobrého důvodu trvá na ponechání si platného cestovního dokladu země, jejíž ochrany údajně není ochoten užívat, může to vrhnout pochybnosti na jeho tvrzení o tom, že má „opodstatněné obavy“. Jakmile je někdo jednou uznán za uprchlíka, neměl by si za normálních okolností ponechat cestovní pas země svého původu. 50. Mohou však nastat i výjimečné situace, v nichž osoba naplňující kritéria právního postavení uprchlíka si může podržet cestovní doklad své země – nebo jí úřady země jejího původu na základě zvláštních opatření mohou vydat nový. Zejména tam, kde takováto opatření neimplikují, že držitel národního pasu se do ní může svobodně vrátit bez předchozího povolení, nemusejí být v rozporu s udělením právního postavení uprchlíka.
b) Pronásledování 51. Neexistuje žádná všeobecně přijatá definice „pronásledování“ a různé pokusy o její formulování se nesetkaly s velkým úspěchem. Z článku 33 Úmluvy z r. 1951 lze vyrozumět, že ohrožení života či svobody z důvodu rasy, náboženství, národnosti, politických názorů nebo příslušnosti k určité společenské vrstvě je vždy pronásledováním. I další případy vážného porušování lidských práv by – ze stejných důvodů – rovněž představovaly pronásledování. 52. Zda by i další předpojaté kroky či hrozby znamenaly pronásledování, záleží na okolnostech každého případu včetně subjektivního aspektu, jak se o něm zmiňují předchozí odstavce. Subjektivní charakter obav z pronásledování si vyžaduje vyhodnocení názorů a pocitů dotyčné osoby. Právě ve světle těchto názorů a pocitů musejí být nezbytně vnímána skutečná nebo předpokládaná opatření proti ní. Vzhledem k rozdílné psychice různých jedinců a k okolnostem každého jednotlivého případu se interpretace toho, co představuje pronásledování, musí nutně lišit. 53. Kromě toho se může stát, že žadatel byl podroben různým opatřením, která sama o sobě ještě nepředstavují pronásledování (např. různým formám diskriminace), ale jsou v některých případech spojena s dalšími zápornými faktory (např. obecné ovzduší nejistoty v zemi původu). V těchto situacích mohou různé uplatňující se aspekty ve svém součtu vyvolat určitý efekt v mysli žadatele, který může logicky opravňovat k tvrzení o opodstatněnosti pronásledování na „kumulativním“ základě. Netřeba zdůrazňovat, že není možné zavést obecné pravidlo, pokud jde o to, jaké kumulativní důvody mohou být základem platného nároku na právní postavení uprchlíka. To bude nutně záviset na všech okolnostech včetně konkrétních geografických, historických a etnologických souvislostí. - 15 -
(c) Diskriminace 54. V mnoha společnostech vskutku ve větší či menší míře existují rozdíly v nakládání s různými skupinami osob. Ty, jimž se dostává v důsledku takových rozdílů méně příznivého zacházení, nejsou ještě nutně oběťmi pronásledování. Pouze za určitých okolností se totiž diskriminace rovná pronásledování. Je tomu tak tehdy, pokud diskriminační opatření vyústí v důsledky podstatně předpojatého charakteru vůči dotyčné osobě, např. závažné omezení jejích práv vydělat si na živobytí a svobodného vyznání, nebo jejího přístupu k běžně dostupným vzdělávacím prostředkům. 55. Tam, kde diskriminační opatření nejsou sama o sobě závažného charakteru, mohou nicméně vést k reálným obavám z pronásledování, pokud vyvolají v mysli dotyčné osoby pocit strachu a nejistoty ve vztahu k její budoucí existenci. Zda takováto diskriminační opatření sama o sobě znamenají pronásledování nebo ne, musí být rozhodnuto ve světle všech okolností. Tvrzení o obavách z pronásledování bude samozřejmě silnější tam, kde příslušná osoba již byla obětí řady diskriminačních opatření tohoto typu a kde se uplatňuje kumulativní aspekt8. (d) Potrestání 56. Je třeba rozlišovat mezi pronásledováním a potrestáním za trestný čin podle obecného práva. Osoby prchající před trestním stíháním či potrestáním za takovýto trestní čin nejsou za normálních okolností uprchlíky. Je třeba připomenout, že uprchlík je obětí – nebo potenciální obětí – bezpráví, a ne osobou prchající před zákonem. 57. Výše uvedený rozdíl však může být někdy zamlžený. V první řadě může být osoba vinná spácháním trestného činu podle obecného práva vystavena nadměrnému trestu, což může znamenat pronásledování ve smyslu naší definice. Navíc trestní stíhání z důvodu v definici zmíněném (např. se zřetelem na „nelegální“ náboženskou výuku dítěte) může samo o sobě představovat pronásledování. 58. Za druhé mohou být I případy, v nichž určití osoba kromě toho, že se bojí stíhání či potrestání za zločin podle obecného práva, může mít i „opodstatněné obavy z pronásledování“. V těchto případech je dotyčná osoba uprchlíkem. Možná však bude nutné posoudit, zda trestný čin není tak závažného charakteru, že by žadatele zahrnul pod působnost jedné z exkluzivních klauzulí.9 59. Abychom mohli určit, zda trestní stíhání představuje pronásledování, bude nezbytné podívat se na zákony dotyčné země, protože je možné, že nějaký zákon není v souladu 8 9
Viz též odst. 53 Viz též odst. 144 až 156
- 16 -
s přijatými normami lidských práv. Častější je však situace, že nikoliv sám zákon ale jeho uplatňování je diskriminační. Stíhání za trestný čin proti „veřejnému pořádku“, např. za rozšiřování pamfletů, by např. mohlo být nástrojem pronásledování nějakého jedince z důvodu politické náplně takové publikace. 60. V těchto případech, vzhledem ke zjevné obtížnosti hodnocení zákonů jiné země, je možné, že příslušné orgány budou muset činit rozhodnutí při použití legislativy své země jako měřítka. Navíc je přitom možná užitečné využít právního prostředku, který představují zásady obsažené v různých mezinárodních nástrojích týkajících se lidských práv, zejména v Mezinárodní úmluvě I lidských právech, které obsahují smluvní závazky pro své členské státy a jsou nástroji, k nimž přistoupilo mnoho států – stran Úmluvy z r. 1951. (e) Důsledky nezákonného odchodu mimo zem původu nebo nepovoleného pobytu tam 61. Legislativa určitých států uvaluje tvrdé tresty na své státní příslušníky, kteří ze země odejdou nezákonným způsobem nebo zůstanou v cizině bez povolení. tam, kde jsou důvody se domnívat, že je někdo v důsledku svého nelegálního odchodu do ciziny nebo nepovoleného pobytu tam vystaven takovýmto tvrdým trestům, pak bude oprávněno jeho uznání za uprchlíka, pokud lze prokázat, že jeho motivace k opuštění své země nebo setrvání mimo ni se vztahuje k důvodům vyjmenovaným v Článku 1 A (2) Úmluvy z r. 1951 (viz odst. 66 níže). (f) Rozdíl mezi přesídlenci z ekonomických důvodů a uprchlíky 62. Přesídlenec je osobou, jež, z jiných důvodů než těch obsažených v základní definici, dobrovolně opustí svou zem, aby se usídlila někde jinde. Může být motivována touhou po změně nebo dobrodružství, nebo rodinnými či jinými důvody osobního charakteru. Je-li motivována výlučně ekonomickými úvahami, pak je přesídlencem z ekonomických důvodů, a ne uprchlíkem. 63. Rozdíl mezi přesídlencem z ekonomických důvodů a uprchlíkem se však někdy stírá stejně tak, jako není vždy jasný rozdíl mezi ekonomickými a politickými opatřeními v zemi žadatelova původu. Za ekonomickými opatřeními záporně ovlivňujícími živobytí příslušné osoby se mohou skrývat rasové, náboženské nebo politické cíle či záměry namířené proti určité skupině. Tam, kde ekonomická opatření ničí ekonomickou existenci určité části obyvatelstva (např. odnětí obchodovacích práv konkrétní etnické či náboženské skupině nebo její nadměrné zdanění), mohou se jejich oběti podle okolností stát uprchlíky v případě, že opustí svou zem. 64. Zda by stejné platilo I pro oběti obecných ekonomických opatření (t.j. opatření platící pro celé obyvatelstvo bez rozdílu), by záviselo na okolnostech případu. Námitky proti obecným hospodářským opatřením nepředstavují samy os sobě dobrý důvod pro nárok na právní postavení uprchlíka. Na druhé straně něco, co se na první pohled jeví jako v první řadě ekonomický motiv k odchodu, může v praxi obnášet I politický aspekt a mohou to být právě politické názory jedince, které ho vystavují vážným důsledkům a ne jeho samotné námitky proti ekonomickým opatřením. - 17 -
(g) Nositelé pronásledování 65. Pronásledování se za normálních okolností týká kroků, které podnikají úřady nějaké země. Může však také vycházet od některých složek obyvatelstva, které nerespektují normy stanovené v zákonech dotyčné země. Jako typický příklad může sloužit náboženská nesnášenlivost, rovnající se pronásledování, v zemi jinak světské, kde početné skupiny obyvatelstva nerespektují náboženskou víru svých bližních. Tam, kde místní obyvatelstvo páchá závažné diskriminační čí jinak postihující činy, mohou být tyto považovány za pronásledování, pokud je úřady vědomě tolerují nebo odmítají, či jsou neschopné zajistit účinnou ochranu.
(3) „z důvodů rasových, náboženských či národnostních nebo z důvodů příslušnosti k určitým společenským vrstvám nebo i zastávání určitých politických názorů“ (a) Celková analýza 66. Aby mohl být někdo považován za uprchlíka, musí prokázat opodstatněné obavy z pronásledování z jednoho z výše uvedených důvodů. Přitom není podstatné, zda k pronásledování dochází z jednoho z těchto důvodů nebo ze spojení dvou či více z nich. Často si ani žadatel sám nemusí uvědomovat důvody pronásledování, z něhož má obavy. Není však jeho povinností analyzovat svůj případ do té míry, aby podrobněji stanovil jeho důvody. 67. Záleží na hodnotícím úředníkovi, když vyšetřuje meritum věci, aby ozřejmil důvod či důvody pronásledování, z něhož jsou obavy, a rozhodl, zda v tomto směru je naplněna definice obsažená v Úmluvě z r. 1951. Je zřejmé, že důvody pronásledování vyjmenované pod těmito jednotlivými záhlavími se budou částečně prolínat. Obvykle se u jedné osoby bude propojovat více než jen jeden aspekt, např. může jít o politického odpůrce patřícího k nějaké náboženské nebo národnostní skupině nebo k oběma, a spojení těchto důvodů u této osoby může být relevantní při hodnocení opodstatněnosti jejích obav. (b) Rasa 68. V těchto souvislostech musí být rasa chápána ve svém nejširším slova smyslu, aby zahrnovala nejrůznější etnické skupiny označované v běžné uzanci za „rasy“. Často bude též pojímat příslušnost ke specifické společenské vrstvě společného původu, která tvoří menšinu v rámci větší populace. Diskriminace z rasových důvodů se setkává s odsouzením na celém světě jako jedno z nejkřiklavějších porušování lidských práv. Rasová diskriminace proto představuje významný aspekt při rozhodování o tom, zda dochází k pronásledování. 69. Diskriminace z rasových pohnutek se bude často rovnat pronásledování ve smyslu Úmluvy z r. 1951. Bude tomu tak tehdy, jestliže v důsledku rasové diskriminace dojde k újmě - 18 -
něčí lidské důstojnosti v takové míře, že to bude neslučitelné s nejzákladnějšími a nezcizitelnými lidskými právy, nebo tam, kde nedbání rasových bariér povede k vážným následkům. 70. Pouhý fakt příslušnosti k určité rasové skupině nebude za normálních okolností postačující k opodstatnění nároku na právní postavení uprchlíka. Mohou však vyvstat i situace, kdy vzhledem k určitým okolnostem majícím záporný vliv na danou skupinu bude tato příslušnost sama o sobě dostatečným důvodem k obavám z pronásledování. (c) Náboženství 71. Všeobecná deklarace lidských práv a Úmluva o lidských právech deklarují právo svobody myšlení, svědomí a náboženství, kteréžto právo zahrnuje i svobodu člověka změnit své náboženství, jakož I jeho svobodu náboženského projevu, ať veřejně nebo soukromě, formou výuky, náboženské praxe, bohoslužeb a plnění náboženských povinností. 72. Pronásledování z „důvodů náboženství“ může nabývat různých forem, např. zákazu příslušnosti k náboženské komunitě, soukromého či veřejného provádění bohoslužeb, náboženské výuky, nebo se může jednat o závažná diskriminační opatření uvalovaná z důvodu vyznání náboženství nebo příslušnosti k určité náboženské komunitě. 73. Pouhá příslušnost k určité náboženské komunitě nebude za normálních okolností postačující k opodstatnění nároku na právní postavení uprchlíka. Mohou však existovat zvláštní okolnosti, při nichž I pouhá příslušnost může být dostatečným důvodem. (d) Národnost 74. Termín „národnost“ („nationality“) není v tomto kontextu myšlen pouze jako „státní občanství“. Vztahuje se I na příslušnost k nějaké etnické nebo jazykové skupině a může se někdy I překrývat s termínem „rasa“. Pronásledování z důvodů národnosti může spočívat v nepřátelských postojích a opatřeních zaměřených proti národnostní (etnické, jazykové) menšině a za určitých okolností I fakt příslušnosti k takovéto menšině může být sám o sobě základem pro opodstatněné obavy z pronásledování. 75. Soužití dvou nebo více národnostních (etnických, jazykových) skupin uvnitř hranic jednoho státu může vytvářet konfliktní situace a rovněž situace pronásledování nebo nebezpečí pronásledování. Nemusí být vždy snadné rozlišit pronásledování z důvodů národnosti od pronásledování z důvodů politických názorů, když se konflikt mezi národnostními skupinami spojuje s politickými hnutími, a to zejména tam, kde politické hnutí je ztotožňováno s konkrétní „národností“. 76. Zatímco ve většině případů se pronásledování z důvodu národnosti obávají osoby příslušející k nějaké národnostní menšině, na různých kontinentech bylo I mnoho případů - 19 -
toho, kdy osoba příslušející k národnostní většině se mohla obávat pronásledování ze strany dominantní menšiny. (e) Příslušnost k určité společenské vrstvě 77. „Určitá společenská vrstva“ se za normálních okolností skládá z osob podobného zázemí, obyčejů či společenského postavení. Tvrzení o obavách z pronásledování pod tímto záhlavím se může často překrývat s tvrzením o obavách z pronásledování na základě něčeho jiného, např. rasy, náboženství či národnosti. 78. Příslušnost k určité společenské vrstvě může být jádrem pronásledování, protože není důvěra v loajálnost této vrstvy vůči vládě nebo proto, že její politická názorová orientace, minulost nebo hospodářská činnost jejích členů či samotná její existence jako takové jsou považovány za překážku politice vlády. 79. Pouhá příslušnost k určité společenské vrstvě nebude za normálních okolností postačující k opodstatnění nároku na právní postavení uprchlíka. Mohou však existovat zvláštní okolnosti, při nichž I pouhá příslušnost může být dostatečným důvodem k obavám z pronásledování. (f) Politické názory 80. Zastávání politických názorů lišících se od názorů vlády není samo o sobě důvodem k nárokování si právního postavení uprchlíka, a žadatel musí prokázat, že skutečně má obavy z pronásledování pro své názory. Předpokladem toho je, že žadatel zastává názory, které nejsou tolerovány ze strany úřadů a které kritizují jejich politiku a metody. Dále to předpokládá, že tyto názory se staly předmětem pozornosti úřadů nebo jsou jimi přisuzovány žadateli. Politické názory učitele nebo spisovatele mohou být více vypovídající než názory někoho jiného v méně exponovaném postavení. Relativní význam míry neústupnosti žadatelových názorů – pokud ji lze vyvodit ze všech okolností daného případu – bude rovněž relevantní. 81. I když definice hovoří o pronásledování „z důvodů politických názorů“, nemusí být vždy možné vysledovat kauzální vazbu mezi vyjádřeným názorem a příslušnými opatřeními, jimiž žadatel trpěl nebo jichž se obává. Takováto opatření se jen vzácně zakládají vysloveně na „názorech“. Častější je to, že tato opatření mají formu sankcí za údajné trestné činy proti vládnoucí moci. Proto bude nutné osvětlit si ty politické názory žadatele, které jsou u kořene jeho chování, jakož i to, zda vedly nebo mohou vést k pronásledování, kterého se, jak tvrdil, obává. 82. Jak je výše zmíněno, pronásledování „z důvodů politických názorů“ implikuje, že žadatel zastává názor, který buď byl vyjádřen nebo se stal předmětem pozornosti úřadů. Mohou se však vyskytovat i situace, v nichž žadatel své názory nijak nevyjádřil. Vzhledem k síle jeho přesvědčení je však logické předpokládat, že jeho názory dojdou dříve či později nějakého - 20 -
vyjádření a že žadatel se v důsledku toho dostane do konfliktu s úřady. Tam, kde je to možné logicky předpokládat, lze o žadateli uvažovat jako o člověku majícím obavy z pronásledování z důvodů politických názorů. 83. Žadatel tvrdící, že má obavy z pronásledování pro své politické názory, nemusí prokázat, že úřady země jeho původu věděly o jeho názorech předtím, než ji opustil. Je možné, že své politické názory skrýval a že nikdy netrpěl diskriminací nebo pronásledováním. Nicméně pouhý fakt jeho odmítnutí užívat ochranu své vlády, nebo odmítnutí návratu, může odhalit skutečné rozpoložení žadatele a stát se základem obav z pronásledování. Nicméně pouhý fakt jeho odmítnutí užívat ochranu své vlády, nebo odmítnutí návratu, může odhalit skutečné rozpoložení žadatele a stát se základem obav z pronásledování. Za těchto okolností by se zkouška opodstatněnosti jeho obav zakládala na posouzení důsledků, kterým by žadatel s určitými politickými dispozicemi musel čelit v případě návratu. Toto se týká zejména tzv. uprchlíků „sur place“ (až v místě) 10. 84. Tam, kde je někdo vystaven stíhání nebo potrestání za politický trestný čin, je možná třeba provést rozlišení v tom smyslu, zda stíhání se děje za politické názory nebo za politický motivované činy. Pokud se stíhání vztahuje na trestu podléhající čin spáchaný na základě politické motivace a jestliže předpokládané potrestání se slučuje s obecným právem dotyčné země, pak obavy z tohoto stíhání neučiní samy o sobě z žadatele uprchlíka. 85. Zda politický pachatel trestné činnosti může být rovněž považován za uprchlíka, bude záviset na různých jiných faktorech. Trestní stíhání za trestný čin může být v závislosti na okolnostech i záminkou pro potrestání pachatele za jeho politické názory nebo za jejich vyjádření. I zde platí, že mohou být důvody se domnívat, že tento politický pachatel by mohl být vystaven nadměrnému nebo svévolnému potrestání za údajný trestný čin. Takovéto nadměrné nebo svévolné potrestání se bude rovnat pronásledování. 86. Při rozhodování o tom, zda politický pachatel může být považován za uprchlíka, by měl být brán zřetel i na následující aspekty: osobnost žadatele, jeho politické názory, motiv jeho činu, charakter spáchaného činu, charakter stíhání a jeho motivaci: a konečně i na povahu práva, na němž se stíhání zakládá. Tyto aspekty nám mohou poodhalit to, zda dotyčná osoba má skutečně obavy z pronásledování a ne pouze obavy z trestního stíhání a potrestání – v mezích zákona – za čin jí spáchaný. (4) „se nachází mimo zem své státní příslušnosti“ (a) Celková analýza 87. V tomto kontextu „národností“ („nationality“) označuje „státní příslušnost“. Spojení „nachází se mimo zem své státní příslušnosti“ se týká osob, které mají nějakou státní příslušnost na rozdíl od osob bez státní příslušnosti („stateless persons“). Ve většině případů si uprchlíci ponechávají státní příslušnost země svého původu. 10
Viz odst. 94 až 96.
- 21 -
88. Obecný požadavek pro udělení právní pastvení uprchlíka je, aby se žadatel mající nějakou státní příslušnost nacházel mimo zem této státní příslušnosti. Z tohoto pravidla nejsou žádné výjimky. Mezinárodní ochrana nemůže vstoupit do hry, dokud se příslušná osoba nachází v rámci územní jurisdikce své domovské země. 11 89. Proto by tam, kde žadatel udává své obavy z pronásledování ve vztahu k zemi své státní příslušnosti, mělo být potvrzeno, že skutečně má státní příslušnost oné země. Může však vládnout nejistota, zda příslušná osoba má nějakou státní příslušnost. Sama to totiž nemusí vědět, a nebo může nesprávně tvrdit, že má určitou státní příslušnost a nebo že je bez státní příslušnosti. Tam, kde nelze jasně potvrdit její státní příslušnost, mělo by být o jejím právní postavení uprchlíka rozhodováno podobně, jako je tomu u osob bez státní příslušnosti, což znamená, že místo země její státní příslušnosti by měla být brána v úvahu země jejího dřívějšího trvalého pobytu. (Viz odst. 101 až 105 níže). 90. Jak je výše uvedeno, opodstatněné obavy žadatele z pronásledování se musí vztahovat k zemi jeho státní příslušnosti. Pokud nemá žádné obavy ve vztahu k zemi své státní příslušnosti, lze očekávat, že bude užívat ochranu této země. Nepotřebuje mezinárodní ochranu, a není proto uprchlíkem. 91. Obavy z pronásledování se ne vždy týkají celého území země uprchlíkovy státní příslušnosti. Tak při etnických srážkách nebo v případech vážných nepokojů obnášejících podmínky občanské války se pronásledování určité etnické nebo národnostní skupiny může objevit jen v jedné části země. V těchto situacích nebudou příslušné osoby vyloučeny z možnosti udělení právního postavení uprchlíků jen proto, že nemohly vyhledat útočiště v jiné části stejné země, pokud by při všech těchto okolnostech nebylo bývalo rozumné to od nich očekávat. 92. Situací osob s více než jednou státní příslušností se zabývají odstavce 106 a 107 níže. 93. Státní příslušnost může být prokázána cestovním dokladem země původu. Držení takovéhoto dokladu vytváří prima facie domněnku, že jeho držitel je státním příslušníkem země vydání dokladu, pokud ne něm samotném není uvedeno jinak. Držitel cestovního dokladu vykazujícího jej jako příslušníka vydávající země, který tvrdí, že nemá státní příslušnost této země, musí své tvrzení opodstatnit např. prokázáním toho, že jeho doklad je tzv. dispozičním pasem („passport of convenience“ – zdánlivě běžný pas určité země vydávaný někdy jejími úřady jiným osobám než jejím státním příslušníkům). Avšak pouhé tvrzení jeho držitele, že tento pas mu byl vydán jenom pro usnadnění cestovních náležitostí, není dostačující k vyvrácení domněnky státní příslušnosti. V určitých případech by bylo možné získat informace od vydávajícího orgánu. Pokud tyto informace nelze získat, nebo je 11
V určitých zemích, zejména v Jižní Americe, existuje zvyk „diplomatického azylu“, t.j. poskytnutí útočiště politickým běžencům na cizích velvyslanectvích. I když osoba, jíž je takto poskytnut úkryt, může být považována za nacházející se mimo jurisdikce své země, není mimo její území a nemůže na ni být proto nazíráno z pohledu podmínek Úmluvy z r. 1951. Dřívější pojem „extrateritoriality“ (územního vyčlenění) diplomatických zastoupení byl později nahrazen termínem „neporušitelnost“, který je používán ve Vídeňské konvenci o diplomatických vztazích z r. 1961.
- 22 -
nelze získat v přiměřené době, bude prošetřující osoba muset rozhodnout, při zvážení všech ostatních aspektů žadatelova příběhu, zda je jeho tvrzení důvěryhodné. (b) Uprchlíci „sur place“ 94. Požadavek, že příslušná osoba se musí nacházet mimo svou zem, aby byla uprchlíkem, neznamená, že musela nutně tuto zem opustit nezákonně, nebo že by ji byla musela opustit na základě opodstatněných obav. Je možné, aby požádala o uznání svého právního postavení jako uprchlíka až poté, kdy už byla nějaký čas v cizině. Osoba, která nebyla uprchlíkem v době, kdy opustila svou zem, která se však stane uprchlíkem později, se nazývá uprchlíkem „sur place“ (až v místě). 95. Uprchlíkem „sur place“ se člověk stává vinou okolností nastalých v zemi jeho původu během jeho nepřítomnosti. O právní postavení uprchlíka žádají během svého pobytu v cizině diplomaté a jiní činitelé sloužící v cizině, váleční zajatci, studenti, migrující pracovní síly jiné osoby a jsou uznáváni jako uprchlíci. 96. Uprchlíkem „sur place“ se člověk může stát v důsledku svého vlastního jednání, jako např. sdružování se s již uznanými uprchlíky nebo vyjádření svých politických názorů v zemi pobytu. To, zda takovéto jednání dostatečně opravňuje uznání opodstatněnosti obav z pronásledování, musí být rozhodnuto na základě pečlivého přezkoumání daných okolností. Přitom by měl být brán zřetel zejména na to, zda toto jednání se mohlo stát předmětem pozornosti úřadů země původu příslušné osoby a jak na něj tyto úřady budou pravděpodobně pohlížet. (5)
„a nemůže, nebo, vzhledem k takovýmto obavám, není ochotná užívat ochranu této země“
97. Na rozdíl od formulace uvedené pod bodem (6) níže je toto slovní spojení vztaženo na osoby se státní příslušností. Nehledě na to, zda uprchlík nemůže nebo není ochoten užívat ochranu své vlády, je vždy osobou nepožívající této ochrany. 98. To, že dotyčná osoba nemůže požívat této ochrany, naznačuje okolnosti, které jsou mimo její vůli. Může např. panovat válečný stav, občanská válka nebo jiné vážné nepokoje, což brání zemi její státní příslušnosti v poskytování podpory nebo činí tuto podporu neúčinnou. Ochrana země státní příslušnosti mohla být žadateli i upřena. Toto odepření ochrany může potvrdit či posílit obavy žadatele z pronásledování, a může být vskutku aspektem pronásledování. 99. Co je to odmítnutí ochrany, musí být stanoveno v souladu s okolnostmi případu. Pokud se zdá, že žadateli byly odepřeny služby (např. odmítnutí vydání cestovního dokladu zemí jeho původ či prodloužení jeho platnosti nebo odepření vstupu na domácí území), které se normálně poskytují příslušníkům stejné státní příslušnosti, může to představovat odepření ochrany ve smyslu naší definice. - 23 -
100. Termín není ochotna se vytahuje na uprchlíky, kteří odmítají přijmout ochranu vlády země jejich státní příslušnosti. 12 Je vymezen spojením „vzhledem k takovýmto obavám“. Tam, kde je příslušná osoba ochotna užívat ochranu své domovské země, by takováto ochota byla za normálních okolností neslučitelná s tvrzením, že je mimo tuto zem „vzhledem k výše uvedeným obavám“. Všude tam, kde je dostupná ochrana ze strany země státní příslušnosti a kde není důvod zakládající se na opodstatněných obavách ji odmítnout, nepotřebuje dotyčná osoba mezinárodní ochranu a není uprchlíkem. (6) „nebo která, nemajíc státní příslušnost země svého dřívějšího obvyklého pobytu či nacházejíc se mimo ni následkem těchto událostí, není schopna nebo, vzhledem k výše uvedeným obavám, ochotna se tam vrátit.“ 101. Tato formulace, která se týká uprchlíků bez státní příslušnosti, je paralelou předchozí formulace, jež se vztahuje na uprchlíky mající státní příslušnost. V případě uprchlíků bez státní příslušnosti je „země státní příslušnosti“ nahrazena „zemí jejich dřívějšího obvyklého pobytu“ a výraz „není ochotna užívat ochrany…“ je nahrazen slovy „není ochotna se tam vrátit“. V případě uprchlíka bez státní příslušnosti otázka „užívání ochrany“ ze strany země jeho dřívějšího obvyklého pobytu samozřejmě nevyvstává. Navíc jakmile osoba bez státní příslušnosti jednou opustí zem svého dřívějšího obvyklého pobytu z důvodů uvedených v definici, nemůže se tam obvykle vrátit. 102. Je třeba poznamenat, že ne všechny osoby bez státní příslušnosti jsou uprchlíky. Musí se nacházet mimo zem svého dřívějšího obvyklého pobytu z důvodů uvedených v definici. Tam, kde tyto důvody neexistují, není osoba bez státní příslušnosti uprchlíkem. 103. Tyto důvody musejí být přezkoumány ve vztahu k zemi „dřívějšího obvyklého pobytu“, se zřetelem na níž jsou udávány obavy. Toto bylo definováno navrhovateli Úmluvy z r. 1951 jako „země, kde pobývala a kde trpěla či měla obavy, že bude vystavena pronásledování, pokud se tam vrátí“ 13 104. Osoba bez státní příslušnosti může mít více než jednu zem dřívějšího obvyklého pobytu a může mít obavy z pronásledování ve vztahu k více než jedné z nich. Definice nevyžaduje, aby naplnila kritéria ve vztahu ke všem. 105. Jakmile osoba bez státní příslušnosti byla určena jako uprchlík ve vztahu k „zemi jejího dřívějšího obvyklého pobytu“, pak žádná další změna země jejího obvyklého pobytu neovlivní její právní postavení uprchlíka (7) Dvojí nebo několikerá státní příslušnost 12 13
Dokument OSN č. E/1618, str. 39 loc. cit.
- 24 -
Článek 1 A (2), odst. 2, Úmluvy z r. 1951: „V případě osoby mající více než jednu státní příslušnost bude termín „země její státní příslušnosti“ znamenat každou ze zemí, jejichž je státním příslušníkem, a žádná osoba nebude považována za postrádající ochaná země její státní příslušnosti, pokud bez závažného důvodu, který by se zakládal na oprávněných obavách, nevyužila ochranu jedné ze zemí, jejichž je státním příslušníkem.“ 106. Záměrem této klauzule, která do značné míry nepotřebuje vysvětlení, je vyloučit z právního postavení uprchlíků veškeré osoby s dvojí či několikerou státní příslušností, které mohou využít ochrany nejméně jedné ze zemí, jejichž jsou státními příslušníky. Všude tam, kde existuje národní ochrana, má přednost před mezinárodní ochranou. 107. Při prošetřování případu žadatele s dvojí či několikerou státní příslušností je však nezbytné rozlišovat mezi držením státní příslušnosti v právním smyslu a dostupností ochrany dotyčné země. Vyskytují se případy, kde žadatel sice má státní příslušnost země, se zřetelem na níž neudává žádné obavy, avšak tato státní příslušnost může být považována za právně neúčinnou, neboť neobnáší ochranu běžně poskytovanou státním příslušníkům. Za těchto okolností by držení druhé státní příslušnosti nebylo neslučitelné s právní postavení uprchlíka. Jako pravidlo by měl být nejprve podána žádost o ochranu, která by měla být odmítnuta, než by bylo možné vyjasnit, zda je příslušná státní příslušnost právně neúčinná. Neexistuje-li výslovné odmítnutí ochrany, může být neposkytnutí odpovědi v přiměřené lhůtě považováno za odmítnutí.
(8) Geografická působnost 108. V době přípravy Úmluvy z r. 1951 existovalo přání řady států nepřijmout závazky, jejichž rozsah by nebylo možné předvídat. Toto přání vedlo k zapracování datové meze 1951, o níž zde již bylo pojednáváno (odst. 35 a 36 výše). Jako reakce na přání určitých vlád poskytla Úmluva z r. 1951 smluvním státům i možnost omezit své závazky podle Úmluvy na osoby, které se staly uprchlíky v důsledku událostí, ke kterým došlo v Evropě. 109. Proto článek 1 B Úmluvy z r. 1951 konstatuje, že: „(1) Pro účely této Úmluvy budou slova „události nastalé před 1. lednem 1951“, nacházející se v článku 1, pod písmenem A, významově chápána buď jako (a)“události nastalé v Evropě před 1. lednem 1951“, nebo jako (b) „události nastalé v Evropě I jinde před 1. lednem 1951“, a každý smluvní stát při podpisu, ratifikaci nebo přístupu učiní prohlášení specifikující, který z těchto pojmů budou užívat při plnění svých povinností dle této Úmluvy.
- 25 -
(2) Každý smluvní stát, který přijal možnost (a), může kdykoliv rozšířit své povinnosti přijetím možnosti (b), vyrozumí-li písemně generálního tajemníka OSN.“ 110. V době psaní této příručky se ze států – stran Úmluvy z r. 1951 stále ještě 9 uchyluje k možnosti (a), t.j. k „událostem nastalým v Evropě“ 14 i když i uprchlíci z jiných částí světa v některých z těchto zemí často získávají azyl, není jim běžně udělováno právní postavení uprchlíků v souladu s úmluvou z r. 1951.
14
Viz Přílohu IV této příručky
- 26 -
KAPITOLA III CESAČNÍ KLAUZULE A. Obecně 111. Tak zvané „cesační klauzule“ (článek 1 C (1) až (6) Úmluvy z r. 1951) specifikují podmínky, za nichž uprchlík přestává být uprchlíkem. Zakládají se na úvaze, že mezinárodní ochrana by neměla být poskytována tam, kde už není nutná či oprávněná. 112. Jakmile je stanoveno právní postavení nějaké osoby jako uprchlíka, zůstává zachováno, pokud se tato osoba neocitne ve sféře působnosti jedné z cesačních klauzulí 15 Striktní přístup ke stanovování právního postavení uprchlíků vyplývá z nutnosti poskytnout uprchlíkům záruky, že jejich právní postavení nebude předmětem neustálého přezkoumávání ve světle přechodných změn – ne zásadního charakteru – v situaci vládnoucí v zemi jejich původu. 113. Článek 1 C Úmluvy z r. 1951 stanoví, že: „Tato Úmluva pozbývá platnosti pro jakoukoliv osobu spadající pod podmínky pod písmenem A, jestliže tato osoba: (1) dobrovolně znovu užívá ochrany země své státní příslušnosti; nebo (2) po ztrátě své státní příslušnosti ji dobrovolně znovu nabyla; nebo (3) nebyla novou státní příslušnost a požívá ochrany země své nové státní příslušnosti; nebo (4) se dobrovolně znovu usadila v zemi, kterou opustila, nebo mimo níž zůstala z obav před pronásledováním; nebo (5) nemůže už dále odmítat užívat ochranu země své státní příslušnosti, protože okolnosti, v souvislosti s nimiž byla uznána za uprchlíka, přestaly existovat; Tento odstavec se nevztahuje na uprchlíka spadajícího pod písmeno A(1) tohoto článku, který může pro odmítnutí návratu do země svého předchozího obvyklého pobytu uvést přesvědčivé důvody podložené předchozím pronásledováním.; (6) jsouc osobou bez státní příslušnosti, může se vrátit do země svého předchozího obvyklého pobytu, poněvadž okolnosti, v souvislosti s nimiž byla uznána uprchlíkem, přestaly existovat; Tento odstavec se nevztahuje na uprchlíka spadajícího pod písmeno A(1) tohoto článku, který může pro odmítnutí návratu do země svého předchozího obvyklého pobytu uvést přesvědčivé důvody podložené předchozím pronásledováním.“ 15
V některých případech může právní postavení uprchlíků pokračovat I přesto, že důvody tohoto postavení již evidentně neplatí. Viz též podst. (5) a (6) (ods. 135 až 139 níže).
- 27 -
114. Z těchto šesti cesačních klauzulí první čtyři odrážejí změnu v situaci uprchlíka, kterou vyvolal on sám, a sice: (1) (2) (3) (4)
dobrovolné znovuužívání národní ochrany; dobrovolné znovunabytí státní příslušnosti; nabytí nové státní příslušnosti; dobrovolné opětné usazení se v zemi, kde se obával pronásledování.
115. Poslední dvě cesační klauzule, (5) a (6), se zakládají na úvaze, že mezinárodní ochrana už není odůvodněná vzhledem ke změnám v zemi, kde byly obavy z pronásledování, neboť důvody, aby se příslušná osoba stala uprchlíkem, už pominuly. 116. Cesační klauzule jsou záporné svým charakterem a jsou vyčerpávajícím výčtem. Proto by měly být interpretovány restriktivně, a neměly by být uváděny žádné další důvody cestou analogie pro odůvodnění odejmutí právních postavení uprchlíků. Není zapotřebí zdůrazňovat, že pokud si uprchlík z jakéhokoliv důvodu už nepřeje být považován za takového, nebude vyvíjen žádný tlak na to, aby měl I nadále uděleno právní postavení uprchlíků jakož i mezinárodní ochranu. 117. Článek 1 C se nezabývá zrušením právního postavení uprchlíků. Mohou se však objevit okolnosti nasvědčující tomu, že určitá osoba neměla být v první řadě vůbec nikdy uznána za uprchlíka; např. jestliže se následně ukáže, že právní postavení uprchlíka bylo získáno překroucením podstatných skutečností, nebo že dotyčná osoba má další státní příslušnost, nebo že vůči ní měla být uplatněna jedna z exkluzivních klauzulí, kdyby byly známy nějaké závažné skutečnosti. V těchto případech bude za normálních okolností zrušeno rozhodnutí, na jehož základě byla určena jako uprchlík.
B. Interpretace termínů (1) Dobrovolné znovuužívání národní ochrany Článek 1 C (1) Úmluvy z r. 1951: „dobrovolně znovu užívá ochrany země své státní příslušnosti;“ 118. Tato cesační klauzule se vztahuje na uprchlíka majícího nějakou státní příslušnost, který zůstane mimo zem své státní příslušnosti. (Situaci uprchlíka, který se skutečně navrátil do země své státní příslušnosti, upravuje čtvrtá cesační klauzule, která hovoří o osobě „znovu se usadivší“ v této zemi.) Uprchlík, který dobrovolně znovu užívá národní ochranu, už nepotřebuje mezinárodní ochranu. Prokázal tím, že už dále není „neschopen nebo neochoten užívat ochranu země své státní příslušnosti“.
- 28 -
119. Tato cesační klauzule obnáší tři požadavky: (a) dobrovolnost: uprchlík musí jednat dobrovolně; (b) úmysl: uprchlík musí mít v úmyslu dosáhnout svým jednáním znovuužívání ochrany země své státní příslušnosti; (c) znovuužívání: uprchlík musí vlastně tuto ochranu získat. 120. Pokud uprchlík nejedná dobrovolně, nepřestane být uprchlíkem. Pokud dostane pokyn od nějakého úřadu, např. země jeho pobytu, aby učinil proti své vůli krok, který by mohl být interpretován jak znovuužívání ochrany země jeho státní příslušnosti, jako znovuužívání ochrany země jeho státní příslušnosti, jako např. požádání jeho konzulátu o vydání cestovního dokladu země původu, nepřestane být uprchlíkem jen proto, že uposlechne takový pokyn. Okolnostmi mimo jeho kontrolu může být také donucen uplatnit právní prostředek ochrany ze strany země jeho státní příslušnosti. Tak např. se může stát, že bude muset požádat o rozvod v jeho domovské zemi, protože žádný jiný rozvod nebude mít nezbytné mezinárodní uznání. Tento krok nemůže být považován za „dobrovolné znovuužívání ochrany“ a nezbaví tuto osobu jejího právní postavení uprchlíků. 121. Při rozhodování o tom, zda se za těchto okolností ztrácí právní postavení uprchlíků, by mělo být provedeno jasné rozlišení mezi skutečným znovuužívání m a příležitostnými a náhodnými kontakty s orgány země původu. Pokud uprchlík požádá o cestovní doklad země svého původu či o prodloužení jeho platnosti a pokud je mu vyhověno, bude zde presumpce, pokud nebude dokázán opak, jeho úmyslu užívat ochranu země své státní příslušnosti. Na druhé straně získání dokumentů od úřadů země jeho původu, o něž by stejným způsobem musely požádat I jiné osoby než státní příslušníci této země – jako je rodný nebo oddací list – nebo podobných služeb, nemůže být považováno za znovuužívání ochrany. 122. Může se stát, že uprchlík dobrovolně získal cestovní doklad země svého původu s úmyslem buď užívat ochranu této země a přitom zůstat mimo ni, nebo se do ní vrátit. Jak je výše uvedeno, na základě přijetí tohoto dokumentu přestává být za normálních okolností uprchlíkem. Pokud se následně toho či onoho úmyslu zřekne, bude zapotřebí nanovo rozhodnout o jeho právním postavení uprchlíka16. Bude muset vysvětlit, proč si to rozmyslel, a prokázat, že nedošlo k žádné zásadní změně v podmínkách, na jejichž základě se stal uprchlíkem. 124. Získání cestovního dokladu země původu nebo prodloužení jeho platnosti nemusí za určitých okolností vést k ukončení právního postavení uprchlíka (viz odst. 120 výše). Mohlo by tomu tak být např. tehdy, kdyby se držitel takovéhoto cestovního dokladu nesměl vrátit do země své státní příslušnosti bez zvláštního povolení. 125. Když uprchlík navštíví svou dřívější domovskou zem ne s jejím státním cestovním dokladem, ale např. s cestovním dokladem vydaným zemí jeho pobytu, bude určitými státy považován za někoho, kdo znovu užívá ochrany své dřívější domovské země a kdo ztratil své právní postavení uprchlíka podle této cesační klauzule. Případy tohoto druhu by však měly bát 16
Výše uvedené se vztahuje na uprchlíka, který se stále nachází mimo svou zem. Je třeba poznamenat, že čtvrtá cesační klauzule zakotvuje, že každý uprchlík přestane být uprchlíkem, pakliže se dobrovolně „znovu usadil“ v zemi své státní příslušnosti či dřívějšího obvyklého pobytu.
- 29 -
posuzovány na individuálním základě. Navštěvování starého nemocného rodiče bude mít jiný vliv na vztah uprchlíka k jeho bývalé domovské zemi než jeho pravidelné návštěvy této země o dovolené nebo za účelem navázání obchodních vztahů. (2) Dobrovolné znovunabytí státní příslušnosti Článek 1 C (2) Úmluvy z r. 1951: „po ztrátě své státní příslušnosti ji dobrovolně znovu nabyla;“ 126. Tato klauzule je podobná předchozí. Vztahuje se na případy, kdy uprchlík po ztrátě státní příslušnosti země, se zřetelem na níž vyly jeho obavy z pronásledování uznány jako opodstatněné, dobrovolně znovu tuto státní příslušnosti nabude. 127. Zatímco podle předchozí klauzule (článek 1 C (1)) osoba mající státní příslušnost přestane být uprchlíkem, pokud znovu užívá ochranu vážící se k této státní příslušnosti, pak podle této klauzule (článek 1 C (2)) ztrácí své právní postavení uprchlíka tím, že znovu nabude státní příslušnost dříve ztracenou.17 128. Znovunabytí státní příslušnosti musí být dobrovolné. Udělení státní příslušnosti z moci zákona či výnosu neimplikuje dobrovolné znovunabytí, ledaže by tato státní příslušnost byla výslovně nebo samo sebou přijata. Žádná osoba nepřestane být uprchlíkem jen proto, že na základě vlastní volby mohla znovu nabýt svou dřívější státní příslušnost, pokud takováto volba nebyla skutečně realizována. Jestliže je takováto dřívější státní příslušnost udělena z moci zákona, a je zde možnost to odmítnout, pak bude považováno za dobrovolné znovunabytí to, když uprchlík s plným vědomím tuto možnost nevyužije; ledaže by uplatnil zvláštní důvody prokazující, že fakticky neměl v úmyslu znovu svou dřívější státní příslušnost nabýt. (3) Nabytí nové státní příslušnosti a ochrany Článek 1 C (3) Úmluvy z r. 1951: „nabyla novou státní příslušnost a požívá ochrany země své nové státní příslušnosti;“ 129. Tak jako v případě znovunabytí státní příslušnosti vychází tato třetí cesační klauzule ze zásady, že osoba požívající národní ochrany nepotřebuje mezinárodní ochranu. 130. Státní příslušnost, kterou uprchlík nabude, je obvykle státní příslušností země jeho pobytu. Uprchlík žijící v jedné zemi však v určitých případech může nabýt státní příslušnost 17
Ve většině případů si uprchlík zachová státní příslušnost své bývalé domovské země. Tato státní příslušnost může být ztracena v důsledku individuálních nebo kolektivních opatření zaměřených na zbavení státní příslušnosti. Ztráta státní příslušnosti (stav bez státní příslušnosti) proto není nutně implicitně obsažena v právním postavení uprchlíků.
- 30 -
jiné země. Pokud se tak stane, jeho právní postavení uprchlíka také skončí za předpokladu, že jeho nová státní příslušnost s sebou nese i ochranu ze strany dotyčné země. Tento požadavek vyplývá z formulace „a požívá ochrany země své nové státní příslušnosti“. 131. Pokud někdo přestal být uprchlíkem tím, že nabyl novou státní příslušnost, pak to vytváří úplně novou situaci a jeho statut musí být stanoven ve vztahu k zemi jeho nové státní příslušnosti. 132. Tam, kde právní postavení uprchlíka skončilo v důsledku nabytí nové státní příslušnosti a tato nová státní příslušnost byla ztracena, může být právní postavení uprchlíka v závislosti na okolnostech ztráty obnoveno. (4) Dobrovolné opětné usazení se v zemi, kde byly obavy z pronásledování Článek 1 C (4) Úmluvy z r. 1951: „dobrovolně se znovu usadila v zemi, kterou opustila, nebo mimo níž zůstala z obav před pronásledováním;“ 133. Tato čtvrtá cesační klauzule se vztahuje jak na uprchlíky se státní příslušností tak na uprchlíky bez ní. Týká se uprchlíků, kteří se navrátili do země svého původu nebo předchozího pobytu, přičemž předtím nepřestali být uprchlíky podle první nebo druhé cesační klauzule, když byli ještě v zemi svého útočiště. 134. Tato klauzule hovoří o „dobrovolném opětném usazení se“. To je třeba chápat jako návrat do země státní příslušnosti či dřívějšího obvyklého pobytu s vyhlídkou stálého pobývání tamtéž. Dočasná návštěva uprchlíka v jeho dřívější domovské zemi, ne s jejím cestovním dokladem ale např. s cestovním dokladem vydaným zemí jeho pobytu, nepředstavuje „opětné usazení se“ a neobnáší ztrátu právního postavení uprchlíka podle této klauzule.18 (5) Státní příslušníci, u nichž pominuly důvody pro získání právního postavení uprchlíka Článek 1C (5) Úmluvy z r. 1951: „nemůže už dále odmítat užívat ochranu země své státní příslušnosti, protože okolnosti, v souvislosti s nimiž byla uznána za uprchlíka, přestaly existovat; Tento odstavec se nevztahuje na uprchlíka spadajícího pod písmeno A(1) tohoto článku, který může uvést pro odmítnutí užívání ochrany země své státní příslušnosti přesvědčivé důvody podložené předchozím pronásledováním;“
18
Viz odst. 125 výše
- 31 -
135. „Okolnosti“ se vztahují na takové zásadní změny v zemi, u nichž lze předpokládat odstranění toho, co vyvolává obavy. Pouhá – možná přechodná – změna ve skutečnostech stojících za obavami jednotlivých uprchlíků, která nevyúsťuje v takového podstatné změny v okolnostech, není dostačující pro uplatnění této klauzule. Právní postavení uprchlíků by nemělo být v zásadě předmětem častého přezkoumávání na úkor pocitu jejich bezpečí, který má právě mezinárodní ochrana navodit. 136. Druhý odstavec této klauzule obsahuje výjimku z cesačního ustanovení obsaženém v prvním odstavci. Zabývá se zvláštní situací, kdy někdo byl v minulosti vystaven velmi závažnému pronásledování, a nepřestane proto být uprchlíkem, i když v zemi jeho původu došlo k zásadním změnám. Odvolávka na článek 1A (1) naznačuje, že tato výjimka se vztahuje na „statutární uprchlíky“. V době, kdy byla připravována Úmluva z r. 1951, představovali právě tito uprchlíci většinu. Tato výjimka však odráží obecnější humanitární zásadu, jež by mohla být aplikována i na jiné uprchlíky než statutární. Často se uznává, že u osoby, která – nebo jejíž rodina – trpí vinou krutých forem pronásledování, by neměla být očekávána její repatriace. I když třeba dojde ke změně režimu v její zemi, nemusí to vždy přinést úplnou změnu v postoji obyvatelstva, ani, s ohledem na minulé zkušenosti, v mysli uprchlíka. (6) Osoby bez státní příslušnosti, u nichž pominuly důvody, pro které se staly uprchlíky Článek 1C (6) Úmluvy z r. 1951: „Jsa osobou bez jakékoliv státní příslušnosti, může se uprchlík vrátit do země svého dřívějšího obvyklého pobytu, poněvadž pominuly okolnosti, v souvislosti s nimiž byl uznán uprchlíkem; Tento odstavec se nevztahuje na uprchlíka spadajícího pod písmeno A(1) tohoto článku, který je schopen uvést přesvědčivé důvody, podložené předchozím pronásledováním pro odmítnutí návratu do země svého předchozího obvyklého pobytu.“ 137. Tato šestá a poslední cesační klauzule je paralelou k páté cesační klauzuli, která se týká osob majících státní příslušnost. Tato klauzule se zabývá výlučně osobami bez státní příslušnosti, jež se mohou vrátit do země jejich předchozího obvyklého pobytu. 138. „Okolnosti“ by měly být interpretovány stejným způsobem jako u páté cesační klauzule. 139. Mělo by být zdůrazněno, že kromě změněných okolností v zemi předchozího obvyklého pobytu, dotyčná osoba musí být schopná se tam vrátit. To v případě osoby bez státní příslušnosti nemusí být vždy možné.
- 32 -
KAPITOLA IV EXKLUZIVNÍ KLAUZULE A. Obecně 140. Pod písmeny D, E a F článku 1 obsahuje Úmluva z r. 1951 ustanovení, v souladu s nimiž osoby mající jinak charakteristiku uprchlíků, jak jsou definováni v článku 1, pod písmenem A, jsou z právního postavení uprchlíků vyloučeni. Tyto osoby se dělí do tři skupin. První skupina (článek 1D) se skládá z osob již se těšících ochraně či pomoci OSN; druhá skupina (článek 1E) se zabývá osobami, které nejsou považovány za potřebující mezinárodní ochranu; a třetí skupina (článek 1F) vyjmenovává kategorie osob, které nejsou považovány za zasluhující si mezinárodní ochranu. 141. Za normálních okolností se skutečnosti vedoucí k vyloučení podle těchto klauzulí objeví právě během procesu rozhodování o právním postavení určité osoby jako uprchlíka. Může se však stát, že skutečnosti odůvodňující vyloučení vejdou ve známost až poté, kdy byly osoba uznána za uprchlíka. V těchto případech bude exkluzivní klauzule vyžadovat odvolání předchozího rozhodnutí. B. Interpretace termínů (1) Osoby již se těšící ochraně či pomoci OSN Článek 1D Úmluvy z r. 1951: „Tato Úmluva se nevztahuje na osoby těšící se v současné době ochraně či pomoci jiných orgánů nebo agencií OSN než Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky. Jestliže tato ochrana či pomoc už není z jakýchkoliv důvodů poskytována osobách, jejichž postavení dosud nebylo definitivně vyřešeno v souladu s příslušnými rezolucemi přijatými Valným shromážděním OSN, pak tyto osoby budou mít už tímto nárok na výhody této Úmluvy.“ 142. Vyloučení podle této klauzule se vztahuje jakoukoliv osobu přijímající ochranu nebo pomoc od jiných orgánů či agencií OSN než Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky. Tato ochrana nebo pomoc byla dříve poskytována bývalou Agenturou OSN pro obnovu Koreje (UNKRA) a nyní je zajišťována Agenturou OSN pro pomoc a obnovu pro palestinské uprchlíky na Blízkém Východě (UNRWA). V budoucnosti se mohou objevit I další podobné situace. 143. Se zřetelem na uprchlíky z Palestiny je třeba poznamenat, že UNRWA operuje jen v určitých oblastech Středního Východu a že je tam jen ohledně poskytování své ochrany či pomoci. Znamená to, že uprchlík z Palestiny, který se ocitne mimo tuto oblast, nepožívá - 33 -
zmíněné pomoci a může o něm být uvažováno ve smyslu stanovení jeho právního postavení jako uprchlíka podle kritérií Úmluvy z r. 1951. V normální situaci by mělo stačit prokázat, že okolnosti, které ho původně opravňovaly k ochraně a pomoci ze strany UNRWA, stále trvají a že ani nepřestal být uprchlíkem podle jedné z cesačních klauzulí, ani není vyloučen z působnosti Úmluvy podle jedné z exkluzivních klauzulí. (2) Osoby nepovažované za potřebující mezinárodní ochranu článek 1E Úmluvy z r. 1951: „Tato Úmluva se nevztahuje na osobu, která je uznána příslušnými úřady země, v níž se usadila, za osobu mající práva a povinnosti vážící se na držení státní příslušnosti této země.“ 144. Toto ustanovení se vztahuje na osoby, které by jinak splňovaly předpoklady právního postavení uprchlíků a které byly přijaty v nějaké zemi,kde jim byla udělena většina práv požívaných za normálních okolností státními příslušníky, ne však formální občanství. (Často se jim říká „národní uprchlíci“.) Obyvatelstvo země, která je přijala, je často stejného etnického původu jako tyto osoby.19 145.
146.
Neexistuje přesná definice „práv a povinností“, která by představovala důvod pro vyloučení podle této klauzule. Lze však říci, že vyloučení funguje tehdy, kdy právní postavení osoby je převáženě uzpůsobeno postavení státního příslušníka dané země. Zejména musí být, stejně jako státní příslušník, plně chráněna před deportací či vypovězením. Tato klauzule se vztahuje na osobu, která „se usadila“ v dotyčné zemi. Tím se rozumí stálý pobyt, a ne jen návštěva. Osoba sídlící mimo tuto zem a nepožívající její diplomatické ochrany nespadá pod exkluzivní klauzuli.
(3) Osoby považované za nezasluhující si mezinárodní ochranu Článek 1F Úmluvy z r. 1951: „Ustanovení této úmluvy se nevztahují na žádnou osobu, o níž jsou vážné důvody se domnívat, že: (a) se dopustila zločinu proti míru, válečného zločinu nebo zločinu proti lidskosti, jak jsou definovány v mezinárodních právních nástrojích vypracovaných za účelem postihu těchto zločinů; (b) se dopustila závažného nepolitického zločinu mimo zem svého azylu dříve, než jí tam byl povolen vstup jako uprchlíkovi; 19
Při přípravě této exkluzivní klauzule měli autoři úmluvy na mysli hlavně uprchlíky německého původu, kteří po příchodu do Spolkové republiky Německa tam byli uznáni jako osoby mající práva a povinnosti vážící se na německou státní příslušnost.
- 34 -
(c) je vina činy, které jsou v rozporu se zásadami a cíli OSN.“ 147.
Předválečné mezinárodní nástroje definující různé kategorie uprchlíků neobsahovaly žádná ustanovení pro vyloučení zločinců. Teprve bezprostředně po skončení 2. světové války byla poprvé vypracována zvláštní ustanovení, aby se z velké skupiny uprchlíků, kterým se tehdy dostávalo pomoci, vyloučily určité osoby, jež byly považovány za nehodné mezinárodní ochrany.
148.
V době přípravy Úmluvy byly stále ještě velmi živě v paměti soudní procesy s hlavními válečnými zločinci a na straně smluvních států panovala shoda v tom, že váleční zločinci by neměli být chráněni. Existovalo u nich i přání odepřít vstup na jejich území zločincům, kteří by představovali ohrožení bezpečnosti a veřejného pořádku.
149.
Kompetence rozhodnut, zda je kterákoliv z těchto exkluzivních klauzulí aplikovatelná, přísluší smluvnímu státu, na jehož území žadatel usiluje o uznání svého právní postavení jako uprchlíka. Pro uplatnění těchto klauzulí je dostatečné prokázat, že „jsou vážné důvody domnívat se“, že byl spáchán jeden z uvedených činů. Oficiální důkaz z předchozího trestního stíhání se nevyžaduje. Při zvážení závažných důsledků vyloučení pro dotyčnou osobu však musí být interpretace těchto exkluzivních klauzulí restriktivní. (a) Válečné zločiny atd. „(a) se dopustila zločinu proti míru, válečného zločinu nebo zločinu proti lidskosti, jak jsou definovány v mezinárodních právních nástrojích vypracovaných za účelem postihu těchto zločinů.“
150.
Když se úmluva zmiňuje o zločinech proti míru, válečných zločinech nebo zločinech proti lidskosti, odvolává se obecně na „mezinárodní právní nástroje vypracované za účelem postihu těchto zločinů“. Takovýchto nástrojů datujících se od konce 2. světové války až do současné doby existuje celá řada. Všechny obsahují definice toho, co představují „zločiny proti míru, válečné zločiny a zločiny proti lidskosti“. Nejkomplexnější definice se nachází v Londýnské dohodě a Chartě Mezinárodního vojenského tribunálu z r. 1945. Definice obsažené v uvedené Londýnské dohodě a seznam dalších předmětných nástrojů jsou obsaženy v Přílohách V a VI.
(b) Obecné zločiny „(b) se dopustila závažného nepolitického zločinu mimo zem svého azylu dříve, než jí tam byl povolen vstup jako uprchlíkovi.“ 151.
Cílem této exkluzivní klauzule je chránit komunitu přijímající země před nebezpečím vpuštění uprchlíka, který spáchal vážný obecný zločin. Jde v ní též o to učinit náležitě po právu uprchlíkovi, který spáchal obecný zločin (nebo činy) méně vážného charakteru nebo spáchal politický trestný čin. - 35 -
152.
při rozhodování o tom, zda trestný čin je „nepolitický“, nebo je naopak „politickým“ zločinem, by měl být brán ohled v první řadě na jeho charakter a účel, t.j. zda byl spáchán na základě čistě politickém motivace a ne pouze z osobních či zištných důvodů. Měla by být rovněž úzká a přímá kauzální souvislost mezi spáchaným zločinem a jeho údajným politickým účelem a objektem. Politický aspekt trestného činu by měl rovněž převažovat nad jeho obecně právním charakterem. Nebylo by tomu tak, kdyby spáchané činy byly v hrubém nepoměru k údajnému cíli. Politický charakter trestného činu je také hůře akceptovatelný, pokud tento zahrnuje činy kruté povahy.
153.
Důvodem pro vyloučení je pouze zločin spáchaný nebo domněle spáchaný žadatelem mimo zem jeho azylu dříve, než mu tam byl povolen vstup jako uprchlíkovi. Touto vnější zemi by za normálních okolností byla země původu, ale mohla by to být i jiná země kromě země útočiště, kde žadatel usiluje o uznání svého právního postavení jako statutu uprchlíka.
154.
Uprchlík páchající vážnou trestnou činnost v zemi útočiště se musí podrobit řádnému zákonnému řízení v této zemi. V krajních případech umožňuje článek 33, odst. 2, Úmluvy vypovězení uprchlíka nebo jeho vrácení do bývalé domovské země, pokud poté, kdy byl usvědčen na základě definitivního rozsudku z „obzvláště vážného“ obecného zločinu, představuje ohrožení komunity země jeho útočiště.
155.
Co představuje „vážný“ nepolitický zločin pro účely této exkluzivní klauzule, je obtížné definovat, a to zejména z toho důvodu, že termín „zločin“ má různé konotace v různých právních systémech. V některých zemích slovo „zločin“ označuje pouze trestné činy vážného charakteru. V jiných zemích může znamenat cokoliv od drobné krádeže až po vraždu. V tomto kontextu však „závažný“ zločin musí být hrdelním zločinem nebo velmi závažným trestu podléhajícím činem. Méně závažné trestné činy podléhající mírným trestům nejsou důvodem pro vyloučení podle článku 1F (b), i když jsou technicky označovány za „zločiny“ v trestním právu dotyčné země.
156.
Při uplatnění této exkluzivní klauzule je rovněž nezbytné poměřit charakter trestného činu domněle spáchaného žadatelem mírou pronásledování, z něhož má obavy. Pokud má někdo opodstatněné obavy z velmi tvrdého pronásledování, např. pronásledování ohrožujícího jeho život nebo svobodu, musí být zločin velmi závažný, aby ho vyloučil. Pokud je pronásledování méně tvrdé, bude nutné vzít ohled na charakter údajně spáchaného zločinu nebo zločinů, aby se prokázalo, zda žadatel není ve skutečnosti prchajícím před spravedlností nebo zda jeho kriminální charakter nepřevažuje nad jeho charakterem bona fide (v dobré víře) uprchlíka.
157.
Při hodnocení charakteru údajně spáchaného zločinu musí být vzaty v úvahu všechny relevantní skutečnosti – včetně veškerých polehčujících okolností. Je rovněž nutné vzít na zřetel veškeré přitěžující okolnosti jako např. ten fakt, že žadatel usvědčený z vážného nepolitického zločinu si již odpykal svůj trest, nebo mu byla udělena milost nebo se na něj vztahovala amnestie, je rovněž relevantní. V posledně uvedeném případě existuje presumpce, že exkluzivní klauzuli již nelze uplatnit, pokud se
- 36 -
neprokáže, že navzdory omilostnění nebo amnestii stále převažuje kriminální charakter žadatele. 158.
Úvahy analogické s úvahami v předchozím odstavci budou namístě tehdy, byl-li spáchán – v nejširším smyslu – zločin jako prostředek útěku, nebo během útěku, ze země, kde byly obavy z pronásledování. Takovéto zločiny mohou sahat od krádeže jako prostředku pohybu z místa na místo až po ohrožení či zmaření životů nevinných lidí. Zatímco pro účely této exkluzivní klauzule by mohlo být možné přehlédnout skutečnost, že uprchlík, který nenalezl jiný prostředek útěku, třeba prorazil hranici v ukradeném autě, bude rozhodování mnohem obtížnější v případě, že unesl letadlo, t.j. přinutil posádku, pod pohrůžkou použití zbraně nebo skutečným použitím násilí, ke změně kurzu, aby se tak dostal do země útočiště.
159.
Pokud jde o únos letadla, vyvstala otázka, zda to v případě, že byl spáchán s clem uniknout před pronásledováním, představuje vážný nepolitický zločin ve smyslu této exkluzivní klauzule. Vlády se zabývaly nezákonným zmocněním se letadla při několika příležitostech v rámci OSN, a byla přijata řada mezinárodních úmluv zabývajících se touto problematikou. Žádný z těchto nástrojů se nezmiňuje o uprchlících. Nicméně jedna ze zpráv vedoucích přijetí rezoluce na toto téma konstatuje, že „přijetí návrhu této rezoluce nemůže ovlivnit žádná mezinárodní zákonná práva či povinnosti států vyplývající z právních nástrojů týkajících se právního postavení uprchlíků a osob bez státní příslušnosti“. Jiná zpráva Konstatuje, že „přijetí návrhu této rezoluce nemůže ovlivnit žádná mezinárodní zákonná práva či povinnosti států se zřetelem na azyl“.20
160.
Různé úmluvy přijaté v této souvislosti21 se zabývají hlavně způsobem nakládání s pachateli těchto trestných činů. Trvale poskytují smluvním státům alternativu vydání těchto osob nebo zahájení trestního řízení proti nim za čin jimi spáchaný na území těchto států, což obnáší i právo na poskytnutí azylu.
161.
Tam, kde je tudíž možnost poskytnutí azylu, bude muset být při rozhodování o možném právním postavení uprchlíků v souladu s Úmluvou z r. 1951 náležitě posouzena závažnost pronásledování, z něhož mohl mít pachatel obavy, i míry opodstatněnosti jeho obav. Otázka vyloučení, podle článku 1F (b), žadatele, který se dopustil nezákonného únosu letadla, bude muset být v každém jednotlivém případě rovněž pečlivě prošetřena. (c) Činy stojící v protikladu s cíli a zásadami OSN „(c) je vina činy, které jsou v rozporu se zásadami a cíli OSN.“
20
Zprávy šestého výboru o rezolucích k Valného shromáždění č. 2645 (XXV), dokument OSN A/8716, a č. 2551 (XXIV), dokument OSN A/7845. 21 Úmluva o trestných činech a určitých jiných činech spáchaných na palubě letadel, Tokio, 14. září 1963. Úmluva o potlačování nezákonných únosů letadel, Haag, 16. prosince 1970. Úmluva o potlačování nezákonných činů proti bezpečnosti civilního letectví, Montreal, 23. září 1971
- 37 -
162.
Je vidět, že tato velmi obecně formulovaná exkluzivní klauzule se překrývá s exkluzivní klauzulí v článku 1F (a); neboť je evidentní, že zločin proti míru, válečný zločin nebo zločin proti lidskosti je též činem stojícím v rozporu s cíli a zásadami OSN. I když článek 1F (c) nepřináší žádný konkrétní nový aspekt, je jeho záměrem obecně pokrýt takové činy stojící v rozporu s cíli a zásadami OSN, jež možná nejsou plně podchyceny v obou předchozích exkluzivních klauzulích. Vezmeme-li je ve spojení s nimi, pak musíme předpokládat, byť to není konkrétně vyjádřeno, že činy podchycené touto klauzulí musí mlít též kriminální charakter.
163.
Cíle a zásady OSN jsou zakotveny v Preambuli a v článcích 1 a 2 Charty OSN. Jsou výčtem základních zásad, jež by měly upravovat jednání členů OSN v jejich vzájemných vztazích jakož i ve vztahu k mezinárodnímu společenství jako celku. Z toho by mohlo být odvozeno, že aby nějaký jedinec mohl spáchat čin stojící v rozporu s těmito zásadami, musel by bát v mocenské pozici v některém členském státu a nápomocen k porušování těchto zásad jeho státem. Avšak pravděpodobně nejsou k dispozici žádné precedentní případy pro uplatnění této klauzule, jež by vzhledem ke své velmi obecné povaze měla být aplikována opatrně.
- 38 -
KAPITOLA V
ZVLÁŠTNÍ PŘÍPADY
A. Váleční uprchlíci 164.
Osoby přinucené opustit zem svého původu v důsledku mezinárodních nebo národních ozbrojených konfliktů nejsou za normálních okolností považovány za uprchlíky podle Úmluvy z r. 1951 nebo Protokolu z r. 196722. Zato však se jim dostává ochrany zakotvené v jiných mezinárodních nástrojích, např. v Ženevských úmluvách z r. 1949 o ochraně válečných obětí a v Protokolu z r. 1977, který je dodatkem Ženevské úmluvy z r. 1949 týkající se ochrany obětí mezinárodních ozbrojených konflliktů.23
165.
Avšak zahraniční invaze nebo okupace celé země nebo její části – může vyústit – a čas od času vyústila – v pronásledování z jednoho či více důvodů vyjmenovaných v Úmluvě z r. 1951. V těchto případech bude právní postavení uprchlíků záviset na, zda žadatel je schopen prokázat, že má „opodstatněné obavy z pronásledování“ na okupovaném území, a navíc na tom, zda může nebo nemůže užívat ochranu své vlády nebo ochranné mocnosti, jejíž povinností je zabezpečit během ozbrojeného konfliktu zájmy jeho země, a zda lze tuto ochranu považovat za účinnou.
166.
Ochrana nemusí být dostupná, pokud mezi hostitelskou zemí žadatele a zemí jeho původu nejsou diplomatické vztahy. Pokud vláda žadatele je sama v exilu, může být nad účinností ochrany, kterou je schopna zajistit, otazník. Každý případ musí být proto posuzován podle faktického stavu, a to jak se zřetelem na opodstatněnost obav z pronásledování tak i na dostupnost účinné ochrany ze strany vlády země původu. B. Dezertéři a osoby vyhýbající se vojenské službě
167.
V zemích, kde existuje povinná vojenská služba, je často nevykonávání této služby podle zákona trestné. Navíc nehledě na to, zda vojenská služba je či není povinná, je dezerce vždy považována za trestný čin. Tresty se mohou v různých zemích lišit a nejsou za normálních okolností považovány za pronásledování. Obavy z trestního stíhání a potrestání za dezerci či vyhýbání se nástupu vojenské služby nepředstavují samy o sobě opodstatněné obavy z pronásledování podle naší definice. Dezerce či vyhýbání se nástupu vojenské služby na druhé straně nevylučuje, aby člověk byl uprchlíkem, a člověk může být uprchlíkem kromě toho, že je dezertérem nebo vyhýbající se osobou.
22
Se zřetelem na Afriku však viz definici v článku I (2) Úmluvy OAJ upravující konkrétní aspekty problémů uprchlíků v Africe citovanou v odst. 22 výše. 23 Viz Přílohu VI, body (6) a (7)
- 39 -
168.
Člověk jasně není uprchlíkem, pokud jeho jediným důvodem pro dezerci či vyhýbání se nástupu vojenské služby je jeho averze vůči vojenské službě nebo strach z boje. Může však být uprchlíkem, jestliže se jeho dezerce nebo vyhýbání se sbíhá s dalšími relevantními motivy pro opuštění země nebo setrvávání mimo ni, nebo pokud má jinak důvody ve smyslu definice obávat se pronásledování.
169.
Dezertér nebo člověk vyhýbající se vojenské službě může být rovněž považován za uprchlíka, pokud lze prokázat, že by byl za tento vojenský trestný čin vystaven nepřiměřeně přísnému trestu z důvodu jeho rasy, náboženství, státní příslušnosti, příslušnosti k určité společenské vrstvě nebo politických názorů. Stejně by platilo i tehdy, pokud bylo možné prokázat, že má opodstatněné obavy z pronásledování z těchto uvedených důvodů nad rámec potrestání za dezerci.
170.
Jsou však I případy, kdy nutnost výkonu vojenské služby může být třeba i jediným důvodem pro nárok na právní postavení uprchlíka, t.j. když člověk může prokázat, že výkon vojenské služby by si vyžadoval jeho účast ve vojenských akcích,které jsou v rozporu s jeho skutečným politickým, náboženským nebo morálním přesvědčením nebo s oprávněnými pohnutkami jeho svědomí.
171.
Ne každé přesvědčení, ať je jakkoliv ryzí, je dostatečným důvodem pro nárokování si právního pastvení uprchlíka po dezerci nebo vyhnutí se nástupu vojenské služby. Nestačí, že člověk má rozpory se svou vládou, pokud jde o politické odůvodnění určité vojenské akce. Avšak tam, kde je typ vojenské akce, s níž jedinec nechce být spojován, odsuzován mezinárodním společenstvím jako jsoucí v rozporu se základními pravidly lidského chování, mohlo by potrestání za dezerci či vyhýbání se nástupu vojenské služby být, ve světle všech ostatních požadavků definice, samo o sobě považováno za pronásledování.
172.
Odmítání výkonu vojenské služby s může zakládat i na náboženském přesvědčení. Pokud je žadatel schopen prokázat, že jeho náboženské přesvědčení je ryzí a že toto přesvědčení neberou v úvahu úřady jeho země tím, že na něm požadují výkon vojenské služby, bude možná moci vznést nárok na právní postavení uprchlíka. Tento nárok by byl samozřejmě podpořen dalšími projevy toho, že žadatel nebo jeho rodina mohou zakusit potíže v důsledku svého náboženského přesvědčení.
173.
Otázka, zda na námitce proti výkonu vojenské služby z důvodů svědomí se může zakládat oprávněný nárok na právní postavení uprchlíka, by měla být rovněž posuzována ve světle současného vývoje v této oblasti. Rostoucí počet států přijímá zákony nebo správní předpisy, podle nichž osoby, které mohou uplatnit ryzí pohnutky svědomí, jsou osvobozeny od vojenské služby buď úplně nebo tak, že vykonávají náhradní (t.j. civilní) službu. Zavedení takovéto legislativy nebo správních předpisů je i předmětem doporučení mezinárodních agencií.24 ve světle tohoto vývoje je zde smluvním státům dávána možnost udělovat právní postavení uprchlíka osobám namítajícím proti výkonu vojenské služby z ryzích pohnutek svědomí.
24
Viz též doporučení 816 (1977) o právu námitky z důvodu svědomí proti vojenské službě, přijaté na parlamentním shromáždění Rady Evropy na jejím 29. řádném zasedání (5.-13. října 1977).
- 40 -
174.
Ryzost politického, náboženského či morálního přesvědčení člověka, nebo pohnutek jeho svědomí ve smyslu namítání proti výkon vojenské služby, je samozřejmě zapotřebí přikázat na základě pečlivého šetření jeho osobnosti a zázemí. Skutečnost, že třeba projevoval své názory už před povoláním k nástupu vojenské služby a nebo že třeba zažíval potíže s úřady pro jeho přesvědčení, je relevantní úvahou. O ryzosti jeho přesvědčení může leccos napovědět i to, zda byl k výkonu povinné služby povolán nebo zda do armády vstoupil jako dobrovolník. C. Osoby uchýlivší se k násilí nebo spáchavší násilné činy
175.
Žádost o udělení právního postavení uprchlíka často podávají osoby, jež použily násilí nebo spáchaly násilné činy. Toto úsilí je často spojováno, nebo údajně spojováno, s politickou činností či s politickými názory. Jejich činy mohou být výsledkem individuálních iniciativ nebo mohly být spáchány v rámci organizovaných skupin. Těmi posledně jmenovanými mohou třeba být buď tajná uskupení nebo kombinace politických a vojenských organizací,které jsou oficiálně uznávané nebo jejichž činnost je široce zaznamenávána.25 V úvahu by měla být brána I ta skutečnost, že použití síly je aspektem udržování zákonnosti a pořádku a že se k němu – podle definice – smí zákonně uchylovat policie a ozbrojené síly při výkonu svých funkcí.
176.
Žádost o udělení právního postavení uprchlíka podaná osobou použivší (nebo domněle použivší) sílu nebo spáchavší násilné činy jakéhokoliv charakteru a v rámci jakýchkoliv souvislostí musí být v první řadě – jako každá jiná žádost – zkoumaná z pohledu inkluzívních klauzulí v Úmluvě z r. 1951 (odst. 32–110 výše)
177.
Tam, kde bylo rozhodnuto, že žadatel splňuje inkluzívní kritéria, může vyvstat otázka, zda, se zřetelem na činy zahrnující použití síly nebo násilí jím spáchané, se na něho třeba nevztahují podmínky jedné či více exkluzivních klauzulí. O těchto exkluzivních klauzulích, které figurují v článku 1F (a) až (c) Úmluvy z r. 1951, již bylo pojednáno (odst. 147 až 163 výše)
178.
Původním záměrem exkluzivní klauzule obsažené v článku 1 F (a) bylo vyloučit právního postavení uprchlíků veškeré osoby, s ohledem na něž byly vážné důvody se domnívat, že „spáchaly zločin proti míru, válečný zločin nebo zločin proti lidskosti“ v oficiálním funkci. Tuto exkluzivní klauzuli je však možné uplatnit i na osoby, které tyto zločiny spáchaly v rámci různých nevládních uskupení, ať oficiálně uznaných, tajných či samozvaných.
179.
Exkluzivní klauzule obsažená v článku 1F (b), která se zmiňuje o „vážném nepolitickém zločinu“, není za normálních okolností relevantní pro použití síly nebo pro násilné činy spáchané v oficiální funkci. O interpretaci této exkluzivní klauzule již bylo pojednáno. Exkluzivní klauzule obsažená v článku 1F (c) již byla rovněž
25
Řada osvobozeneckých hnutí, které často mají i ozbrojené křídlo, byla oficiálně uznána Valným shromážděním OSN. Jiná osvobozenecká hnutí byla uznána pouze omezeným počtem vlád. Dalším se zase nedostává žádného oficiálního uznání.
- 41 -
posouzena. Jak již bylo naznačeno, měla by být vzhledem k jejímu vágnímu charakteru aplikována jen s opatrností. 180.
Rovněž je třeba připomenout, že exkluzivní klauzule by vzhledem k jejich charakteru a k vážným důsledkům jejich aplikace měly být uplatňovány restriktivně.
- 42 -
KAPITOLA VI
ZÁSADA SJEDNOCENÍ RODINY 181.
Počínaje Všeobecnou deklarací lidských práv, která prohlašuje, že „rodina je přirozenou a základní jednotkou společnosti a má nárok na ochranu ze strany společnosti a státu“, obsahuje většina mezinárodních nástrojů podobná ustanovení na ochranu rodinné jednotky.
182.
Závěrečný akt konference, která přijala Úmluvy z r. 1951: „Doporučuje vládám, aby učinily nezbytná opatření na ochranu rodiny uprchlíka, zejména se zřetelem na: (1) (2)
zajištění toho, aby byla zachována jednota rodiny uprchlíka, zejména v případech, kdy hlava rodiny splňuje podmínky nezbytné pro vstup do určité země. ochranu uprchlíků, kteří jsou nezletilí, zejména dětí a dívek bez doprovodu, se zvláštním odvoláním na poručnictví a adopci.“26
183.
Úmluva z r. 1951 neobsahuje zásadu sjednocení rodiny v definici termínu uprchlík. Výše uvedené doporučení v Závěrečném aktu konference je však dodržováno většinou států, ať jsou stranami Úmluvy z r. 1951 či Protokolu z r. 1967 nebo ne.
184.
Jestliže hlava rodiny splňuje kritéria definice, jeho rodinným příslušníkům se za normálních okolností uděluje právní postavení uprchlíků v souladu se zásadou sjednocení rodiny. Je však zřejmé, že oficiálně by právní postavení uprchlíka nemělo být udělováno rodinnému příslušníkovi, pokud je to neslučitelné s jeho osobním právním postavením. Závislý člen uprchlické rodiny tudíž může být státním příslušníkem azylové či jiné země a může požívat ochrany této země. Za těchto okolností by nebylo požadováno udělení mu právního postavení uprchlíků.
185.
Pokud jde o to, kteří členové rodiny se mohou těšit ze zásady sjednocení rodiny, minimálním požadavkem je zahrnutí chotě(i) a nezletilých dětí. V praxi jsou za normálních okolností takto zvažováni i další rodinní příslušníci, jako jsou rodiče uprchlíků v pokročilém věku, pokud žijí ve stejné domácnosti. Na druhé straně, jestliže hlava rodiny není uprchlíkem, nebrání jeho rodinným příslušníkům, pokud mohou uplatnit sami pro sebe příslušné důvody, nic v tom, aby požádali o uznání za
26
Viz Přílohu I.
- 43 -
uprchlíky v souladu s Úmluvou z r. 1951 nebo s Protokolem z r. 1967. Jinými slovy, zásada sjednocení rodiny funguje ve prospěch rodinných příslušníků, a ne proti nim. 186.
Zásada sjednocení rodiny nefunguje jen tam, kde se všichni rodinní příslušníci stanou uprchlíky najednou. Vztahuje se stejně i na případy, kde rodinná jednotka byla dočasně narušena útěkem jednoho či více z jejich členů.
187.
Tam, kde je jednota rodiny uprchlíka rozbita rozvodem, separací nebo smrtí, si rodinný příslušníci, kterým bylo uděleno právní postavení uprchlíka na základě sjednocení rodiny, tento statut podrží, pokud se nedostanou do působnosti podmínek některé cesační klauzule; nebo pokud si nechtějí podržet právní postavení uprchlíka z jiných důvodů než osobních dispozic; nebo pokud si již sami nepřejí být považováni za uprchlíky.
188.
Pokud rodinný příslušník uprchlíka spadá pod podmínky jedné z cesačních klauzulí, mělo by mu být právní postavení uprchlíka odepřeno.
- 44 -
ČÁST DVĚ
Postupy pro určování právního postavení uprchlíka
A. Obecně 189.
Jak jsme viděli, Úmluva z r. 1951 a Protokol z r. 1967 definují, kdo je uprchlík pro účely těchto nástrojů. Je zřejmé, že uprchlíci musejí být identifikováni, aby se státům – stranám Úmluvy a Protokolu umožnilo uplatňování jejich ustanovení. Tato identifikace, např. určení právního postavení uprchlíka, není konkrétně upravena, i když se o ní Úmluva z r. 1951 zmiňuje (viz článek 9). Úmluva zejména nenaznačuje typ postupů, které je třeba přijmout pro určení právního postavení uprchlíků. Proto se ponechává na každém smluvním státu, aby si sám stanovil postup, který považuje za nejvhodnější se zřetelem na svou konkrétní ústavní a správní strukturu.
190.
Je třeba připomenout, že žadatel o právní postavení uprchlíka je za normálních okolností ve zvláště zranitelné situaci. Nachází se v cizím prostředí a může zažívat vážné obtíže, jak technické tak psychologické, při předkládání svého případu úřadům cizí země, často v jiném jazyce než vlastním. Jeho žádost by proto měl být posuzována v rámci speciálně stanovených postupů kvalifikovanými pracovníky majícími nezbytné znalosti a zkušenosti a chápajícími specifické obtíže a potřeby žadatele.
191.
Vzhledem k tomu, že tato věc není Úmluvou z r. 1951 konkrétně upravena, postupy přijaté státy – stranami Úmluvy z r. 1951 a Protokolu z r. 1967 se značně liší. V řadě zemí se právní postavení uprchlíků určuje na základě formálních postupů konkrétně stanovených pro tento účel. V jiných zemích je otázka právního postavení uprchlíků zvažována v rámci obecných postupů pro přijímání cizinců. A jsou i země, kde se o právní postavení uprchlíků rozhoduje na základě neformálních opatření nebo ad hoc pro konkrétní účely, jakým je vydávání cestovních dokladů.
192.
Se zřetelem na tuto situaci a na nepravděpodobnost toho, že všechny státy vázané Úmluvou z r. 1951 a Protokolem z r. 1967 by si mohly stanovit identické postupy, doporučil výkonný výbor Programu Vysokého komisaře na svém 28. zasedání v říjnu 1977, aby tyto postupy splňovaly určité požadavky. Tyto základní požadavky odrážející specifickou situaci žadatele o udělení právního postavení uprchlíka, jež jsou výše zmíněny a jež by zajišťovaly, že žadateli se dostane určitých nezbytně nutných záruk, jsou následující: (i)
příslušný představitel (t.j. imigrační úředník nebo příslušník pohraniční policie), jemuž se uprchlík přihlásí na hranicích či na území smluvního státu, - 45 -
(ii) (iii) (iv)
(v) (vi)
(vii)
193.
194.
by měl mít jasné instrukce pro řešení případů, jež by mohly spadat do kompetence příslušných mezinárodních nástrojů. Měl by mít povinnost jednat v souladu se zásadou non-refoulment (nenavrácení) a postupovat tyto případy vyšším místům; žadateli by se mělo dostat nezbytného návodu ohledně postupu, podle něhož je třeba postupovat; měl by být jasně stanoven orgán – jeden ústřední orgán všude, kde je to možné – mající na starosti posuzování žádostí o udělení právního postavení uprchlíka a rozhodující o nich v první instanci; žadatel by měl dostat nezbytné prostředky, včetně kompetentního tlumočníka, aby mohl svůj případ postoupit příslušným místům. Žadatelům by rovněž měl být poskytnuta možnost, o níž by měli být patřičně informováni, spojit se s představitelem UNHCR; pokud je žadatel uznán za uprchlíka, měl by být příslušně informován a měly by mu být vydány dokumenty osvědčující jeho právní postavení uprchlíka; pokud žadatel není uznán, měl by mu být poskytnuta přiměřená lhůta k odvolání se za účelem formálního přezkoumání tohoto rozhodnutí buď ke stejnému nebo I jinému orgánu, ať už správnímu nebo soudnímu, v souladu s místním systémem; žadateli by mělo být dovoleno zůstat v zemi až do vyřízení jeho původní žádosti příslušnými orgány, jak jsou uvedeny v odst. (iii) výše, pokud takovýto orgán neprokáže, že jeho žádost je jasným zneužitím. Rovněž by mu mělo být dovoleno zůstat v zemi až do vyřízení jeho odvolání k vyšším správním místům nebo soudům.27
Výkonný výbor rovněž vyjádřil naději, že všechny státy – strany Úmluvy z r. 1951 a Protokolu z r. 1967, které tak dosud neučinily, podniknou příslušné kroky ke stanovení těchto postupů v blízké budoucnosti a že příznivě posoudí to, aby se na nich vhodnou formu mohl podílet I UNHCR. Rozhodování o právním postavení uprchlíků, což je úzce spjato s otázkami azylu a přijímáním do země, je předmětem zájmu Vysokého komisaře při výkonu jeho funkce poskytovat mezinárodní ochranu uprchlíkům. V řadě zemí se Úřad Vysokého komisaře podílí v různých formách na postupech pro určování právní postavení uprchlíků. Tato účast se zakládán na článku 35 Úmluvy z r. 1951 a na odpovídajícím článku II Protokolu z r. 1967, které zakotvují spolupráci smluvních států s Úřadem Vysokého komisaře.
B. Prokazování faktů (1) Zásady a metody 195.
27
Příslušné fakty jednotlivého případu bude muset prokázat v první řadě sám žadatel. Pak bude na osobě pověřené rozhodnutím o jeho případu (posuzovateli žádosti), aby posoudila podloženost jeho důkazů a důvěryhodnost jeho vyjádření.
Oficiální zápis z 32. zasedání Valného shromáždění, dodatek č. 12 (A/32/12/Add.1), odst. 53 (6) (e)
- 46 -
196.
Je obecnou právní zásadou, že důkazní břemeno spočívá na osobě vznášející nárok. Často se však stává, že žadatel není schopen podložit svá vyjádření dokumentárními či jinými důkazy, a případy, v nichž žadatel může podat důkaz o veškerých svých vyjádřeních, jsou spíše výjimkou než pravidlem. Ve většině případů osoba prchající před pronásledováním dorazí jen s nejnutnějšími osobními věcmi a velmi často dokonce i bez osobních dokladů. Zatímco tedy důkazní břemeno v zásadě spočívá na žadateli, pak povinnost osvětlit a vyhodnotit všechny relevantní fakty je rozložena mezi žadatelem a posuzovatelem žádosti. V některých případech může být vlastně na posuzovateli žádosti, aby použil veškeré prostředky, které má k dispozici, k zajištění nezbytných důkazů, o něž by se žádost opírala. Ani toto nezávislé zkoumání však nemusí být vždy úspěšné a mohou existovat vyjádření , jež nelze nijak doložit. V těchto případech, pokud líčení žadatele vypadá důvěryhodně, měla by být při těchto pochybnostech uznána žadatelova věc, pokud nejsou dobré důvody se domnívat se o opaku.
197.
Požadavek předložení důkazů by tudíž neměl být kladen příliš striktně s ohledem na obtížnost důkazního řešení vyplývajícího ze zvláštní situace, v níž se žadatel oprávní postavení uprchlíka nachází. Tolerance takovéto možné nedůkazní cesty však neznamená, že ničím nepodložená prohlášení musí být nutně přijata jako pravdivá, i když nezapadají do celkového líčení žadatele.
198.
Osoba, která se na základě vlastních zkušeností obávala úřadů své vlastní země, možná stále pociťuje strach tváří v tvář jakýmkoliv úřadům. Může se proto bát hovořit otevřeně a podat ucelený a přesný obraz svého případu.
199.
I když pro osvětlení žadatelova případu může za normálních okolností stačit již první pohovor sním, může být třeba nutné I to, aby posuzovatel žádosti objasnil veškeré zjevné nesrovnalosti ve výpovědi a řešil rozpory v něm formou dalšího pohovoru a aby nalezl vysvětlení jakéhokoliv překrucování či zatajování podstatných faktů. Nepravdivá prohlášení nejsou sama o sobě důvodem pro odmítnutí udělení právního postavení uprchlíka a je na posuzovateli žádosti, aby tato prohlášení vyhodnotil ve světle všech okolností případu.
200.
Hloubková analýza různých metod zjišťování faktů je mimo záběr této příručky. Lze však uvést, že základní informace jsou v první rovině získávány na základě vyplněného dotazníku. Tyto základní informace nebudou za normálních okolností postačující pro to, aby posuzovatel žádosti mohl učinit rozhodnutí, a bude zapotřebí jednoho či více osobních pohovorů. je nutné, aby si posuzovatel žádosti získal důvěru žadatele, aby mu mohl pomáhat při prezentaci jeho případu a při úplném vysvětlení jeho názorů a pocitů. Při vytváření tohoto ovzduší důvěry je samozřejmě nanejvýše důležité, aby s vyjádřeními žadatele bylo nakládáno jako s důvěrnými a aby byl’ v o tomto smyslu informován.
201.
Velmi často se stává, že proces zjišťování faktů není kompletní, dokud se neozřejmí široký okruh okolností. Vytrhávání izolovaných jevů ze souvislostí může být zavádějící. Je třeba brát v úvahu kumulativní efekt prožitků žadatele. Tam, kde žádný jev nevyčnívá nad ostatní, může být někdy i malý jev tou „poslední kapkou“; a i když žádný jednotlivý jev nemusí být dostatečný, pak veškeré jevy vztahující se
- 47 -
k žadatelovi, vezmou-li se dohromady, mohou vést k „opodstatněnosti“ jeho obav (viz odst. 53 výše) 202.
Jelikož závěr učiněný posuzovatelem žádosti na základě faktů daného případu a jeho osobní dojem z žadatele povedou k rozhodnutí, které ovlivní lidské životy, musí uplatňovat příslušná kritéria v duchů spravedlnosti a porozumění a jeho výrok vy samozřejmě neměl být ovlivněn osobní úvahou, že žadatel je „nehodným případem“. (3)
203.
204.
Kladné rozhodnutí v případě pochybností
Poté, kdy žadatel vyvinul opravdové úsilí o opodstatnění svého příběhu, je stále ještě možné, že pro některá z jeho prohlášení se nebude dostávat důkazů. Jak je shora vysvětleno (odst. 196), je sotva možné, aby uprchlík „dokázal“ každou část svého příběhu, a pravdou je, že kdyby toto stálo jako požadavek, většina uprchlíků by nebyla uznána. Proto je často nutné uznat žadatelovu věc i v případě pochybností. Kladné rozhodnutí v případě pochybností by mělo být učiněno jen tehdy, když byly získány a prověřeny veškeré dostupné důkazy a je-li je posuzovatel žádosti spokojen s celkovou důvěryhodnosti žadatele. Vyjádření žadatele musejí být logická a hodnověrná, a nesmějí být v protikladu k obecně známým faktům. (4)
205.
Shrnutí
Proces ozřejmování a vyhodnocování faktů lze proto shrnout následovně: (a) Žadatel by měl: (i) (ii) (iii)
říkat pravdu a plně napomáhat posuzovateli žádosti při prokazování faktů jeho případu; vyvinout úsilí o podložení svých prohlášení veškerými dostupnými důkazy a poskytnout uspokojivé vysvětlení pro jakékoliv chybějící důkazy. V případě potřeby vyvinout úsilí o opatření dalších důkazů; poskytnout veškeré příslušné informace o sobě a o svých minulých zkušenostech tak podrobně, jak je to nutné, aby umožnil posuzovateli žádosti prokázat relevantní skutečnosti. Měli by být požádán o logické vysvětlení všech důvodů uplatněných na podporu jeho žádosti oprávní postavení uprchlíka a měl by odpovědět na všechny položené otázky.
(b) Inspektor by měl: (i) (ii) (iii)
zajistit, aby žadatel prezentoval svůj případ co možná nejúplněji a s veškerými dostupnými důkazy; posoudit důvěryhodnost žadatele a vyhodnotit důkazy (v případě nutnosti při pochybnostech uznat žadatelovou věc), aby tak vyjasnil objektivní i subjektivní aspekty případu; vztáhnout tyto aspekty k příslušným kritériím Úmluvy z r. 1951, aby tak dospěl ke správnému závěru, pokud jde o právní postavení uprchlíka.
- 48 -
C. Případy obnášející specifické problémy při prokazování faktů (1)
Mentálně narušené osoby
206.
Viděli jsme, že při rozhodování o právním postavení uprchlíků je třeba prokázat subjektivní aspekt obav i objektivní aspekt jejich opodstatněnosti.
207.
Často se stává, že posuzovatel žádosti stojí před žadatelem, který má duševní či emoční poruchy bránící normálnímu prošetření jeho případu. I mentálně narušená osoba však může být uprchlíkem, ale, i když jí vznesený nárok nelze z důvodu tohoto stavu ignorovat, bud zde zapotřebí jiné techniky šetření.
208.
Všude tam, kde je to možné, by posuzovateli žádosti měl mít v těchto případech k dispozici odbornou lékařskou radu. Lékařská zpráva by měla obsahovat informace o charakteru a stupni duševní choroby a měla by vyhodnotit schopnost žadatele plnit požadavky běžně kladené na žadatele při prezentaci případu (viz. odst. 205 (a) výše). Závěry lékařské zprávy zde budou rozhodující pro další přístup posuzovatele žádosti.
209.
Jeho přístup se musí lišit v závislosti na stupni postižení žadatele, přičemž zde nelze stanovit žádná pevná pravidla. V úvahu musí být vzaty i charakter a míra „obav“ žadatele, neboť určitý stupeň mentálního narušení se často nalézá u osob vystavených tvrdému pronásledování. Tam,kde jsou známky toho, že obavy vyjádřené žadatelem se třeba nezakládají na skutečných prožitcích nebo jsou přehnané, bude možná třeba klást při rozhodování větší důraz na objektivní okolnosti, a ne tolik na žadatelova vyjádření.
210.
V každém případě bud nezbytné usnadnit důkazní břemeno, které normálně spočívá na žadateli, a informace, které nelze snadno získat od žadatele, bude třeba získat jinde, např. od přátel, příbuzných a jiných osob, jež jsou blízkými známými žadatele, nebo od jeho poručníka, pokud mu byl stanoven. Možná bude též nutné vyvodit určité závěry z průvodních okolností. Pokud např. žadatel patří k nějaké skupině uprchlíků a je v jejich společnosti, existuje domněnka, že sdílí jejich osud a že splňuje předpoklady stejně tak jako oni.
211.
Při prošetřování jeho žádosti proto nebude třeba možné přikládat subjektivnímu aspektu „obav“ stejný význam jako za normálních okolností, neboť by to mohlo být méně spolehlivé, a bude asi nutné klást větší důraz na objektivní situaci.
212.
Se zřetelem na výše uvedené úvahy bude mít prošetřování právního postavení uprchlíka v případě mentálně narušených osob zpravidla spíše vyhledávací charakter než v „normálních“ případech a bude vyžadovat podrobné zkoumání minulosti a zázemí žadatele při použití veškerých dostupných vnějších zdrojů informací. (2)
213.
Nezletilé osoby bez doprovodu
V Úmluvě z r. 1951 není žádné zvláštní ustanovení, které by se týkalo právního postavení uprchlíků v případě nezletilých osob. Na veškeré jedince bez ohledu na věk - 49 -
se vztahuje stejná definice. Když je nutné rozhodnout oprávním postavení uprchlíka u nezletilé osoby, mohou v jejím případě vzniknout problémy vyvěrající z obtížnosti použití kritéria „opodstatněných obav“. Jestliže je nezletilá osoba doprovázena jedním z rodičů (nebo oběma), či jiným rodinným příslušníkem, na němž je závislá a který požádá o udělení právního postavení uprchlíka, pak vlastní statut nezletilé osoby jako uprchlíka bude určen na základě zásady sjednocení rodiny (odst. 181 až 188 výše). 214.
O otázce toho, zda nezletilá osoba bez doprovodu může splňovat předpoklady pro udělení právního postavení uprchlíka, musí být rozhodováno v první řadě na základě stupně jejího duševních vývoje a zralosti. V případě dětí bude obecně nutné využít služeb odborníků v oblasti mentality dítěte. Dítě – včetně adolescentů – které není právně samostatné, by mělo mít v případě potřeby ustanoveného poručníka, jehož úkolem by bylo podpořit takové řešení, které bude v nejlepším zájmu této nezletilé osoby. Při neexistenci rodičů nebo právně ustanoveného poručníka je na úřadech zajistit plné zabezpečení zájmů takového žadatele o udělení právního postavení uprchlíka, který je nezletilou osobou.
215.
Tam, kde nezletilá osoba už není dítětem ale dospívajícím člověkem, bude rozhodování o právním postavení uprchlíků snazší stejně, jako je tomu v případě dospělé osoby, i když to opět bude záviset na skutečné míře zralosti dospívajícího. Lze předpokládat, že – pokud nic nenasvědčuje opaku – šestnáctiletá nebo starší osoba může být považována za dostatečně zralou na to, aby mohla mít opodstatněné obavy z pronásledování. U nezletilců mladších 16 let je možné za normálních okolností předpokládat, že nejsou dostatečně zralí. Sice mohou mít své vlastní obavy a svou vůli, to však asi nebude stejně signifikantní, jako tomu je v případě dospělých.
216.
Je však třeba zdůraznit, že se zde jedná pouze o obecná vodítka a že duševní zralost nezletilé osoby musí být za normálních okolností poměřována ve světle jejího osobního, rodinného a kulturního zázemí.
217.
V případě, že nezletilá osoba nedosáhla dostatečné míry zralosti, aby bylo umožněno prokázat opodstatněnost jejich obav stejně jako u dospělého, bud možná nutné vzít více ohled na určité objektivní faktory. Jestliže se tudíž nezletilá osoba bez doprovodu nachází ve společnosti skupiny uprchlíků – může to – v závislosti na okolnostech naznačovat, že tento nezletilec je též uprchlíkem.
218.
V úvahu bude třeba vzít i okolnosti rodičů a dalších rodinných příslušníků, včetně jejich situace v zemi původu nezletilé osoby. Pokud je důvod se domnívat, že si rodiče přejí, aby jejich dítě bylo mimo zem svého původu z důvodu opodstatněních obav z pronásledování, lze se domnívat, že i samotné dítě má tyto obavy.
219.
Pokud nelze ozřejmit vůli rodičů nebo pokud jsou o této vůli pochybnosti či pokud je v rozporu s vůlí dítěte, pak bude posuzovatel žádosti ve spolupráci s asistujícími odborníky muset dospět k rozhodnutí, pokud jede o opodstatněnost obav nezletilé osoby, na základě všech známých okolností, což může vyžadovat liberálnější uplatnění zásady kladného rozhodnutí při pochybnostech.
- 50 -
ZÁVĚR 220.
V této příručce byl učiněn pokus o definování určitých vodítek,která se podle zkušeností UNHCR ukázala jako užitečná při rozhodování o právním postavení uprchlíků pro účely Úmluvy z r. 1951 a Protokolu z r. 1967 týkajících správního postavení uprchlíků. Přitom byla zvláštní pozornost věnována definicím termínu „uprchlík“ v obou těchto právních nástrojích I různým problémům s jeho interpretací z definic vyplývajícím. Rovněž zde šlo o to ukázat, jak lze tyto definice aplikovat na konkrétní případy, a obrátit pozornost na různé procedurální problémy vyvstávající v souvislosti s určováním právního postavení uprchlíků.
221.
Úřad Vysokého komisaře je si plně vědom nedostatků, jež nutně musí obsahovat příručka tohoto typu, maje na zřeteli, že nelze postihnout každou situaci, v níž mohou lidé žádat o udělení právního postavení uprchlíka. Jedná lze o různorodé situace závisející na nejrozmanitějších podmínkách panujících v zemích původu i na speciálních osobních faktorech vztahujících se k jednotlivým žadatelům.
222.
Poskytnutý výklad ukazuje, že rozhodování o právním postavení uprchlíků není v žádném případě mechanickým a rutinním procesem. Naopak, vyžaduje specifické znalosti, praxi a zkušenosti a – co je ještě důležitější – pochopení konkrétní situace žadatele a lidských faktorů, které jsou ve hře.
223.
Doufáme, že tato příručka v rámci daných limitů snad poskytne určitý návod pro ty, kteří mají v náplni své každodenní práce určování právního postavení uprchlíků.
- 51 -
UNHCR/IOM/17/99 UNHCR/FOM/17/99 Úřad Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (UNHCR), Ženeva
26. dubna 1999 Směrnice pro aplikaci cesačních klauzulí 1. Státy i UNHCR byly jen zřídkakdy nuceny uchýlit se k formálnímu vyhlášení cesace statusu uprchlíka. Snaha najít trvalá řešení (dobrovolná repatriace, přesídlení) pro velké skupiny uprchlíků vedla k tomu, že nebylo zapotřebí přijímat formální rozhodnutí o cesaci. V mnohých státech, které přistoupily k Úmluvě o postavení uprchlíků z roku 1951 (dále jen „Úmluva z roku 1951“), je uprchlíkům udělováno povolení k trvalému pobytu, což následně vede k jejich integraci a naturalizaci. 2. Nedávné události, včetně významných změn v zemích, které dříve produkovaly velké počty uprchlíků, vedly k obnovenému zájmu států a UNHCR o aplikovatelnost cesačních klauzulí. Tyto směrnice se podrobně zabývají problematikou cesačních klauzulí a zohledňují akademické studie v této oblasti, precedenční právo, travaux preparatoires relevantních nástrojů, závěry Výkonného výboru UNHCR a pravidla i praxi UNHCR. 3. Doufáme, že tyto směrnice budou užitečné pro pracovníky UNHCR, kteří se mohou setkat s požadavkem posoudit možnost aplikovatelnost cesačních klauzulí v rámci Úmluvy z roku 1951. CESAČNÍ KLAUZULE: SMĚRNICE PRO JEJICH APLIKACI ÚVOD 1. Status uprchlíka je ve smyslu mezinárodního práva obecně přechodným jevem, který trvá jen potud, pokud trvají důvody obávat se pronásledování v zemi původu. Jakmile tyto důvody pominou, může být platnost statusu uprchlíka legitimně ukončena. 2. Cesační klauzule popisují jediné situace, kdy platnost statusu uprchlíka řádně a legitimně končí. To znamená, že jakmile je určitá osoba uznána jako uprchlík, jeho/její status platí do doby, než začne spadat pod platnost jedné z cesačních klauzulí. Tento striktní přístup je důležitý, jelikož uprchlíci by neměli být přezkoumáváním svého uprchlického statusu vystavováni neustálé nejistotě. Protože aplikace cesačních klauzulí funguje jako formální ztráta statusu uprchlíka, je při jejich interpretaci nutné postupovat restriktivně a spravedlivě. 3. Formální ztráta postavení uprchlíka na základě aplikace cesačních klauzulí musí být odlišována od zrušení statusu uprchlíka. Ke zrušení statusu uprchlíka dochází ukáže-li se, že dotyčné osobě neměl být status uprchlíka vůbec přiznán. Tak by tomu bylo v případě že bylo prokázáno zkreslení zásadních skutečností nebo ukáže-li se, že kdyby byly známy všechny relevantní skutečnosti, platila by jedna z vylučujících klauzulí. - 52 -
4. Cesační klauzule jsou obsaženy v článku 1C Úmluvy z roku 1951.1 Toto ustanovení zní: „Tato Úmluva pozbývá platnosti pro jakoukoliv osobu splňující podmínky odstavce A, jestliže (1) dobrovolně znovu využila ochrany země své státní příslušnosti; nebo (2) potom, co ztratila státní příslušnost, ji znovu dobrovolně nabyla; nebo (3) nabyla novou státní příslušnost a nachází se pod ochranou země své nové státní příslušnosti; nebo (4) dobrovolně se znovu usadila v zemi, kterou opustila nebo do které se nevrátila z obav před pronásledováním; nebo (5) nemůže dále odmítat ochranu země své státní příslušnosti poněvadž okolnosti, pro které byla uznána uprchlíkem, tam přestaly existovat. (Tento odstavec se nevztahuje na uprchlíka spadajícího pod odstavec A(1) tohoto článku, který je schopen uvést pro odmítnutí ochrany země své státní příslušnosti naléhavé důvody podložené předcházejícím pronásledováním.) (6) je-li osobou bez státní příslušnosti, je uprchlík schopen vrátit se do země svého bývalého pobytu poněvadž okolnosti, pro které byl uznán uprchlíkem, tam přestaly existovat. (Tento odstavec se nevztahuje na uprchlíka spadajícího pod odstavec A(1), který je schopen uvést naléhavé důvody podložené předchozím pronásledováním pro odmítnutí návratu do země svého bývalého pobytu.) 5. Výše uvedené klauzule můžeme rozdělit zhruba na dvě kategorie: klauzule týkající se změny osobní situace uprchlíka způsobené jeho/jejím vlastním jednáním (odstavce 1 až 4) a klauzule týkající se objektivních okolností, které tvořily základ přiznání postavení uprchlíka (odstavce 5 a 6). Poslední klauzule je obecně označována jako klauzule „pominuvších okolností“. DOBROVOLNÉ OPĚTOVNÉ VYUŽITÍ OCHRANY ZEMĚ STÁTNÍ PŘÍSLUŠNOSTI 6. Ochranou zde uvedenou je míněna diplomatická ochrana země státní příslušnosti uprchlíka. Pojem diplomatické ochrany souvisí především s kroky, které má stát právo podniknout ve vztahu k jinému státu v rámci zajištění nápravy v případě, že práva jednoho z jeho státních příslušníků byla tímto státem ohrožena. Pokud uprchlík znovu využije této formy ochrany, platnost jeho/jejího uprchlického statusu by měla být ukončena. 7. Ze širšího pohledu zahrnuje diplomatická ochrana také konzulární pomoc. Pokud konzulární úřady vydají doklady a potvrzení, které její státní příslušník může během svého pobytu v zahraničí potřebovat (například vystavení nového cestovního pasu, kopií 1
Cesační klauzule jsou obsaženy také v odstavci 6A Statutu UNHCR a v článku I(4) Úmluvy Organizace africké jednoty. Cesační klauzule uvedené ve Statutu UNHCR jsou podobné těm obsaženým v Úmluvě z roku 1951, avšak Úmluva Organizace africké jednoty řadí k okolnostem, které mohou ukončit platnost postavení uprchlíka, také skutečnost, že uprchlík „spáchal mimo azylovou zemi závažný nepolitický trestný čin po svém přijetí azylovou zemí jako uprchlík“ a že uprchlík „vážně porušil cíle a účel Úmluvy“. Podle Úmluvy z roku 1951 není spáchání závažného nepolitického trestného činu v azylové zemi vnímáno jako důvod pro cesaci postavení uprchlíka, ale je považováno za relevantní v kontextu aplikace článku 32 a 33(2) jako jednoho z důvodů, které mohou za výjimečných okolností ospravedlnit vyhoštění nebo návrat do země původu. Porušení cílů a účelu Úmluvy Organizace africké jednoty se týká takových činů, jakými jsou např. podvratná činnost zakázaná článkem III Úmluvy Organizace africké jednoty.
- 53 -
rodných a oddacích listů, ověření diplomů atd.), může i toto znamenat opětovné využití národní ochrany. 8. Opětovné využití národní ochrany země státní příslušnosti by mělo vést k cesaci statusu uprchlíka v případě, že uprchlík jednal dobrovolně, měl v úmyslu opětovně využít ochrany země své státní příslušnosti a takové ochrany se mu skutečně dostalo. (a) Dobrovolný čin 9. Jednal-li uprchlík pod tlakem okolností mimo svou kontrolu (například na příkaz úřadů azylové země nebo ve snaze zabránit nelegálnosti svého pobytu v zemi), nemělo by takové jednání být považováno za dobrovolné. Při kontaktování úřadů země své státní příslušnosti musí uprchlík jednat skutečně ze své svobodné vůle. (b) Úmysl nebo motiv činu 10. Úmysl nebo motiv uprchlíka při kontaktování úřadů země jeho státní příslušnosti musí být posouzen, aby bylo možné rozhodnout, zda tento čin byl uskutečněn za účelem získání ochrany těchto úřadů. I když stanovení úmyslu nebo motivu uprchlíka může být obtížné, musí být každý případ posouzen podle svého meritu a na základě konkrétního činu dotyčného uprchlíka. Většina běžných kontaktů s diplomatickými misemi za účelem potvrzení akademických dokladů nebo za účelem získání kopií rodného či oddacího listu nebo jiných dokumentů nejsou považovány za činy, které by v sobě zahrnovaly úmysl znovupřijetí ochrany země původu. Žádost uprchlíka o prodloužení národního cestovního pasu za běžných okolností implikuje úmysl svěřit ochranu svých zájmů zemi své státní příslušnosti nebo úmysl s touto zemí znovunavázat normální vztahy. Tyto předpoklady však může uprchlík vyvrátit. Mohou nastat případy, kdy by získání nebo obnovení platnosti národního pasu nemělo být vnímáno jako výraz úmyslu znovu využít ochrany země státní příslušnosti. Klíčovou otázkou je účel nebo důvod, pro který byla žádost o vydání/prodloužení pasu podána.2 (c) Ochrana musí být získána 11. Pouhý pokus o kontakt nebo neúspěšná žádost o ochranu u diplomatické mise země státní příslušnosti nemůže vést k cesaci statusu uprchlíka. K cesaci dojde pouze je-li takové žádosti je vyhověno a dotyčné osobě je poskytnuta ochrana de facto.3 DOBROVOLNÉ OPĚTOVNÉ NABYTÍ BÝVALÉ STÁTNÍ PŘÍSLUŠNOSTI 2
Během diskuse o této klauzuli na jedenáctém zasedání ECOSOC v roce 1950 poukázal zástupce Spojených států na skutečnost, že přestože podání žádosti o cestovní pas se technicky řečeno rovná využití ochrany, tento cestovní doklad může být nutný jen za účelem vycestování do třetí země v rámci přesídlení a podání žádosti o vystavení pasu by tedy nemělo být nutně vnímáno jako indikace, že dotyčná osoba se již neobává pronásledování. (ECOSOC, Official Records of the Elelventh Session (1950), Summary Record of the Hundred and Sixty-Fifth Meeting of the Social Committee, UN Doc. E/AC.7/SR.165, str. 19.) 3 To bylo stanoveno během diskuse o tomto ustanovení v ECOSOC v roce 1950. Návrh textu zvažovaný Komisí stanovoval, že osoba přestane být uprchlíkem pokud „dobrovolně znovu požádá o ochranu vlády země své státní příslušnosti“. V souvislosti s tímto textem zástupce Spojených států uvedl, že uprchlík by neměl automaticky ztrácet uprchlický status jen proto, že podal takovou žádost jelikož ta mohla být zamítnuta a navrhl nahrazení výrazu „dobrovolně znovu požádá“ výrazem „dobrovolně znovu využije“. (Viz předchozí vysvětlivka, str. 19-21.)
- 54 -
12. Tato cesační klauzule se vztahuje na uprchlíka, který v jisté chvíli ztratil státní příslušnost země, ve vztahu ke které měl opodstatněnou obavu z pronásledování. K tomu mohlo dojít buď odebráním státní příslušnosti vládou dotyčného státu nebo činem dotyčné osoby vedoucím ke ztrátě státní příslušnosti právním úkonem. Ke ztrátě státní příslušnosti může dojít před nebo po přiznání postavení uprchlíka. 13. Uprchlík musí při znovunabytí své státní příslušnosti jednat ze své vlastní svobodné vůle. Na rozdíl od předchozí cesační klauzule nevyžaduje tato cesační klauzule za normálních okolností posouzení uprchlíkova úmyslu nebo motivu. Státní příslušnost je obecně považována za institut odrážející vztah mezi občanem a státem a pokud uprchlík ze své vlastní vůle znovu nabyl jednou pozbyté státní příslušnosti, je možné předpokládat jeho úmysl využít ochranu vlády. Dobrovolné znovunabytí státní příslušnosti je jasným indikátorem, že nastala normalizace vztahu mezi uprchlíkem a vládou, ve vztahu ke které měl uprchlík opodstatněnou obavu z pronásledování. 14. V situaci, kdy zákony země původu uprchlíka automaticky přidělují státní příslušnost a uprchlík znovu získal státní příslušnost tímto způsobem, se samozřejmě nejedná o čin ze strany uprchlíka, který by automaticky inicioval aplikaci této klauzule. Ani pouhá možnost znovu získat ztracenou státní příslušnost výkonem práva opce není a fortiori postačující pro ukončení platnosti statusu uprchlíka. Pokud však zákony dávají možnost odmítnout přidělení státního občanství a uprchlík ji, s plným vědomím o její existenci, nevyužil, potom je možné mít za to, že uprchlík dobrovolně znovu nabyl svou bývalou státní příslušnost. Přestože většinou zbývá omezený prostor pro uvedení polehčujících okolností, může uprchlík v této konkrétní situaci ukázat zvláštní důvody potvrzující, že ve skutečnosti neměl v úmyslu získat ochranu této vlády. ZÍSKÁNÍ NOVÉ STÁTNÍ PŘÍSLUŠNOSTI A VYUŽITÍ OCHRANY ZEMĚ NOVÉ STÁTNÍ PŘÍSLUŠNOSTI 15. Na rozdíl od ostatních cesačních klauzulí se tato konkrétní cesační klauzule netýká normalizace vztahů mezi uprchlíkem a jeho zemí původu, ale vzniku vztahů mezi ním a novou zemí. Touto zemí je většinou azylová země, ale může se jednat i o jiný stát. (a) Získání nové státní příslušnosti 16. Novou státní příslušnost je nutné získat. Aby mohl být uprchlík považován za státního příslušníka jiné země, musí pro to existovat nezvratný důkaz zohledňující jak platnou legislativu, tak skutečnou administrativní praxi. Vlastnictví pasu jiné země je samo o sobě nepostačujícím důkazem pokud není jasné, že nositel pasu je, podle zákona dotyčné země, jejím občanem.4 (b) Využití ochrany země nové státní příslušnosti 17. Využití ochrany země nové státní příslušnosti je zásadní skutečností. Aby bylo možné uprchlíka s novou státní příslušností považovat za osobu, která se těší ochraně země své nové státní příslušnosti, musí být splněny dvě následující podmínky: (i) nová státní příslušnost musí být efektivní v tom smyslu, že musí odpovídat skutečným svazkům mezi 4
Viz také IOM č. 66/98 – FOM č. 70/98 z 28. září 1998 (Směrnice: Aktivity poboček v oblasti osob bez státní příslušnosti.)
- 55 -
daným jedincem a tímto státem5; a (ii) uprchlík musí být schopen a ochoten využít ochrany vlády země své nové státní příslušnosti. Tento prvek je zvláště relevantní v případech, kdy byla nová státní příslušnost získána sňatkem. V takových případech je ochrana země nové státní příslušnosti závislá na tom, zda mezi uprchlíkem a zemí státní příslušnosti jeho/jejího partnera vznikl skutečný vztah. Je-li k dispozici efektivní ochrana země státní příslušnosti partnera a pokud uprchlík sám této ochrany využije, potom je možné cesační klauzuli aplikovat. 18. Pokud by uprchlík o novou státní příslušnost přišel, je možné znovu žádat o předchozí status uprchlíka, i když přidělení tohoto statusu není automatické a závisí na okolnostech ztráty státní příslušnosti. V případě, kdy osoba ztratila svou nově nabytou státní příslušnost dobrovolným zřeknutím se této státní příslušnosti, mohou cesační klauzule platit i nadále. Na druhé straně, pokud uprchlík přišel o novou státní příslušnost v důsledku okolností mimo svou kontrolu (například politickou událostí v zemi nové státní příslušnosti uprchlíka), potom je možné platnost uprchlického statusu dotyčné osoby obnovit. DOBROVOLNÉ OPĚTOVNÉ USAZENÍ SE V ZEMI PŮVODU 19. Toto je jediná cesační klauzule pro jejíž naplnění je nutné, aby se uprchlík vrátil do své země původu. Termín „opětovné usazení se“ znamená nejen návrat do země původu, ale také nové usazení se v této zemi. 20. Požadavek dobrovolnosti platí jak pro návrat, tak pro pobyt v zemi původu. Je-li návrat nedobrovolný, cesační klauzule neplatí. Pokud se však uprchlík do své země původu vrátí nedobrovolně, ale usadí se v ní bez problémů a normálně v ní žije delší dobu před tím, než znovu odejde, muže cesační klauzule platit. Pokud se uprchlík vrátil do své země původu dobrovolně, avšak jeho pobyt v zemi dobrovolný není (například v důsledku uvěznění apod.), nemůže být cesační klauzule aplikována. 21. Neexistují žádná konečná kritéria pro rozhodnutí, zda určitá osoba má být považována za „opětovně usazenou“ v zemi. Dlouhodobý pobyt je určitým indikátorem opětovného usazení. Délka pobytu je však pouze jedním z faktorů při rozhodování o „opětovném usazení“. Dalším indikátorem je pocit „závazku“, který má uprchlík ve vztahu k pobytu v zemi původu. Krátká cesta může opravňovat cesaci postavení uprchlíka pokud uprchlík žil v zemi původu bez problémů normálním životem a plnil své povinnosti podobně jako ostatní občané (například platil daně). Takové jednání by naznačovalo normalizaci vztahů se zemí původu. Krátké návštěvy země původu motivované vážnými důvody však normálně nebudou stačit pro aplikaci této klauzule. Například návrat do země původu pro posouzení situace v dané oblasti by neměl být vnímán jako „opětovné usazení“ ve smyslu tohoto ustanovení. 22. Aplikace této cesační klauzule nebrání posouzení nové azylové žádosti dotyčné osoby na základě okolností nastalých v zemi původu poté, co se v zemi znovu usídlila.6 5
Tato podmínka byla vyhlášena Mezinárodním soudním dvorem v případu Nottenbohm (ICR Reports, 1995). Ve svém Závěru č. 18 (XXXI) z roku 1980 Výkonný výbor UNHCR hovoří o významu poskytování potřebných informací o zemích původu uprchlíkům, aby bylo usnadněno jejich rozhodování o repatriaci, a uznal dále, že „návštěvy individuálních uprchlíků nebo zástupců uprchlíků v zemi původu pro získání informací o místní situaci – bez toho, že by takovéto návštěvy automaticky znamenaly ztrátu postavení uprchlíka – mohou v tomto ohledu pomoci.“
6
- 56 -
KLAUZULE „POMINUVŠÍCH OKOLNOSTÍ“ 23. Pododstavec 5 článku 1(c) se týká uprchlíků, kteří mají státní občanství, pododstavec 6 se vztahuje k osobám bez státní příslušnosti. a) Charakter a rozsah změněných okolností 24. Pododstavec 5 stanovuje, že Úmluva přestává pro uprchlíka platit „nemůže-li uprchlík dále odmítat ochranu země své státní příslušnosti poněvadž okolnosti, pro které byl uznán uprchlíkem, tam přestaly existovat“. Pododstavec 6 uvádí, že Úmluva v případě uprchlíkaosoby bez státního občanství pozbývá platnosti je-li „uprchlík, který je osobou bez státní příslušnosti, schopen vrátit se do země svého bývalého pobytu poněvadž okolnosti, pro které byl uznán uprchlíkem, tam přestaly existovat“. Nahrazení výrazu „nemůže dále odmítat ochranu země své státní příslušnosti“ výrazem „je … schopen vrátit se do země svého bývalého pobytu“ vyplývá ze skutečnosti, že osoby bez státní příslušnosti nemají nárok na diplomatickou ochranu žádného státu. 25. Výraz „okolnosti pro které byl uznán uprchlíkem“ se vztahuje k objektivní situaci v zemi původu uprchlíka. Aby byla tato cesační klauzule aplikovatelná, musí v zemi původu nastat zásadní změny, které mohou být vnímány jako rušící obavy z pronásledování. Změny musí být zásadní, hluboké a významné. K zásadním změnám může dojít náhle nebo k nim může docházet postupně po delší časové období. 26. Zásadní změny musí mít také trvalý charakter a při rozhodování, zda dotyčné změny mohou být považovány za trvalé či nikoliv, je nutné postupovat velmi striktně. Přechodná období míru a stability nemohou ospravedlňovat aplikaci cesačních klauzulí. Veškeré události, které se zdají svědčit o významných a hlubokých změnách a umožňovat tak využití cesačních klauzulí, musí být prověřeny časem před tím, než je přijato jakékoliv rozhodnutí o cesaci postavení uprchlíka. 27. I když doba potřebného časového odstupu bude případ od případu rozdílná, hodnocení trvalosti změn by mělo zohledňovat také způsob, jakým ke změnám došlo, charakter změn, celkové politické ovzduší země, důsledky změny současné a bývalé vlády (pokud došlo ke změně vlády) a schopnost vládnoucího režimu upevňovat změny a nastolit stabilitu. 28. Hodnocení trvalosti změn může proběhnout po relativně krátkém časovém období v případě, kdy ke změnám došlo pokojným a ústavním postupem, kdy proběhly spravedlivé a svobodné volby vedoucí ke skutečné změně respektující lidská práva a k relativní politické a ekonomické stabilitě. Delšího časového odstupu však bude zapotřebí při hodnocení trvalosti změn, které proběhly násilným způsobem a znamenaly svržení vládnoucího režimu. Za těchto okolností je nutné velmi opatrně posoudit situaci v oblasti lidských práv. Proces národní obnovy musí dostat čas ke svému upevnění a všechny mírové dohody s opozičními vojenskými skupinami musí být pečlivě monitorovány. Pokud nedojde k národnímu usmíření a nastolení skutečného míru, mohou být politické změny pouze povrchní. Pomalý pokrok v oblasti mírového procesu (jako např. v oblasti navracení půdy a majetku) může být zdrojem napětí bránícím plnému usmíření. Ekonomická a sociální stabilita je důležitá jelikož nestabilita v ekonomické a sociální oblasti může vést k dalším politickým nepokojům.
- 57 -
29. Změny v zemi původu uprchlíka, které proběhly pouze v jedné části země, by obecně neměly vést k cesaci postavení uprchlíka. Platnost statusu uprchlíka by měla být ukončena pouze přestane-li existovat důvod pro obavu z pronásledování bez toho, že by uprchlíkovi bylo nařízeno navrátit do určité specifické „bezpečné oblasti“ kde mu pronásledování nehrozí. b) Výjimka z cesace 30. Klauzule „pominuvších okolností“ obsahuje ustanovení umožňujícím uprchlíkům, na něž se vztahuje odstavec A(1) článku 1 Úmluvy z roku 1951 (tj. tzv. „statutární“ uprchlíci), odvolat se na závažné důvody vyplývající z předchozího pronásledování při odmítnutí opětovného využití ochrany země jejich státní příslušnosti a tedy zachování platnosti statusu uprchlíka. Účelem tohoto ustanovení bylo specificky pokrýt situaci osob, které byly postiženy brutální perzekucí nacistického režimu a od kterých není kvůli způsobenému traumatu možné rozumně očekávat návrat do země původu. 31. Po formální stránce se toto ustanovení v současné době vztahuje pouze na velmi malou skupinu osob. Nic však nebrání jeho aplikaci z humanitárních důvodů v případě jiných než statutárních uprchlíků. Výkonný výbor Úřadu vysokého komisaře OSN pro uprchlíky ve svém Závěru č. 69 (XLIII) z roku 1992 doporučil, aby v rámci prevence strádání „státy zvážily přiznání vhodného statusu (zachovávajícího dříve získaná práva) v případě osob, které mají závažné důvody vyplývající z jejich předchozího pronásledování pro odmítnutí opětovného využití ochrany své země původu“. POSTUP PŘI APLIKACI CESAČNÍCH KLAUZULÍ 32. Úmluva z roku 1951 nenaznačuje, jak se má při cesaci postavení uprchlíka postupovat. Závěr Výkonného výboru UNHCR č. 69 však zdůrazňuje, že při aplikaci cesačních klauzulí má být „postupováno opatrně“ za použití „jasně definovaných pravidel“ tak, aby si uprchlíci mohli být jisti spravedlností tohoto procesu. Kvůli možným závažným důsledkům chybné cesace postavení uprchlíka musí být součástí těchto procedur také záruky respektující standardní pravidla přirozené spravedlnosti. a) Vyvratitelný předpoklad 33. Všechny cesační klauzule jsou aplikovatelné individuálně. Klauzule „pominuvších okolností“ se ale vztahuje k objektivním podmínkám panujícím v zemi původu uprchlíka a proto je rozumné předpokládat, že došlo-li k zásadní změně poměrů, potom obecně zmizely důvody vedoucí k odchodu v případě všech uprchlíků z dané země původu. V takovém případě se prohlášení kompetentních orgánů azylové země nebo UNHCR o změně podmínek v dané zemi původu uprchlíků rovná uznání předpokladu, že uprchlíci z dané země již nemají opodstatněnou obavu z pronásledování. Takovýto předpoklad musí být vyvratitelný a, jak doporučuje Závěr Výkonného výboru č. 69 (XLIII) z roku 1992, dotyčné osoby musí mít v takovém případě možnost požádat o přezkum svého případu z důvodů souvisejících s jejich individuální situací. 34. Uprchlický status osob, které získaly azyl jako osoby závislé na osobě s přiznaným postavením uprchlíka, zůstává v platnosti až do doby, kdy dotyčné osoby začnou individuálně spadat pod platnost cesačních klauzulí. To znamená, že ztráta postavení uprchlíka kohokoliv z uprchlické rodiny jako taková neovlivňuje status ostatních členů rodiny. - 58 -
b) Úloha UNHCR 35. I když je na UNHCR rozhodnout, zda se podmínky v zemi původu změnily tak, aby ospravedlňovaly aplikaci kritéria „pominuvších okolností“ pro mandátní uprchlíky UNHCR (Podle Statutu UNHCR), formálně aplikují cesační klauzule podle Úmluvy z roku 1951 příslušné státy. V tomto procesu hraje UNHCR úlohu, která souvisí s jeho dohlížecí funkcí podle článku 35 Úmluvy z roku 1951. Závěr Výkonného výboru UNHCR č. 69 uvádí, že „Úřad Vysokého komisaře by se měl tohoto procesu odpovídajícím způsobem účastnit“ a zdůrazňuje, že by státy měly využít dostupných informací o zemi původu, „zejména“ ze zdrojů UNHCR. Kromě poskytnutí informací o zemích původu by Úřad Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky měl, v souvislosti s obecnou kompetencí UNHCR v uprchlické oblasti, také odpovídajícím způsobem pomoci vládám při hodnocení změn v zemi původu. Závěr Výkonného výboru UNHCR č. 69 uvádí, že „všechna prohlášení Vysokého komisaře uvádějící, že kompetence poskytnuté mu na základě Statutu Úřadu ve vztahu k určitým uprchlíkům již neplatí, mohou být pro státy užitečné při rozhodování o aplikaci cesačních klauzulí a Úmluvy z roku 1951“. Od roku 1975 UNHCR vyhlásilo cesaci ve vztahu k patnácti národnostním skupinám uprchlíků na základě zásadních změn, ke kterým došlo v jejich zemi původu (viz seznam připojený k tomuto memorandu). 36. Jak rozhodnutí samotné, tak načasování tohoto rozhodnutí by mělo zohledňovat obtíže, které mohou být aplikací cesačních klauzulí způsobeny. Státy by se měly humánně vyrovnat s důsledky, které s sebou aplikace cesačních klauzulí přináší. Cesace postavení uprchlíka nemusí nutně znamenat, že by bývalý uprchlík měl opustit azylovou zemi. Závěr Výkonného výboru UNHCR č. 69 v této souvislosti doporučuje, aby při aplikaci cesačních klauzulí příslušné orgány azylové země zvážily přijetí odpovídajících opatření pro ty osoby, od kterých není možné očekávat odchod ze země kvůli jejich dlouhodobému pobytu a pevným rodinným, sociálním a ekonomickým svazkům s touto zemí. Takováto doporučení by měla zahrnovat přiznání odpovídající pobytového statusu v zemi, který by bývalým uprchlíkům umožnil pokračovat v životě, který si vybudovali, a zachovával jejich získaná práva. c) Cesace a repatriace 37. Existence podmínek umožňujících dobrovolnou repatriaci neopravňuje ipso facto aplikaci klauzule „pominuvších okolností“. Přestože situace v zemi původu se mohla zlepšit natolik, že vede k osobnímu rozhodnutí uprchlíka dobrovolně se vrátit, rozsah těchto změn nemusí splňovat podmínku zásadnosti a trvalosti nutnou pro aplikaci této konkrétní klauzule. 38. Nemá-li uprchlík v zemi nezávislý pobytový status nebo neexistují-li zvláštní okolnosti, které by ospravedlňovaly přijetí výjimečných opatření pro pokračující pobyt bývalého uprchlíka v azylové zemi, může aplikace cesačních klauzulí nakonec vést k repatriaci dotyčné osoby. Výkonný výbor UNHCR ve svém Závěru č. 69 doporučuje, aby při přijímání rozhodnutí o aplikaci cesačních klauzulí státy ve všech případech jednaly humánně a měly na paměti důsledky tohoto rozhodnutí pro dotyčné jednotlivce či skupiny, aby azylové země a země původu společně usnadnily návrat a zajistily jeho spravedlivý a důstojný průběh. Závěr č. 69 dále doporučuje, aby – kde je to vhodné – byla navrátilcům poskytnuta pomoc při návratu a reintegraci (i například prostřednictvím příslušných mezinárodních agentur). Jedinci, jejichž uprchlický status přestal platit na - 59 -
základě klauzule „pominuvších okolností“ mají obecně nárok na pomoc UNHCR při repatriaci. Bývalí uprchlíci, kteří si přejí využít takovéto repatriační pomoci, musí většinou projevit tento svůj úmysl v určitém časovém limitu a také repatriace musí proběhnout do určitého data.7 Ve všech případech však bude poskytnutí pomoci záviset na tom, zda dotyčná osoba splňuje kritéria stanovená příslušnými směrnicemi (včetně Příručky pro dobrovolnou repatriaci). 39. Terénní pracovníci UNHCR musí také zajistit, aby standardy Závěru č. 69 platily i pro mandátní uprchlíky, ve vztahu ke kterým UNHCR aplikovalo cesační klauzule obsažené ve Statutu UNHCR.
7
Například časový limit stanovený po registraci bývalých chilských uprchlíků po vyhlášení cesace byl šest měsíců a časový limit pro jejich repatriaci byl 16 měsíců. V případě Uruguayců byla lhůta pro podání žádosti o pomoc čtyři a půl měsíce a lhůta pro repatriaci deset měsíců.
- 60 -
HCR/GIP/02/02 Úřad Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (UNHCR), Ženeva
7. května 2002 Doporučení v oblasti poskytování mezinárodní ochrany: „Příslušnost k určité sociální skupině“ v kontextu článku 1A, odst. 2 Úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951 a/nebo jejího Protokolu z roku 1967 UNHCR vydává toho doporučení na základě svého mandátu stanoveného Statutem Úřadu Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky a článku 35 Úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951 a/nebo jeho Protokolu z roku 1967. Tato doporučení doplňují Příručku postupů a kritérií UNHCR pro přiznání postavení uprchlíka podle Úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951 a jejího Protokolu z roku 1967 (nové vydání, Ženeva, leden 1992). Nahrazují také memorandum IOM/132/1989-FOM/110/1989: Příslušnost k určité sociální skupině (UNHCR, Ženeva, 12. prosince 1989) a jsou výsledkem druhého kola Konzultací o mezinárodní ochraně, které se touto otázkou zabývalo na setkání odborníků v San Remu v září 2001. Tato doporučení mají pomoci vládám, právním poradcům, osobám rozhodujícím v azylovém řízení a soudcům i pracovníkům UNHCR v oblasti právní interpretace. I. ÚVOD 1. „Příslušnost k určité sociální skupině“ je jedním z pěti důvodů uvedených v článku 1A, odst. 2 Úmluvy o právním postavení uprchlíků z toku 1951 (dále jen „Úmluva z roku 1951“). Tento důvod sám o sobě není v Úmluvě z roku 1951 definován a ve vztahu k jeho výkladu panují největší nejasnosti. Při přiznávání postavení uprchlíka je tento termín využíván stále častěji; státy uznávají jako určité sociální skupiny například ženy, rodiny, příbuzenské klany, zaměstnanecké skupiny a homosexuály. Vývoj v oblasti výkladu tohoto důvodu pomohl lépe chápat uprchlickou definici jako takovou. Tato doporučení poskytují vodítko při posuzování žádostí osob tvrdících, že mají opodstatněný strach z pronásledování kvůli své příslušnosti k určité sociální skupině. 2. Tento důvod je třeba určitým způsobem vymezit; jeho interpretace musí odpovídat cíli a účelu Úmluvy.1 V souladu s jazykem Úmluvy nemůže být tento termín vnímán jako zahrnující všechny osoby obávající se pronásledování. Pro zachování struktury a celistvosti definice uprchlíka obsažené v Úmluvě nemůže být sociální skupina definována exkluzivně skutečností, že její příslušníci jsou cílem pronásledování (přestože, jak je uvedeno níže, pronásledování může být relevantním prvkem při stanovování viditelnosti sociální skupiny). 1
Viz Summary Conclusions – Membership of a Particular Social Group, Global Consultations on International Protection, setkání v San Remu, 6.-8. září 2001, č. 2.
- 61 -
3. Neexistuje žádný „úplný seznam“ skupin považovaných za „určitou sociální skupinu“ ve smyslu článku 1A, odst. 2. Úmluva neobsahuje konkrétní seznam sociálních skupin a ani v historii ratifikace Úmluvy nevysledujeme názor, že by měla existovat nějaká množina skupin identifikovaných na základě tohoto důvodu. Termín „příslušnost k určité sociální skupině“ by měl být interpretován evolučním způsobem, měl by reagovat na různorodý a měnící se charakter skupin v různých společenstvích a na vývoj v oblasti lidskoprávních norem. 4. Důvody pro přiznání azylu uvedené v Úmluvě se vzájemně nevylučují. Žadatel může mít právo na přiznání postavení uprchlíka na základě několika důvodů uvedených v článku 1A, odst. 2.2 Žadatelka o azyl může například tvrdit, že jí hrozí pronásledování kvůli jejímu odmítání nosit tradiční oděv. Podle konkrétních podmínek panujících v dané společnosti může podat žádost o azyl založenou buď na jejím politickém názoru (pokud je její chování státem vnímáno jako výraz politického názoru, který se stát snaží potlačit), náboženském přesvědčení (je-li její chování založeno na náboženském přesvědčení, které se stát snaží potlačit) nebo příslušnosti k určité sociální skupině. II. ANALÝZA PODSTATY ŽÁDOSTI A. Přehled státní praxe 5. V soudních rozhodnutích, nařízeních a praxi se objevuje různý výklad termínu „sociální skupina“ obsaženého v Úmluvě z roku 1951. Při posuzování azylových žádostí dominují v judikatuře dva hlavní přístupy. 6. První přístup („chráněná charakteristika“) – nazývaný také někdy „neměnnostní“ přístup – posuzuje, zda členy dotyčné skupiny spojuje nějaká nezměnitelná charakteristika nebo charakteristika pro lidskou důstojnost natolik zásadní, že by se jí člověk neměl být nucen vzdát. Nezměnitelná charakteristika může být vrozená (např. pohlaví nebo etnická příslušnost) nebo nezměnitelná z jiných důvodů (například některé historické skutečnosti, povolání, stav). Lidskoprávní normy mohou pomoci identifikovat charakteristiky zásadní pro lidskou důstojnost, které by neměly být měněny pod nátlakem. Rozhodčí orgán nakloněný této interpretaci rozhodne, zda dotyčná skupina je definována: (1) nějakou inherentní, nezměnitelnou charakteristikou, (2) nějakým minulým dočasným/dobrovolným stavem nezměnitelným kvůli svému historickému trvání, nebo (3) charakteristikou tak zásadní pro lidskou důstojnost, že by příslušníkům této skupiny nemělo být nařizováno, aby se této charakteristiky vzdali. Při aplikaci tohoto výkladu došly soudy a administrativní orgány k názoru, že zvláštní sociální skupinu mohou, ve smyslu článku 1A, odst. 2, tvořit například ženy, homosexuálové a rodiny. 7. Druhý přístup k výkladu výše uvedeného termínu se soustředí na to, zda dotyčná skupina je či není spojena určitou charakteristikou, která ji identifikuje nebo jako takovou ze společnosti vyděluje. Tento výklad je obecně nazýván „výklad sociální percepce“. I podle tohoto interpretačního přístupu jsou jako zvláštní sociální skupina uznávány (podle podmínek existujících v daných společenstvích) ženy, rodiny a homosexuálové. 8. V judikatuře občanského práva je interpretace pojmu „zvláštní sociální skupiny“ obecně méně rozvinuta. Většina rozhodčích orgánů klade důraz spíše na existenci pronásledování 2
Viz publikace UNHCR Příručka postupů a kritérií pro přiznání postavení uprchlíka podle Úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951 a Protokolu z roku 1967 (nové vydání, ženeva, leden 1992), odst. 66, 67, 77. Viz také dokument Summary Conclusions – Membership of a Particular Social Group.
- 62 -
než na standard definice určité sociální skupiny. Využívány jsou nicméně oba interpretační přístupy: přístup chráněné charakteristiky i přístup sociální percepce. 9. Výsledky analýz případů podle jednoho či druhého principu se k sobě blíží. Důvodem je skutečnost, že skupiny, jejichž členové se stávají obětí pronásledování na základě vrozených či zásadních charakteristik, jsou ve svých společnostech často vnímány jako určitá sociální skupina. Jsou však situace, kdy se výsledky obou přístupů mohou lišit. Některá společenství mohou například vnímat jako určitou sociální skupinu osoby charakterizované skutečností, která není vrozená či pro lidskou důstojnost zásadní (např. určité povolání nebo sociální třída). DEFINICE UNHCR 10. Zvážíme-li existenci různých přístupů a možných mezer a nedostatků při poskytování ochrany, k níž mohou rozdílné přístupy vést, je podle UNHCR nutné uvést oba principy do souladu. 11. Princip chráněné charakteristiky může být chápan jako postup identifikující skupinu, která je zároveň hlavním předmětem analýzy sociálního vnímání. Je tedy vhodné přijmout jednotný standard sjednocující oba převládající přístupy: Určitá sociální skupina je skupina osob sdílejících společnou charakteristiku (jinou než riziko pronásledování) nebo která je společností jako sociální skupina vnímána. Tato charakteristika má často povahu vrozeného, nezměnitelného rysu nebo je jinak zásadní pro lidskou identitu, svědomí nebo výkon lidských práv dotyčných osob. 12. Do této definice patří charakteristiky historické povahy, které nemohou být změněny, i ty které – přestože změněny být mohou – by se měnit neměly neboť úzce souvisí s identitou dotyčné osoby nebo jsou vyjádřením jejích základních lidských práv. Z toho plyne, že příslušnost k určitému pohlaví může spadat do kategorie sociálních skupin, jelikož ženy jsou jasným příkladem sociální podmnožiny definované vrozenými a nezměnitelnými charakteristikami a jedná se s nimi často jinak než s muži.3 13. Pokud žadatel tvrdí, že je příslušníkem sociální skupiny charakterizované vlastností, která (jak bylo rozhodnuto) není ani nezměnitelná, ani zásadní pro lidskou důstojnost, mělo by následovat posouzení, zda je tato skupina společností vnímána jako rozpoznatelná skupina. I když například vlastnictví obchodu nebo práce v určité společnosti není považováno za neměnný nebo zásadní aspekt lidské důstojnosti, mohou majitelé obchodu nebo příslušníci určité konkrétní profese představovat určitou sociální skupinu jsou-li touto společností jako zvláštní skupina vnímáni. Role pronásledování 14. Jak bylo výše uvedeno, sociální skupinu nemůže definovat pouze pronásledování jejích členů nebo společná obava z pronásledování. Perzekuční jednání namířené proti určité 3
Více informací o žádostech souvisejících s příslušností k určitému pohlaví najdete v dokumentu UNHCR Guidelines on International Protection: Gender-Related Persecution within the Context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or its 1967 Protocol relating to the Status of Refugees (HCR/GIP/02/01, 10. května 2002) a v dokumentu Summary Conclusions of the Expert Roundtable on Gender-Related Persecution, San Remo, 6.-8. září 2001, č. 5.
- 63 -
skupině však může být relevantním faktorem při stanovování viditelnosti skupiny v určité společnosti.4 Můžeme užít definici z často citovaného rozhodnutí: „Přestože pronásledování jako takové sociální skupinu určovat nemůže, může jednání pronásledovatelů sloužit jako identifikátor skupiny nebo ve společnosti dokonce určitou sociální skupinu vytvořit. Muži-leváci jistě nejsou určitou sociální skupinou. Pokud by však byli pronásledováni za to, že jsou leváky, byli by nepochybně ve své společnosti jako určitá sociální skupina rozpoznatelní. Pronásledování osob za to, že jsou leváky, by vedlo veřejnost k tomu, že by je jako zvláštní sociální skupinu vnímala. Identifikátorem skupiny by však byl atribut „leváckosti“, ne pronásledování.“5 Soudržnost není nutná 15. Státní praxe na žadateli obecně nepožaduje aby ukázal, že členové určité sociální skupiny se spolu znají nebo se že se jako skupina vzájemně stýkají. Neexistuje tedy požadavek, že by skupina musela být „soudržná“6. Důležité je, zda existuje společný prvek sdílený všemi členy skupiny. Situace je podobná jako v případě analýz ostatních důvodů obsažených v Úmluvě, kde neexistuje požadavek, že by se příslušníci určité náboženské skupiny nebo zastánci určitého politického názoru museli vzájemně stýkat či tvořit nějakou „soudržnou“ skupinu. Ženy tedy mohou za určitých okolností tvořit určitou sociální skupinu na základě společné charakteristiky příslušnosti k určitému pohlaví – ať už se na základě této společné charakteristiky sdružují nebo ne. 16. Pouhá příslušnost k určité sociální skupině není normálně postačujícím důvodem pro přiznání postavení uprchlíka. Za určitých okolností však může být i pouhá taková příslušnost dostatečným důvodem pro obavu z pronásledování.7 Ne všem členům skupiny musí hrozit pronásledování 17. Pro potvrzení existence určité sociální skupiny není nutné aby žadatel ukázal, že pronásledování hrozí všem členům skupiny8 - stejně jako u ostatních konvenčních důvodů nemusí být terčem pronásledování všichni příslušníci určité politické strany nebo etnické skupiny. Některým členům riziko hrozit nemusí, pokud například svou společnou charakteristiku skryjí, nejsou-li pronásledovatelům známí nebo pokud s pronásledovateli spolupracují. Velikost skupiny 18. Velkost sociální skupiny není při rozhodování o tom, zda existuje určitá sociální skupina ve smyslu článku 1A, odst. 2, relevantní. To platí i pro žádosti vztahující se k ostatním konvenčním důvodům. Státy se mohou například snažit potlačit náboženskou nebo politickou ideologii široce rozšířenou mezi příslušníky určité komunity – možná i ve 4
Viz Summary Conclusions – Membership of a Particular Social Group, č. 6. McHugh, Applicant A v. Minister for Information and Ethnic Affairs (1997), 190 CLR 225, 264, 142 ALR 331. 6 Viz Summary Conclusions – Membership of a Particular Social Group, č. 7. 7 Viz Příručka UNHCR, odstavec 79. 8 Viz Summary Conclusions – Membership of a Particular Social Group, č. 7. 5
- 64 -
většině populace. Skutečnost, že pronásledování hrozí velkému počtu osob, nemůže být důvodem pro odmítnutí mezinárodní ochrany, která je jinak na místě. 19. V řadě případů uznala judikatura jako zvláštní sociální skupinu „ženy“. To neznamená, že všechny ženy ve společnosti mají nárok na přiznání postavení uprchlíka. Žadatelka o azyl musí ukázat opodstatněnou obavu z pronásledování na základě své příslušnosti k určité sociální skupině, nesmí spadat pod žádnou z vylučovacích klauzulí a musí splňovat ostatní relevantní kritéria. Nestátní činitelé a příčinná souvislost („z důvodů“) 20. Žádosti o azyl založené na příslušnosti k určité sociální skupině podávají často žadatelé, jimž hrozí pronásledování od nestátních činitelů; v těchto případech bývá provedena analýza příčinných souvislostí. Například homosexuálové se mohou stát obětí násilí ze strany soukromých skupin, ženám může hrozit zneužití ze strany jejich manželů či partnerů. Podle Úmluvy musí mít osoba opodstatněnou obavu z pronásledování a tato obava z pronásledování musí být založena na jednom (nebo několika) důvodech v Úmluvě obsažených. Neexistuje požadavek, že pronásledovatelem by musel být státní činitel. Dopouští-li se místní populace závažného diskriminačního jednání, může být toto jednání považováno za perzekuční pokud je vědomě tolerováno úřady nebo pokud úřady odmítají či nejsou schopny nabídnout účinnou ochranu.9 21. Žadatelé o azyl často tvrdí, že osoba zodpovědná za jejich pronásledování, popřípadě osoba vyhrožující újmou, jedná na základě důvodů uvedených v Úmluvě. Pokud jsou za pronásledování zodpovědní nestátní činitelé nebo pokud pronásledování hrozí z důvodů uvedených v Úmluvě a stát nemůže nebo nechce žadatele ochránit, potom je příčinná souvislost potvrzena. Oběti hrozí újma na základě důvodů uvedených v Úmluvě. 22. Mohou nastat případy, kdy žadatel nemůže ukázat, že hrozící újma nebo újma způsobovaná nestátním činitelem souvisí s jedním z pěti konvenčních důvodů. Například ne ve všech případech domácího násilí může žena ukázat, že ji manžel zneužívá kvůli její příslušnosti k určité sociální skupině, politickému přesvědčení nebo z jiného v Úmluvě obsaženého důvodu. Avšak, pokud jí stát na základě jednoho z konvenčních důvodů nemůže nebo nechce poskytnout ochranu, potom je možné ukázat oprávněnost takovéto azylové žádosti: újma způsobovaná ženě jejím manželem souvisí s neochotou státu chránit ji na základě jednoho z důvodu v Úmluvě obsažených. 23. Můžeme tedy učinit následující shrnutí. Příčinná souvislost je prokázána (1) existuje-li reálné riziko pronásledování ze strany nestátních činitelů kvůli jednomu z důvodů uvedených v Úmluvě (ať už neposkytnutí ochrany státem k konvenčními důvody souvisí nebo ne), (2) pokud hrozba pronásledování ze strany nestátních činitelů se k důvodům uvedeným v Úmluvě nevztahuje, avšak neschopnost nebo neochota státu poskytnout ochranu s některým z konvenčních důvodů souvisí.
9
Viz Příručka UNHCR, odstavec 65.
- 65 -
HCR/GIP/02/02 Úřad Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (UNHCR), Ženeva
7. května 2002
Doporučení v oblasti mezinárodní ochrany: „Pronásledování související s příslušností k určitému pohlaví “ v kontextu článku 1A, odst. 2 Úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951 a/nebo jejího Protokolu z roku 1967 UNHCR vydává toho doporučení na základě svého mandátu stanoveného Statutem Úřadu Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky a článku 35 Úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951 a/nebo jeho Protokolu z roku 1967. Tato doporučení doplňují Příručku postupů a kritérií UNHCR pro přiznání postavení uprchlíka podle Úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951 a jejího Protokolu z roku 1967 (nové vydání, Ženeva, leden 1992). Nahrazují také memorandum IOM/132/1989-FOM/110/1989: Příslušnost k určité sociální skupině (UNHCR, Ženeva, 12. prosince 1989) a jsou výsledkem druhého kola Konzultací o mezinárodní ochraně, které se touto otázkou zabývalo na setkání odborníků v San Remu v září 2001. Tato doporučení mají pomoci vládám, právním poradcům, osobám rozhodujícím v azylovém řízení a soudcům i pracovníkům UNHCR v oblasti právní interpretace.
I. ÚVOD 1. “Pronásledování související s příslušností k určitému pohlaví” je termín, který nemá žádný právnický význam per se. Je používán spíše ve vztahu k různým typům azylových žádostí, při jejichž posuzování je příslušnost k určitému pohlaví relevantním faktorem. Náš dokument se soustředí na interpretaci definice uprchlíka obsažené v článku 1A, odst. 2 Úmluvy o postavení uprchlíka z roku 1951 (dále jen „Úmluva z roku 1951“) z pohledu příslušnosti k určitému pohlaví a navrhuje také konkrétní procedurální praxi tak, aby byla azylovým žádostem žen v azylovém řízení věnována patřičná pozornost. 2. Obecně přijímaným principem je, že pro zajištění přesného posouzení azylové žádosti je třeba definici uprchlíka interpretovat s vědomím možné dimenze příslušnosti k určitému pohlaví. Tento přístup schválilo Valné shromáždění i Výkonný výbor programu UNHCR.1 1
Výkonný výbor ve svém Závěru č. 87(n) z října 1999 „ocenil zvláštní úsilí států zapracovat dimenzi příslušnosti k určitému pohlaví do azylových postupů, nařízení a praxe a vyzval státy, UNHCR a další zainteresované strany, aby podpořily širší uznání názoru, že pronásledování může souviset s příslušností k určitému pohlaví či být realizováno prostřednictvím sexuálního násilí.“ Výkonný výbor také vyzval UNHCR a další orgány, aby „budovaly, podporovaly a realizovaly směrnice, pravidla a školicí programy v azylové oblasti tak, aby se postupy zohledňující dimenzi příslušnosti k určitému pohlaví staly běžnou součástí azylové problematiky a aby zvýšily zodpovědnost za realizaci těchto postupů.“ Viz také Závěr Výkonného výboru č. 39:
- 66 -
3. Abychom správně porozuměli charakteru pronásledování souvisejícího s příslušností k určitému pohlaví, musíme přesněji definovat a rozlišovat termíny „souvislost s příslušností k určitému pohlaví“ a „pohlaví“. Termín „souvislost s příslušností k určitému pohlaví“ označuje vztah mezi muži a ženami, sociálně či kulturně konstruovanou a definovanou identitu, postavení, roli a zodpovědnost připisované jednomu či druhému pohlaví; „pohlaví“ na druhé straně je biologická determinace. Souvislost s příslušností k určitému pohlaví není statická či vrozená, ale získává sociální a kulturní význam během času. Žádosti související s příslušností k určitému pohlaví mohou podávat ženy i muži, i když kvůli způsobu, jakým se toto pronásledování děje, je častěji podávají ženy. V některých případech může mít pohlaví žadatele při posuzování azylové žádosti velký význam a je nutné mu při posuzování případu věnovat pozornost. Jindy však nemusí mít azylové žádosti žen nic společného s jejich příslušností k určitému pohlaví. Mezi žádosti, kde je souvislost s příslušností k určitému pohlaví relevantní, patří typicky (ale nejen) případy sexuálního násilí, rodinného/domácího násilí, nucené plánované rodičovství, ženská obřízka, tresty za překročení sociálních zvyklostí a diskriminace homosexuálů. 4. Takováto interpretace Úmluvy z roku 1951 neznamená, že všechny ženy mají automaticky nárok na přiznání postavení uprchlíka. Každý žadatel o azyl musí ukázat, že má opodstatněný strach z pronásledování z důvodu rasy, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité sociální skupině nebo politickému názoru. II. ANALÝZA PODSTATY ŽÁDOSTI A. ZÁKLADNÍ INFORMACE 5. V minulosti byla definice uprchlíka interpretována prostřednictvím zkušeností mužů a to znamenalo, že mnohé žádosti žen nebo homosexuálů byly odmítány. V posledním desetiletí však analýza a chápání výrazů „souvislost s příslušností k určitému pohlaví“ a „pohlaví“ v uprchlické judikatuře (a ve státní praxi obecně i v akademických pracích) výrazně pokročily. Tento vývoj probíhal paralelně s (a byl podporován) vývojem mezinárodních lidskoprávních norem2 i vývojem v dalších souvisejících oblastech (včetně jurisprudence Mezinárodního trestního tribunálu pro bývalou Jugoslávii a Rwandu a Římského statutu Mezinárodního soudního dvora). V této souvislosti je třeba uvědomit si, že porušování mezinárodní legislativy v oblasti lidských práv a norem nemůže být ospravedlněno historickými, tradičními, náboženskými nebo kulturními důvody. 6. Přestože příslušnost k určitému pohlaví není v definici uprchlíka specificky zmiňována, je obecně uznáváno, že tato souvislost může ovlivnit (nebo dokonce určovat) typ pronásledování, způsobené újmy či motivy takovéhoto jednání. Správná interpretace Refugee Women and International Protection, 1985, č. 73: Refugee Protection and Sexual Violence, 1993, č. 77(g): General Conclusion on International Protection, 1995, č. 79(o): General Conclusion on International Protection, 1996 a č. 81(t): General Conclusion on International Protection, 1997. 2 K užitečným textům patří Všeobecná deklarace lidských práva z roku 1946, Mezinárodní úmluva o občanských a politických právech z roku 1966, Mezinárodní úmluva o ekonomických, sociálních a kulturních právech z roku 1966, Úmluva o politických právech žen z roku 1953, Úmluva proti mučení a dalšímu krutému, nelidskému a ponižujícímu zacházení či trestu z roku 1984, Úmluva o právech dítěte z roku 1989 a zejména Úmluva o odstranění všech forem diskriminace žen z roku 1979 a Deklarace o odstranění násilí na ženách z roku 1993. Mezi relevantní regionální nástroje patří Evropská úmluva o lidských právech a základních svobodách z roku 1950, Americká úmluva o lidských právech z roku 1969 a Africká charta lidských práv z roku 1981.
- 67 -
definice uprchlíka se vztahuje i na žádosti související s příslušností k určitému pohlaví. Není tedy zapotřebí přidávat k definici z Úmluvy další důvod.3 7. Při aplikaci kritérií uprchlické definice během azylového řízení je důležité přistupovat k posuzování případu komplexně a zohlednit všechny relevantní okolnosti případu. Je velmi důležité udělat si úplný obrázek o osobnosti žadatele, o jeho původu a osobních zkušenostech, provést analýzu a získat aktuální informace o historických, zeměpisných a kulturně specifických podmínkách panujících v jeho zemi původu. Generalizování o ženách a mužích není užitečné a může vést k přehlédnutí zásadních a v daném případě relevantních rozdílů. 8. Níže diskutované prvky definice vyžadují citlivou interpretaci v souvislosti s příslušností k určitému pohlaví. Ostatní kritéria (např. pobyt mimo zemi původu) zůstávají samozřejmě nadále relevantní pro komplexní posouzení každého případu. V celém tomto dokumentu označuje termín „žena“ i nezletilé dítě ženského pohlaví. B. OPODSTATNĚNÁ OBAVA Z PRONÁSLEDOVÁNÍ 9. Co přesně znamená „opodstatněná obava z pronásledování“ závisí na konkrétních okolnostech každého individuálního případu. Přestože muži i ženy mohou být postiženi stejným způsobem, mohou být pronásledováni i způsobem specifickým pro své pohlaví. Mezinárodní legislativa v oblasti lidských práv a mezinárodní trestní právo jasně označuje určité jednání jako porušování mezinárodní práva (např. sexuální násilí) a charakterizuje je jako závažné zneužívání rovnající se pronásledování.4 Mezinárodní legislativa tedy může rozhodčím orgánům pomoci rozhodnout o perzekučním charakteru určitého jednání. Není pochyb o tom, že znásilnění a jiné formy násilí souvisejícího s příslušností k určitému pohlaví (např. násilí kvůli věnu, ženská obřízka, domácí násilí a obchod se ženami5 způsobují velké utrpení a bolest (psychickou i fyzickou); toto násilí bývá užíváno jako forma pronásledování – ať se ho dopouští stát nebo soukromé osoby). 10. Rozhodnutí o perzekučním charakteru zákona je velmi zásadní pro posouzení některých žádostí souvisejících s příslušností k určitému pohlaví. To platí zejména uvážíme-li skutečnost, že relevantní zákony často vycházejí z tradičních či kulturních norem nebo praxe, která nemusí být nutně v souladu s mezinárodní legislativou v oblasti lidských práv. Ve všech případech však musí žadatel ukázat, že jeho opodstatněná obava z pronásledování vznikla v důsledku aplikace tohoto zákona. Tak by tomu nebylo například v případě perzekučního zákona, který již není v praxi realizován. 11. I když některé státy určité formy perzekučního jednání formálně zakázaly (např. ženskou obřízku), mohou v praxi takové jednání nadále přehlížet/tolerovat nebo se jim nemusí dařit jej efektivně zastavit. V takovém případě se tato praxe i nadále rovná pronásledování. Samotné přijetí zákona, který má určitému jednání zabránit nebo jej odsoudit, nestačí pro rozhodnutí o neopodstatněnosti azylové žádosti.
3
Viz Summary Conclusions – Gender-Related Persecution, Global Consultations on International Protection. San Remo Expert Roundtable, 6.-8. září 2001, č. 1 a 3 („Summary Conclusions – Gender –Related Persecution“). 4 Viz Příručka UNHCR, odstavec 51. 5 Viz níže, odstavec 18.
- 68 -
12. Pokud je postih nebo trest za nedodržení nebo porušení určitého zákona či pravidel nepřiměřeně tvrdý a souvisí s příslušností k určitému pohlaví, rovná se pronásledování.6 I když je zákon obecně platný, okolnosti postihu nebo trestu nesmí být natolik tvrdé, aby byly nepřiměřené cíli zákona. Tvrdý postih žen, které porušením zákona překračují sociální normy společnosti, se tedy může rovnat pronásledování. 13. I v případě, že účel zákonů či pravidel je ospravedlnitelný, realizace zákona vedoucí k výrazně předpojatému postihu osob se může rovnat pronásledování. Plánované rodičovství, například, je obecně přijímanou reakcí na tlaky v oblasti populačního vývoje. Realizace takovéto politiky prostřednictvím nucených potratů a sterilizací je však porušením zákonů v oblasti základních lidských práv. Takové postupy jsou (i přes realizaci v kontextu legitimního zákona) považovány za závažné porušování práv a mohou být pronásledováním. Diskriminace rovnající se pronásledování 14. Přestože platí, že ´pouhá´ diskriminace sama o sobě pronásledováním není, může se kumulace takové diskriminace nebo diskriminačního jednání rovnat pronásledování a může opodstatňovat poskytnutí mezinárodní ochrany. O pronásledování by se jednalo například, pokud by diskriminační opatření dotyčnou osoby výrazně poškodila (např. závažné omezení práva zajistit si živobytí, práva praktikovat vlastní náboženství nebo práva na přístup ke vzdělání 7. 15. U žádostí souvisejících s příslušností k určitému pohlaví je také důležité provést analýzu forem diskriminace v případě státu, který jedinci neposkytuje ochranu proti určitým typů újmy. Pokud stát neposkytne osobě určitá práva nebo ochranu před závažným zneužíváním, potom se diskriminace v oblasti poskytování ochrany vedoucí k beztrestnému způsobení závažné újmy může rovnat pronásledování. V tomto kontextu mohou být analyzovány především případy domácího násilí nebo újmy z důvodu odlišné sexuální orientace. Pronásledování kvůli sexuální orientaci jedince 16. Azylové žádosti související s odlišnou sexuální orientací v sobě také zahrnují prvek související s příslušností k určitému pohlaví. Žadatelova sexualita nebo sexuální praktiky mohou být v azylovém řízení relevantní, pokud se žadatel nebo žadatelka stali cílem perzekučního (i diskriminačního) jednání kvůli své sexualitě nebo sexuálním praktikám. V mnoha takových případech se žadatel odmítl podřídit své sociálně či kulturně definované roli nebo očekávání připisovanému mu podle jeho/jejího pohlaví. Žádosti tohoto typu podávají nejčastěji homosexuálové, transsexuálové nebo transvestité, kteří se setkávají s extrémním nepřátelstvím veřejnosti, násilím, poškozováním nebo závažnou/kumulativní diskriminací. 17. Je-li homosexualita v určité společnosti nelegální, může se uvalení závažných trestních postihů za homosexuální chování rovnat pronásledování podobně jako v případě žen odmítajících nosit v některých společenstvích závoj. I v případě, že homosexuální chování 6
Osoby prchající před trestním stíháním nebo trestem za přestupek proti zvykovému právu normálně uprchlíky nejsou; toto rozlišení se však může stírat v případě nepřiměřeně tvrdého trestu za porušení legitimního zákona. Viz Příručka UNHCR, odstavec 56 a 57. 7 Viz Příručka UNHCR, odstavec 54.
- 69 -
není trestným činem, může být žadatelova žádost oprávněná pokud stát přehlíží nebo toleruje diskriminační praxi nebo újmu způsobovanou žadateli nebo pokud není schopen žadatele proti takovéto újmě ochránit. Obchod s lidmi za účelem nucené prostituce/sexuálního vykořisťování jako forma pronásledování8 18. Některé ženy a děti, které se staly obětí obchodu s lidmi, mohou mít právo na přiznání postavení uprchlíka podle Úmluvy z roku 1951. Násilný nebo podvodný nábor žen či dětí za účelem nucené prostituce nebo sexuálního vykořisťování je formou násilí souvisejícího s příslušností k určitému pohlaví jež může vést dokonce i ke smrti. Může být považováno za formu mučení a krutého, nelidského nebo ponižujícího zacházení. Jeho součástí bývá také závažné omezení svobody pohybu ženy (únos, vězení a/nebo konfiskace cestovního dokladu či dokladu totožnosti). Kromě toho hrozí ženám či dětem závažná újma v případě jejich útěku a/nebo návratu – například odveta obchodníků s lidmi, reálná možnost nového ´prodeje´, závažná ostrakizace nebo diskriminace ze strany společnosti. V individuálních případech se může ´prodání´ osoby za účelem nucené prostituce nebo sexuálního vykořisťování stát základem pro podání azylové žádosti (není-li stát schopen nebo ochoten poskytnout proti takovémuto jednání nebo hrozbě tohoto jednání ochranu).9 Původci pronásledování 19. Definice uprchlíka poskytuje prostor pro uznání státních i nestátních původců pronásledování. Přestože pronásledování se nejčastěji dopouštějí úřady země, může být závažné diskriminační jednání páchané místní populací nebo jednotlivci také považováno za pronásledování, je-li takové jednání vědomě tolerováno úřady nebo odmítají-li úřady či nejsou-li schopny nabídnout efektivní ochranu.10 Příčinná souvislost („z důvodu“) 20. Opodstatněná obava z pronásledování se musí týkat jednoho z důvodů obsažených v Úmluvě. To znamená, že k pronásledování musí docházet „z důvodu“ rasy, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité sociální skupině nebo kvůli politickému názoru. Konvenční důvod musí být relevantním faktorem, přestože nemusí být důvodem jediným a dominantním. V mnoha jurisdikcích musí být explicitně stanovena příčinná souvislost („z důvodu“) – např. v některých státech se zvykovým právem – zatímco v jiných zemích není příčinnost vnímána jako zvláštní otázka, ale je součástí komplexní definice uprchlíka. V mnoha žádostech souvisejících s příslušností k určitému pohlaví je pro rozhodčí orgán 8
Pro účely tohoto dokumentu je termín „obchod s lidmi“ definován v souladu s článkem 3 Protokolu OSN pro prevenci, potlačování a trestání obchodu s lidmi, zejména ženami a dětmi (UN Protocol to Prevent, Supress and Punish Trafficking in Persons, Especially Women and Children) doplňující Úmluvu OSN o boji proti organizovanému zločinu z roku 2000. Článek 3, odst. 1 stanoví, že obchodování s lidmi je „nábor, přeprava, přechovávání nebo přijímání osob na základě hrozeb či užití síly či jiné formy nátlaku, únosu, podvodu, klamu, zneužití moci nebo zranitelného postavení nebo poskytnutím či přijetím plateb nebo výhod pro zajištění souhlasu osoby mající moc nad jinou osobou za účelem vykořisťování. Vykořisťováním je využívání jiných pro prostituci nebo jiné formy sexuálního vykořisťování, nucené práce nebo služby, otroctví nebo otrocké praktiky, nevolnictví nebo odběr orgánů.“ 9 V některých případech se obchod s lidmi za jiným účelem může také rovnat pronásledování. 10 Viz Příručka UNHCR, odstavec 65.
- 70 -
problémem ani ne tak rozhodnutí o vhodném konvenčním důvodu jako rozhodnutí o příčinné souvislosti: že opodstatněná obava z pronásledování nastala na základě tohoto důvodu. Pokud státní či nestátní původce pronásledování žadateli o azyl jeden z důvodů obsažených v Úmluvě přisuzuje, postačuje i to pro ustavení požadované příčinné souvislosti mezi důvodem a pronásledováním. 21. V případech, kde riziko pronásledování hrozí ze strany nestátních původců (např. manžel, partner nebo jiný nestátní činitel) v souvislosti s některým z konvenčních důvodů, je příčinná souvislost stanovena, ať už absence státní ochrany s Úmluvou souvisí či nesouvisí. V jiných případech, kdy riziko pronásledování ze strany nestátních původců s důvody uvedenými v Úmluvě nesouvisí, avšak neschopnost či neochota státu poskytnout ochranu s těmito důvody souvisí, je příčinná souvislost stanovena také.11 D. KONVENČNÍ DŮVODY 22. Citlivá interpretace každého z konvenčních důvodů v souvislosti s příslušností k určitému pohlaví je důležitá při rozhodování o tom, zda konkrétní žadatel splňuje kritéria definice uprchlíka. V mnoha případech může žadatel čelit pronásledování kvůli jemu připisovaným či u něj předpokládaným důvodům (stanoveným v Úmluvě). V mnoha společenstvích jsou politické názory ženy, její rasa , národnost, náboženství nebo sociální svazky vnímány jako identické s těmi, jež zastávají její mužští příbuzní nebo členové jejího společenství. 23. Je také důležité uvědomit si, že v mnoha případech žádostí souvisejících s příslušností k určitému pohlaví může být obava z pronásledování založena na jednom nebo více konvenčních důvodech. Žádost o azyl založená na překročení sociálních nebo náboženských norem může být posouzena jako související s náboženskými či politickými názory nebo s příslušností k určité sociální skupině. Od žadatele není požadována přesná kvalifikace důvodu jeho opodstatněné obavy z pronásledování. Rasa 24. Pro účely definice uprchlíka se termín „rasa“ vztahuje na všechny typy etnických skupin, které jsou jako „rasa“ běžně označovány.12 Pronásledování z důvodu rasové příslušnosti může mít různý charakter podle toho, zda se jedná o muže či o ženu. Pronásledovatel se například může rozhodnout zničit etnickou identitu a/nebo prosperitu nějaké rasové skupiny zabíjením, mrzačením nebo vězněním mužů a „ženy“ může vnímat jako „zprostředkovatelky“ etnické či rasové identity a pronásledovat je jiným způsobem – například prostřednictvím sexuálního násilí nebo kontroly reprodukce. Náboženství 25. V některých státech stanovuje náboženství ženám a mužům určitý způsob chování. Pokud se žena nechová v souladu s rolí jí předepsanou a je v důsledku toho potrestána, může mít opodstatněnou obavu z pronásledování z důvodu náboženského přesvědčení. Nedodržování předepsaného způsobu chování může být vnímáno jako důkaz, že žena zastává nepřijatelné náboženské názory bez ohledu na to, čemu skutečně věří. Ženě může hrozit újma kvůli jejímu odmítání zastávat určitý názor, praktikovat předepsané náboženství nebo podřídit své chování pravidlům předepsaného náboženství. 11 12
Viz Summary Conclusions – Gender-Related Persecution, č. 6. Viz Příručka UNHCR, odstavec 68.
- 71 -
26. V případě žádostí souvisejících s příslušností k určitému pohlaví dochází nutně k překrývání politických a náboženských důvodů, zejména v oblasti připisovaných politických názorů. Náboženské zásady mohou od ženy vyžadovat určitý typ chování a jednání opačné může být vnímáno jako důkaz nepřijatelných politických názorů. V některých společnostech souvisí požadavky na chování žen se státním/oficiálním náboženstvím. Státní úřady nebo jiní původci pronásledování mohou vnímat nedodržování této role ženou jako praktikování nebo zastávání určitého náboženského přesvědčení. Nepodřízení se může být zároveň interpretováno jako zastávání nepřijatelných politických názorů ohrožujících základní strukturu určité politické moci. To platí zejména ve společnostech, kde existuje těsné spojení mezi náboženskými a státními institucemi, zákony a doktrínami. Národnost 27. Národnost zde neznamená „státní občanství“. Znamená příslušnost k nějaké etnické nebo lingvistické skupině a může se někdy překrývat s výrazem „rasa“.13 Přestože fakt pronásledování na základě národnosti (stejně jako v případě rasy) se nemění podle toho, zda se jedná o muže či ženu, v mnoha případech může forma pronásledování záviset na příslušnosti k určitému pohlaví (nejčastěji se jedná o sexuální násilí namířené proti ženám a dívkám). Příslušnost k určité sociální skupině14 28. Žádosti související s příslušností k určitému pohlaví jsou často analyzovány v rámci tohoto konvenčního důvodu a proto je řádné pochopení tohoto termínu nesmírně důležité. V některých případech však důraz kladený na sociální skupinu vedl k tomu, že byly přehlíženy i jiné možné důvody (např. náboženské/politické přesvědčení). Interpretace tohoto důvodu však nemůže znamenat, že by se ostatní důvody uvedené v Úmluvě staly nadbytečnými. 29. Platí, že „určitá sociální skupina“ je skupina osob sdílejících společnou charakteristiku jinou než hrozbu pronásledování nebo skupina osob, které daná společnost jako skupinu vnímá. Společná charakteristika bývá často vrozená, nezměnitelná nebo má jinak zásadní význam pro lidskou identitu, svědomí nebo lidská práva. 30. Z toho vyplývá, že příslušnost k určitému pohlaví může spadat do kategorie „sociální skupina“, jelikož ženy jsou jasným příkladem sociální podskupiny definované vrozenou a nezměnitelnou charakteristikou a je s nimi často zacházeno jinak než s muži.15 Jejich charakteristiky je identifikují jako skupinu v rámci společnosti, což je v některých zemích vystavuje jinému zacházení a standardům.16 Teto definice se vztahuje také na homosexuály, transsexuály nebo transvestity. 13
Viz Příručka UNHCR, odstavec 74. Více informací najdete v dokumentu Doporučení UNHCR v oblasti poskytování mezinárodní ochrany: Příslušnost k určité sociální skupině (UNHCR Guidelines on International Protection: „Membership of particular social group“ within the context of Article 1A(2) of the 1951 Convention a/or its 1967 Protocol relating to the Status of Refugees), HCR/GIP/0202, 7. května 2002). 15 Viz Summary Conclusions – Gender-related Persecution, č. 5. 16 Viz také Executive Committee Conclusion č. 39, Refugee Women and International Protection z roku 1985: „Státy ... mohou přijmout interpretaci, že žadatelky o azyl, jimž hrozí tvrdé nebo nelidské zacházení kvůli tomu, 14
- 72 -
31. Při odmítání uznání „žen“ jako určité sociální skupiny je někdy užívána jako argument velikost této skupiny. Tento argument je neopodstatněný, jelikož ani jiné konvenční důvody nejsou omezeny otázkou velikosti. Stejně tak by neměl existovat požadavek soudržnosti určité sociální skupiny nebo nutnosti dobrovolného sdružování členů této skupiny,17 nebo požadavek, že pronásledování musí hrozit všem členům této skupiny.18 Je obecně přijímanou skutečností, že daná skupina by měla být identifikovatelná nezávisle na faktu pronásledování, avšak diskriminace či pronásledování mohou být za určitých okolností relevantními faktory při stanovování viditelnosti skupiny.19 Politické přesvědčení 32. U tohoto důvodu musí žadatel ukázat, že má opodstatněnou obavu z pronásledování kvůli zastávání určitých politických názorů (většinou odlišných od názorů vládních nebo od názoru určité části společnosti) nebo kvůli názorům jemu připisovaným. Termín „politický názor“ by měl být chápán v širokém slova smyslu a měl by zahrnovat jakýkoliv názor na jakoukoliv otázku – na státní či vládní aparát, politiku nebo společnost. Takovým názorem může být třeba názor na role obou pohlaví. Může sem patřit také nekonformní jednání vedoucí k pronásledování kvůli přisuzovaným politickým názorům. V tomto smyslu neexistuje politické nebo apolitické jednání – charakter jednání by měl určovat kontext případu. Azylová žádost založená na zastávání určitého politického názoru však předpokládá, že žadatel zastává, nebo mu jsou přisuzovány, kritické názory (kritika politiky, tradic nebo metod) netolerované úřady nebo společností. Předpokládá také, že takovéto názory se donesly, nebo by se mohly donést, úřadům nebo příslušné části společnosti anebo by mohly být žadateli připisovány. Není vždy nutné, aby takový názor byl skutečně vyjádřen nebo aby k nějaké újmě či formě diskriminace/pronásledování již došlo. Test opodstatněného strachu z pronásledování by byl založen na posouzení následků, které by hrozily žadateli s určitými dispozicemi pokud by se vrátil. 33. Obraz politického uprchlíka jako někoho, kdo prchá před pronásledováním kvůli svému přímému zapojení do politické činnosti, neodpovídá vždy realitě zkušeností žen v některých společnostech. Ženy se do vysokých politických aktivit zapojují méně často než muži a působí spíše na nižší úrovni, což odráží rozložení rolí obou pohlaví. Žena může například pracovat jako ošetřovatelka nemocných rebelů, může se aktivně účastnit náboru sympatizantů nebo připravovat/rozšiřovat letáky. Ženám jsou také často přičítány politické názory jejich rodinných příslušníků nebo jejich mužských příbuzných a mohou se stát cílem pronásledování kvůli aktivitám svého mužského příbuzného. Takové případy je možné posoudit jako pronásledování na základě připisovaných politických názorů nebo jako pronásledování kvůli členství v určité sociální skupině (kterou je „její rodina“). Při posuzování žádostí souvisejících s příslušností k určitému pohlaví musí být zváženy všechny tyto faktory. 34. V případě žádostí souvisejících s příslušností k určitému pohlaví je důležité uvědomit si, že neúčast žen v určitých aktivitách (např. poskytování potravin vládním vojákům apod.) může být pronásledovateli vnímána jako zastávání nepřátelských politických názorů. že porušily sociální pravidla společnosti ve které žijí, mohou být považovány za ´určitou sociální skupinu´ ve smyslu článku 1A, odst. 2 Úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951,“ 17 Viz Summary Conclusions – Membership of a Particular Social Group, Global Consultations on International Protection, San Remo Expert Roundtable, 6.-8. září 2001, č. 4. 18 Viz Summary Conclusions – Membership of a Particular Social Group, tamtéž, č. 7. 19 Viz Summary Conclusions – Membership of a Particular Group, tamtéž, č. 6.
- 73 -
III. PROCEDURÁLNÍ OTÁZKY20 35. Osoby podávající žádost související s příslušností k určitému pohlaví (a zejména oběti mučení nebo traumatických zkušeností) potřebují přátelské prostředí, ve kterém si mohou být jisty důvěrností informací poskytnutých v rámci azylového řízení. Někteří žadatelé/žadatelky se kvůli hanbě pociťované za to, co se jim stalo, nebo kvůli prožitému traumatu mohou zdráhat vypovědět plný obsah prožitého nebo hrozícího pronásledování. Mohou pociťovat obavu z osob v úředním postavení nebo se mohou obávat odmítnutí a/nebo odvety své rodiny či komunity.21 36. Na základě výše uvedeného by při posuzování azylových žádostí souvisejících s příslušností k určitému pohlaví mělo být zohledněno následující: (i) Pohovor se žadatelkami o azyl by měl probíhat bez přítomnosti mužských rodinných příslušníků tak, aby bylo zajištěno, že budou moci plně prezentovat svůj případ. Mělo by jim být vysvětleno, že mohou mít svou vlastní platnou azylovou žádost. (ii) Je velmi důležité, aby veškeré informace o azylovém řízení, přístup k azylovému řízení a k odpovídající právní pomoci probíhal v jazyce, kterému žadatel/žadatelka rozumí. (iii) Žadatelé by měli být informováni o možnosti mít jako osobu vedoucí pohovor a jako tlumočníka osobu stejného pohlaví22 a v případě žadatelek o azyl by tlumočníkem měla být automaticky žena. Osoby vedoucí pohovor a tlumočníci by měli vhodně reagovat na citlivé kulturní/náboženské otázky a na osobnostní faktory (věk, úroveň vzdělání). (iv) Otevřené a uklidňující prostředí je často zásadní pro nastolení důvěry mezi osobou vedoucí pohovor a žadatelem a mělo by napomáhat plnému objasnění někdy citlivých osobních informací. Místnost pro vedení pohovoru by měla být vybavena tak, aby podporovala diskusi, pomáhala navodit pocit důvěry a snižovala možnost vnímání nevyváženého poměru sil. (v) Osoba vedoucí pohovor i tlumočník by se měli žadateli představit, vysvětlit úlohu každé přítomné osoby a přesný účel pohovoru.23 Žadatel by si měl být jist, že jeho žádost bude posouzena v naprosté důvěrnosti a že jím poskytnuté informace nebudou 20
Tato část Doporučení je založena na cenných informacích poskytnutých různými státy a činiteli, včetně následujících dokumentů: Consideration for Asylum Officers Adjudicating Asylum Claims from Women (Immigration and Naturalization Service, USA, 26. května 1995), Refugee and Humanitarian Visa Applicant: Guidelines on Gender Issues for Decision Makers (Department of Immigration and Humanitarian Affairs, Austrálie, červenec 1996), (dále jen „Australian Guidelines on Gender Issues for Decision Makers“), Guideline 4 on Women Refugee Claimants Fearing Gender-Related Persecution: Update (Immigration and Refugee Board, Kanada, 13. listopadu 1996), Position on Asylum Seeking and Refugee Women (European Council on Refugees and Exiles, prosinec 1997) (dále jen „ECRE Position on Asylum Seeking and Refugee Women“), Gender Guidelines for the Determination of Asylum Claims in the UK (Refugee Women´s Legal Group, červenec 1998) (dále jen „Refugee Women´s Group Gender Guidelines“), Gender Guidelines for Asylum Determination (National Consortium on Refugee Affairs, Jižní Afrika, 1999), Asylum Gender Guidelines (Immigration Appellate Authority, Velká Británie, listopad 2000) a Gender-Based Persecution: Guidelines for the investigation and evaluation of the needs of women for protection (Migration Board, Legal Practice Division, Švédsko, 28. března 2001). 21 Viz také Sexual Violence Against Refugees: Guidelines on Prevention and Response (UNHCR Geneva, 1995) a Prevention and Response to Sexual and Gender-Based Violence in Refugee Situations (Report of Inter-Agency Lessons Learned Conference Proceedings 27.–29. květen 2001, Ženeva). 22 Viz také Závěr Výkonného výboru č. 64, Refugee Women and International Protection, 1990,(a)(iii): „Poskytnout pro vedení pohovoru v azylovém řízení (kdykoliv je to nutné) vyškolené pracovnice a zajistit žadatelkám o azyl vhodný přístup k azylovému řízení i když jsou doprovázeny mužskými příbuznými“. 23 Tamtéž, odst. 3.19.
- 74 -
sděleny členům rodiny. Osoba vedoucí pohovor může také upozornit, že není odborníkem v oblasti práce s traumatem. (vi) Osoba vedoucí pohovor by se během pohovoru měla chovat neutrálně, objektivně a přistupovat k žadateli s porozuměním; měla by se vyvarovat gest či neverbálních signálů, jež mohou být vnímány jako zastrašující, nevhodné či kulturně necitlivé. Osoba vedoucí pohovor by měla žadateli umožnit prezentovat svůj případ s minimálním počtem přerušení. (vii) Součástí každého pohovoru v rámci azylového řízení by měly být jak otázky s otevřeným koncem, tak i specificky cílené otázky. Ženy zapojené do nepřímých politických aktivit nebo ženy, jimž je připisován určitý politický názor, často nepodají během pohovoru relevantní informace kvůli charakteru otázek soustřeďujících se příliš na mužské aktivity. Žadatelky si někdy nedají do souvislosti otázky o mučení s typem újmy, které se obávají (např. znásilnění, sexuální zneužití, ženská obřízka, násilí kvůli „obraně cti“ rodiny, nucený sňatek atd.). (viii) Zejména v případě obětí sexuálního násilí a jiných forem traumatu může být nutné uspořádat ještě druhý nebo několik dalších pohovorů, aby bylo možné získat si důvěru a shromáždit všechny nutné informace. Osoby vedoucí pohovor by měly vstřícně reagovat na traumata/emoce a měly by zastavit pohovor v případě, že se žadatel/žadatelka dostane do přílišného emocionálního stresu. (ix) Zdá-li se, že určitý případ by mohl souviset s pronásledováním kvůli příslušnosti k určitému pohlaví, je nutné se na pohovor odpovídajícím způsobem připravit. To pomůže nastolit mezi osobou vedoucí pohovor a žadatelem atmosféru důvěry, umožní kladení správných otázek a zvládnutí všech problémů, které se během pohovoru mohou objevit. (x) Je nutné shromažďovat informace o zemích původu související s žádostmi žen – například postavení žen v oblasti legislativní, v oblasti politických práv, sociálních a ekonomických práv, kulturních a sociálních norem a informace o postizích hrozících lidem, kteří takovéto normy poruší, informace o rozšíření takovýchto tradičních praktik, výskyt a forma zpráv o násilí páchaném na ženách, ochrana poskytovaná ženám, postihy osob dopouštějících se násilí na ženách a rizika hrozící ženě v případě návratu do její země poté, co podala v jiné zemi žádost o azyl. (xi) Typ a úroveň informací poskytnutých během výpovědi o zkušenostech žadatelky by neměly mít vliv na posouzení její důvěryhodnosti. Osoby vedoucí pohovor a rozhodčí v azylových případech by měli vědět, že kulturní rozdíly a traumata mohou v chování žadatele o azyl hrát velkou, dokonce určující roli. V některých případech může být vhodné snažit se získat objektivní psychologické nebo lékařské důkazy. Není nutné zjistit přesné podrobnosti o samotném aktu znásilnění nebo sexuálního útoku, je nutné soustředit se spíše na události před a po útoku, na související okolnosti, podrobnosti a motivaci pachatelů (například použití střelné zbraně, slova nebo věty pachatelů, typ útoku, kde a jak k útoku došlo, popis pachatelů – vojáci nebo civilisté – atd.). Někdy je nutné uvědomit si, že žena nemusí znát důvody útoku na ni. (xii) V případě potřeby by měla existovat možnost psycho-sociálního poradenství a další služby. Zkušenosti ukazují, že je dobré jsou-li žadatelům před a po pohovoru k dispozici školení psycho-sociální poradci. Průkaznost 37. Pro uznání žádosti o azyl jako opodstatněné není zapotřebí žádného dokumentárního důkazu; informace o praxi existující v příslušné zemi původu však mohou při posuzování některých případů pomoci. Je důležité uvědomit si, že ve vztahu k žádostem souvisejícím s příslušností k určitému pohlaví nemusí existovat tradiční formy dokumentace užívané - 75 -
při posuzování jiných azylových žádostí. Statistická data nebo zprávy o výskytu sexuálního násilí prostě nemusí existovat (kvůli nedostatečnému počtu ohlášených případů, neexistenci trestního stíhání apod.). V takových případech mohou pomoci alternativní zdroje informace – například písemné či ústní výpovědi žen nacházejících se v podobných situacích, zprávy nevládních nebo mezinárodních organizací nebo jiné nezávislé průzkumy. IV. REALIZAČNÍ METODY 38. Podle příslušného právního prostředí převládají mezi státy obecně dva typy přístupu k aplikaci uprchlického práva (a zejména interpretace definice uprchlíka) v kontextu žádostí souvisejících s příslušností k určitému pohlaví. Některé státy začlenily do svého právního systému interpretační směrnice a/nebo legislativní procedurální záruky, jiné daly přednost stanovení postupů a směrnic pro rozhodčí orgány. UNHCR vyzývá státy, které tak dosud neučinily, aby zajistily citlivou interpretaci uprchlické legislativy a pravidel v oblasti žádostí souvisejících s příslušností k určitému pohlaví a je připraveno poskytnout v této oblasti státům potřebnou pomoc.
- 76 -
HCR/GIP/03/04 Úřad Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (UNHCR), Ženeva
24. července 2003
Doporučení v oblasti mezinárodní ochrany: „Alternativa vnitřního útěku nebo přesídlení“ v kontextu článku 1A, odst. 2 Úmluvy o právním postavení uprchlíků z r. 1951 a/nebo jejího Protokolu z r. 1967
UNHCR vydává tyto směrnice na základě svého mandátu stanoveného Statutem Úřadu Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky a článku 35 Úmluvy z r. 1951 o postavení uprchlíků a/nebo jejího Protokolu z roku 1967. Tyto směrnice doplňují UNHCR Příručku k postupům a kritériím analyzového řízení o statutu uprchlíka na základě Úmluvy 1951 a Protokolu 1967, týkajících se statutu uprchlíků (1979, nové vydání, Ženeva, leden 1992). Nahrazují dále dokument se stanoviskem UNHCR, Vnitřní přesídlení jako přijatelná alternativa k žádosti o azyl – (tzv. „alternativa vnitřního útěku“ nebo „princip přesídlení“) (Ženeva, únor 1999). Vyplývají mimo jiné z druhého směru Globálních konzultací o mezinárodní ochraně, v jehož rámci bylo toto téma posouzeno na poradě odborníků v italském San Remu v září 2001 a kdy bylo usilováno o sjednocení vhodných standardů a postupů v těchto záležitostech ve světle aktuálního vývoje praxe jednotlivých států. Tyto směrnice mají sloužit jako interpretační právní návod pro vlády, právní zástupce, pracovníky rozhodovací sféry a soudnictví i pro pracovníky UNHCR rozhodující o přiznání statusu uprchlíka.
I.
ÚVOD
1. Alternativa vnitřního útěku nebo přesídlení je koncept, se kterým se osoby rozhodující o azylových žádostech setkávají během azylového řízení stále častěji. Dosud však neexistoval jednotný přístup k tomuto konceptu a proto jednotlivé jurisdikce uplatňovaly v tomto směru různé praktické postupy. Tyto směrnice nabízejí rozhodčím strukturovanější postup při analýze tohoto aspektu azylových žádostí. 2. Koncept vnitřního útěku nebo přesídlení není samostatným principem uprchlického práva, ani nezávislým testem při rozhodování o statutu uprchlíka. Podle citované Úmluvy je uprchlíkem osoba, která splňuje kritéria předepsaná v článku 1A(2) Úmluvy z roku 1951 a/nebo Protokolu z roku 1967, o postavení uprchlíků (zde dále „Úmluva z roku 1951“). Tato kritéria je třeba interpretovat v liberálním a humanitárním duchu, v souladu s jejich obvyklým významem a ve světle cíle a účelu Úmluvy z roku 1951. Koncept vnitřního útěku nebo přesídlení není v těchto kritériích výslovně zmiňován. Otázka, zda žadatel má možnost vnitřního útěku nebo přesídlení, se však může objevit během azylového řízení.
- 77 -
3. Někteří považují koncept alternativy vnitřního útěku nebo přesídlení za vztahující se ke klauzuli hovořící o „opodstatněné obavě z pronásledování“, jiní zase ke klauzuli týkající se „neochoty … nebo nemožnosti … využít ochrany této země“. Tyto přístupy nemusí být nutně v rozporu, protože příslušná definice je vlastně jedním komplexním testem vzájemně spolu souvisejících prvků. Jak spolu tyto prvky souvisí a jaký význam je třeba přičíst jednomu či druhému musí být rozhodnuto podle okolností každého individuálního případu1. 4. Mezinárodní právo nepožaduje na ohrožených osobách, aby před podáním žádosti o azyl vyčerpaly všechny možnosti ve své zemi, tj. nepovažuje azyl za poslední možnost. Proto by koncept alternativy vnitřního útěku nebo přesídlení neměl interpretován způsobem narušujícím základní principy mezinárodního režimu v oblasti ochrany, jmenovitě pak práva opustit vlastní zem, práva požádat o azyl a ochranu před refoulement. Navíc, jelikož tato otázka může vyvstat pouze v souvislosti s posuzováním meritu azylové žádosti, nemůže sloužit jako argument k odepření přístupu k azylovému řízení. Posouzení možnosti vnitřního útěku nebo přesídlení nutně vyžaduje zvážení osobní situace jednotlivých žadatelů a podmínek panujících v zemi, v níž je alternativa vnitřního útěku nebo přesídlení navrhována 2. 5. Úvahy o možných oblastech vnitřního přesídlení nejsou relevantní v případě uprchlíků, kteří spadají do působnosti článku 1(2) OAU Úmluvy o specifických aspektech problémů uprchlíků v Africe z r. 1969. Článek 1(2) specifikuje definici uprchlíka následujícím způsobem: „každá osoba, která je v důsledku zahraniční agrese, okupace, cizí nadvlády nebo událostí vážně narušujících veřejný pořádek v kterékoli části nebo v celé zemi jejího původu či státní příslušnosti, nucena opustit místo svého obvyklého bydliště a hledat útočiště na jiném místě mimo svou zemi původu nebo státní příslušnosti“ 3. II.
ANALÝZA PODSTATY ŽÁDOSTI
A.
Součást komplexního posouzení azylové žádosti
6. Úmluva z roku 1951 nevyžaduje a ani nepředpokládá, že by se obava z pronásledování musela vztahovat vždy na celé území země původu uprchlíka1. Pojem alternativa vnitřního útěku nebo přesídlení se proto týká specifické oblast země, kde neexistuje riziko opodstatněné obavy z pronásledování a kde je s ohledem na konkrétní okolnosti daného případu možné odůvodněně očekávat, že se zde daná osoba bude moci usadit a žít normálním životem2. Má-li tedy být během azylového řízení zvažována alternativa vnitřního útěku nebo přesídlení, musí být stanovena konkrétní oblast a žadatel musí mít možnost reagovat. 7. Při komplexním posuzování azylové žádosti, během které bylo pro jednu konkrétní část země původu rozhodnuto o opodstatněnosti obavy z pronásledování, je pro posouzení možnosti vnitřního přesídlení nutné provést dvě základní skupiny analýz (realizované na základě odpovědí na následující soubory otázek): I.
Analýza relevance a) Je pro daného jednotlivce tato oblast přijatelná z praktického, bezpečnostního a právního hlediska? Není-li některý z těchto postulátů
1
Viz UNHCR, Příručka postupů a kritérií pro řízení o přiznání postavení uprchlíka (Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status) (1979, Ženeva, nové vydání 1992) (zde dále citovaná jako „Příručka UNHCR“), odstavec 91. 2 Pokud se týká otázky důkazního břemena, viz dále podkapitolu III.A, která pojednává o problematice důkazů v těchto záležitostech.
- 78 -
b)
c)
d)
II.
splněn, není posuzování možnosti vnitřního přesídlení uvnitř dané země relevantní. Je původcem pronásledování stát? Předpokládá se, že působnost státních orgánů pokrývá celé území státu. Jsou-li obávaným pronásledovatelem státní orgány, platí v zásadě předpoklad, že dotyčná osoba nemá možnost vnitřního útěku nebo přesídlení. Je původcem pronásledování nestátní orgán? Jestliže existuje riziko, že nestátní orgán bude pronásledovat žadatele i v uvažované oblasti, pak tato oblast nebude vhodnou alternativou vnitřního útěku nebo přesídlení. Tento závěr bude záviset na rozhodnutí, zda je pravděpodobné, že pronásledovatel bude žadatele stíhat i v dané oblasti, a zda tam bude k dispozici státní ochrana před obávanou újmou. Byl by žadatel po přesídlení vystaven riziku pronásledování nebo jiné újmy? Tato otázka se týká původní nebo jakékoliv jiné nové formy pronásledování či jiné vážné újmy hrozící v oblasti, kam by se daná osoba měla přestěhovat.
Analýza rozumnosti a) Může žadatel v dotyčné oblasti vést relativně normální život bez nutnosti překonávat nepřiměřené obtíže? Pokud ne, není rozumné očekávat, že se tam daná osoba přestěhuje.
Rozsah posuzování 8. Rozhodnutí, zda uvažovaná oblast je v konkrétním případě vhodnou alternativou pro vnitřní přesídlení, vyžaduje posouzení v čase, tj. zohlednění nejen okolností, které vedly k obavám z pronásledování a byly pohnutkou pro útěk z původní oblasti, ale také toho, zda zvažovaná oblast zůstává smysluplnou alternativou i pro budoucnost. Výhledové posouzení je důležité proto, že odmítnutí azylové žádosti sice neurčuje budoucí kroky vůči žadateli, může však vést k jeho nucenému návratu. B. 9.
Analýza relevance Otázky nastíněné v odstavci 7 je možné dále analyzovat následujícím způsobem:
Je oblast přesídlení pro danou osobu přijatelná z praktického, bezpečnostního a právního hlediska? 10. Oblast nemůže být alternativou vnitřního útěku nebo přesídlení, jestliže na cestě do ní existují překážky, které nejsou rozumným způsobem překonatelné. Na žadateli by nemělo být požadováno překonávání fyzického nebezpečí (např. jedná-li se o cestu oblastí s minovými poli, místa bojů mezi různými bojovými frakcemi, oblast s pohyblivou frontovou linií, aktivními skupinami banditů apod.). 11. Pokud by měl žadatel o azyl na cestě do bezpečné oblasti projít původní oblastí pronásledování, pak tato oblast nemůže být považována za alternativu vnitřního útěku nebo přesídlení. Také letecká trasa, tj. tranzit přes letiště, může znamenat, že cesta do uvažované oblasti není bezpečná, zejména v případech, kdy původcem pronásledování je stát nebo nestátní skupina kontrolující letiště.
- 79 -
12. Uvažovaná oblast musí být dostupná zákonným způsobem, tj. dotyčná osoba musí mít zákonné právo do ní vstoupit a zůstat v ní. Nejisté právní postavení může vyvolávat tlak na přesídlení do nebezpečných oblastí nebo do oblasti původního pronásledování. Této otázce je nutné věnovat zvláštní pozornost v případě osob bez státní příslušnosti nebo osob bez dokladů. Je původcem pronásledování stát? 13. Analýza možnosti vnitřního přesídlení je nutná jen tehdy, je-li obava z pronásledování omezena na určitou konkrétní část země a mimo ni nemůže k naplnění obávané újmy dojít. Tím jsou z této analýzy vyloučeny případy, kdy existuje obava z pronásledování páchaného, přehlíženého nebo tolerovaného státními orgány, včetně oficiální politické strany ve státech s jedinou politickou stranou, neboť se má za to, že tyto instituce uplatňují svou moc ve všech částech země3. Za těchto okolností hrozí osobě pronásledování v celé zemi není-li za výjimečných okolností možno mimo jakoukoliv pochybnost prokázat, že hrozba pronásledování pochází od státního orgánu, jehož moc je jasně omezena na určitou geografickou oblast, nebo že samotný stát má kontrolu jen nad určitými částmi země4. 14. Pochází-li hrozba pronásledování od místních nebo regionálních organizací, orgánů nebo správy daného státu, bude analýza možnosti vnitřního přesídlení nutná jen málokdy, neboť je zpravidla možné předpokládat, že místní či regionální orgány odvozují svou moc od státu. Možnost vnitřního přesídlení může být relevantní pouze existují-li jasné důkazy, že původce pronásledování nemůže uplatňovat svou moc mimo vlastní region a existují-li konkrétní okolnosti vysvětlující selhání ústřední vlády při omezování této újmy. Je původcem pronásledování nestátní orgán? 15. Má-li žadatel obavy z pronásledování ze strany nestátního činitele, pak by součástí azylového řízení mělo být posouzení motivace pronásledovatele, jeho možnosti pronásledovat žadatele v uvažované oblasti a ochranu, kterou má žadatel k dispozici ze strany státních orgánů. Stejně jako v případě obecného posouzení možnosti získat ochranu státu to bude znamenat hodnocení schopnosti a ochoty státu chránit žadatele před obávanou újmou. Může například dojít k tomu, že stát ztratí účinnou kontrolu nad svým územím a proto pak není schopen zajistit potřebnou ochranu. Zákony a mechanismy předpokládající ochranu žadatele mohou sice vyjadřovat ochotu státu ochranu poskytnout; nejsou-li však tyto mechanismy reálně uplatňovány v praxi, neznamená jejich pouhá existence dostupnost ochrany. Relevantní v této souvislosti budou tedy důkazy o neschopnosti nebo neochotě státu zajistit ochranu žadateli v původním místě pronásledování. Je možné předpokládat, že je-li stát neschopen nebo neochoten poskytovat ochranu osobě v jedné části země, je zřejmě neschopen nebo neochoten tuto ochranu poskytovat i v ostatních oblastech. To může zejména platit v případech pronásledování na základě příslušnosti k určitému pohlaví. 16. Ne všechny zdroje možné ochrany jsou rovnocenné státní ochraně. Například v oblasti nacházející se pod kontrolou mezinárodní organizace by přiznání postavení uprchlíka nemělo být odepřeno pouze na základě předpokladu, že ohrožená osoba může být chráněna touto 3
Viz Souhrnné závěry – Alternativa vnitřní ochrany/přesídlení/útěku (Internal Protection/ Relocation/Flight Alternative), Globální konzultace o mezinárodní ochraně, kulatý stůl expertů, San Remo, 6.–8. září 2001 (zde dále citováno jako „Souhrnné závěry – Alternativa vnitřní ochrany/ přesídlení/ útěku“), odstavec 2, UNHCR, „Interpretační článek 1“, odstavce 12-13. 4 Viz také odstavce 16, 17 a 27 těchto směrnic.
- 80 -
organizací. Důležitá v takové situaci budou především fakta individuálního případu. Obecně platí, že není vhodné klást rovnítko mezi výkon správní moci a kontroly nad územím (vykonávané dočasně nebo přechodně mezinárodními organizacemi), a národní ochranou poskytovanou státy. Podle mezinárodního práva nemají mezinárodní organizace atributy státu. 17. Obdobně je nevhodné rozhodnout, že žadatel je chráněn místním klanem nebo domobranou v oblasti, kde tato síla není uznanou úřední mocí a/nebo v níž je její kontrola jen dočasná. Ochrana musí být skutečná a musí mít trvalý charakter – musí být poskytována organizovaným a stabilním mocenským orgánem, který má plnou kontrolu nad danou oblastí a obyvatelstvem. Byl by v případě přesídlení vystaven žadatel riziku pronásledování nebo vážné újmy? 18. Nestačí jen konstatovat, že původce pronásledování není v uvažované oblasti přítomen. Musí existovat důvod pro přesvědčení, že jeho aktivity zůstanou omezeny na původní oblast a nedosáhnou až do oblasti vnitřního přesídlení. 19. Od žadatele se neočekává a nežádá se na něm, aby potlačoval své politické nebo náboženské přesvědčení nebo jiné statutární charakteristiky uvedené v definici uprchlíka s cílem vyhnout se pronásledování v místě vnitřního útěku nebo přesídlení. Alternativa přesídlení musí být něčím víc, než jen „útočištěm“ vzdáleným od oblasti původu. 20. Nedá očekávat, že osoba s opodstatněnou obavou z pronásledování podle Úmluvy z roku 1951 v jedné části země se přestěhuje do jiné oblasti, kde jí hrozí vážná újma. Pokud by měl být žadatel vystaven novému nebezpečí, včetně vážného ohrožení jeho života, bezpečnosti, svobody nebo zdraví či závažné diskriminace5, nemůže být zvažována alternativa vnitřního útěku/přesídlení, bez ohledu na to, zda existuje či neexistuje vazba na některý z důvodů podle Úmluvy6. Posouzení nových rizik musí zohledňovat i vážnou újmu obecně pokrývanou doplňkovými formami ochrany7. 21. Oblast nemůže být považována za alternativu vnitřního útěku nebo přesídlení také pokud v ní panují podmínky, které by mohly žadatele donutit vrátit se do původní oblasti pronásledování či do jiné části země, kde je hrozba pronásledování nebo jiné vážné újmy reálná. C.
Analýza rozumnosti
22. Při posuzování alternativy vnitřního útěku nesmí existovat obavy z pronásledování v dané oblasti a přesídlení žadatele do této oblasti musí být za všech okolností rozumné. Tento test „rozumnosti“ převzaly mnohé jurisdikce. Někdy je označován také jako test „nepřípustného strádání“ nebo „smysluplné ochrany“. 23. „Test rozumnosti" je užitečný právní nástroj, který sice není specificky odvozen od Úmluvy z roku 1951, který se však ukázal být dostatečně pružný pro hledání odpovědi na 5
Viz Příručku UNHCR, odstavce 51-52. Více obecně platné právo nebýt vracen do země, kde je zjištěna hrozba mučení nebo krutého či nelidského zacházení, buď výslovně nebo výkladem, tj. v mezinárodních smlouvách o lidských právech. Nejvýznamnější je v tomto ohledu článek 3 Úmluvy o zákazu mučení z r. 1984, článek 7 Mezinárodní úmluvy o občanských a politických právech z r. 1968 a článek 3 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod z r. 1950. 7 Viz dokument OSN EC/50/SC/CRP, 18, 9. června 2000 a EC/GC/01/18, 4. září 2001. 6
- 81 -
otázku, zda je od žadatele možné za všech okolností očekávat, že se přestěhuje do uvažované oblasti a překoná tak svou opodstatněnou obavu z pronásledování. Tato analýza neposuzuje, co by hypotetická „rozumná osoba“ měla udělat. Hlavní otázkou je, co je pro konkrétního žadatele přiměřené (jak ze subjektivního, tak z objektivního hlediska) s ohledem na podmínky uvažované alternativy vnitřního útěku nebo přesídlení. Může žadatel v dané zemi vést relativně normální život, bez toho, že by byl nucen čelit nepřiměřenému strádání? 24. Při hledání odpovědi na tuto otázku je nezbytné posoudit osobní situaci žadatele existenci pronásledování v minulosti, bezpečnost, respektování lidských práv a možnost ekonomického přežití. Osobní situace 25. Osobní situace žadatele by měla být vždy náležitě zohledněna při posuzování, zda pro něj přesídlení do jiné oblasti země nebude znamenat nepřiměřené strádání, kvůli kterému by pak bylo jeho přesídlení do této oblasti nepřijatelné. Během tohoto rozhodování bude třeba vzít v úvahu všechny relevantní faktory - věk, pohlaví, zdravotní stav, invalidita, rodinná situace a vztahy, sociální či jiná zranitelnost, etnické, kulturní nebo náboženské aspekty, politické a sociální vazby, jazykové znalosti, vzdělání, profesní a pracovní předpoklady a příležitosti i možné minulé pronásledování a jeho psychologické dopady. Nedostatečné etnické či jiné kulturní svazky mohou vést k izolaci osoby a dokonce i k diskriminaci v komunitách, kde jsou úzké vazby tohoto druhu dominantním rysem každodenního života. Kumulativní efekt vzájemné kombinace faktorů, které samy o sobě alternativu přesídlení nevylučují, může přesídlení do jiné oblasti znemožňovat. V závislosti na individuální situaci mohou být některé faktory zaručující materiální a psychologickou pohodu osoby (např. přítomnost členů rodiny či jiných úzkých sociálních vazeb v dané oblasti) důležitější než jiné. Pronásledování v minulosti 26. Psychologické trauma, které je důsledkem pronásledování v minulosti, může být relevantním faktorem při rozhodování, zda je rozumné očekávat přestěhování žadatele do jiné oblasti. Psychologický posudek potvrzující pravděpodobnost dalšího psychologického traumatu v případě návratu, by hovořil proti tomu považovat přesídlení do dané oblasti za přijatelnou alternativu. V některých jurisdikcích postačuje samotný fakt minulého pronásledování k tomu, aby bylo posuzování alternativy vnitřního přesídlení považováno za zbytečné. Bezpečnost a jistota 27. Žadatel musí být schopen dostat se do bezpečí a nesmí mu hrozit nebezpečí či zranění. Tyto podmínky musí platit trvale, nesmí být iluzorní ani nepředvídatelné. Ve většině případů by země, v nichž probíhá ozbrojený konflikt, neměly být považovány za bezpečné pro přesídlení, zejména pokud je linie bojů pohyblivá a oblasti dosud považované za bezpečné by se mohly stát místem bojů. Je-li oblast alternativy vnitřního útěku pod kontrolou ozbrojené skupiny a/nebo státu podobného subjektu, musí být pečlivě zvážena trvalost této situace a schopnost daného subjektu zajišťovat v oblasti poskytování ochrany.
- 82 -
Respektování lidských práv 28. Je-li respektování základních standardů lidských práv (včetně neporušitelných práv) evidentně problematické, nemůže být oblast považována za přijatelnou alternativu vnitřního přesídlení. To neznamená, že odmítnutí výkonu nějakého občanského, politického či sociálně ekonomického práva v dané oblasti vyřazuje tuto oblast z možnosti být alternativou vnitřního útěku nebo přesídlení. V takové situaci je nutné spíše prakticky posoudit, zda nerespektované právo je pro člověka zásadní, tj. zda odmítnutí tohoto práva bude natolik závažné, že se tím daná oblast stane nepřijatelnou alternativou. Ekonomické přežití 29. Relevantní pro tuto část analýzy budou sociálně ekonomické podmínky v oblasti. Pokud si tam žadatel nebude schopen zajistit živobytí či ubytování, pokud tam není dostupná lékařská péče nebo pokud není dostatečná, nemůže být oblast považována za přijatelnou alternativu. Bylo by nerozumné očekávat (i z hlediska lidských práv), že se daná osoba přestěhuje na místo, kde bude bojovat s ekonomickou nouzí nebo s existencí pod hranicí životního minima. Prosté snížení životní úrovně nebo zhoršení ekonomického postavení na druhé straně nemůže stačit k tomu, aby byla oblast odmítnuta jako nepřijatelná. V dané oblasti musí panovat takové podmínky, aby se v ní v kontextu situace dané země dal vést relativně normální život. Pokud by žadatel například ztratil rodinné vazby a nemůže využívat neformální sociální sítě pomoci, může být přesídlení považováno za nepřijatelné není-li tato osoba schopna zajistit si relativně normální život na vyšší než jen minimální existenční úrovni. 30. Pokud by v dané oblasti byl žadateli odepřen přístup k půdě, prostředkům či ochraně kvůli tomu, že nepatří k dominantnímu klanu, kmenu, etnické, náboženské a/nebo kulturní skupině, bylo by přesídlení do této oblasti nepřijatelné. Například v mnoha částech Afriky a Asie je přístup k půdě, zdrojům a ochraně umožněn na základě společných etnických, kmenových, náboženských a/nebo kulturních rysů. V takových situacích by nebylo rozumné očekávat, že se zde usadí osoba, která nepatří k dominantní skupině. Nemělo by být také požadováno, aby se osoba přestěhovala do míst jako např. do chudinských čtvrtí ve městech, kde by musela žít v podmínkách velkého strádání. D.
Přesídlení a vnitřně přesídlené osoby
31. Přítomnost vnitřně přesídlených osob, kterým je poskytována mezinárodní pomoc v jedné části země, není sama o sobě přesvědčivým důkazem, že pro žadatele bude přesídlení do této oblasti přijatelné. Například úroveň a kvalita života vnitřně přesídlených osob často nemůže sloužit jako argument pro podporu tvrzení, že život v této oblasti bude přijatelnou alternativou útěku. Je-li vnitřní přesídlení navíc výsledkem politiky „etnických čistek“, může být odmítnutí azylové žádosti s poukazem na možnost vnitřního útěku nebo přesídlení vykládáno jako přehlížení výsledné situace na místě a vést k dalšímu znepokojení. 32. Skutečností je, že tisíce vnitřně přesídlených osob nemohou využívat svá základní práva a nemají možnost uplatnit právo požádat o azyl mimo svou zem. Mezinárodní komunita se sice usnesla na určitých standardech zacházení s těmito osobami, ty však v žádném případě nejsou zajištěny v praxi. Směrnice pro vnitřní přesídlení (Guiding Principles on Internal Displacement) ve svém principu 2(2) navíc uvádějí, že nemají být interpretovány jako „omezující, upravující či poškozující ustanovení předpisů o mezinárodních lidských právech či listin o mezinárodním humanitárním právu nebo práv udělených osobám podle
- 83 -
vnitrostátních předpisů“ a že „neomezují právo požádat o azyl a požívat azyl v jiných zemích“8. III.
PROCEDURÁLNÍ OTÁZKY
A.
Důkazní břemeno
33. Užití konceptu přesídlení by pro žadatele o azyl nemělo znamenat další břemeno. Musí platit standardní pravidlo, že povinnost předložení důkazů o tvrzení leží na autorovi tvrzení. To je ostatně v souladu s odstavcem 196 Příručky, který konstatuje, že … důkazní břemeno sice leží v principu na žadateli, ale povinnost zjistit a vyhodnotit všechna relevantní fakta se dělí mezi žadatele a toho, kdo žádost zkoumá. V některých případech může být dokonce na zkoumající osobě, aby využila všech prostředků, které má k dispozici, k předložení nezbytných důkazů na podporu žádosti. 34. Podle výše uvedeného je tedy na rozhodčím ukázat, že v daném případě je analýza možnosti přesídlení relevantní. Pokud tomu tak opravdu je, bude úkolem strany, která to tvrdí, identifikovat oblast pro přesídlení a zajistit důkazy ukazující, že pro dotčenou osobu je tato oblast přijatelnou alternativou. 35. Základní pravidla spravedlivého řízení vyžadují, aby byl uchazeč o azyl jasně a odpovídajícím způsobem informován o posuzování alternativy vnitřního přesídlení9. Žadatel musí mít také příležitost předložit argumenty vysvětlující, proč (a) v jeho případě není posuzování alternativy vnitřního přesídlení relevantní a (b) pokud je relevantní, proč je uvažovaná oblast nepřijatelná. B.
Zrychlené řízení a řízení o přípustnosti
36. S ohledem na složitý a meritorní charakter šetření není vhodné, aby alternativa vnitřního útěku nebo přesídlení byla posuzována v rámci zrychleného řízení nebo řízení o přípustnosti řádného azylového řízení10. C.
Informace o zemi původu
37. Zkoumání vhodnosti a přiměřenosti alternativy vnitřního přesídlení vyžaduje vždy posouzení osobní situace dané osoby. Pro toto zkoumání jsou důležité také řádně zdokumentované, kvalitní a aktuální informace o podmínkách v zemi původu. Užitečnost těchto informací však může být omezená v případech, kdy je situace v zemi původu nestabilní a kdy může v oblastech, považovaných zatím za bezpečné, dojít k náhlé změně. V době projednávání žádosti přitom tyto změny nemusí být patrné. IV.
ZÁVĚR
38. Koncept alternativy vnitřního útěku nebo přesídlení není výslovně uveden v kritériích stanovených článkem 1A(2) Úmluvy z roku 1951. Otázka, zda žadatel má možnost vnitřního útěku nebo přesídlení, se však může vynořit během komplexního posuzování azylové žádosti. 8
Viz také W. Kallin, Guiding Principles on Internal Displacement: Annotations, Studies in Transnational Legal Policy, č. 32, 2000 (The Američan Society of International Law), The Brookings Institution, Project on Internal Displacement, s. 8-10. 9 xxxx 10 xxxx
- 84 -
Tato otázka je relevantní jen někdy, konkrétně je-li zdrojem pronásledování nestátní orgán. Její použitelnost však bude v každém případě záviset na plném zvážení všech okolností případu a na přijatelnosti přesídlení do jiné oblasti v zemi původu.
- 85 -
HCR/GIP/03/05 Úřad Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (UNHCR), Ženeva
4. září 2003
Doporučení v oblasti poskytování mezinárodní ochrany: „Aplikace vylučujících klauzulí“: Článek 1F Úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951/nebo jejího Protokolu z roku 1967 UNHCR vydává toho doporučení na základě svého mandátu stanoveného Statutem Úřadu Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky z roku 1950 a článku 35 Úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951 a článku II jejího Protokolu z roku 1967. Tato doporučení doplňují Příručku postupů a kritérií UNHCR pro přiznání postavení uprchlíka podle Úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951 a jejího Protokolu z roku 1967 (nové vydání, Ženeva, leden 1992). Tyto směrnice shrnují Poznámku o aplikaci vylučujících klauzulí: Článek AF Úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951 (4. září 2003), která je nedílnou součástí stanoviska UNHCR k této otázce. Nahrazují dokument Vylučující klauzule: Směrnice pro jejich aplikaci (UNHCR, Ženeva, 1. prosince 1996) a Poznámku o vylučujících klauzulích (UNHCR, Ženeva, 30. května 1997) a jsou, kromě jiného, výsledkem druhého kola Globálních konzultací o mezinárodní ochraně, procesu, který se této otázce věnoval na svém odborném setkání v portugalském Lisabonu v květnu 2001. Na základě současného vývoje mezinárodního práva bylo rozhodnuto o aktualizaci těchto směrnic. Tato doporučení mají nabídnout vedení vládám, právním poradcům, osobám rozhodujícím v azylovém řízení a soudcům i pracovníkům UNHCR posuzujícím azylové žádosti. I. ÚVOD A. Základní informace 1. Odstavec 7(d) Statutu UNHCR z roku 1950, článek 1F Úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951 (dále jen Úmluva z roku 1951) i článek 1(5) Úmluvy o specifických aspektech uprchlické problematiky v Africe Organizace africké jednoty z roku 1969 (dále jen „Úmluva OAJ“) zavazují státy i UNHCR, aby odmítly poskytnout výhody vyplývající z postavení uprchlíka určitým osobám, které by se jinak kvalifikovaly pro přiznání postavení uprchlíka. Tato ustanovení jsou obecně označována jako „vylučující klauzule“. Naše směrnice přinášejí shrnutí klíčových otázek souvisejících s těmito ustanoveními – další informace a doporučení je možné najít v dokumentu UNHCR „Background Note on the Application of the Exclusion Clauses: Article 1F of the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees“ (Poznámka o aplikaci vylučujících klauzulí: Článek 1F Úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951, dále jen „Poznámka“), která je nedílnou součástí těchto směrnic.
- 86 -
2. Logickým základem vylučujících klauzulí, který je třeba mít na paměti při zvažování aplikace těchto ustanovení, je, že určité činy jsou natolik závažné, že jejich pachatelé si nezaslouží mezinárodní ochranu jako uprchlíci. Hlavním účelem vylučujících klauzulí je odmítnout osobám majícím na svědomí ohavné činy a závažné obecné zločiny poskytnutí mezinárodní ochrany a zajistit, aby tyto osoby nezneužívaly institut azylu ve snaze vyhnout se právní odpovědnosti za své činy. Vylučující klauzule musí být používány „pečlivě“, aby byla chráněna integrita institutu azylu jak uvedl Výkonný výbor UNHCR ve svém Závěru č. 82 (XLVIII) z roku 1997. Kvůli možným závažným důsledkům odmítnutí ochrany je však zároveň důležité aplikovat vylučující klauzule velmi opatrně a jen po plném posouzení individuálních okolností případu. Vylučující klauzule by tedy měly být vždy interpretovány restriktivním způsobem. 3. Vylučující klauzule Úmluvy z roku 1951 jsou vyčerpávající. To je třeba mít na paměti při interpretaci článku I(5) Úmluvy OAJ, který obsahuje téměř identickou formulaci. Článek 1F Úmluvy z roku 1951 uvádí, že ustanovení této Úmluvy se „nevztahují na žádnou osobu, o níž jsou vážné důvody domnívat se“ že: (a) se dopustila zločinu proti míru, válečného zločinu nebo zločinu proti lidskosti ve smyslu mezinárodních dokumentů obsahujících ustanovení o těchto zločinech; (b) se dopustila vážného nepolitického zločinu mimo zemi svého azylu dříve, než jí bylo povoleno usadit se tam jako uprchlík; nebo (c) je vinna činy, které jsou v rozporu se zásadami a cíli Organizace spojených národů. B. Vztah k ostatním ustanovením Úmluvy z roku 1951 4. Článek 1F Úmluvy z roku 1951 je nutné nesměšovat s článkem 1D, který se vztahuje ke specifické kategorii osob jimž poskytují ochranu nebo pomoc orgány a agentury Organizace spojených národů jiné než UNHCR.1 Článek 1F je také nutné odlišit od článku 1E, který se zabývá osobami jež mezinárodní ochranu nepotřebují (na rozdíl od osob jež si jí nezasluhují). Vylučující klauzule je nakonec nutné odlišit i od článku 32 a 33(a) Úmluvy, které se zabývají vyhoštěním a neplatností ochrany před refoulement v případě uznaných uprchlíků, kteří představují pro hostitelskou zemi nebezpečí (například z důvodu spáchání závažného trestného činu v hostitelské zemi). Článek 33(2) se týká budoucích rizik, které pro hostitelský stát může uznaný uprchlík představovat. C. Časový rámec 5. Články 1F(a) a 1F(c) se zabývají zločiny bez ohledu na to, kde a kdy byly spáchány. Článek 1F(b) je naopak explicitně omezen na zločiny spáchané mimo azylovou zemi před přijetím osoby do této země a před přiznáním postavení uprchlíka. D. Zrušení nebo revokace na základě vyloučení 6. Pokud se informace o skutečnostech, které by bývaly vedly k vyloučení z ochrany, objeví až po přiznání postavení uprchlíka, ospravedlňuje to zrušení statusu uprchlíka na základě 1
Viz UNHCR: „Note on the Applicability of Article 1D of the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees to Palestinian Refugees“, říjen 2002.
- 87 -
vyloučení. Opačná je situace, kdy informace vrhající pochybnosti na důvody, na základě kterých byla dotyčná osoba vyloučena z ochrany, vedou k přehodnocení rozhodnutí o přiznání postavení uprchlíka. Pokud se uprchlík zapojí do činnosti spadající pod článek 1F(a) nebo 1F(c), vede to k aplikaci vylučujících klauzulí a revokaci statusu uprchlíka za podmínky, že jsou splněna všechna kritéria pro aplikaci těchto klauzulí. E. Odpovědnost za rozhodnutí o vyloučení 7. Státy, které přistoupily k Úmluvě z roku 1951(Protokolu z roku 1967 a/nebo Úmluvě OAJ), a UNHCR musí posoudit je-li použití vylučujících klauzulí v daném případě relevantní v kontextu azylového řízení. Odstavec 7(d) Statutu UNHCR obsahuje stejné důvody jako článek 1F Úmluvy z roku 1951, přestože pracovníci UNHCR by se měli řídit jazykem článku 1F jelikož tento obsahuje pozdější a konkrétnější formulaci. F. Důsledky vyloučení z ochrany 8. I když stát nemůže přiznat postavení uprchlíka podle Úmluvy z roku 1951 nebo Úmluvy OAJ jedinci, kterého vyloučil z ochrany, není dále povinen nějakým konkrétním způsobem jednat. Dotyčný stát se může rozhodnout povolit osobě vyloučené z ochrany pobyt z jiných důvodů, avšak závazky vyplývající z mezinárodního práva mohou vyžadovat trestní stíhání nebo vydání dotyčné osoby. Pokud UNHCR rozhodne o vyloučení určité osoby z uprchlické ochrany znamená to, že tato osoba již nemůže od UNHCR získat ochranu a pomoc. 9. Osobu vyloučenou z ochrany mohou proti návratu do země, kde jí hrozí špatné zacházení, chránit ustanovení jiných mezinárodních nástrojů. Například Úmluva proti mučení a dalšímu krutému, nelidskému nebo ponižujícímu zacházení či trestu z roku 1984 absolutně zakazuje návrat jedince do země, kde mu/jí hrozí riziko mučení. I jiné nástroje mezinárodní a regionální legislativy z oblasti lidských práv obsahují podobná ustanovení.2 II. ANALÝZA PODSTATY PŘÍPADU A. Článek 1F(A): Zločiny proti míru, válečné zločiny a zločiny proti lidskosti 10. K mezinárodním nástrojům obsahujícím ustanovení specifikující tyto mezinárodní zločiny patří Úmluva o prevenci a trestu za zločin genocidy z roku 1948, čtyři Ženevské úmluvy o ochraně válečných obětí z roku 1949 a dva Dodatečné protokoly z roku 1977, Statuty Mezinárodních trestních tribunálů pro bývalou Jugoslávii a Rwandu, Charta Mezinárodního vojenského tribunálu z roku 1945 (Londýnská charta) a nedávný Status Mezinárodního trestního dvora z roku 1998, který vstoupil v platnost 1. července 2002. 11. Podle Londýnské charty je zločinem proti míru „plánování, příprava, rozpoutání nebo vedení agresivní války nebo války v rozporu s mezinárodními dohodami, smlouvami nebo zárukami nebo účast na společné přípravě nebo spiknutí pro realizaci dříve uvedeného“. Kvůli svému charakteru může být takový čin spáchán pouze vysoce postavenými osobami zastupující stát nebo státu podobný útvar. V praxi bylo toto ustanovení využito jen málokdy.
2
Podrobnější informace naleznete v příloze A Poznámky, která je součástí těchto směrnic.
- 88 -
12. Válečné zločiny3 jsou konkrétním porušením mezinárodního humanitárního práva. I když tyto zločiny mohou být spáchány během mezinárodních i národních konfliktů, obsah těchto zločinů závisí na charakteru daného konfliktu. Válečnými zločiny jsou činy jako úmyslné zabíjení a mučení civilistů, útoky na civilisty a záměrné odmítání práva na spravedlivý a řádný soud civilistům a válečným zajatcům. 13. Zvláštním rysem zločinů proti lidskosti4, kterými jsou činy jako například genocida, vraždění, znásilňování a mučení, je, že k nim musí dojít v rámci rozsáhlých nebo systematických útoků namířených proti civilnímu obyvatelstvu. I izolovaný čin však může být zločinem proti lidskosti je-li součástí systematického rámce nebo série systematických a opakovaných činů. Jelikož k takovým činů může dojít v době míru i během ozbrojeného konfliktu, je to nejširší kategorie v rámci článku 1F(a).
B. Článek 1F(b): Závažné nepolitické zločiny 14. Tato kategorie se nevztahuje na drobné zločiny či zákazy legitimního výkonu lidských práv. Při rozhodování, zda je konkrétní trestný čin dostatečně závažný, je třeba řídit se spíše mezinárodními než národními standardy. Měly by být zohledněny následující faktory: charakter činu, skutečně způsobená újma, forma trestního stíhání za daný zločin, charakter trestu a skutečnost, zda většina jurisdikcí považuje tento čin za závažný zločin. Například tedy vražda, znásilnění nebo ozbrojená loupež nepochybně závažnými zločiny jsou zatímco drobnou krádež za závažný zločin považovat nelze. 15. Závažný zločin může být považován za nepolitický jsou-li dominujícím rysem spáchaného zločinu jiné motivy než politické (jako například osobní důvody či osobní zisk). Pokud neexistuje jasná souvislost mezi zločinem a jeho údajným politickým cílem nebo je-li dotyčný čin nepřiměřený svým údajným politickým cílům, převládají motivy nepolitické.5 Motivace, kontext, metody a proporcionalita zločinu svým cílům jsou důležitými faktory při hodnocení politického charakteru činu. Skutečnost, že určitý zločin je označen jako nepolitický ve smlouvě o extradici, je významný, ale sám o sobě není určující. Zvláště hrozné násilné činy, jako činy obecně považované za činy „teroristického“ charakteru, téměř jistě neprojdou tímto testem, protože jsou zcela nepřiměřené jakémukoliv politickému cíli. Aby byl zločin považován za čin politického charakteru je dále nutné, aby politické cíle odpovídaly zásadám v oblasti lidských práv. 16. Článek 1F(b) požaduje také, aby zločin byl spáchán „mimo azylovou zemi před přijetím [dotyčného jedince] do azylové země“. Jedinci, kteří spáchají „závažný nepolitický zločin“ v azylové zemi podléhají trestní legislativě dané země a, v případě zvláště závažných činů, také článkům 32 a 33(2) Úmluvy z roku 1951. C. Článek 1F(c): Činy, které jsou v rozporu s cíli a principy Organizace spojených národů 3
Nástroje definující válečné zločiny najdete v příloze B Poznámky. Nástroje definující zločiny proti lidskosti najdete v příloze C Poznámky. 5 Viz odstavec 152 Příručky postupů a kritérií UNHCR pro přiznání postavení uprchlíka, Ženeva, nové vydání, 1992. 4
- 89 -
17. Kvůli obecné formulaci cílů a principů Organizace spojených národů je rozsah této kategorie poněkud nejasný a měl by tedy být vnímán úzce. Je samozřejmě aplikován jen málokdy, ve většině případů budou pravděpodobně platit články 1F(a) nebo 1F(b). Článek 1F(c) přichází na řadu za mimořádných okolností v případě aktivit, které útočí na samý základ soužití mezinárodního společenství. Takové aktivity musí mít mezinárodní dimenzi. Do této kategorie by spadaly zločiny schopné ohrozit mezinárodní mír, bezpečnost a mírové vztahy mezi zeměmi i závažné a dlouhodobé porušování lidských práv. Jelikož články 1 a 2 Charty Organizace spojených národů stanovují základní principy, které musí státy ve svých vzájemných vztazích dodržovat, zdá se, že takové činy mohou spáchat jedině osoby zastávající vysoké mocenské postavení ve státech nebo státu podobných celcích. V případech teroristických činů zahrnuje správná aplikace článku 1F(c) také posouzení rozsahu, ve kterém daný čin narušuje mezinárodní situaci – ve smyslu své závažnosti, mezinárodního dopadu a důsledků pro mezinárodní mír a bezpečnost. D. Individuální odpovědnost 18. Aby bylo vyloučení z ochrany opodstatněné, musí být rozhodnuto také o individuální odpovědnosti za zločin spadající pod článek 1F. O specifických ohledech v případě zločinů proti míru a činů namířených proti cílům a zásadám Organizace spojených národů jsme hovořili výše. Obecně platí, že individuální odpovědnost vyplývá ze skutečnosti, že osoba spáchala, nebo výrazně přispěla ke spáchání, trestného činu s vědomím, že její čin nebo nečinnost napomůže trestnímu jednání. Osoba nemusí příslušný trestný čin spáchat osobně. Postačuje podněcování, pomáhání, podpora a účast ve zločinném spolčení. 19. Skutečnost, že příslušná osoba byla v určité chvíli vysoce postaveným členem represivní vlády nebo členem organizace páchající nelegální násilí sama o sobě neznamená odpovědnost za zavrženíhodné činy. Presumpce odpovědnosti však může nastat, pokud dotyčná osoba členem vlády jasně páchající činy spadající pod rozsah článku 1F zůstala. Cíle, aktivity a metody některých skupin mohou mít navíc zvláštně násilný charakter a dobrovolné členství v těchto organizacích tedy může vést ke vzniku předpokladu individuální odpovědnosti. V takových případech presumpce odpovědnosti je třeba postupovat opatrně a zvážit otázky související se skutečnými aktivitami skupiny, její organizační strukturu, postavení osoby v organizaci a její schopnost významně ovlivnit aktivity organizace stejně jako možnou fragmentaci skupiny. Platí také, že tato presumpce je v kontextu azylového řízení vyvratitelná. 20. Co se týče bývalých bojovníků, tito nemusí být nutně vyloučeni z ochrany nejsou-li samozřejmě v dotyčném případě hlášeny případy závažného porušování lidskoprávní legislativy a mezinárodních humanitárních zákonů. E. Důvody pro odmítnutí individuální odpovědnosti 21. Trestní odpovědnost normálně nastává v případě, že se dotyčný jedinec dopustil podstaty skutku představujícího trestný čin vědomě a úmyslně. Není-li splněna tato mentální podmínka (například v případě neznalosti klíčových skutečností), nemůže být individuální odpovědnost potvrzena. V některých případech nemusí mít daná osoba duševní schopnosti dostatečné pro spáchání trestného činu (například v případě duševní choroby, duševního postižení, nedobrovolné intoxikace nebo, v případě dětí, nezralosti).
- 90 -
22. Je třeba posoudit faktory obecně považované za ochranu před trestní odpovědností. Například odvolávání se na příkaz nadřízeného bude možné přijmout jako obhajobu pouze tehdy, pokud dotyčná osoba byla právně povinna uposlechnout příkazu, nebyla-li si vědoma jeho nelegálnosti a samotný příkaz nebyl zjevně nelegální. Co se týče nátlaku, tato obhajoba může být přijata v případě, že dotyčný čin vyplývá z nutné a rozumné snahy dotyčné osoby vyhnout se hrozbě smrti nebo pokračování či hrozbě vážného ublížení na těle jí či jiné osobě a nezamýšlí způsobit větší újmu než újmu, které se sama snaží vyhnout. Činy v sebeobraně nebo při obraně druhých či ochraně majetku musí být rozumné a odpovídající velikosti hrozby. 23. Má-li se za to, že trest za zločin již byl odpykán, potom není aplikace vylučujících klauzulí oprávněná. To může být například situace, kdy osoba již vykonala trest za dotyčný zločin nebo kdy od spáchání činu uplynulo dlouhé časové období. K relevantním faktorům v takovém případě patří závažnost zločinu, časový interval a všechny projevy lítosti této osoby. Při posuzování důsledků milosti nebo amnestie je třeba zvážit, zda tato reflektuje demokratickou vůli dané země a zda byla dotyčná osoba povolána k odpovědnosti nějakým jiným způsobem. Některé zločiny jsou však natolik závažné a ohavné, že použití klauzule 1F bude stále opodstatněné i přes udělení milosti nebo amnestie. F. Otázka proporcionality 24. Při posuzování otázky aplikace vylučujících klauzulí nám použití testu proporcionality slouží jako užitečný nástroj zajišťující, že vylučující klauzule budou aplikovány způsobem odpovídajícím celkovému humanitárnímu zaměření a cílům Úmluvy z roku 1951. Tento koncept vznikl především ve vztahu k článku 1F(b) a představuje základní princip mnoha oblastí mezinárodního práva. Stejně jako v případě všech výjimek ze záruk lidských práv musí i vylučující klauzule být aplikovány způsobem odpovídajícím jejich cíli tak, aby závažnost dotyčného činu byla zvážena oproti důsledkům vyloučení z ochrany. Takováto analýza proporcionality však normálně nebude nutná v případě zločinů proti míru, zločinů proti lidskosti a činů spadajících pod článek 1F(c), protože tyto činy jsou zvláště zavrženíhodné. Je však relevantní v případě článků 1F(b) a v případě méně závažných trestných činů podle článku 1F(a). G. Konkrétní činy a zvláštní případy 25. I přes neexistenci mezinárodně odsouhlasené definice terorismu6 budou činy obecně považované za činy teroristického charakteru pravděpodobně spadat pod vylučující klauzule i přes to, že článek 1F není možné považovat za prosté protiteroristické ustanovení. Zvažování aplikace vylučujících klauzulí je však často zbytečné jelikož podezřelí teroristé nemusí mít na přiznání postavení uprchlíka vůbec nárok - obávají se legitimního trestního stíhání, ne pronásledování z důvodů uvedených v Úmluvě. 26. Ze všech vylučujících klauzulí je zřejmě nejrelevantnější článek 1F, jelikož činy teroristického násilí jsou s největší pravděpodobností neadekvátní jakýmkoliv deklarovaným politickým cílům. Každý případ musí být pečlivě individuálně zvážen. Skutečnost, že se jedinec nachází na národním či mezinárodním seznamu osob podezřelých z terorismu (nebo osob spojovaných s určitými teroristickými organizacemi), 6
Nástroje související s terorismem viz příloha D k Poznámce.
- 91 -
může vést k úvaze o použití vylučujících klauzulí, avšak sama o sobě obecně není dostatečným důkazem ospravedlňujícím vyloučení z ochrany. Vyloučení z ochrany by nemělo být založeno pouze na skutečnosti členství v určité organizaci, přestože může vést k předpokladu individuální odpovědnosti v případě, že tato organizace je známa svými násilnými činy a členství v této organizaci je dobrovolné. V takových případech je nutné posoudit roli dotyčné osoby, její postavení v dané organizaci a její aktivity stejně jako další související otázky (viz odstavec 19). 27. Případy únosu budou téměř jistě považovány za „závažný zločin“ ve smyslu článku 1F(b) a jen nejzávažnější okolnosti by mohly ospravedlnit nevyloučení z ochrany. Mučení je zakázáno podle mezinárodního práva. V závislosti na okolnostech obecně znamenají vyloučení podle článku 1F. 28. Vylučující klauzule v zásadě platí i pro nezletilé osoby, avšak pouze pokud dosáhly věku trestní odpovědnosti a jejich duševní schopnosti umožňují volat je k odpovědnosti za dotyčné činy. Kvůli zranitelnosti dětí je při zvažování možného vyloučení z ochrany nutné postupovat velmi opatrně a argumenty obhajoby musí být posouzeny zvláště pečlivě. V případě, že azylové řízení realizuje podle svého mandátu UNHCR, musí být všechny takové případy před přijetím konečného rozhodnutí postoupeny ženevskému ústředí UNHCR. 29. V případě, že je z možnosti získat azyl vyloučena hlava rodiny, musí osoby na ní závislé žádající o azyl ukázat vlastní důvody pro přiznání azylu. Je-li jim pak přiznáno postavení uprchlíka, rodinný příslušník vyloučený z možnosti získat ochranu nemůže uplatňovat právo na sloučení rodiny ve snaze zajistit si ochranu nebo pomoc. 30. Vylučující klauzule mohou platit i v situacích masového exodu, přestože v praxi může nutné individuální posouzení žádosti vést k operačním a praktickým obtížím. Do té doby, než je takovéto individuální posouzení možné, je nutné poskytnout ochranu a pomoc všem osobám. Ozbrojené osoby samozřejmě musí být od civilistů odděleny. III. PROCEDURÁLNÍ OTÁZKY 31. Kvůli závažným důsledkům vyloučení z ochrany musí být součástí rozhodování o jejich aplikaci striktní procedurální záruky. Rozhodování o vyloučení z ochrany by mělo obecně probíhat v rámci standardního azylového řízení a ne v rámci řízení o přípustnosti azylové žádosti nebo ve zrychleném azylovém řízení tak, aby mohlo proběhnout plné skutkové a právní posouzení případu. Výjimečný charakter klauzulí článku 1F naznačuje, že otázka oprávněnosti poskytnutí ochrany by měla být posouzena před posouzením otázky možného vyloučení z ochrany; v tomto ohledu však neexistuje pevné pravidlo. Vyloučení z ochrany může být za výjimečných okolností zváženo bez konkrétního odkazu na otázku inkluze (i) pokud existuje obžaloba mezinárodního soudního tribunálu; (ii) v případě, kdy existují jasné a dostupné důkazy ukazující očividně na žadatelovu účast ve zvláště závažných zločinech, zejména ve významných případech článku 1F(a), a (iii) v odvolacím řízení v případech, kdy se jedná o odvolání proti rozhodnutí o vyloučení z ochrany. 32. Měly by existovat specializované odbory pro aplikaci vylučujících klauzulí v rámci instituce odpovědné za realizaci azylového řízení tak, aby bylo zajištěno rychlé vyřízení případů vyloučení z ochrany. Může být rozumné odložit rozhodnutí o vyloučení z ochrany až do ukončení možného národního trestního řízení, jelikož výsledek tohoto řízení může - 92 -
mít závažný dopad na azylovou žádost. Obecně však platí, že azylové řízení musí být pravomocně ukončeno před tím, než je vydáno rozhodnutí o extradici. 33. Za všech okolností je nutné respektovat zásadu důvěrnosti azylového řízení. Za výjimečných okolností může být oprávněné kontaktovat zemi původu z důvodů národní bezpečnosti, avšak ani tehdy by neměly být sdělovány informace o tom, že byla v daném případě podána žádost o azyl. 34. Důkazní břemeno leží při otázkách vyloučení z ochrany na státu (nebo UNHCR) a, jako v případě všech azylových řízení, by žadateli měla být přiznána výhoda v případě pochybností. Byla-li však dotyčná osoba obžalována mezinárodním trestním tribunálem nebo je-li předpokládána individuální odpovědnost za činy, které vedou k vyloučení z ochrany (jak je uvedeno v odstavci 19 těchto směrnic), leží důkazní břemeno na opačné straně a vzniká tedy vyvratitelný předpoklad vyloučení z ochrany. 35. Aby byl naplněn důkazní standard podle článku 1F, musí být důkazy jasné a důvěryhodné. Není nutné, aby byl žadatel usvědčen z trestného činu, ani není nutné naplnit důkazní standardy trestního řízení. Může například postačit výpověď a svědectví svědků, jsou-li důvěryhodní. Nedostatek spolupráce ze strany žadatele sám o sobě neukazuje na vinu za činy vedoucí k vyloučení chybí-li jasné a přesvědčivé důkazy. Úvaha o vyloučení z ochrany však může být irelevantní pokud nedostatek spolupráce znamená, že není možné posoudit merit azylové žádosti. 36. Vyloučení z ochrany by nemělo být založeno na důvěrných důkazech, které nemohou být dotyčným žadatelem zpochybněny. Výjimečně je možné opřít se o anonymní svědectví (v případě, že je svědek utajený), avšak pouze je-li to zcela nezbytné pro ochranu bezpečnosti svědka a možnost žadatele o azyl zpochybnit podstatu svědectví není významným způsobem omezena. Tajná svědectví nebo natočené důkazy (kde obsah je utajen) by neměly sloužit jako základ pro vyloučení z ochrany. Jsou-li v sázce bezpečnostní zájmy státu, je možné tyto zájmy ochránit zavedením procedurálních záruk respektujících i řádná procesní práva žadatele o azyl.
- 93 -
HCR/GIP/04/06 Úřad Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (UNHCR), Ženeva
28. dubna 2004 Doporučení z oblasti mezinárodní ochrany: „Azylové žádosti založené na tvrzení o pronásledování z náboženských důvodů“ podle článku 1A, odst. 2 Úmluvy o právním postavení uprchlíků 1951 a/nebo jejího Protokolu z roku 1967 UNHCR vydává toho doporučení na základě svého mandátu stanoveného Statutem Úřadu Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky a článku 35 Úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951 a/nebo jeho Protokolu z roku 1967. Tato doporučení doplňují Příručku postupů a kritérií UNHCR pro přiznání postavení uprchlíka podle Úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951 a jejího Protokolu z roku 1967 (nové vydání, Ženeva, leden 1992). Jsou zde zahrnuty, kromě jiného, také výsledky jednání zorganizovaného UNHCR a Světovou radou církví (Church World Service) v Baltimore v Marylandu (USA) v říjnu 2002 a přinášejí analýzu příslušných postupů uplatňovaných v jednotlivých zemích a podle mezinárodního práva. Tato doporučení mají pomoci vládám, právním poradcům, osobám rozhodujícím v azylovém řízení a soudcům i pracovníkům UNHCR v oblasti právní interpretace. I. ÚVOD 1. Rozhodování o azylových žádostech založených na tvrzení o pronásledování z náboženských důvodů může patřit k těm nejsložitějším. Rozhodčí v případě těchto žádostí nepostupují vždy stejně, a to zejména při aplikaci pojmu „náboženství“ obsaženého v definici podle Úmluvy o statutu uprchlíků z roku 1951 a při rozhodování, co v této souvislosti znamená „pronásledování“. Azylové žádosti založené na tvrzení o pronásledování z náboženských důvodů se mohou překrývat s jedním či více důvody uváděnými v definici uprchlíka anebo, jak se často stává, se mohou se týkat konverze na jinou víru uskutečněné po příjezdu do azylové země, tj. jedná o tzv. azylové žádosti sur place. Přestože tato doporučení si nečiní nárok podat konečnou definici „náboženství“, poskytují rozhodčím určitá vodítka, která mohou rozhodování o azylové žádosti v takových případech usnadnit. 2. Právo na svobodu myšlení, svědomí a náboženského vyznání je jedním ze základních práv a svobod zakotvených v mezinárodní lidskoprávní legislativě. Při rozhodování o azylových žádostech založených na tvrzení o pronásledování z náboženských důvodů je proto mj. užitečné vycházet ze znění článku 18 Všeobecné deklarace lidských práv z roku 1948 („Všeobecná deklarace“) a článku 18 a 27 Mezinárodní úmluvy o občanských a politických právech z roku 1966. Významné jsou rovněž „Obecné připomínky“ [General Comments] Komise pro lidská práva1, dále Deklarace o odstranění všech forem netolerance 1
Viz zejména, Komise pro lidská práva, Všeobecné připomínky č. 22, přijaté 20. července 1993, UN doc. CCPR/C/21/Rev.1/ADD.4, 27. září 1993.
- 94 -
a diskriminace založené na víře a náboženském vyznání z roku 1981, Deklarace práv osob náležejících k národnostním, etnickým, náboženským a jazykovým menšinám z roku 1992 a zprávy Zvláštního zpravodaje OSN pro otázky náboženské netolerance2. Tyto standardy z oblasti mezinárodních lidských práv poskytují vodítko pro definici pojmu „náboženství“ i v kontextu mezinárodního uprchlického práva, podle kterého mohou být posuzovány opatření jednotlivých států směřující k omezování či zákazu určitých projevů. II.
ANALÝZA PODSTATY ŽÁDOSTI
A. Definice pojmu “náboženství” 3. Definice uprchlíka obsažená v článku 1A(2) úmluvy z roku 1951 říká: A. Pro účely této úmluvy se pojmem „uprchlík“ rozumí kterákoli osoba, která: … (2) ... se nachází mimo svou vlast a má oprávněné obavy před pronásledováním z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních nebo z důvodů příslušnosti k určitým společenským vrstvám nebo i zastávání určitých politických názorů, je neschopna přijmout, nebo vzhledem ke shora uvedeným obavám, odmítá ochranu své vlasti; totéž platí pro osobu bez státní příslušnosti nacházející se mimo zemi svého dosavadního pobytu následkem shora zmíněných událostí, a která vzhledem ke shora uvedeným obavám se tam nechce nebo nemůže vrátit.“ 4. Přípravné dokumenty k Úmluvě z roku 1951 ukazují, že pronásledování z důvodu náboženství bylo během práce na textu úmluvy integrální a obecně přijímanou součástí definice uprchlíka. Tvůrci textu se však nepokusili definovat pojem jako takový3. Neexistuje žádná všeobecně přijatá definice pojmu „náboženství“, avšak nástroje uvedené výše v odstavci 2 podávají určitou informaci o výkladu pojmu „náboženství“ v kontextu mezinárodního uprchlického práva. Jeho použití v textu Úmluvy z toku 1951 lze proto chápat jako zahrnující svobodu myšlení, svědomí a víry4. Jak uvádí Komise OSN pro lidská práva, „náboženství“ není „omezeno … na tradiční náboženství nebo na náboženství a vyznání s institucionálními znaky či na obřady analogické obřadům tradičních náboženství“5. Pojem „náboženství“ má tedy širší rozsah a vztahuje se i na akty směřující k nevyznávání nebo k odmítání určitého náboženství nebo naopak k udržení nějaké náboženské víry. Neznamená to ovšem, že tento pojem není nijak ohraničen, a mezinárodní lidskoprávní legislativa předpokládá (jak je podrobněji rozvedeno níže v odstavcích č. 15 a 16) řadu legitimních omezení výkonu náboženské svobody.
2
3
4
5
Poslední jmenovaná deklarace je k dispozici na internetu na adrese http://www.unhchr.ch/huridocda/ huridoca.nsf/FramePage/intolerance+En?OpenDocument. K příslušným regionálním právním nástrojům patří znění článku 9 Evropské úmluvy o lidských právech z roku 1950; článek 12 Americké úmluvy o lidských právech z roku 1969; článek 8 Africké charty lidských práv a práv lidu z roku 1981. Základním pramenem úvah států byla definice uprchlíka obsažená v zakládající listině Mezinárodní organizace pro uprchlíky (International Refugee Organisation =IRO) z roku 1946. Ta zahrnuje i „opodstatněné překážky návratu z důvodu obav před pronásledováním na základě rasy, náboženství, národnosti nebo politických názorů”. (Pátý důvodu, kterým je příslušnost k určité sociální skupině, byl schválen později v rámci procesu vyjednávání o textu úmluvy z roku 1951) Viz též Příručka UNHCR o procedurách a kritériích určování statutu uprchlíka [UNHCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status], 1979, Ženeva, další vydání 1992 (dále jen “Příručka UNHCR”), odstavec 71. Komise pro lidská práva, Všeobecné připomínky č. 22, pozn. 1, odst. 2.
- 95 -
5. Azylové žádosti „založené na náboženství“ v sobě mohou zahrnovat jeden nebo více následujících prvků: a) náboženství jako víru (včetně bezvěrectví); b) náboženství jako identitu; c) náboženství jako způsob života. 6. „Víra“ by v těchto souvislostech měla být interpretována jako zahrnující víru theistickou i netheistickou a atheistickou. Víra může mít formu přesvědčení nebo uznávání hodnot vztahujících se k nejvyšší skutečnosti nebo k duchovnímu osudu lidstva. Žadatelé rovněž mohou být považováni za heretiky, odpadlíky, schizmatiky, pohany nebo pověrčivé osoby, a to dokonce i osobami, které jsou přívrženci jejich náboženské tradice, a mohou být z tohoto důvodu pronásledováni. 7. „Identita“ je spíše než záležitostí teologické víry příslušenstvím k určité komunitě, která je navzájem propojena společně sdílenou vírou, obřady, tradicemi, národností nebo společnými předky. Žadatel se může identifikovat nebo být jinými osobami identifikován s určitou skupinou nebo komunitou nebo může mít s takovou skupinou či komunitou pocit sounáležitosti. V celé řadě případů se cílem pronásledovatelů stávají náboženské skupiny, které se liší od jejich vlastní náboženské skupiny protože odlišnou náboženskou identifikaci považují za ohrožení své vlastní identity a legitimity. 8. Pro některé jedince je „náboženství“ zásadním aspektem jejich „způsobu života“ a jejich dílčího či celkového vztahu k okolnímu světu. Jejich náboženství se může projevovat v takových aktivitách, jako je nošení zvláštního oděvu nebo zachovávání náboženských obřadů, včetně dodržování náboženských svátků nebo určitých stravovacích předpisů. Těm, kdo nejsou přívrženci daného vyznání, se takové předpisy a obřady mohou zdát triviální, avšak právě ony mohou být jádrem náboženství, které příslušná osoba vyznává. 9. Posouzení míry upřímnosti víry, identity a/nebo určitého způsobu života nemusí být nezbytně relevantní v každém azylovém případě6. Nemusí být ani nutné, aby jednotlivec (nebo skupina) prohlásil, že patří k určitému náboženství, hlásí se k určitému vyznání nebo dodržuje určité zásady náboženského života, pokud mu pronásledovatel toto náboženství, vyznání nebo tyto zásady náboženského života přičítá. Jak se dále uvádí v odstavci č. 31, nemusí být nutné, aby žadatel měl o určitém náboženství znalosti či povědomí, pokud ho za přívržence tohoto náboženství a za člena určité skupiny považují jiní a výsledkem je pak obava z pronásledování právě z tohoto důvodu. Jednotlivec (nebo skupina) může být pronásledován(a) na základě náboženství dokonce i tehdy, kdy on sám nebo jiní členové skupiny odmítají, že by jejich víru, identitu a/nebo způsob života tvořilo nějaké „náboženství“. 10. Narození se do určitého specifického náboženského společenství, nebo blízký vzájemný vztah mezi rasou a/nebo národností na straně jedné a náboženstvím na straně druhé, může předem vyloučit nutnost prověřovat příslušnost jednotlivce k určitému vyznání nebo v dobré víře předpokládat příslušnost k takovému společenství, je-li příslušnost k takovému náboženství tomuto jednotlivci automaticky přisuzována.
6
K otázce další analýzy důvěryhodnosti viz níže odst. 28–33.
- 96 -
B. Opodstatněné obavy z pronásledování a) Všeobecné zásady 11. Právo na náboženskou svobodu zahrnuje svobodu jednotlivce projevit své náboženství či víru, a to buď individuálně nebo ve společenství s dalšími osobami, veřejně nebo soukromě při bohoslužbě, formou dodržování obřadů a svátků a učením7. Jediné okolnosti, za kterých může být náboženská svoboda omezena, jsou popsány v článku 18(3) Mezinárodní úmluvy (viz níže odstavce č. 15 – 16). 12. Pronásledování z náboženských důvodů může proto nabývat různých forem. V závislosti na okolnostech daného případu může takové pronásledování sahat od zákazu členství v určitém náboženském společenství přes zákaz bohoslužeb konaných společně s ostatními veřejně či soukromě až k zákazu náboženské výuky a vážné diskriminaci jednotlivců proto, že praktikují své náboženství, patří k určitému náboženskému společenství nebo se s ním identifikují nebo proto, že svou míru změnili8. Rovněž ve společenstvích, kde existuje určité dominantní náboženství nebo kde jsou stát a náboženské instituce úzce propojeny, může diskriminace z důvodu nepřijetí určitého náboženství nebo nepřijetí jeho obřadů a zvyklostí vést v jednotlivých případech až k pronásledování9. Pronásledování může být mezináboženské (namířené proti přívržencům nebo společenstvím jiné víry), vnitro-náboženské (v rámci téhož náboženství, avšak mezi různými vyznáními či sektami nebo mezi členy téže sekty) anebo může docházet ke kombinaci obou těchto případů10. Žadatel o azyl může patřit k náboženské menšině nebo většině. Žádosti založené na tvrzení o pronásledování z náboženských důvodů mohou podávat i osoby žijící v manželském svazku, kde manželé vyznávají různou víru. 13. Použijeme-li tytéž standardy jako u jiných konvenčních důvodů, pak lze na náboženskou víru, identitu či způsob života pohlížet jako na natolik zásadní pro identitu jednotlivce, že by nikdo neměl být nucen víru skrývat, měnit nebo zříkat se jí proto, aby se vyhnul pronásledování11 Úmluva by neposkytovala ochranu proti náboženskému pronásledování, pokud by podmínkou bylo, aby postižená osoba přijala kroky – rozumné nebo jiné – aby neurážela přání pronásledovatelů. Braní svědků pod přísahu je často svázáno s náboženským přesvědčením. 7
Viz Všeobecná deklarace, čl. 18 a mezinárodní pakt, čl.18 odst. 1. Příručka UNHCR, pozn. 4, odst. 72. 9 V této souvislosti článek 27 Mezinárodního úmluvy uvádí: „Ve státech, kde existují etnické, náboženské a jazykové menšiny by příslušníkům těchto menšin nemělo být odpíráno právo užívat – ve společenství spolu s dalšími členy jejich skupiny – svou kulturu a vykonávat a praktikovat své vlastní náboženství ani právo užívat svůj vlastní jazyk.“ 10 Dílčí zpráva Zvláštního zpravodaje pro otázky náboženské netolerance „Naplňování Deklarace o vyloučení všech forem nesnášenlivosti a diskriminace založených na náboženství a víře“[Interim Report of the Special Rapporteur on Religious Intolerance, „Implementation of the Declaration on the Elimination of All Forms of Intolerance and of Discrimination based on Religion or Belief“], UN doc. A/53/279, 24 srpen 1998, bod 129 11 Viz též Směrnice UNHCR o mezinárodní ochraně – příslušnost k určité sociální skupině, [“Guidelines on International Protection: ‘Membership of a particular social group’] v souvislostech článku 1A odst. 2 Úmluvy z roku 1951 a/nebo protokolu o statutu uprchlíků z roku 1967, HCR/GIP/02/02, 7. května 2002, odst. 6. Podobně v případech vnitřního útěku či přesídlení by nemělo být od žadatele očekáváno nebo požadováno, aby potlačoval své náboženské názory, aby se v cílové oblasti vnitřního vnitřního útěku nebo přesídlení vyhnul pronásledování. Viz Směrnice UNHCR o mezinárodní ochraně – alternativa interního útěku nebo přesídlení [UNHCR, “Guidelines on International Protection: ‘Internal Flight or Relocation Alternative’] v kontextu článku 1A(2) Úmluvy z roku 1951 a/nebo Protokolu o postavení uprchlíků z roku 1967, HCR/GIP/03/04, 23. července 2003, odst. 19, 25. 8
- 97 -
14. Merit každé žádosti je nutné přezkoumat podle situace dotyčné osoby. Sem patří posouzení individuálního profilu žadatele a jeho osobní zkušenosti, jeho náboženské víry, identity a/nebo způsobu života, dále zjištění, jak jsou tyto věci pro něj důležité, jaký dopad na něj mají restrikce, dále úloha žadatele v rámci daného náboženství, zda jeho aktivity vzbudily nebo by mohly vzbudit pozornost pronásledovatele a zda by mohly vést k takovému nakládání se žadatelem, které by bylo možné považovat za pronásledování. V těchto souvislostech pak důvodné obavy „nemusí být nutně založeny na osobní zkušenosti žadatele“. Protože to, co se přihodilo například přátelům a příbuzným žadatele, jiným členům téže náboženské skupiny nebo osobám v podobné situaci „může dobře ukazovat na to, že jeho obavy z toho, že se dříve či později stane obětí pronásledování, jsou důvodné“12. Pouhé členství v určitém náboženském společenství nebude za normálních okolností zpravidla postačovat k tomu, aby bylo možno azyl přiznat. Jak však uvádí Příručka UNHCR, někdy mohou existovat zvláštní okolnosti, kdy již pouhá příslušnost k určitému náboženskému společenství je postačujícím důvodem pro přiznání azylu, zejména s přihlédnutím k celkové politické a náboženské situaci v zemi původu, která pro členy určité náboženské komunity může představovat skutečné nebezpečí13. b) Omezení výkonu náboženské svobody 15. Článek 18(3) Mezinárodní úmluvy počítá s omezením „svobody jednotlivce projevovat náboženskou víru“ jsou-li taková „omezení předepsána zákonem a jsou-li nutná k udržení veřejné bezpečnosti, pořádku, zdraví nebo morálky nebo k ochraně základních práv a svobod jiných osob“. Jak poznamenává Komise pro lidská práva: „Omezení lze uplatňovat pouze pro ty účely, pro která byla vytvořena, a uplatněná omezení musí mít přímou souvislost se specifickými potřebami, k nimž se vztahují, a musí být též k těmto potřebám přiměřená. Restrikce nelze ukládat za účelem diskriminace nebo je diskriminačním způsobem používat“14. Při hodnocení legitimity příslušných restrikcí a omezení je proto nutné provést pečlivou analýzu toho, proč a jak jsou omezení uplatňována. Přípustné restrikce nebo omezení mohou zahrnovat opatření přijímaná v rámci prevence kriminálních činů (jako např. rituální vraždy) nebo jako prevence škodlivých tradičních praktik. Může se také jednat o omezení náboženských obřadů poškozujících nejlepší zájmy dítěte tak, jak je upravují normy mezinárodního práva. Jiné ospravedlnitelné, ba dokonce potřebné omezení může zahrnovat kriminalizaci nenávistných projevů včetně těch, které jsou pronášeny ve jménu náboženství. Skutečnost, zda omezení výkonu náboženské svobody nacházejí podporu u většiny obyvatelstva v zemi původu žadatele a/nebo zda se vztahují jen na náboženské projevy činěné na veřejnosti, není relevantní. 16. Při rozhodování o tom, zda restrikce nebo omezení dosahují úrovně pronásledování, nelze přihlížet pouze k standardům v oblasti mezinárodních lidských práv zahrnující i zákonná omezení výkonu náboženské svobody, ale je třeba vyhodnotit též rozsah omezení a tvrdost postihů za protivení se tomuto omezení. Významná je i otázka důležitosti nebo ústředního postavení určitého obřadu v rámci příslušného náboženství a otázka osobního významu těchto obřadů pro dotyčnou osobu. Rozhodčí posuzující žádost by měli postupovat velmi ohleduplně a obezřetně, a přihlížet k tomu, že to, co se někomu jeví jako triviální věc, může hrát v žadatelem vyznávané víře ústřední roli. Není-li omezovaný obřad pro jednotlivce důležitý, 12
Příručka UNHCR, pozn. 4, odst. 43. Příručka UNHCR, pozn. 4, odst. 73. 14 Viz Komise OSN pro lidská práva, Obecné připomínky č. 22, pozn. 1. odst. 8. 13
- 98 -
ale má-li značný význam pro příslušné náboženství, pak je nepravděpodobné, že by dotyčná omezení přerůstala v pronásledování, aniž by byly přítomny ještě další faktory. Naproti tomu případ, kdy omezovaný náboženský obřad nemá velký význam pro náboženství samotné, ale je obzvláště významný pro danou osobu, může být pronásledováním kvůli víře či svědomí této osoby. c) Diskriminace 17. Azylové žádosti založené na tvrzení o pronásledování z náboženských důvodů často obsahují prvky diskriminace15. Přestože diskriminace z náboženských důvodů je mezinárodními lidskoprávními normami zakázána, nemusí každá diskriminace nutně dosahovat úrovně požadované pro přiznání azylu. Pro účely posuzování žádosti o udělení azylu by mělo být rozlišováno mezi diskriminací, jejíž výsledkem je pouze preferenční nakládání s jistými osobami, a diskriminací rovnající se pronásledování, která v souhrnu nebo sama o sobě vážně omezuje žadatelovy možnosti požívat základních lidských práv. Diskriminace rovnající se pronásledování může znamenat, byť nikoli výlučně, takovou diskriminaci, která má pro příslušnou osobu natolik škodlivé předurčující důsledky jako např. vážné omezení práva zajistit si živobytí nebo práva k přístupu k jinak běžně dostupnému vzdělání a/nebo ke zdravotní péči. K tomu může docházet tam, kde uplatňovaná opatření hospodářské povahy „zcela ničí ekonomickou existenci“ určité náboženské skupiny16. 18. Existence diskriminačních zákonů za normálních okolností neznamená pronásledování, i když takové zákony mohou být důležitým faktorem, který je třeba při rozhodování o azylových žádostech brát v úvahu. Pro posouzení otázky perzekuce je však v každém případě nezbytné hodnotit realizaci těchto zákonů a jejich dopad. Stejně tak totiž existence zákonných předpisů zaručujících náboženskou svobodu sama o sobě neznamená, že jednotlivec je automaticky chráněn. V mnoha případech se stává, že taková legislativa není v praxi uplatňována nebo že nad dodržováním takových zákonů v praxi převažuje dodržování určitých zvyků či tradic. 19. Diskriminace může mít také formu restrikcí či omezení náboženské víry nebo výkonu náboženských obřadů. Restrikce mohou zahrnovat například trest za konverzi k jinému vyznání (odpadnutí od víry) nebo za obracení na jinou víru nebo za slavení náboženských svátků charakteristických pro příslušné náboženství. Povinná registrace náboženských skupin a přijímání zvláštních předpisů pro jejich činnost za účelem omezit výkon svobody náboženství a víry může mít rovněž diskriminační účel nebo diskriminační dopad. Taková opatření jsou legitimní pouze tehdy, jsou-li „specifikována zákonem, jsou-li objektivní, důvodná a transparentní a není-li jejich cílem ani důsledkem diskriminace“17. d) Nucená konverze 20. Nucená konverze k určitému náboženství je závažným porušením základního lidského práva na svobodu myšlení, svědomí a náboženství a často naplňuje objektivní znaky pronásledování. I přesto by žadatel v takovém případě měl doložit své subjektivní obavy, že 15
Viz obecně Příručka UNHCR, pozn. 4, odst. 54–55. Příručka UNHCR, pozn. 4, odst. 54 a 63. 17 Zvláštní zpravodaj pro otázky svobody náboženství a víry, dílčí zpráva připojená k nótě generálního tajemníka “Odstranění všech forem náboženské nesnášenlivosti”, UN doc. A/58/296, 19. srpen 2003, odst. 134–35. 16
- 99 -
konverze by pro něj osobně měla perzekuční charakter. Obecně by mělo postačovat, pokud vyznání, zřejmá identita či způsob života dané osoby byla spojena s jiným náboženstvím nebo pokud se tato osoba rozhodla k odchodu z určité církve nebo společenství. Neměl-li žadatel před konverzí nebo hrozbou konverze žádné specifické náboženské přesvědčení (počítaje v to i přesvědčení ateistické), ani se jasně neidentifikoval s určitým náboženstvím nebo náboženským společenstvím, je nutné posoudit dopad takové konverze na jednotlivce. e) Nucené dodržování náboženského pravidel 21. Nucené dodržování náboženských pravidel může mít např. formu povinného náboženského vyučování, které není slučitelné s náboženským přesvědčením, identitou nebo způsobem života dítěte nebo rodičů dítěte18. Může to rovněž zahrnovat i povinnost účastnit se náboženských obřadů nebo skládat přísahu věrnosti určitému náboženskému symbolu. Při určování toho, zda takové nucené dodržování je pronásledováním, je nutné zkoumat činy nebo postupy, které je příslušná osoba nebo skupina osob nucena dodržovat, do jaké míry jsou tyto postupy či činy v rozporu s osobní vírou, identitou nebo způsobem života žadatele a jaký je trest za jejich nedodržování. Takové vynucené dodržování může přerůst v pronásledování, pokud se dostane do střetu s vlastní individuální náboženskou vírou, identitou nebo způsobem života a/nebo pokud je následkem nedodržování nepřiměřený trest. 22. Nucené dodržování může též zahrnovat i přijetí určitého znění předpisů trestního nebo občanského práva údajně založeného na náboženské doktríně, proti které by ti, kteří ji nevyznávají, mohli mít vážné námitky. Tam, kde předpisy trestního nebo občanského práva obsahují diskriminační hmotná nebo procesní ustanovení, a zejména v případech, kdy je podle těchto předpisů ukládán různý trest přívržencům a nepřívržencům určitého náboženství, lze na takové zákonodárství pohlížet jako na perzekuční. Pokud zákon ukládá nepřiměřený trest tomu, kdo jej poruší (například trest odnětí svobody za rouhání nebo za výkon obřadů jiného náboženství nebo trest smrti za cizoložství), a to přívržencům i nepřívržencům téhož náboženství, představuje takový postup rovněž pronásledování. Takové případy jsou častější tam, kde náboženství je jen omezeně odděleno od státu nebo kde od něj není odděleno vůbec. 23. Specifický náboženský zákoník může mít perzekuční charakter nejen tehdy, je-li uplatňován proti těm, kdo určité náboženství nevyznávají, nýbrž i tehdy, jsou-li jeho ustanovení používána vůči disidentům v rámci určitého vyznání. Prosazování zákonů proti rouhání může být například často používáno za účelem umlčení politické debaty mezi příslušníky stejného náboženství nebo může být pronásledováním z náboženských a/nebo politických důvodů, a to i tehdy, jsou-li tyto předpisy uplatňovány vůči přívržencům téhož náboženství. C. Zvláštní zřetele a) Gender 24. Zvláštní pozornost je u žádostí založených na tvrzení o pronásledování z náboženských důvodů třeba věnovat vlivu genderové příslušnosti, a to proto, že mohou existovat rozdíly ve způsobu, jakým jsou z náboženských důvodů pronásledováni muži a ženy, i rozdíly v obavách 18
To by pravděpodobně bylo v rozporu s úsilím států o respektování svobody rodičů nebo zákonných zástupců zajišťovat náboženskou a morální výchovu svých dětí v souladu se svým vlastním přesvědčením podle článku 18 odst. 4 Mezinárodní úmluvy.
- 100 -
z tohoto pronásledování. Může se jednat o požadavky na oblečení, omezení svobody pohybu, o škodlivé tradiční praktiky, o diskriminační či nerovné zacházení včetně uplatňování diskriminačních zákonů a nerovných trestů19. V některých zemích jsou mladé dívky zavazovány ve jménu víry k tomu, aby vykonávaly tradiční otrocké povinnosti nebo poskytovaly sexuální služby duchovenstvu nebo jiným mužům. Mohou být rovněž nuceny ke sňatkům ve velmi ranném věku, trestány ve jménu víry za zločiny proti cti nebo jim mohou být z náboženských důvodů mrzačeny pohlavní orgány. Jindy mohou být obětovány božstvům a poté kupovány jednotlivci ve víře, že se těmto osobám splní jejich přání. V některých společenstvích jsou ženy stále považovány za “čarodějnice” a následně upalovány či zabíjeny ukamenováním20. Tyto praktiky mohou být v kultuře společenství, odkud žadatel pochází, tolerovány, avšak i přesto musí být považovány za pronásledování. Některé osoby mohou být navíc pronásledovány kvůli sňatku nebo poměru s někým, kdo vyznává jiné náboženství. Pokud kvůli genderové příslušnosti žadatele nejsou státní orgány ochotny nebo schopny chránit žadatele před takovým zacházením, nemělo by takové jednání být mylně vykládáno jako soukromý konflikt, ale mělo by být považováno za dobrý důvod pro přiznání azylu. b) Námistky z důvodu svědomí 25. Vyhýbání se vojenské službě je základní zásadou řady náboženských sekt v rámci jednotlivých náboženství a řada žadatelů o azyl, jejichž žádosti jsou založeny na tvrzení o pronásledování z náboženských důvodů, hledá ochranu proto, že odmítla sloužit v armádě. V zemích, kde je vojenská služba povinná, je odmítnutí této povinnosti často trestné ze zákona. Trestným činem je navíc vždy dezerce, ať už samotná vojenská služba je povinná či nikoliv21. 26. Tam, kde je služba v armádě povinná, může být status uprchlíka udělen tehdy, je-li odmítnutí služby založeno na skutečném politickém, náboženském nebo morálním přesvědčení nebo je-li služba odmítnuta z důvodů svědomí22. U těchto žádostí vyvstává potřeba rozlišovat mezi trestním řízením a pronásledováním. Trestní řízení a uložení trestu 19
20
21 22
Více informací obsahují „Směrnice UNHCR o mezinárodní ochraně: Pronásledování související s příslušností k určitému pohlaví“ v kontextu článku 1A odst. 2 Úmluvy z roku 1951 a/nebo Protokolu k Úmluvě z roku 1967 o postavení uprchlíků [UNHCR, „Guidelines on International Protection: GenderRelated Persecution within the context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or its 1967 Protocol relating to the Status of Refugees“], HCR/GIP/02/01, 7. května 2002, zejména odstavce 25–26. Popis těchto praktik viz „Integrace lidských práv žen a genderové násilí vůči ženám“, zpráva Zvláštního zpravodaje o násilí na ženách, jeho příčinách a následcích [„Integration of the Human Rights of Women and the Gender Perspective Violence against Women, Report of the Special Rapporteur on violence against women, its causes and consequences], Ms Radhika Coomaraswamy, předloženo v souladu s rezolucí Komise pro lidská práv č. 2001/49, Kulturní praktiky v rodinách, jež obsahují násilí vůči ženám“, E/CN.4/2002/83, 31. leden 2002, k dispozici na internetu na adrese http://www.unhchr.ch/huridocda/huridoca.nsf/0/42E7191FAE543562C1256BA7004E963C/$File/G0210428 .doc?OpenElement; Dokument „Droits Civils et Politiques et, Notamment: Intolérance Religieuse“, Rapport soumis par M. Abdelfattah Amor, Rapporteur spécial, conformément à la résolution 2001/42 de la Commission des droits de l’homme, Additif: “Étude sur la liberté de religion ou de conviction et la condition de la femme au regard de la religion et des traditions”, E/CN.4/2002/73/Add.2, 5 avril 2002, je k dispozici (pouze v jazyce francouzském) na internetu na adrese: http: // www.unhchr.ch/huridocda/ huridoca.nsf/2848af408d01ec0ac1256609004e770b/9fa99a4d3f9eade5c1256b9e00510d71 ?OpenDocument&Highlight =2,E%2FCN.4%2F2002%2F73%2 FAdd.2 Obecně viz Příručka UNHCR, pozn. 4, odst. 67–74. Příručka UNHCR pozn. 4, odst. 170.
- 101 -
podle obecného zákona se obecně za pronásledování nepovažuje23, avšak existují zde zřejmé výjimky. V případech, kdy je vznášena námitka svědomí, může mít uplatňování obecně platného zákona v závislosti na okolnostech přece jen rysy perzekuce, a to například tehdy, jeli dopad uplatňování zákona na různé skupiny osob různý, je-li zákon vymáhán a prosazován diskriminačním způsobem, je-li trest samotný nepřiměřený nebo neúměrně přísný anebo v případech, kdy nelze důvodně očekávat, že by dotyčná osoba mohla vojenskou službu vykonávat z důvodu své upřímné víry nebo náboženského přesvědčení. Pokud je jako alternativa ukládána náhradní služba pro obec nebo společnost, pak bude azylová žádost většinou nepodložená. Avšak zde je třeba poznamenat, že některé formy služby pro obec či společnost mohou být nadměrně obtížné a představují pak formu trestu, anebo je v rámci této služby pro obec či společnost vyžadováno provádění úkonů, jež se příčí náboženské víře žadatele. Žadatel také může podat žádost o azyl v případě, kdy za odmítnutí vojenské služby sice nehrozí přísný trest, avšak žadatel má důvodné obavy, že se kvůli odmítnutí vojenské služby stane předmětem vážného obtěžování, diskriminace či násilí ze strany jiných osob a institucí (např. vojáků, sousedů nebo místních úřadů). III. PROCESNÍ OTÁZKY a) Úvod 27. Níže uvádíme několik obecných bodů, které mají zvláštní význam při posuzování žádostí založených na tvrzení o pronásledování z náboženských důvodů: a) Náboženský život, tradice a víra mohou být komplikované a mohou existovat rozdíly v rámci určitého náboženství mezi jednotlivými jeho větvemi a sektami; rovněž tak lze v rámci jedné větve či sekty zaznamenat rozdíly mezi jednotlivými zeměmi či oblastmi. Z tohoto důvodu je třeba mít k dispozici spolehlivé, přesné a aktuální informace, včetně specifických informací o jednotlivých větvích či sektách téhož náboženství a o poměrech v jednotlivých zemích a regionech. b) Při rozhodování o přiznání azylu v případě žádostí založených na tvrzení o pronásledování z náboženských důvodů lze rovněž využít služeb nezávislých expertů, kteří disponují podrobnými znalostmi poměrů v příslušné zemi či regionu a znalostmi kontextu jednotlivých žádostí a/nebo použít podpůrných svědectví přívrženců téhož vyznání. c) Osoby rozhodující o žádostech musí být objektivní a neměly by činit závěry založené pouze na vlastních zkušenostech a to dokonce ani tehdy, hlásí-li se samy k téže náboženské víře jako žadatel. Je třeba vyhnout se všeobecným domněnkám o určitém náboženství nebo jeho přívržencích. d) Při posuzování žádostí založených na tvrzení o pronásledování z náboženských důvodů by mělo být přihlíženo k časté interakci mezi náboženstvím na straně jedné a genderové, rasové a národnostní příslušnosti, kulturním normám, identitě a způsobu života a dalším faktorům na straně druhé. e) Při výběru osob vedoucích pohovor a při výběru tlumočníků je třeba postupovat citlivě a brát v úvahu kulturní, náboženské nebo genderové aspekty, které by mohly bránit otevřené komunikaci24. f) Osoby vedoucí pohovor se žadatelem by si rovněž měly být vědomy možného zkreslení, která jsou pro žadatele nepříznivá a padají na vrub tlumočníka, a to buď 23 24
Příručka UNHCR pozn. 4, odst. 55–60. Viz též Směrnice UNHCR o pronásledování z důvodu genderové příslušnosti [UNHCR, „Guidelines on Gender-Related Persecution“], pozn. 19.
- 102 -
proto, že tlumočník či tlumočnice sdílí totéž náboženství nebo naopak náleží k jinému náboženství nebo že u žadatele existují potenciální obavy z tlumočníka, které mohou nepříznivě ovlivnit žadatelovo svědectví. Stejně jako ve všech ostatních případech posuzování žádostí o udělení azylu je i u tohoto typu žádostí velice důležité, aby byl tlumočník zběhlý v příslušné terminologii. b) Důvěryhodnost 28. Důvěryhodnost je ústředním otázkou žádostí založených na tvrzení o pronásledování z náboženských důvodů. Osoby rozhodující o žádostech často považují za užitečné připravit si seznam otázek, které chtějí v pohovoru se žadatelem probrat. Ukazuje se však, že rozsáhlé zkoumání zásad žadatelova náboženství a zkoušení jeho znalostí nemusí být vždy nutné či prospěšné. Vědomostní zkoušky by totiž v každém případě měly přihlížet k individuálním poměrům žadatele, a to zejména proto, že rozsah znalostí o určitém náboženství se výrazně liší v závislosti na sociální, hospodářské a vzdělanostní situaci žadatele a/nebo na jeho věku a pohlaví. 29. Zkušenosti ukázaly, že při kladení otázek je lépe setrvávat u narativní formy dialogu, včetně kladení otázek s otevřeným koncem, kdy žadatel má možnost vysvětlit význam, jaký pro něj osobně náboženství má, jakým způsobem se účastní náboženského života (nebo čeho se v náboženském životě naopak musel z obav z pronásledování zdržet) a promluvit o dalších faktorech významných pro důvodnost jeho obav z pronásledování. Lze se tázat na osobní náboženské zkušenosti, zejména lze žádat podrobný popis, jak a kdy žadatel příslušné náboženství přijal za svoji víru, dále na místo a způsob bohoslužeb a na obřady, jež bohoslužba zahrnuje, na význam, jaký pro osobu žadatele náboženství má, nebo jaký význam pro něj mají hodnoty, které jsou součástí daného náboženství. Může se stát, že některý žadatel například nebude schopen vyjmenovat deset přikázání nebo dvanáct velkých imámů, ale bude schopen vyjádřit své chápání základních zásad svého náboženství nějakou obecnější formou. Získávání informací o vlastní náboženské identitě a způsobu života je často podstatně vhodnější a užitečnější a může být dokonce nutné. Je třeba rovněž poznamenat, že podrobné znalosti žadatele o jeho náboženství ještě nemusí nutně odrážet upřímnost jeho víry. 30. Jak uvedeno výše v odstavci 9, jednotlivé osoby mohou být pronásledovány kvůli svému náboženství i tehdy, mají-li malé nebo dokonce vůbec žádné znalosti o zásadách a o pravidlech náboženského života. Nedostatek těchto znalostí může být vysvětlen při dalším zkoumání náboženského života v příslušné oblasti nebo může být odůvodněn subjektivními a osobními aspekty žadatelova případu. Úroveň represe proti určité náboženské skupině může například závažným způsobem omezovat schopnost jednotlivce studovat a praktikovat své náboženství. Dokonce i tehdy, má-li daná osoba možnost získat náboženské vzdělání a v jinak represivním prostředí, je možné, že je nemůže přijímat od osob k tomu kvalifikovaných. Velmi často je odpírán přístup k náboženské výchově zejména ženám. Osoby z geograficky odlehlých společenství se mohou hlásit k příslušnému náboženství a čelit pak v důsledku toho pronásledování, protože měly malé znalosti o formálních zásadách náboženského života. Během času mohou některá společenství přijmout zvláštní pravidla náboženského života nebo vyznání, která slouží jejich vlastním potřebám, nebo je mohou kombinovat s tradičními obřady a formami víry, zejména tam, kde bylo určité náboženství zavedeno ve společenství s dlouhodobě ustálenými tradicemi. Žadatel pak například není schopen u určitého obřadu či zvyklosti rozlišit, zda se jedná o záležitost křesťanskou nebo zda jde o obřad či zvyk animistický.
- 103 -
31. Menší důraz na formální vědomosti lze klást i v případě osoby, která získala určité náboženské vyznání svým narozením a která pak toto náboženství v dalším životě nepraktikovala. Žádné znalosti nelze vyžadovat od žadatele, kterému byla určitá náboženská víra nebo příslušnost vnucena nebo mu je přisuzována. 32. Naproti tomu lze větší znalosti očekávat od toho, kdo o sobě prohlašuje, že je vedoucím náboženským představitelem nebo kdo absolvoval hlubší náboženské vzdělání. Není nutné, aby toto vydělání plně odpovídalo objektivně ověřitelným normám, které se mohou v různých oblastech či zemích navzájem odlišovat, ale určité vysvětlení role a významu určitých praktik nebo rituálů pro náboženství je zde žádoucí. Dokonce i žadatelé s vysokou úrovní vzdělání nebo školení v otázkách svého náboženství nemusí mít znalosti o učení a zásadách náboženského života, pokud se jedná o pravidla složitější, formální nebo málo srozumitelné povahy. 33. V případě, kdy se určitá tvrzení nebo požadavky žadatele neslučují s jeho dříve vyslovenými výroky nebo nejsou v souladu s celkovým chápáním zásad náboženského života jiných přívrženců téhož náboženství v příslušné zemi nebo oblasti, může vyvstat potřeba provést ještě další následné a dodatečné pohovory. Žadateli musí být poskytnuta příležitost, aby mohl vysvětlit jakoukoli nedůslednost nebo rozpor ve své výpovědi. c) Konverze po odjezdu ze země 34. Pokud osoba konvertuje po svém odjezdu ze země původu, může to mít za následek vznik azylové žádosti sur place25. V takových situacích se patrně projeví pochybnosti o věrohodnosti tvrzení a bude třeba provést pečlivé a hluboké zkoumání okolností a upřímnosti dotyčné konverze. K záležitostem, které musí rozhodčí vyhodnotit, patří povaha a souvislost mezi náboženským přesvědčením sdíleným v zemi původu a přesvědčením nově nabitým, případné odcizení se náboženství praktikovanému v zemi původu způsobené například generovou charakteristikou nebo sexuální orientací, dále jak se žadatel s novým náboženstvím v zemi azylu seznámil, jaké jsou jeho zkušenosti s tímto náboženstvím, jaký je jeho mentální stav a zda existují nějaké potvrzující důkazy ohledně jeho zapojení do nového náboženství či členství v nové církvi. 35. Jak specifické okolnosti v zemi azylu, tak zvláštnosti jednotlivých případů případu mohou odůvodňovat potřebu dalšího zkoumání jednotlivých žádostí. Jsou-li například v zemi azylu místními náboženskými uskupeními prováděny systematické a organizované konverze za účelem získat přístup k možnostem přesídlení a/nebo dochází-li běžně k „vedení“ a „výuce“ žadatelů zástupci těchto skupin, pak mají vědomostní zkoušky jen omezenou hodnotu. Osoba provádějící pohovor by měla klást spíše otevřené otázky a pokoušet se od žadatele získat informace zdůvodňující jeho konverzi a jaký dopad měla konverze na život žadatele. Nezměněna zůstává pochopitelně potřeba prozkoumat, zda má dotyčný žadatel důvodné obavy z pronásledování ve smyslu Úmluvy, pokud by byl vrácen do země původu. Je tedy třeba brát v potaz, zda se o konverzi mohou dozvědět orgány v zemi původu a jak by na takovou informaci pravděpodobně tyto orgány reagovaly26. K tomu, aby bylo možno
25
26
Taková žádost se též může objevit, uzavře-li žadatel sňatek s příslušníkem jiného náboženství v zemi azylu nebo tehdy, vychovává-li své děti v tomto jiném náboženství a země původu tuto skutečnost použije jako důvod pro pronásledování. Viz Příručka UNHCR, pozn. 4, odst. 96.
- 104 -
kvalifikovaně posoudit, zda jsou obavy z pronásledování v takovém případě objektivně důvodné, je pochopitelně nutné disponovat podrobnými informacemi o zemi původu žadatele. 36. Takzvané „samoúčelné“ jednání nepředstavuje důvodné obavy z pronásledování v zemi původu žadatele ve smyslu Úmluvy, pokud je účelovost takových aktivit zjevná, počítaje v to i tamější orgány, a v případě navrácení osoby by jí nehrozily žádné nepříznivé následky. Za všech okolností se však musí přihlížet jak k důsledkům návratu do země původu, tak k potenciálnímu bezpráví, které by mohlo odůvodňovat přiznání azylu nebo jiné doplňkové formy ochrany. V případě, že žádost je posouzena jako samoúčelná, avšak žadatel má i přesto důvodné obavy z pronásledování po návratu, je mezinárodní ochrana žadatele žádoucí. Tam, kde je účelová povaha jednání zjevná, měla by tato skutečnost při hledání možného trvalého řešení situace jinými prostředky mít větší váhu mohla by být rozhodující např. rozhodování o pobytovém statutu.
- 105 -
HCR/GIP/06/07 Úřad Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (UNHCR), Ženeva
7. dubna 2006
Doporučení z oblasti mezinárodní ochrany: Aplikace článku 1A odst. 2 Úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951 a/nebo Protokolu z roku 1967 na oběti obchodování s lidmi a osoby takto ohrožené UNHCR vydává tato doporučení na základě svého mandátu stanoveného Statutem Úřadu Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky z r. 1950 ve spojení s článkem 35 Úmluvy o právním postavení uprchlíků z r. 1951 a článkem II Protokolu k ní z r. 1967. Tato doporučení doplňují Příručku postupů a kritérií UNHCR pro určování právního postavení uprchlíků v souladu s Úmluvou z r. 1951 a s Protokolem z r. 1967 týkajících se právního postavení uprchlíků (z roku 1979, nové vydání Ženeva, leden 1992). Zároveň je třeba přihlížet k Doporučením UNHCR z oblasti mezinárodní ochrany k pronásledování souvisejícímu s příslušností k určitému pohlaví ve smyslu článku 1A odst. 2 Úmluvy z r. 1951 nebo Protokolu týkajícího se právního postavení uprchlíků z roku 1967 (HCR/GIP/02/01) a k Doporučením UNHCR z oblasti mezinárodní ochrany k „příslušnosti k určité sociální skupině“ ve smyslu článku 1A odst. 2 Úmluvy z r. 1951 nebo Protokolu týkajícího se právního postavení uprchlíků z r. 1967 (HCR/GIP/02/02), oba ze 7. května 2002. Tato doporučení mají pomoci vládám, právním poradcům, osobám rozhodujícím v azylovém řízení a soudcům i pracovníkům UNHCR v oblasti právní interpretace. Aplikace článku 1A odst. 2 Úmluvy z roku 1951 nebo Protokolu týkajícího se právního postavení uprchlíků z roku 1967 na oběti obchodování s lidmi a osoby takto ohrožené I. ÚVOD 1. Obchodování s lidmi, jehož primárním cílem je dosažení zisku vykořisťováním lidských bytostí, je zakázáno mezinárodním právem a trestně stíháno na základě vnitrostátní legislativy stále většího počtu států. Ačkoli se rozsah jednání spadajícího pod definici obchodování s lidmi v jurisdikcích různých států liší, státy odpovídají za potírání obchodu s lidmi, pomoc jeho obětem a jejich ochranu. 2. Tématu obchodování s lidmi se v posledních letech sice dostalo značné pozornosti, nejedná se však o novodobý jev. Četné právní nástroje se snaží řešit různé formy a projevy obchodování s lidmi již od konce 19. století.1 Tyto nástroje zůstávají v platnosti a platí pro 1
Odhaduje se, že v letech 1815 až 1957 bylo uzavřeno zhruba 300 mezinárodních dohod k potlačení otroctví v jeho nejrůznějších podobách, mj. například Mezinárodní úmluva o potírání obchodu s děvčaty z roku 1910, Deklarace k celosvětovém zákazu obchodu s otroky z roku 1915, Úmluva o otroctví z roku 1926, Úmluva
- 106 -
obchodování s lidmi a boj proti němu tak, jak jsou chápány dnes. Protokol o prevenci, potlačování a trestání obchodu s lidmi, zvláště ženami a dětmi (dále jen „Protokol proti obchodování s lidmi“)2, doplňující Úmluvu OSN proti mezinárodnímu organizovanému zločinu (dále jen „Úmluva proti mezinárodnímu zločinu“)3 obsahuje mezinárodní definici obchodu s lidmi. Představuje rozhodující krok kupředu v boji s obchodováním s lidmi a zajišťuje osobám dotčených obchodem s lidmi plné respektování jejich práv. 3. Obchodování s lidmi v kontextu obchodu se sexem je dobře zdokumentováno a týká se především žen a dětí, které jsou nuceny k prostituci a jiným formám sexuálního vykořisťování.4 Obchodování s lidmi se však neomezuje jen na obchod se sexem či na ženy. Zahrnuje mimo jiné také nucenou práci či služby, otroctví či jemu podobné praktiky, nevolnictví či odebírání orgánů.5 V závislosti na okolnostech může obchodování s lidmi představovat buď zločin proti lidskosti, nebo v případě probíhajícího ozbrojeného konfliktu válečný zločin.6 Společným znakem každého obchodování s lidmi je to, že s oběťmi je zacházeno jako se zbožím, jsou obchodníky „vlastněny“ a na jejich lidská práva a důstojnost jsou brány jen malé ohledy. 4. V některých ohledech se obchodování s lidmi podobá pašování migrantů, které je předmětem dalšího Protokolu k Úmluvě proti mezinárodnímu zločinu.7 Stejně jako obchod s lidmi se pašování migrantů často uskutečňuje v nebezpečných nebo ponižujících podmínkách za současného porušování lidských práv. Ve své podstatě jde nicméně o dobrovolné jednání, kde se vyžaduje zaplacení poplatku pašerákovi za poskytnutí určité služby. Vztah mezi migrantem a pašerákem obvykle končí při příjezdu do místa určení, nebo tím, že je migrant zanechán na cestě. Oběti obchodování se odlišují od pašovaných migrantů dlouhodobým vykořisťováním, které jsou nuceny snášet, a jehož součástí je závažné a trvající porušování jejich lidských práv ze strany obchodníků. Gangy zaměřené na pašování a gangy obchodníků s lidmi jsou však často v těsném spojení, neboť oba typy gangů těží ze zranitelnosti lidí hledajících mezinárodní ochranu či přístup na zahraniční trhy práce. Nezákonní migranti využívající služeb pašeráků, s nimiž dobrovolně uzavřeli dohodu, mohou rovněž skončit jako oběti obchodování, pokud se služby, které původně žádali, změní na zneužívající a vykořisťovatelský obchod s lidmi. 5. Role UNHCR v otázce obchodu s lidmi je v zásadě dvojí. Zaprvé, Úřad zodpovídá za to, aby se uprchlíci, žadatelé o azyl, vnitřní uprchlíci (IDP), osoby bez státní příslušnosti a další dotčené osoby, nestaly oběťmi obchodování. Zadruhé je zodpovědný za to, že osoby, které se obětí obchodování staly a které se obávají, že se při návratu do země původu stanou terčem pronásledování, nebo osoby, které se považují za potenciální oběti obchodování o potírání obchodu s lidmi a potlačování využívání prostituce druhých osob z roku 1949 a Dodatková úmluva OSN o zákazu otroctví, obchodu s otroky a organizací a praktik podobajících se otroctví z roku 1956. 2 V platnost od 25. prosince 2003. 3 V platnosti od 29. září 2003. 4 Vzhledem k převaze žen a dětí mezi oběťmi obchodování s lidmi je při rozhodování o jejich žádosti o statut uprchlíka pohlaví jedním z rozhodujících faktorů. Viz UNHCR, „Doporučení z oblasti mezinárodní ochrany: Pronásledování související s příslušností k určitému pohlaví v kontextu článku 1A odst. 2 Úmluvy o postavení uprchlíků z roku 1951 nebo jejího Protokolu z roku 1967“ (dále jen „Doporučení UNHCR k pronásledování souvisejícímu s příslušností k určitému pohlaví“), HCR/GIP/02/01, 7. května 2002, odst. 2. 5 Viz článek 3 odst. a) Protokolu proti obchodování s lidmi citovaný v odstavci 8. 6 Viz např. článek 7 odst. 1 písm. c) a g), článek 7 odst. 2 písm. c) a článek 8 odst. 2 písm. xxii) Statutu Mezinárodního trestního soudu z roku 1998, A/CONF.183/9, který výslovně hovoří o „zotročení“, „sexuálním otroctví“ a „nucené prostituci“ jako o zločinech proti lidskosti a válečných zločinech. 7 Protokol proti pašování migrantů po zemi, moři či vzduchem z roku 2000 (vstoupil v platnost 28. ledna 2004).
- 107 -
s lidmi, a jejichž žádost o mezinárodní ochranu spadá pod definici uprchlíka obsaženou v Úmluvě z roku 1951 nebo Protokolu k ní týkajícího se právního postavení uprchlíků z roku 1967 (dále jen „Úmluva z r. 1951“), jsou uznány za uprchlíky a je jim poskytnuta odpovídající mezinárodní ochrana. 6. Ne všechny oběti či potenciální oběti obchodování vyhovují definici uprchlíka. Aby byly uznány za uprchlíky, musí být naplněny všechny jednotlivé znaky této definice. Tato doporučení mají napomoci při aplikaci článku 1A odst. 2 Úmluvy z r. 1951 na oběti či potenciální oběti obchodování s lidmi. Řeší rovněž otázky týkající se obětí obchodování, které vyvstávají v souvislosti s Úmluvou o statutu osob bez státní příslušnosti z r. 1954 a Úmluvou o omezení případů bezdomovectví z r. 1961. Ochrana obětí či potenciálních obětí obchodování s lidmi rozebíraná v těchto doporučeních je však odlišná a jde nad rámec ochrany, kterou upravuje Část II. Protokolu proti obchodování s lidmi.8 II. ANALÝZA PODSTATY ŽÁDOSTI a) Otázky týkající se definice 7. Primární funkcí Úmluvy proti mezinárodnímu zločinu a jejích doplňkových Protokolů proti obchodování s lidmi a pašování je kontrola zločinnosti. Jejich cílem je definovat trestnou činnost a vést členské státy k nejvhodnějšímu způsobu boje proti ní. Přitom však poskytují určitý návod v některých aspektech ochrany obětí a tudíž představují užitečný výchozí bod pro jakoukoli analýzu potřeby mezinárodní ochrany vyvolané v důsledku obchodování s lidmi. 8.
Článek 3 Protokolu proti obchodování s lidmi zní: „Pro účely tohoto protokolu: (a) „Obchodováním s lidmi“ se rozumí najímání, přepravování, převádění, přechovávání nebo přijímání osob pod hrozbou síly nebo za použití síly nebo jiných forem nátlaku, únosem, lstí, podvodem, zneužitím pravomoci nebo situace bezbrannosti či poskytnutím nebo přijetím peněz nebo jiného prospěchu k získání souhlasu osoby ovládající jinou osobu, za účelem vykořisťování. Vykořisťováním se mimo jiné rozumí zneužívání k prostituci či jiným formám sexuálního zneužívání, nucené práce či služby, otroctví či praktiky podobné otroctví, nevolnictví nebo odnímání orgánů; (b) Souhlas oběti obchodování s lidmi k úmyslnému vykořisťování uvedenému v odstavci (a) tohoto článku je neúčinný tam, kde byl použit některý z prostředků uvedených v odstavci (a); (c) Najímání, přepravování, převádění, přechovávání nebo přijímání dítěte pro účely vykořisťování bude považováno za „obchodování s lidmi“ i v případě, že nebude zahrnovat použití žádného z prostředků uvedených v odstavci (a); (d) „Dítětem“ se rozumí každá osoba mladší osmnácti let.“
8
Část II Protokolu proti obchodování s lidmi se týká ochrany obětí obchodování. Řeší otázky jako např. zajištění ochrany soukromí a totožnosti obětí, poskytování informací o příslušném soudu a správním řízení obětem, jakož i pomoc umožňující jim vyjádřit své názory a zájmy v příslušných fázích trestního řízení proti pachatelům, poskytování podpory pro fyzické, psychologické a sociální zotavení obětí, umožnění dočasného či trvalého pobytu obětí na daném území, repatriace obětí s náležitým ohledem k jejich bezpečnosti a další opatření.
- 108 -
9. Protokol proti obchodování tedy definuje obchodování s lidmi za pomoci tří základních vzájemně propojených skupin znaků: Jednání: najímání, přepravování, převádění, přechovávání nebo přijímání osob, Prostředky: hrozba silou nebo použití síly či jiných forem nátlaku, únos, lest, podvod, zneužití pravomoci nebo situace bezbrannosti a poskytnutí nebo přijetí peněz nebo jiného prospěchu k získání souhlasu osoby ovládající jinou osobu, Účel: vykořisťování oběti, kterým se mimo jiné rozumí zneužívání k prostituci či jiným formám sexuálního zneužívání, nucené práce či služby, otroctví nebo praktiky podobné otroctví, nevolnictví a odnímání orgánů.9 10. Důležitým aspektem této definice je chápat obchodování s lidmi jako proces skládající se z řady vzájemně spjatých jednání spíše než jako jediný akt nastalý v určitém okamžiku. Jakmile je nad obětmi získána počáteční kontrola, obvykle jsou přesunuty do místa, kde se nalézá odbyt pro jimi poskytované služby a kde jim často chybí jazykové znalosti a další základní vědomosti, které by jim umožnily vyhledat pomoc. K tomuto jednání může sice dojít v rámci hranic jedné země,10 může se však také uskutečňovat napříč hranicemi, kdy k najímání dochází v jedné zemi a k přijetí oběti a jejímu vykořisťování v zemi jiné. Ať už dochází k přechodu státních hranic či nikoli, celý proces je veden úmyslem dotčenou osobu vykořisťovat. 11. Článek 3 Protokolu proti obchodování s lidmi stanoví, že je-li použit kterýkoli prostředek v definici vyjmenovaný, souhlas oběti se zamýšleným vykořisťováním je neúčinný.11 Je-li obětí dítě,12 je otázka souhlasu naprosto bezvýznamná, neboť veškeré najímání, přepravování, převádění, přechovávání nebo přijímání dětí za účelem jejich vykořisťování je považováno za formu obchodování, bez ohledu na použité prostředky. 12. Některé z obětí či potenciálních obětí obchodování s lidmi mohou splňovat definici uprchlíka obsaženou v článku 1A odst. 2 Úmluvy z r. 1951 a mohou mít tudíž nárok na mezinárodní ochranu poskytovanou uprchlíkům. S takovou možností výslovně počítá zákonná výjimka obsažená v ustanovení článku 14 Protokolu proti obchodování s lidmi, který zní: „1. Žádným ustanovením tohoto Protokolu nejsou dotčena práva, povinnosti a odpovědnost Vysokých smluvních stran a fyzických osob vyplývající z mezinárodního práva, včetně práva humanitárního, z mezinárodních dokumentů 9
Pro účely těchto Doporučení je používána definice obsažená v Protokolu proti obchodování s lidmi, neboť představuje současný mezinárodní konsenzus ohledně obsahu pojmu obchodování s lidmi. K plnému pochopení právního významu pojmů použitých v definici obsažené v Protokolu je však třeba dále odkázat na jiné právní dokumenty, např. řadu úmluv Mezinárodní organizace práce, zejména Úmluvu č. 29 o nucené nebo povinné práci z roku 1930, Úmluvu č. 105 týkající se odstranění nucené práce z roku 1957, Úmluvu č. 143 o migrujících pracovnících z roku 1975 (doplňující ustanovení) a Úmluva č. 182 o zákazu a okamžitých opatřeních k odstranění nejhorších forem dětské práce z roku 1999. Na tyto dokumenty odkazuje první zpráva Zvláštní zpravodajky pro obchodování s lidmi, zvláště ženami a dětmi, paní Sigmy Huda, E/CN.4/2005/71 z 22. prosince 2004, odst. 22. Její druhá zpráva nazvaná „Integrace lidských práv žen a genderového hlediska“, E/CN.4/2006/62, z 20. února 2006, se v odstavcích 31-45 touto otázkou zabývá podrobněji. Zvláštní zpravodajka byla jmenována v roce 2004 v souladu s novým mandátem přijatým na 60. zasedání Komise pro lidská práva (rezoluce č. 2004/110). 10 Úmluva Rady Evropy o boji proti obchodu s lidskými bytostmi otevřená k podpisu v květnu 2005 se otázkou obchodování s lidmi v rámci hranic státu zabývá přímo. 11 Článek 3 písm. b) Protokolu proti obchodování s lidmi. Viz též druhou zprávu Zvláštní zpravodajky pro obchodování s lidmi citovanou výše v poznámce pod čarou 9, odstavce 37-43 týkající se „neúčinnosti souhlasu“. 12 Článek 3 písm. c) Protokolu proti obchodování s lidmi definuje dítě v souladu s Úmluvou o právech dítěte z roku 1989 jako „každou osobu mladší osmnácti let“.
- 109 -
o lidských právech a zejména z Úmluvy z r. 1951, Protokolu týkajícího se právního postavení uprchlíků z r. 1967 a principu non-refoulement v nich zakotveného.13 2. Opatření stanovená tímto Protokolem je třeba vykládat a aplikovat způsobem, který není vůči osobám diskriminační z důvodu, že se staly obětí obchodování s lidmi. Výklad a aplikace těchto opatření musí být v souladu s mezinárodně uznávanými principy zákazu diskriminace.“ 13. Nárok na mezinárodní ochranu uplatněný obětí či potenciální obětí obchodování s lidmi může vzniknout v celé řadě různých situací. Oběť může být v rámci obchodu odvezena do zahraničí, kde může obchodníkům uniknout a žádat ochranu od státu, kde se právě nachází. Nebo může být s obětí obchodováno v rámci území státu, může svým obchodníkům uprchnout do zahraničí a hledat mezinárodní ochranu tam. Dotčená osoba také nemusí být obětí obchodování, ale z obavy, že se jí stane, může uprchnout do zahraničí a hledat ochranu tam. Ve všech uvedených případech však musí mít dotčená osoba „oprávněný strach z pronásledování“ ve spojení s některým z důvodů uvedených v Úmluvě, aby byla uznána za uprchlíka. b) Oprávněný strach z pronásledování 14. Co se rozumí oprávněným strachem z pronásledování bude záviset na konkrétních okolnostech každého jednotlivého případu.14 Lze se domnívat, že pronásledování v sobě zahrnuje závažné porušení lidských práv, včetně ohrožení života, svobody, jakož i další formy závažné újmy či nesnesitelné tísně, a které se takto jeví z hlediska názorů, pocitů a psychického stavu žadatele o azyl. 15. V tomto směru může zodpovědným osobám při posuzování perzekuční povahy různého jednání spojeného s obchodováním pomoci vývoj mezinárodního práva v oblasti trestního postihu obchodování s lidmi. Azylové žádosti podané oběťmi nebo potenciálními oběťmi obchodování s lidmi je proto třeba podrobně zkoumat, aby se zjistilo, zda utrpěná či potenciálně utrpěná újma, které se oběť obává jako důsledku obchodování, se v konkrétním případě bude rovnat pronásledování. S obchodováním s lidmi jsou nerozlučně spjaty takové formy závažného zneužívání, jako jsou únos, věznění, znásilnění, sexuální zotročení, nucená
13
Agenda k ochraně, A/AC.96/965/Add.1 z roku 2002 vyzývá v rámci Úkolu 2 Cíle 2 Vysoké smluvní strany, aby zajistily, že jejich azylový systém bude přijímat žádosti od individuálních obětí obchodování s lidmi. Tento výklad zákonné vyjímky v článku 14, tj. že Vysoké smluvní strany jsou povinny posoudit potřebu mezinárodní ochrany pro oběti obchodování s lidmi, podporuje i odstavec 377 vysvětlující zprávy k úmluvě Rady Evropy. K článku 40 úmluvy se v ní uvádí: Skutečnost, že se osoba stala obětí obchodování s lidmi nevylučuje její právo žádat a získat azyl; Vysoké smluvní strany zajistí, aby oběti obchodování s lidmi měly náležitý přístup ke spravedlivému a účinnému azylovému řízení. Vysoké smluvní strany rovněž podniknou veškeré nezbytné kroky k plnému respektování principu non-refoulement. Kromě toho „Doporučené zásady a pokyny k lidským právům a obchodování s lidmi“ předložené Úřadem Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (OHCHR) Ekonomické a sociální radě jako příloha ke zprávě Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky E/2002/68/Add. 1 ze dne 20. května 2002 dostupné na adrese www.ohchr.org/english/about/publications/docs/trafficking.doc v Pokynu 2.7 pojednávají o významu toho, aby byly k dispozici řízení a procesy pro posouzení azylových žádostí osob, jež se staly obětí obchodování (jakož i pašovaných žadatelů o azyl), a aby princip non-refoulement byl vždy respektován a dodržován. 14 UNHCR, Příručka postupů a kritérií pro určování právního postavení uprchlíků, 1979, nové vydání 1992, odstavec 51 (dále jen „Příručka UNHCR“).
- 110 -
prostituce, nucená práce, odnímání orgánů, fyzické bití, hladovění či odepření lékařské péče. Uvedená jednání jsou vážným porušením lidských práv a obvykle se rovnají pronásledování. 16. Je-li prokázáno, že zkušenost žadatele o azyl s obchodováním je jednorázovou událostí z dřívějška, a její opakování není pravděpodobné, může být přesto na místě uznat takovou osobu za uprchlíka, pokud v souvislosti s dřívějším pronásledováním vyvstávají naléhavé důvody a současně jsou naplněny ostatní znaky definice uprchlíka. Jednalo by se o situace, kdy pronásledování prožité v souvislosti s obchodováním, dokonce i dřívějším, bylo obzvlášť kruté a dotyčná osoba trpí přetrvávajícími psychickými následky, pro které by bylo vrácení do země původu nesnesitelné. Jinými slovy, pokud následky dřívějšího pronásledování u dotčené osoby přetrvávají. Povaha dříve utrpěných následků bude mít rovněž vliv na názory, pocity a psychický stav žadatele o azyl a ovlivní tedy i posouzení otázky, zda by se jakákoli budoucí újma či tíseň, jíž se žadatel obává, rovnala v daném případě pronásledování. 17. Kromě pronásledování prožitého v průběhu obchodování mohou osoby čelit odvetě nebo opětovnému obchodování také v případě vrácení na území, odkud uprchly, či byly v rámci obchodování přesunuty.15 Například spolupráce oběti s úřady v azylové zemi či zemi původu při vyšetřování jí může v případě návratu přivodit nebezpečí újmy ze strany obchodníků, zejména pokud obchodování provozuje mezinárodní síť. Odveta ze strany obchodníků by se mohla rovnat pronásledování v závislosti na tom, zda toto jejich očekávané jednání bude zahrnovat závažná porušení lidských práv nebo jinou závažnou újmu či nesnesitelnou tíseň, a dále na vyhodnocení jejího dopadu na dotyčnou osobu. Odveta obchodníků může být namířena i proti členům rodiny oběti, v důsledku čehož by se strach z pronásledování na straně oběti stal oprávněným, a to i pokud by oběť sama nebyla takové odvetě přímo vystavena. S ohledem na závažná porušení lidských práv, která jsou s ním často spojena (jak je uvedeno v odstavci 15), se v případech, kdy dotyčná osoba opakovaně padne za oběť obchodu s lidmi, bude obvykle rovnat pronásledování. 18.
Mimo výše uvedeného se oběť může v případě vrácení obávat ostrakizace, diskriminace či trestu ze strany rodiny nebo místní komunity, a v některých případech i ze strany úřadů. K takovému jednání je třeba přihlížet zejména v případech osob, s nimiž bylo obchodováno za účelem prostituce. V individuálním případě mohou krutá ostrakizace, diskriminace či trest dosáhnout intenzity pronásledování, zejména pokud jsou ještě stupňovány traumatem utrpěným během procesu obchodování nebo v jeho důsledku. Pokud se osoba obává takového zacházení, je její strach z pronásledování odlišný, avšak nikoli méně závažný, než strach z pronásledování vyvolaný v důsledku pokračujícího vystavení násilí, které se vyskytuje v obvyklých scénářích obchodování. I když ostrakizace či trest ze strany rodiny nebo členů komunity nedosáhne intenzity pronásledování, takové odmítnutí a izolace od sítí sociální podpory může ve skutečnosti zvýšit riziko, e dotyčná osoba opětovně padne za oběť obchodování či bude vystavena odvetě, které potom mohou dát za vznik oprávněnému strachu z pronásledování.
15
Viz „Zprávu z 29. zasedání Pracovní skupiny pro novodobé formy otroctví“, E/CN.4/Sub.2/2004/36, ze dne 20. července 2004. V části VII – Doporučení přijatá na 29. zasedání, s. 16, odst. 29, „vyzývá všechny státy, aby zajistily, že ochrana a podpora obětí budou hlavní součástí úsilí namířeného proti obchodování, konkrétně aby: a) žádná oběť obchodování nebyla vyhoštěna z hostitelské země, pokud lze rozumně předpokládat, že se znovu stane obětí obchodování, nebo utrpí jinou vážnou újmu, a to bez ohledu na skutečnost, zda se rozhodne spolupracovat při trestním stíhání“.
- 111 -
c) Ženy a děti jako oběti obchodování 19. Násilné či podvodné získávání žen a dětí pro účely nucené prostituce či sexuálního vykořisťování jsou formou genderového násilí, které může být pronásledováním.16 Obchodované ženy a děti mohou být po útěku nebo vrácení obzvláště náchylné k těžké odvetě, k reálné možnosti opětovného obchodování nebo ke značné ostrakizaci v rodině či komunitě anebo kruté diskriminaci. 20. Za určitých okolností jsou vůči obchodování obzvláště náchylné17 děti odloučené a děti bez doprovodu.18 S těmito dětmi může být obchodováno za účelem nezákonné adopce, k čemuž může dojít s vědomím a souhlasem rodičů dítěte i bez něho. Obchodníci se také mohou zaměřovat na děti osiřelé. Při posuzování potřeb mezinárodní ochrany dětí, které se staly obětí obchodování, je nezbytné, aby byl pečlivě aplikován princip nejvyššího zájmu dítěte.19 Ve všech případech týkajících se dětí, jež byly obětí obchodování, je třeba pečlivě zkoumat možnost účasti členů rodiny nebo pečujících osob na jednání, které uvedlo proces obchodování do pohybu. d) Původci pronásledování 21. Definice uprchlíka uznává jak státní, tak nestátní původce pronásledování. Pronásledování se sice často dopouštějí státní orgány, mohou je však páchat také fyzické osoby, pokud je toto jejich jednání „státními orgány vědomě tolerováno, nebo jestliže státní orgány odmítají nebo nejsou schopny poskytnout účinnou ochranu“.20 Ve většině situací týkajících se obětí nebo potenciálních obětí obchodování jsou pachateli aktů pronásledování jednotlivci, tj. obchodníci či zločinné podniky, a v některých případech i rodinní příslušníci či členové komunity. Za těchto okolností je nutno též zkoumat, zda úřady země původu jsou schopny a ochotny při návratu oběti či potenciální oběti poskytnout ochranu. 16
Viz Doporučení UNHCR k pronásledování souvisejícímu s příslušností k určitému pohlaví uvedená v poznámce pod čarou 4, odstavec 18. Komise pro lidská práva rovněž uznala, že takový druh násilí lze pro účely definice uprchlíka považovat za pronásledování, když naléhala na Vysoké smluvní strany, aby „podle možností začlenily genderové hledisko na přední místo do všech plánů a programů, včetně vnitrostátní imigrační a azylové politiky, předpisů a praxe, tak aby podpořily a ochránily práva všech žen a dívek a aby také zvážily kroky potřebné k tomu, aby při posuzování důvodů pro udělení statutu uprchlíka a azylu bylo rozlišováno genderové pronásledování a násilí“. Viz rezoluci č. 2005/41, Odstranění násilí proti ženám, 57. zasedání, 19. duben 2005, odst. 22. 17 Existuje řada mezinárodních dokumentů týkajících se jmenovitě potřeb a práv dětí. Při posuzování nároků dětských obětí je potřeba k nim patřičně přihlížet – viz např. Úmluva o právech dítěte z roku 1989, Opční protokol k této úmluvě o obchodu s dětmi, dětské prostituci a dětské pornografii z roku 2000, Haagská Úmluva č. 28 o občanských aspektech únosu dětí z roku 1980, Protokol proti obchodování s lidmi z roku 2000 a Úmluva MOP č. 182 o zákazu a okamžitých opatřeních k odstranění nejhorších forem dětské práce. Obecně k tomuto tématu viz též Výbor pro práva dítěte, „Obecný komentář č. 6 (2005) Zacházení s odloučenými dětmi a dětmi bez doprovodu mimo zemi jejich původu“, CRC/CG/2006/6, 1. září 2005. 18 Jak se uvádí v dokumentu Inter-agency Guiding Principles on Unaccompanied and Separated Children z r. 2004, „odloučené děti jsou děti odloučené od obou rodičů nebo osob, které o ně pečovaly na základě zákona či obyčejového práva, avšak nikoli nutně od dalších příbuzných“, zatímco dětmi bez doprovodu se rozumí „děti odloučené od obou rodičů i ostatních příbuzných, o které nemá povinnost pečovat podle zákona či obyčejového práva jiná dospělá osoba“. 19 Viz UNHCR Guidelines on Formal Determination of the Best Interests of the Child, pracovní verze z dubna 2006; „Doporučení k ochraně práv dětských obětí obchodování s lidmi“, Dětský fond OSN (UNICEF), květen 2003, postupně aktualizováno. 20 Viz Příručku UNHCR uvedenou v poznámce pod čarou 14, odst. 65, „Výklad článku 1 Úmluvy z roku 1951 o právním postavení uprchlíků“ (dále jen „Výklad článku 1“), duben 2001, odst. 19, a dále Doporučení UNHCR k pronásledování souvisejícímu s příslušností k určitému pohlaví uvedená v poznámce pod čarou 4, odst. 19.
- 112 -
22. Zda budou úřady ve státě původu schopny oběti či potenciální oběti obchodování s lidmi ochránit, bude záviset na tom, jestli jsou vytvořeny legislativní a administrativní mechanismy k prevenci a potlačování obchodu s lidmi a zda jsou tyto mechanismy v praxi účinně aplikovány.21 Část II. Protokolu proti obchodování s lidmi Vysoké smluvní strany zavazuje k tomu, aby podnikly s ohledem na ochranu obětí obchodování určité kroky jako možné vodítko při posuzování vhodnosti poskytované ochrany a pomoci. Jedná se o opatření vztahující se nejen k ochraně soukromí a totožnosti obětí obchodování, ale i k jejich fyzickému, psychickému a sociálnímu zotavení.22 Článek 8 Protokolu proti obchodování s lidmi dále požaduje, aby Vysoké smluvní strany napomáhající návratu svých státních příslušníků nebo osob s trvalým pobytem, které se staly obětí obchodování, při přijímání těchto osob věnovaly patřičnou pozornost jejich bezpečnosti. Výčet ochranných opatření stanovených v Části II. Protokolu proti obchodování s lidmi není vyčerpávající a je třeba jej vykládat s ohledem na jiná příslušná doporučení a závazné i nezávazné dokumenty o lidských právech.23 23. Mnohé státy již přijaly nebo uvedly do praxe dostatečně přísná opatření ke stíhání a potírání obchodu s lidmi nebo k uspokojení potřeb obětí. Pokud stát nepřijal taková přiměřená opatření vyplývající z jeho povinnosti bránit obchodování s lidmi a poskytovat jeho obětem účinnou pomoc a ochranu, je pravděpodobné, že strach dotyčné osoby bude shledán oprávněným. Samotná existence zákona zakazujícího obchodování s lidmi nevylučuje možnost pronásledování. Pokud takový zákon existuje, ale není účinně aplikován, nebo pokud jsou vytvořeny administrativní mechanismy pro poskytování ochrany a pomoci obětem, ale dotyčná osoba není schopna získat k těmto mechanismům přístup, může být stát považován jako neschopný zajistit oběti či potenciální oběti obchodování ochranu. 24. Mohou nastat i situace, kdy úřady budou činnost spojenou s obchodování de facto tolerovat nebo promíjet, nebo dokonce k ní budou veřejní činitelé aktivně napomáhat. Za těchto okolností může být původcem pronásledování i stát sám, čímž se stává zodpovědným, ať už přímo či v důsledku nečinnosti, za neposkytnutí ochrany osobám ve své jurisdikci. Zda tomu tak skutečně bude, bude záviset na roli, jakou měli v dané věci dotčení veřejní činitelé, a na tom, zda jednali z vlastní vůle mimo rámec jim svěřené pravomoci, nebo naopak ze své mocenské pozice zastávané uvnitř vládních struktur podporujících nebo schvalujících obchodování. V druhém z uvedených případů lze mít za to, že akty pronásledování jsou vykonávány státem samotným. e) Místo pronásledování 25. Aby se na žadatele vztahoval článek 1A odst. 2 Úmluvy z r. 1951, musí se nacházet mimo svoji zemi původu a kvůli oprávněnému strachu z pronásledování musí být neschopen či odmítat využít ochrany touto zemí poskytované. Požadavek, aby se žadatel nenacházel na 21
Viz stručné shrnutí Části II. Protokolu proti obchodování s lidmi v poznámce pod čarou 8. Tamtéž. 23 Viz „Doporučené zásady a pokyny k lidským právům a obchodování s lidmi“ Úřadu Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky, poznámka pod čarou 13, kde se v Principu č. 2 uvádí: „Státy podle mezinárodního práva zodpovídají za to, že budou s náležitou péčí usilovat o zamezení obchodu s lidmi, vyšetřování a stíhání obchodníků a pomáhat obětem obchodování a chránit je“. Četné dokumenty závazné i nezávazné povahy zdůrazňují povinnost států podporovat lidská práva obětí obchodování. Viz např. v poznámce 10 citovanou úmluvu Rady Evropy, Úmluva o potlačování a boji s obchodem se ženami a dětmi za účelem prostituce Jihoasijského sdružení pro regionální spolupráci (SAARC) z roku 2002 a Akční plán boje proti obchodování s lidskými bytostmi Organizace pro bezpečnost a spolupráci v Evropě (OBSE) z roku 2003. 22
- 113 -
území země původu však neznamená, že je dotyčná osoba musí opustit kvůli oprávněnému strachu z pronásledování.24 V případech, kdy se tento strach projeví poté, co dotčená osoba opustí zemi původu, stává se uprchlíkem na daném místě, za předpokladu, že ostatní znaky definice uprchlíka jsou naplněny. Oběti obchodování tedy nemusí opustit svoji zemi právě kvůli oprávněnému strachu z pronásledování, nýbrž tento strach mohou pocítit až po opuštění země původu. V takových případech je potřeba posuzovat žádost o statut uprchlíka na tomto základě. 26. Ať už se strach z pronásledování objeví před opuštění země původu či po něm, klíčovým aspektem pro správné posouzení azylové žádosti podaných obětmi obchodování je místo, kde k pronásledování dochází. Úmluva z r. 1951 požaduje, aby uprchlík projevil oprávněný strach z pronásledování ve vztahu k zemi, jejíž má občanství, nebo kde má svůj obvyklý pobyt. V případech, kdy bylo s určitou osobou obchodováno na území jejího vlastního státu, nebo se toho taková osoba obává, a poté uprchne do jiného státu a hledá tam mezinárodní ochranu, existuje zřejmá souvislost mezi strachem z pronásledování, motivem k útěku a odmítáním návratu. V takovém případě je nutno o jakékoli potřebě mezinárodní ochrany rozhodovat z hlediska nebezpečí hrozícího v případě, že by dotyčná osoba byla nucena vrátit se do státu, jehož je občanem, nebo kde má obvyklý pobyt. Není-li existence takového oprávněného strachu ve vztahu k zemi původu prokázána, potom je na místě, aby stát, v němž je azyl požadován, statut uprchlíka odmítl přiznat. 27. Podmínky v zemi žadatelova původu či obvyklého pobytu představují rozhodující okolnost, podle níž je třeba posuzovat existenci oprávněného strachu z pronásledování. Avšak i v případě, že k vykořisťování oběti dochází převážně mimo zemi původu, není vyloučena existence oprávněného strachu z pronásledování v zemi původu oběti. Obchodováním s lidmi přes hranice států vzniká složitá situace, kterou je třeba analyzovat zeširoka, přičemž je nutno brát v potaz různé druhy újmy způsobené v různých místech trasy, na níž se obchod uskutečnil. Je rovněž nezbytné náležitě přihlížet k tomu, že veškerá jednání, z nichž se přeshraniční obchod s lidmi skládá, mají spojitý a vzájemně propojený charakter. Kromě toho se obchodování s lidmi účastní celá síť aktérů, počínaje těmi, kteří mají za úkol najímání osob v zemi původu, přes osoby, které organizují a napomáhají při přepravě, převádění nebo prodeji obětí, až po konečné „kupce“. Každý z těchto aktérů obchodu je na takovém podniku zainteresován a může pro oběti představovat reálnou hrozbu. V závislosti na sofistikovanosti příslušného obchodnického gangu proto mohou žadatelé utrpět újmu (a další újmy se obávat) na řadě míst, včetně zemí, přes něž byli přepravováni, státu, v němž požádali o azyl, i domovské země. Za těchto okolností je třeba existenci oprávněného strachu z pronásledování posuzovat ve vztahu k zemi původu žadatele. 28. Oběť obchodování, jíž by přiznán statut uprchlíka, se může obávat odplaty, trestu či dalšího obchodování i v azylové zemi. Pokud se uprchlík i v zemi azylu nachází v nebezpečí, nebo má zvláštní potřeby, které není možno uspokojit v zemi azylu, může vyvstat nutnost zvážit jeho přesídlení do třetí země.25 f) Příčinná souvislost („z důvodu…“) 29. Aby byly splněny podmínky pro přiznání statutu uprchlíka, oprávněný strach z pronásledování dotčené osoby se musí zakládat na některém z důvodů uvedených 24 25
Viz Příručku UNHCR v poznámce 14, odst. 94. UNHCR, Příručka pro přesídlení, vydání z listopadu 2004, kapitola 4.1.
- 114 -
v Úmluvě, tj. „z důvodu rasy, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité sociální skupině nebo politických názorů. Postačuje, pokud takový důvod podle Úmluvy k pronásledování přispívá; není nutné, aby byl jeho jedinou či převažující příčinou. V mnoha jurisdikcích musí být příčinná souvislost („z důvodu…“) jmenovitě prokázána, zatímco v jiných zemích není na ni není pohlíženo jako na samostatně zkoumanou otázku, ale je zahrnuta do komplexní analýzy definice uprchlíka.26 Ve vztahu k žádostem o azyl týkajících se obchodování s lidmi bude pro osoby s rozhodovací pravomocí pravděpodobně obtížnou otázkou zjištění souvislosti mezi oprávněným strachem z pronásledování a důvodem podle Úmluvy. Pokud původce pronásledování důvod podle Úmluvy žadateli přisuzuje nebo přičítá, lze považovat podmínku příčinné souvislosti za splněnou.27 30. Hrozí-li nebezpečí pronásledování ze strany nestátních původců z některého z důvodů dle Úmluvy, považuje se příčinná souvislost za prokázanou bez ohledu na to, zda má absence ochrany poskytované státem vztah k Úmluvě či nikoli. Obdobně, nemá-li nebezpečí pronásledování ze strany nestátního původce vztah k Úmluvě, avšak neschopnost či neochota státu poskytnout ochranu je zapříčiněna některým z důvodů podle Úmluvy, je příčinná souvislost rovněž prokázána. 31. Obchodování s lidmi je výdělečná činnost, jejímž primárním motivem je spíše dosažení zisku než pronásledování z důvodu uvedeného v Úmluvě. Jinak řečeno, oběti jsou vybírány především kvůli své existující nebo potenciální obchodní hodnotě pro obchodníky. Tento převažující ekonomický motiv však nevylučuje možnost, že se důvody podle Úmluvy uplatní při vyhledávání a výběru obětí obchodování. Okolnosti, za nichž se obchodování s lidmi rozmáhá, se často kryjí se situacemi, kdy mohou být potenciální oběti zranitelné v důsledku charakteristik obsažených v definici uprchlíka podle Úmluvy z r. 1951. Například státy, v nichž došlo k závažným sociálním otřesům nebo ekonomickým změnám nebo které se účastnily ozbrojeného konfliktu, v důsledku čehož v nich došlo ke kolapsu právního řádu, jsou náchylnější k nárůstu chudoby, zbídačování civilního obyvatelstva a jeho přesunům. Taková situace poskytuje organizovanému zločinu příležitost k využití neschopnosti či neochoty ozbrojených složek udržovat zákonnost a pořádek, a zejména neschopnost zajistit bezpečí určitým zranitelným skupinám obyvatel. 32. Příslušníci určité rasové či národnostní skupiny v dané zemi mohou být obzvlášť zranitelní vůči obchodování nebo méně účinně chráněni úřady země původu. V prostředí, kde jsou osoby s určitým profilem zranitelnější vůči různým formám vykořisťování a zneužívání, mohou být oběti vybírány na základě svého etnického původu, národnosti a náboženského či politického přesvědčení. Osoby mohou být též vybírány z důvodu své příslušnosti k určité konkrétní sociální skupině. Například mezi ženami a dětmi v určité společnosti se obecně mohou vyskytovat některé podskupiny žen či dětí vůči obchodování s lidmi obzvláště zranitelné. Ty pak mohou tvořit sociální skupinu ve smyslu definice uprchlíka. I když tedy není osoba obětí obchodování pouze a výlučně z důvodu podle Úmluvy, jeden či více z důvodů podle Úmluvy by mohly u obchodníka při výběru konkrétní oběti hrát roli.
26
Viz Doporučení UNHCR k pronásledování souvisejícímu s příslušností k určitému pohlaví, poznámka pod čarou 4, odst. 20 27 Viz „Výklad článku 1“ UNHCR uvedený v poznámce 20, odst. 25.
- 115 -
f) Důvody podle Úmluvy 33. Příčinná souvislost může být prokázána ve vztahu k jednomu či více důvodům Úmluvy. Ačkoli k úspěšné žádosti o statut uprchlíka postačuje prokázání příčinné souvislosti i jen s jedním důvodem, kompletní rozbor případů obchodování může často odhalit řadu vzájemně propojených současně existujících důvodů. Rasa 34. Pro účely definice uprchlíka je rasa definována jako zahrnující „všechny etnické skupiny v běžném použití jazyka označované za ‘rasy’“.28 V situaci ozbrojeného konfliktu, kdy je uplatňována politika cíleného vykořisťování či pronásledování určité rasové nebo etnické skupiny, se pronásledování může projevovat ve formě obchodování s příslušníky takové skupiny. Tento způsob výběru obětí se může vyskytovat ve spojení s motivací ekonomickou, jejímž cílem je především dosažení finančního zisku. I mimo ozbrojený konflikt se může obchodování za různými účely zaměřovat převážně na příslušníky jedné rasové skupiny, pokud stát není schopen nebo ochoten členy této skupiny chránit. V případech, kdy obchodování slouží obchodu se sexem, ženy a dívky mohou být zvlášť vybírány z důvodu požadavku trhu na určitou rasu (nebo národnost). Jak podotkla Zvláštní zpravodajka pro obchodování s lidmi, taková poptávka „je často rovněž zapříčiněna nerovností ve společenském postavení ras, národností, kast nebo barev pleti“.29 Náboženství 35. Obdobně mohou být osoby obchodníky vybírány z důvodu příslušnosti k určité náboženské komunitě, tj. mohou být vybírány, protože je jejich víra či vyznání za určitých okolností identifikuje jako členy zranitelné skupiny – například pokud je známo, že úřady neposkytují náležitou ochranu členům konkrétních náboženských skupin. Převládajícím faktorem může být i v tomto případě finanční zisk, avšak význam náboženství jako kritéria při vyhledávání a výběru obětí tím není vyloučen. Obchodování může být použito také jako metoda pronásledování vyznavačů určité víry.30 Národnost 36. Pojem národnost má širší význam než občanství. Může jím být označována příslušnost k etnické nebo jazykové skupině a může se překrývat s pojmem „rasa“.31 Obchodování s lidmi může být zvoleno jako metoda k pronásledování určité národnostní skupiny v situaci, kdy v rámci státu existuje etnický konflikt a určitá etnická skupina požívá menších záruk ochrany. Také v tomto případě platí, že i tehdy, kdy je primárním motivem obchodníků finanční zisk, může konkrétní národnost učinit určitou skupinu vůči obchodování více zranitelnou.
28
Příručka UNHCR, odst. 68. Viz zprávu Zvláštní zpravodajky „Integrace lidských práv žen a genderového hlediska“, poznámka 9, odst. 48 a 66. 30 Všeobecně viz UNHCR, „Doporučení v oblasti mezinárodní ochrany: Azylové žádosti založené na tvrzení o pronásledování z náboženských důvodů podle článku 1A odst.2 Úmluvy z roku 1951 a/nebo jejího Protokolu týkajícího se právního postavení uprchlíků z roku 1967“, HCR/GIP/04/06, 28. dubna 2004. 31 Příručka UNHCR, odst. 74. 29
- 116 -
Příslušnost k určité sociální skupině32 37. Oběti a potenciální oběti obchodování mohou splňovat kritéria pro uznání za uprchlíky pokud lze prokázat, že se obávají pronásledování z důvodu své příslušnosti k určité sociální skupině. Přitom není nezbytné, aby se příslušníci určité skupiny navzájem znali nebo se jako skupina stýkali.33 Je však zapotřebí, aby vykazovali společnou charakteristiku, a to jinou, než že jim hrozí pronásledování, nebo aby byli jako skupina vnímáni společností. Tato společná charakteristika je zpravidla vrozená, neměnná, či jiným způsobem zásadní pro lidskou identitu, svědomí či výkon lidských práv dotyčných osob.34 Perzekuční jednání namířená proti skupině mohou být relevantním faktorem zvýšení její viditelnosti, nepředstavují však její rozpoznávací znak samotný.35 Stejně jak u ostatních důvodů podle Úmluvy, ani zde není velikost dotčené skupiny rozhodujícím kritériem pro určení, zda daná sociální skupina ve smyslu článku 1A odst. 2 existuje.36 Žadatel sice musí prokazovat oprávněný strach z pronásledování, založený na své příslušnosti k určité sociální skupině, avšak nemusí dokládat, že všem členům této skupiny hrozí nebezpečí pronásledování, aby prokázali její existenci.37 38. Ženy jsou příkladem sociální podskupiny osob, definovaných vrozenou a nezměnitelnou charakteristikou, a s nimiž je často zacházeno jinak než s muži. Jako takové mohou tvořit zvláštní sociální skupinu.38 Faktory, které mohou ženy jako cíle obchodníků odlišit jsou všeobecně spjaty s jejich zranitelností za určitých sociálních podmínek; určité sociální podskupiny žen proto mohou také tvořit zvláštní sociální skupiny. Muži, děti nebo určité sociální podskupiny těchto skupin mohou být rovněž považovány za samostatné sociální skupiny. Příkladem sociálních podskupin žen nebo dětí mohou v závislosti na okolnostech být osamělé ženy, vdovy, rozvedené ženy, negramotné ženy, odloučené děti a děti bez doprovodu, sirotci nebo děti z ulice. Fakt příslušnosti k určité sociální skupině může být jedním z faktorů přispívajících ke strachu osoby z pronásledování, například ze sexuálního vykořisťování, jakožto důsledku uvíznutí v síti obchodování s lidmi nebo strachu z něho. 39. Lze mít za to, že oběti dřívějšího obchodování tvoří rovněž sociální skupinu založenou na společné nezměnitelné charakteristice mající původ v minulosti, kterou je právě skutečnost, že s nimi bylo obchodováno. I společnost může, v závislosti na kontextu považovat oběti obchodování za rozpoznatelnou skupinu v uvnitř sebe sama. Konkrétní sociální skupiny však nemohou být definovány výlučně na základě skutečnosti, že členové skupiny trpí společným strachem z pronásledování.39 Je proto třeba si povšimnout, že jedním ze znaků definujících v takových případech skupinu bude spíše dřívější zkušenost s obchodováním, než existující strach z budoucího pronásledování ve formě ostrakizace, trestání, represí nebo opětovného obchodování. V takových situacích proto nebude skupina definována pouze svým strachem z budoucího pronásledování. 32
Všeobecně viz UNHCR, „Doporučení v oblasti mezinárodní ochrany: Příslušnost k určité sociální skupině v kontextu článku 1A odst. 2 Úmluvy z roku 1951 a jejího Protokolu týkajícího se právního postavení uprchlíků z roku 1967“, HCR/GIP/02/02, 7. května 2002. 33 Tamtéž, odst. 15. 34 Tamtéž, odst. 11. 35 Tamtéž, odst. 14. 36 Tamtéž, odst. 18. 37 Tamtéž, odst. 17. 38 Tamtéž, odst. 12. Viz též Doporučení UNHCR k pronásledování souvisejícímu s příslušností k určitému pohlaví, poznámka pod čarou 4, odst. 30. 39 Viz Doporučení UNHCR k příslušnosti k určité sociální skupině, poznámka pod čarou 32, odst. 14.
- 117 -
Politický názor 40. Osoby mohou být zvoleny za terč obchodu kvůli tomu, že zastávají určitý politický názor nebo jsou tak vnímány. Výše uvedené úvahy se vztahují i na další důvody podle Úmluvy, tj. osoby se mohou v závislosti na okolnostech stát terčem obchodování kvůli svým skutečným nebo domnělým politickým názorům, které je činí zranitelnými a pro které mohou požívat menší ochrany státu. III. OBCHODOVÁNÍ S LIDMI A BEZDOMOVECTVÍ 41. Úmluva o statutu osob bez státní příslušnosti z r. 1954 a Úmluva o omezení případů bezdomovectví z r. 1961 vytvářejí právní rámec tím, že stanoví práva osob bez státní příslušnosti, povinnost Vysokých smluvních stran vyhýbat se jednání, které by mělo za následek bezdomovectví a kroky k nápravě situace bezdomovectví. Úmluva z r. 1954 se vztahuje na každého, koho „žádný stát podle svých právních předpisů nepovažuje za svého občana“,40 tj. platí ve prospěch osob, kterým žádný stát podle svých zákonů nepřiznává občanství. Úmluva z r. 1961 od Vysokých smluvních stran požaduje, aby se všeobecně vyhnuly jednání, které by mělo za následek bezdomovectví, a výslovně zakazuje zbavení občanství, které by mělo za následek bezdomovectví.41 Jde o zákaz jednání, kterým by byl způsoben stav bezdomovectví, a dále povinnost vyhnout se situacím, kdy by mohlo bezdomovectví vzniknout v důsledku opomenutí či nedbalosti. Jedinou vyjímkou z tohoto zákazu jsou případy, kdy bylo občanství získáno podvodně.42 42. Při posuzování a řešení situace osoby, která se stala obětí obchodování, je důležité rozeznat možné následky plynoucí z bezdomovectví. Pouhá skutečnost, že určitá osoba je obětí obchodování s lidmi, z ní sama o sobě nečiní osobu bez státní příslušnosti. Oběti obchodování mají i nadále to občanství, které měly v době, kdy se dostaly do moci obchodníků. Pokud však jim tito obchodníci zabavili jejich doklady totožnosti, což je obvyklý způsob, jakým nad svými obětmi získávají a vykonávají kontrolu, nemusí být oběti schopné své občanství prokázat. Takováto absence dokladů a dočasná nemožnost zjištění totožnosti není specifická pro oběti obchodování s lidmi. Mělo by však být snadné, a v mnoha případech tomu tak je, za pomoci úřadů domovského státu tuto nesnáz překonat.43 43. Každý má právo na návrat do své země.44 Státy by měly uplatňovat diplomatickou ochranu svých občanů i v zahraničí, což zahrnuje usnadnění jejich opětovného vstupu do 40
Viz článek 1 odst. 1 Úmluvy z r. 1954. Viz článek 8 odst. 1 Úmluvy z r. 1961. 42 Kromě úmluv o bezdomovectví z r. 1954 a 1961 vytyčují podobné principy i jiné mezinárodní a regionální dokumenty. Viz např. Mezinárodní úmluva o odstranění všech forem rasové diskriminace z r. 1965, Mezinárodní pakt o občanských a politických právech z r. 1966, Úmluva o odstranění všech forem diskriminace žen z r. 1979, Evropská úmluva o státním občanství z r. 1997, Americká úmluva o lidských právech z r. 1969 a Africká charta o právech a blahu dítěte z r. 1990. 43 Za těchto okolností je nezbytně nutné dodržovat zásady pro zachování důvěrnosti. Ty mimo jiné vyžadují, aby z žádného kontaktu s domovskou zemí nevyplývalo, že dotčená osoba požádala o azyl nebo že se stala obětí obchodování. 44 Všeobecná deklarace lidských práv z r. 1948, článek 13 odst. 2. Viz též článek 12 odst. 4 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, který zní: „Nikdo nesmí být svévolně zbaven práva vstoupit do své vlastní země.“ 41
- 118 -
země, a to i v případě obětí obchodování nacházejících se v zahraničí. Pokud však stát takovou pomoc odepře a nedodá dokumenty umožňující osobě návrat, jedním z praktických důsledků může být, že z ní v konečném výsledku učiní osobu bez státní příslušnosti.45 I v případě, že dotčené osoby nebyly původně považovány svým domovským státem za osoby bez státní příslušnosti, nakonec mohou zjistit, že snaží-li se domoci se ochrany tohoto státu, je s nimi takovým způsobem v praxi nakládáno.46 Mandát UNHCR ve věci bezdomovectví může znamenat povinnost pomoci osobám nacházejícím se v této situaci.47 44. Mohou nastat rovněž situace, kdy osoby bez státní příslušnosti budou při obchodování odvezeny ze země svého obvyklého pobytu. Nedostatek dokumentů spolu s absencí občanství může způsobit, že se nebudou moci do země obvyklého pobytu vrátit. Tato skutečnost sama o sobě sice ještě z takových osob nečiní uprchlíky, ale dotyčná osoba může být způsobilá k přiznání statutu uprchlíka, pokud jí země obvyklého pobytu odmítne povolit návrat z některého z důvodů podle Úmluvy, a nemožnost vrátit se do této země vede ke vzniku závažné újmy nebo jednotlivého či vícenásobného porušení lidských práv rovnajícího se pronásledování. IV. PROCEDURÁLNÍ OTÁZKY 45. Vzhledem k široké škále situací, v nichž vycházejí případy obchodování s lidmi najevo, a za nichž mohou být oběti obchodování identifikovány, je důležité vytvořit na národní úrovni mechanismy poskytující obětem obchodování možnost fyzického, psychického a sociálního zotavení. Mezi taková opatření patří zajištění bydlení, poskytnutí právní pomoci a informací, lékařské, psychologické a hmotné pomoci, jakož i příležitostí k zaměstnání, vzdělání a školení, a to způsobem, který zohledňuje věk, pohlaví a zvláštní potřeby obětí obchodování.48 Mají-li být oběti obchodování s lidmi schopny efektivně podat žádost o azyl, je rovněž nezbytné zajistit, aby měly podle potřeby přístup ke spravedlivému a účinnému azylovému řízení49 a k právnímu poradenství. Vzhledem ke své komplexnosti vyžadují azylové žádosti předkládané oběťmi nebo potenciálními oběťmi obchodování s lidmi obvykle meritorní přezkoumání v regulérním řízení. 46. Při přijímání a pohovorech s žadateli, kteří tvrdí, že se stali obětí obchodování s lidmi, je nanejvýš důležité vytvořit prostředí působící podpůrně k tomu, aby si žadatelé mohli být jisti důvěrností své žádosti. V tomto směru může být důležité zajistit, aby pohovor vedly 45
Viz Závěr Výkonného výboru č. 90 (LII), 2001, odstavce, v nichž Výkonný výbor UNHCR vyjadřuje znepokojení nad tím, že mnohé oběti obchodování s lidmi jsou prakticky ponechány bez občanství kvůli nemožnosti prokázat svoji totožnost a občanství. 46 Je tomu tak navzdory platným závazkům Vysokých smluvních stran obsaženým kromě článku 8 Protokolu proti obchodování s lidmi také v Úmluvě o omezení případů bezdomovectví z r. 1961. 47 Když vstoupila Úmluva o omezení případů bezdomovectví z r. 1961 v platnost, Valné shromáždění OSN jmenovalo UNHCR orgánem pověřeným jednat jménem osob bez státní příslušnosti. Od roku 1975 byla zodpovědnost UNHCR týkající se prevence bezdomovectví a ochrany osob bez státní příslušnosti rezolucemi Valného shromáždění dále upřesněna. 48 Viz čl. 6, část II Protokolu o obchodování s lidmi. 49 Viz Agendu k ochraně, Cíl 2, Úkol 2, OHCHR, „Doporučené zásady a pokyny k lidským právům a obchodování s lidmi“, poznámka pod čarou 13, Pokyn 2.7 a Úmluva Rady Evropy, vysvětlující zpráva, odst. 377.
- 119 -
osoby stejného pohlaví jako žadatel. Tazatelé by měli také přihlížet ke skutečnosti, že oběti, které obchodníkům uprchly, mohou mít strach z odhalení skutečného rozsahu perzekuce, které byly podrobeny. Někteří z nich mohou být traumatizováni a v takovém případě budou potřebovat odbornou lékařskou či psychosociální pomoc a odborné poradenství. 47. Tuto pomoc je třeba obětem poskytovat způsobem, který bude brát ohled na jejich věk i pohlaví. Mnohé případy obchodování s lidmi, zejména obchodování za účelem provozování prostituce jiných osob nebo jiných forem sexuálního zneužívání, mívají obvykle nepoměrně krutější dopad na děti a ženy. Takové oběti mohou být plným právem považovány za oběti pronásledování souvisejícího s příslušností k určitému pohlaví. V mnoha případech, ne-li ve většině, jsou vystaveny hrubému porušování svých základních lidských práv, včetně nelidského a ponižujícího zacházení a v některých případech i mučení. 48. Obzvláště ženy se mohou cítit zahanbeny tím, co se jim stalo, nebo mohou trpět traumatem způsobeným sexuálním zneužíváním a násilím i okolnostmi doprovázejícími jejich útěk od obchodníků. V takových situacích bude jejich strach z obchodníků velmi reálný. Kromě toho se mohou obávat odmítnutí nebo perzekucí ze strany rodiny nebo komunity , což je třeba brát v potaz při posuzování jejich žádostí. Aby bylo v tomto kontextu zaručeno, že žádosti obětí obchodování z řad žen budou v procesu rozhodování o statutu uprchlíka náležitě posouzeny, je potřeba mít na paměti řadu opatření. Tato opatření jsou uvedena v Části III. Doporučení UNHCR v oblasti mezinárodní ochrany k pronásledování souvisejícímu s příslušností k určitému pohlaví a lze je stejnou měrou aplikovat na žádosti týkající se obchodování s lidmi.50 49. Děti rovněž vyžadují zvláštní pozornost z hlediska péče i pomoci poskytované při podávání žádosti o azyl. V této souvislosti je zapotřebí zavést procedury pro rychlou identifikaci dětských obětí obchodování s lidmi, jak je tomu v případě specializovaných programů a postupů k ochraně dětských obětí, mimo jiné ustanovováním opatrovníků, poskytováním poradenství s ohledem na věk a sledovací činností, při nichž bude pamatováno na potřebu důvěrnosti a podpůrného prostředí. Další informace o správném zacházení s žádostmi dětských obětí obchodování lze nalézt v dokumentu Dětského fondu OSN (UNICEF) „Guidelines for the Protection of the Rights of Child Victims of Trafficking“ („Doporučené zásady a pokyny k lidským právům a obchodování s lidmi“)51 Úřadu Vysokého komisaře OSN pro lidská práva52 a v Obecném komentáři č. 6 Výboru pro práva dítěte.53 50. Dále je třeba brát zvláštní ohled na skutečnost, že je důležité vyhýbat se jakémukoli spojování (otevřenému či skrytému) meritorního posouzení žádosti o azyl s ochotou oběti poskytnout důkazy v řízení vedeném proti jejím obchodníkům. Poskytne-li žadatel důkazy ke 50
Viz Doporučení UNHCR k pronásledování souvisejícímu s příslušností k určitému pohlaví, poznámka pod čarou 4. Doplňující informace lze nalézt v: Světová zdravotnická organizace, London School of Hygiene and Tropical Medicine, Program Daphne Evropské komise, Etická a bezpečnostní doporučeních WHO pro pohovory s ženami-oběťmi obchodování, 2003, dostupné na adrese http://www.who.int/gender/documents/en/final%20recommendations%2023%20oct.pdf. 51 Viz poznámku pod čarou 19 výše. 52 Viz poznámku pod čarou 13 výše. Doporučení 8 se zabývá zvláštními opatřeními pro podporu a pomoc dětským obětem obchodování s lidmi. 53 Viz poznámku pod čarou 18, zejména odst. 64-78.
- 120 -
zjištění obchodníků a jejich stíhání, může tím vyvstat potřeba jeho zvláštní ochrany, kterou je nutno řešit prostřednictvím speciálně vytvořených programů na ochranu svědků. Skutečnost, že osoba souhlasila s poskytnutím takových důkazů, však z ní nutně nečiní uprchlíka, ledaže důsledky, jichž se taková osoba obává pro případ návratu do země původu, dosahují intenzity pronásledování a jsou v příčinné souvislosti s některým z důvodů podle Úmluvy. Obráceně přitom platí, že pokud oběť obchodování odmítá poskytnout důkazy, nemělo by to mít za následek jakýkoli pro ni nepříznivý závěr ve věci její azylové žádosti.
- 121 -
