Pionieren met vraag en aanbod Ervaringen en meningen van overheden en dienstenaanbieders over de Pionierskaart en vraagsubsidiëring
................................................................................................................................................................
Colofon Uitgegeven door:
Ministerie van Verkeer en Waterstaat Directoraat-Generaal Rijkswaterstaat Adviesdienst Verkeer en Vervoer postbus 1031 3000 BA Rotterdam
Opdrachtgever:
Ministerie van Verkeer en Waterstaat Directoraat-Generaal Personenvervoer Directie Marktontwikkeling en Decentraal Vervoer (MDV)
Informatie:
ir. A.F. de Kort telefoon: 010 – 282 5863 fax: 010 – 282 5014
Uitgevoerd door:
ir. A.F. de Kort, M.C. Oosterlee en drs. ing. P. Bakker afdeling Personenvervoer (VMP) in samenwerking met inno-V adviseurs, Utrecht
Versie:
definitief, 25 maart 2004
Samenvatting Het ministerie van Verkeer en Waterstaat organiseert, in samenwerking met een aantal regionale en locale overheden, een experiment met vraagsubsidiëring in twee VINEXwijken, te weten Leidsche Rijn (bij Utrecht) en Meerhoven & De Polders (bij Eindhoven en Veldhoven). Bewoners en werknemers in de betreffende wijken kunnen de beschikking krijgen over een chipkaart, de Pionierskaart. Op de Pionierskaart ontvangen kaarthouders jaarlijks een budget van ruim 900 euro. Met dit budget krijgen zij korting op diverse locale mobiliteitsdiensten. Door de subsidie in eerste instantie bij de eindgebruiker te leggen, is de verwachting dat vervoerders worden aangemoedigd een passend collectief vervoeraanbod te ontwikkelen. Immers, aanbieders ontvangen alleen nog subsidie voor diensten die de reiziger daadwerkelijk afneemt. Vraagsubsidie zou er aldus toe kunnen bijdragen dat dienstenaanbieders de reiziger meer als hun ware klant gaan zien. Met het experiment wil het ministerie onderzoeken in hoeverre een vorm van vraagsubsidiëring leidt tot een betere afstemming tussen vraag en aanbod. Gekozen werd voor toepassing op nieuwbouwlocaties omdat het aldaar niet kostenefficiënt is om van meet af aan regulier OV aan te bieden, maar men de bewoners toch een alternatief voor de auto wilde aanbieden. Het experiment loopt sinds medio 1999 tot eind 2003. In opdracht van DGP volgt en evalueert de Adviesdienst Verkeer & Vervoer (AVV) de ontwikkelingen rondom de Pionierskaart. In dit kader heeft inno-V adviseurs een dertigtal interviews afgenomen onder dienstenaanbieders, (decentrale) overheden en belangenorganisaties. Dit onderzoek is destijds aangeduid als de ‘Survey’. De interviews geven een beeld van de ervaringen met en opvatting over het experiment met de Pionierskaart en vraagsubsidie in het algemeen vanuit de ‘aanbod’-kant. Enkele geïnterviewden namens vervolgens deel aan een workshop waarin zij zelf een fictief experiment mochten vormgeven. Dit rapport vormt het sluitstuk van de ‘Survey’ en bevat de uitspraken van de ‘aanbod’zijde over het experiment met de Pionierskaart. De overall resultaten van het experiment zullen in een apart rapport worden geëvalueerd. Iedereen lijkt het erover eens dat het experiment met de Pionierskaart geen doorslaggevend succes is geworden. De combinatie van de strikte toetredingsregels, de korte looptijd, de vaste kortingen per afgenomen dienst, het beperkte geldigheidsgebied en de versnippering van de markt, maakt het vrijwel onmogelijk voor dienstenaanbieders om kwalitatief goede, passende en rendabele producten te ontwikkelen. Ook onzekerheden over bijvoorbeeld de taxideregulering en de verschijning op termijn van hoogwaardig openbaar vervoer, werken verlammend op de ondernemerszin van de aanbieders. Enige vorm van exclusief recht op dienstenlevering is noodzakelijk om aanbieders alsnog over de streep te trekken. Aanbieders die besloten toch deel te nemen, deden dat niet uit enthousiasme maar vooral uit beleefdheid of omdat men een zekere druk van een (hogere) overheid ervaarde. Consumenten denken niet in subsidievormen. Voor hen telt slechts dat er een divers, kwalitatief goed en passend aanbod beschikbaar is. Dat laatste lijkt in het experiment onvoldoende het geval, getuige het geringe gebruik. Tegelijkertijd bestaat het vermoeden dat sprake is van onwetendheid bij de eindgebruiker over de werking van de aangeboden producten. Om die onwetendheid weg te werken dienen de aanbieders meer te investeren in marketing van hun producten én de totale experimentformule. Ook zouden aanbieders beter en vaker de daadwerkelijke vervoerbehoefte onder de eindgebruikers moeten peilen en het aanbod daarop moeten afstemmen.
Ook de regionale en locale overheden blijken weinig interesse voor het experiment te hebben. Zij zien vraagsubsidie zelfs als een bedreiging voor hun OV-beleid omdat deze subsidievorm taxi met OV laat concurreren. Open inschrijvingen kunnen ertoe bijdragen dat regionale en locale overheden gemotiveerd zijn en zelf het voortouw nemen in toekomstige experimenten. Daarbij dienen zij onder andere de totstandkoming van meer 'collectieve vraag' beter te faciliteren. Er heerst algemene tevredenheid over de inzet van de chipkaart als betaalmiddel. De Pionierskaart maakt het experiment herkenbaar en biedt de eindgebruiker optimaal betaalgemak. Wel kost de administratie en klachtenafhandeling aanbieders veel tijd en geld, en traden er aanvankelijk veel technische storingen in de apparatuur op. Aanbieders zijn overwegend positief over het opereren van de beheersorganisatie. Wel maakt de instelling van een beheersorganisatie zo'n experiment onnodig duur en ingewikkeld.
Ondanks de tegenvallende resultaten van het experiment met de Pionierskaart, beschouwt het merendeel van de geïnterviewden vraagsubsidie als een interessante optie om (collectieve) mobiliteitsdiensten beter aan te laten sluiten op de wensen van de reiziger. Wel is meer onderzoek nodig naar kansrijke toepassingsmogelijkheden van vraagsubsidie, mogelijk ondersteund door nieuwe experimenten. Belangrijke aandachtspunten daarbij zijn: • bied ruimte voor een locale invulling van vraagsubsidie en durf de gekozen opzet aan te passen als dat nodig blijkt; •
zorg ervoor dat de handelwijze van de doelgroep die subsidie ontvangt, aansluit bij de doelen die men door toepassing van vraagsubsidie nastreeft;
•
hanteer geen vaste kortingen maar laat de eindgebruiker zelf uitmaken hoeveel subsidie hij/zij voor het gebruik van een dienst over heeft;
•
voorkom dat het aanbod via andere subsidiekanalen ook rechtstreeks worden gesubsidieerd.
Summary The Dutch Ministry of Transport, Public Works and Water Management organizes, in corporation with several regional and local authorities, an experiment with end-user financing. The experiment takes place at two newly built greenfield locations, Leidsche Rijn (near Utrecht) and Meerhoven & De Polders (near Eindhoven and Veldhoven). Inhabitants and employers at both locations can obtain a smart card, called ‘Pioneer Card’ (in Dutch: Pionierskaart). Each card holder is entitled with a yearly budget of approximately 900 euros. This budget is exchangeable to discounts on various local transport services. It is expected that providing the subsidy initially to end-users will encourage transport suppliers to develop adequate collective transport services. Indeed, suppliers will then only receive subsidy for services that end-users will actually use. As such, end-user financing may stimulate suppliers in regarding end-users as their 'real' customers. Purpose of the experiment to examine to what extent end-user financing can initiate transport services that meet the demand of end-users more efficiently. The experiment takes place at greenfield locations since these development areas are typically challenging to cater for ‘conventional’ public transport supply due to low population density. Instead, end-user financing may give rise to more cost efficiently, small-scaled services hence offering inhabitants alternatives for using their own cars. The experiment takes place between May 1999 and December 2003. Commissioned by the Directorate-General for Passenger Transport, the AVV Transport Research Centre is carrying out the evaluation of the Pioneer Card experiment. As part of the evaluation, inno-V Consultants has interviewed about 30 representatives from service providers suppliers, (decentral) authorities and interest groups. At that time, the research was referred to as the 'Survey'. The interviews give an impression of the experiences with and opinions about the Pioneer Card experiment and end-user financing in general from the 'supply'-perspective. Subsequently, some of the interviewees participated in a workshop during which they could design their own imaginary experiment with end-user financing. This report concludes the 'Survey' by presenting the statements from the 'supply'perspective about the Pioneer Card experiment. A separate report will evaluate the overall results of the experiment. All respondents seem to agree that the Pioneer Card experiment has not been very successful. The combination of rigid participation rules, the short running time of the experiment, fixed discounts for each service used, the restricted area of application and the widely dispersed market has made it nearly impossible for transport suppliers to develop mobility services that are appropriate, of good quality and commercially viable at the same time. Additionally, uncertainty about for example, taxi deregulation policy, and the introduction of eminent public transport in the near future have a paralysing effect on the transport suppliers’ spirit of enterprise. Eventually, some form of exclusive right in service provision will be necessary to persuade suppliers. In fact, suppliers that decided to participate in the experiment did so for reasons of politeness or because they felt some pressure from (higher) authorities, instead of acting by spontaneous enthusiasm.
End-users do not think in terms of subsidy systems. All that matter to them is a wide variety of good quality and appropriate transport services. Given the little budget spent by end-users, the experiment seems to fail in the latter respect. At the same time, it is suspected that end-users are ignorant of the actual working principles of the offered products. To eliminate the ignorance, suppliers should put more effort in marketing their products and the experiment as a whole. Furthermore, suppliers should monitor the actual transport demand of end-users frequently and thoroughly, and let their products be in line with it. As for transport suppliers, regional and local authorities are hardly interested in the experiment. In fact, they even consider end-user financing to be a thread for their public transport policy. Indeed, end-user financing allows taxi services to compete with public transport. Open subscriptions to future experiment may be a means to ensure that the involved regional and local authorities are motivated and willing to perform the leading role. Among other things, they put more effort in facilitating the rise of a more collective transport demand. In general, the respondents are satisfied with the smart card being used as a currency means in the experiment. More specifically, the Pioneer Card supports the visibility of the application and is easy to handle for end-users. However, suppliers spend a lot of time and money on registration and handling complaints. Furthermore, the equipment initially suffered from various technical problems. Despite the mainly positive experiences with the acting of the administration office, most suppliers believe that such offices make experiments needlessly expensive and complex. Despite the disappointing results of the Pioneer Card experiment, the majority of interviewees still considers end-user financing to be an interesting way to achieve a more end-user oriented supply of (collective) transport services. Clearly, more research is to be carried out into favourable applications of end-user financing, possibly supported by new experiments. The following recommendations should then be taken into account: •
allow end-user financing to be designed to the location where it is applied; also have the courage to make adjustments to the scheme when necessity becomes apparent;
•
make sure that the acting of end-users upon receiving their subsidy budgets will contribute to the (local) mobility objectives as intended by applying end-user financing;
•
let the end-user decide what amount of subsidy budget he/she will spent on given transport services, instead of imposing fixed and pre-defined discounts;
•
avoid inclusion of transport services that are already directly subsidized from other sources.
Inhoudsopgave 1
2
Inleiding ...........................................................................................................1 1.1 Achtergrond: experimenteren met vraagsubsidie ..............................................1 1.2 De evaluatieonderzoeken van de AVV ............................................................1 1.3 Positionering en status van dit rapport ............................................................2 1.4 Opzet van het onderzoek onder overheden en dienstenaanbieders (Survey) ........2 Opvattingen over het experiment met de Pionierskaart ....................................5 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8
3
Eén conclusie, vele uitleggen ................................................................................ 5 Locatiekeuze......................................................................................................... 6 Toetredingsregels voor dienstenaanbieders........................................................... 7 Budgettering en bestedingsvrijheid ....................................................................... 9 Toegepaste technieken ....................................................................................... 11 Vormgeving van de subsidiëring ......................................................................... 14 Looptijd van het experiment ............................................................................... 15 Aantrekkelijkheid van het experiment ................................................................. 16
Een toekomst voor vraagsubsidie? De leerpunten op een rij ...........................19
Bijlage 1: Basisvragen ‘Survey’ Pionierskaart...........................................................21 Bijlage 2: Verslag workshop Pionierskaart, 30 mei 2002 .........................................25
1
Inleiding
1.1
Achtergrond: experimenteren met vraagsubsidie Vraagsubsidiëring wordt vaak genoemd om collectieve vervoerdiensten beter aan te laten sluiten op de wensen van de eindgebruiker, de reiziger. Door de eindgebruiker meer financiële middelen in handen te geven, krijgt hij/zij rechtstreekse zeggenschap over cq. invloed op het aanbod. Zo kan men bijvoorbeeld in eerste een subsidiebudget verstrekken aan de (potentiële) eindgebruiker in plaats van rechtstreeks aan de dienstenaanbieder(s), zoals in de meer 'traditionele', aanbodgestuurde bekostigingsvormen. Wij spreken dan van eindgebruikerssubsidiëring. In de opzet van eindgebruikerssubsidiëring ontvangen aanbieders dan alleen nog subsidie voor diensten waarvan daadwerkelijk gebruik wordt gemaakt. Met andere woorden: alleen passend aanbod ontvangt subsidie. Aanbieders zullen daardoor naar verwachting de eindgebruiker eerder als hun ware klant gaan zien. Om ervaring met vraagsubsidie in het personenvervoer op te doen, heeft het ministerie van Verkeer en Waterstaat, in samenwerking met een aantal regionale en locale overheden, een experiment met eindgebruikerssubsidiëring georganiseerd. Dit experiment loopt sinds medio 1999 tot eind 2003. Het experiment vindt plaats op twee VINEXlocaties, te weten Leidsche Rijn (bij Utrecht) en Meerhoven & De Polders (bij Eindhoven en Veldhoven). Bewoners van beide wijken kunnen een chipkaart krijgen waarop de rijksoverheid jaarlijks een geldbedrag van maximaal € 908 (Hfl 2000) verstrekt. Vanwege de voortrekkersrol die deze bewoners vervullen, draagt de chipkaart de naam ‘Pionierskaart’. Het budget op de kaart kunnen de ‘pioniers’ inzetten om goedkoper gebruik te maken van diverse mobiliteitsdiensten, verdeeld over verschillende modaliteiten. De (maximale) korting verschilt per dienst en is vooraf door de minister vastgesteld. Sommige diensten zijn gratis voor Pionierskaarthouders; voor andere diensten moeten kaarthouders bijbetalen. Een beheersorganisatie* houdt bij hoeveel subsidiebudget de kaarthouders besteden en aan welke diensten, en verrekent dit vervolgens met de deelnemende dienstenaanbieders. Zo komt de subsidie uiteindelijk bij de aanbieders terecht. Met dit experiment wil DGP onderzoeken in hoeverre vraagsubsidiëring een geschikt instrument kan zijn om het vervoeraanbod beter te laten aansluiten op de vraag. Daarbij heeft men gekozen voor toepassing van vraagsubsidie in VINEX-wijken omdat het op dergelijke locaties niet kostenefficiënt is om van meet af aan regulier OV aan te bieden, maar men toch vormen van (collectief) vervoer als alternatief voor de auto wil aanbieden.
1.2
De evaluatieonderzoeken van de AVV In opdracht van DGP volgt en evalueert de Adviesdienst Verkeer & Vervoer (AVV) de ontwikkelingen rondom de Pionierskaart. De verrichte onderzoeken bestrijken het hele speelveld van het experiment, en vallen grofweg in twee delen uiteen; zie ook Figuur 1. overheden “Survey”
beheersorganisatie bewoners & werknemers
aanbieders bewoners- & mobiliteitsmetingen
Figuur 1: De 2 aandachtsvelden (in grijs) binnen de evaluatie die de AVV uitvoert *
In dit geval Senter, een agentschap van het ministerie van Economische Zaken. In het kader van dit experiment presenteert Senter zich onder de naam ‘Projectbureau Pionierskaart’.
1
Het eerste aandachtsveld betreft de bevindingen van de bewoners en werknemers. NEA Transportonderzoek en –opleiding peilt jaarlijks de bekendheid en waardering van de Pionierskaart enerzijds. Ook het verplaatsingsgedrag van de wijkbewoners (en de invloed van de Pionierskaart daarop) wordt in kaart gebracht. Beide onderzoeken vinden plaats via enquêtes, respectievelijk de bewonersmetingen en mobiliteitsmetingen genaamd. Daarnaast levert de beheersorganisatie per kwartaal gegevens over het aantal kaarthouders en het kaartgebruik (omvang en diensten). De ontwikkelingen op grond van al deze informatie worden in jaarlijkse tussenevaluaties gepresenteerd en geanalyseerd. Alle gegevens tezamen geven een beeld van de ‘vraag’-kant van het experiment. Het tweede aandachtsveld betreft de bevindingen van (decentrale) overheden, dienstenaanbieders en de beheersorganisatie. In dit kader heeft inno-V adviseurs een dertigtal interviews afgenomen, destijds aangeduid als de ‘Survey’. Deze interviews geven weer hoe de partijen aan de ‘aanbodzijde’ tegen het experiment en de mogelijkheden van vraagsubsidie in het algemeen aankeken. De interviews zijn in losse verslagen opgetekend. Vervolgens vond in mei 2002 een workshop plaats waarin met een aantal geïnterviewden ervaringen zijn uitgewisseld en meningen nader zijn besproken. De resultaten geven een beeld van de ervaringen aan de ‘aanbod’-kant van het experiment.
1.3
Positionering en status van dit rapport Dit rapport vormt het eindproduct van de Survey, het tweede aandachtsveld van de evaluatieonderzoeken. Het rapport presenteert de belangrijkste opvattingen van verschillende partijen aan de ‘aanbodzijde’ ten aanzien van het experiment én vraagsubsidie in het algemeen. Verder bevat het rapport de conclusies en leerervaringen die de AVV op basis van de interviews en de workshop heeft kunnen trekken. Het rapport doet echter geen uitspraken over de mate waarin de doelstellingen van het experiment zijn bereikt. Dit laatste gebeurt in de eindevaluatie.
1.4
Opzet van het onderzoek onder overheden en dienstenaanbieders (Survey) De Survey is in drie stappen uitgevoerd. De eerste stap betrof een interviewronde langs vertegenwoordigers van (decentrale) overheden, aanbieders van mobiliteitsdiensten en de betrokken beheersorganisatie, samen aangeduid als de ‘bedrijven’. De interviews zijn tussen 2000 en 2002 afgenomen door inno-V adviseurs, in een aantal gevallen bijgestaan door de AVV. De geïnterviewde partijen zijn te verdelen in zes groepen; zie ook Tabel 1. Primair onderscheiden we de (decentrale) overheden en de ‘bedrijven’. Voor de betreffende locaties (Leidsche Rijn en Meerhoven & De Polders) zijn zowel partijen benaderd die aan het experiment meedoen of meededen, als partijen die daar vanaf hebben gezien (respectievelijk kolom 2 en 3). De gemeenten in kolom 3 vielen alle af omdat zij niet konden voldoen aan de eis dat reeds bij aanvang van het experiment tenminste diensten beschikbaar zouden zijn voor de modaliteiten OV, taxi en fiets. In alle gevallen zouden namelijk geen taxiondernemers deelnemen. De laatste groep (kolom 4) betreft partijen die niet in beeld zijn geweest voor het experiment. Een voorbeeld is de gemeente Amsterdam die in IJburg wel een experiment wilde, maar dan wel van een totaal andere opzet dan bij de Pionierskaart. Tabel 1 bevat de namen van de partijen die aan de interviewronde hebben meegewerkt. Zie Bijlage 1 voor de lijst met basisvragen die voor de interviewronde is gehanteerd. De interviews zijn door inno-V opgetekend in verslagen. Deze verslagen zijn door de geïnterviewde personen gecontroleerd en goedgekeurd.
2
Tabel 1: Geïnterviewde partijen in het kader van de Survey rol wie decentrale overheid
‘bedrijven’
doet/deed mee aan experiment
heeft afgezien van deelname
niet betrokken bij experiment
gemeente Utrecht Bestuur Regio Utrecht gemeente Eindhoven gemeente Veldhoven Stadsregio Eindhoven
gemeente Rotterdam gemeente Barendrecht gemeente Almere
stadsgewest Haaglanden (m.b.t. Ypenburg)
Atax (taxibedrijf) Budget Connexxion, Greenwheels GVU Hermes NS-stalling, Transvision U-stal UTC (taxibedrijf) Senter, ingehuurd door V&W als beheersorganisatie
ANWB Connexxion DVG KNV RTC (taxibedrijf) Taxi Bakker
gemeente Amsterdam (m.b.t. IJburg), vertegenwoordigd door Decisio Taxibedrijf Schoonhoven Buytendijk (Leidsche Rijn) Stichting Gedeeld Autogebruik (belangenorganisatie)
Als tweede stap is op 30 mei 2002 een workshop gehouden voor de geïnterviewden. De workshop werd georganiseerd door inno-V adviseurs in samenwerking met de AVV. Marc Maartens van MMa trad op als dagvoorzitter. Tijdens de workshop kregen de deelnemers de gelegenheid om in een informele sfeer ervaringen en standpunten uit te wisselen en met elkaar de discussie aan te gaan. Centraal in de workshop stond een case over een fictief, nieuw op te zetten experiment met vraagsubsidie. In kleine groepjes mocht men het experiment vormgeven op een aantal punten, namelijk die aspecten die de betrokkenen in de opzet van de Pionierskaart graag anders had gezien. Elk werkgroepje bevatte vertegenwoordigers van alle spelers uit het veld (dus overheid, aanbieders en eindgebruikers). Deze samenstelling dwong de groepsleden elkaars – vaak tegenstrijdige belangen te onderkennen en tegen elkaar af te wegen. De varianten voor het experiment waarmee de drie groepen uiteindelijk voor de dag kwamen, liepen behoorlijk uiteen. Een plenaire nabespreking gaf meer inzicht in de uitgangspunten en motiveringen die aan elk van de varianten ten grondslag lagen. Zie Bijlage 2 voor een verslag en deelnemerslijst van de workshop.
De laatste stap betreft de rapportage van de uitkomsten van de interviewronde en workshop. Daarin voorziet dit rapport. Het rapport geeft, geanonimiseerd en op hoofdlijnen, de belangrijkste opvattingen van overheden en ‘bedrijven’ weer over het experiment en vraagsubsidie in het algemeen. Verder bevat het rapport de conclusies en leerervaringen aan de ‘aanbod’-zijde die de AVV op basis van de interviews en de workshop heeft weten te trekken. De overall resultaten van het experiment komen in een apart rapport aan bod, als onderdeel van de eindevaluatie.
De leerpunten zoals beschreven in dit rapport, zullen tezamen met de uitkomsten van de onderzoeken onder bewoners en werknemers (het eerste aandachtsveld) de input vormen voor de eindevaluatie. De AVV zal de eindevaluatie begin 2004 uitvoeren.
3
4
2
Opvattingen over het experiment met de Pionierskaart
2.1
Eén conclusie, vele uitleggen Over één ding zijn alle geïnterviewden het eens: het experiment met de Pionierskaart is geen doorslaggevend succes geworden. Op een enkel gedeeld kritiekpunt na, lopen de aangedragen uitleggen hiervoor echter flink uiteen. Ook blijken er tegenstrijdige opvattingen te bestaan. Wat de één ziet als positief aan het experiment, beoordeelt een ander juist weer negatief. De opmerkingen van betrokkenen concentreerden zich op de onderstaande zeven onderwerpen: 1. Locatiekeuze: Is het al dan niet een gelukkige keuze om het experiment in VINEX-wijken te laten plaatsvinden? Wordt daarmee wel een behoeftige gebruikersgroep bereikt? 2. Toetredingsregels voor dienstenaanbieders: Is het voor aanbieders aantrekkelijk genoeg om deel te nemen aan het experiment? In hoeverre werpen de toetredingsregels drempels op? Stimuleert deze subsidievorm de aanbieders om innovatieve producten te introduceren? 3. Budgettering en bestedingsvrijheid: Is het verstandig om te werken met fictieve, persoonsgebonden budgetten? Welke consequenties heeft deze opzet voor de aanbieders? In hoeverre stimuleren de vastgestelde kortingen/subsidiebedragen een meer vraaggericht aanbod? 4. Toegepaste technieken: Wat zijn de ervaringen met de gebruikte technieken, zoals chipkaart en boordcomputers? Is bij deze keuze voldoende rekening gehouden met zaken als fraudebestendigheid, gebruiksvriendelijkheid, uitstraling en vereiste investeringen door aanbieders? 5. Vormgeving van de subsidiëring: Hoe kijken aanbieders aan tegen het fenomeen ‘Pionierskaart’ als betaalmiddel, maar ook als formule? Wat zijn de ervaringen met de beheersorganisatie? Stimuleert de kaart tot gebruik? Is de kaart voldoende onder de aandacht van bewoners en werknemers gebracht? Kennen de eindgebruikers de mogelijkheden van de kaart? 6. Looptijd van het experiment: Hoe kijken overheden en aanbieders aan tegen de gehanteerde looptijd van gemiddeld 3 jaar? Welke invloed heeft dit gehad op deelname van aanbieders? 7. Aantrekkelijkheid van het experiment: Hoe aantrekkelijk is het experiment volgens overheden en aanbieders voor de eindgebruiker? Welke invloed heeft het vereiste minimum aanvangsaanbod op de slagkans van het experiment? Welke toegevoegde waarde kan een loyaliteitsprogramma bieden? De achtereenvolgende paragrafen behandelen de bovenstaande onderwerpen. Elke paragraaf begint met een korte beschrijving van het experiment voor zover betrekking hebbend op het behandelde onderwerp. Daarna volgen de uitspraken van de interviews. De paragraaf wordt steeds afgesloten met de uitkomsten van de verdiepingsslag tijdens de workshop (de case).
5
2.2
Locatiekeuze Voor het experiment met eindgebruikerssubsidiëring viel de keus op twee VINEX-wijken, Leidsche Rijn in Utrecht en Meerhoven & De Polders in Eindhoven en Veldhoven. Veel geïnterviewden vinden de keuze voor nieuwbouwwijken als experimentlocatie niet gelukkig. Juist in VINEX-wijken wonen veel tweeverdieners met minstens één, maar meestal twee auto’s voor de deur. Autobezit is dus vaak de norm en de neiging om voor iedere verplaatsing de auto te kiezen, is groot. De oorzaak ligt deels in de (afwezigheid van bepaalde) voorzieningen in deze wijken: “Je gaat niet in zo’n nieuwe wijk wonen als je bent aangewezen op het openbaar vervoer. Mensen hebben hun zaakjes zelf al geregeld en zitten niet te wachten op een Pionierskaart.” Typisch aan nieuwbouwwijken is uiteraard dat letterlijk alles nog moet groeien: het inwonersaantal is aanvankelijk laag en daardoor als vervoermarkt nog niet volwassen, wegen zijn nog in aanleg, het dienstenaanbod is beperkt en in ontwikkeling, en dienstregelingen raken regelmatig verstoord. Kortom, de ‘normale’ opstartverschijnselen van nieuwbouwwijken hebben hun onmiddellijke weerslag op de ontwikkelingen binnen het experiment en de beleving bij betrokkenen. De aangedragen suggesties voor alternatieve locaties lopen eveneens sterk uiteen. De één denkt aan (middelgrote) steden met meer volume of wijken met een lager autobezit, een ander aan dunbevolkt, landelijk gebied. Een andere gehoorde variant is om toepassing van vraagsubsidie te beperken tot de uren waarin het vraagvolume klein is, en de rest van de tijd een regulier OV-net. Een enkeling beschouwt de minder bedeelden in de samenleving als belangrijkste groep potentiële eindgebruikers; de locatie doet er dus minder toe. Anderen vinden evenwel dat de Pionierskaart nergens beter had kunnen worden ingevoerd dan op VINEX-locaties. Huisvervoerders zijn er namelijk nog niet actief zodat alle dienstenaanbieders een marktaandeel kunnen opbouwen. Bovendien is nog geen sprake van ingesleten mobiliteitspatronen. Daardoor bestaan er meer mogelijkheden om het keuzegedrag van bewoners te beïnvloeden (opdat de auto minder gebruik wordt). Verdiepingsslag workshop Juist in nieuwbouwwijken is het erg moeilijk om het autogebruik terug te dringen: de bewoners ter plekke zijn nu eenmaal sterk op de auto georiënteerd. De inzet van vraagsubsidie kan daar maar weinig aan veranderen, zoals ook uit het experiment met de Pionierskaart blijkt. Een randvoorwaarde voor succes is dus dat de locatie waar een overheid vraagsubsidie wil toepassen en het doel dat men daarmee nastreeft (bijv. verbeteren van de bereikbaarheid, sociale functie, leefbaarheid etc.) moeten matchen met de behoeften van de groep die het subsidiebudget ontvangt. Met andere woorden: zal de subsidie wel de beoogde uitwerking hebben op de ontvangende doelgroep (bijv. minder gebruik van de auto)? Tijdens de workshop mochten de werkgroepjes zelf bepalen waar zij hun experiment zouden willen organiseren. Welk doel streven zij na met vraagsubsidie en wie zijn de potentiële eindgebruikers? Groep 1 wilde terugloop in het OV-gebruik tegengaan en de leefbaarheid verhogen door het autogebruik terug te dringen. Voor de benodigde vervoervolumes viel de keuze daarom op de stad. Groep 2 richtte zich met name op het waarborgen van de sociale functie van het OV. De keuze viel op het platteland omdat daar de bestaande OV-voorzieningen het meeste onder druk staan. Groep 3 streefde naar verbeteringen in de locale bereikbaarheid en het afstemmen van het aanbod op de locale vraag. Hiervoor leent een middelgrote stad zich volgens groep 3 het beste. Zie Tabel 2 voor de details.
6
Tabel 2: Tijdens workshop gekozen doelen en bijbehorende locaties voor vraagsubsidie Doel(en) van vraagsubsidie groep 1. tegengaan terugloop OV-gebruik en verhogen leefbaarheid door terugdringen autogebruik
2.3
Locatiekeuze
Motivering
stad
voldoende vervoervolume (eventueel alleen verhuizenden binnen de stad)
2. waarborgen leefbaarheid en sociale functie OV
platteland
vervoerders prikkelen en klant centraal zetten, daar waar bestaande vervoervoorzieningen het meest onder druk staan
3. waarborgen bereikbaarheid door mobiliteitsalternatieven te bieden en aanbod af te stemmen op locale vraag
middelgrote stad
locale bereikbaarheid vaak problematisch; door en voor iedereen
Toetredingsregels voor dienstenaanbieders Het ministerie en het projectbureau Pionierskaart hebben potentiële dienstenaanbieders benaderd en hun interesse voor deelname aan een eventueel experiment gepolst. Aanbieders die besloten deel te nemen aan de proef, ontvingen een beschikking met daarin afspraken over te leveren producten en te declareren subsidiebedragen (in aantallen Pionierskaartpunten per afgenomen dienst). Zowel gemeenten als veel aanbieders vinden de regels die het ministerie heeft opgesteld, te strikt. Maatwerk per locatie was onmogelijk; er was sprake van een ‘implementatieaanpak’. Het ministerie wilde dat het experiment er op elke locatie exact hetzelfde uit zou zien. Dat zou resulteren in uniform beheer, misbruik voorkomen en de techniek overal toepasbaar maken en zo kosten besparen. De toetredingsregels maken het vrijwel onmogelijk om goede en rendabele producten te ontwikkelen. Zodoende kan er geen echte markt ontstaan. Een (te) hoge drempel voor toetreding van veel taxiondernemers is de vereiste aanwezigheid van boordcomputers en GPS-apparatuur in de voertuigen. Door gebrek aan garanties van overheidszijde, ligt het investeringsrisico geheel bij de taxiondernemers. Veel taxiondernemers durven dat risico niet aan. Slechts één taxibedrijf had geen moeite om toe te treden omdat de taxi’s van dit bedrijf al met de vereiste apparatuur waren uitgerust. Ook andere veranderingen in het Rijksbeleid, zoals deregulering taxi en de concessieverleningen voor stads- en streekvervoer, hebben een verlammende werking op de toetreding van aanbieders. Het vooruitzicht op hoogwaardig openbaar vervoer (HOV) maakte het weinig aantrekkelijk te investeren in ‘conventionele’ OV-diensten voor alleen deze experimenten: op termijn zou de vervoerconcessie immers toch naar de HOVaanbieders gaan. Dienstenaanbieders die desondanks besloten om deel te nemen aan het experiment, deden dat omdat zij het experiment zagen als een kans om een nieuw product in de markt te zetten (en namen eventuele aanvangsverliezen dus voor lief), of omdat zij al aan de technische vereisten voldeden (in geval van taxi). Sommige aanbieders vonden dat zij het verzoek van een hogere overheid niet mochten weigeren, ook al hadden zij zelf niet zo’n interesse in deelname. Verder wenste de rijksoverheid dat van meet af aan in ieder geval diensten zouden worden aangeboden voor de modaliteiten OV, taxi en fiets. Een aantal locaties kon niet aan deze randvoorwaarde voldoen en viel daardoor af als kandidaat voor het experiment. De rijksoverheid verwachtte dat, na verloop van tijd, vanzelf meer aanbieders en diensten zouden volgen. Vreemd genoeg wilde men aanvankelijk echter de huurauto niet toelaten tot het subsidiabele pakket, vermoedelijk omdat dit strijdig zou lijken met het doel om het autogebruik terug te dringen.
7
Vraagsubsidie staat competitie ‘op de weg’ toe en maakt de markt dus toegankelijk voor meer aanbieders tegelijk. Toetreding van meer aanbieders leidt echter tot versnippering aan de vraagzijde. Geringe vervoervolumes kunnen het gevolg zijn waardoor het moeilijk wordt investeringen terug te verdienen. Het ontbreken van het exclusieve recht tot dienstenlevering (zoals in het geval van concessies) belemmert bovendien innovaties in het aanbod. Immers, in een open markt zal een succesvol, innovatief product van één aanbieder spoedig navolging krijgen van anderen. Daardoor wordt het moeilijk voor de initiatiefnemer om zijn voorinvestering terug te verdienen. Bovendien hoeven de ‘volgers’ geen voorinvestering in het nieuwe product te doen. Afwachtend gedrag wordt dus beloond. De geïnterviewden pleitten unaniem voor minder strikte regelgeving ten aanzien van de levering van diensten. De suggesties variëren van meer ruimte voor locale invulling van de (technische) eisen, tot het gunnen van het exclusieve recht tot levering van bepaalde diensten. In het laatste geval zou de rijksoverheid of de decentrale overheid bijvoorbeeld via een openbare procedure een concessie kunnen verlenen aan aanbieders die de beste kwaliteit leveren. Om veel keuzevrijheid voor de reiziger te garanderen zou men dan wel voor elke productformule een aparte concessie moeten kunnen afgeven. Volgens de geïnterviewden zou de markt ook aantrekkelijker gemaakt kunnen worden door de bestedingsregels voor kaarthouders te versoepelen; zie ook paragraaf 2.4, Budgettering en bestedingsvrijheid. Verdiepingsslag workshop De aandacht tijdens de workshop ging uit naar de wijze waarop aanbieders tot het fictieve experiment zouden kunnen toetreden: op basis van een open markt (gelijke kansen), via concessies (exclusief recht) of anderszins. Moet er sprake zijn van een minimum dienstenpakket bij aanvang? Zowel groep 1 als groep 3 koos voor een vorm van concessieverlening om te kunnen garanderen dat er alternatieven voor de auto beschikbaar zijn en blijven gedurende het experiment. Groep 1 wilde verder harde afspraken maken met de taxiondernemers over aanbod in de avonduren. De keus voor vraagsubsidie ligt dan eigenlijk minder voor de hand; rechtstreekse inkoop van het beoogde minimum vervoeraanbod is dan waarschijnlijk effectiever. Groep 3 koos ervoor om de hoogte van het subsidiebedrag per afgenomen dienst variabel te maken aan de vraag: hoe beperkter de vraag, hoe hogere de subsidie voor de geleverde dienst. Ook op deze manier leent vraagsubsidie zich weer wel om het aanbod op peil te houden. Groep 2 koos juist voor een open marktsituatie. Volgens deze groep is het openstellen van de markt voor alle aanbieders de beste garantie om bestaande voorzieningen (OV en eventueel taxi) te handhaven. Zie Tabel 3 voor meer details.
8
Tabel 3: Tijdens workshop gekozen toetredingsvormen voor aanbieders Toetredingsvorm groep 1. concessies voor beperkt aantal aanbieders
Motivering
Randvoorwaarden
autogebruik terugdringen door voldoende aanbod in OV en taxi te realiseren
−
−
2. vrije toetreding voor alle aanbieders
3. concessievorm, eventueel ook voor te stellen door aanbieders
de beste optie om de bestaande vervoervoorzieningen op het platteland (OV en eventueel taxi) in stand te houden, is de markt geheel open te stellen OV en taxi aanbieden als alternatieven voor de auto
−
‘s avonds hogere subsidiebedragen per dienst toestaan opdat ook dan voldoende aantrekkelijk voor taxiondernemers
−
vanaf begin aanbod veiligstellen door hoogte subsidiebudget per dienst en gebruiker variabel te maken aan de vraag: meer budget indien vraag beperkt en omgekeerd; monitoren van de vraag door overheid en desgewenst aanpassen van de concessie
−
2.4
bonus-malus om efficiëntie en doelmatigheid af te dwingen; vooraf afspraken maken over aanbod in bijv. avonduren
Budgettering en bestedingsvrijheid De gehanteerde subsidievorm in het experiment bestaat uit een fictief budget, uitgedrukt in een aantal punten op een chipkaart. Voor elke dienst die een aanbieder wil leveren, bepaalt de minister hoeveel punten kaarthouders kunnen inzetten. Het vastgestelde aantal punten impliceert de korting voor de eindgebruiker en tegelijkertijd het subsidiebedrag dat de aanbieder voor de afname van zijn dienst ontvangt. De dienstaanbieders houden bij hoeveel punten zijn verzilverd voor hun diensten en declareren periodiek bij de beheersorganisatie. De beheersorganisatie keert vervolgens het corresponderende subsidiebedrag uit. Jaarlijks heeft elke kaarthouder recht op een budget van ruim 900 euro. Het saldo op de Pionierskaart kan echter nooit meer dan circa 225 euro tegelijk bedragen. Om toch over het hele budget te kunnen beschikken, moet de kaarthouder zijn/haar kaart gedurende het jaar dus vier keer opwaarderen. Dit opwaarderen bij de informatiecentra in de betreffende nieuwbouwwijken. De prijs die een kaarthouder voor een bepaalde dienst betaalt, is in deze opzet dus gelijk aan de reguliere prijs minus het vastgestelde kortingsbedrag. Zo geldt bijvoorbeeld dat het jaarabonnement op de fietsenstalling gratis is en dat kaarthouders 10% korting kunnen krijgen op de aanschafprijs van een 15-strippenkaart. Alle geïnterviewden kunnen zich vinden in de keuze voor ‘geoormerkte’, fictieve budgetten. De subsidie lekt zodoende niet weg naar zaken waarvoor zij niet bedoeld is. Een veelgenoemd nadeel is echter dat het zowel voor reizigers als dienstaanbieders een extra inspanning vergt. Zo moeten aanbieders zelf punten innen, registreren en declareren, en moeten kaarthouders naar speciale verkooppunten om korting op sommige producten te krijgen (bijv. op de strippenkaart). Bovendien vereist deze opzet een (dure) beheersorganisatie.
9
Velen vinden dat de kortingen niet substantieel genoeg zijn om mensen uit de auto te krijgen. De hoogte van de kortingen weegt niet op tegen de moeite die kaarthouders moeten doen om van de korting te kunnen profiteren. Een groot deel van het beschikbare budget blijft daardoor onbenut en had wellicht aan andere zaken kunnen worden besteed. Uit de interviews komen drie alternatieve voorstellen naar boven: •
Stimuleer gebruik van minder ‘gekende’ diensten door hogere kortingen. In het experiment zien we het tegenovergestelde: van een breed bekend en laagdrempelig product als de fietsenstalling kunnen kaarthouders kosteloos gebruik maken, terwijl de korting op diverse (deel)taxiproducten slechts zo’n 10% à 20% bedraagt. Naar verwachting zouden juist deze taxiproducten goed kunnen aansluiten bij de individuele vervoerbehoeften. Deze producten kunnen zich alleen goed ontwikkelen als er tegenover de relatief hoge exploitatiekosten ook hogere kortingen staan. Hierbij zij wel opgemerkt dat hogere kortingen niet zondermeer de sleutel tot succes vormen. Op producten die niet aansluiten bij de vraag, kun je nog zoveel korting geven; het gebruik zal er niet door toenemen.
•
Volledige bestedingsvrijheid voor de kaarthouders. Stel geen maximum korting per dienst vast, maar laat de kaarthouder zelf bepalen hoeveel budget hij/zij voor het gebruik van elke dienst wil inzetten. Het product dat het best bij de individuele behoefte aansluit, is immers voor de betreffende kaarthouder ook het meeste waard. Verder zouden kaarthouders, eventueel in collectief verband, kunnen ‘onderhandelen’ met aanbieders over (de prijs van) nieuwe diensten. Zelfs bij een beperkt vervoervolume kan een product dan toch voldoende opleveren voor de exploitant.
•
Hogere kortingen, maar geen gratis diensten. Een product gratis aanbieden, suggereert dat het ook weinig waard is. Bovendien lokt het verspillingsgedrag uit. Beide consequenties zijn onwenselijk. Inderdaad zien we in het Pionierskaart-experiment dat kaarthouders het grootste deel van hun budget uitgeven aan stallingsabonnementen. Die zijn immers gratis verkrijgbaar. Dat betekent echter nog niet dat kaarthouders ook (meer) gebruik maken van de fiets in plaats van de auto. De kunst is dus een balans te vinden tussen de aantrekkelijkheid en bewust gebruik van het dienstenaanbod.
Relevant in dit opzicht is de – terechte - opmerking dat mobilisten niet denken in subsidievormen. Voor hen telt vooral dat er een kwalitatief goed en aantrekkelijk aanbod beschikbaar is. Geen van de geïnterviewden had iets op te merken over het feit dat de Pionierskaart persoonsgebonden was. In de praktijk is dit ook nauwelijks merkbaar. De kaart zelf is namelijk niet op naam gesteld. In principe zouden dus hele huishoudens (en meer) van dezelfde kaart gebruik kunnen maken. Bij aanvang van het experiment ging men er echter vanuit dat het budget hooguit voor één persoon toereikend zou zijn. Aangezien gedeeld kaartgebruik niet uitgesloten is, kan dit leiden tot een vertroebeling van de gebruikgegevens. Immers de beheersorganisatie registreert alle bestedingen met dezelfde kaart als uitgaven van de persoon die de kaart heeft aangevraagd.
10
Verdiepingsslag workshop Tijdens de workshop stond de mate van bestedingsvrijheid voor de eindgebruiker centraal: geef je de eindgebruiker volledige bestedingsvrijheid of legt een instantie vooraf de korting per dienst vast? Groep 1 liet de hoogte van de korting afhangen van plaats en tijd. Op die manier staan kortingen een ‘marktconforme’ afstemming tussen vraag en aanbod niet in de weg. Diensten mogen niet gratis zijn omdat mensen dan niet meer stil staan bij de waarde van deze diensten. Groep 2 en 3 vonden beide dat eindgebruikers wel volledige bestedingsvrijheid moeten krijgen. Groep 2 laat het aan de gebruiker zelf om verantwoord met het budget om te gaan (“op = op”). Daarmee vervalt echter wel de mogelijkheid om de korting op de taxi tijdstipafhankelijk te maken, zoals groep 2 voorstelde in het kader van de toetredingsvorm; zie in Tabel 3. Groep 3 stelde voor om de gebruiker eerst zelf een bedrag te laten ‘storten’ alvorens hij/zij van het subsidiebudget gebruik kan maken. Op die manier verwacht de groep dat kaarthouders bewust en beheerst omgaan met hun geld. Zie Tabel 4 voor de details. Tabel 4: Tijdens workshop gekozen mate van bestedingsvrijheid voor gebruikers Bestedingsvrijheid / groep hoogte van de korting 1. maximum korting per dienst, afhankelijk van plaats en tijd
Motivering
Opmerkingen
− optimale benutting van de beschikbare (vervoer)capaciteit; − bijbetaling vereist i.v.m. waardering van diensten (geen gratis diensten)
2.5
2. volledige bestedingsvrijheid voor de eindgebruiker
− eigen verantwoordelijkheid; − elk (extra) gebruik van bestaande OVvoorzieningen op het platteland is meegenomen
−
speciale doelgroepen, zoals gehandicapten, eventueel een extra budget verstrekken via sociale zaken
3. volledige bestedingsvrijheid, maar budget pas beschikbaar na eigen ‘inleg’
− eerste actie bij gebruiker zorgt voor bewustere besteding; − gratis diensten toestaan
−
geef een extra ‘slooppremie’ aan mensen die hun auto weg doen; deze premie kan een stimulans zijn voor oudere weggebruikers om eerder hun auto ‘in te leveren’
Toegepaste technieken In het experiment worden drie geavanceerde technieken gebruikt (zie ook Figuur 2). Aan de gebruikerskant is er de Pionierskaart, een chipkaart die het subsidietegoed van de betreffende kaarthouder bevat. De aanbieders van mobiliteitsdiensten maken gebruik van terminals die punten van de chipkaart afboeken bij het gebruik van een dienst. Taxiondernemers kunnen alleen subsidie declareren voor (hemelsbreed) gereisde kilometers binnen het geldigheidsgebied van de Pionierskaart. Om te kunnen controleren of de ritten daadwerkelijk binnen dit gebied plaatsvinden, dienen taxi’s te zijn uitgerust met GPSondersteunde boordcomputers. De aanschaf van de benodigde apparatuur kan slechts bij één firma, namelijk TaxiTronic.
11
overheden
beheersorganisatie bewoners & werknemers
aanbieders
chipkaart
afwaardeerterminals GPS-boordcomputer (taxi)
Figuur 2: De technische middelen die tijdens het experiment zijn ingezet
Over het algemeen vinden de geïnterviewden de inzet van een chipkaart een voor de hand liggende keuze: een chippas is een gebruikersvriendelijk betaalmiddel voor de eindgebruiker en fungeert als een alles-in-één-kortingskaart. De keuze voor een chipkaart in het experiment betekent bovendien een belangrijk duwtje in de rug voor chipkaarttoepassingen. Verder levert het gebruik van de chipkaart nuttige managementinformatie op voor de dienstenaanbieders en voorkomt het fraude. Met name de dienstenaanbieders vinden het goed dat voor een fraudebestendig betaalmiddel is gekozen. Sommige overheden vinden echter dat het voorkomen van fraude juist te veel nadruk heeft gekregen en dat dit ten koste is gegaan van de hoogte van kortingen voor de eindgebruiker (met name op de strippenkaart). Relativering van het gebruiksgemak van de chipkaart is wel op zijn plaats, merkt een betrokken overheid terecht op: betalen met de chipkaart kan niet in de bus (maar alleen in de voorverkoop bij de aangewezen punten) en door capaciteitsgebrek in de fietsenstallingen konden kaarthouders enige tijd geen (gratis) jaarabonnementen aanschaffen met hun Pionierskaart. Verder geldt een maximum bedrag dat per keer van de Pionierskaart kan worden afgeboekt. Daardoor was het aanvankelijk niet mogelijk een jaarabonnement aan te schaffen voor het stallen van een motorfiets. Een gemeente die niet aan de proef deelnam, ziet daarom niets in een kaart die een extra schakel vormt tussen gebruiker en diensten. Volgens deze gemeente moet de consument rechtstreeks voor het product kunnen betalen: de kaart als vervoerbewijs en/of als kortingskaart, goed voor vaste, lagere ritprijzen. Met het gebruik van de terminals blijken aanbieders veel tijd en geld kwijt te zijn, met name voor administratie en klachtenafhandeling. Zo moeten taxiondernemers aantonen bij de beheersorganisatie dat de te declareren Pionierskaartpunten rechtmatig zijn afgeschreven (dus conform het aantal hemelsbreed gereden kilometers binnen het geldigheidsgebied). De apparatuur kent ook nog veel kinderziektes waar zowel de ondernemers als kaarthouders hinder van ondervinden. Het projectbureau Pionierskaart onderschrijft dit. De exploitant van een fietsenstalling vond de bediening van de terminals zelfs te ingewikkeld voor zijn personeel. Daarom is de terminal uiteindelijk niet in de fietsenstalling maar in het wooninformatiecentrum geplaatst. Deze oplossing is voor de gebruiker niet ideaal: aanschaf van een abonnement kan niet direct bij de fietsenstalling. Een busvervoerder voorzag dat afwaardeerterminals op de bus zouden leiden tot langere halteertijden doordat kaarthouders twee betalingshandelingen moeten verrichten (punten laten afschrijven en de rest contant betalen). Daarom wilde de vervoerder geen extra apparaten op zijn bussen. De terminals kwamen uiteindelijk op een beperkt aantal voorverkooppunten terecht.
12
De geïnterviewden delen de mening dat de aanschaf van de vereiste boordcomputers een belangrijke drempel voor taxiondernemers vormt om aan het experiment deel te nemen. Alleen de software voor de apparatuur is gratis; de aanschaf en inbouw van de computers komt voor rekening van de ondernemers. De meeste dienstenaanbieders hebben er begrip voor dat een deel van de investering ook van hun kant moet komen. Voor veel taxiondernemers is deelname aan de proef echter een te groot financieel risico door een combinatie van factoren: het ontbreken van omzetgaranties en/of aanvullende financiering door (lokale) overheden, de beperkte looptijd van de proef, uitstel van een verplichte, landelijke invoering van boordcomputers (in het kader van de taxideregulering) en de lage marges in de taxiwereld. Om de investering te beperken heeft een enkele ondernemer overwogen slechts een deel van zijn wagenpark met een boordcomputer uit te rusten. Uiteindelijk zou dat echter ten koste gaan van de kwaliteit voor de klant (langere wachttijden). De investering zou wellicht lager uitvallen als men de apparatuur ook bij een andere leverancier dan TaxiTronic zou mogen aanschaffen. Sommige taxiondernemers vinden verder dat het Projectbureau betere afspraken met TaxiTronic had moeten maken over de ondersteuning van de geleverde apparatuur. De geïnterviewde overheden vinden vooral dat het ministerie erg strikte eisen aan de techniek heeft opgelegd. Daardoor lijkt de proef misschien ook meer op een experiment met boordcomputers dan met vraagsubsidie. Verdiepingsslag workshop De deelnemers aan de workshop waren het erover eens dat gemak, laagdrempeligheid en eenvoud voor de eindgebruiker voorop moeten staan bij de keuze van de toe te passen techniek; fraudebestendigheid en consequenties voor de aanbieders zijn van ondergeschikt belang. Alle groepen kozen dan ook unaniem voor de chipkaart als 'subsidiedrager' cq. betaalmiddel in hun fictieve experiment. Groep 1 stelde wel als randvoorwaarde dat het systeem niet te duur mag zijn. Groep 2 vond dat de kaart alleen voor gebruik in het OV en de taxi geschikt moest zijn, dus niet voor (brom)fietsgebruik. Toepassing op de fiets, bijvoorbeeld voor stallingen, kan namelijk leiden tot oneigenlijk gebruik van de subsidie en dat moet worden voorkomen. Groep 3 zag de chipkaart het liefst geïntegreerd met andere (kortings)kaarten. Wel moet er een centraal informatiepunt blijven bestaan. Ook vond deze groep dat tijdelijk een negatief saldo op de kaart mogelijk moet zijn, zodat kaarthouders de tijd hebben om hun kaart opnieuw op te waarderen. Tabel 5: Tijdens workshop gekozen techniek/betaalmiddel Toe te passen techniek groep 1. chipkaart
Motivering
Aanvullende opmerkingen
− laagdrempelig en simpel voor eindgebruiker
toepassing mag niet te duur worden
2. chipkaart, alleen voor gebruik in OV en taxi
− chipkaart is enige optie − fiets uitsluiten ter voorkoming van oneigenlijk gebruik van subsidie (bijv. voor recreatiedoeleinden)
3. chipkaart, liefst geïntegreerd met andere (kortings)kaarten
− gebruikersgemak maakt high-tech betaalmiddel wenselijk − integratie verhoogt betaalgemak en maakt het overzichtelijker: één mobiliteitspas
13
−
−
bijvoorbeeld samenvoegen met NS kortingskaart, creditkaart, deelautoabonnement; zorg voor een centraal informatiepunt
2.6
Vormgeving van de subsidiëring Het experiment is vormgegeven rondom één herkenbare naamsdrager: de Pionierskaart, de chipkaart met daarop het subsidiebudget van de eindgebruiker. Het experiment heeft ook zijn naam aan deze kaart ontleend. Toch is de Pionierskaart slechts een betaalmiddel dat is geïntroduceerd om het ‘subsidiesysteem’ tastbaar te maken en te kunnen werken met fictieve budgetten (in plaats van verstrekking van contante bedragen). De gehanteerde formule vereist bovendien een beheersorganisatie voor de coördinatie tussen subsidieverstrekker, dienstenaanbieders en kaarthouders. Hiervoor is het Projectbureau Pionierskaart in het leven geroepen. Dit projectbureau verzorgt tevens de corporate communicatie van het experiment, in het bijzonder de perscontacten. De inzet van een specifiek betaalmiddel, zoals de Pionierskaart, is echter geen noodzakelijkheid. Het draait bij vraagsubsidiëring immers om de wisselwerking tussen aangeboden diensten en kortingen enerzijds en de respons van de eindgebruiker anderzijds. Dat kan ook zonder een zichtbaar subsidie-instrument. Er zijn vele andere vormen van subsidiëring denkbaar, elk met een eigen manier van beheer en communicatie. Er bestaat duidelijk onenigheid over de effectiviteit van de gekozen formule. Velen zien als voordelen van de Pionierskaart: de herkenbaarheid van het betaalmiddel, het vertrouwen dat een ‘merknaam' oproept, het gebruiksgemak, en het feit dat het de verschillende modaliteiten onder de aandacht brengt. Anderen vinden daarentegen dat de Pionierskaart geen toegevoegde waarde heeft. Volgens hen is de consument vooral geïnteresseerd in de kwaliteit van de producten, en dus niet in het subsidie-instrument. En juist in de productensfeer biedt het experiment te weinig concrete, kwalitatief goede en door de reiziger gewaardeerde vervoerdiensten. Vanwege de lage kortingen is de prijs/kwaliteitverhouding evenmin interessant. De meningen over het opereren van het Projectbureau Pionierskaart zijn verdeeld. De meeste ondernemers en overheden prijzen het enthousiasme en de inzet van de beheersorganisatie. Tegelijk zijn betrokkenen soms ontevreden over de mate waarin het Projectbureau afspraken nakomt, bijvoorbeeld die met TaxiTronic over de levering van boordcomputers voor de taxi’s. Bij sommige ondernemers bestaat ook onduidelijkheid over de rol en verantwoordelijkheid van het Projectbureau. Het optreden van het bureau wordt ‘stroperig’ genoemd, zowel op het vlak van het faciliteren van communicatie, de afhandeling van baliewerkzaamheden, als het in kaart brengen van het vervoeraanbod. Men is het er over eens dat uitstraling en imago belangrijke succesfactoren zijn voor een experiment als deze. Een aantal partijen vindt dat meer geïnvesteerd zou moeten worden in de marketing van de hele formule. Zelfs de publiciteit rondom voor de Pionierskaart als naamsdrager neemt volgens sommigen steeds verder af. Eén keer een foldertje verspreiden, is niet voldoende; de formule moet herhaaldelijk gepromoot worden, liefst ontdaan van overbodige informatie en persoonlijk gericht, vooral ook als iemand de kaart al een tijd niet meer heeft gebruikt. Ook andere kanalen, zoals makelaars en notarissen, zouden kunnen worden benut om reclame voor het experiment te maken. Verder zouden dienstenaanbieders zelf ook de Pionierskaart, gekoppeld aan hun eigen producten, moeten promoten. Dat is niet gebeurd. Eén vervoerder steekt de hand in eigen boezem door te constateren: “En bovendien doen we niet wat we beloven…” Er bestaat dan ook gerede twijfel of de bewoners wel écht begrijpen hoe de verschillende producten werken. Gevolg: een nog geringer gebruik van de verschillende diensten.
14
Verdiepingsslag workshop Tijdens de workshop is de drie groepen gevraagd of zij in het fictieve experiment opnieuw voor een apart betaalmiddel, zoals de Pionierskaart, zouden kiezen. Bij alle groepen bleek dat zo te zijn. Groep 1 koos voor een chipkaart om het systeem zo laagdrempelig mogelijk te maken voor de consument. Groep 2 beschouwde de case als een collectief (subsidiërings)systeem. Betalingswijzen moeten daarom zoveel mogelijk uniform zijn. Dat kan uitstekend met de chipkaart. Bovendien kan een chipkaart eenvoudig worden afgeschermd voor bepaalde modaliteiten om zo oneigenlijk gebruik van subsidie te voorkomen (bijvoorbeeld bij de fiets; zie ook de opmerkingen van deze groep in Tabel 5). Ten behoeve van de duidelijkheid en het gemak voor de eindgebruiker, pleitte groep 3 voor integratie van het betaalmiddel met kaarten voor andere vervoerdiensten, zoals kortingskaarten en abonnementen, tot één mobiliteitspas. Groep 3 pleitte als enige voor een opzet zonder beheersorganisatie; de overige groepen deden daarover geen uitspraak. Zie Tabel 6 voor de details. Tabel 6: Tijdens workshop genoemde motiveringen om een tastbaar betaalmiddel in te zetten groep 1.
2.7
Motivering
Aanvullende opmerkingen
systeem moet laagdrempelig zijn voor de consument
2.
betreft collectief subsidiëringssysteem dus betalingsvormen zoveel mogelijk integreren
sluit fiets als bestedingsmogelijkheid uit, ter voorkoming van oneigenlijk gebruik
3.
chipkaart is duidelijk en gebruikersvriendelijk betaalmiddel; kan met andere (OV)betaalkaarten, kortingskaarten en abonnementen geïntegreerd worden tot één mobiliteitspas
druk saldo uit in geld in plaats van in punten zodat een beheersorganisatie niet nodig is
Looptijd van het experiment Het experiment in Leidsche Rijn startte in mei 1999. Meerhoven & De Polders volgde vanaf augustus 2000. Aanvankelijk was het de bedoeling dat de proef in Leidsche Rijn in juli 2002 zou aflopen. Tussentijds is echter besloten deze te verlengen tot en met december 2003. De looptijd van het experiment in Leidsche Rijn komt daarmee neer op ruim vier en een half jaar. Voor Meerhoven & De Polders is niet besloten tot verlenging van het experiment. Aldaar eindigt de proef per 1 juni 2003 zodat de looptijd ruim twee en een half jaar bedraagt. Alle geïnterviewden vonden de aangehouden looptijd van het experiment aan de korte kant. Juist in nieuwbouwwijken kost het flink wat tijd voordat de vraag zich tot iets substantieels heeft ontwikkeld. Een partij merkt op dat je met vraagsubsidie een gedragsverandering probeert te bewerkstelligen, namelijk dat bewoners bewustere afwegingen tussen vervoerwijzen maken. Zo’n gedragsomslag realiseer je niet van de ene dag op de ander, maar vergt een lange adem. Sommige overheden gaan minder verder: als looptijd volstaat een periode als overbrugging naar reguliere openbaar vervoer aanbod. De dienstenaanbieders, de taxiondernemers voorop, geven aan dat de looptijd te kort is om investeringen in boordapparatuur terug te kunnen verdienen. Men wil op korte termijn rendement zien en dat valt, door versnippering van de markt, niet te verwachten. Bovendien waren de boordcomputers bij aanvang van de proef in Leidsche Rijn technisch nog niet in orde. Deelname aan het experiment was voor veel taxiondernemers van hen daarom te risicovol. In 2002 werd weliswaar besloten de proef in Leidsche Rijn met een jaar te verlengen, maar de tijd tot de nieuwe einddatum was alweer te kort om nog nieuwe aanbieders aan te trekken.
15
Verdiepingsslag workshop Alle geïnterviewden vonden dat de looptijd van het experiment met de Pionierskaart te kort was. Daarom kregen de werkgroepen voor hun case de mogelijkheid een langere looptijd te kiezen. Waarop baseerden de groepen hun keuze en wat zou er na het verstrijken van de looptijd moeten gebeuren? De voorgestelde looptijden varieerden van minimaal 5 à 6 jaar, vergelijkbaar met de huidige duur van OV-concessies, tot toepassingen met een permanent karakter zodat ondernemers hun investeringen kunnen terugverdienen en er dus geen subsidies op de aanschaf van apparatuur nodig zijn. Alle groepen waren het er ook over eens dat een proef niet zomaar kan stoppen. Na afloop moet het concept een definitieve vorm krijgen, waarbij wel meer aan de markt zelf kan worden overgelaten. Zie Tabel 7 voor de details. Tabel 7: Tijdens workshop voorgestelde looptijden voor (toekomstige) experimenten Looptijd
Motivering
Aanvullende opmerkingen
minimaal 3 – 5 jaar
gedragsveranderingen vergen tijd
geef de toepassing na de looptijd een definitievere vorm, die meer aan de markt zelf wordt overgelaten; ook als het experiment niet wordt voortgezet, moet er iets voor in de plaats komen
2.
minimaal 10 jaar
consequentie van keuze voor vrije markt (cf. Tabel 3): ondernemers moeten hun investeringen kunnen terugverdienen
subsidies voor aanschaf van apparatuur zijn dan niet nodig; een lange looptijd stimuleert vervoerders bovendien om meer aan marketing te doen
3.
minimaal 6 jaar, liefst met zicht op continuïteit
vergelijkbare looptijden aanhouden als bij de concessies in het OV
na zes jaar is er gelegenheid voor veranderingen in het concept
groep 1.
2.8
Aantrekkelijkheid van het experiment Om de aantrekkelijkheid voor de eindgebruiker te waarborgen, komen voor het experiment alleen locaties in aanmerking waar vanaf de aanvang aanbod in minstens drie verschillende modaliteiten, te weten OV, (deel)taxi en fiets, beschikbaar is. Mede om die reden zijn Almere en Barendrecht afgevallen. Om het gebruik van de Pionierskaart extra te stimuleren, biedt het experiment ruimte voor een loyaliteitsprogramma. In het kader van dit programma kunnen locale overheden kortingen geven op bepaalde activiteiten, zoals bezoek aan theater, zwembad en bibliotheek, als de eindgebruiker daarvoor reist met de mobiliteitsdiensten die in het pakket van de Pionierskaart zitten. Kaarthouders ervaren dit als een "dubbele beloning", een bevestiging van hun bijzondere positie ten opzichte van bewoners die niet over de Pionierskaart beschikken. In Meerhoven & De Polders is zo'n loyaliteitsprogramma daadwerkelijk van kracht; in Leidsche Rijn niet. Vooral de dienstenaanbieders vinden dat het vereiste minimum aanvangspakket wat ver gaat. Wat goed is (voor de consument), komt volgens hen vanzelf tot bloei. Aanvankelijk mag het dienstenpakket dus best klein zijn, mits het maar is waar de eindgebruiker op zit te wachten. Wel worden taxi en bus beschouwd als belangrijke schakels die dus ook eigenlijk niet mogen ontbreken. Kwaliteit, service en informatie van de aangeboden diensten bepalen niettemin de uiteindelijke keuze van de reiziger. (Hoewel niet als zodanig geconcludeerd door de aanbieders, bevestigt dit dat vraagsubsidie alleen iets toevoegt als de eindgebruiker ook binnen een modaliteit echt kan kiezen tussen verschillende producten, red.)
16
De (locale) overheden zijn echter van mening dat een experiment met vraagsubsidie een 'vliegende start' moet kunnen maken. Daartoe moet er van meet af aan een 'goed' aanbod liggen. Aanbod in diverse modaliteiten tegelijk is nodig om de eindgebruiker in staat te stellen zijn/haar hele verplaatsingsketen anders in te richten én een ruime keuze aan alternatieven te bieden. Wel zien de geïnterviewde locale overheden eindgebruikerssubsidiëring als een bedreiging voor hun eigen OV-beleid. Immers, taxivervoer dat wordt ondersteund door vraagsubsidie, kan ten koste gaan van het OV-gebruik. Een aantal geïnterviewden merkt op dat het accent misschien minder op het aanvangsaanbod zou moeten liggen en meer op de groep potentiële eindgebruikers die een overheid met de subsidie wil bereiken. Anders gezegd: wie zouden naar verwachting echt iets met de subsidie doen? Mensen die werkzaam zijn op de proeflocatie, maar daar niet wonen, worden genoemd als belangrijke potentiële doelgroep. Werknemers van bedrijven in de wijk Meerhoven kunnen nu officieel geen gebruik maken van de Pionierskaart. Ook zou de rijksoverheid meer ruimte moeten bieden aan gedeeld autogebruik en huurauto's. VINEX-bewoners zijn nu eenmaal sterk georiënteerd op de eigen auto en deze producten lijken daar nog het meeste op. Bovendien is de investeringsbereidheid onder aanbieders van autodiensten groot. Deze aanbieders vinden de opstelling van de rijksoverheid ten aanzien van deelauto en autoverhuur ambivalent: de rijksoverheid wil graag de deel- en huurauto op de lijst van beschikbare producten, maar dit komt niet tot uiting in de hoogte van het subsidiebedrag. Daarmee blijft het aanbod voor de eindgebruiker beperkt, terwijl de auto als onderdeel van de keten heel reëel of zelfs noodzakelijk kan zijn. Uit de interviews komt weinig naar voren over nut en noodzaak van een loyaliteitsprogramma ter bevordering van de aantrekkelijkheid van vraagsubsidiëring. De gemeente Veldhoven vindt dat het loyaliteitsprogramma helpt om kaarthouders het idee te geven dat zij iets terugkrijgen voor hun deelname aan het experiment. Het loyaliteitsprogramma is aldus een aansprekende vorm van marketing, ook al is de link met 'vervoer' niet altijd vanzelfsprekend. Sowieso vindt deze gemeente dat het haar inwoners alle voordelen moet bieden die binnen de regels van het experiment mogelijk zijn. De gemeente Eindhoven hoopt dat het loyaliteitsprogramma ook andere bedrijven prikkelt om met nieuwe initiatieven te komen, bijvoorbeeld een supermarkt die vervoer naar het winkelcentrum sponsort, of een zwembad dat een taxibus voor kinderen faciliteert. De betrokken decentrale overheid, SRE, had liever een nog breder servicepakket gezien waarop alles met betrekking tot mobiliteit verkrijgbaar is, zoals de bezorging van producten. Dit bleek echter binnen de regelgeving niet mogelijk. Verdiepingsslag workshop Als laatste onderdeel in de case konden de werkgroepen aangeven op welke manier zij het experiment zo aantrekkelijk mogelijk wilden maken voor de eindgebruiker. Moet de nadruk liggen op kwalitatief hoogwaardige diensten, zijn er extra “lokkertjes” nodig (bijv. in de vorm van een loyaliteitsprogramma), moet je de gebruiksdoeleinden oprekken naar de hele verplaatsingsketen of moet je bepaalde modaliteiten, zoals fiets en auto, juist uitsluiten van subsidie? Groep 1 en groep 3 waren van mening dat de subsidie van toepassing moet zijn op de hele vervoerketen. Groep 1 ziet daarbij het liefst dat eindgebruikers de subsidie in het hele land benut kan worden. Immers, een reis gaat vaak verder dan het gebied waarin het experiment plaatsvindt. Beide groepen willen ruimte bieden voor combinaties van vervoerdiensten met commerciële producten en activiteiten. Deze kunnen de aantrekkingskracht namelijk verder vergroten. Ook groep 2 vond dat deze ruimte moet bestaan, maar liet de zorg voor aantrekkelijkheid volledig aan de dienstenaanbieders over. Zie tabel 8 voor de details.
17
Tabel 8: Tijdens workshop voorgestelde maatregelen om de aantrekkelijkheid te bevorderen Maatregel
Motivering
Aanvullende opmerkingen
subsidie inzetten voor de hele keten, liefst ook buiten de geografische grenzen van de proeflocatie
verandering verplaatsingsgedrag betreft hele keten
subsidie eventueel koppelen aan 'leuke' commerciële producten; resultaat moet wel beter en meer zijn dan de huidige 'stadspassen'
2.
zorg voor aantrekkelijkheid volledig aan de dienstenaanbieders overlaten
vanwege keuze voor vrije markt-principe
toepasbaarheid voor fietsgebruik uitsluiten (zie Tabel 5)
3.
subsidie inzetten voor de hele keten
ten behoeve van gebruiksgemak en flexibiliteit streven naar integrale mobiliteitspas
ruimte bieden aan andere bedrijven om producten/activiteiten te koppelen aan mobiliteitsdiensten
groep 1.
18
3
Een toekomst voor vraagsubsidie? De leerpunten op een rij Het experiment heeft niet gebracht wat velen ervan verwacht hadden. De tegenvallende resultaten zijn voornamelijk het gevolg van de gekozen opzet en de ongunstige omstandigheden waaronder het experiment plaatsvindt. De combinatie van de korte looptijd, het beperkte geldigheidsgebied, de strikte regelgeving en technische vereisten ten aanzien van boordapparatuur, levert voor de dienstenaanbieders geen interessante business case op. Als aanbieders al meedoen dan is dat vooral uit beleefdheid of omdat men een zekere druk van de verschillende overheden ervaart. Ook de locale overheden leggen hun deelname aan het experiment op die manier uit; enthousiasme is ver te zoeken. Op basis van de resultaten is het moeilijk conclusies te trekken over de geschiktheid van vraagsubsidie in het algemeen. Het merendeel van de geïnterviewden is niettemin van mening dat vraagsubsidie wel degelijk een interessant middel kan zijn om de reiziger meer directe zeggenschap over het aanbod te geven. Daarbij zij wel opgemerkt dat het kennisniveau over vraagsubsidie onder de geïnterviewden betrekkelijk laag bleek. De praktijk kan weerbarstig zijn, ook wanneer toepassing van vraagsubsidie opportuun lijkt. Anders gezegd, vraagssubsidie hoeft nog geen passend aanbod opleveren, ook al is er vraag naar. Immers: • •
•
vraagsubsidie kan leiden tot versnippering van de markt; elke mobiliteitsdienst vereist echter een minimum volume om levensvatbaar te zijn; vraagsubsidie vraagt om ondernemers die risico’s willen nemen; omgekeerd hebben dienstenaanbieders behoefte aan een stabiele omgeving, voldoende tijd om hun investeringen terug te verdienen, randvoorwaarden die bij het experiment met de Pionierskaart ontbraken; vraagsubsidie impliceert “concurrentie op de weg”; nieuwe en innovatief aanbod komt in een dergelijke marktsituatie alleen goed van de grond als er garantie op exclusiviteit van dienstenlevering tegenover staat.
In ieder geval is meer onderzoek nodig naar kansrijkere toepassingsmogelijkheden van vraagsubsidie in het collectief personenvervoer. Wellicht vergt dat ook extra experimenten. Onderstaande leerpunten, gedestilleerd uit de interviews en workshop, gelden daarbij als belangrijke aandachtspunten. •
Bied ruimte voor locale invulling. Een blauwdruk op nationale schaal is niet reëel. De locatie waar een overheid vraagsubsidie wil toepassen en het doel dat men daarmee nastreeft (bijv. verbeteren van de bereikbaarheid, sociale functie, leefbaarheid etc.) moeten bovendien de juiste uitwerking hebben op de ontvangende doelgroep, anders heeft vraagsubsidie geen zin. Werk pas daarna de vormgeving verder uit. Maak tussentijdse wijzigingen in de opzet mogelijk en durf ook daadwerkelijk bij te stellen als dat nodig blijkt te zijn.
•
Zorg ervoor dat de betrokken regionale en locale overheden in staat zijn én gemotiveerd zijn om het voortouw te nemen in eventuele volgende experimenten. ‘Open inschrijvingen’ kunnen dit waarborgen.
•
Maak vraagsubsidiëring herkenbaar voor de eindgebruiker, bijvoorbeeld door de introductie van een tastbaar betaalmiddel. Voorkom de instelling van een centrale beheersorganisatie; dit maakt de toepassing onnodig duur en ingewikkeld.
19
•
Laat de betrokken overheden eindgebruikers beter informeren over hun mogelijkheden om het aanbod te beïnvloeden en bijvoorbeeld scholen en werkgevers helpen om meer ‘collectieve vraag’ tot stand te laten komen.
•
Hanteer geen vaste kortingen, maar laat de eindgebruiker zelf uitmaken hoeveel subsidie hij/zij voor het gebruik van een dienst over heeft. Alleen dan heeft de eindgebruiker een middel om zelf over het aanbod te ‘onderhandelen’. Een vorm van eigen bijdrage van de eindgebruiker, bijvoorbeeld door bijbetaling of inleg vooraf, blijft wenselijk. Dit voorkomt verspilling en zorgt ervoor dat eindgebruikers stil staan bij de waarde van de aangeboden diensten.
•
Maak het op één of andere manier (financieel) aantrekkelijk voor dienstaanbieders om vroegtijdig “in te stappen”. Ook innovaties moeten de initiator uiteindelijk enig voordeel opleveren ten opzichte van zijn concurrenten.
•
Voorkom dat het aanbod via andere kanalen ook al rechtstreeks gesubsidieerd wordt (bijvoorbeeld via de rijksbijdrage voor de exploitatie van stads- en streekvervoer); dienstenaanbieders beschouwen de subsidie van de eindgebruiker dan mogelijk als extraatje bovenop de ‘vaste’ inkomsten; hierdoor vermindert de invloed van de eindgebruiker op het aanbod.
•
Laat aanbieders meer aan marketing doen en beter aan de consument uitleggen hoe hun producten werken. Laat aanbieders ook beter en vaker de daadwerkelijke vervoerbehoefte van de (potentiële) eindgebruikers peilen, in plaats van de huidige werkwijze waarin klantenpanels een oordeel mogen geven over het reeds beschikbare aanbod.
20
Bijlage 1: Basisvragen ‘Survey’ Pionierskaart soort Vinex-wijk doet mee aan proef met Pionierskaart
rol aanbieders mobiliteit
module 1.
naam Vinex-wijk of gemeente Leidsche Rijn, Meerhoven & De Polders
korte introductie • voorstellen interviewers inno-V adviseurs en AVV • doel interview • doel onderzoek • scheiding bewoners enerzijds (NEA) en overheden/vervoerders anderzijds (inno-V) • planning onderzoek • autorisatie interviewverslag • informatie en letterlijke citaten zijn geanonimiseerd in het uiteindelijke verslag • geïnterviewden worden uitgenodigd voor een workshop die uitkomsten terugkoppelt • zijn er nog vragen? 1. persoonlijke gegevens geïnterviewde 1.1 naam 1.2 functie 1.3 bedrijf 1.4 relatie tot Pionierskaart 2. aanzet proef Pionierskaart 2.1 door wie bent u destijds benaderd 2.2 wanneer was dat 2.3 waarom kwam die persoon of organisatie bij u terecht 2.4 wat was uw eerste reactie 2.5 waarom was dat uw eerste reactie 2.6 waarom wilde uw bedrijf meedoen (eerste, korte antwoord) 2.7 speelde de subsidie een rol bij die beslissing 3. inhoud proef Pionierskaart 3.1 wat zijn volgens u de doelen van de Pionierskaart 3.2 wat is uw mening over die doelen van de Pionierskaart 3.3 wat is uw mening over de uitgangspunten van de Pionierskaartformule 3.4 wat is volgens u de uitwerking van de Pionierskaart 3.5 was eigen in- of aanvulling van die formule mogelijk 3.6 beschikte u over voldoende middelen voor de proef (tijd en geld) 3.7 wat zijn volgens u de sterke punten van de Pionierskaart 3.8 wat zijn volgens u de zwakke punten van de Pionierskaart 4. al dan niet meegedaan aan proef Pionierskaart 4.1 welk doel heeft de proef voor uw bedrijf 4.2 wat waren voor uw bedrijf de overwegingen pro en contra 4.3 hoe was de reactie van uw directie 4.4 wat was de uiteindelijke beslissing 4.5 wat gaf uiteindelijk de doorslag
21
5. verloop van de proef 5.1 wat waren vooraf de verwachtingen van de proef 5.2 wanneer is de proef van start gegaan 5.3 hoe is de proef ontvangen (bij overheid, vervoerders, publiek, media) 5.4 hoe functioneerde de beheersorganisatie 5.5 hoe verliep de communicatie en informatie 5.6 hoe is dat nu 5.7 wat is het gebruik toen 5.8 wat is het gebruik nu 5.9 wat is de ontwikkeling van het gebruik 5.10wat verwacht u van het gebruik in de toekomst 6. evaluatie proef 6.1 wat vindt u van het verloop van de proef 6.2 hoe kijkt u achteraf tegen de rol van de overheden 6.3 hoe kijkt u achteraf tegen uw rol 6.4 hoe kijkt u achteraf tegen de rol van de andere aanbieders 6.5 waren/zijn er voldoende aanbieders 6.6 wat vindt u van de producten en productformules van de aanbieders 6.7 zoeken de aanbieders de gebruikers op 6.8 en zoeken andersom de gebruikers de aanbieders op 6.9 waarom zijn gebruikers tevreden of ontevreden 6.10 wat vindt de aanbieder van ontevreden gebruikers 6.11 zijn aanbieders zelf ook ontevreden 6.12 zijn er voldoende prikkels voor overheden, vervoerders en gebruikers 6.13 bent u tijdens de rit tegen dingen aangelopen 6.14 komen de doelen van de Pionierskaart uit de verf ontsluiten van Vinex-wijken het aanbieden van alternatieven-op-maat voor de eigen auto(‘s) het stimuleren van vernieuwing in het personenvervoer markt-/wisselwerking tussen aanbieders en vraag 6.15 zo nee, waar ligt dat aan vraag gebruikers aanbod vervoerders arrangementen overheid – vervoerder informatie/communicatie omgeving (techniek, juridische zaken, samenwerking) 6.16 zijn de verwachte opbrengsten gerealiseerd 6.17 ziet u de Pionierskaart als een rendabele bedrijfsactiviteit 6.18 hoe vind u dat andere bedrijven de Pionierskaart oppakken 6.19 vindt u dat de overheid voldoende initiatief neemt 6.20 welke lessen trekt u uit de proef 6.21 wat had achteraf anders of beter gekund
22
7. vraagsubsidie in het algemeen 7.1 bent u bekend met vraagsubsidie in het algemeen 7.2 denkt u dat vraagsubsidie een toekomst heeft 7.3 zo ja: onder welke voorwaarden 7.4 zo nee: waarom niet 7.5 sterke punten vraagsubsidie 7.6 zwakke punten vraagsubsidie 7.7 kansen vraagsubsidie 7.8 dreigingen vraagsubsidie 7.9 Levert vraagsubsidie een bijdrage aan de volgende doelen: vermindering van het autobezit en -gebruik het bieden van een alternatief in Vinex-wijken waar nog geen openbaar vervoer is 8. afsluiting 8.1 wilt u nog andere zaken kwijt 8.2 bedankt voor uw tijd en inbreng 8.3 afspraken over tijd en plaats aanleveren concept-verslag op hoofdlijnen (e-mailadres) 8.4 eventueel: visitekaartjes uitwisselen
23
24
Bijlage 2: Verslag workshop Pionierskaart, 30 mei 2002 Locatie: Noordbrabants museum, ’s-Hertogenbosch Tijd: 13.00 uur tot 17.00 uur Organisatie: inno-V adviseurs i.s.m. Adviesdienst Verkeer en Vervoer Marc Maartens (Mma), voorzitter van de bijeenkomst, opent de workshop. Hij legt uit wat het doel is van de middag. Het doel van deze middag is de geïnterviewden bij elkaar te brengen en ervaringen uit te wisselen in een informele sfeer aan de hand van een case. Meningen van geïnterviewden zijn verwerkt in deze case. Opening: aan de deelnemers wordt gevraagd zich voor te stellen en te reageren op de vraag Stel, u wordt de nieuwe minister van V&W en je vindt het dossier vraagsubsidie op je bureau. Wat doet u met het dossier? De meeste deelnemers zouden met het dossier aan de slag gaan. Ze vinden vraagsubsidie kansrijk. Daarnaast zorgt het voor meer bewustzijn bij de consument. Enkele deelnemers pleiten voor een regionale toepassing van vraagsubsidie. Enkele deelnemers weten niet goed wat ze met vraagsubsidie willen doen. Ze zouden eerst meer informatie willen inwinnen voordat ze een beslissing nemen. Daarnaast zijn er ook enkele deelnemers die het dossier een lage prioriteit willen geven. Zij vinden het belangrijker dat eerst het huidige aanbod in orde is. Presentatie AVV Antoine de Kort van AVV geeft een beeld van de onderzoeken die in het kader van de Pionierskaart plaatsvinden. De monitoring en evaluatie eindgebruikerssubsidiëring VINEX-locatie bestaat uit twee onderdelen. AVV heeft NEA ingeschakeld voor de evaluatie van de (potentiële) gebruikers (de vraagkant). Inno-V adviseurs is ingeschakeld om bij overheden en vervoerders de Pionierskaart te evalueren (de aanbod kant). Antoine noemt enkele tussenresultaten van NEA. Vragen/Opmerkingen naar aanleiding van de presentatie: • Het proces vooraf is van invloed op uiteindelijke vorm van experiment, wordt proces ook geëvalueerd? Antwoord: de survey en deze workshop zijn onder andere bedoeld om zichtbaar te maken hoe men dit proces heeft ervaren. • Hoe zou het aanbod gebruikt zijn als er geen Pionierskaart was? Antwoord van andere deelnemer: misschien was het aanbod er niet geweest als de Pionierskaart er niet was geweest. • Waar wordt Pionierskaart nu voor gebruikt? Antwoord: vooral voor de fietsenstallingen, omdat houders van de Pionierskaart hiervoor een gratis abonnement kunnen krijgen. Case Na de presentatie wordt de groep verdeeld in drie subgroepen die aan de slag gaan als adviesgroep. In deze groepen zijn vervoerbedrijven, overheden en (reizigers)organisaties vertegenwoordigd. De fictieve gemeente Rijsseldam wil graag een experiment met vraagsubsidie en heeft daarbij nog een aantal vragen: •
•
•
Dilemma 1: Locatiekeuze Welk locatietype adviseert de werkgroep voor het experiment? Keuzemogelijkheden: landelijk gebied/stad/VINEX-wijk. Dilemma 2: Deelname vervoerders Op welke manier kunnen vervoerders aan het experiment deelnemen? Keuze mogelijkheden: vrije deelname/via concessies/ anders. Dilemma 3: Budgettering Op welke manier dient het budget beschikbaar te worden gesteld aan de reizigers? Keuze mogelijkheden: korting/volledig besteedbaar/ anders.
25
•
•
•
•
Dilemma 4: Techniek Wat weegt het zwaarst in de keuze tussen een high-tech of eenvoudige vorm van registratie en verstrekking van de subsidie? Keuzemogelijkheden: fraudebestendigheid/imago middel/ anders. Dilemma 5: Subsidiemiddel Is een vraagsubsidie kaart (zoals de Pionierskaart) nodig voor het experiment? Keuzemogelijkheden: ja/nee. Dilemma 6: Looptijd experiment Hoe lang (in jaren) zou het experiment moeten duren? Keuzemogelijkheid: …. jaren. Dilemma 7: Aantrekkelijkheid Wanneer is het experiment aantrekkelijk genoeg voor de inwoners? Keuzemogelijkheden: zonder extra’s/loyaliteitsprogramma/geschikt voor de hele keten/anders.
Op voorstel van een deelnemer formuleert ieder groep eerst het doel van hun experiment. GROEP 1 Doel: Het openbaar-vervoergebruik loopt terug, de gemeente wil daar iets aan doen. Daarnaast wil de gemeente de leefbaarheid in de nieuwe wijken vergroten door het terugdringen van het autogebruik. Dilemma 1: De groep kiest voor een stad. Een optie is om bijvoorbeeld alle verhuizers binnen een stad (dus niet alleen nieuwe VINEX-wijk bewoners) aan het experiment te laten deelnemen. Maar er is toch gekozen voor de hele stad, omdat een grote groep beter geschikt is voor een experiment. Dilemma 2: De groep wil gaan werken met contracten met daarin een bonus-malus systeem. Deze contracten worden gesloten met een beperkt aantal vervoerders. Vooraf worden afspraken gemaakt met deze vervoerders. Anders kan het bijvoorbeeld gebeuren dat er ’s avonds geen taxi’s meer beschikbaar zijn. Dilemma 3: Volgens de groep moet er korting gegeven worden die is gekoppeld aan plaats en tijd, waardoor je een optimale benutting van de beschikbare capaciteit bereikt. Je moet het budget niet volledig besteedbaar maken, anders staan mensen niet stil bij de waarde van het vervoer. Dilemma 4: Het systeem moet laagdrempelig en simpel zijn. Een chipkaart is daarom het meest geschikt. Voorwaarde is wel dat het systeem niet te duur moet zijn. Dilemma 5: De groep vindt dat er één kaart moet zijn om het systeem zo laagdrempelig mogelijk te maken. Dilemma 6: De groep pleit voor minimaal drie tot vijf jaar experimenteren, omdat gedragsveranderingen tijd kosten. Na afloop van het experiment kan je niet gewoon stoppen. Het experiment moet dan een definitievere vorm krijgen waarbij er waarschijnlijk meer kan worden overgelaten aan de markt. Als het experiment niet wordt voortgezet, dan moet er iets anders voor in de plaats komen. Dilemma 7: De groep wil dat de kaart geschikt is voor de hele keten en het liefst geldig in het hele land. Ook kunnen er commerciële producten aan gekoppeld worden. Dit moeten ook leuke producten zijn, het moet meer worden dan de huidige stadspassen. GROEP 2 Doel: Het waarborgen van de leefbaarheid van een gebied en de sociale functie van openbaar vervoer. Dilemma 1: De groep kiest voor het platteland, omdat zij de leefbaarheid en sociale functie hier willen waarborgen. Vraagsubsidie komt daar het beste tot zijn recht omdat bestaande vervoervoorzieningen er het meeste onder druk staan. De groep wil de vervoerders prikkelen en de klant centraal zetten.
26
Dilemma 2: De groep pleit voor vrije concurrentie (openbaar vervoer en eventueel taxi). Als de bedragen maar hoog genoeg zijn op de kaart dan willen taxi’s ’s avonds ook wel rijden. Voor de taxibedrijven is het interessant zolang ze maar genoeg geld krijgen. Dilemma 3: Volgens de groep moet het bedrag juist volledig beschikbaar zijn, waarbij geldt: op=op. De reiziger krijgt volledige keuzevrijheid. Vervoerders worden zo uitgelokt het zelfde te bieden tegen minder ‘punten’. Speciale doelgroepen zoals gehandicapten kunnen een extra budget krijgen via sociale zaken. Dilemma 4: Het moet een chipkaart zijn. De techniek daarvoor moet aanwezig zijn in zowel het openbaar vervoer als de taxi. Er moeten geen gebruiksmogelijkheden voor fietser komen, deze kan namelijk ook voor recreatie gebruikt worden. Dilemma 5: Het moet een collectief systeem zijn met zoveel mogelijk integratie. Dilemma 6: De groep pleit voor minimaal 10 jaar looptijd van het experiment, omdat je ondernemers dan kans geeft om hun investeringen zelf terug te verdienen (noodzakelijk in verband met de keuze voor een vrije markt). Subsidies voor aanschaf van apparatuur zijn dan niet nodig. Bovendien stimuleert de lange looptijd dat vervoerders (marketing)inspanningen doen om meer reizigers te trekken. Dilemma 7: De groep vindt dat je de aantrekkelijkheid volledig aan de vervoerder moet overlaten en dat je deze daarvoor de ruimte moet geven. GROEP 3 Doel: Het waarborgen van de bereikbaarheid door het bieden van mobiliteitsalternatieven en het aanbod afstemmen op de lokale vraag. Dilemma 1: De groep kiest ervoor om het experiment in de gehele gemeente te laten plaatsvinden. Dilemma 2: De groep kan niet tot een unaniem standpunt komen. De concurrentie kan misschien worden aangewakkerd door een nieuwe vorm van concessies met een bonus-malus systeem. Daarnaast moet de markt ook zelf met voorstellen komen. Een idee is om VINEX-bewoners in het begin meer budget (in punten) te geven dan andere inwoners van de gemeente. Bij weinig vraag in een gebied kan een vervoerder dan meer punten per klant krijgen dan wanneer er veel vraag is. Op deze manier breng je vanaf het begin aanbod tot stand. De overheid dient de vraag wel continu te monitoren en desgewenst concessies aan te passen. Dilemma 3: De groep wil dat de gebruiker eerst wat moet doen voordat hij van het budget gebruik kan maken. Als de gebruiker de kaart bijvoorbeeld met vijftig euro opwaardeert dan komt er honderd euro op de kaart te staan, dat vervolgens volledig beschikbaar is voor specifieke doelgroepen. Vinexbewoners kunnen bij het storten van vijftig euro bijvoorbeeld 150 euro op hun kaart krijgen. Daarnaast pleit deze groep voor een zogeheten ‘slooppremie’: mensen die hun auto weg doen kunnen tweehonderd tot driehonderd procent meer subsidie krijgen. Dit kan een stimulans zijn voor de (oudere) weggebruiker om de auto eerder de deur uit te doen. Dilemma 4: Het gemak is erg belangrijk. Een hightech betaalmiddel, zoals een chipkaart, is daarom noodzakelijk. Er kunnen ook allerlei andere kaarten samengevoegd worden in de chipkaart zoals een NS kortingkaart, een creditkaart, een deelauto-abonnement en WVG’ers kunnen ook extra geld/punten erop krijgen. De groep pleit ervoor dat mensen ook tijdelijk negatief op de kaart mogen staan, zodat ze de tijd krijgen om hem opnieuw op te waarderen. Wel moet er een centraal informatiepunt blijven bestaan. Dilemma 5: Een systeem met één mobiliteitspas heeft de voorkeur.
27
Dilemma 6: De groep pleit voor een experimentperiode van minimaal 6 jaar. Het liefst hebben zij helemaal geen experiment, maar zicht op continuïteit. Na zes jaar heb je wel een moment voor veranderingen in het concept. Dilemma 7: De groep vindt ook dat het een integrale pas voor de hele keten moet worden met ook mogelijkheden voor andere bedrijven, bijvoorbeeld Albert Heijn die vervoer naar het winkelcentrum sponsort of een taxibus voor kinderen naar het zwembad. Nabespreking / Conclusies • Afhankelijk van het doel zijn er keuzes gemaakt. Daarom leverden de drie groepen verschillende uitkomsten. Er bestaan dus verschillende manieren om een experiment met vraagsubsidie in te vullen. • De groepen hebben gekozen voor verschillende locatietypen voor experiment. Opvallend hierbij is dat niemand gekozen heeft om het experiment alleen in een VINEX-wijk te laten plaatsvinden. • De groepen denken ook verschillend over de deelname van vervoerders (vrije concurrentie versus contract met bonus-malus systeem), het beschikbaar stellen van het budget (volledig beschikbaar versus korting) en hoe het experiment aantrekkelijk te maken (geschikt voor de hele keten met extra’s versus aan de vervoerders overlaten). • Alle groepen kiezen voor een chipkaart, omdat gemak en laagdrempeligheid belangrijk worden gevonden. Een groep stelt wel als voorwaarde dat dit systeem niet te duur moet zijn. De kosten van het systeem moeten in verhouding zijn met de opbrengsten. • De gekozen looptijden verschillen, maar opvallend is dat er duidelijk voor een langere looptijd gekozen wordt dan nu het geval is bij de Pionierskaart.
Slotvraag voor iedere deelnemer: Welk advies zou u aan het ministerie willen meegeven? De punten die genoemd zijn: • schep duidelijkheid over wat vraagsubsidie is, er is nu veel onduidelijkheid over de definitie waardoor er verschillende invullingen aan worden gegeven. • het experiment met vraagsubsidie kan nu niet geheel los kan staan van de huidige aanbodsubsidie. Je moet in de toekomst kiezen voor of aanbod- of vraagsubsidie maar niet allebei tegelijkertijd. • hang er niet te veel dingen aan op, houd het simpel. • zorg voor een langere looptijd, je moet een lange adem hebben voor een gedragsverandering. Daarnaast moeten ondernemers ook de kans krijgen hun investeringen terug te verdienen. • durf de stap te zetten en durf risico’s te nemen. • maak geen blauwdruk voor vraagsubsidie, maar laat het over aan de regio. De uitkomst van de workshop laat zien dat de beste oplossing niet bestaat. • geef de ruimte aan een projectteam om te ondernemen binnen duidelijke kaders. • zorg voor een multiplier-effect, zoals bij de NU-pas. Daarbij kunnen punten verkregen worden bij het kopen van duurzame producten en weer ingeleverd worden voor de aanschaf van duurzame producten. • breng faal- en succesfactoren duidelijk in kaart. Formuleer duidelijke criteria op basis waarvan het project kan worden beoordeeld. Stel ook duidelijke doelen die je wilt bereiken. • schenk meer aandacht aan de gemakscomponent. Korting is niet voor iedereen belangrijk. • regel als overheid alleen dingen die anders niet worden geregeld. Omstreeks 17.00 uur rondt Marc de bijeenkomst af en bedankt de deelnemers voor hun bijdrage. De uitkomsten van de middag zullen worden gebruikt in de eindrapportage over de Survey. Andere (lopende) onderzoeken/projecten: • Nu-pas: www.nuspaarpas.nl • Ricardo Poppeliers, afstudeerder aan de TU Delft, faculteit Techniek, Bestuur & Management • Provincie Noord-Brabant
28
Deelnemerslijst workshop Pionierskaart naam
Bedrijf
Peter Andersson Esra Broekhof Theo van Eck Hans Goedvolk Marian Jongman Bert Kaiser Antoine de Kort Lars Lutje Schipholt Marc Maartens Henry Mentink Kees van Ommeren Martine Oosterlee Ricardo Poppeliers Bert Schepers Piet Steigstra Jan van Uum
Gemeente Utrecht inno-V adviseurs ROVER Projectbureau Pionierskaart Ministerie van Verkeer en Waterstaat, DGP Gemeente Eindhoven Adviesdienst Verkeer en Vervoer inno-V adviseurs Mma Stichting voor Gedeeld Autogebruik Decisio Adviesdienst Verkeer en Vervoer TU Delft, faculteit Techniek, Bestuur & Management NEA GVU Provincie Noord-Brabant
Afgemeld: John Bakker Jan Borghuis Meindert Bovens Wim Brouwer Wim Jansen Berthus Jansen Halmar Kranenburg Hans van Schaik Ferry Smith Herman van der Wilt
Taxi Bakker Barendrecht Greenwheels Gemeente Veldhoven De Vier Gewesten Taxi-bedrijf Atax Transvision connexxion KNV Taxi ANWB BRU
29
30
