PŘÍLOHA Č. 1: PŘIPOMÍNKY VÝBORU PRO PRÁVA CIZINCŮ K NOVÉMU ZÁKONU O STÁTNÍM OBČANSTVÍ ČESKÉ REPUBLIKY
PŘEHLED KRITICKÝCH PŘIPOMÍNEK: I.
II. III. IV. V.
zpřísnění nabývání státního občanství udělením a. problémy současné situace: (příklady nepřiměřené přísnosti, současná koncepční východiska MV, názor NSS, nízké počty žadatelů) b. zpřísnění podmínky celkové osobnostní bezúhonnosti (výslovně jakákoli závažnost, důkazní břemeno je na žadateli, přidání dalších právních oblastí, sankce pokuty až 50 000 Kč) + komparace s jinými státy c. další podmínky (majetkové přiznání, nepobírání sociálních dávek, „úzký vztah“, přísnější trestněprávní bezúhonnost) d. delší lhůty v řízení e. omezení opravných prostředků proti rozhodnutím ministerstva vnitra vypuštění zvýhodnění pro bývalé občany ČSFR půlroční čekací lhůta pro nemanželské děti ze smíšených rodin další připomínky celkové pojetí institutu státního občanství
I. Zpřísnění nabývání státního občanství udělením A) problémy současné situace: V současné rozhodovací praxi odboru všeobecné správy ministerstva vnitra o udělení státního občanství se lze setkat s řadou případů, kdy je rozhodnutí nepřiměřeně přísné. Z právního hlediska je lze rozdělit na 2 typy případů: 1) nevyhovění žádosti z důvodu údajného nesplnění podmínky stanovené v § 7 odst. 1 písm. e) zákona o nabývání a pozbývání státního občanství ČR (dále jen „současný zákon“), která zní: že cizinec „plní povinnosti vyplývající z ustanovení zvláštního právního předpisu upravujícího pobyt a vstup cizinců na území České republiky, povinnosti vyplývající ze zvláštních předpisů upravujících veřejné zdravotní pojištění, sociální zabezpečení, důchodové pojištění, daně, odvody a poplatky“. Žádosti o udělení státního občanství jsou zamítány často pro zcela bagatelní delikty, které nastaly dávno v minulosti a které jsou již dávno vyřešené. Jde např. o to, že žadatel měl v minulosti dluhy na pojistném na zdravotní pojištění, ovšem v mezidobí tyto dluhy uhradil a s nimi i případné penále (anebo mu penále bylo zdravotní pojišťovnou prominuto) nebo že cizinec v minulosti pozdě splnil určitou ohlašovací povinnost vůči cizinecké policii (např. ohlášení rozvodu manželství, ohlášení změny místa pobytu). Není výjimkou, že cizincům je žádost státní občanství zamítnuta pro takovýto drobný delikt, kterého se cizinec dopustil a též jej odčinil již před více než 5 lety před podáním žádosti o udělení státního občanství. 2) nevyhovění žádosti z důvodů, které současný zákon vůbec nezná (např. situace, kdy se cizinec v minulosti dopustil přestupku proti veřejnému pořádku, cizinec byl delší dobu nezaměstnaný a/nebo pobíral sociální dávky aj.) Ministerstvo vnitra zastává právní názor, že jakékoli porušení kteréhokoli ze zákonů uvedených v § 7 odst. 1 písm. e) zákona znamená, že cizinec nesplňuje podmínku pro udělení státního občanství, tedy bez ohledu na závažnost deliktu cizince a na dobu, která od deliktu již uplynula. Splnění podmínky mu může být prominuto dle § 11 odst. 4 zákona „v případech hodných zvláštního zřetele“, ovšem prominuto být nemusí. Dále Ministerstvo vnitra zastává názor, že i když cizinec všechny podmínky splňuje, může být jeho žádost zamítnuta z jakéhokoli jiného důvodu, neboť na udělení státního občanství není právní nárok. Praxe Ministerstva vnitra je též pochybná z důvodu, že ministerstvo v zamítavém rozhodnutí často konstatuje určitý delikt, o kterém ovšem příslušný orgán nikdy nerozhodl. Je běžné, že ministerstvo konstatuje např. že žadatel nehradí daně ze svých příjmů, ačkoli žadatel nikdy nebyl ze strany finančního úřadu za neplacení daní postižen. Podobně se stává, že ministerstvo konstatuje, že manželství žadatele bylo fingované, ačkoli cizinecká policie podobné rozhodnutí nikdy nevydala. Správným postupem by zřejmě bylo, aby ministerstvo v případě svého podezření dalo podnět příslušnému úřadu, aby věc projednal a rozhodl a následně z takového rozhodnutí vycházelo (tento postup by ostatně odpovídal i ustanovení § 57 odst. 1 písm. c) správního řádu, dle kterého si správní orgán „nemůže učinit úsudek o tom, zda byl spáchán trestný čin, přestupek nebo jiný správní delikt…“). Nejvyšší správní soud, který rozhodnutí Ministerstva vnitra přezkoumává ve správním soudnictví již řadu rozhodnutí ministerstva zrušil a vyslovil, že ministerstvo porušilo zákon. Ačkoli Nejvyšší správní soud netvrdí, že by na udělení státního občanství byl právní nárok, má dle něj žadatel právo na to, aby rozhodnutí bylo v souladu se zákonem. Takto se již Nejvyšší správní soud vyslovil např. k následujícím otázkám: - rozhodnutí o udělení státního občanství jsou přezkoumatelná v rámci správního soudnictví (např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23.3.2005 čj. 6 A 25/2002-42),
-
žádosti o udělení státního občanství nelze nevyhovět z jiných důvodů, než které stanoví zákon (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4.5.2006 čj. 2 As 31/2005), - při posuzování, zda žadatel plní své povinnosti vyplývající z předpisů uvedených v § 7 odst. 1 písm. e) zákona nelze zcela odhlédnout od zásady přiměřenosti, tj. ne každé porušení kterékoli povinnosti zakládá situaci, kdy cizinec tuto podmínku pro udělení občanství nesplňuje (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9.10.2007 čj. 5 As 51/2007-105), - správní uvážení úředníků Ministerstva vnitra nesmí zcela vybočit z rámce daného zákonem anebo - byl-li cizinci vydán tzv. příslib udělení státního občanství, je mu pak ministerstvo povinno státní občanství udělit, vyjma skutečně zásadní změny okolností v mezidobí (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20.7.2006 čj. 6 A 25/2002-59). Tyto a jiné právní závěry Nejvyššího správního soudu se zatím v rozhodovací praxi ministerstva vnitra neprojevily. Naopak odbor všeobecné správy Ministerstvo vnitra ve svých vyjádřeních stále zpochybňuje pravomoc Nejvyššího správního soudu, aby jeho rozhodnutí vůbec přezkoumával. Připomínkovaný návrh zákona, který tento odbor připravil svědčí spíše o tom, že se ministerstvo snaží zákon změnit tak, aby tím svou současnou praxi výslovně uzákonil a pravomoc Nejvyššího správního soudu omezil. Počty úspěšných žadatelů o státní občanství jsou dlouhodobě velmi nízké. Dle údajů Ministerstva vnitra obsažených v důvodové zprávě k návrhu zákona a v předchozích materiálech, lze sestavit následující tabulku: Rok Počty udělení občanství1 Počty získání občanství pro oběti rozdělení ČSFR (§ 18a, 18b a 18c) Počet cizinců s trvalým pobytem3
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
1469
1412
2000
1380
837
1128
1031
1059
1121
1150
1267
1495
1177
1355
11582
1190
6278
5377
3378
1862
910
1564
66754
66891
69816
75239
80844
99467
110598
139185
157512
31072
33164
39242
46388
56797
64352
Je tedy třeba konstatovat, že počty žadatelů o české státní občanství jsou velmi nízké. Příčinou zajisté může být nezájem cizinců o získání českého státního občanství, nicméně mnoho cizinců prokazatelně o české občanství zájem má a přesto nežádá. Důvody, proč žádosti nejsou
1
V Návrhu věcného záměru zákona o státním občanství České republiky z let 2007/2008 (IV./1) v bodu V. čteme, že „v posledních pěti letech se počet podaných žádostí o udělení státního občanství České republiky pohybuje v rozmezí od 2000 do 2600 ročně“. Z tohoto lze pro léta 2002 až 2007 dovodit, že úspěšná je zhruba jedna polovina žadatelů. Rovněž je třeba rozlišovat mezi počty podaných žádostí (jedna žádost může obsahovat i celou rodinu, tedy více osob, a mezi počty udělení státního občanství (zde se již jedná o jednotlivce). 2 Důvodová zprávy k § 7 návrhu paragrafového znění. Dále lze čerpat informace ze Zprávy o stavu lidských práv v České republice v roce 2007, kdy v bodě 9.11 jsou údaje, že zamítnuto bylo celkem 577 žádostí přičemž proti 319 těchto rozhodnutí byl podán rozklad, v rámci kterého bylo žádosti vyhověno v 92 případech a v 196 případech ministr napadené rozhodnutí potvrdil. Proti rozhodnutím ministra vnitra bylo podáno 11 správních žalob a 3 kasační stížnosti. 3 Převzato z publikací Cizinci v České republice, Český statistický úřad, za léta 2004 až 2008, viz též http://www.czso.cz/csu/cizinci.nsf/t/B9003347F1/$File/c01r01.pdf
podávány, mohou spočívat právě ve příliš přísných podmínkách získání státního občanství udělením, a to: - nutnost zřeknout se dosavadního občanství a - špatné zkušenosti cizinců s netransparentním řízením o udělení státního občanství. Každopádně je s podivem, že ačkoli počty cizinců s trvalým pobytem rok od roku významně rostou, počet žadatelů tak i počet úspěšných žadatelů stagnuje. Nad tímto vývojem je zajisté zapotřebí se zamyslet. Strategie ministerstva vnitra, totiž zpřísnění podmínek, v této souvislosti poněkud postrádá logiku. B) zpřísnění podmínky celkové osobnostní bezúhonnosti žadatele o státní občanství Nový zákon hodlá formulovat podmínku bezúhonnosti následujícím způsobem: § 8 odst. 6 má znít: „(6) Žadatel musí prokázat, že po dobu svého pobytu na území České republiky plní povinnosti vyplývající z jiných právních předpisů upravujících veřejné zdravotní pojištění, sociální zabezpečení, důchodové pojištění, zaměstnanost, daně, odvody a poplatky a plnění vyživovací povinnosti vůči dítěti, které má trvalý pobyt na území České republiky. Dále musí být prokázáno, že žadatel po dobu svého pobytu na území České republiky plní povinnosti vyplývající z jiného právního předpisu upravujícího vstup a pobyt cizinců na území České republiky2) a z jiných právních předpisů, jde-li o plnění povinností ve vztahu k obci, ve které je žadatel přihlášen k trvalému pobytu nebo kde se fakticky zdržuje.“ A § 9 odst. 4 má znít: “(4) Splnění podmínky uvedené v § 8 odst. 6 může být prominuto v případě, že se jednalo o méně závažné a ojedinělé porušení povinností vyplývajících z jiných právních předpisů České republiky, nebo pokud k porušení těchto povinností došlo před více než dvěma lety a žadatel odstranil způsobený škodlivý následek nebo učinil účinná opatření k jeho odstranění a z jeho následného chování lze důvodně usuzovat, že uvedené povinnosti opětovně neporuší.” Oproti současné úpravě hodlá nový zákon už tak dosti přísně aplikovanou podmínku bezúhonnosti stanovenou v § 7 odst. 1 písm. e) zákona ještě zpřísnit, a to ve 4 ohledech: 1) přenesení důkazního břemene na žadatele (z právního hlediska je vysoce sporné, jak může osoba prokázat, že něco plní), v praxi může dojít k tomu, že cizinci si budou muset evidovat provádění nejrůznějších plateb, aby je mohli ministerstvu vnitra prokázat. Existuje totiž řada poplatků, o jejichž splnění se žádné formalizované potvrzení nevydává (např. poplatky dle zákona č. 348/2005 Sb., o rozhlasových a televizních poplatcích). Tato podmínka směšuje hmotné právo (plnění povinností) s právem procesním (zjištění, zda jsou povinnosti plněny) a nepočítá se situacemi, kdy žadatel z určitých důvodů nebude schopen splnění výše uvedených povinností prokázat (např. doklady o plnění vyživovací povinnosti vůči dítěti budou ztraceny a druhý rodič odmítne žadateli potvrdit, že výživné platil) 2) rozšíření o další povinnosti: plnění vyživovací povinnosti vůči dětem a porušování právních předpisů obce trvalého nebo faktického pobytu. Při zkoumání plnění vyživovací povinnosti hrozí, že žadatel bude vydán na milost a nemilost svému bývalému manželovi či partnerovi, který mu bude muset skutečnost, že vyživovací povinnost plnil, potvrdit anebo se tohoto bývalého manžela bude ministerstvo vnitra samo tázat – lze předpokládat, že nedostatky v plnění vyživovací povinnosti bude možno dohledat velmi často. Co se týče předpisů obcí, bude sem spadat např. i špatné parkování, což je delikt, jehož se dopouští snad i většina řidičů parkujících ve větších městech.
Velmi aktuálně tedy hrozí, že po zavedení těchto dalších podmínek bude jen velmi málo cizinců schopno prokázat, že všechny tyto podmínky plní a těžištěm rozhodování o udělení státního občanství se stane promíjení této podmínky, což bude velmi netransparentní. 3) z formulace podmínky dle § 8 odst. 6 paragrafového znění ve spojení s § 9 odst. 4 tohoto návrhu zákona je třeba dovodit, že tuto podmínku nebude splňovat nikdo, kdo se dopustil jakkoli málo závažného porušení některého předpisu a to i před jakkoli dlouhou dobou (jedná se též o retroaktivitu). Podmínku pro udělení státního občanství by tedy nesplňoval ani ten, kdo např. 10 let před podáním žádosti uhradil pojistné na zdravotní pojištění o jeden jediný den později; i pro tohoto žadatele by existovala k získání státního občanství pouze cesta prominutí splnění podmínky dle § 8 odst. 6 navrženého zákona. Přijetím zákona by došlo k legalizaci současné praxe ministerstva vnitra, který zcela opomíjí kritérium přiměřenosti, což je často kritizováno Nejvyšším správním soudem. 4) pokud žadatel ministerstvu vnitra nevypoví všechna porušení předpisů, jichž se kdykoli v minulosti dopustil, hrozí mu dle § 48 odst. 2 navrženého zákona pokuta až 50.000 Kč (tato pokuta je 5x vyšší než pokuta stanovená za přestupek dle § 21 odst. 1 písm. b) či c) zákona o přestupcích, která postihují tutéž skutkovou podstatu) PŘÍKLADY PRÁVNÍ ÚPRAVY V JINÝCH STÁTECH: Ze stručného komparativního přehledu několika cizích států (SRN, Rakousko, Slovensko, Francie, Švýcarsko, Spojené státy americké, Nizozemí a Rumunsko – viz příloha č. 3) lze dovodit, že ani současná ani do budoucna navrhovaná formulace podmínky bezúhonnosti a dobrého charakteru nemá – s výjimkou Slovenska, které se zřejmě inspirovalo Českou republikou – mezi studovanými státy obdoby. Tato podmínka, která se vykytuje v určité formě ve všech studovaných státech, je buď a) formulována podstatně precizněji s tím, že protiprávní jednání cizince vylučující jej z nabytí občanství udělením je: a. jednak ohraničeno jak na určité časové období (např. 4 roky v Nizozemí, do doby zahlazení přestupku v Rakousku – zpravidla 5 let aj.) a b. současně omezeno i co do závažnosti tohoto protiprávního jednání, takže delikty menší závažnosti jsou explicitně vyňaty z těchto ustanovení (viz např. Německo) anebo b) formulována naopak podstatně obecněji, a to např. a. dobrý život a dobré mravy – Francie, b. dobrý morální charakter – USA, c. dobré chování a nespáchání deliktu, který by jej činil nehodným udělení občanství – Rumunsko, d. dodržování právního řádu – Švýcarsko, takže přímo z textu zákona vyplývá, že rozhodující orgán musí posoudit skutečně všechny okolnosti a že méně závažné delikty jsou nepostačující k naplnění této skutkové podstaty. I zde je třeba poznamenat, že v řadě států je detailně rozpracována a zveřejněna praxe úřadu rozhodujícího o naturalizaci, takže žadatel může poměrně jasně předvídat, jak budou jeho delikty posouzeny (viz např. USA, Velká Británie atd.) Česká právní úprava jsou formulací patří spíše do druhé skupiny, tedy jedná se spíše o obecnější formulaci, kterou je třeba aplikovat dle zásady přiměřenosti, a to jak z hlediska časového tak i z hlediska závažnosti deliktů žadatele (takto se ostatně vyslovil i Nejvyšší správní soud). I současná česká formulace ovšem může svádět k tomu, že pod toto ustanovení budou zařazovány i delikty nízké společenské nebezpečnosti. Naproti tomu nově navrhovaná formulace nemůže nechat nikoho na pochybách, že překážkou nabytí občanství je jakýkoli i drobnější delikt žadatele, pokud tento delikt nebude úředníky
odboru všeobecné správy MV prominut. Nový zákon tedy předpokládá, že kdokoli se dopustil jakkoli méně závažného deliktu, bude pro něj existovat pouze možnost výjimky. Celé udělování českého státního občanství by se tak v podstatě přesunulo ze standardního režimu do režimu výjimek, či snad jinak řečeno, výjimky by se musely stát pravidlem. C) další podmínky (majetkové přiznání, nepobírání sociálních dávek, „úzký vztah“, přísnější trestněprávní bezúhonnost) + nepřijatelné nastavení promíjení splnění podmínek u znalostí češtiny a znalosti ústavního systému Nový zákon hodlá zavést – mimo jiné – následující 4 zpřísňující podmínky pro udělení českého občanství, a to: 1) povinnost cizince k jakémusi majetkovému přiznání: § 8 odst. 7: (7) Žadatel musí prokázat výši a zdroje svých deklarovaných příjmů a že tyto své příjmy získává v souladu s jinými právními předpisy, musí prokázat splnění oznamovací povinnosti při přeshraničním převozu7) nebo bezhotovostní převod finančních prostředků ze zahraničí a prokázat skutečnost, že ze svých příjmů v deklarované výši odvádí daň, pokud podle jiného právního předpisu8) tuto povinnost neplní třetí subjekt. Splnění podmínky neprokazuje žadatel, který je ke dni podání žádosti mladší 18 let. Tuto podmínku nemá být možno prominout. Tato podmínka zvláštním způsobem koliduje s předchozí podmínkou bezúhonnosti, kde je stanoveno, že žadatel musí prokázat plnění svých povinností vyplývajících z předpisů upravujících daně. Není jasné, zda by se neplacení daní posuzovalo dle § 8 odst. 6 anebo dle § 8 odst. 7. Zdá se nicméně, že tímto ustanovením hodlá ministerstvo stanovit především povinnost důkazní. Tuto podmínku je třeba odmítnout z následujících důvodů: - tato podmínka nemá zřejmě obdoby v jiných státech (viz příloha č. 3) - žadatelé o občanství mají být nuceni k jakémusi majetkovému přiznání. U tohoto institutu vždy existuje riziko zasahování do soukromí a úniku či zneužití informací, které byly takto získány
2) nezávislost cizince na sociálních dávkách § 8 odst. 8: (8) Žadatel musí prokázat, že jeho pobyt na území České republiky nezatěžuje systém sociální podpory v České republice, zejména pokud není po dobu více než tří let výdělečně činný a jeho jediným příjmem jsou dávky státní sociální podpory nebo dávky poskytované v hmotné nouzi9), pokud není ze způsobilosti k výkonu práce vyloučen z hlediska právního, zdravotního ani sociálního. Splnění podmínky se nevyžaduje u žadatele, který a) doloží, že je zaměstnán na plný úvazek nebo v obdobném rozsahu podniká či vykonává jinou samostatnou výdělečnou činnost, připravuje se na výkon budoucího povolání, čerpá mateřskou či rodičovskou dovolenou nebo soustavně pečuje o jinou osobu, která je na takovou péči odkázána, b) je odkázán na příjmy manžela nebo partnera, s nímž uzavřel registrované partnerství (dále jen „partner“)10), nebo c) prokáže jiný legální zdroj finančních prostředků sloužících k zajištění úhrady jeho životních potřeb v České republice. A § 9 odst. 5: (5) Splnění podmínky uvedené v § 8 odst. 8 může být prominuto z důvodů hodných zvláštního zřetele, zejména žadateli, kterému byla udělena mezinárodní ochrana na území České republiky
formou azylu3), nebo žadateli, který se o práci uchází v kraji11) s větší než průměrnou mírou nezaměstnanosti. Smysl této podmínky je poněkud nejasný: Pokud se má jednat o předcházení zneužívání sociálních dávek, pak je toto v kompetenci úřadů práce a správ sociálního zabezpečení, které tuto otázku mohou posoudit lépe a Ministerstvo vnitra by toto samo posuzovat nemělo. Pokud však tato podmínka bude postihovat i ty, kteří se o nalezení zaměstnání snaží, pak by šlo o vylučování sociálně slabých z možnosti získat státní občanství. Formulace § 9 odst. 5 poslední věty naznačuje, že postiženi mají být i cizinci, kteří si objektivně nemohou najít práci, poněvadž v jejich kraji je vysoká míra nezaměstnanosti a práce zkrátka není. Toto však nelze považovat za spravedlivé. 3) obecná podmínka „vztahu“ k České republice a integrace do společnosti § 8 odst. 10: (10) Žadatel musí prokázat, že mezi ním a Českou republikou existuje úzký, trvalý a faktický vztah a že je integrován do společnosti v České republice, zejména pokud jde o integraci z hlediska rodinného, pracovního a sociálního. Splnění této podmínky nemá být možné prominout. Tato podmínka je zcela absurdně nejasná a gumová. Integrace cizince do české společnosti je přece dána již splněním podmínek výše uvedených. 4) přísnější trestněprávní bezúhonnost: § 8 odst. 3: (3) Žadatel musí prokázat, že ve státě, jehož je státním občanem, a ve státech, ve kterých v posledních deseti letech pobýval nepřetržitě více než 6 měsíců po dosažení věku 14 let, nebyl pravomocně odsouzen pro nedbalostní trestný čin k nepodmíněnému trestu odnětí svobody nebo pro úmyslný trestný čin. V případě, že žadatel v posledních deseti letech pobýval v některém z cizích států méně než 6 měsíců, nebo cizí stát výpis z evidence trestů nebo rovnocenný doklad nevydává, či jej odmítá žadateli vydat, prokáže bezúhonnost v takovém státě čestným prohlášením. Skutečnost, že nebyl pravomocně odsouzen ve státě, jehož je státním občanem, neprokazuje žadatel, kterému byla na území České republiky udělena mezinárodní ochrana formou azylu3) a žadatel, který je ke dni podání žádosti mladší 14 let. Oproti současnému stavu je podmínka trestněprávní bezúhonnosti rozšířena - i na nedbalostní trestné činy a - časově je rozšířena ne na posledních 5 let jako doposud, nýbrž až do doby zahlazení odsouzení, tedy u závažnějších trestných činů 10 let po skončení trestu. Zákon přitom nezná možnost tuto podmínku prominout. Dochází tedy k výraznému zpřísnění, aniž by praxe po podobném zpřísnění jakkoli volala. Zpřísnění této podmínky bude rovněž působit retroaktivně, tedy bude se vztahovat i na trestné činy spáchané před přijetím tohoto nového zákona. 5) Dle § 8 odst. 4 a 5 se má podmínka znalost češtiny a znalosti ústavního systému vztahovat i na žadatele s tělesným nebo mentálním postižením, u nichž má existovat pouze možnost, že jim bude splnění těchto podmínek prominuto. Toto je nepřijatelné. Na žadatele s tělesným či mentálním postižením, které má vliv na jejich osvojit si znalost češtiny či ústavního systému, se 11)
Ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků a o změně ústavního zákona České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění ústavního zákona č. 176/2001 Sb.
tyto podmínky vůbec nemohou vztahovat. Naopak je záhodno zavést možnost prominutí splnění těchto podmínek i z jiných důvodů hodných zřetele. 6) Pokud jde o podmínku stanovenou § 8 odst. 9, vycházel původní záměr ministerstva z toho, že tato podmínka nebude již vůbec existovat. Též s ohledem na nízké počty cizinců, kteří se stávají českými občany, by bylo velmi vhodné tuto podmínku zcela vypustit. D) delší lhůty v řízení: V současnosti činí správní lhůta k vyřízení žádosti o udělení občanství 90 dnů ode dne, kdy byla žádost doručena ministerstvu vnitra. Navržené §§ 42 odst. 2, 43 odst. 5 a 44 odst. 1 radikálně prodlužují dobu, po kterou budou úřady moci vyřizovat žádosti o udělení občanství: Úřad Úkon Současné Nové komentář lhůty lhůty 30 dnů Krajský úřad Nabrání žádosti, vyplnění 30 dnů V současnosti dotazníku, doplnění provádí Krajský chybějících podkladů a sepsání úřad i zkoušku z vlastního stanoviska k žádosti češtiny Policie Sepsání stanoviska k žádosti není lhůta 60 dnů Odbor všeobecné Přijetí žádosti, provedení 90 dnů 180 dnů správy pohovoru se žadatelem, Ministerstva vyžádání doplňujících dokladů, vnitra rozhodnutí a vyhotovení písemného rozhodnutí BUDE-LI Rozhodnutí o rozkladu 30 dnů 120 dnů O rozkladu se PODÁN rozhoduje v praxi ROZKLAD podstatně déle než Rozkladová za 30 dnů komise a ministr vnitra CELKEM Cca půl 390 dnů roku = 13 měsíců Nově navrhované lhůty se zdají být příliš dlouhé a snad by mohly být i v rozporu s ustanovením čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, totiž že „každý má právo, aby jeho věc byla projednána veřejně, bez zbytečných průtahů …“. Mechanismus, jak řešit situace, kdy úřad nemůže správní lhůtu stihnout, je obsažen v § 71 správního řádu. Propojíme-li navržené znění zákona s navrženým ustanovením § 45, dle kterého bude neúspěšný žadatel moci podat novou žádost teprve po uplynutí 2 let od právní moci předchozího rozhodnutí, dojdeme k závěru, že žadatel bude v praxi moci žádat jen jednou za 3 roky. Toto je příliš dlouhá doba v situaci, kdy např. občanech jiných států EU se má vyžadovat délka trvalého pobytu pouze 3letá. Představme si poměrně častou situaci, kdy např. manželka českého občana chce získat občanství co nejdříve, a tak požádá o udělení občanství již po 3 letech trvalého pobytu s žádostí, aby jí byla podmínka 5letého trvalého pobytu prominuta. Ministerstvo žádosti nevyhoví s tím, že jí odmítne prominout splnění podmínky 5letého trvalého pobytu. Logické by tedy bylo, aby tato žena mohla
znovu požádat ihned poté, co tuto podmínku 5letého trvalého pobytu splní. Nový zákon by jí to ovšem neumožňoval a ona by musela čekat ještě další rok do doby než uplynou 2 roky od zamítnutí její předchozí žádosti.
E) omezení opravných prostředků proti rozhodnutím ministerstva vnitra Navržený § 44 odst. 2 zní: „§ 44 (1) Proti rozhodnutí o nevyhovění žádosti o udělení státního občanství České republiky lze podat rozklad. Rozhodnutí v řízení o rozkladu vydá ministr ve lhůtě 120 dnů. (2) Rozhodnutí o žádosti o udělení státního občanství České republiky jsou přezkoumatelná ve správním soudnictví pouze z hlediska souladu řízení, které předcházelo vydání rozhodnutí, s procesními předpisy.“ Toto ustanovení je – kromě příliš dlouhé lhůty k rozhodnutí o rozkladu - nepřijatelné ze 2 důvodů: - není správné omezit možnost podání rozkladu jen na rozhodnutí o nevyhovění žádosti. Dle § 66 správního řádu může řízení skončit i zastavením a proti takovému rozhodnutí by pak rozklad nebylo možno podat. - Správní soudy musí být oprávněny přezkoumávat soulad rozhodnutí se všemi zákony, nejen soulad s procesními předpisy. Ostatně procesní předpisy nelze od hmotněprávních předpisů jasně oddělit. Každopádně neexistuje žádný legitimní důvod, aby byl soudní přezkum rozhodnutí ministerstva vnitra o udělení státního občanství jakkoli vyjímán z pravomoci soudů přezkoumávat takové rozhodnutí ve správním soudnictví. Právě naopak současná praxe ukazuje, že tento soudní přezkum je velice důležitý.
II. Vypuštění zvýhodnění pro bývalé občany ČSFR Dle nového zákona mají přestat platit ustanovení § 18a, 18b a 18c současného zákona o státním občanství. Tato ustanovení zakotvují pro některé bývalé občany ČSFR zjednodušenou možnost nabytí občanství. Je nepřípustné, aby ze zákona vypadla prohlášení dle § 18a, 18b a 18c zákona, která upravovala dopady rozdělení ČSFR. Tyto dopady ještě zdaleka nejsou urovnány, což jasně potvrzuje i statistika Ministerstva vnitra, a není důvod se domnívat, že se do doby přijetí nového zákona tyto problémy zcela vyřeší. Toto platí zvláště o prohlášení dle § 18a současného zákona, u nichž se stále rodí nové osoby, na které se toto ustanovení vztahuje – tedy v České republice stále žije řada osob, které možná nikdy nebyly na Slovensku, ovšem v důsledku rozdělení ČSFR mají pouze slovenské státní občanství. V současné době se jedná již hlavně o nejvíce zranitelné osoby z hlediska vzdělání, sociálního postavení (osoby bez přístřeší, negramotné osoby, děti z dětských domovů, které už jsou zletilé, osoby žijící ve sociálně vyloučených komunitách, senioři, osoby vězněné dlouhodobě aj.). Aktuální jsou nicméně i ustanovení § 18b a 18c současného zákona. Naopak by bylo záhodno uvažovat o rozšíření možnosti činit tato prohlášení, a to v následujícím ohledu: 1) rozšířit ustanovení § 18a současného zákona i na ty bývalé čsl. občany, jejichž pobyt na území ČR nebyl od roku 1992 nepřetržitý, ale kteří zde žili převážně nebo kteří mají v ČR jasné centrum svých životních zájmů.4 2) rozšířit možnost prohlášení na všechny bývalé čsl. občany, kteří mají český původ a nyní mají občanství Slovenska. Je nutné aby u občanů Slovenska s prokazatelnými kořeny v ČR bylo bráno v potaz, že řada z nich musela v minulosti odcházet na Slovensko ne zcela dobrovolně (vojáci a jiné ozbrojené sbory, ale i představitelé české inteligence, kteří zajišťovali na Slovensku administrativní správu). Tito občané navíc mají k ČR podstatně bližší vazby než cizinci, kteří odcházeli do jiných zemí. O navrženém zákoně lze konstatovat, že české občany, kteří v minulosti odešli na Slovenko, zcela bezdůvodně znevýhodňuje oproti těm českým občanům, kteří odešli do jiných států (USA, západní Evropa atd.).
4
Zejména se jedná o tisíce Romů, kteří se po rozpadu federace krátkodobě vrátili na Slovensko.
III. Půlroční čekací lhůta pro nemanželské děti ze smíšených rodin Nový zákon hodlá v § 4 zavést jakousi 6-měsíční čekací lhůtu na občanství pro děti, které se narodí mimo manželství a jejichž otcem je český občan. Důvodem má být předcházení fingovaným určením otcovství za účelem, aby matka dítěte získala povolení k pobytu. Tento návrh je zcela nepřijatelný, a to z následujících důvodů: - nelze kvůli tomu, že někdo snad určitého institutu zneužívá, zpřísňovat zacházení pro všechny. Toto opatření by postihlo samozřejmě především děti, jejichž rodiče se žádného obcházení zákona nedopustili. - účelu zamýšleného tímto ustanovením, totiž potírání fingovaných určení otcovství, lze dosáhnout prostředky obsaženými v zákoně o pobytu cizinců (tj. neudělení trvalého pobytu matce popř. zrušení trvalého pobytu). Další opatření jsou v trestním zákoně (viz trestný čin napomáhání k neoprávněnému pobytu dle § 171d trestního zákona ve světle současné aplikační praxe). Tyto instrumenty je již možno považovat za dostatečně přísné. - navržené ustanovení je diskriminační vůči dětem narozeným mimo manželství a porušuje tak čl. 32 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, který zní: „Děti narozené v manželství a mimo ně mají stejná práva“.5 - během této 6-měsíční lhůty by děti byly cizinci anebo by byly vůbec bez občanství, a to by mělo fatální důsledky na jejich možnost cestovat, na zdravotní pojištění dětí či na pravomoc českých soudů ve věci výchovy a výživy dětí (viz § 39 zákona o mezinárodním právu soukromém – české soudy by po celých 6 měsíců nebyly příslušné k rozhodování o výživě těchto dětí, což by v praxi činilo velké problémy) - lze si představit, že rodiče takového dítěte by mohli být vydíraní ze strany jiných osob obstrukčně podaným návrhem na určení otcovství (tím, že by vyděrač podal návrh na popření otcovství, by celý proces získávání občanství dítěte mohl zdržet o mnoho let, během kterých by dítě i celá jeho rodina žily v nejistotě)
5
Skutečnost, že ustanovení čl. 32 odst. 3 Listiny je uvedeno v čl. 41 s tím, že tohoto práva se lze domáhat jen v mezích zákonů, které toto ustanovení provádějí, vznikla legislativní chybou při schvalování Listiny a rozhodně nemůže vyjadřovat vůli zákonodárce. Právo obsažené v čl. 32 odst. 3 totiž není právem sociálním, nýbrž právem na rovné zacházení.
IV. další zpřísnění oproti současné situaci Dle § 20 písm. c) navrženého zákon omezuje platnost osvědčení o státním občanství pouze na 6 měsíců. Toto zpřísňující opatření se zdá nepřiměřené, neboť možnost pozbýt státní občanství České republiky má být dle nového zákona v podstatě výjimečná. Riziko, že by někdo používal zastaralé osvědčení, které již neodpovídá skutečnosti, je tedy spíše teoretické, naopak riziko toho, že lidé budou muset zcela zbytečně žádat o nové a nové osvědčení, je vcelku reálné. V novém zákoně je pro řadu právních institutů stanoven nově jako zlomový věk 14. rok života. Zřejmě toto vychází z toho, že v novém trestním zákoníku má být hranice trestní odpovědnosti 14 let. Dle proklamací řady politiků však toto rozhodnutí není definitivní; nový zákon by měl brát v potaz možné budoucí změny. V. Tzv. přistěhovalci druhé generace: Dle navrženého § 16 mají tzv. imigranti 2.generace mít možnost získat občanství ČR prohlášením ve věku 18 let. Věk 18 let je dosti pozdní, v tomto věku už některé státy povolávají své občany k vojenské povinnosti. Vhodnější by byl věk 15 let. Zákon neřeší otázku oprávněnosti trestního stíhání dle 16 odst. 1 písm. d) ani otázku, co se stane, pokud by trestní stíhání probíhalo po dobu celých 3 let. Takový cizinec by pak byl připraven o dobrodiní možnosti učinit prohlášení o nabytí českého státního občanství, a to bez ohledu na to, zda bylo toto trestní stíhání oprávněné či ne.
VI. Celkové pojetí institutu státního občanství: Z textu navrženého paragrafového znění nového zákona o státním občanství a z jeho důvodové zprávy lze dovodit určité pojetí institutu státního občanství, které odbor všeobecné správy ministerstva vnitra zastává. Dle našeho názoru lze toto pojetí interpretovat tak, že a) udělování státního občanství České republiky cizincům je něco, čím musí Česká republika šetřit a b) státní občanství se uděluje za zásluhy, jako odměna chování cizince. S tímto pojetím nelze zcela souhlasit, neboť vyjadřuje jen jednu stránku věci a zcela opomíjí stránkou druhou. Ad a) proti pojetí, že udělováním státního občanství České republiky cizincům je třeba šetřit stojí skutečnost, že je veřejným zájmem každého demokratického státu, aby osoby, které na jeho území trvale žijí, měli jeho občanství. Jen tak totiž může být stát plně demokratický. Pokud by větší skupina obyvatel státu jeho občanství neměla, je demokratická legitimita takové vlády jen částečná. Takže i když je pochopitelné, že Česká republika nemůže své občanství udělovat lehkovážně, je třeba mít stále na paměti, že skutečným cílem je, aby všichni, kdo v České republice trvale žijí, měli státní příslušnost České republiky. Ad b) Proti zásluhovému pojetí udělování státního občanství, tedy udělení občanství jako motivace cizince se integrovat, stojí stejně významná funkce opačná, totiž udělení občanství jako prostředek integrace. V prvním pojetí je cizincům udíleno české občanství za to, že se ekonomicky, společensky a kulturně integrovali do české společnosti, naopak ve druhém pojetí je cizincům udělováno občanství, aby se integrovali. Oba tyto přístupy musí být v určité rovnováze, což navržený zákon nesplňuje. Je si nutno totiž uvědomit, že drtivá většina cizinců, jejichž žádost o naturalizaci je zamítnuta, v České republice stejně bude žít napořád a není žádoucí, aby byli po dlouhou dobu bez občanství ČR. Právě získání českého občanství může mnohým z těchto cizinců k funkční integraci do české společnosti napomoci a zákon musí uznávat a využívat i tuto možnost. S výše uvedeným souvisí i interpretace pojmu úzká vazba (genuine link) ve smyslu rozhodnutí Mezinárodního soudního dvora ve věci Nottebohm, které důvodová zpráva zmiňuje. Úzká vazba v tomto kontextu neznamená integraci ve smyslu společenské úspěšnosti, nýbrž skutečnost, že vztah osoby ke státu není fingovaný či nepodstatný v porovnání se vztahem této osoby k jiným státům. Úzkou vazbu k České republice ve smyslu rozhodnutí Nottebohm má tedy i cizinec, který sice v České republice žije, ale neumí česky, do společenského života se nezapojil a závažně porušuje české předpisy, pokud současně nemá vůbec žádnou vazbu k jinému státu. Naopak úzká vazba ve smyslu rozhodnutí Nottebohm není dána např. u cizince, který je v České republice velmi úspěšný, dodržuje zde veškeré své právní povinnosti, ovšem fakticky žije v jiném státě a centrum jeho životních zájmů je v tomto jiném státě. Představa, že by Česká republika udělila občanství cizinci a jiný stát by ve smyslu rozhodnutí Nottebohm namítl, že toto občanství cizince neuznává, jelikož dotyčný cizinec je v České republice nezaměstnaný nebo zde páchá trestnou činnost, neodpovídá realitě.
