Pijlers voor een Performante Samenwerking

Pijlers voor een Performante Samenwerking > Handreikingen voor de PPS-praktijk op basis van vijf Vlaamse PPS-projecten

>

Kit Van Gestel, Joris Voets, Koen Verhoest

Inhoudstafel Lijst tabellen

v

Lijst figuren

vi

Managementsamenvatting

7

1.

Inleiding

12

2.

Voor- en nadelen van PPS

14

> 2.1. Voordelen PPS > 2.1.1. ESR-neutraliteit > 2.1.2. Binnen tijd en budget > 2.1.3. Integrale aanpak en lange termijnperspectief > 2.1.4. Innovatie en creativiteit > 2.1.5. Duidelijke kasstromen > 2.1.6. Risicoverdeling en responsabiliseren van actoren > 2.1.7. Goede prijs/kwaliteit verhouding > 2.1.8. Concentreren op kerntaken

14 14 15 16 18 18 19 19 19

> 2.2. Nadelen van PPS > 2.2.1. Dure en lange voorbereiding > 2.2.2. Langetermijnengagement > 2.2.3. Functionele aanpassingen kunnen kostelijk zijn > 2.2.4. Kapitaal op de markt aan hogere rentevoet > 2.2.5. Vormgeving en architectuur zijn niet langer de unieke verantwoordelijkheid van de opdrachtgever > 2.2.6. Andere of tegengestelde cultuur private partner

19 20 20 20 21 21 21

Vlaamse eerste-generatie PPS-projecten

24

> 3.1.

Sociale huisvesting

24

> 3.2.

Jeugdverblijfinfrastructuur

26

> 3.3.

Via-Zaventem (Missing Links)

27

> 3.4.

Brabo I

29

3.

‫׀‬i‫׀‬

4.

5.

> 3.5.

Scholenbouw

31

> 3.6.

Overzicht

32

Initiatie(f)fase

35

> 4.1. Intrinsieke waarde van het project > 4.1.1. Besteed ruime aandacht aan de projectdefinitie > 4.1.2. Biedt PPS voldoende meerwaarde? > 4.1.3. Plafonneren van PPS-uitgaven

36 36 44 49

> 4.2.

51

Zorg voor een tweesporenbeleid (exit-strategie)

> 4.3. Participatieve of contractuele PPS? > 4.3.1. Interim conclusie

54 58

Publieke structureringsfase

59

> 5.1.

Stel een bindende publiek-publieke samenwerkingsovereenkomst op

59

> 5.2.

…en responsabiliseer alle partners

63

> 5.3.

Communiceer open en duidelijk

65

> 5.4.

Maak onderscheid tussen Vlaamse projecten met en zonder een lokale dimensie 67 > 5.4.1. Houd rekening met de lokale inbedding van de projecten67 > 5.4.2. Let op voor valse schaalvergroting 69

6. ‫ ׀‬ii ‫׀‬

> 5.5. Vermijd complexiteit waar mogelijk > 5.5.1. Maak gebruik van standaarden

71 72

> 5.6.

Investeer in capaciteitsopbouw

82

> 5.7. Complexe PPS-structuren in Vlaanderen > 5.7.1. Hybride PPS > 5.7.2. Geaggregeerde PPS > 5.7.3. Leg vast wat vast kan gelegd worden

84 84 93 109

> 5.8. De voorbereiding van de selectie > 5.8.1. Stimuleren van competitie > 5.8.2. Profiel van de gezochte partner > 5.8.3. Gunningscriteria

111 111 118 122

Selectiefase

125

> 6.1.

Kies het gepaste mechanisme voor de selectie van de private partner > 6.1.1. Knelpunten van de onderhandelingsprocedure > 6.1.2. Mogelijkheid van de concurrentiedialoog

7.

> 6.2. Beperk de onderhandelingskosten > 6.2.1. Voorzien van een rekenvergoeding voor de private kandidaten?

131

> 6.3.

Stel een doordachte risicomatrix op

137

> 6.4.

Praat de risico- en taakverdeling uit zodat elke partij er hetzelfde onder verstaat 142

9.

10.

131

> 6.5. Let op voor een te sterke juridisering en rigiditeit > 6.5.1. Standaardisering > 6.5.2. Vertrouwen

143 143 144

Uitvoeringsfase

149

> 7.1. De logica van het verbinden en het scheiden > 7.1.1. Het contract als voornaamste sturingsbron

149 150

> 7.2. 8.

125 128 129

Zorg voor overlegstructuren waarmee je kan inspelen op externe toevalligheden 156

Transversale thema’s

160

> 8.1.

Capaciteitsopbouw

160

> 8.2.

Verschil tussen publieke en private actoren

163

> 8.3.

Logica van het verbinden of van het scheiden?

166

Type projecten: op zoek naar modellen

173

> 9.1.

Publieke constellatie

173

> 9.2.

Participatief of contractueel

175

> 9.3. Typeprojecten > 9.3.1. Contractuele vormen > 9.3.2. Participatieve vormen > 9.3.3. Hybride modellen

177 179 188 198

Derde generatie PPS: Leereffect?

203

‫ ׀‬iii ‫׀‬

> 10.1. Participatief of contractueel

203

> 10.2. Publieke constellatie

203

> 10.3. Complexe PPS

205

Referenties

210

Bijlages

215

‫ ׀‬iv ‫׀‬

Lijst tabellen Tabel 1:Tijd en budgetoverschrijding PFI-projecten in vergelijking met mietPFI-projecten ................................................................... 15 Tabel 2: Marktverkenning........................................................... 40 Tabel 3: Objectieven marktbevraging ............................................ 41 Tabel 4: Mogelijkheden en beperkingen PPC .................................... 45 Tabel 5: Meerwaardetoets bij de vijf Vlaamse PPS-projecten ................ 47 Tabel 6: Alternatieven naast PPS-uitvoering bij de vijf Vlaamse PPSprojecten ........................................................................ 52 Tabel 7: De vijf Vlaamse PPS-projecten: participatief of contractueel?..... 55 Tabel 8: Publiek-publieke overeenkomsten bij de vijf Vlaamse PPS-projecten .................................................................................... 62 Tabel 9: Internationale modelcontracten vergeleken (1) ...................... 75 Tabel 10: Internationale modelcontracten vergeleken (2) .................... 78 Tabel 11: Standaardisatie bij de vijf Vlaamse PPS-projecten ................. 79 Tabel 12: Sturende intentie bij de hybride PPS-projecten .................... 89 Tabel 13: Mogelijke instrumenten in functie van participatie en inspraak 104 Tabel 14: Gebruik van inspraak en participatieinstrumenten bij de vijf Vlaamse PPS-projecten ...................................................... 106 Tabel 15: Afsplitsing F van DBM bij de vijf Vlaamse PPS-projecten ........ 113 Tabel 16: Outputspecificaties bij de vijf Vlaamse PPS-projecten .......... 115 Tabel 17: Selectiecriteria bij de vijf Vlaamse PPS-projecten ............... 120 Tabel 18: Gunningscriteria bij de vijf Vlaamse PPS-projecten .............. 123 Tabel 19: Gunningsprocedure bij de vijf Vlaamse PPS-projecten........... 127 Tabel 20: Rekenvergoeding bij de vijf Vlaamse PPS-projecten ............. 132 Tabel 21: Risicoverdeling bij de vijf Vlaamse PPS-projecten................ 140 Tabel 22: PPS-contract bij de Vlaamse PPS-projecten ....................... 152 Tabel 23: Formele overlegstructuren bij de vijf Vlaamse PPS-projecten.. 157 Tabel 24: Spanningsvelden tussen publieke en private actoren............. 164 Tabel 25: Logica van het scheiden en het verbinden ......................... 167 Tabel 26: Bestuursstijl centrale overheid tav lokale publieke actoren .... 174 Tabel 27: Contractuele, hybride en participatieve PPS ...................... 175 Tabel 28: Overzicht geaggregeerde structuren................................ 178 Tabel 29: Geaggregeerde structuren volgens projectkenmerken ........... 179

‫׀‬v‫׀‬

Lijst figuren Figuur 1: Lifecycle-benadering versus klassieke benadering .................. 17 Figuur 2: Overzicht vijf Vlaamse PPS-projecten................................. 34 Figuur 3: Cashflow PPS jeugdverblijfinfrastructuur............................. 43 Figuur 4: Leereffecten bij de vijf Vlaamse PPS-projecten ..................... 83 Figuur 5: Hybride PPS-structuur ................................................... 85 Figuur 6: Structuur van PPS scholenbouw ........................................ 97 Figuur 7: Structuur PPS sociale huisvesting ...................................... 98 Figuur 8: De mate van formele beslissingsvrijheid van de lokale actoren om uit het project te stappen .................................................... 99 Figuur 9: Stimulansen voor private deelname gunningsprocedure.......... 117 Figuur 10: De onderhandelingsprocedure ...................................... 129 Figuur 11: De concurrentiedialoog .............................................. 130 Figuur 12: Belang van vertrouwen bij PPS...................................... 146 Figuur 13: Dominante logica bij de Vlaamse PPS-projecten ................. 170 Figuur 14: Participatieladder..................................................... 174 Figuur 15: Het intekenmodel..................................................... 181 Figuur 16: Het partnermodel ..................................................... 183 Figuur 17: Het facilitatiemodel .................................................. 187 Figuur 18: Het participatieve intekenmodel ................................... 190 Figuur 18: Het participatieve partnermodel ................................... 192 Figuur 20: Het participatieve facilitatiemodel ................................ 196 Figuur 21: Het hybride intekenmodel ........................................... 199 Figuur 22: Het hybride partnermodel ........................................... 200 Figuur 23: Structuur kunstgrasvelden ........................................... 206 Figuur 24: Structuur multifunctionele sportcentra ........................... 208

‫ ׀‬vi ‫׀‬

Managementsamenvatting Voorliggend rapport bouwt verder op (en is in die zin ook samen te lezen met) het SBOV-rapport ‘Bouwstenen voor de volgende generatie PPS’1. In dat rapport werden op basis van 5 Vlaamse PPS-projecten een aantal leerpunten opgelijst. Aan de hand van deze leerpunten werden 48 bouwstenen (aanbevelingen) geformuleerd voor de nieuwe generatie PPS. In dit rapport gaan we dieper in op een aantal cruciale succesen faalfactoren voor PPS-projecten. Hierbij willen we nagaan in welke mate deze aan bod zijn gekomen bij de respectievelijke projecten en welke lessen we hier vervolgens uit kunnen trekken. In het eerste deel van dit rapport gaan we kort in op de algemene vooren nadelen van het gebruik van PPS bij de realisatie van infrastructuurprojecten (objectgebonden PPS). Daarbij geven we een algemene beschouwing hoe deze vooren nadelen in Vlaanderen meespelen bij de keuze voor PPS. Voordelen PPS - ESR-neutraliteit - Binnen tijd en budget - Integrale aanpak en lange termijnperspectief - Innovatie en creativiteit - Duidelijke kasstromen - Risicoverdeling en responsabiliseren van actoren - Goede prijs/kwaliteit verhouding - Concentreren op kerntaken

Nadelen van PPS - Dure en lange voorbereiding - Langetermijnengagement - Functionele aanpassingen kunnen kostelijk zijn - Kapitaal op de markt aan hogere rentevoet - Vormgeving en architectuur zijn niet langer de unieke verantwoordelijkheid van de opdrachtgever - - Andere of tegengestelde cultuur private partner

Vervolgens stellen we de vijf voor dit rapport geselecteerde projecten kort voor: PPS pilootproject sociale huisvesting, PPS jeugdherbergen, Brabo I, VIA-Zaventem en PPS scholenbouw.

1

Van Gestel, K., Verhoest, K., Voets, J. (2010). Bouwstenen voor de nieuwe generatie PPS. Een analyse van 5 Vlaamse PPS-projecten, 49 pp. Leuven: SBOV.

‫׀‬7‫׀‬

In het tweede deel gaan we effectief in op de belangrijkste succesen faalfactoren bij PPS. Dit deel is opgebouwd volgens de vier fases die binnen een PPS-traject te onderscheiden zijn: de initiatie(f)fase, de publieke structureringsfase, de selectiefase en de uitvoeringsfase. Per fase gaan we in op cruciale stappen die genomen moeten worden voor de ontwikkeling van een succesvol PPS-project. Daarbij trachten we elke stap te illustreren met praktijkvoorbeelden uit de respectievelijke cases. Hierbij trachten we niet exhaustief te werk te gaan, maar eerder te focussen op de aandachtspunten die uit het vorige rapport naar voor zijn gekomen. In de initiatie(f)fase is het opstellen van een juiste projectdefinitie een van de belangrijkste aandachtspunt. Wanneer PPS-projecten falen heeft dit vaak te maken met een zwakke projectdefinitie en/of met zwak management van het project (Williams 2010). De basis van een succesvolle PPS begint daarom bij het opstellen van een doordachte en goed uitgewerkte projectdefinitie. Wanneer men als overheid voor de keuze staat om een intrinsiek goed project al dan niet via PPS uit te voeren, moet men duidelijk de afweging maken of het gebruik van het PPS-instrument wel een voldoende meerwaarde kan genereren ten opzichte van een klassieke uitvoering. Eenmaal het pad van PPS is ingeslagen moet men als initiatiefnemende overheid ook kiezen welke vorm van PPS het best kan gebruikt worden voor hun specifieke project. Hierbij gaan we in op de vooren nadelen van respectievelijk contractuele en participatieve vormen van PPS. Daarnaast is het van belang om in deze fase ook na te denken over een oplossing of een exitstrategie voor het geval dat de uitvoering van het project niet verloopt zoals verwacht, of erger, wanneer de uitvoering van het project plots stokt. Tot slot moet men een PPS-project in een ruimer kader bekijken. PPS-projecten (in de zin van alternatieve financiering) kunnen overheden in staat stellen om noodzakelijke infrastructuren te ontwikkelen in tijden van budgettaire krapte, maar ze creëren op lange termijn ook financiële verplichtingen. In de publieke structureringsfase is de focus bij de verdere vormgeving van het PPS-project nog voornamelijk intern (publieke structurering) gericht. In veel gevallen zijn er voor een succesvolle realisatie van een PPS-project meerdere publieke actoren betrokken. Deze veelheid aan publieke actoren maken het zo al complexe PPS-project extra complex. Omdat een grotere complexiteit leidt tot meer onzekerheden, is het van belang dat men vooraleer met het project naar de markt te gaan, werk maakt van een ‫׀‬8‫׀‬

doorgedreven publiek-publieke samenwerking. Omwille van de complexiteitsreducerende functie is het van belang dat de hieruit voortvloeiende publiek-publieke samenwerkingsovereenkomst op zo veel mogelijk vlakken bindend is. Vooral bij projecten die handelden om gebouwinfrastructuren (scholenbouw, jeugdherbergen en sociale huisvesting) spelen lokale actoren een cruciale rol. Hierbij is het essentieel om een onderscheid te maken tussen Vlaamse projecten met en zonder een lokale dimensie. In dit deel van het rapport zullen we dan ook ruime aandacht hebben voor de zogenaamde ‘geaggregeerde PPS-projecten’. In de selectiefase van een PPS-proces wordt de eigenlijke procedure om de private partij te zoeken doorlopen. Het uiteindelijke doel van deze fase is het selecteren van de meest geschikte private PPS-partner(s) voor het uitvoeren van het project. Hierbij is het voornamelijk van belang om het gepaste mechanisme voor de selectie van de private partner. Een aandachtspunt hierbij is het bewaken van de onderhandelingskosten. Een cruciaal onderdeel van deze fase is het opstellen van de risicoverdeling tussen de publieke en private partners. Het is niet alleen noodzakelijk om een evenwichtige risico en taakverdeling op te stellen, het is van primair belang dat dit op een heldere en duidelijke wijze gebeurd. Let hierbij bovendien op voor het gevaar van over-juridisering. De uitvoeringsfase in het PPS-proces komt neer op het daadwerkelijk in de praktijk omzetten en managen van de publiek- private samenwerking in combinatie met de feitelijke realisatie van het project. Het sluiten van het contract is geen eindpunt binnen de samenwerking, maar legt de spelregels vast waarbinnen verder samengewerkt zal worden. Omdat niet alles binnen deze contracten kan worden voorzien, is er na de contractsluiting ook nood aan een flexibel en slagkrachtige overlegstructuren. Deze overlegstructuren mogen geen bestaan leiden als dode letter in de samenwerkingsovereenkomst, maar actief en frequent gebruikt worden. Aangezien de besproken projecten nog maar vrij recent in de eigenlijke uitvoeringsfase terecht zijn gekomen, is het nog te vroeg om conclusies te trekken over de voortgang van de eigenlijke publiek-private samenwerking.

‫׀‬9‫׀‬

Het derde deel brengt aanbevelingen voor de organisatie en vormgeving van toekomstige PPS-verbanden. Hierbij maken we in de eerste plaats gebruik van een aantal horizontale (en faseoverschrijdende) lijnen (capaciteitsopbouw, verschil tussen publieke en private actoren, en benaderingslogica): -

In het kader van de overheid als sterke PPS-partner, benadrukken we de noodzaak van capaciteitsopbouw en structureel leervermogen ten aanzien van het managen en vormgeven van PPSprojecten.

-

Publieke en private actoren hebben vaak een verkeerd beeld van elkaars rol met onderling wantrouwen als gevolg (Rapport commissie Ruding 2008). De basis van een vertrouwensrelatie begint bij wederzijds begrip van elkaars positie en uitgangspunten ten aanzien van een PPS.

-

Hoewel volgens veel bestuurskundigen bij PPS de verbindingsgedachte of ‘logica van verbinden’ centraal zou moeten staan, lijkt de ‘logica van het scheiden’ in Vlaanderen de bovenhand te halen. In dit rapport kijken we naar de mogelijke oorzaken hiervan.

In de tweede plaats suggereren we op basis van een aantal projectkarakteristieken een classificatie van ideaaltypische projectstructuren voor geaggregeerde PPS-projecten. Omwille van hun relatieve eenvoud lijken contractuele PPS-vormen het meest aangewezen voor objectgebonden PPS-projecten. Naar gelang het karakter van het project kan afgewogen worden hoe groot de rol van de lokale publieke actoren zal zijn (en omgekeerd de rol van de Vlaamse overheid). Hierbij geldt het principe dat hoe sterker een individueel project omgevingsafhankelijk is (dus hoe groter het maatwerk), hoe sterker de rol van de lokale publieke actoren moet zijn. We onderscheiden drie typemodellen. Volgens stijgend belang van de locale actoren zijn dit: het intekenmodel, het partnermodel en het facilitatiemodel.

‫ ׀‬10 ‫׀‬

Overzicht geaggregeerde structuren Contractueel

Hybride

Participatief

Zwakke lokale beslissingsruimte

Intekenmodel

Hybride intekenmodel

Participatief intekenmodel

Matige lokale beslissingsruimte

Partnermodel

Hybride partnermodel

Participatief partnermodel

Sterke lokale beslissingsruimte

Facilitatiemodel

/

Participatief facilitatiemodel

In uitzonderlijke gevallen een zuiver contractueel model misschien niet altijd even haalbaar. In sommige gevallen kunnen dan ‘participatieve’ of ‘hybride’ constructies een oplossing bieden. Voor elk type-model vinden we in meer recentere Vlaamse PPS-projecten duidelijke illustraties: Vb. Intekenmodel: PPS kunstgrasvelden Vb. Partnermodel: Multifunctionele sportcentra Vb. Facilitatiemodel: Project stadsvernieuwing

‫ ׀‬11 ‫׀‬

Deel A: Algemene beschouwingen

1. Inleiding Samenwerking tussen publieke en private partijen is van alle tijden. Reeds lang voor het begrip PPS (publiek-private samenwerking) was ingeburgerd werd er reeds gebruik gemaakt van bijvoorbeeld concessies van openbare diensten of werken, waarbij (semi-)private actoren publieke taken uitvoer(d)en. Een van de grootste en bekendste voorloper van PPS zoals we het nu kennen is de afsluiting van een concessie voor de bouw en exploitatie van de Liefkenshoektunnel in 1985. Andere voorbeelden vinden we begin jaren 1990 in de sector van sociale huisvesting met de ‘projecten Waltniel’ en het ‘Urgentieplan Domus Flandria’. Hoewel dat nu wel het geval zou zijn, werden deze projecten in die tijd niet als PPS bestempeld. Het begrip ‘PPS’ zelf kwam vanuit Nederland overgewaaid waar vanaf de jaren ‘90 PPS-pilootprojecten werden ontwikkeld naar model van het Verenigd Koninkrijk (Deloitte 2009). Bij de intrede van de paars-groene Vlaamse regering in 1999 duikt het begrip publiek-private samenwerking (PPS) dan ook voor het eerst in het Vlaams regeerakkoord op, waar deze samenwerkingsvorm initieel aangekondigd werd binnen het Vlaams mobiliteitsbeleid en bij investeringen in ontbrekende infrastructuur. Al snel streeft men naar een toepassing van PPS in zoveel mogelijk beleidsterreinen. In 2004, bij het aantreden van de Vlaamse regering Leterme, kwam PPS in Vlaanderen in een stroomversnelling. De voornaamste drijfveer hierbij was dat PPS paste in de ambitie van deze Vlaamse regering om een echte investeringsregering te zijn. PPS maakte het hierbij mogelijk om investeringskosten enerzijds te spreiden over een lange periode, en anderzijds deze investeringsuitgaven buiten de overheidsbegroting te houden (ESR-neutraliteit). Het is tijdens deze periode dat PPS als mechanisme om infrastructuur te realiseren in Vlaanderen doorbrak. Dit rapport is gebaseerd op vijf Vlaamse PPS-projecten die zich binnen deze context situeren (PPS sociale huisvesting, PPS jeugdverblijfinfrastructuur, VIA-Zaventem, Brabo I en PPS scholenbouw) en hangt nauw samen met het ‫ ׀‬12 ‫׀‬

SBOV-rapport ‘Bouwstenen voor de nieuwe generatie PPS’2. In dit laatste rapport hebben we op basis van dezelfde vijf Vlaamse PPS-projecten een oplijsting gemaakt van de voornaamste leerpunten die uit deze projecten naar voor zijn gekomen. Op basis van deze leerpunten formuleerden we vervolgens 48 concrete beleidsaanbevelingen voor toekomstige PPSprojecten. In dit rapport gaan we dieper in op een aantal cruciale succesen faalfactoren voor PPS-projecten. Hierbij willen we nagaan in welke mate deze aan bod zijn gekomen bij de respectievelijke projecten en welke lessen we hier vervolgens uit kunnen trekken. Voorliggend rapport is opgebouwd uit drie delen. In het eerste deel gaan we kort in op de algemene vooren nadelen van het gebruik van PPS voor de realisatie van infrastructuurprojecten. Daarbij geven we een algemene beschouwing hoe deze vooren nadelen in Vlaanderen meespelen bij de keuze voor PPS. Vervolgens stellen we de vijf voor dit rapport geselecteerde projecten kort voor. In het tweede deel gaan we effectief in op de belangrijkste succesen faalfactoren bij PPS. Dit deel is opgebouwd volgens de vier fases die binnen een PPS-traject te onderscheiden zijn: de initiatie(f)fase, de publieke structureringsfase, de selectiefase en de uitvoeringsfase. Per fase gaan we in op de cruciale stappen die genomen moeten worden. Daarbij trachten we elke stap te illustreren met voorbeelden uit de respectievelijke cases. Het derde deel brengt tot slot aanbevelingen voor de organisatie en vormgeving van toekomstige PPS-verbanden. Hierbij maken we gebruik van een aantal horizontale (en fase-overschrijdende) lijnen (capaciteitsopbouw, verschil tussen publieke en private actoren, benaderingslogica en projectstructuur) .

2

Van Gestel, K., Verhoest, K., Voets, J. (2010). Bouwstenen voor de nieuwe generatie PPS. Een analyse van 5 Vlaamse PPS-projecten, 49 pp. Leuven: SBOV.

‫ ׀‬13 ‫׀‬

2. > 2.1.

Voor- en nadelen van PPS Voordelen PPS

Er worden aan publiek-private samenwerkingsverbanden (PPS) voor het realiseren van publieke diensten of openbare infrastructuur vele voordelen toegeschreven. Deze voordelen worden meestal vertaald naar het begrip ‘meerwaarden’. Werken met PPS zou dan een meerwaarde kunnen realiseren in vergelijking met een klassieke aanbesteding of wanneer de publieke sector beslist een specifieke taak volledig zelf ter harte te nemen. Doorheen de PPS-literatuur en in de PPS-praktijk werden tal van deze potentiële meerwaarden beschreven en gedocumenteerd. In wat volgt gaan we dieper in op wat de mogelijke meerwaarde van PPS zou kunnen zijn. > 2.1.1.

ESR-neutraliteit

In Vlaanderen staat de keuze om een project al dan niet met PPS te realiseren vaak gelijk met de mogelijkheid om een project te kunnen realiseren of niet. Een belangrijke rol hierbij speelt de ESR-reglementering (Europees Stelsel der Rekeningen). Het ESR95 legt de lidstaten van de Europese Unie een boekhoudkundig kader op. Deze uniformiteit in begrotingsopmaak is van belang om na te gaan of de betrokken lidstaat voldoet aan de in het Stabiliteitspact opgelegde stabiliteits- en convergentienormen, zoals bv. de beperking van het overheidstekort en van de overheidsschuld (zgn. Maastricht-normen): enerzijds mag het overheidstekort van een lidstaat van de Europese Unie maximum 3% van het BBP mag bedragen en, anderzijds, mag de totale overheidsschuld niet meer dan 60% van het BBP bedragen. De druk op het overheidsbudget is hierdoor sterk vergroot. Vooral in tijden van trage economische groei en dalende belastingsinkomsten zoals we die kennen na de financiële en economische crisis die in 2008 uitbrak, verhoogt de druk op de overheidsuitgaven. Eén van de manieren voor een overheid om over investeringsmiddelen te beschikken, is een beroep doen op privé-kapitaal. PPS wordt sinds een aantal jaren als één van de oplossingen naar voren geschoven voor het realiseren van projecten (Villé 2007). Het aspect ESR-neutraliteit houdt dan in dat de investeringen die ermee gepaard gaat buiten de balans van de overheid blijven (PMV 2006).

‫ ׀‬14 ‫׀‬

> 2.1.2.

Binnen tijd en budget

Een belangrijk voordeel dat aan PPS wordt toegeschreven, is dat PPSprojecten vaker binnen de tijd en binnen het budget worden opgeleverd in vergelijking met projecten die via traditionele uitbesteding worden gerealiseerd. Een belangrijke reden hier voor is dat publiek-private samenwerkingsverbanden voornamelijk gebruik maken van DBFM(O)contracten met een vaste prijs en hoge financiële sancties voor de private aannemers wanneer deze niet op tijd opleveren. Uit Nederlands onderzoek bij 319 lokale PPS-projecten bleek dat 86% van de PPS-projecten binnen het publieke budget werden gerealiseerd (Royal Haskoning 2006). In het Verenigd koninkrijk wees een enquête uit dat 69% van de PFI-projecten (Private Finance Initiative) binnen de vooropgestelde tijd opgeleverd werden. Hoewel 31% van de projecten minstens 1 maand te laat werden opgeleverd, werd er door de publieke sector waarschijnlijk minder betaald als gevolg van het betalingsmechanisme op grond waarvan de betaling pas kan beginnen wanneer de infrastructuur beschikbaar is voor gebruik3 (NAO 2009). Tabel 1:Tijd en budgetoverschrijding PFI-projecten in vergelijking met miet-PFI-projecten

Jaar van de vragenlijst PFI-projecten

Op tijd

Binnen budget

2008

2008

69%

65% (94% < 5% budgetoverschrijding)

Niet PFI-projecten

63%

54%

Bron: National Audit Office (2009)

3

De resultaten met betrekking tot de tijdschema’s van PFI-projecten bleven nagenoeg gelijk als die van de projecten gerapporteerd in 2003. In 2003 rapporteerde het National Audit Office dat 76% van de onderzochte projecten voltooid en beschikbaar waren voor gebruik binnen de tijd zoals deze gespecificeerd werd in het contract, en 24 % te laat opgeleverd. De resultaten van de enquête uit 2008 zijn statistisch niet significant verschillend van deze resultaten uit 2003.

‫ ׀‬15 ‫׀‬

Daarnaast werden 65% van de PFI-projecten uitgevoerd tussen 2003 en 2008 opgeleverd aan de vooropgestelde prijs4. Als men de projecten mee telt die ‘slechts’ een prijsoverschrijding van 5% kenden, komt men aan een percentage van 94% (NAO 2009). Ter vergelijking wees diezelfde enquête uit dat bij niet-PFI-projecten 63% van de projecten op tijd klaar waren en dat 54% van de projecten volgens afgesproken prijs werden opgeleverd. Factoren die van belang waren om op tijd en binnen budget te blijven: -

De kwaliteit van het private en het publieke management;

-

Goede onderlinge relaties en duidelijk begrip van het project;

-

Duidelijke communicatie tussen partners;

-

Helderheid van de doelen;

-

Duidelijke bestek eisen;

-

Goede voorbereiding selectiefase.

> 2.1.3.

Integrale aanpak en lange termijnperspectief

Het gebruik van PPS dwingt zowel de overheid als de private partners na te denken over de interactie tussen het ontwerpen, het bouwen en de performantie op lange termijn van een specifiek project (Spackman 2002). In tegenstelling tot klassieke overheidsopdrachten wordt bij PPS het verband gelegd tussen ontwerp, bouw, financiering en onderhoud van een specifieke infrastructuur. Deze levenscyclus benadering (life cycle approach) staat toe om de levensduurkost van het specifieke project te optimaliseren. Zo kan bijvoorbeeld bij het ontwerp van een schoolgebouw reeds rekening worden gehouden met de toekomstige schoonmaakkosten. Of zo kan de private opdrachtnemer bij de aanleg van een weg kiezen om een goedkoper materiaal te gebruiken, met het gevolg dat hij misschien meer zal moeten uitgeven aan structureel onderhoud, of andersom. De private opdrachtnemer zal daarom een afweging moeten maken tussen onderhouden bouwkosten om tot een zo competitief mogelijke prijs te komen en daarbij toch aan de vooropgestelde kwalitatieve eisen van de overheid tegemoet te komen. 4

Hierbij moet genoteerd worden dat prijsoverschrijdingen toe te schrijven zijn aan een publiek geïnitieerde vraag tot wijzigingen van het originele projectontwerp nadat het PPScontract reeds ondertekend was.

‫ ׀‬16 ‫׀‬

Figuur 1: Lifecycle-benadering versus klassieke benadering

Klassieke uitvoering (praktijk)

kosten

Overschrijding tijd en budget

Renovatie

Investering Beheer‐ en onderhoudkosten

kosten

jaar

Publiek private samenwerking (theorie en praktijk)

Geen service, geen beschikbaarheidsvergoeding. Minder kwaliteit, lagere beschikbaarheidsvergoeding

t0

t1

jaar

t2

Bron: Vlaams Kenniscentrum PPS, Steven Van Garsse. PPS-projecten versus klassieke uitvoeringswijzen Figuur 1 illustreert op grafische wijze het verschil tussen een klassieke benadering en de lifecycle-benadering. In de klassieke benadering gaat de initiële investering vaak gepaard met een overschrijding van budget (bv. meerwerken) en tijd (vertragingen bij de werken). Na de oprichting van de infrastructuur wordt het onderhoud vaak verwaarloosd of tot een minimum beperkt. Wanneer de infrastructuur is uitgeleefd wordt er op een gegeven moment gekozen voor een grondige

‫ ׀‬17 ‫׀‬

renovatie. De niet ingecalculeerde meerkosten worden geïllustreerd door de grijze vlakken. Bij een PPS uitvoering betaalt de overheid pas vanaf het moment dat de infrastructuur beschikbaar is. In principe is loopt deze vaste beschikbaarheidsvergoeding over een vastgelegde periode. Echter, wanneer de infrastructuur te niet voldoet aan de vooropgestelde kwaliteitseisen, zullen er kortingen op de beschikbaarheidsvergoeding worden toegekend. De beschikbaarheidsvergoeding, min de mogelijke kortingen, worden voorgesteld door het grijze vlak. > 2.1.4.

Innovatie en creativiteit

PPS-projecten hebben in veel gevallen een lange tijdshorizon. Private actoren zijn verantwoordelijk voor zowel het ontwerp, de bouw als het onderhoud (of soms de exploitatie) van de te bouwen infrastructuur. Deze lange tijdshorizon, in combinatie met het zo outputgericht (resultaatgericht) mogelijk formuleren van de publieke eisen en wensen, creëert ruimte voor de private partner om creatief en innovatief te zijn in hun oplossingen. Een belangrijke voorwaarde voor het stimuleren van creatieve en innovatieve oplossingen is weliswaar het bestaan van voldoende competitie tussen de private aanbieders. Een sterke competitie en een ruim speelveld stimuleert private kandidaten om onbewandelde paden te betreden om tot een zo laag mogelijke (of meer competitieve) prijs te komen zonder de kwaliteitseisen uit het oog te verliezen. Dergelijke oplossingen kunnen gaan van nieuw materiaalgebruik tot slimme logistieke oplossingen. > 2.1.5.

Duidelijke kasstromen

Bovenstaande integrale aanpak biedt nog een ander voordeel, en dit ten aanzien van de kasstromen van de overheid. De integratie van de verschillende projectdisciplines worden vertaald naar een businessplan dat de levensduur van het ganse project omhelst (meestal tussen de 20 en de 30 jaar). Op basis van de businessplannen van de private kandidaten met daarin hun voorgestelde beschikbaarheidvergoeding wordt de uiteindelijke private partner gekozen. Op deze manier weet de overheid exact wat zij tijdens de levensduur van het project zal moeten betalen zonder dat er onverwachte of verborgen kosten opduiken. De jaarlijks te betalen

‫ ׀‬18 ‫׀‬

beschikbaarheidvergoeding dekt dan zowel de terugbetaling van de het geleende kapitaal, de bouw en een gemiddelde onderhoudskost (of dienstverlening) af (Vlaams Kenniscentrum PPS 2009). > 2.1.6.

Risicoverdeling en responsabiliseren van actoren

PPS vraagt om een duidelijke risicoverdeling tussen de verschillende betrokken partijen. Het uitgangspunt hierbij is dat diegene die het risico het best kan beheersen dit risico ook draagt. In het kader van DBFM wordt dan ook gestreefd naar een evenwichtige en optimale verdeling van de risico’s tussen de publieke overheid en de private opdrachtnemer(s) (Vlaams Kenniscentrum PPS 2009). Door middel van een doordachte risicoverdeling is het mogelijk om alle partijen binnen de samenwerking maximaal te responsabiliseren. > 2.1.7.

Goede prijs/kwaliteit verhouding

Door gebruik te maken van de life-cycle benadering en het stimuleren van innovatieve en creatieve ontwerpen, tracht men met PPS te streven naar een beste prijs/kwaliteitsverhouding voor het project. Het gaat er hier om dat projecten van dezelfde kwaliteit tegen een lagere prijs kunnen geleverd worden of tegen een gelijke prijs met een betere kwaliteit. De basis voor deze economische beoordeling is de vergelijking van het specifiek project wordt uitgevoerd gedurende de volledige levensloop met wat dit zou kosten als datzelfde project op klassieke wijze zou worden uitgevoerd. > 2.1.8.

Concentreren op kerntaken

Vanuit het perspectief van de publieke sector kan PPS er toe bijdragen dat de overheid efficiënter haar doelen kan bereiken. Door gebruik te maken van PPS en

bepaalde publieke taken over te laten aan de markt, kan de publieke sector zich sterker richten op haar kerntaken. > 2.2.

Nadelen van PPS

PPS brengt ook een aantal belangrijke mogelijke nadelen met zich mee. In wat volgt lijsten we de voornaamste nadelen van het gebruik van PPS op. Voor elk individueel project dient men de vooren nadelen in overweging te nemen en op basis van een kosten-batenanalyse te beslissen om al dan niet

‫ ׀‬19 ‫׀‬

voor PPS te kiezen. Later in dit rapport zullen we verder ingaan op het belang van dergelijke afweging (bv. door gebruik te maken van een PPC, public-private comparator). > 2.2.1.

Dure en lange voorbereiding

PPS-projecten vergen vaak een lange en dure voorbereidingstijd. In de eerste plaats moet de initiërende overheid haar doelstellingen goed formuleren, de omschrijving van de risico’s vragen om nauwkeurige analyses, de veelheid van partijen verhoogt de complexiteit, enz. (Vlaams Kenniscentrum PPS 2009). Samengevat wordt de voorbereiding van een vaak lange aanbestedingsprocedure en de vormgeving van een DBFMovereenkomst gekenmerkt door een hoge technische, juridische en financiële complexiteit waarvoor dikwijls dure externe expertise moet worden aangetrokken. Ook aan private zijde lopen de voorbereiding- en studiekosten voor een kandidatuurstelling bij een PPS-project snel hoog op. Ten eerste dienen zij reeds op voorhand (zonder zeker te zijn van gunning) een investering te maken voor het indienen van een ontwerp. Verder dienen zij ook een schatting te maken van de risico’s die naar hen verschoven worden tijdens de onderhandelingen. Deze hogere transactiekosten dienen minstens gecompenseerd te worden door de mogelijke voordelen van PPS ten opzichte van een klassieke aanbesteding wil het project succesvol zijn. > 2.2.2.

Langetermijnengagement

PPS impliceert een langetermijnrelatie. In plaats van een investering in één keer te betalen, spreidt men de betalingen over de ganse levensduur van het project. Deze betalingen, meestal in de vorm van een beschikbaarheidvergoeding, zijn vaak aanzienlijke vaste betalingen om rentelasten en een terugbetaling van kapitaal te dekken. Deze terugbetalinglasten kunnen de latere flexibiliteit van de overheid sterk beperken (Grimsey & Lewis 2007). > 2.2.3.

Functionele aanpassingen kunnen kostelijk zijn

Nauw aansluitend bij het langetermijnengagement is dat bij het afsluiten van een PPS-overeenkomst goed moet nagedacht worden over hoe de specifieke dienst die men wil leveren in de komende jaren zou kunnen evolueren. PPS-contracten bevatten de outputspecificaties en de sancties

‫ ׀‬20 ‫׀‬

die er mee gepaard gaan wanneer er niet aan deze eisen wordt voldaan. Als de publieke partner in de loop van het contract omwille van gewijzigde omstandigheden deze outputspecificaties wil aanpassen kan dit een kostelijke zaak worden. Grote wijzigingen opdragen aan een andere private opdrachtnemer brengt risico’s met zich mee. Bij wijzigingen met een kleine financiële omvang kan de wijziging worden uitgevoerd door de betreffende DBFM-opdrachtnemer, maar dan bestaat er weinig of geen concurrentiedruk. Dit heeft een kostenverhogend effect en is daarmee van invloed op de ‘value for money’ van het PPS-project (Eversdijk & Korsten 2009). > 2.2.4.

Kapitaal op de markt aan hogere rentevoet

Bij PPS zijn het de private partijen die geld lenen op de kapitaalmarkt. Hierdoor heeft het geleende geld een hogere interestvoet dan wanneer de overheid dit geld zelf zou lenen. Een vaak gehoorde kritiek op private financiering is dan ook dat zij meestal duurder is dan de financiering van de overheid, die door de banken als een meer betrouwbare partner wordt beschouwd (Vlaams Kenniscentrum PPS 2009). > 2.2.5. Vormgeving en architectuur zijn niet langer de unieke verantwoordelijkheid van de opdrachtgever Vormgeving en architectuur zijn niet langer de unieke en primaire verantwoordelijkheid van opdrachtgever (Carnegie Consult 2003). Bij DBFMcontracten draagt de private partner de verantwoordelijkheid voor het ontwerp. Er is gevoelsmatig minder zekerheid voor de overheid ten aanzien van de kwaliteit (van de vormgeving). Om dit te temperen kan de overheid als opdrachtgever bepaalde richtlijnen expliciet voorschrijven of als randvoorwaarde meegeven (bijvoorbeeld een beeldkwaliteitplan), al gaat dat ten koste van de mogelijkheden voor de private partner om de kosten over de gehele levensduur te optimaliseren en met slimme ontwerpoplossingen te komen. > 2.2.6.

Andere of tegengestelde cultuur private partner

Verder bestaat er een cultuurverschil tussen de publieke en private partners. De motieven van private actoren om deel te nemen aan een PPS liggen in de eerste plaats bij het maken van winst of het werken aan hun

‫ ׀‬21 ‫׀‬

imago (Association for European Transport 2002). De motieven van publieke partners zijn anders (zie voordelen supra) en kunnen daardoor botsen met de belangen van de publieke partners. Het gevaar van belangenverstrengeling tussen publieke en private taken wordt daarentegen groter met de deelname van de overheid in een joint venture (participatieve PPS) (VROM 2003). Nieuw ten aanzien van een klassiek project is de intrede van de banksector bij PPS-projecten. In tegenstelling tot de aannemerssector, zijn publieke partners minder vertrouwd met de werking van deze financiële sector en vice versa. Een financiële instelling financiert PPS-projecten omdat zij hier een bepaald rendement in ziet. Het financiersbelang is echter om oncalculeerbare risico’s te mijden. Ze zullen zich zo veel mogelijk richten op zekerheden om hun verstrekte financiering aan het private consortium terug te ontvangen (Nederlandse Kenniscentrum PPS 2003). Banken willen dus zo min mogelijk risico lopen, terwijl het private consortium, waarmee de publieke opdrachtgever een contract heeft gesloten, voor de uitvoering van het contract wel financieel afhankelijk is van diezelfde bank (Eversdijk & Korsten 2009). Hierdoor neemt de financier een heel belangrijke plaats in binnen het project. Het doel om minstens hun verstrekte financiering aan het private consortium terug te krijgen (met een bepaald rendement) valt niet noodzakelijk samen met het doel van de publieke partners. Situatieschets Vlaanderen: Motieven voor PPS Blanken (2008) onderscheidt drie belangrijke motieven voor het gebruik van PPS voor de realisatie van openbare infrastructuur: • • •

Politieke motieven Macro-economische motieven De staat van het infrastructuurpatrimonium

De politieke motieven die aan de basis kunnen liggen van de keuze voor een publiek-private samenwerking zijn meestal geënt op de New Public Management (NPM) gedachte die eind jaren tachtig van de vorige eeuw haar opmars maakte binnen de overheid. Deze stroming stelde dat de overheid meer ideeën en instrumenten van de private sector zou moeten opnemen met het oog op de verbetering van de efficiëntie en effectiviteit van het

‫ ׀‬22 ‫׀‬

overheidsoptreden. Macro-economische overwegingen vormen soms ook een beweegreden om PPS-projecten te initiëren. Overheden worden in toenemende mate geconfronteerd met een onvermogen om openbare diensten te financieren door een neerwaartse druk op de overheidsbegrotingen. De Maastrichtnormen spelen hierbij een prominente rol. Een laatste mogelijk motief voor de keuze voor PPS is de staat van de bestaande overheidinfrastructuur. PPS wordt dan gezien als een methode om te vervangen gebouwen en andere infrastructuur die reeds decennia verwaarloosd zijn te vervangen of te restaureren. PPS speelt dan naar verwachting een belangrijke rol bij de modernisering van openbare infrastructuur, waar historische onderinvestering een achterstand in kwalitatieve infrastructuur heeft veroorzaakt. In Vlaanderen zien we deze drie motieven terugkomen in de motivatie om zich in een PPS te engageren. Aan alle onderzochte Vlaamse PPS-projecten ligt een voorbereidende nota van de specifieke initiatiefnemende Vlaamse overheidsdienst en bevoegde minster aan de basis van de definitieve beslissing van de Vlaamse overheid om het project door middel van een PPS uit te voeren. In deze nota’s worden onder andere de projectdoelstellingen voorgesteld en werd aangegeven wat de (verwachte) meerwaarden van een PPS-uitvoering voor dit specifieke project (kunnen) zijn. Uit deze nota’s blijken de hoofdmotieven van de meeste projecten zowel te maken hebben met politieke motieven, als met de staat van het bestaande patrimonium, maar toch blijken de macro-economische overwegingen de doorslag te geven: -

De snelheid van realisatie (doorlooptijd); (Politieke motief)

-

een kwalitatief beter eindproduct voor hetzelfde geld met een, of dezelfde kwaliteit voor minder geld; (Politiek motief)

-

Versneld

wegwerken

van

de

bestaande

achterstand

inzake

‫ ׀‬23 ‫׀‬

infrastructuur; (De staat van het patrimonium) -

ESR –neutraliteit. (meestal de conditio sine qua non). (Macroeconomisch motief)

3. Vlaamse eerste-generatie PPS-projecten In de zoektocht naar de voornaamste belemmerende en bevorderende factoren voor succesvolle PPS in Vlaanderen, werden vijf belangrijke Vlaamse PPS-projecten van dichterbij bekeken. De cases die werden onderzocht verschillen zowel van structuur, van omvang als van het beleidsdomein waarin ze zich hebben ontwikkeld. Uit deze verscheiden selectie trachten we een aantal lessen te trekken over hoe een PPS op een optimale manier kan worden vormgegeven. In wat volgt stellen we kort de vijf projecten voor die het onderwerp uitmaken van dit rapport. Achtereenvolgens bespreken we de Vlaamse PPS-projecten ‘sociale huisvesting’, ‘jeugdherberginfrastructuur’, ‘VIA-Zaventem’, ‘Brabo I’ en ‘scholenbouw’. > 3.1.

Sociale huisvesting

De sociale huisvestingssector kampte al vele jaren met een chronisch tekort aan woningen. Naast de klassieke programma’s zoals het investeringsprogramma van de Vlaamse Huisvestingsmaatschappij (IP) en de Subsidies voor de Bouw en Renovatie van sociale woningen (SBR) had men reeds in het verleden diverse initiatieven genomen om via alternatieve financiering en feitelijke PPS-projecten extra inspanningen te doen om dit tekort weg te werken (bv. Projecten Waltniel en Urgentieplan Domus Flandria). Bij de intrede van de paars-groene Vlaamse regering in 1999 dook het begrip publiek-private samenwerking (PPS) voor het eerst in het Vlaams regeerakkoord op. Eén van de beleidsdomeinen waar de Vlaamse overheid het PPS-instrument wilden toepassen was deze van de sociale huisvestingssector. Op dat moment stonden er in Vlaanderen 65.000 mensen op een wachtlijst van een sociale huisvestingsmaatschappij voor het verkrijgen van een sociale woning, waarvan sommigen tot vijf jaar moesten ‫ ׀‬24 ‫׀‬

wachten vooraleer ze een woning toegewezen kregen. De doorlooptijd van een huisvestingsproject bedroeg gemiddeld zes jaar en door gebruik te maken van PPS dacht de Vlaamse regering deze doorlooptijd te kunnen halveren om zo de beoogde doelstelling van 15.000 woningen binnen één legislatuur te kunnen realiseren (Beleidsbrief Vlaams Woonbeleid 20012002). Na een uitgebreide studieronde waarin een vereenvoudigd kader werd uitgewerkt, werd midden 2003 het PPS-proefproject Sociale Huisvesting geoperationaliseerd. In dit piloot-project was het de bedoeling om door middel van PPS onder de vorm van een DBFM-contract bijkomende sociale huurwoningen mogelijk te maken. Het project omvatte 3 percelen (provinciale indeling) met in totaal 12 locaties verspreid over 7 gemeenten. Uiteindelijk werd in een eerste fase enkel perceel 1 (Oost-Vlaanderen) en perceel 3 (West-Vlaanderen, Antwerpen en Limburg) gegund, perceel 2 (Vlaams-Brabant) werd eind 2010 definitief geschrapt. Projectfiche Sociale Huisvesting Projectinhoud: -

Realisatie van sociale wooneenheden buiten budgettaire inspanningen voor sociale huisvesting.

de

klassieke

PPS-type: -

DBFM contract

Duur: -

30 jaar (27 jaar promotieovereenkomst)

Scope: -

3 percelen voor een totaal van 238 woningen o

Perceel 1 (137 woningen in Aalst en Gent)

o

Perceel 2 (190 woningen in Tienen en Dilbeek)

o

Perceel 3 (109 woningen in Antwerpen, Izegem en Lommel).

Waarde: -

In 2005 werd 25,2 miljoen euro vast gelegd voor perceel 1 en 3 o

(In 2006 werd 18,5 miljoen euro vast gelegd voor perceel 2)

‫ ׀‬25 ‫׀‬

Uitvoeringsstatus (eind 2010): -

Bouwfase

-

176 woningen afgewerkt (perceel 1 en 3)

-

7 locaties afgewerkt (5 voor perceel 1 en 2 voor perceel 3)

Ö Perceel 2 werd uiteindelijk niet gegund

> 3.2.

Jeugdverblijfinfrastructuur

Ook de jeugdverblijvensector kampt reeds een aantal decennia met een structureel gebrek aan investeringen in de jeugdverblijfinfrastructuur. In 2005 stelde Toerisme Vlaanderen het Actieplan Jeugdverblijfinfrastructuur op waarin de investeringsnoden in de jeugdverblijvensector werden geïnventariseerd. De klassieke financiële middelen bleken ontoereikend om de noodzakelijke inhaalbeweging te bewerkstelligen. Toerisme Vlaanderen onderzocht in welke mate alternatieve financiering een oplossing zou kunnen bieden om de inhaalbeweging in jeugdverblijfinfrastructuur te realiseren. Met oog op regionale spreiding en in overleg met de sector werd een lijst van negen locaties opgesteld voor ofwel de bouw van een nieuwe jeugdherberg of waar een bestaande herberg grondig diende verbouwd te worden. Naast 3 projecten in eigen beheer werden er 6 stedelijke projecten aan de lijst toegevoegd. In samenwerking met een extern advocatenbureau werd geopteerd voor een ‘participatieve PPS’, waarbij een SPV (Special Purpose Vehicle) zou instaan voor de realisatie van al de jeugdherbergen binnen het investeringsprogramma. Binnen de SPV zou Toerisme Vlaanderen de rol van minderheidsaandeelhouder aannemen. Projectfiche Jeugdherbergen Projectinhoud: -

Inhaalbeweging in jeugdverblijveninfrastructuur

PPS-type: -

‫ ׀‬26 ‫׀‬

‘Participatieve PPS’ DBFM

Duur: -

33 jaar

Scope: -

9 locaties: o

3 in eigen beheer (Brugge, Brussel, Oostende)

o

6 stedelijke projecten (Oostduinkerke, Brasschaat, Lier, Diest, Kortrijk, Hasselt)

Waarde: -

Geschatte bouwkost : € 44,7 miljoen (exclusief btw)

Uitvoeringstatus: -

Project werd in huidige vorm afgevoerd (geen private kandidaten)

-

Nieuwe projectstructuur (op basis van individuele gunning)

> 3.3.

Via-Zaventem (Missing Links)

Zowel in het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (1997) als in het Mobiliteitsplan Vlaanderen (2001) werden 25 missing links en knelpunten op de Vlaamse wegen opgelijst. Het gaat hier om werken die de capaciteit van het wegennet ten goede moet komen en het gemak van de weggebruiker moet verhogen. Het zou vele jaren duren om al deze punten weg te werken binnen de klassieke budgetten, daarom gaf de Vlaamse Regering op 25 november 2005 haar goedkeuring aan een aanpak via PPS om 6 projecten te realiseren: • de Noordelijke wegontsluiting van de luchthaven van Zaventem • de Noord-Zuidverbinding in Houthalen-Helchteren • de Noord-Zuidverbinding Kempen (Geel-Kasterlee) • de omvorming van de AX havenrandweg Zuid naar Zeebrugge • de vervollediging van de Zuidelijke tak van de R4 in Merelbeke • de doortrekking van de N60 in Ronse

‫ ׀‬27 ‫׀‬

Om deze inhaalbeweging op het gebied van openbare werken via PPS te kunnen realiseren werd een nieuwe vennootschap opgericht onder de naam VIA-Invest waarin zowel het Vlaams Gewest (49%) als de Participatie Maatschappij Vlaanderen (PMV) (51%) in vertegenwoordigd zijn. Deze samenwerking heeft tot doel de technische ervaring op het vlak van openbare werken binnen de Vlaamse administratie te combineren met de financiële ervaring bij PMV (AWV 2009). Het eerste project dat aangepakt werd binnen de VIA-Invest structuur is de ‘noordelijke omsluiting van de luchthaven van Zaventem’ ofwel het ‘VIAZaventem project’. Bijzonder aan het VIA-Zaventem project is dat omwille van grote overlapping van de twee werfterreinen (treingedeelte en het wegenisgedeelte) de uitvoering van het project geïntegreerd werd in het Diabolo-spoorwegproject. Door beide projecten te integreren zou de overheid enerzijds de hinder voor mens en natuur aanzienlijk kunnen beperken en anderzijds zou men door de optimalisatie van de uitvoering van de werken kosten kunnen besparen (PMV 2009).De financiering van beide projecten bleef evenwel gescheiden. Projectfiche VIA-Zaventem Projectinhoud: -

Openbare transportinfrastructuur: noordelijke omsluiting van de luchthaven van Zaventem

PPS-type: -

‘Participatieve PPS’, DBM + F

Duur: -

30 jaar

Scope:

‫ ׀‬28 ‫׀‬

-

het aanpassen en vervolledigen van het open afrittencomplex nr. 12 op de E19 in Machelen

-

het omvormen van de Luchthavenlaan (N211) tot een primaire weg I door de aanleg van een viaduct over de bestaande weg

-

het bouwen van een fietsersbrug over de E19

-

het bouwen van een volledig afgescheiden fietspad met een tunnel

onder de Luchthavenlaan (N211) -

de ombouw van de bestaande carpoolparking en weegbruginstallatie

-

het herstellen van de bestaande brug over de E19 aan de Luchthavenlaan.

Waarde: -

Geschatte investeringskost : € 52 miljoen

-

€ 5,52 miljoen/jaar beschikbaarheidvergoeding

Uitvoeringstatus (eind 2010): - Bouwfase

> 3.4.

Brabo I

De afdeling Wegen en Verkeer Antwerpen (AWV) kreeg in 1995 voor het eerst de opdracht om een oplossing uit te tekenen voor de verkeersproblematiek in en rond Antwerpen. Deze opdracht leidde tot een reeks van noodzakelijk geachte infrastructuurprojecten die beschouwd werden als de zogenaamde ‘prioriteit der prioriteiten’. Deze en andere studies leidde uiteindelijk tot het Masterplan Antwerpen. Dit plan omvatte naast investeringen in openbaar vervoer en waterwegen ook de Oosterweelverbinding. Oorspronkelijk was het de bedoeling om alle werken binnen het masterplan te financieren met de tolopbrengsten van de Oosterweelverbinding, Op 16 februari en 2 maart 2007 echter, besliste de Vlaamse Regering om de openbare vervoersprojecten uit de eerste fase van het Masterplan Antwerpen apart te nemen en uit te voeren via PPS. Het eerste tramproject kreeg de naam Brabo I mee en bestond zowel uit een tram- als een niet-tramgedeelte: Tramgedeelte: Het tramgedeelte van deze projecten is de verantwoordelijkheid van De Lijn en bevat naast de tramverlengingen ‘Mortsel – Boechout’ en ‘Deurne – Wijnegem’, ook een tramstelplaats in Deurne.

‫ ׀‬29 ‫׀‬

Niet-tramgedeelte: Naast het aanleggen van de tramverbinding, is Brabo I ook een zogenaamde gevel-tot-gevel renovatieproject (aanleg wegenis en voetpaden, coördinatie van (her)aanleg rioleringen en nutsleidingen). De werken die hier mee gepaard gaan worden geduid als het niet-tramgedeelte van de projecten en is de verantwoordelijkheid van het Vlaams Gewest. Om dit project te realiseren zou een Special Purpose Vehicle (SPV) worden opgericht waarin de private sector met 52% en de nv BAM en de nv Lijninvest met elk 24% participeert in het kapitaal. Projectfiche Brabo I Projectinhoud: -

het openbaar vervoerproject uit de eerste fase van het Masterplan Antwerpen

PPS-type: -

‘Participatieve PPS’, DBFM

Duur: -

35 jaar (opstalrecht)

-

25 jaar (onroerende leasing)

Scope: -

Tramlijn Mortsel-Boechout (volledige herinrichting van het openbaar domein tussen de rooilijnen)

-

Tramlijn Deurne-Wijnegem fase 1 (volledige herinrichting van het openbaar domein tussen de rooilijnen)

-

Tramstelplaats in Deurne

Waarde:

‫ ׀‬30 ‫׀‬

-

€ 129,9 miljoen (op 6 juni 2008)

-

€ 9,57 miljoen beschikbaarheidsvergoeding

Uitvoeringstatus (eind 2010): - Bouwfase

> 3.5.

Scholenbouw

Het grootste PPS-project in termen van budget dat momenteel in Vlaanderen loopt heeft betrekking op de ‘inhaalbeweging in scholenbouw’. Veel scholen in Vlaanderen beschikken over slechte en verouderde infrastructuur. Hoewel in de meerjarenbegroting de infrastructuurkredieten voor schoolgebouwen substantieel werden opgetrokken, bleek dat het klassieke budget voor schoolinfrastructuur niet zou volstaan om aan alle noden te voldoen. Daarom besliste de Vlaamse regering in 2006 om een inhaaloperatie uit te werken via PPS. Met de inhaalbeweging voor schoolinfrastructuur streeft de Vlaamse Gemeenschap via een DBFMprogramma (Design, Build, Finance en Maintain) naar een investeringsvolume van circa € 1 miljard (De gekende subsidiebehoefte in het gemeenschapsonderwijs en het gesubsidieerd onderwijs werd in 2006 geraamd op € 1,4 miljard). De bedoeling is dat de Vlaamse overheid via een dochtervennootschap van AGIOn5 (waarin AGIOn en PMV elk voor 50% participeren) – een participatie neemt van 25% + 1 aandeel in een privaat DBFM-vennootschap. Deze DBFMvennootschap is dan verantwoordelijk voor het uitvoeren van het DBFMprogramma (het realiseren en ter beschikking stellen van de schoolinfrastructuur) door individuele contracten af te sluiten met de inrichtende machten. Projectfiche Inhaalbeweging Schoolinfrastructuur Projectinhoud: -

Inhaalbeweging in Schoolinfrastructuur

PPS-type:

5

Agentschap voor Infrastructuur in het Onderwijs

‫ ׀‬31 ‫׀‬

-

‘Participatieve PPS’ DBFM

Duur: -

Gedurende 30 jaar stelt de DBFM-vennootschap schoolinfrastructuur ter beschikking aan de inrichtende macht.

de

Scope: -

211 schoolgebouwen in zowel het gesubsidieerd onderwijs (toelage van 60% tot 70%) als gemeenschapsonderwijs (toelage van 100%)

Waarde: -

Er wordt een investeringvolume nagestreefd van circa 1 miljard euro, incl. 21 % btw.

Uitvoeringstatus (eind 2010): -

Financial close over kaderovereenkomst

-

Afsluiten individuele DBFM-contracten met Inrichtende Machten

> 3.6.

Overzicht

In 1999 duikt het begrip publiek-private samenwerking (PPS) voor het eerst op in het Vlaams regeerakkoord, waar deze samenwerkingsvorm initieel aangekondigd wordt binnen het Vlaams mobiliteitsbeleid en bij investeringen in ontbrekende infrastructuur. Al snel streeft de Vlaamse regering naar een toepassing van PPS in zoveel mogelijk beleidsterreinen. De Vlaamse regering hechtte daarbij veel geloof in de maatschappelijke meerwaarde van dit instrument, PPS-projecten, zo heette het, zouden sneller kunnen aangevat en afgewerkt worden, kostenbesparend en doelmatiger zijn en zouden een exportpotentieel kunnen krijgen indien Vlaamse ondernemingen er knowhow mee konden verwerven. In 2002 werd de volgende stap gezet door de oprichting van het Vlaams Kenniscentrum PPS om een impuls te geven aan de introductie en de implementatie van PPS-projecten in Vlaanderen (http://www2.vlaanderen.be/pps/index.html). Om alle regelgeving omtrent PPS te bundelen in een wetgevend kader werd op 18 juli 2003 het decreet betreffende publiek-private samenwerking bekrachtigd dat tot doel had

‫ ׀‬32 ‫׀‬

PPS-initiatieven in Vlaanderen zoveel mogelijk te stimuleren en te faciliteren. Van de vijf onderzochte projecten is het sociale huisvesting-project het enige project dat werd opgestart in deze periode. Bij de start van een nieuwe Vlaamse regering in 2004 was het de ambitie van de regering om een echte investeringsregering te zijn. In dit kader werd ook voor het eerst een beleidsnota PPS opgesteld6. In deze beleidsnota werd gesteld dat de Vlaamse Regering de mogelijkheden van PPS ten volle wou uitbaten. Hierin achtte men het aangewezen om elk nieuw grootschalig infrastructuurproject reeds van bij aanvang te screenen op een aantal PPSopportuniteiten die meerwaarde kunnen opleveren. Deze beleidsnota zorgde voor de grote doorbraak van PPS in Vlaanderen. Zowel de VIAprojecten, Brabo I, Scholenbouw en jeugdherbergen kennen hier hun startpunt.

6

Leterme, Y. (2004). Publieke-private samenwerking in Vlaanderen. Willen, kunnen, doen’ Beleidsnota 2004-2009. Brussel

‫ ׀‬33 ‫׀‬

Figuur 2: Overzicht vijf Vlaamse PPS-projecten 2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Sociale Huisvesting Selectiefase Selectiefase perceel 2

Jeugdherbergen Publieke structurering

VIA‐Zaventem

?

Selectiefase

? ?

Vlaams regeerakkoord (1999)

‫ ׀‬34 ‫׀‬

Oprichting Vlaams Kenniscentrum PPS Beleidsnota PPS (2004‐2009)

Brabo I Selectiefase

Scholenbouw Selectiefase

Deel B: Aandachtspunten doorheen het PPS- proces In ‘Deel A’ schetsten we kort de algemene historische context waarin PPS in Vlaanderen is ontstaan. Vervolgens gaven we een overzicht van de aangenomen vooren nadelen van publiek-private samenwerking voor het realiseren van infrastructuurprojecten. Tot slot introduceerden we de vijf Vlaamse PPS-cases die onderwerp uitmaken van voorliggend rapport. In ‘Deel B’ gaan we dieper in op het eigenlijke proces dat doorlopen wordt bij de uitvoering van een PPS-project. We delen een PPS in volgens de vier fases onderscheiden door het Vlaams Kenniscentrum PPS: de initiatie(f)fase, de publieke structureringsfase, de selectiefase en de uitvoeringsfase. Bij elke fase gaan we in op een aantal bijzondere factoren die een grote invloed hebben op het verdere verloop van het eigenlijke PPS-project. Per aandachtspunt, gaan we waar mogelijk in op de Vlaamse context en/of de specifieke omstandigheden binnen de respectievelijke cases.

4. Initiatie(f)fase In de initiatie(f)fase van het PPS-proces wordt onderzocht of een project in aanmerking komt voor PPS en of er geen betere alternatieven zijn. Met andere woorden, de initiatiefnemende overheid bepaalt in deze fase of er sprake is van een mogelijk project. Het is op basis van deze fase dat men kan kiezen voor het daadwerkelijk opstarten van een project. Uiteindelijk wordt deze fase afgerond met een formele beslissing binnen de bevoegde instantie. Hoewel in dit stadium het project nog ver van concreet is, worden in de initiatie(f)fase de fundamenten gelegd voor het verdere verloop van het PPS-project. Het is daarom enorm belangrijk dat men in dit prille begin al bouwt aan een stevige vertrekbasis. In wat volgt gaan we dieper in op een aantal cruciale aandachtspunten die van belang zijn wanneer men aan het startpunt staat van een PPS-traject.

‫ ׀‬35 ‫׀‬

> 4.1.

Intrinsieke waarde van het project

Los van de vraag of een project via best via klassieke weg of via PPS wordt gerealiseerd, moet men als overheid de vraag stellen of het project dat men wil realiseren intrinsiek een goed project is. Een slecht project zal ook een slecht project blijven als het via PPS wordt gerealiseerd. In essentie is een publiek-private samenwerking een manier van dienstverlening die probeert om een hogere meerwaarde te creëren voor deze publieke dienstverlening in vergelijking met een traditionele publieke aanbesteding. Zonder meer een contract afsluiten met een private partner om een publieke dienst te verlenen is op zich geen garantie op een betere ‘value for money’ (OECD 2008). Met andere woorden: de intrinsieke waarde van het project moet goed zijn. > 4.1.1.

Besteed ruime aandacht aan de projectdefinitie

Wanneer PPS-projecten falen heeft dit vaak te maken met een zwakke projectdefinitie en/of met zwak management van het project (Williams 2010). De basis van een succesvolle PPS begint daarom bij het opstellen van een doordachte en goed uitgewerkte projectdefinitie. De projectdefinitie geeft ideaal een antwoord op de vragen: Wat zijn onze objectieven? Hoe willen we ze bereiken? En wat zijn de verwachte uitkomsten en effecten? Een goede projectdefinitie dient volgens het Vlaams Kenniscentrum PPS (2008) volgende onderdelen te bevatten: Situering en omvang: In dit deel wordt de context van het project beschreven. De betrokken actoren worden opgelijst samen met de problemen die deze actoren ervaring in de huidige situatie. Verder wordt ingegaan op de (mogelijke) oorzaken van deze problemen. Tot slot wordt weergegeven welke acties (haalbaarheid- en omgevingstudies, besluiten,..) er reeds zijn ondernomen en wat de resultaten hiervan zijn. Doelstelling: In dit onderdeel gaat de initiërende overheid na waarom er een projectresultaat nodig is en wat ze met het project concreet wil bereiken. Hierbij moet ook nagedacht worden hoe de gewenste uitkomsten en effecten gemeten kunnen worden. Op deze uitkomsten en effecten zal de opdrachtgevende overheid immers worden afgerekend.

‫ ׀‬36 ‫׀‬

Opdrachtformulering: Druk helder en eenduidig uit wat er van het project verwacht mag worden en waar het project procesmatig over gaat. Hierbij moet duidelijk geformuleerd worden hoe kan vastgesteld worden dat het project geslaagd is (op basis van welke parameters en cijfers). Om deze beoordeling in de toekomst te kunnen maken, is het noodzakelijk om op voorhand aan te geven wat de grenzen zijn van het project (waar is het project wel en niet voor verantwoordelijk). Tot slot moet duidelijk aangegeven worden wat de relatie is tussen de opdrachtformulering en de projectdoelstellingen. Eisen, wensen en beperkingen: In dit onderdeel worden de eisen, wensen en beperkingen van het project opgenomen. Hierbij moet worden gelet dat de geformuleerde eisen, wensen en beperkingen goed afgebakend, eenduidig en kwantificeerbaar zijn. Tot slot moet men er over waken dat de eisen (acceptatiecriteria) en wensen (prestatiecriteria) meetbaar zijn. Het is hierbij erg belangrijk dat de eisen en wensen in combinatie met de beperkingen (budget, tijd, informatie..) haalbaar zijn. Scope van het project: Een belangrijk aspect van de projectdefinitie is het bepalen van de scope van het project (projectinhoud). Meer over het bepalen van de scope van een project vind je in punt 4.1.1.2. (“Zorg voor mogelijke synergieën of een optimale projectafbakening”). Op te leveren werken of diensten: In eerste instantie moet in dit onderdeel nagegaan worden of alle elementen uit de opdrachtformulering vertaald zijn in op te leveren werken en/of diensten. Wanneer men de lijst letterlijk afpunt zou heel het project afgedekt moeten zijn. In tweede instantie moet in dit onderdeel stil gestaan worden bij de verschillende mogelijke uitvoeringsvormen van het project (Klassieke aanbesteding, PPS (contractueel of participatief),…). Een PPC (public private comparator) kan helpen om een afweging te maken tussen de verschillende uitvoeringsvormen. (zie punt 4.1.2.) Randvoorwaarden: Als voorlaatste dient er stilgestaan te worden bij de randvoorwaarden voor een succesvol project. Hierin zouden alle mogelijke belemmerende factoren moeten worden opgelijst. Aan de hand van deze oplijsting kan men als initiatiefnemende overheid beoordelen wat men nog bijkomend nodig heeft om effectief van start te gaan met het project. Dit

‫ ׀‬37 ‫׀‬

kan gaan om bijkomend personeel en/of expertise, meer informatie, extra financiële middelen, een doorgedreven publieke afstemming, enz.. Het opmaken van een projectdefinitie: een moeilijke oefening Het opmaken van een projectdefinitie is geen gemakkelijke opgave. De projectdefinitie legt de basis van het project vast. Het is dus van primordiaal belang dat alle parameters zo goed als mogelijk in rekening worden gebracht. Enkele onderstaande voorbeelden uit de cases illustreren dat hoe goed men ook de projectdefinitie uitwerkt, er altijd iets over het hoofd kan gezien worden. Scope-beperking kan er eventueel voor zorgen dat het project overzichtelijk blijft, maar vermindert de mogelijkheden om kansen te benutten. Verder is het belangrijk dat men leert uit voortschrijdende inzichten van voorgaande projecten: We hebben veel bijgeleerd. We zijn ontgoocheld door de doorlooptijden. Het eenvoudig concept dat wij gebruikt hebben heeft ook nadelen in de zin dat de gronden waar op gebouwd wordt ter beschikking gesteld werden door de lokale publieke actoren. Wat als gevolg had dat het meestal restgronden waren waar men zelf moeilijk iets op kon verwezenlijken. Dit heeft er voor gezorgd dat men moeilijkheden had met stedenbouw.(citaat 1) Ook omdat wij totaal geen kennis hadden over hoeveel zo’n onderhoudscontract kost. We hebben wel een raming moeten maken , maar dat is uitgebreid giswerk, maar we zaten nog vrij dicht. De onderhoudswaarde was ongeveer hetzelfde, de constructiewaarde hadden we een stuk lager ingeschat dan het uiteindelijk is geworden. Dit was vooral het gevolg van de risicoverdeling die in grote mate de prijs heeft bepaald. (citaat 2) > 4.1.1.1. De private partner betrekken door middel van een marktverkenning7? Een mechanisme om te onderzoeken of een bepaald project geschikt is voor PPS is een marktverkenning. Het Nederlandse Kenniscentrum PPS (2005) omschrijft de marktverkenning ruim als: 7

Voor meer informatie over de marktverkenning kan men terecht in de publicatie “Marktraadpleging door openbare besturen” van het Vlaams Kenniscentrum PPS verschenen in 2009.

‫ ׀‬38 ‫׀‬

“[…] een door een publieke partij georganiseerde informatieuitwisseling met belanghebbende partijen over een voorgenomen project, mede aan de hand waarvan die publieke partij de haalbaarheid van en de randvoorwaarden voor dat project vaststelt, en waarvan de resultaten openbaar zullen gemaakt worden” Een van de voornaamste aanleidingen voor het organiseren van een marktverkenning is de informatiekloof tussen het overheidsbestuur en de markt als het op het uittekenen van een welbepaald project komt (Vlaams Kenniscentrum PPS 2009a). Door het organiseren van een marktverkenning kan een publieke overheid informatie verzamelen over de haalbaarheid van een bepaald project, de interesse voor dat project in de markt en de verschillende mogelijkheden die bestaan om het project uit te voeren. Een marktverkenning kan eenzijdig van aard zijn en is dan vooral gericht op het vergaren van informatie door bijvoorbeeld gebruik te maken van databanken, krantenartikels, google en andere bronnen. De marktverkenning kan ook wederkerig van aard zijn (het Vlaams Kenniscentrum PPS refereert dan naar de marktraadpleging). De overheid treedt hier dan in dialoog met de aanwezige marktpartijen in een specifiek domein. Een marktverkenning kan volgens de literatuur verschillende doelen dienen. Ten eerste kan men door middel van een marktverkenning trachten na te gaan wat de haalbaarheid is van de door de publieke actor voorgestelde scope van een project. Daarnaast kan men bij de marktpartijen toetsen of de door de overheid voorgestelde inhoudelijke of procesmatige oplossingsrichtingen haalbaar zijn. Verder kan men peilen naar de interesse en mogelijkheden bij private partijen voor een verdere ontwikkeling van het project. Tot slot zou men met een marktverkenning kennis kunnen opbouwen over de best beschikbare technieken, nieuwe ontwikkelingen en markttrends (Vlaams Kenniscentrum PPS 2009a). Een marktverkenning kan gebruikt worden om creatieve ideeën en oplossingen te toetsen maar is echter niet geschikt om creatieve ideeën en innovatieve oplossingen te genereren (behalve suggesties voor verbetering) (Rijkswaterstaat 2006).

‫ ׀‬39 ‫׀‬

Situatie in Vlaanderen Een aantal initiatiefnemende overheden heeft een voorafgaande marktverkenning uitgevoerd. In de gevallen waar geen rekening is gehouden met de marktomstandigheden, zijn de latere procedures voor de selectie van een private partner meestal mislukt (Rekenhof 2009). Tabel 2: Marktverkenning Sociale Huisvesting

Jeugdverblijven

VIAZaventem

Brabo I

Scholenbouw

Marktverkenning

Beperkte

Contacten met

Geen formele of

Infosessie voor

via consultancy

informele

bouwunie en

diepgaande

mogelijke

bureau

contacten met

bouw-

markt-

geïnteresseerde

financiers

confederatie

verkenning

financiële

omwille van

groepen (juli

De

specifieke en

2006)

projectstructuur

bekende markt

werd afgetoetst bij de confederatie Bouw Geen ex ante contacten met gezocht private profiel (financierontwikkelaar)

In Vlaanderen wordt de marktverkenning, indien ze gebruikt wordt, voornamelijk gebruikt om af te toetsen of er interesse is in de markt. In marktverkenning als middel om innovatieve en creatieve ideeën te ontwikkelen wordt minder geloofd: “Ik denkt niet dat een marktverkenning veel gaat opbrengen, de private markt gaat niet al zijn geheimen prijsgeven. We zouden iets meer marktverkenning moeten doen omdat we dan een zekere

‫ ׀‬40 ‫׀‬

aanzet hebben.. dat is iets waar we aan kunnen denken. Maar ik denk niet dat je dan de volledige mogelijkheden gaat kennen. Ik denk dat ze maar wachten tot ze zekerheid hebben. Dan is de vraag of het nuttig is om te doen. Moest er kennis zijn van een nieuwe techniek, zullen ze het toch niet melden.”(citaat 4) Onderstaande tabel geeft een beperkt overzicht weer van zowel de publieke als private belangen bij de verschillende objectieven voor het organiseren van een marktbevraging. Deze illustratieve tabel toont aan dat de publieke en private belangen bij een marktverkenning niet noodzakelijk gelijk lopen. Afgaand op het verschil in belangen lijkt de marktverkenning dan ook enkel nuttig om de haalbaarheid van en de interesse in een concreet project af te toetsen. Tabel 3: Objectieven marktbevraging Consultatie Publieke zijde objectieven Het verkrijgen van Reikwijdte innovatie maximale overzicht van de mogelijk innovaties

Private zijde Het tonen van de aantrekkelijkheid van de ondernemingsspecifieke oplossing

Financieel

Realistische schatting van de impact van de projecten op de openbare begroting

Aantonen haalbaarheid, verschaffen van nietbindende inzicht in financieel aspect

Project realisatie

Houden opties open voor politieke besluitvorming

Een proces in gang zetten dat de publieke partij blijvend verbindt

Transparantie

Gemaximaliseerd. Zorgen voor eerlijke aanbestedingen

Beperkt. Bescherming van intellectuele eigendomsrechten

(Van Elburg 2008) Het idee dat men bij een marktverkenning kennis kan vergaren over de best beschikbare technieken, nieuwe ontwikkelingen en markttrends lijkt daarbij fout. Het is binnen de selectie- en gunningprocedure zelf dat de private kandidaten de ruimte moeten krijgen om hun innovatief vermogen en creativiteit te gebruiken.

‫ ׀‬41 ‫׀‬

> 4.1.1.2. Zorg voor mogelijke synergieën of een optimale projectafbakening De intrinsieke waarde van het project wordt in belangrijke mate mee bepaald door de projectafbakening van het project. Publieke infrastructuurprojecten met een zeker maatschappelijk belang zijn meestal, op zich, niet economisch rendabel. Om de ambitie van “meer waarde voor je geld” te realiseren moet men er over nadenken of er geen synergieën mogelijk zijn die de globale rendabiliteit van het project kunnen verhogen. De scope van het project is van vele variabelen afhankelijk, zoals ambitie, financiële middelen, interesse van marktpartijen, beschikbaarheid van grond et cetera (Van Der Meij et al 2000). Het is essentieel dat tijdens de initiatieffase een dusdanige scope wordt gekozen dat enerzijds de realisatie van het project mogelijk is en anderzijds in voldoende mate aan de ambitie en middelen van alle partijen wordt tegemoetgekomen. Door rendabele elementen aan de onrendabele elementen te koppelen (meestal zijn het de onrendabele elementen die van belang zijn voor de publieke partners) kan het globale project tegen een zo laag mogelijke kost worden gerealiseerd. De op zich onrendabele projectelementen worden mede gefinancierd door de wel rendabele projectelementen (Van Der Meij et al 2000). Situatieschets Vlaanderen Bij de vijf onderzochte PPS projecten was de focus op functionele synergieën eerder beperkt. Omwille van de vrij recente ervaring met PPS in Vlaanderen werd vooral geopteerd om de eerste projecten zo eenvoudig mogelijk te houden wat betreft de finaliteit van deze functies. Veelal werd PPS ingezet voor een versnelde inhaaloperatie van bepaalde infrastructuur (VIA, scholenbouw, jeugdherbergen,..) waarbij snelheid logischerwijs een belangrijk oogmerk was. Een monofunctionele benadering van de projecten lag bijgevolg in de lijn van streefdoel. Enkel bij het project jeugdherbergen werd op voorhand geopteerd om het project verder open te trekken dan louter jeugdverblijfinfrastructuur. Indien uit de onderhandelingen tussen Toerisme Vlaanderen en de private partners zou blijken dat de realisatie van jeugdverblijfsinfrastructuur via alternatieve financiering slechts haalbaar zou zijn als deelproject van een ruimer project, zou de SPV aan sommige onderdelen van het gehele project

‫ ׀‬42 ‫׀‬

een commerciële bestemming kunnen geven, met het oog op de financiële haalbaarheid van het project. Hierbij dacht men aan sportinfrastructuur, infrastructuur voor jeugdbewegingen, ontspanningsruimte, horeca... “Een deel van de investeringen moest betaald worden via extra elementen. Vermits onvoldoende elementen aanwezig waren in het lastenboek (en nadien in de toelichting) hebben wij besloten geen offerte in te dienen voor dit project.” De vrijblijvendheid en onduidelijkheid rond de mogelijke synergie met andere functies zorgde er evenwel voor dat het project te onzeker en risicovol was voor private actoren om op in te schrijven.

Figuur 3: Cashflow PPS jeugdverblijfinfrastructuur

Beschikbaarheidsvergoeding Exploitatie‐ opbrengst

Subsidie

Winsten rest‐ gronden

Onzekere inkomsten

Beschik‐ baarheids‐ vergoeding

Subsidie Financiële haalbaarheid SPV + overheidswaarborgen op lening SPV + eventueel subsidies andere overheden (lokaal, Eur

Bij het opstellen van de projectdefinitie is het van belang om naar een zekere kritische massa te streven. PPS-projecten brengen grote voorbereiding- en transactiekosten met zich mee voor de private partner. PPS-projecten hebben hierdoor een zeker volume nodig voor een rendabele exploitatie zodat de kosten die gepaard gaan met complexe PPS-projecten door de private partner kunnen worden terug verdiend (zie punt 4.2.2.1.). De drempelwaarde van de financiële omvang kan echter verlaagd worden door standaardisatie en vereenvoudiging. Voorbeelden van initiatieven van

‫ ׀‬43 ‫׀‬

het Vlaams Kenniscentrum PPS in deze richting zijn de recente ontwikkeling van vereenvoudigde juridische modellen voor ‘kleinere DBFM’ projecten (< € 50 miljoen). > 4.1.2.

Biedt PPS voldoende meerwaarde?

In dit rapport is het woord ‘meerwaardecreatie’ al een paar keer terug gekomen. Wanneer men als overheid voor de keuze staat om een intrinsiek goed project al dan niet via PPS uit te voeren, moet men duidelijk de afweging maken of het gebruik van het PPS-instrument wel een voldoende meerwaarde kan genereren ten opzichte van een klassieke uitvoering. Het Vlaams Kenniscentrum PPS onderscheidt drie types van meerwaarden (Coosemans & Stienlet 2006): Ö Financiële meerwaarde: “Resulteren de financiële (kas)stromen van de overheid in een gunstiger of minder gunstig saldo bij PPS in vergelijking met de publieke variant van het project?”. Ö Maatschappelijke meerwaarde: “Genereert de PPS in vergelijking met de publieke variant een gunstiger of een minder gunstig resultaat op het vlak van de realisatie van de beleidsdoelstellingen van het project?” Ö Operationele meerwaarde : “Zijn de praktische consequenties van de keuze van een PPS-structuur, na afsluiting van het contract met de private partner, per saldo gunstig of ongunstig in vergelijking met de publieke variant?” Niet alleen is het belangrijk om te kijken welke potentiële meerwaarden er gerealiseerd kunnen worden door het toepassen van PPS bij een specifiek project, even belangrijk is na te gaan wat de kans is dat deze meerwaarden ook effectief gerealiseerd kan worden (Vlaams Kenniscentrum PPS). Omwille van de grote noodzaak om deze vragen op voorhand te stellen, ontwikkelde het Vlaams Kenniscentrum PPS een geïntegreerd instrumentarium om ex ante op een systematische wijze de meerwaarde en de kansrijkheid te evalueren van overheidsprojecten. Andere wijdverspreide (internationale) instrumenten om de ex ante (financiële) meerwaarde van een PPS-project in te schatten zijn de PSC

‫ ׀‬44 ‫׀‬

(Public sector comparator) en de PPC (Public-private comparator). In dit stadium van het (nog steeds potentiële) publiek-private samenwerkingsproject is voornamelijk de public-private comparator van belang omdat deze vergelijkingsmethodiek gebruikt wordt om de vooren nadelen van een PPS-uitvoering Worden geïnventariseerd om op die manier te kunnen beslissen of PPS wel de geschikte uitvoeringsvorm is. De PPC wordt dan uitgevoerd ruim vóór de aanbestedingsprocedure om te bepalen of een PPS-overeenkomst al dan niet (financiële) meerwaarde kan bereiken. De PSC gaat verder en wordt gebruikt om concrete biedingen van private kandidaten te vergelijken met een traditionele uitvoering. Tabel 4: Mogelijkheden en beperkingen PPC Mogelijkheden van de PPC Beperkingen van de PPC - Het bekijken van mogelijke - Potentiële maatschappelijke financiele meerwaarde meerwaarde of niet- Het ondersteunen van de financiële gevolgen voor het aanbestedingsprocedure met maatschappelijk middenveld het oog op de keuze van de worden niet beschouwd juiste uitvoeringsvorm - Kwaliteit van de PPC- Het weergeven van de uitkomsten moet gebaseerd financiële aspecten en de zijn op goed onderbouwde risicodistributie bij DBFM aannames anders kunnen er - Project-gerichte analyse veel interpretaties mogelijk - Het opzetten van een PPC - PPC-resultaten blijven een dwingt in een vroeg stadium inschatting om na te denken over de - Huidige en toekomstige levenscyclus benadering en omstandigheden op de markt prestatie-eisen worden niet in aanmerking genomen - De gemiddelde duur van het opzetten van een PPC is vier maanden (tijdrovend) Bron: Arno Eversdijk, Peter van Beek and Wouter Smits (2008), THE PUBLIC PRIVATE COMPARATOR A DUTCH DECISION INSTRUMENT IN PPP-PROCUREMENT.

Instrumenten zoals de PPC en het afwegingsinstrumentarium van het Vlaams Kenniscentrum PPS zijn niet helemaal te objectiveren, maar ze dwingen de initiatiefnemende overheid om stil te staan bij de afweging tussen de verschillende mogelijke uitvoeringsvarianten van een project. De

‫ ׀‬45 ‫׀‬

uiteindelijke uitvoeringsvorm vormt het kader van het project en het is dus van primordiaal belang dat hier voldoende aandacht aan wordt besteed. Situatie in Vlaanderen Zoals vermeld ontwikkelde het Vlaams Kenniscentrum PPS een instrumentarium dat het mogelijk maakte om PPS-projecten op een systematische manier te screenen op mogelijke meerwaarden en kansrijkheid van deze meerwaarden en dit doorheen verschillende fases van het PPS-proces. Dit instrumentarium kan gezien worden als de Vlaamse variant van de PPC. Het Vlaams Kenniscentrum PPS stelt dat het aan de initiatiefnemende overheidsdiensten is om dergelijke PPC uit te voeren (Rekenhof 2009). Bij de door ons onderzochte projecten zijn er echter geen aanwijzingen terug te vinden dat er ex ante gestandaardiseerde meerwaardetoetsingen zijn uitgevoerd. Wel werden alle projectvoorstellen, al dan niet louter formeel, ter advies voorgelegd aan het Vlaams Kenniscentrum PPS. Bij het advies van het Kenniscentrum PPS werd telkens een bescheiden meerwaardetoets toegevoegd. De motieven en verwachtte meerwaarden, aangehaald in de nota’s voorafgaand aan de principebeslissingen van de Vlaamse Regering, bleven vaag en werd er verwezen naar algemene (mogelijke) meerwaarden van PPS8. Bovendien werd in vele gevallen de PPS-variant niet afgetoetst aan een klassieke publieke uitvoering waardoor het niet mogelijk was om de verwachtte meerwaarden te kwantificeren. Duidelijk is dat de mogelijkheid om het project uberhaubt te kunnen realiseren voor alle projecten de belangrijkste prikkel was om in een PPSverhaal te stappen. De meerwaarde die hier in PPS schuilde was dat er zonder PPS geen sprake zou zijn van een project. Een belangrijke factor hierbij was het ESR95-kader dat strikte budgettaire regels oplegt aan de Europese lidstaten.

8

Levenscyclusbenadering, de overheid kan concentreren om haar kerntaken, snellere realisatie (inhaalbeweging), stimulans voor innovatie en creativiteit,…

‫ ׀‬46 ‫׀‬

Ex-ante meerwaardetoets

Tabel 5: Meerwaardetoets bij de vijf Vlaamse PPS-projecten Sociale Huisvesting

Jeugdverblijven

VIAZaventem

Brabo I

Scholenbouw

In eerste

Geen ex ante

Beperkt

Beperkte

Beperkte

instantie:

meerwaarde-

meerwaarde-

meerwaarde-

Beperkte

toets

toets

toets

meerwaardetoets op grote lijnen

In tweede

BEVAK-

instantie

formule als

9

(PSC ):

alternatief

Vergelijking van de PPSkostprijs met eerder gebruikte stelsels

9

Public Sector Comparator nadat de private kandidaten reeds geselecteerd waren

‫ ׀‬47 ‫׀‬

Inhaal-

Inhaal-

Mogelijkheid

Inhaal-

beweging

beweging

om

beweging

investeringen

Voornaamste verwachtte meerwaarde

te realiseren Levenscyclus

Levenscyclus

Levenscyclus

Levenscyclus

Levenscyclus

benadering

benadering

benadering

benadering

benadering

Snellere

Snellere

Snelheid van

realisatie

realisatie

realisatie

Focussen op

Focussen op

de kerntaken

de kerntaken

Testen van

Moderne en

Beperking

Moderne en

nieuwe

flexibele

van de

flexibele

instrumenten

infra-

risico’s

infra-

structuur

structuur

kwalitatief

Duurzame

beter

gebouwen

eindproduct voor hetzelfde geld met een lagere doorlooptijd, of dezelfde kwaliteit voor minder geld

Bij de eerste Vlaamse PPS-projecten heeft de Vlaamse overheid niet in detail stilgestaan bij de afweging om al dan niet voor PPS te kiezen. De

‫ ׀‬48 ‫׀‬

focus lag sterk op het debudgetteren waardoor er minder aandacht was voor de werkelijke potentiële meerwaarde van PPS voor specifieke projecten.

In sommige gevallen werd PPS een doel op zich: “Om het cru te zeggen, de minister heeft gezegd: kijk er worden zaken via PPS gerealiseerd en ik vind dat we in ons beleidsdomein ook een dossier moeten hebben.” (citaat 5) In de aantrekkelijkheid van het ESR 95-neutrale karakter van PPS schuilt het gevaar dat PPS aanzien wordt als een mega-kredietkaart (Hodge en Greve 2010). In dit opzicht wordt PPS gezien als een korte termijnoplossing die grote gevolgen kan hebben op de beleidsruimte van toekomstige legislaturen10. Er is dus nood aan een gestandaardiseerde en een zo veel mogelijk geobjectiveerd instrumentarium voor het toetsen van de meerwaarde van PPS ten opzichte van een klassieke uitvoering. Ten eerste geeft het de mogelijkheid om in te schatten of PPS al dan niet een meerwaarde kan genereren ten aanzien van een klassieke uitvoering (bijkomend geeft het een inzicht of het PPS-project een goede investering is). Ten tweede kan een verder uitgewerkte PPC dienen als een ‘benchmark’ voor de projectvoorstellen van de private kandidaten tijdens de selectiefase (PSC). Op deze manier vergroot men de competitie tijdens deze fase en verhoogt de kans op kwalitatieve projectvoorstellen. Het Vlaams Kenniscentrum PPS heeft reeds dergelijke meerwaarde-scan ontwikkeld, maar de toepassing ervan is niet verplicht. > 4.1.3.

Plafonneren van PPS-uitgaven

PPS-projecten (in de zin van alternatieve financiering) kunnen overheden in staat stellen om noodzakelijke infrastructuren te ontwikkelen in tijden van budgettaire krapte, maar ze creëren op lange termijn ook financiële verplichtingen. PPS kan dus een nuttig instrument zijn om acute investeringsnoden op te vangen. Men moet als overheid echter in het achterhoofd houden dat een PPS-project een ook een langdurig engagement 10

De meerjarenbegroting 2009-2014 raamt de budgettaire weerslag van de PPS-projecten en de alternatieve financiering die in de legislatuur 2004-2009 zijn uitgewerkt. op een totaal van 1,220 miljard EUR voor de jaren 2009 tot 2014. (Rekenhof 29 januari 2009)

‫ ׀‬49 ‫׀‬

betekent dat beslag legt op het toekomstige overheidsbudget. Om het toekomstige overheidsbudget niet te sterk te belasten is het dus aangeraden om een safeguard-ceiling of plaffond vast te stellen om de geaggregeerde fiscale verplichtingen op een duurzaam niveau van solvabiliteit en stabiliteit te houden. De overheid dient dus de PPS-uitgaven te plafonneren. In het Verenigd Koninkrijk werd in 2007 dergelijk plafond voor PFI-projecten vastgelegd. De jaarlijkse publieke vergoedingen voor PFI werd in het VK vastgelegd op 2% van de overheidsuitgaven en de totale jaarlijkse investeringskost mag de 10% a 15% van de jaarlijkse overheidsinvesteringen niet overschrijden (World Bank 2008). Plafonneren van PPS-uitgaven in Vlaanderen? Op basis van cijfers van het Vlaams ministerie van Financiën en Begroting trachten we een indicatie te geven hoe sterk de lopende en geplande Vlaamse PPS-projecten wegen op het budget van de Vlaamse Overheid. Volgens deze cijfers worden voor het jaar 2010 de geschatte primaire uitgaven begroot op € 25 062 miljoen (De Vlaamse Begroting 2010). Eenmaal alle geplande PPS-projecten op kruissnelheid komen zal de Vlaamse Overheid jaarlijks voor ongeveer € 314,5 miljoen aan beschikbaarheidvergoedingen betalen (http://fin.vlaanderen.be/nlapps/docs/default.asp?id=33)12. Dit maakt dat het gewicht van de geplande PPS-projecten naar schatting rond de 1,25% zou liggen van de geraamde overheidsuitgaven voor 201013.

11

Inbegrepen zijn volgende projecten: rust- en verzorgingstehuizen, Serviceflats-BEVAK, Sociale Huisvesting, Schoolinfrastructuur, Sportinfrastructuur, jeugdverblijfinfrastructuur, 6 missing links, beloodsingsvaartuigen, Baggerdepot Callemansputte, Stelplaatsen en tramverlengingen. (voor de VAC’s (Vlaamse Administratieve Centra) is de beschikbaarheidvergoeding nog te bepalen)

13

Let op: voor 2010 wordt een begrotingstekort voorzien van € 500 miljoen te wijten aan de nasleep van de financiële crisis

‫ ׀‬50 ‫׀‬

> 4.2.

Zorg voor een tweesporenbeleid (exit-strategie)

Belangrijk is dat naast een PPS-traject ook nog een alternatieve werkwijze wordt uitgewerkt om het vooropgestelde doel te realiseren. Wanneer men zich aan een private actor verbindt voor de uitvoering van een publieke taak gaat dit gepaard met een verlies aan onderhandelingskracht. Hierdoor kan men kwetsbaarder worden voor eventueel opportunistisch gedrag van die uitvoerende partner. Daarnaast kunnen er zich tijdens de loop van de samenwerking onverwachte gebeurtenissen voordoen die een goede uitvoering van het project in het gedrang brengen. Men kan dus best vanaf het begin voorbereid zijn op een mogelijke stopzetting van de overeenkomst en een alternatief klaar hebben (Van Gestel et al. 2009). Het is dus belangrijk om altijd een oplossing of een exitstrategie klaar te hebben voor het geval dat de uitvoering van het project niet verloopt zoals verwacht, of erger, wanneer de uitvoering van het project plots stokt. Wanneer men als overheid naast het PPS-traject ook een alternatieve uitvoeringswijze achter de hand houdt, kan men ook de haar eigen onderhandelingspositie verstevigen. Men zit dan immers in een positie om zowel voor, tijdens, als na de selectieproces te kiezen om niet in het PPSverhaal in te stappen indien blijkt dat er toch geen meerwaarde te realiseren valt. Buitenlandse ervaringen (Committee of Public Accounts 2002) leren dat overheden, in het geval dat een PPS-variant niet de verwachte meerwaarde biedt, toch geneigd zijn om in dergelijke situaties te blijven volharden in de PPS-variant. Toch kunnen overheden beter niet verder gaan met een suboptimaal PPS-project, ook al hebben ze veel middelen in de uitwerking ervan geïnvesteerd (Van Gestel et al. 2009). Situatieschets Vlaanderen Bij geen van alle vijf de Vlaamse PPS-projecten werd er een volwaardig alternatief voorzien naast het PPS-traject. De hoofdreden hiervoor is dat PPS bij de meeste projecten de enige optie zou zijn om het project effectief te kunnen realiseren. Bij het sociale huisvesting project waren de locaties reeds eerder onderzocht in functie van een klassieke uitvoering maar om budgettaire redenen was deze optie nog niet gelicht. Om de inhaalbeweging in de sociale huisvestingsinfrastructuur versneld weg te werken werd in PPS een

‫ ׀‬51 ‫׀‬

mogelijk bijkomend instrument gevonden naast de reeds bestaande instrumenten zoals IP en SBR. Belangrijk hierbij is dat het PPS-project expliciet als een testcase werd beschouwd. Ook de projecten Scholenbouw en VIA-Zaventem kaderden in een grote inhaalbeweging op het vlak van respectievelijk onderwijsinfrastructuur en openbare werken. Een uitspraak met betrekking tot de VIA-projecten illustreert duidelijk deze voornaamste beoogde meerwaarde van de PPS-formule in Vlaanderen: “Moesten we via een klassieke manier van werken gedaan hebben, zouden we nu waarschijnlijk nog altijd niet bezig zijn”

Tabel 6: Alternatieven naast PPS-uitvoering bij de vijf Vlaamse PPSprojecten

Publiek alternatief

‫ ׀‬52 ‫׀‬

Sociale Huisvesting

Jeugdverblijven

VIAZaventem

Brabo I

Scholenbouw

Expliciet een

Inhaal-

PPS als enige

PPS als enige

Reguliere

pilootproject

beweging

mogelijke

mogelijke

subsidiëring

niet mogelijk

oplossing

oplossing

blijft

met

omwille van

omwille van

bestaan

klassieke

budgettaire

budgettaire

uitvoering

redenen

redenen

Alternatieve PPS-versie tov de gekozen versie

/

Één

Grote

1 SPV voor

BEVAK (te

ontwikkelaar

projecten

de

hoge

en één SPV

DBFM

financiering

werkings-

voor alle

van alle

kosten)

projecten

projecten

Per project

Kleinere

DBFM per

een SPV die

projecten

project-

instaat voor

DBM + F

cluster

DBM

Het tweesporenbeleid kan bovendien ook gezien worden als een bijkomend element van competitie. Een PSC is dan voor overheden een nuttig instrument om te gebruiken in markten met weinig competitie. Dergelijk gebrek aan competitie kan als gevolg hebben dat een PPS-project niet de beoogde meerwaarde zal realiseren in vergelijking met een traditionele uitvoering van datzelfde project. Wanneer er weinig bieders zijn, kan een PSC dienen als een instrument om na te gaan of het gebrek aan competitie de mogelijke meerwaarde van PPS teniet doet. In dit geval moet er wel een volwaardige uitwerking gemaakt worden van een klassieke uitvoering van het project waaraan het PPS-project gebenchmarkt kan worden. Indien PPS niet de verwachtte meerwaarde kan leveren, is er meteen ook een alternatief voor handen. In het geval van de Lijn werd aangegeven dat het BRABO I project een positief effect heeft gehad op de benadering van andere (klassieke projecten). Door de jaren heen was het denken volgens de levenscyclusbenadering verwaterd geraakt, maar de ervaringen met BRABO I heeft deze gedachtegang echter terug op het voorplan gezet. “PPS is een hefboom geweest om daar (levenscyclusbenadering) meer over na te denken. Wat is beschikbaarheid, wat zijn onze normen.. Die benchmark is er mijn insziens geweest.. wat is onze norm om sporen te vervangen, wat is veilig of niet. We hebben dus de eerste keer de prijselementen bekeken en bij Brabo vastgesteld dat men op 25 jaar nieuwe sporen moet gaan steken, er zit dus sowieso een vervangingsinvestering in, wat op zichzelf niet

‫ ׀‬53 ‫׀‬

negatief is dat de aannemer dat moet doen. Want om dat te doen, gaat hij ook zien hoe hij dat op de meest kostenefficiënte manier kan doen. (citaat 7) > 4.3.

Participatieve of contractuele PPS?

Eenmaal het pad van PPS is ingeslagen moet men als initiatiefnemende overheid kiezen welke vorm van PPS het best kan gebruikt worden voor hun specifieke project. De Europese Commissie maakt in haar Groenboek14 onderscheid tussen twee grote typen van PPS: Enerzijds zuiver contractuele PPS en anderzijds institutionele of participatieve PPS. •

Met contractuele PPS worden dan die samenwerkingsverbanden bedoeld die louter gestoeld zijn op een contractuele overeenkomst tussen de publieke overheid en de private partner;

•

Bij een participatieve PPS gaat de overheid een stap verder en richt de publieke overheid samen met een private partner een eigen rechtspersoon op (ook wel SPV of Special Purpose Vehicle genoemd) die het uiteindelijke project zal uitvoeren.

Een participatieve PPS zou omwille van haar grotere complexiteit meer transactiekosten met zich mee brengen dan contractuele vormen van PPS. Omwille van deze hogere transactiekosten dient een overheid goede redenen te hebben om voor een participatieve vorm van PPS te kiezen (Van Garsse & Verhoest 2008). Een aantal reden om te kiezen voor een participatieve PPS kunnen zijn:

14

•

Het bestaan van belangrijke onzekerheden op het moment van de gunning die enkel in nauwe samenwerking kunnen worden uitgeklaard en/of er voldoende ruimte moet blijven voor verbetering, innovatie en verandering (Participatiemaatschappij Vlaanderen, 2007)

•

Wanneer de overheid een grotere zeggenschap en controle wenst tijdens de uitvoering van de opdracht. (Als publieke medeaandeelhouder met vertegenwoordiging in de organen van de

Green paper: On Public-private partnerships and community la won public contracts and concessions. Brussels, 30.04.2004

‫ ׀‬54 ‫׀‬

gemeenschappelijke rechtspersoon zal de publieke overheid in meer of mindere mate het beleid kunnen sturen) (EUBELIUS 2009) •

Bij grote risico’s of kredietschaarste kan de overheid opteren voor een participatieve PPS waarbij de overheid door het verstrekken van (quasi-)eigen vermogen hoopt op een grotere interesse bij de private sector. (vertrouwenswekkende maatregel) (EUBELIUS 2009)

•

Door te participeren in het projectvennootschap verzekert de overheid zich van deelname in de winst (maar ook in het risico)

Omwille van de grotere complexiteit en de daarmee gepaard gaande hogere transactiekosten is het aan te raden om eerst af te toetsen of de (gepercipieerde) noden niet door een contractuele vorm van PPS kunnen worden opgevangen. Het is namelijk minder omslachtig om een contract af te sluiten dan te opteren voor de oprichting van een aparte vereniging met eigen rechtspersoonlijkheid. Verder lenen contracten zich beter tot projecten van beperkte of middellange duur of projecten die men wenst te herevalueren op bepaalde tijdstippen. Daarnaast behoudt in tegenstelling tot een participatieve PPS iedere partner een directe en permanente controle op de realisatie van het project, aangezien geen enkele autonome beheersstructuur in de plaats gesteld is (Villé 2006). Zonder rechtspersoonlijkheid blijft de publieke partner echter wel aan de wettelijke beperkingen onderworpen die zijn beheer beheerst, voornamelijk de budgettaire regels, de regels m.b.t. de bevoegdheid van zijn organen en de toezichtcontrole (Villé 2006). Situatieschets Vlaanderen Tabel 7: De vijf Vlaamse PPS-projecten: participatief of contractueel? Sociale Huisvesting

Jeugdverblijven

VIAZaventem

Brabo I

Scholenbouw

Contractueel

in eerste instantie participatief (hybride)

Participatief (hybride)



‫ ׀‬55 ‫׀‬

Zoals bovenstaande tabel aantoont, kiest de Vlaamse overheid vaak voor een (hybride) participatieve PPS. In een aantal gevallen is het niet even duidelijk waarom men precies voor dergelijke participatieve vorm van PPS heeft gekozen. Uit een rondvraag van Deloitte (Deloitte 2009) is volgens een aantal private marktspelers de keuze voor een participatieve formule van PPS echter voornamelijk ingegeven door de bekommernis van de aanbestedende overheid om greep te houden op de projecten. Hierbij werd dan vertrokken van de veronderstelling dat een participatie in de projectvennootschap op dit vlak meer garantie zou bieden dan een contractuele relatie waarin controle (en monitoring) op een andere manier wordt vormgegeven. Dit sturing- en controle-argument werd ook door enkele van onze respondenten aangehaald als een belangrijk motief om voor een participatieve vorm van PPS te kiezen. Zo werd bijvoorbeeld gesteld dat bij een zuiver contractuele PPS de evenwichten tussen de publieke partner als opdrachtgevende partij en de private partner als uitvoerder veranderen na de contractsluiting. “Zo zouden eventuele tussentijdse bijsturing niet meer kunnen opgelegd worden vanuit de opdrachtgeverpositie, aangezien deze moet wachten op concrete (output)resultaten. Zo zou het gevaar dreigen dat, wanneer de aannemer zijn job niet goed genoeg doet, de financiers het overnemen in functie van hun geïnvesteerde kapitaal te vrijwaren met mogelijke gevolgen voor de kwaliteit van het project. Dat is de situatie waar het tegengif wordt gegeven door de participatieve PPS.” (citaat 8) Naast het sturingsaspect konden we doorheen de verschillende projecten volgende motieven achterhalen: 1. Door participatie in de SPV (Special Purpose Vehicle) kan men rekenen op een financiële return. (VIA-Zaventem) 2. Door kapitaaldeelname in de SPV kan men zich in de expertise inkopen. Op die manier kan de publieke partner inzichten meenemen voor het geval dat men het project moet overnemen (tussentijds of bij het aflopen van het contract). (BRABO I) 3. Omwille van (Scholenbouw)

‫ ׀‬56 ‫׀‬

de

lange

looptijd

en

financiële

omvang

4. Door middel van participatie tracht men het lange termijn engagement te expliciteren ten opzichte van de private partner. (BRABO I) 5. Personeelstekort. Door gebruik te maken van de expertise en het beheer van een private partner kan de overheid zich richten op haar kerntaken (Jeugdherbergen) 6. Het creëren van een beheersbare structuur voor verschillende projecten (Jeugdherbergen) 7. Maximaal aanwenden van middelen door de mogelijkheid van kapitaalinjectie door de verkoop van een deel van de GIMVparticipatie door de Vlaamse overheid (Jeugdherbergen, ook andere projecten) Niet alle argumenten uit bovenstaande lijst rechtvaardigen de keuze voor participatieve PPS even sterk. Het is belangrijk om na te gaan of dezelfde doelstellingen niet even goed met eenvoudigere, contractuele formules kunnen worden bereikt. Het belangrijkste en meest doorslaggevende motief om voor een participatieve PPS-structuur te kiezen is ons inziens wanneer het gaat om projecten waar nog heel wat onzekerheden rond bestaan en waar de te volgen strategie nog onduidelijk is. Om deze reden worden participatieve PPS’en (of IPPPs15) zelden gebruikt voor (gebouw)infrastructuurprojecten om dat bij dergelijke projecten meestal wel duidelijk is wat de gewenste output is. Internationaal vinden we voorbeelden van IPPPs in de afvalverwerkingssector (Servus Abfall, Oostenrijk), watervoorziening (bv. acque SpA, Italië16), ICT, gebiedsontwikkelingsprojecten17,…

15 16

17

Institutional Public-Private Partnerships In tegenstelling tot wat gebruikelijk is in Vlaanderen, heeft de publieke sector in Italië een meerderheidsparticipatie in de IPPPs die betrekking hebben op watervoorziening. Gebiedsontwikkelingsprojecten zijn projecten die de ontwikkeling van een geografisch afgebakend gebied als onderwerp hebben. Waarbij zowel publieke, private als particuliere actoren belangen hebben. Bij gebiedsontwikkeling wordt er naar gestreefd deze belangen op een lijn te brengen.

‫ ׀‬57 ‫׀‬

> 4.3.1.

Interim conclusie

In Nederland lijkt er een relatie te bestaan tussen de kenmerken van een project en de gewenste organisatievorm (Klijn & van Twist 2007): voor relatief eenvoudige en overzichtelijke projecten die goed te specificeren en te monitoren zijn, lijkt een contractvorm van PPS de meest logische optie. Contractuele PPS komen dan ook voornamelijk voor bij infrastructuurprojecten waar de toegevoegde waarde zit in de lagere transactiekosten tussen de elementen ontwerp, bouw, financiering en onderhoud/exploitatie. Maar de meerwaarde zit hem ook in het feit dat dergelijke innovatieve contracten ruimte biedt om nieuwe oplossingen te creëren. Voor complexere projecten waar meer actoren bij betrokken zijn lijkt een partnerschapachtige vorm voor de hand te liggen (in ieder geval totdat het project een duidelijke formulering heeft gekregen). De participatieve vormen komen dan ook vooral voor bij gebiedsontwikkelingsprojecten waarbij naar meerwaarde gestreefd wordt door afzonderlijke activiteiten en deelprojecten te integreren. In de onderzochte projecten is de samenhang tussen de kenmerken van het project en de organisatievorm echter niet zo eenduidig. Motieven om te kiezen voor een (hybride) participatieve PPS-vorm wijken soms af van de eigenlijke projectkenmerken (capaciteitsmotieven, financiële motieven,..). Het strekt echter tot aanbeveling dat de keuze voor een bepaalde organisatiestructuur in de lijn moet liggen met de projectkenmerken en dit in functie van het genereren van meerwaarde. De keuze voor een welbepaalde organisatiestructuur zou bijgevolg beargumenteerd worden in het licht van meerwaardecreatie van het projectoogmerk. Verder in dit rapport zullen we ingaan op de implicaties van deze gekozen hybride PPS-structuren.

‫ ׀‬58 ‫׀‬

5. Publieke structureringsfase In de publieke structureringsfase is het belangrijk om het project waarvan in de vorige fase de grote lijnen zijn vastgelegd, verder te structureren en uit te werken. In veel gevallen zijn in deze fase naast de initiatiefnemende overheid ook andere publieke partijen betrokken. Het is belangrijk dat alle relevante publieke actoren ten laatste in deze fase te betrekken bij het voorliggend project. Deze fase resulteert in een concreet projectdossier/lastenboek dat dienst zal doen als basisdocument om later de private partij te selecteren (Vlaams Kenniscentrum PPS). Idealiter wordt er een publiek-publieke samenwerkingsovereenkomst afgesloten zodat de publieke partners met één stem in interactie treden met de private partners. In deze fase moet de focus bij de verdere vormgeving van het PPS-project zowel intern (publieke structurering) als extern (private markt) gericht zijn. > 5.1.

Stel een bindende publiek-publieke samenwerkingsovereenkomst op

In veel gevallen zijn er voor een succesvolle realisatie van een PPS-project meerdere publieke actoren betrokken. Zo kan (a) een project onder de bevoegdheid van verschillende overheden vallen, of (b) is voor de uitvoering van een project de betrokkenheid of toestemming van andere overheden nodig, of kan (c) het zijn dat het strategische en het operationele aspect van het project bij andere publieke instanties ligt (d) of beslissen twee onafhankelijke publieke instanties om de handen in elkaar te slaan. Deze veelheid aan publieke actoren maken het zo al complexe PPS-project extra complex. Omdat een grotere complexiteit leidt tot meer onzekerheden, is het van belang dat men vooraleer met het project naar de markt te gaa, werk maakt van een doorgedreven publiek-publieke samenwerkingsovereenkomst. Vooraleer men als publieke overheid het project volledig structureert en definieert moet er een inventarisatie opgemaakt worden van alle publieke partijen die bij het project betrokken zijn. Tussen definiëring van het project en de identificatie van de betrokken actoren bestaat er immers een

‫ ׀‬59 ‫׀‬

wisselwerking: nieuwe partners kunnen wijzen op nog onvermoede aspecten van het project en nieuw ontdekte aspecten kunnen op hun beurt een nieuw licht schijnen op de kring van betrokken publieke actoren (Baron van der Feltz et al., 2005). Eenmaal alle betrokken publieke partners zijn opgelijst, dient er gekeken te worden naar die partijen die in de loop van het PPS-project essentieel zijn voor het welslagen van het project. Dit kan zijn omdat ze op een gegeven moment een vergunning moeten verlenen, een financiële inbreng hebben (direct of in de zin van een garantie), een goedkeuring moeten geven, een stuk grond beschikbaar stellen, enz.. Daarnaast is het belangrijk dat tussen deze als essentieel geïdentificeerde partners een duidelijk afsprakenkader en taakverdeling wordt gemaakt dat uiteindelijk moet uitmonden in een publiek-publieke samenwerkingsovereenkomst. Door middel van dergelijke samenwerkingsovereenkomst wordt er duidelijkheid geschept over ieders rol en taak binnen de samenwerking waardoor de garantie op het welslagen van het project sterk wordt vergroot. Een dergelijke publiek-publieke samenwerkingsovereenkomst is in ideale omstandigheden de belichaming van een groot gedeeld draagvlak onder de verschillende publieke partijen. Buitenlandse ervaringen leren dat commitment van en draagvlak binnen de publieke partijen als een erg belangrijke succesfactor wordt beschouwd (Van Ham & Koppenjan 2002; Li et al 2005). Op deze manier kan de publieke sector de meerkoppigheid van haar eigen optreden bezweren en presenteert ze zich als een meer betrouwbare partner aan de private kandidaten. Het is voor private partijen namelijk meer voor de hand liggend om risico’s te nemen, wanneer de publieke partijen zich volledig achter het project scharen. Zo is het voor de private partij bijvoorbeeld minder risicovol om te investeren in een project, waarvan het zeker weet dat het er komt (Van Garsse & Verhoest 2008). Daarnaast legt een dergelijke publiek-publieke overeenkomst ook vast hoe de structuur van de samenwerking er uit ziet en hoe de publieke actoren zich ten aanzien van derden (private actoren,..) gaat presenteren. In functie van de slagvaardigheid van de publieke partners is het immers noodzakelijk dat deze zich als een geheel tot de private buitenwereld kan richten en als één publieke partij kan onderhandelen met de private partijen. Overigens geeft men op deze manier een belangrijk signaal aan de

‫ ׀‬60 ‫׀‬

buitenwereld en creëert men meer duidelijkheid en zekerheid binnen het aangaande langlopende samenwerkingsverband. Een publiek-publieke overeenkomst schept idealiter een vorm van rechtszekerheid voor de private partner en dient dan ook volgende zaken in te houden: 1. Omschrijving van het doel van de overeenkomst. Het is van groot belang dat deze doelen helder worden geformuleerd zodat men in het verdere verloop van het traject niet afdwaalt van deze initiële doelen. Tegelijk moet men er over waken om geen te grote detaillering aan te brengen. Dit zou de veronderstelde creativiteit en innovatie in een latere fase in de weg kunnen staan (Minfin 2005); 2. Definiëren wie welke taken en verplichtingen voor zich neemt. Naast het definiëren van de taken van de verschillende publieke partijen , is het ook van belang dat wordt afgesproken wanneer de gewenste acties geleverd moeten worden. Dit kan bereikt worden door bij de overeenkomsten een planningsschema toe te voegen. Onvoorziene omstandigheden kunnen altijd voor vallen, daarom moeten er afwijkingsmogelijkheden voorzien worden (BV. uitstel enkel met toestemming andere actoren); 3. Opname van een inspanningsverplichting om publiekrechterlijke bevoegdheden uit te oefenen (bv. het tijdig afleveren van vergunningen); 4. Duur overeenkomst. Naast het vastleggen van afspraken over ingangsdatum en/of einddatum dan wel duur van de overeenkomst, moet men ook aangeven onder welke omstandigheden verlenging dan wel voortijdige/tussentijdse beëindiging (ontbinding) van de overeenkomst mogelijk is (met beschrijving van de te volgen procedure) 18. 5. Zeggenschap. De formele zeggenschap van de verschillende partijen kan worden verdeeld naar ratio van de grootte van de inbreng, van

18

Denk bv. aan tussentijdse beëindiging bij niet of niet behoorlijke nakoming en het aangeven hoe eventuele kostenverrekening plaats vindt bij voortijdige/tussentijdse beëindiging van de overeenkomst.

‫ ׀‬61 ‫׀‬

het risico en van het belang van de verschillende partijen (Minfin 2005); 6. Risicobeheersing. Net als bij een PPS geldt hier de regel dat risico’s best gelegd wordt bij diegene die deze het best kan beheren. 7. Kostenverdeling. Bij de uitvoering van de overeenkomst worden er kosten gemaakt (externe adviseurs, studiekosten, enz..) daarom is het noodzakelijk om afspraken te maken over de verdeling van deze kosten; 8. Geschillenregeling. Situatie in Vlaanderen Niet bij alle projecten waar verschillende publieke partijen betrokken waren, werden er publiek publieke overeenkomsten afgesloten. In de gevallen waar er beperkte communicatie en afstemming was tussen de publieke actoren, liep de uitvoering van de projecten minder vlot. Tabel 8: Publiek-publieke overeenkomsten bij de vijf Vlaamse PPSprojecten Sociale Huisvesting

Jeugdverblijven

VIAZaventem

Brabo I

Scholenbouw

Mandaat-

Publiek-publieke

Protocol-

High-level

Vertegenwoordi

overeenkomst

overeenkomst

overeenkomst

afsprakennota

ging van de

met lokale

tussen Infrabel

netten in de

besturen voor

en het Vlaams

selectiecommiss

die projecten

Gewest

19

waar TV

geen

eigenaar was

ie voor de Publiek-publieke

oplijsting en

samenwerkings-

rangschikking

overeenkomst

van de

tussen BAM, De

individuele

Lijn en het

projecten

Vlaamse Gewest onderling.

19

Toerisme Vlaanderen

‫ ׀‬62 ‫׀‬

+ met de betrokken lokale besturen

Wanneer er gewerkt wordt met publiek-publieke overeenkomsten, bleken ze niet altijd even sluitend of duidelijk. Dergelijke onduidelijkheden kunnen ernstige gevolgen hebben voor de uiteindelijke uitvoering van de projecten. Private partner: “…waar we ook tegenaan lopen zijn manco’s in de publiek-publieke afspraken. Ze hebben niet de nodige budgetten. Dat is een van de problemen. Dat is al een eerste, je krijgt onvermijdelijk die verkramptheid. Wie heeft die fout gemaakt? Daar begint het al he.. (citaat 9) Als publieke partner moet je alles in het werk stellen om situaties te vermijden waar onduidelijkheid over de verantwoordelijkheid ervoor zorgt dat het project vertraging oploopt. In dergelijke gevallen kan de private partner namelijk financiële compensaties eisen. Voor meer uitleg over de publiek-publieke overeenkomsten: zie punt 5.7.2. ‘Geagreggeerde PPS’

> 5.2.

…en responsabiliseer alle partners

Indien men een publiek-publieke samenwerkingsovereenkomst afsluit is het van belang dat deze overeenkomst op zo veel mogelijk vlakken bindend is en zich niet louter beperkt tot een engagementsverklaring. Soms hebben de publieke partners echter geen vat op de aspecten waarvan de verantwoordelijkheid aan hen is toegewezen en die cruciaal zijn voor het welslagen van het project. In deze gevallen is het dan ook niet aangewezen om deze aspecten in een resultaatsverbintenis te gieten. In functie van de duidelijkheid en helderheid van het engagement van de verschillende publieke partners is het daarom aan te bevelen dat het al dan niet bindende karakter van de afzonderlijke afspraken in een overeenkomst uitdrukkelijk benoemd worden. In afnemende mate van bindendheid kan men dan onderscheid maken tussen (Baron van der Feltz et al., 2005):

‫ ׀‬63 ‫׀‬

•

Harde randvoorwaarden, resultaatsverbintenissen;

•

harde afspraak, maar met flexibiliteit (bv. afhankelijk van verder feitenonderzoek, MER,..)

•

Inspanningsverplichting (verplichting om te streven naar een bepaald resultaat);

•

Niet-bindende voornemens.

Niet zelden zijn de voorbereiding en uitvoering van PPS-projecten legislatuuroverschrijdend. Het is daarom noodzakelijk dat ook na een coalitiewissel de betrokken publieke instanties gebonden blijven aan de gemaakte afspraken. Een publieke actor zal zich vanwege gewijzigde politieke inzichten over het algemeen niet of alleen tegen een hoge prijs tussentijds aan de samenwerking mogen ontrekken (Ministerie van Financiën 2005). Naast de primaire publieke partners, is het verder ook aan te raden om secundaire partners mee te responsabiliseren door middel van overeenkomsten. Deze secundaire partners zijn geen belangrijke stakeholders van het project, maar ze zijn wel noodzakelijk om het project tot een goed einde te brengen. Een klassiek voorbeeld van secundaire partner zijn de nutsbedrijven die vooral een belangrijke rol spelen bij openbare infrastructuurprojecten. “Dat is dus een probleem, als er problemen zijn met de nutsmaatschappijen. Wij zijn daar niet verantwoordelijk voor, maar bij een gewone aanbesteding moeten wij zien dat de nutsmaatschappijen tijdig bevelen geven, tijdig plannen doorgeven. Dat er op tijd en stond signalen geven, de bevelen geven wij. De coördinatie gebeurd door de aannemer. Zijn er problemen kunnen wij enkel aanzetten tot verplaatsen.” (citaat 10) “.. de nutsbedrijven. Je kan op voorhand info opvragen, maar daar staan altijd van die grote stempels op dat ze niet verantwoordelijk zijn. Van in het begin hebben wij erg hard aan gewerkt om tegen de nutsbedrijven uit te leggen in wat voor formule we zitten. En ik moet zeggen: die werken nu zeer goed mee. Die hebben dat nu ook

‫ ׀‬64 ‫׀‬

begrepen. Ze willen uiteindelijk ook niet het slachtoffer zijn van: “het zijn weer de nutsbedrijven”.” (citaat 11) > 5.3.

Communiceer open en duidelijk

Een goede en open communicatie en informatie-uitwisseling is cruciaal voor een goede samenwerking (Van Gestel et al. 2009). De informatieuitwisseling vormt de basis waarop alle betrekkingen tussen de verschillende partijen gebaseerd worden (Windey & Verhoest 2008). Dit houdt in dat informatie (ook al is deze negatief) op een open manier met elkaar gedeeld wordt. Wanneer beide partijen hun informatie op een constructieve manier met elkaar delen, kan op een proactieve manier worden ingespeeld op eventuele problemen (Committee of Public Accounts 2002). Daarnaast versterkt een open communicatie en vlotte informatie-uitwisseling het vertrouwen en de transparantie tussen de samenwerkende partijen. Wanneer partijen vertrouwen in elkaar hebben, vermindert het risico en vermijd je dat partijen met verborgen agenda’s werken (Van Bommel et al 2003). Situatieschets Vlaanderen Bij alle vijf de Vlaamse PPS-projecten zijn verschillende publieke actoren betrokken en is duidelijke en open communicatie erg belangrijk. In de gevallen waar er een publiek-publieke overeenkomst tussen de verschillende publieke partijen zijn, zien we dat in deze overeenkomsten ook aandacht besteedt wordt aan dit aspect van de samenwerking: “Partijen zullen elkaar tijdig op de hoogte brengen van, en indien vereist uitnodigen voor alle besprekingen met belanghebbenden” “Partijen zullen met elkaar alle documenten delen die in het kader van de besprekingen worden uitgewisseld” Toch blijkt dergelijke formele onderschrijving van de belofte tot open communicatie in de publiek-publieke overeenkomsten geen garantie te zijn dat er effectief en op alle vlakken open en vlot wordt communicatie. “Dat heeft met de openheid van de andere partner te maken. Naar besluitvorming toe werden wij altijd iets te laat ingelicht. Tot op de

‫ ׀‬65 ‫׀‬

dag van vandaag.” (citaat 12) “Ik denk dat het normaal goed moet lukken, maar dat het voor een stuk van de cultuur van de andere partij afhangt. In ons geval beschouwen zij zich als de machtige.. en een ander wordt vlug als minderwaardig bestempeld. Tijdens de aanbesteding zijn er dan ook heel wat problemen geweest met de informatiedeling.” (citaat 13)

Men moet bewaken dat formele open communicatie zich ook vertaalt in feitelijke open communicatie. Wanneer het niet mogelijk is om elkaar frequent te ontmoeten, kan men gebruik maken van moderne communicatietechnieken zoals e-room (digitaal portaal waar alle belangrijke documenten worden opgeslagen en verspreidt), videoconferenties, enz… Deze technieken kunnen er bovendien voor zorgen dat er veel sneller kan gecommuniceerd worden waardoor men korter op de bal kan spelen: “…je ziet wel dat daar een belangrijke vertraging op zit. Je ziet dat er een parallel circuit ontstaat om dat vlotter te laten lopen en dat de officiële weg iets achter loopt.” Een duidelijke en open communicatie is niet alleen belangrijk naar de primaire stakeholders toe, ook moet er aandacht zijn voor een duidelijke communicatie naar de secundaire stakeholders. Met secundaire stakeholders bedoelen we actoren die niet rechtstreeks bij het project zelf betrokken zijn maar wel cruciaal zijn om het project tot een goed einde te brengen. Voorbeelden hiervan zijn onder andere klantengroepen, omwonenden, en middenstandsgroeperingen20. Als initiatiefnemende overheid heb je alle belang bij een open communicatie om protestacties te vermijden want die kunnen aanleiding geven tot vertragingen van het project. Wrevel ontstaat dikwijls wanneer er een gebrek aan informatie is. Negatieve berichten zijn in deze context dan ook beter dan geen communicatie.

20

Voor meer informatie over burgerparticipatie kan je terecht bij het SBOV-onderzoekspoor ‘Interactief beleid van de Vlaamse Overheid: optimalisering van participatie aan verschillende types van interactief beleid (2007-2011)’

‫ ׀‬66 ‫׀‬

Tot slot is het ook van belang dat er niet alleen met externe partners en partijen wordt gecommuniceerd. Ook interne communicatie is van belang. In de meeste gevallen zijn de personen die het project uiteindelijk op het terrein moeten uitvoeren andere dan de personen die het project hebben uitgetekend of de actoren die voor de organisatie de onderhandelingen hebben gevoerd. Om een vlotte voortgang van het gehele project te stimuleren is het dan ook noodzakelijk dat er kennisoverdracht is naar alle betrokken geledingen binnen de eigen organisatie. “…bij de spoorwegen ondervinden we daar toch een en het ander, want daar vind je veel achterliggende diensten. Deze krijgen dan een bepaald werkpakket waarvoor ze instaan, maar waar ze de context niet van vatten. Om een concreet voorbeeld te noemen, zo zijn er bepaalde diensten die vinden dat ze nu zaken anders moeten doen, maar dat is niet evident, want er is in de tijd iets in het contract vast gelegd tussen dialink en Northern Diabolo in dit geval en dat kan zomaar niet veranderd worden. Want als onze onderaannemer, bv Infrabel, iets anders gaat bouwen als in het contract voorzien is, dan krijg ik dat niet geaccepteerd. Dat maakt de zaken complexer. Bij het gedeelte Vlaams Gewest is het een stuk eenvoudiger.” (citaat 14) > 5.4.

Maak onderscheid tussen Vlaamse projecten met en zonder een lokale dimensie

Bij alle onderzochte Vlaamse PPS-projecten waren in min of meerdere mate lokale publieke actoren betrokken, maar vooral bij de projecten die handelden om gebouwinfrastructuren (scholenbouw, jeugdherbergen en sociale huisvesting) spelen lokale actoren een cruciale rol. > 5.4.1.

Houd rekening met de lokale inbedding van de projecten

Bij PPS-projecten dient niet alleen gefocust te worden op het project zelf, maar ook op de inbedding hiervan in de ruimere omgeving (Ducatteeuw 2005). Ten eerste draagt een goede ruimtelijke integratie van het project bij aan een groter (lokaal) maatschappelijk draagvlak. Daarnaast, en vooral van toepassing op gebouwinfrastructuurprojecten, vergroot het opsporen van mogelijke lokale synergieën (en deze ook benutten) de kans op maatschappelijke en eventueel financiële meerwaarde van het project aanzienlijk. Hierbij zijn de lokale publieke actoren goed geplaatst om de ‫ ׀‬67 ‫׀‬

lokale noden en mogelijkheden in te schatten en het is daarom aangeraden om hen tijdens de publieke structureringsfase reeds nauw te betrekken bij het uittekenen van het project. In deze optiek betekent het dat PPS lokaal maatwerk moet zijn. Situatie in Vlaanderen Deze aangepastheid aan de lokale situatie lijkt een heikel en moeilijk punt bij de uittekening van de onderzochte Vlaamse PPS-projecten. “Mijn grote kritiek betreft de onaangepastheid van tot nu toe alles wat ik aan die grote PPS’en gezien heb. En dit ten aanzien van de aard en de kenmerken van de projecten en de betrokken actoren. Zo een benadering met een groot aantal aan actoren, met interferentie van de lokale besturen in heel wat stappen van het project, niet in het minst wat het verstrekken van de bouwvergunning betreft. Dat je dat vanuit een centraal aangestuurd geheel, moeilijk kan.” (citaat 15) Deze top-down en gecentraliseerde werkwijze heeft ondermeer te maken met de financiële en juridische complexiteit van projecten en de beperkte ervaring op het vlak van PPS waardoor men op Vlaams niveau vooral inzet op het in de hand houden van de projecten. Dergelijke one-size-fits-all benadering laat echter weinig ruimte over voor creatieve en op maat gemaakte oplossingen, waardoor een aantal mogelijkheden op meerwaarde niet kunnen worden aangesneden: “Je zal altijd binnen de lijnen van het bestek moeten blijven. Ik denk dat dat iets is waar we in Vlaanderen nog moeten evolueren. We beginnen eigenlijk nog maar net met PPS. In het begin heb je altijd de neiging om iets mooi afgebakend te maken omdat je er dan wat zekerder van bent. Maar naarmate we er meer matuur in worden kunnen we het bestek wat open trekken zodat we meer creativiteit kunnen toelaten. Maar die creativiteit moet dan wel beoordeeld en beheerst worden. Dat is niet evident. Je kan niet zomaar aan de private partner zeggen: we hebben daar een project. Doe maar iets. Je moet een aantal richtlijnen geven. Tot nu toe hebben we altijd een opdracht in de markt gezet: de overheid legt dit op. We zijn aan het evolueren. Het is een leerproces.” (citaat 16)

‫ ׀‬68 ‫׀‬

Zie verder punt 5.7.2. ‘Geaggregeerde PPS’

> 5.4.2.

Let op voor valse schaalvergroting

Met het oog op een optimale projectafbakening (Zie punt 4.1.1.2.) werd in het verleden dikwijls gefocust op het bereiken van voldoende kritische massa voor de geplande PPS-projecten. PPS-projecten gaan immers, ongeacht of het een klein of een groot project is, gepaard met hoge transactiekosten. Om deze transactiekosten te recupereren hebben PPSprojecten nood aan een zekere lengte en financiële omvang. Hoewel de gepaste minimumomvang van sector tot sector verschilt, werd dit voor de financiële crisis geschat op ongeveer € 25 miljoen. Vooral voor de gebouwinfrastructuurprojecten (jeugdherbergen, sociale huisvesting en scholenbouw) is deze veronderstelde drempel problematisch. Individuele projecten hebben meestal een te kleine omvang voor specifieke projectfinanciering. In Vlaanderen werd om deze reden geopteerd om verschillende individuele projecten te bundelen in grotere pakketten. -

Sociale huisvesting: De opdracht bestond uit 3 percelen voor een totaal van 238 woningen. Perceel 1 (137 woningen in Aalst en Gent), perceel 2 (190 woningen in Tienen en Dilbeek) en perceel 3 (109 woningen in Antwerpen, Izegem en Lommel). Perceel 2 werd niet gegund.

-

(Brugge, Brussel en Jeugdherbergen: Drie eigen projecten Oostende) en zes lokale projecten (stedelijke projecten en initiatieven van de jeugdherbergcentrale)

-

Scholenbouw: De bouw en renovatie van 211 basis- en secundaire scholen volgens een vaste verdeelsleutel geselecteerd uit de verschillende onderwijsnetten.

‫ ׀‬69 ‫׀‬

In de praktijk lijkt dat de schaalvoordelen die men wenste te bereiken door het groeperen van verschillende kleinere projecten te worden getemperd door de grotere complexiteit van het geaggregeerde project. Ten eerste blijft het project een verzameling van individuele (en vaak geografisch niet verwante) projecten. Indien men geen standaardontwerpen wil neerplanten op verschillende locaties, blijft het noodzakelijk om voor ieder individuele projecten studie- en ontwerpkosten te maken. “Standaardisatie is bij sociale huisvesting niet het geval, en we opteren ook niet om op een terrein modelblokjes zetten die je overal in Vlaanderen tegenkomt. Dit gezegd zijnde, zeg ik dat dit ongepast is voor PPS omdat PPS schaalgrootte verondersteld” (citaat 17) Wanneer men naar lokale PPS-projecten kijkt (bv. zwembaden, sportfaciliteiten, gebiedsontwikkeling,..) lijkt de kleinere schaal van dergelijke projecten het succes ervan niet in de weg te staan. Bovendien hebben kleinschaligere projecten het voordeel dat ook kleine private spelers toegang krijgen tot de PPS markt, hetgeen de competitie verhoogt. Signalen uit het veld tonen aan dat ook de private bouwmarkt positief staat tegenover kleinere projecten: “Dat was een duidelijke discussie tussen lokale spelers. Die zeiden: we willen liever 1 project, dat is meer beheersbaar. Kleine private spelers wenste naar een lokale PPS te gaan en geen Vlaamse. Maar dat was natuurlijk een tweestrijd omdat het om Vlaamse middelen ging…” (citaat 18) Een tweede aspect dat de mogelijke schaalvoordelen van geclusterde projecten afroomt is de verhoogde complexiteit en bijgevolg het verhoogde risicoprofiel van dergelijke projecten. Normaal wordt er per project een vennootschap opgericht (THV – Tijdelijke Handelsvennootschap) omdat men de risico’s die aan het project verbonden zijn wil isoleren tot dat specifieke project. Projecten worden dan gefinancierd op basis van de merites van het project zelf. Door het bundelen van verschillende projecten is het moeilijker om het globale risico in te schatten. Een faling van een deelproject, kan het volledige PPS-programma in gevaar brengen. Dit risico vertaalt zich meestal in een hogere risicopremie.

‫ ׀‬70 ‫׀‬

Financiële crisis De financiële crisis die zich eind 2008 voltrok heeft een ander licht geworpen op de manier hoe men vanuit de financiële wereld naar PPSprojecten kijkt. Voor de financiële crisis was er meer dan voldoende geld beschikbaar op de financiële markten. In die zin ging de voorkeur uit naar grote projecten: hoe groter het project hoe meer return voor dezelfde inspanningen. Belangrijke gevolgen van de financiële crisis zijn het schaarser worden van financiële middelen en de grotere risico aversie van financiële instellingen. In dit opzicht veranderde de kijk op groots opgezette PPS-projecten en geaggregeerde PPS’en in het bijzonder. De voorkeur gaat sinds de financiële crisis meer naar projecten met een beperkte en beheersbare omvang, met duidelijke afbakening van risico’s en met een doorzichtige en zuivere structuur (De Loecker 2009).

Indien een men streeft naar een bepaalde kritische massa voor een bepaald project, lijkt het nuttiger om, in plaats van verschillende en geografisch verspreide mono-functionele projecten te bundelen, te zoeken naar integratie van verschillende functionaliteiten op een bepaalde locatie. Naast het bereiken van een zekere kritische massa, kan men bij zo een ruimtelijke integratie eventuele synergieën creëren. > 5.5.

Vermijd complexiteit waar mogelijk

PPS-projecten zijn in de regel complexe projecten. Het integreren van verschillende projectcomponenten (DBFM), het gebruik van alternatieve financieringsmechanismen, de betrokkenheid van verschillende actoren maken dat PPS-projecten zowel juridisch, technisch als financieel complexer zijn dan klassiek uitgevoerde projecten. Deze hoge complexiteit heeft belangrijke (financieel) negatieve gevolgen. Ten eerste zorgt een hogere complexiteit in eerste instantie voor hogere voorbereidingskosten voor zowel de publieke als de private partners (zoals het inhuren van externe expertise en andere studiekosten). De meerkosten

‫ ׀‬71 ‫׀‬

die echter door de private partner worden gemaakt, zal ze ook verder doorrekenen aan de publieke partner. Daarnaast zorgt een hogere complexiteit voor extra risico’s die uiteindelijk verdeeld moeten worden tussen de verschillende partners ( zie punt 4.7.). Het is dus in alle belang van de aanbestedende overheid om de complexiteit zo veel mogelijk te vermijden. Dit kan op een aantal manieren. > 5.5.1.

Maak gebruik van standaarden

Standaardisatie is een van de belangrijkste instrumenten om het succes van PPS-projecten te verhogen. De voordelen die worden toegeschreven aan standaardisatie zijn legio en hebben vaak te maken met het reduceren van transactiekosten:

‫ ׀‬72 ‫׀‬

-

Ten eerste zorgt standaardisatie voor een significante reductie van de studiekosten en dit zowel voor de publieke als private actoren. Voor de overheid is standaardisatie een nuttig instrument om minder afhankelijk te zijn van externe en vaak dure juridische en financiële expertise om PPS-constructies op te zetten. Private actoren hoeven op hun beurt minder beroep te doen om externe juristen om de gevolgen van de uitgetekende projectstructuur op hun businessmodel in te schatten;

-

De transparantie die gestandaardiseerde procedures en documenten met zich mee brengen kunnen ook een positief effect hebben op de onderlinge relatie tussen publieke en private actoren. Ingewikkelde juridische constructies en uitzonderingen lijken vaak een voedingsbodem voor achterdocht en wantrouwen: “willen ze ons hier niet rollen?”;

-

Standaardisatie zou ook het verspreiden van “best practices” vergemakkelijken (zolang deze best practices ook gestandaardiseerd zijn) (Navarro Prado 2006). Op deze manier vermijdt men dat er telkens opnieuw een leercurve moet worden doorlopen;

-

Nauw aansluitend bij het voorgaande kan standaardisering ook zorgen voor het verhogen van de kwaliteit van de van belang

zijnde documenten. Door verder te bouwen op bestaande procedures en documenten kunnen incrementele verbeteringen toegepast worden; -

Daarnaast kan standaardisatie een positief effect hebben op de doorlooptijd die nodig is om een specifiek project te structureren, aan te besteden en tot slot tot een contractsluiting te komen;

-

Verder zorgt de beschikbaarheid van basisdocumenten er voor dat er meer aandacht (tijd en middelen) kan gaan naar de eigenlijke essentie van het project zelf. Met andere woorden kan standaardisering de onderhandelingen tussen de partijen faciliteren. Op die manier kan men finaal tot een beter project komen;

-

De aanbestedingsprocedure bij PPS-projecten zijn voor private kandidaten veel complexer en duurder dan bij klassieke projecten. Standaardisatie maakt de procedure minder complex en reduceert de bijhorende transactiekosten Standaardisatie kan met andere woorden drempelverlagend werken voor potentieel geïnteresseerde private kandidaten doordat zij minder ex ante studiewerk moeten verrichten om zich kandidaat te stellen voor een specifiek project. Een grotere interesse van de private markt heeft logischerwijs een positieve invloed op de competitie. De pool van potentiële private kandidaten die de nodige capaciteiten hebben om deel te nemen aan een gunningstraject wordt hiermee verhoogd ;

-

Tot slot wordt PPS ook toegankelijk voor kleinere projecten.

Standaardisatie kan zich op verschillende aspecten van PPS manifesteren. In de literatuur wordt voornamelijk onderscheid gemaakt tussen standaardisatie van procedures (inclusief processen en instrumenten) en standaardisatie van contracten en documenten. Standaardisatie hoeft daarbij niet de tegenpool te zijn van maatwerk en hoeft daarnaast ook geen afbreuk te doen aan de creativiteit en de mate van innovatie van de projecten. We nemen aan dat in deze context de standaardisatie van processen en instrumenten verder kan worden doorgedreven dan de standaardisatie van contracten. Processen en

‫ ׀‬73 ‫׀‬

instrumenten zijn namelijk minder afhankelijk van inhoudelijke specificiteit van projecten. Bepaal deze standaarden in overleg met de private sector, het is immers in het belang van de publieke actor dat de private markt zich kan vinden in de geest van de standaardisatie. Verder is het aan te bevelen om te kijken welke standaarden er internationaal zijn ontwikkeld en of deze kunnen worden toegepast in Vlaanderen. > 5.5.1.1. Standaardcontracten Om het aspect van standaardcontracten te duiden is het interessant om te kijken hoe men in het buitenland gebruik maakt van dergelijke standaardcontracten. De twee bekendste voorbeelden van het gebruik van standaardcontracten zijn Nederland en het Verenigd Koninkrijk. Het Verenigd Koninkrijk staat het verst wat standaardisatie betreft (Deloitte 2009). Het meest recente standaardcontract dat ontwikkeld werd door HM treasury (‘Standardisation of PFI Contracts 4 (SoPC4)) dateert van maart 2007 en is verplicht voor alle PFI contracten21. In Nederland werd midden 2009 een rijksbreed modelcontract opgeleverd. Dit model DBFM(O)-contract werd verder opgesplitst naar de modules voor Rijkswaterstaat & Rijksgebouwendienst/Defensie. Het model dat vandaag in Vlaanderen vaak wordt gebruikt is een aangepaste versie van het Nederlandse model voor DBFM-overeenkomsten. Dat Nederlandse model is op haar beurt gebaseerd op de Britse overeenkomsten (Nederlands Kenniscentrum PPS 2008). Inhoud van modelcontract De meest opmerkelijke onderdelen van het modelcontract van RWS (Nederland) zijn de bepalingen over de monitoring en financiering die gekoppeld worden aan de Outputspecificaties (vraagspecificatie). Deze zijn namelijk nauw verweven en vormen het betalingsmechanisme waarop de afrekening op de geleverde prestaties en beschikbaarheid van het gebouw steunt (Lorfi 2009). De overige bepalingen van het contract ten aanzien van een project zijn: · Betrokken partijen;

21

Dit standaardcontract werd verder gespecificeerd voorverschillende sleutelsectoren.

‫ ׀‬74 ‫׀‬

· Aard en duur van de overeenkomst; · Procedure Oplevering; · Monitoring; · Financiering; · Wijzigingen; · Vergoedingen; · Facturering en betaling; · Risico, aansprakelijkheid en verzekeringen; · Bijzonder verloop; · Informatie, overleg en mededelingen; · Procedures; · Overig; · Toepasselijk recht, geschillen; · Definities, interpretatie, bijlagen.

Tussen de modellen uit Nederland en het Verenigd Koninkrijk bestaan er een aantal kleine verschillen te merken die grote implicaties kunnen hebben voor de praktijk. In een uitgebreid onderzoeksrapport heeft Habets (2010) de verschillen tussen de standaardcontracten uit Nederland, het Verenigd Koninkrijk en Australië (ook een rijke PPS-traditie) in kaart gebracht. Zo zag hij dat het grootste verschil tussen de modelcontracten erin bestaat dat, naast het gegeven dat de standaardovereenkomsten uit het VK en Australië gedetailleerder zijn uitgewerkt dan het Nederlandse model, de Britse en de Australische modellen sterker nadruk leggen op flexibiliteit en risicoallocatie. In onderstaande tabel geven we een overzicht van de belangrijkste verschillen tussen deze verschillende modelcontracten. Tabel 9: Internationale modelcontracten vergeleken (1) Nederland

Australië

VK

Vlaanderen

Onvoorziene

Compensatie

Compensatie

Compensatie

Compensatie voor

omstandig-

voor

voor

wordt alleen in

gebeurtenissen

gebeurtenissen

uitgebreide lijst

een paar

buiten controle

‫ ׀‬75 ‫׀‬

heden

buiten controle

van

situaties van

van private

overmacht

overmacht

van private partij

partij

situaties

Contract-

Veranderingen in

Compensatie

Tot het uiterste

Veranderingen in

wijzigingen

de wet zijn

boven een

een

de wet zijn

compensatie

bepaalde

gelijke verdeling

compensatie

situaties

drempelwaarde

van

situaties

kosten minnelijk akkoord over de wijziging en de financiële gevolgen ervan Betalings-

Betalingen

Geen betaling

Geen betaling

Geen betaling vóór

mechanisme

tijdens de

vóór oplevering

vóór oplevering

oplevering

/

bouwfase Onder-

Alle

Bijna alle

Bijna geen

aannemers

onderaannemers

onderaannemers

enkele

moeten een

moeten een

onderaannemer

voorafgaandelijk

voorafgaandelijk

moet een

goedkeuring

goedkeuring

voorafgaandelijk

krijgen

krijgen

goedkeuring krijgen

Vroegtijdige

Grote

Private partij

Meer

Grote

beëindiging

waarschijnlijkhe

niet altijd in

vroegtijdige

waarschijnlijkheid

id voor een hoge

staat om te

beëindigingen

voor een

compensatie aan

beëindigen

zijn een private

compensatie aan

verantwoordelij

private partijen

private partijen

kheid Algemene

Private partij

Intermediaire

Grote risico

Intermediaire

tendens

relatief

bescherming

overdracht naar

bescherming met

beschermd

met

de private

relatief lage

relatief lage

partijen

compensatie

compensatie

‫ ׀‬76 ‫׀‬

(Gebaseerd op Habets 2010)

Bovenstaande overzichtstabel toont aan dat de nieuw ontwikkelde Vlaamse standaardovereenkomsten een gebalanceerd document is waarbij er een relatieve bescherming van de private partner is voorzien. De risico overdracht naar de private partner gaat minder ver dan in de klassieke Angelsaksische modellen. Dit inhoud van deze standaardmodellen zijn er op gericht om de transactiekosten te limiteren in functie van meer kleinschalige projecten. Vlaamse DBFM-modelovereenkomst De Vlaamse DBFM-modelovereenkomst uit tabel 9 betreft een nieuw ontwikkeld standaardmodel voor kleinere DBFM-projecten (< € 50 miljoen). Dit model komt naast een reeds ontwikkeld, en op Angelsaksische leest geschoeide, standaardovereenkomst voor grotere projecten (en reeds gebruikt voor o.a. de VIA-projecten). De bedoeling van dit nieuw ontwikkelde standaardcontract was om de transactiekosten die gepaard gaan met PPS naar beneden te halen, zonder afbreuk te doen aan de principes van DBFM en ESR-neutraliteit (Vlaams Kenniscentrum PPS 2010). Deze nieuwe modellen werden gebaseerd op eerder uitgewerkte indicatieve taak-risico-allocatiematrices die worden beschouwd als een evenwichtige en een marktconforme risicoverdeling tussen publieke en private partijen.

Na analyse van een set van PPS-projecten die (gedeeltelijk) gebruik maakten van de modelcontracten kwam Habets tot de vaststellingen een algemene afweging binnen PPS-contracten lijkt te bestaan tussen kwaliteit en kostprijs. Het nastreven van kwalitatief hoogstaande projecten lijkt dan het best bereikt te worden door middel van een sterke outputgerichtheid in combinatie met een grote risico-overdracht naar de private actor. Indien een lage kostprijs het belangrijkste objectief is, kan die het best worden bereikt door de rol van de private partij te minimaliseren (door een laag abstractieniveau van de outputeisen) en een lage mate van risicooverdracht.

‫ ׀‬77 ‫׀‬

Tabel 10: Internationale modelcontracten vergeleken (2)

VK

Contractkenmerken

Proces

Kosten

Infrastructuur

Hoog abstractieniveau outputspecificaties infrastructuur Zeer grote risico overdracht

Geen beheersingsprobl emen, hoge transactiekosten , tijdswinst t.o.v. traditionele projecten

Licht voordelig

Heel goede kwaliteitscijfers, 50% van de projecten in innovatief

Beheersingsprobl emen, hoge transactiekosten , uitstekende samenwerking, geen tijdswinst t.o.v. traditionele projecten

Sterk voordelig

Kwaliteit is goed, laag niveau van innovatie

Beheersingsprobl emen, hoge transactoekosten , beperkte samenwerking en beperkte kennisoverdracht , tijdswinst t.o.v. traditionele projecten

Voordelig

Kwaliteitsniveau is voldoende, zeer laag niveau van innovatie

Strikte procedures protocollen

Australië

Nederland

en

Hoog abstractieniveau outputspecificaties infrastructuur Grote risico overdracht Strikte onderhandelingsmethode Lager niveau van outputspecificaties infrastructuur Lagere risico overdracht Onderhandelings -methode Onderhandelings -methode

Vlaanderen

Aangezien de nieuwe modelcontracten nog niet in gebruik genomen zijn, kunnen we deze nieuwe modelcontracten nog nier aan de hand van deze elementen vergelijken.

(Gebaseerd op Habets 2010)

‫ ׀‬78 ‫׀‬

> 5.5.1.2. Standaardisatie van procedures Naast het standaardiseren van de contracten kan men ook de te doorlopen procedures standaardiseren. Gestandaardiseerde procedures dragen bij tot een grotere transparantie, een hogere objectiviteit en een meer geolied procesverloop. Procedures die in aanmerking komen voor een grote mate van standaardisatie zijn: -

Het gebruik van instrumenten (Bv. het gebruik van meerwaardetoetsen)

-

Het gebruik van berekeningsmethodes (Betaalbaarheid- en fiscale impact-analyses, projectbeoordelingen en kwaliteittoets);

-

Procesverloop (aanbestedingsprocedure).

Situatie in Vlaanderen Tabel 11: Standaardisatie bij de vijf Vlaamse PPS-projecten

Sociale Huisvesting

andere

Het pilootproject werd uiteindelijk aangepakt via een standaard DBFMconstructie (op basis van recht van opstal en erfpacht)

Jeugdverblijven

Relatie met projecten

Geen gebruik van het beschikbare standaardinstrumentarium (enkel gebruikt voor de publiekpublieke fase)

Constructie geïnspireerd op het project scholenbouw

VIA-Zaventem

Standaardisatie

In samenwerking met het KC PPS en AWV, ontwikkelde PMV een standaardinstrumentariu m voor de VIA-projecten (o.a. technische en financiële standaard, DBFM-leidraad en overeenkomsten)

Worden verder aangepast aan voortschrijdende inzichten

Bijzonderheden Eerste grote PPS-project Bij de opstart van het project was er nog geen sprake van het Vlaams Kenniscentrum PPS

Door bijzondere verwevenheid van VIAZaventem met het DIABOLO-project is er geen systematisch gebruik gebruik gemaakt van het ontwikkelde standaardinstrumentarium

‫ ׀‬79 ‫׀‬

Brabo I Scholenbouw

geen gebruik van het PPS-instrumentarium aangereikt door het Vlaams Kennis-centrum PPS

Geen gebruik van het beschikbare standaardinstrumentarium

Wel geïnspireerd op de modelovereenkomsten van VIA-Invest Brabo I wel als referentieproject voor toekomstige projecten (assimilatie van projecten)

Geen standaardisatie van constructies of contracten omwille van de verscheidenheid van de projectgroepen

Een onuitgegeven formule waarbij de overheid een Fovereenkomst afsluit met een financiële private partner die vervolgens individuele DBFMcontracten afluit met IM en schoolbesturen

De onderzochte Vlaamse PPS-projecten werden vooral gekenmerkt door hun ad hoc vormgeving. Voor elk project werd er telkens een lange voorbereiding en studietijd doorlopen voor men tot (een eventuele) contractsluiting kon komen. Door het gebrek aan uniformiteit en standaardisatie tussen de verschillende projecten moest telkens beroep gedaan worden op externe expertise en dit zowel aan publieke als private zijde. “Het kostenplaatje wordt zo veel te hoog voor alle partijen. De volgende stap, als wij zo’n dossier krijgen, is het aantrekken van voldoende juristen. Zodat we kunnen zien van: lopen we hier nergens in?” (citaat 19)) Het besef dat er nood is aan standaardisatie is aan publieke zijde echter sterk gegroeid. Zo gaf het Vlaamse Kenniscentrum PPS een aanzet tot standaardisatie van DBFM-contracten met het uitbrengen van een DBFMhandboek. Ook Participatie Maatschappij Vlaanderen (PMV) deed een inspanning op vlak van standaardisering (zie de VIA-projecten). Voornamelijk de projecten die een zekere dealflow met zich mee brengen zoals de openbare vervoersprojecten (waar BRABO I het eerste in rij is) en vooral de VIA-projecten werd sterk ingezet op standaardisatie. Specifiek

‫ ׀‬80 ‫׀‬

voor het project VIA-Zaventem was het nog niet mogelijk om een echte doorstart te nemen ten aanzien van het gebruik van standaardcontracten en procedures omwille van de nauwe verwevenheid met het Diaboloproject (Waarbij de trekkersrol door Infrabel werd vervuld). Toch werd er waar kon met succes met standaardinstrumenten gewerkt: “Wat wij hebben gezien voor de missing links is dat er een bepaalde standaardisatie was. Dat is een van de voordelen: dat wij een financieel model van de overheid krijgen en dat geeft ons de gelegenheid om geen financieel model moeten ontwikkelen en dat verlaagt de marges.” (citaat 20) Voor de vervolgprojecten (in het kader van de missing links in het Vlaams wegennet) wordt er echter wel gestreefd naar doorgedreven standaardconstructies. Hierbij zal een voortschrijdend pad gevolgd worden waarbij de documenten telkens verfijnd worden aan de hand van de lessen uit eerdere projecten. Over alle projecten heen wordt op Vlaams niveau verder werk gemaakt van standaardisatie. De opdracht voor Vlaanderen is dan ook om ontwikkelde standaarden systematische en doordacht toe te passen bij toekomstige PPSprojecten. Om dit te kunnen realiseren is het belangrijk dat de kennis en expertise rond PPS in de eerste plaats wordt gebundeld (best practices) en dat deze kennis zich gemakkelijk een weg vindt doorheen de Vlaamse administratie (en naar de lokale overheden). Recente initiatieven van het Vlaams Kenniscentrum PPS zijn hierbij (jaarverslag Vlaams Kenniscentrum PPS 2009-2010): -

Een PPS-draaiboek die per fase weergeeft welke stappen een aanbestedende overheid dient te zetten, welke instrumenten dat ze hiervoor kunnen gebruiken en wat de output hiervan zal zijn.

-

Een taak-risicomatrix die kan dienen als referentiekader voor toekomstige DBFM-projecten

-

Een nieuw Vlaams standaardcontract wordt begin 2011 verwacht

-

Verder wordt er gewerkt aan een type businesscase. Enerzijds zou zo een type business case helpen inzicht te krijgen in de

‫ ׀‬81 ‫׀‬

beschikbaarheidsvergoeding alvorens offertes worden ingediend; anderzijds helpt dit de vergelijkbaarheid van offertes te verbeteren. Om de kans op een grotere standaardisatie te doen slagen is een consolidatie van alle aanwezige kennis noodzakelijk. Momenteel zit de kennis rond projectbeheer van PPS vooral verspreid tussen PMV het Kenniscentrum en sectorale administraties (bv. BAM, de Lijn, AGIOn,..). > 5.6.

Investeer in capaciteitsopbouw

PPS-projecten zijn zoals gezegd erg complexe projecten en eisen daarom ook specifieke vaardigheden en capaciteiten van de overheid alsook een andere manier van denken. Het effectief gebruiken van PPS voor het realiseren van openbare infrastructuur en het bewaken van een kwalitatieve openbare dienstverlening vereist duidelijk specifieke expertise, vaardigheden en competenties. Lacunes in de kennis en vaardigheden kunnen een belangrijke belemmering zijn voor de succesvolle voltooiing van lopende PPS-programma’s en alsook ten aanzien van een ruimer gebruik van PPS in de toekomst. Competenties waarover expertise nodig is voor PPS zijn o.a. contractmanagement, projectmanagement, beoordeling van PPSpotentie met inbegrip van ‘value for money’, identificeren en evalueren van risico's, opstellen van outputspecificaties, adequaat aanbestedingen, best practices op het vlak van bouw, facility management, juridische kaders en financiële aspecten. Voldoende capaciteit en kennis zijn onontbeerlijk voor verschillende redenen. In de eerste plaats is het noodzakelijk om goede projecten uit te kunnen tekenen, vervolgens in de markt te plaatsen en uiteindelijk te realiseren. Ten tweede zorgt voldoende interne capaciteit ervoor dat men minder afhankelijk wordt van externe expertise van advocatenbureaus en consultants. Bovendien bemoeilijkt overmatig beroep op dergelijke externe expertise de kennisopbouw en – deling binnen de Vlaamse overheid. Daarnaast is het belangrijk dat de overheid in de interactie met de private partner kan optreden als een volwaardige en sterke partner. Dit komt niet alleen de voortgang van het project ten goede, maar ook de interactie met de private sector. De Vlaamse overheid moet dan ook inzetten op verdere capaciteitsopbouw en het verbeteren van het structureel leervermogen.

‫ ׀‬82 ‫׀‬

Situatie in Vlaanderen Een belangrijke vaststelling bij de besproken cases is dat het merendeel van de PPS projecten vrijwel gelijktijdig werden opgestart. Dit maakte dat door deze parallelle ontwikkeling van de verschillende projecten, elk project zijn eigen leercurve moest ontwikkelen. Door deze snelle inzet van PPS in verschillende beleidsdomeinen heeft Vlaanderen zichzelf weinig tijd gegund om ervaring op te bouwen alvorens tot een mature PPS-markt te ontwikkelen.

Figuur 4: Leereffecten bij de vijf Vlaamse PPS-projecten Uitwisseling van leerervaringen tussen de verschillende projecten

Daarnaast liep de uitwisseling van leerervaringen tussen verschillende Vlaamse overheden of administraties niet erg gestructureerd. Contacten tussen de verschillende projecten gebeurde in het verleden voornamelijk op een ad hoc-basis. In sommige gevallen werd expertise wel gebundeld, maar diende deze bundeling voornamelijk voor een specifieke portefeuille van chronologisch af te werken projecten. Voorbeelden hiervan zijn Via-

‫ ׀‬83 ‫׀‬

Invest en Lijn-Invest. Ondanks de beschikbaarheid van kennis en expertise zowel intern (de betrokken administraties), als bij PMV, als bij het Vlaams Kenniscentrum PPS blijkt er nog nood te bestaan aan externe (vooral juridische) expertise.

In de bijdrage van de Vlaamse administratie aan het regeerprogramma van de aantredende Vlaamse Regering (Beleidsdomeinspecifieke bijdrage Algemeen Regeringsbeleid mei 2009) werd er reeds op aangedrongen om te onderzoeken of het nuttig is een projectbureau op te richten binnen de Vlaamse overheid, waarbinnen zowel het Vlaams Kenniscentrum PPS als PMV een rol spelen. Een dergelijk projectbureau zou in hoge mate de versnippering die BBB heeft teweeggebracht kunnen overstijgen en zou het instrument bij uitstek moeten worden om grote organisatiebrede overheidsprojecten efficiënt en tijdig te realiseren. > 5.7. > 5.7.1.

Complexe PPS-structuren in Vlaanderen Hybride PPS

Dat er in Vlaanderen allerlei initiatieven zijn gestart om werk te maken van een standaard instrumentarium illustreert duidelijk dat Vlaanderen het nut van dergelijke standaardisatie heeft ingezien. Er is echter ook een tendens te merken naar het gebruik van hybride PPS-structuren. Deze ‘typisch’ Vlaamse structuren zijn in feite een combinatie van zuivere contractuele PPS en participatieve PPS (Institutionele PPS). Deze (internationaal gezien) atypische PPS-vorm maakt gebruik van een soort dubbele structuur, waarbij per beleidsdomein een overkoepelende publiek-private vennootschap (SPV) wordt opgericht (meestal met een financiële instelling(en)), die op zijn beurt DBM- en F-contracten afsluit met andere private partners. Dergelijke structuur kent geen voorbeeld in het buitenland waardoor het enigszins afwijkt van standaardiseringgedachte. Onderstaande figuur geeft deze structuur grafisch weer.

‫ ׀‬84 ‫׀‬

Figuur 5: Hybride PPS-structuur

Vlaamse overheid

DBFM(O) contract 25

% +

1a

Private partner (meestal een investeerder(fonds) of een bank)

an

de

1 75% ‐

el

ee aand

SPV

l

(=) Bank(en)

DBM

F onder‐ aannemer(s)

Voornaamste kenmerken van de Vlaamse hybride structuur -

overheid neemt een minderheidsparticipatie in de SPV (meestal zal dit 25% +1 zijn)

-

Minderheidsaandeelhouderstatus minderheidsbescherming in aandeelhoudersovereenkomst:

gaat

o

Bv. Rechten ten aanzien (overdrachtsbeperkingen)

o

Bv. Vetorechten/sleutelbeslissingen

o

van

gepaard statuten

met en

aandelenoverdracht

Belang van omvang minderheidsparticipatie is dus relatief

Eventueel enkele atypische minderheidsrechten:

‫ ׀‬85 ‫׀‬

Bv.: Call optie op private aandelen

Bv.: Volgplicht voor private aandeelhouders22

-

DBFM-contract blijft de voornaamste sturingsbron (en de basis van de samenwerking)

-

Meestal wordt gezocht (projectontwikkelaar)

naar

een

financiële

partner

In punt 3.4 gingen we reeds in op de argumenten om al dan niet te kiezen voor een participatieve PPS-formules. In dit deel zullen we verder ingaan op een aantal van deze motieven en nagaat hoe deze motieven worden geborgd door de gekozen structuren. a. Doordat de overheid mee voorziet in het nodige kapitaal, wordt de financieringsopdracht gefaciliteerd. Dit argument situeert zich tijdens de financiële crisis die eind 2008 ten volle uitbrak. De impact van de crisis op PPS projecten was significant. Zo waren lange looptijden voor de financiering niet meer evident, bovendien trad er kredietschaarste op, financieringskosten werden groter, door het onderlinge wantrouwen op de financiële markt werden zogenaamde underwritings23 niet meer mogelijk, enz. Het financieren van grote projecten werd bijgevolg problematisch. Een publieke participatie in het aandelenkapitaal (participatieve PPS) werd bijgevolg gezien als een oplossing om de kredietbehoefte te verkleinen en de drempel voor financiële instellingen om in een project in te stappen te verlagen (bv. bij VIA-Zaventem). De impact van dergelijke participatieve constructie op de leningvoorwaarden bleek eerder neutraal (Dekeyser 2010). Banken bekijken overheden op hetzelfde niveau als privé-investeerders waardoor de 22

23

De volgplicht legt aan een aandeelhouder de plicht op om zijn aandelen (of andere effecten) mee over te dragen met de (meerderheids)aandeelhouder, doorgaan tegen dezelfde prijs en dezelfde voorwaarden. Het belang van de volgplicht bestaat er in dat een kandidaatkoper veelal slechts tot aankoop bereid is wanneer hij over 100% van de aandelen van een vennootschap kan beschikken.(Cleeren 2002) De verklaring dat men zich als partij sterk maakt voor het geheel of een gedeelte van het bedrag van een transactie waarbij vooraf geen zekerheid, maar wel de intentie, bestaat om een gedeelte van het aldus te verkrijgen belang of de lening bij een derde partij door te plaatsen.

‫ ׀‬86 ‫׀‬

voorwaarden voor een lening hetzelfde blijven. Hoewel door een overheidsparticipatie de omvang van het nodige krediet kleiner wordt, blijkt dit geen doorslaggevend argument: “ik denk dat er genoeg kapitaal beschikbaar is op de private markt. Meer dan genoeg om die projecten te financieren. Het is dus niet nodig om daar overheidsgeld in te stoppen. Ik begrijp dat de overheid een graantje wenst mee te pikken, maar de vraag is in welke mate de overheid het geld van de burgers moet investeren.” (citaat 21) Door het gebrek aan liquide middelen zijn banken minder geneigd om als equity provider op te treden, men kan in dit geval het profiel van de private kandidaat open trekken naar pensioenfondsen of infrastructuurfondsen (zie bv. DG Infra+ bij Brabo I). De onzekerheid op de financiële markten maakt infrastructuur een interessante beleggingscategorie. Tot slot werd er echter aangegeven dat een publieke participatie wel een positief effect kan hebben op de samenwerking en de onderhandelingen tussen publieke en private partijen. Een overheidsparticipatie zorgt er voor dat de belangen tussen de publieke partners en de financiers verweven worden. Deze belangenvervlechting versterkt het geloof bij sommige private actoren dat in het geval dat het project in moeilijkheden verkeert, de overheid extra inspanningen zal leveren teneinde het project niet ten gronde te laten gaan. Dergelijk vertrouwen is belangrijk in een onzekere markt. b. Door deelname in de projectvennootschap heeft de publieke partner een stem in de cruciale beslissingen m.b.t. de continuïteit en de realisatie van het project en kan ze het maatschappelijk belang van het project bewaken. Ook een sterkere controle op het project kan een belangrijk motief zijn voor een participatieve PPS-constructie. Wil de initiatiefnemende overheid vermijden dat de schulden die binnen een PPS worden aangegaan (door de SPV) niet op conto van de overheid komt, is het in de context van ESRneutraliteit voor de publieke partner noodzakelijk om een minderheidsparticipatie te nemen in de aandelen van de SPV. In de meeste

‫ ׀‬87 ‫׀‬

gevallen opteert men voor een participatie van 25% + 1 omwille van de beschermingsmaatregelen die vanaf dit percentage voor de minderheidsaandeelhouder binnen het vennootschapsrecht worden aangereikt (bv. de mogelijkheid om statuutwijzigingen te blokkeren art. 558 W. Venn.). Het sturing- en controle aspect beperkt zich in dit geval enkel tot blokkeringmogelijkheden van beslissingen: men kan dus enkel ‘neen’ zeggen. Vaak worden deze beschermingsmaatregelen aangevuld met bijkomende elementen in de aandeelhoudersovereenkomst of in de statuten van de publiek-private vennootschap. Een overzicht van vaak voorkomende minderheidsbeschermingsmaatregelen vindt men terug in onderstaande kader. Vaak voorkomende beschermingsmaatregelen bij participatieve PPS (uit Eubelius 2009 p. 94-104) 1.

Specifieke aspecten met betrekking tot overdrachtsbeperkingen

Wanneer de overheidsopdracht wordt gegund kan de publieke partner de zekerheid willen dat de gekozen private partner voor minstens een voldoende lange periode bij het PPS-project betrokken blijft. Om dit te garanderen kan men eisen om een onvervreemdbaarheidsclausule op te nemen in de statuten of aandeelhoudersovereenkomst waarbij het gedurende een bepaalde periode wordt verboden om aandelen in de publiek-private SPV over te dragen. Daarnaast kan gebruik gemaakt worden van een goedkeuringsclausule. Hierin kan worden bepaald dat een aandeelhouder zijn aandelen pas aan een derde kan overdragen, indien de beoogde overnemer de goedkeuring geniet van bijvoorbeeld het bestuur of algemene vergadering van de SPV (deze clausule kan voor de publieke partner pas tot zijn recht komen wanneer de publieke partner over een blokkeringminderheid beschikt). Vervolgens kan er beroep worden gedaan op de volgplicht. Indien een aandeelhouder zijn aandelen wenst over te dragen aan een derde, kan men met de volgplicht ook eisen dat de overnemer ook de aandelen van andere partners aan dezelfde overneemt. 2.

Bindende voordrachtrechten

Zo is het mogelijk om in de statuten en/of aandeelhoudersovereenkomst te bedingen

‫ ׀‬88 ‫׀‬

dat één of meerdere leden van het bestuursorgaan zullen verkozen worden uit een lijst van kandidaten die wordt voorgedragen door de publieke minderheidsaandeelhouder(s). 3.

Sleutelbeslissingen op bestuurs- en aandeelhoudersniveau

Gewoonlijk worden er ook afspraken gemaakt op basis waarvan de publieke aandeelhouder, ondanks zijn minderheidspositie, toch effectieve slagkracht wordt gegeven. -

eisen op het vlak van aanwezigheidsquorum (minimum aantal publieke vertegenwoordigers)

-

Het creëren van een bijzondere meerderheidsvereiste unanimiteitsvereiste bij bepaalde sleutelbeslissingen 4.

of

Aankoopopties

Tot slot kan men het recht afdwingen om de private aandeelhouders te dwingen hun aandelen aan de publieke partner over te dragen op grond van een in de aandeelhoudersovereenkomst of statuten bedongen call-optie. Op die manier beschikt de overheid (publieke aandeelhouder) over de mogelijkheid om het PPSproject naar zich toe te trekken.

Hoewel we niet over de volledige gegevens van alle projecten beschikken, geven we hieronder een algemeen overzicht van de sturingsintenties bij de participatieve projecten van de Vlaamse overheid. Tabel 12: Sturende intentie bij de hybride PPS-projecten Jeugdverblijven

VIA-Zaventem

Brabo I

Sturende

intenties:

Geen

Sturende

statutair

vetorecht

sturende intenties

voor sleutelbeslissingen (“mogelijkheid

expliciete

Scholenbouw en

Sturende

controlerende

(deelname

intentie

Bewaken

intentie AGIOn): van

de

onderwijskundige tot

invalshoek

pro-actieve sturing”)

‫ ׀‬89 ‫׀‬

Het sturing en controlemotief blijkt niet bij alle projecten te gelden. Het DBFM-contract blijft de belangrijkste sturingsbron in functie van het project. De mogelijkheden die een participatieve PPS bieden (zie hierboven) zijn eerder beperkt in de context van infrastructuurprojecten. Uiteindelijk is het bij dergelijke projecten perfect mogelijk om op voorhand de te bereiken doelen te specificeren en de SLA’s24 te bepalen. Bovendien kan er geanticipeerd worden op veranderingen (bijvoorbeeld technologische vernieuwingen) die zich in de loop van de contractduur kunnen voordoen door de outputspecificaties op een doordachte manier op te stellen. Zo zit het sturingsaspect bij het project VIA-Zaventem volledig in het contract vervat. “Eigenlijk is dat participatie aspect volledig irrelevant op sturingsgebied.” (citaat 22) Bovendien moet men uitkijken voor mogelijke belangenconflicten. Een veel voorkomende opmerking van private actoren is de afkeer van dergelijk potentieel conflict. “de problematiek rond belangenconflicten is mijns inziens nog niet goed over nagedacht. De overheid is tegelijk aandeelhouder en opdrachtgever en dat kan een ander agentschap zijn, maar het blijft de overheid. En dan kom je in denkbare situaties dat er op een gegeven moment een probleem is met de DBFM-overeenkomst met de overheid, er moet een ingebrekestelling moet gestuurd worden. Maar de overheid als aandeelhouder kan dit blokkeren, als private partner zit je dus geklemd. Dat is niet standaard, dat vind je in geen enkel ander land.” (citaat 23) Het risico op potentiële belangenconflicten kunnen evenwel verminderd worden wanneer de opdrachtgevende, participerende en toezichthoudende overheden telkens andere instanties zijn. Toch blijft de vraag of zo’n potentiële belangenconflict private kandidaten niet afschrikt om in een project te stappen (met de kans dat de mogelijke voordelen van meer controle op andere onderdelen van het project worden teniet gedaan): “Het is een heel moeilijke vraag en heb je daar eigenlijk geen eenduidig antwoord op. In het buitenland zie je het niet. In het 24

Service Level Agreements: dergelijke dienstenniveau-overeenkomst legt contractueel vast aan welke standaarden de geleverde diensten moeten voldoen

‫ ׀‬90 ‫׀‬

buitenland is de SPV altijd 100 procent privé. In België zie je dat niet. Op zich hebben wij daar geen probleem mee. Als Belgische bank he, want een buitenlandse bank gaat daar sowieso een probleem mee hebben. Zeker die op Angelsaksische leest geschoeid zijn. Want een conflict of intrest dat kan niet. Als Belgische bank zijnde kan je daar wel inleven.” (citaat 24) c. Het creëren van een verschillende projecten

beheersbare

structuur

voor

Een voornaam argument om voor een participatieve PPS te kiezen is dat men op die manier een structuur kan creëren waarbinnen verschillende projecten kunnen ontwikkeld worden. Het Scholenbouw project kan men als voorbeeld zien van dergelijke structuur. Vanuit de Vlaamse overheid zou het een haast onmogelijk zijn om ofwel alle 211 projecten individueel op een snelle manier in de markt te plaatsen. Bovendien waren er door de omvang van het project en de specifieke organisatie van de sector nog veel onzekerheden. Door de oprichting van een publiek-privaat DBFMvennootschap kon men deze projecten een voor een op een meer beheersbare manier aanpakken. Het project Jeugdherbergen had haar structuur op deze van het scholenbouwproject geënt. Omwille van de beperkte middelen (personeel) zag men zich niet in staat om met verschillende individuele projecten naar de markt te stappen. Door gebruik te maken van een participatieve PPS wilde men een structuur opzetten waarbinnen naast de geplande lokale projecten,eventueel ook toekomstige projecten konden worden gerealiseerd. Desalniettemin zullen ook gemengde DBFM-vennootschappen zich moeten schikken aan de overheidsopdrachtenwetgeving. Wanneer een aanbestedende overheid niet voor 100% aandeelhouder is, dus wanneer er sprake is van een PPS-structuur, moet er geval per geval onderzocht worden of de meerderheidsparticipatie van de aanbestedende overheid toelaat om de economische oriëntatie van de wederpartij (private partner) te beïnvloeden. Uit een gemotiveerde beslissing van de Europese commissie uit

‫ ׀‬91 ‫׀‬

2003 blijkt dat het niet evident is om aan deze voorwaarde te voldoen25(Flamey & Knaepen 2005). Het Sociale Huisvestingsproject echter, toont aan dat het mogelijk is om via een louter contractuele PPS dergelijke geaggregeerde projecten aan te pakken. In punt 4.8.2.2. zullen we verder ingaan op deze zogenaamde geaggregeerde PPS’en. d. Extra financiële inbreng vanuit de overheid In 2006 heeft de toenmalige begrotingsminister 150 miljoen euro van de opbrengst van de verkoop van GIMV- en Arceloraandelen bij de Participatiemaatschappij Vlaanderen gereserveerd voor pps-projecten. Naast alle toegeschreven voordelen van participatieve PPS lijkt de mogelijkheid om gebruikt te maken van dit GIMV- en Arcelorkapitaal toch vaak een belangrijk incentief voor sectorale administraties om in een participatieve PPS te stappen. In dit opzicht is de publiek-private SPV enkel een financiële constructie zonder meer: “Het principe van PPS is , leg risico’s bij diegene die deze het best kan beheersen. De SPV kan die niet beheersen, dat is een lege doos. Dus inderdaad, met het DBFM-contract verschuiven die risico’s naar daar, maar die risico’s moeten overgeplaatst worden.” (citaat 25) Wat vinden de marktpartijen van participatieve PPS? Uit onze gesprekken komt naar voor dat private marktpartijen op grote lijnen zijn (financiële instellingen en projectontwikkelaars) niet onverdeeld enthousiast over de structuur van dit Vlaamse PPS-model. In de eerste plaats wijzen de private partners om de toenemende complexiteit (en noodzakelijkheid van bijkomende juridische expertise). Deze verhoogde complexiteit zorgt bijkomend voor hogere transactiekosten dan wanneer men enkel gebruikt maakt van contractuele PPS. In de 25

In deze beslissing stelde de commissie dat de praktijk van lokale Belgische instanties die rechtstreeks, zonder bekendmaking of openstelling voor mededinging, opdrachten van economische aard aan een lokaal gemeentebedrijf , een intercommunale maar ook vzw toewijzen, in strijd is met de regels inzake overheidsopdrachten en concessies. (Flamey & Knaepen 2005)

‫ ׀‬92 ‫׀‬

aandeelhoudersovereenkomst, die zoals gebruikelijk wordt afgesloten tussen de verschillende partners, bouwt de overheid meestal beperkingen en beschermingsmechanismes in (zoals bijvoorbeeld beperkingen op het overdragen van aandelen). Dit laatste zorgt er voor dat deelname aan dergelijke publiek-private SPV’s vaak meer rigide zijn dan deelname aan volledig private SPV’s (private consortia). De drempel om in een publiekprivate SPV in te stappen ligt voor een private organisatie dan ook hoger dan wanneer ze als lid van een privaat consortium deel moeten nemen aan een (contractuele) PPS. Tot slot werd aangegeven dat door een overheidsparticipatie in de SPV het gevaar van een belangenconflict dreigt. “Het probleem dat zich stelt is wanneer de overheid aandeelhouder wordt, dat ze ook de pet van aandeelhouder moet opzetten en dat doet ze ook niet altijd.” (citaat 26) Vooral voor buitenlandse (financiële) instellingen zou dit een groot struikelblok zijn. Voor grote aannemers en projectontwikkelaars ligt het dan weer moeilijk dat wanneer zij zich zouden engageren voor het DBFM-vennootschap, ze omwille van een potentieel belangenconflict (opdrachtgever-aannemer) niet mochten instaan voor de bouw zelf (o. a. een van de redenen van het gebrek aan interesse bij de het project Jeugdherbergen). “Wat ik geleerd heb uit verschillende PPS’en van de private partner die over het algemeen een aannemer is, is dat die maar oog heeft voor een ding “het aannemerscontract” die wil bouwen.” (citaat 27)

> 5.7.2.

Geaggregeerde PPS

Een tweede aspect dat PPS-structuren in Vlaanderen complex maken zijn de zogenaamde geaggregeerde PPS-projecten. Regelmatig wordt er voor dergelijke geaggregeerde PPS’en gekozen omwille van de kritische massa die men wil bereiken door het samen voegen van verschillende kleine projecten tot een grote portefeuille. Aan de andere kant is het ook zo dat de behoefte en noden in het veld vaak zo groot en verspreid zijn, dat een integrale oplossing zich opdringt. In de praktijk blijken de schaalvoordelen

‫ ׀‬93 ‫׀‬

voor dergelijke projecten eerder gering en vergroot het de complexiteit van het project. Uiteindelijk blijft het project een verzameling van individuele (en vaak niet verwante) projecten. Dit soort geaggregeerde projecten brengen dan ook vaak specifieke moeilijkheden met zich mee. In wat volgt gaan we in op de belangrijkste implicaties van dergelijke geaggregeerde PPS’en ‘Erg complex en bijgevolg erg tijdrovend’ Als projecten gecombineerd worden, zoals bij geaggregeerde PPS-projecten, neemt de complexiteit van uitvoering toe. Ook de risico’s nemen hiermee toe. Er moet met meer zaken en belangen rekening gehouden worden en de uitloop van één project kan in combinatie met andere projecten ook voor deze andere projecten risico’s met zich meebrengen (Bijleveld 2008). Deelnemende actoren in het project stellen bij risico’s meestal eerst vast of ze aansprakelijk gesteld kunnen worden voor het geval het risico optreedt. Als een actor niet aansprakelijk gesteld kan worden, dan voelt die actor zich ook niet verantwoordelijk en is vanuit het standpunt van deze actor gezien het geheel nog in controle, ook al doet het risico zich voor. Dat het risico samen met andere risico’s op projectniveau geaggregeerd kan worden tot een immense faalfactor voor het hele project (Zijlstra 2009). Ook vanuit het standpunt van de private partner verhoogt dergelijke geaggregeerde PPS het risico op een moeizaam projectverloop of zelfs het falen van het project. Om de belangrijkste relaties tussen actoren binnen een project te bepalen en om een inschatting te maken van het risicoprofiel van de individuele projecten, is het belangrijk om een grondige omgevingsanalyse te maken. Dat is vooral van belang als de opdrachtgever niet de gebruiker en dus belanghebbende is van de infrastructuur (Zijlstra 2009). Deze hoge complexiteit van geaggregeerde projecten maakt dat er veel tijd en energie moet gestoken worden in de verschillende projectontwerpen, het onderling afstemmen van de verschillende projecten, het uittekenen van de risicoverdeling en risicoscheiding, enz. Voor de lokale actoren van de individuele projecten kan deze trage vooruitgang van het project erg frustrerend werken en houdt ook het gevaar

‫ ׀‬94 ‫׀‬

in dat lokale actoren niet meer geïnteresseerd zijn in het project. Dit verlies in interesse kan het gevolg zijn van een visieverandering op lokaal vlak met betrekking tot het project (bv. wanneer het project legislatuuroverschrijdend is), de lokale behoeften of omgevingsfactoren veranderd zijn, wanneer een andere opportuniteit zich voor doet,.. Dergelijk verlies aan interesse kan nefast zijn voor het uiteindelijke welslagen van het project. Voorbeeld in Vlaanderen In het geval van de geaggregeerde PPS-projecten is de lange doorlooptijd van de projectstructurering een vaak voorkomende opmerking bij de lokale publieke partners. De kritische periode tussen de selectie van de deelnemende projecten en de uiteindelijke uitvoering ervan moet zo kort mogelijk gehouden worden. Bij projecten waar steden of gemeenten bij betrokken zijn verhoogt een te lange doorlooptijd de kans op visieverandering (bijvoorbeeld door coalitiewissels na verkiezingen) of veranderingen in de omgeving die grote gevolgen hebben op het project. sociale huisvesting Begin 2003 werden de lokale huisvestinginstanties gevraagd om hun eisen in een bestek van 1 A4 te formuleren die in de loop van het verdere project niet meer konden worden aangepast. Wanneer het project uiteindelijk gegund werd, waren er ondertussen lokale verkiezingen geweest. In Izegem was de visie rond het project veranderd en werd een beeïndigingclausule (het overschrijden van de termijn om een vergunning te verkrijgen) in het contract aangegrepen om uit het project te stappen. Zo ging het plan om er samen met Sowo (een samenwerking van de bouwonderneming NV Van Roey en Fortis Bank) elf sociale huurappartementen te bouwen niet door, omdat de bouwvergunningsaanvraag op stedenbouwkundige bezwaren botste. Voorbeeld scholenbouw Bij het project Scholenbouw is de lange tijd vooraleer het project daadwerkelijk in uitvoeringsfase zit nadelig voor een aantal lokale actoren. Zo dreigt de stijgende bouwkost (inflatie, stijgen van de kostprijs voor grondstoffen,..) er voor te zorgen dat inrichtende machten in het vrij onderwijs, die op het moment van intekenen hun project wel konden

‫ ׀‬95 ‫׀‬

financieren, niet meer in staat zijn om het project te bekostigen wanneer zij uiteindelijk aan de beurt (zullen) komen.

Een geaggregeerde PPS zal over het algemeen meer betrokken partijen hebben dan een individueel project. Hoe meer actoren er zijn, des te groter de kans op vertraging, lokale uitval of zelfs beëindiging van de gecombineerde uitvoering van projecten binnen een programma (Bijleveld 2008). ‘De veelheid aan publieke actoren in de arena vraagt om een doorgedreven publiek-publieke afstemming’ Vaak zijn er bij PPS-projecten aan publieke zijde meerdere partijen betrokken, maar bij geaggregeerde PPS’en is dit altijd het geval. Wanneer er meerdere publieke actoren betrokken zijn, is een publiek-publieke samenwerkingsovereenkomst onontbeerlijk. Een belangrijke vraag hierbij is hoe de publieke afspraken zich zowel inhoudelijk als in tijd verhouden tot de afspraken in het PPS-kader (Bregman en De Win 2005). Wanneer de publieke contractpartij bij het sluiten van het contract allerlei voorbehouden moet maken omdat met andere overheden of publieke partijen nog afspraken gemaakt moet worden heeft dit een grote negatieve impact op het gehele PPS-proces. Situatie in Vlaanderen Figuur 6 en figuur 7 illustreren voor respectievelijk het project scholenbouw (participatief) en sociale huisvesting (contractueel) de plaats van de lokale publieke instanties en de publiek-publieke samenwerking binnen het PPSproject .

‫ ׀‬96 ‫׀‬

Figuur 6: Structuur van PPS scholenbouw

DBFM(O) contract

2 3

25% +1

Private partner

75% -1

SPV

Subcontract

Aannemer(s)

Individuele dbfm-contracten

Portfolio

Vlaamse overheid

1

4 Lokale instantie project

Lokale instantie

Lokale instantie

Lokale instantie

project

project

project

1)

Het investeringsprogramma (lijst van individuele projecten) werd opgesteld door een netoverschrijdende selectiecommissie die bestaat uit vertegenwoordigers van de onderwijskoepels, deskundigen, leden van de onderwijsinspectie en de Vlaamse Bouwmeester.

2)

De Vlaamse Overheid sluit een DBFM-contract met de DBFM-vennootschap die zal instaan voor de uitvoering van de inhaalbeweging voor schoolinfrastructuur.

3)

De Vlaamse overheid neemt via haar vennootschap ‘NV School Invest’ een minderheidsparticipatie van. De NV School Invest is een dochtervennootschap van AGIOn waarin de Participatiemaatschappij Vlaanderen (PMV) voor 50% participeert in het kapitaal.

4) De DBFM-vennootschap gaat gesprekken aan met de inrichtende machten;

wat kan resulteren in individuele DBFM-contracten tussen de inrichtende machten en de vennootschap. De autonomie van de inrichtende machten blijft echter onaangetast. De eindbeslissing om mee te stappen in het DBFM-programma en dus aan het eind een individueel DBFM-contract te sluiten met de vennootschap, ligt finaal bij elke individuele inrichtende macht. (Bron: AGIOn)

‫ ׀‬97 ‫׀‬

Figuur 7: Structuur PPS sociale huisvesting

2

Vlaamse overheid

Private partner

DBFM(O)contracten

3

1 Publiek-publieke overeenkomsten en mandaten

Lokale instantie

Lokale

Lokale

instantie

instantie

Project Project

Project

Project

Lokale instantie

Project

Portfolio 1)

Geïnteresseerde en geselecteerde lokale instanties sluiten een mandaatovereenkomst met de Vlaamse overheid (afdeling Gesubsidieerde Infrastructuur). Er wordt tevens een beknopt programma van eisen overgemaakt aan de aanbestedende overheid (Vlaamse overheid).

2)

De Vlaamse overheid leidt de gunningsprocedure en voert de onderhandelingen met de private kandidaat. De lokale instanties krijgen vertegenwoordiging in de selectiecommissie die de offertes moet beoordelen.

3)

Eens de percelen gegund zijn worden er per locatie een PPS-overeenkomst afgesloten tussen de lokale huisvestinginstanties, de Vlaamse overheid en de Private partner.

Een essentiële vraag is welke vrijheid partijen elkaar geven om te besluiten om al dan niet tot sluiten van een realisatieovereenkomst (het eigenlijke DBFM-contract) over te gaan. Hierbij zijn twee uitersten (Bregman en De Win 2005). Een eerste uitgangspunt is dat, wanneer het moment van de

‫ ׀‬98 ‫׀‬

eigenlijke contractsluiting is aangebroken, lokale publieke partijen volledig vrij zijn om te beslissen om al dan niet in het project in te stappen (bv. Scholenbouw), het andere uitgangspunt is dat het sluiten van de voorovereenkomst wordt gezien als een beslissing om uiteindelijk ook met elkaar het project te realiseren.

Figuur 8: De mate van formele beslissingsvrijheid van de lokale actoren om uit het project te stappen Volledige

Ex ante formele

beslissingsvrijheid

toezegging

Scholenbouw VGO

Sociale Huisvesting?

Jeugdherbergen

Zoals bovenstaande figuur 8 illustreert hebben de lokale entiteiten bij het Scholenbouwproject de grootste keuzevrijheid om al dan niet met het project door te gaan. Zelfs na de contractsluiting van de kaderovereenkomst blijven de Inrichtende Machten vrij om te kiezen voor al dan niet door te gaan met het project door het al dan niet afsluiten van voorcontracten en individuele DBFM-contracten met de gekozen private partner. Ook bij het jeugdherbergenproject is er een grote vrijheid voor de lokale entiteiten. In de publiek-publieke overeenkomst worden er verschillende momenten beschreven waarin de lokale entiteiten hun goedkeuring moeten geven alvorens het project kon verder gaan (goedkeuring van de haalbaarheidsstudie en goedkeuring voor het werkelijk overgaan tot de gunning). Deze publiek-publieke overeenkomst zou bij rechtswege worden opgeheven door de gezamenlijke ondertekening van het eigenlijke DBFMcontract. Bij het project Sociale Huisvesting was de vrijblijvendheid het kleinst. De aanvraag om deel te nemen aan het PPS-project vertrok vanuit de lokale instanties. De geselecteerde lokale entiteiten moesten vervolgens hun formeel akkoord geven om mee te werken met de Vlaamse overheid aan het

‫ ׀‬99 ‫׀‬

PPS-project. Tevens werd om een ondertekend mandaat gevraagd, om de aanbesteding van de pilootprojecten op hun publieke gronden op te starten. De uiteindelijke DBFM-contracten werden vervolgens door zowel de Vlaamse als de lokale overheden mee ondertekend. Probleem van lokale uitval Bij de geaggregeerde projecten (Sociale Huisvesting, Scholenbouw en Jeugdherbergen) wordt men geconfronteerd met een lokale uitval van projecten. Dergelijke uitval heeft belangrijke gevolgen voor het businessmodel van het project en de private partner dat berekend is op een volledige deelname. Het uitvallen van een aantal deelprojecten kan er voor zorgen dat het totale project niet meer rendabel is voor de private partner wat gevolgen heeft voor de leefbaarheid van het totale project. Een optie is om het raamwerk van het project in de mate van het mogelijke klaar te hebben voor men naar de lokale publieke partners stapt26. Dit verkort niet alleen de periode tussen deelname en het publiceren van de opdracht, op deze manier kunnen de lokale partners een gefundeerde keuze maken om al dan niet deel te nemen aan het project. Wanneer de lokale actoren intekenen met duidelijke en correcte verwachtingen zal hun engagement gedurende het project ook groter zijn. Hierbij moet men de evenwichtsoefening maken tussen een vast kader en ruimte voor eigen inbreng, zodat het project aangepast is aan de lokale noden. Een andere optie bestaat er in om lokale actoren heel vroeg bij het project te betrekken waardoor zij een substantiële inbreng kunnen hebben bij de contouren van het project. Wanneer lokale actoren bestaan uit gemeentebesturen is het aan te raden om ook oppositiepartijen te betrekken bij het proces en zo ook hun volle engagement vast te hebben. Op die manier kan een brede consensus gecreëerd worden. Zo heeft men bij legislatuuroverschrijdende projecten meer zekerheid over het aanhoudende engagement van de lokale publieke partner(s).

26

Hierbij dient opgemerkt te worden dat het kader er niet mag voor zorgen dat het project niet op maat van de lokale situatie kan afgestemd worden. Het kader moet met andere woorden flexibel genoeg zijn.

‫ ׀‬100 ‫׀‬

In punt 8.4.3. presenteren we de ideaaltypische projectstructuren voor complexe PPS-projecten. De voor en nadelen van de twee hierboven beschreven opties (centralistische visie en decentralistische visie) worden in dit punt uiteen gezet.

> 5.7.2.1. Inspraak bij geaggregeerde projecten Een veel gehoorde opmerking bij de lokale (publieke) deelnemers van de geaggregeerde PPS-projecten is het gebrek aan inspraak en betrokkenheid ten opzichte van het project. De mate van beslissingsvrijheid van de lokale actoren na het einde van de vooropgestelde termijn van het voorfase kan een belangrijk instrument zijn voor het organiseren van inspraak en het stimuleren van betrokkenheid. Het verlenen van volledige beslissingsvrijheid om na contractsluiting (van het DBFM-contract) te beslissen al dan niet in het project in te stappen creëert echter een groot risico voor de private partner (volume risico) op het gevaar af dat de vooropgestelde businessmodellen niet meer realiseerbaar worden. Er is met andere woorden nood aan een inspraak instrumentarium dat aangepast is aan, en in functie is van, het beoogde project. In Vlaanderen zien we dat de geaggregeerde Vlaamse PPS-projecten variëren naar de aard en volume van de inspraakmogelijkheden van de lokale publieke actoren, maar over het algemeen zijn de inspraakmogelijkheden eerder beperkt: de implementatie en structurering van de PPS-projecten lopen eerder top-down. In een van de projecten stelt een respondent het scherp: “Het is heel uitdrukkelijk een politieke keuze geweest en ook die gehele structurering van de publiek-private samenwerking door de politiek, de minister en zijn kabinet, is gestuurd.. Het is dus geen dossier waar heel veel sprake is van intern publiek-publieke samenwerking. Het is meer van bovenaf opgezet, het financieringsproject is opgezet en dergelijke meer. En dat op het moment dat die keuzes allemaal werden gemaakt, het budget,…” (citaat 28) Deze werkwijze heeft zoals eerder aangehaald veel te maken met de financiële en juridische complexiteit van projecten en de beperkte ervaring

‫ ׀‬101 ‫׀‬

op het vlak van PPS waardoor men op Vlaams niveau vooral inzet op het in de hand houden van de projecten. De multi-actor complexiteit wordt dan in feite beheerst door het multi-actor aspect zo veel mogelijk uit te schakelen, dit houdt in dat men de inspraak van lokale publieke partners eerder beperkt houdt. Deze beperkte inspraak wordt als negatief ervaren door de lokale actoren en kan verder ook gevolgen hebben tijdens de uitvoeringsfase van het PPS-project. Wanneer men aan inspraak of participatie denkt van de lokale instanties is het belangrijk om onderscheid te maken tussen de verschillende fases in het procesverloop van een PPS. Niet alle fases in het proces lenen zich even gemakkelijk tot inspraak of participatie van de lokale instanties. Tijdens de voorbereiding (initiatieffase, publieke structureringsfase) van het project kunnen de lokale actoren sterker betrokken worden. Participatie kan er dan voor zorgen dat de kwaliteit van de projecten verhoogd (bv. meer aangepast aan lokale behoefte) en een groter gevoel van eigenaarschap geven aan de lokale partners (draagvlak verhogen) (Cornips 2004)27. Tijdens de selectiefase zijn de mogelijkheden voor participatie vaak beperkter omdat het in deze fase van belang is dat de overheid op een doeltreffende en efficiënte manier met de private actoren kan onderhandelen. De keuze van technieken voor het organiseren van inspraak en participatie hangen in grote mate af van de doelstellingen die men wenst te bereiken. Anderzijds moet men ook oog hebben voor de setting waarin deze technieken toegepast worden. Men moet met andere woorden de overweging maken tussen de kosten en de baten van het inzetten van bepaalde technieken op bepaalde tijdstippen. Tijdens de publieke structureringsfase Voor men met een project naar de markt gaat, moet de initiatiefnemende overheid haar huiswerk goed gemaakt hebben. Naast het bestek is een eendrachtige overheid immers het fundament voor een latere goede samenwerking met de private partner.

27

Op voorwaarde dat er doordacht met participatie wordt omgegaan. Mogelijke nadelen van participatie kan zijn dat het leidt tot grijze compromissen en dat het procesduur verlengt (“stroperige besluitvorming”).

‫ ׀‬102 ‫׀‬

Het organiseren van participatie en inspraak van de lokale actoren uit het veld kan verschillende doelen dienen (Loyens en Van de Walle 2006). Ten eerste kan het dienen om specifieke informatie te verzamelen uit het veld als basis voor eventuele aanpassingen van de projectdefinitie. Het verhogen van de kwaliteit van het project kan een andere doelstelling zijn. Participatie van de betrokken actoren bij de projectuittekening leidt immers tot projecten op maat en kan leiden tot een inhoudelijke verrijking (mits er kennis van zaken aanwezig is). Wanneer men vooral de publieke steun voor beleidsbeslissingen wil verhogen, gelden meestal de regels ‘hoe hoger het participatieniveau, hoe meer steun’ of ‘hoe vroeger in het beleidsproces, hoe beter’. Wanneer actoren immers intensief en/of vroeg betrokken wordt bij het beleid, krijgen ze het gevoel dat er daadwerkelijk rekening wordt gehouden met hun mening. Dit kan het draagvlak stimuleren. Het is echter essentieel om steeds de nodige terugkoppeling of feedback te geven, zodat de participanten duidelijk op de hoogte zijn van de effecten van hun inbreng op de uiteindelijke beslissing. Tot slot kan een doorgedreven inspraak leiden tot het faciliteren van de uitvoering van het project. In tabel 13 wordt een overzicht gegeven van de mogelijke technieken weergegeven in functie van het doel dat men wil bereiken.

‫ ׀‬103 ‫׀‬

Tabel 13: Mogelijke instrumenten in functie van participatie en inspraak Participatieniveau Informeren

Consulteren

Implementatie bevorderen Dynamic mindmapping

Steun verwerven voor beslissing Kwaliteitsverhoging Doel

Digitaal debat Informatieverwerving

Vragen schriftelijke reactie/bijdrage Vragen schriftelijke reactie/bijdrage

Adviseren Adviescommissie Adviescommissie

naar

Deelname projectgroep (adviserend) Adviescommissie

naar

Adviescommissie

Focusgroep

Deelname projectgroep (adviserend)

Stellingen ter discussie Digitaal debat Website Informatieverstrekking

Infosessies Geschreven informatie/ nieuwsbrieven

(Gebaseerd op Loyens en Van de Walle 2006) (zie bijlage voor definities) ‫ ׀‬104 ‫׀‬

Coproduceren Design workshop

in

Design workshop

Meebeslissen

Deelname stuurgroep (beslissend)

in

Deelname stuurgroep (beslissend)

in

Design workshop

in

Tijdens de selectiefase Tijdens de selectiefase zijn de mogelijkheden tot inspraak eerder beperkt. Bij de geaggregeerde PPS-projecten is het de gewoonte dat er een aparte mandaatovereenkomst wordt afgesloten tussen de Vlaamse overheid en de lokale entiteiten. In de mandaatovereenkomst wordt het voorwerp van het mandaat beschreven dat de mandatant (de lokale overheid entiteiten) geeft aan de mandataris (de Vlaamse overheid). Deze mandaatovereenkomst komt er op neer dat de lokale entiteiten aan de Vlaamse overheid een mandaat geeft om een toewijzingsprocedure te voeren voor de bouw, het ontwerp, de financiering en het onderhoud van de infrastructuur die onderwerp is van het project. Dergelijk mandaat is nodig zodoende dat de Vlaamse overheid op een snelle en krachtdadige manier kan onderhandelen met de uiteindelijke ‘preferred bidder’. Dit wil niet zeggen dat er helemaal geen inspraakmogelijkheden zijn. Zo kunnen de lokale entiteiten mee opgenomen worden in de selectiecommissie of beoordelingscommissie die een ranglijst maakt van de binnen gekomen ontwerpen. De mate van inspraak kan hierbij variëren. Ten eerste kan er verschil zijn in het gewicht dat men aan de lokale entiteiten geeft in deze commissies. Ten tweede kan men onderscheid maken tussen het aantal gunningcriteria waarbij er inspraak wordt voorzien (Bv. Architectuur, gebruiksgemak, financieel,...) 28. Situatie in Vlaanderen Tabel 14 geeft voor de drie Vlaamse geaggregeerde projecten de gebruikte inspraak- en participatie-instrumenten weer.

28

Logischerwijs is het aan te raden om enkel inspraak te geven om gunningscriteria die de lokale entiteiten rechtstreeks aanbelangen.

‫ ׀‬105 ‫׀‬

Tabel 14: Gebruik van inspraak en participatie-instrumenten bij de vijf Vlaamse PPS-projecten Participatieniveau Informeren Consulteren Adviseren Co-produceren Mee beslissen Projectgroep (JH)

Implemen-tatie bevorderen Steun verwerven voor beslissing Consulteren gebruikers (JH)

Kwaliteitsverhoging

Doel

Consultatie belangrijke spelers uit het veld (SH) Consulteren gebruikers (JH)

Informatieverwerving

Consultatie belangrijke spelers uit het veld (SH) Website (SB)

Informatieverstrekking

Informeel uitgenodigd bij opleveren studies (JH) Roadshow (SH)

‫ ׀‬106 ‫׀‬

(Stuurgroep in de uitvoeringsfase) (SH)

Projectgroep (JH)

Stuurgroep (JH)

(deelname aan de selectiecommissie) (SH) Projectgroep (JH)

Tekenen van individuele DBFMcontracten (SB)

(deelname aan de selectiecommissie) (SH) Projectgroep (JH) (selectiecommissie met alle netten voor selectie 211 projecten) (SB)

Stuurgroep (JH)

Als we louter naar de graad van participatie kijken bij de Vlaamse geaggregeerde PPS-projecten, zien we dat deze zich voornamelijk situeert op het niveau van adviseren. Enkel bij het Jeugdherbergenproject lijkt er ingezet te worden op sterkere vormen van inspraak en participatie. Bij de lokale actoren werden op dit vlak dan ook de meeste positieve geluiden gehoord. Door het gebrek aan private interesse in het project is men echter wel niet tot uitvoering gekomen. Ook bij het Scholenbouw project is er een belangrijk medebeslissingsinstrument aanwezig door de inrichtende machten zelf te laten beslissen om al dan niet in te stemmen met het tekenen van individuele DMFM-contracten. Deze beslissingsvrijheid is echter pas ter beschikking op het moment dat de feitelijke DBFM-kadercontract reeds getekend is en kan bijgevolg moeilijk gelden als een inspraakinstrument in functie van de vormgeving van het project. Als we naar de verschillende doelen kijken waarmee met inspraak kan worden gestreefd, gaat het bij de projecten vooral om informatieverstrekking en verwerving. Als we naar de meer substantiële doelen kijken (implementatie bevorderen, steun verwerven en het verhogen van de kwaliteit), zien we dat bij het project ‘Jeugdverblijven’ hier het meest werd op ingezet. “Die publiek-publieke overeenkomst hebben we zo aangepakt, omdat we ook een vergunning moesten gaan vragen bij de lokale besturen, dat zij zich ook in de overeenkomst emotioneel het project al genegen zouden zijn. Als ze de overeenkomst getekend hebben en ze keuren de studies goed, wordt het heel moeilijk om dan te zeggen: wij vinden het concept niet goed. Voor onze eigen projecten was er wel afstand. Daar zeiden de gemeenten we houden onze discretionaire bevoegdheid” (citaat 29) Bij het sociale huisvestingsproject werden de lokale instanties wel betrokken bij de selectie van de private kandidaat (doel: steun verwerven en kwaliteit verhogen), hun stem was echter niet doorslaggevend29 29

In het geval van het project Sociale huisvesting was het gewicht van de lokale instanties in de beoordelingscommissie op het onderdeel kwaliteit 2/10. Hier komt bij dat de projecten gegroepeerd werden gegund, waardoor de kans bestond dat de gekozen private partner over de individuele projecten heen wel het hoogst scoorde, maar dat dit voor een individueel project niet het geval was.

‫ ׀‬107 ‫׀‬

waardoor in de perceptie van de lokale instanties er weinig sprake was van echte inspraak: “Op de selectiedag zijn wij plots naar Brussel gevraagd, zonder enige voorkennis en zonder dat wij als lokale overheid iets hadden kunnen inzien. Wij kregen een uur, anderhalf uur de tijd om de plannen te beoordelen: dat was niet ernstig.” (citaat 30) “We mochten met twee naar de jury, maar we hadden maar één stem. Je zat daar dus in een minderheidspositie, ook al had het je niet aangestaan, heel dat lot moest naar dezelfde promotor.” (citaat 31) Een middel dat vaak werd gehanteerd om steun te verwerven (of reeds bezitten) voor het project was het selecteren van partijen die PPS ex ante genegen waren (de vraag om deel te nemen vanuit lokale actoren). Deze basissteun moet tijdens de loop van het project ook onderhouden worden. Een beperkte inspraak van lokale actoren doorheen gans het PPSvoortraject (publieke structurering en selectiefase) kan er echter toe leiden dat de lokale partners een beperkte eigenaarschapgevoel hebben (of krijgen) ten aanzien van het project. Deze beperkte betrokkenheid kan op zijn beurt negatieve gevolgen hebben in de uitvoeringsfase van het project waarin deze lokale actoren nog een belangrijke rol spelen in een vlot verloop van het project: “ […]..dossiers die achterwege blijven. Niemand maakt zich daar zorgen over, wij zijn de enige, als private partij, die daar aan moet sleuren en trekken,.. Ik kan de partijen niks verwijten. Maar de “drive” is er niet.” (citaat 32) Belangrijk wanneer men inspraak voorziet, dat het gaat om feitelijke inspraak en niet louter formele inspraak. De betrokken actoren moeten het gevoel hebben dat er ook werkelijk met hen rekening wordt gehouden anders leidt dit naar frustratie. Na oplevering van de infrastructuur draaien de rollen meestal om en is het aan de lokale publieke entiteiten om de rol van voornaamste publieke partner op zich te nemen. PPS-projecten zijn erg complexe projecten, niet in het minst op financieel, juridisch en risicomatig gebied. Er wordt voor

‫ ׀‬108 ‫׀‬

dergelijke projecten dan ook zeer sterk gefocust op de uittekening van de structuur en het bereiken van het moment van contractsluiting. Men mag echter niet denken dat na contractsluiting het grootste werk er op zit. Vooral bij de geaggregeerde projecten dient er na contractsluiting nog veel energie gestoken te worden in het afstemmen met lokale actoren (zeker wanneer zij in de tijdens de projectstructurering in mindere mate zijn betrokken). De Vlaamse overheid moet in deze fase beschikbaar blijven als ondersteunende instantie. > 5.7.3.

Leg vast wat vast kan gelegd worden

“Je moet voor zo’n werk een bouwvergunning hebben. Als die er niet komt, dat is een condition precedent, geen bouwvergunning geen closing. Je moet die bouwvergunning op tafel hebben liggen.” (citaat 33) Een vaak voorkomend probleem bij PPS-projecten en infrastructuurprojecten in het algemeen is het tijdig verkrijgen van de nodige (stedenbouwkundige) vergunningen. Er zijn twee opties om aan dit probleem tegemoet te komen: enerzijds kan de overheid er voor zorgen dat de vergunningen reeds op voorhand klaar liggen, in een ander geval kan de overheid een faciliterende rol op zich nemen in het bekomen van de nodige vergunningen. a. De overheid zorgt zelf er voor dat de nodige vergunningen aanwezig zijn op het moment van aanbesteding. Het verkrijgen van een vergunning kan echter enkel op basis van een uitgewerkt plan. Dit wil wel zeggen dat er voor de private partner geen of weinig vrijheidsgraden overblijven voor innovatieve en creatieve oplossingen in functie van het uitzicht van het project. Deze optie kan wel wanneer er vooral creativiteit en innovatie gevraagd wordt in functie van de technieken. Deze situatie vind men terug bij openbare infrastructuurprojecten zoals BRABO I en VIA-Zaventem. VIA-zaventem was oorspronkelijk een project dat traditioneel was voorbereid. Daardoor had men op voorhand reeds de nodige vergunningen voorhanden. De keerzijde dat de ontwerpvrijheid van de aannemers op die manier beperkt wordt, heeft echter geen nadelig effect op de kwaliteit van het project daar het uitzicht en ligging van

‫ ׀‬109 ‫׀‬

de weginfrastructuur niet veel verschillende mogelijkheden biedt. Bij de meeste projecten waar er veel ontwerpvrijheid is, kan je pas een bouwvergunning aanvragen als je weet wat het project werkelijk gaat worden. Dit weet je pas na de voorkeursbieding wat een grote invloed heeft op de timing om tot financial close te komen. Ook het project BRABO is men vertrokken van een vergunbaar en een vergund referentiedossier: De grote ‘D’ van design is bij BRABO I een kleine ‘d’ geworden. Omdat we de bestekken reeds hadden voorbereid en de stedenbouwkundige vergunningen reeds hadden aangevraagd. De d van design, liet de aannemer toe om nog te veranderen, hij stond dan ook wel volledig in voor het ontwerprisico, het risico om niet opnieuw een stedenbouwkundige vergunning te krijgen, lag dan ook bij hem. (citaat 34) b. Dat de overheid zich als een geheel aan de private partner presenteert, betekent ook dat wanneer er bijvoorbeeld na contractsluiting door verschillende publieke instanties vergunningen dienen afgeleverd te worden, de overheid hier een faciliterende rol moet vervullen ten aanzien van de private partner. Het kan niet de bedoeling zijn dat de private partner op eigen houtje zijn weg moet zoeken doorheen al de noodzakelijke administratieve procedures. Bij het Sociale Huisvestingsproject liep deze publieke afstemming in het begin niet zo vlot: “…bijvoorbeeld bij Izegem en Lommel waar het stopgezet is of geen bouwvergunning verkreeg omdat men stootte op de kwaliteitskamer. Dan zie ik dat het lokale overleg en lokale inbedding, die er niet geweest is zoals dat traditioneel binnen de sector gebeurd. Dat ga je nooit hebben met een aanbesteding zoals men ze gedaan heeft, zonder voldoende dialoog en afstemming” (citaat 35) In de twee bovenstaande gevallen kan de nieuwe formule van ‘projectvergadering’ een grote hulp zijn om de vergunningsprocedure sneller en efficiënter te doen verlopen.

‫ ׀‬110 ‫׀‬

> 5.8.

De voorbereiding van de selectie

Voor een publieke partij tot selectie over gaat, moet duidelijk zijn wat het doel is van de selectie. Enkele vragen die men zich moet stellen zijn: Waarom wordt een selectie uitgeschreven? Welk soort marktpartij zoeken we? Hoe kan de competitie worden gestimuleerd? > 5.8.1.

Stimuleren van competitie

Competitie wordt gezien als een belangrijke factor voor het stimuleren van ‘continue verbeteringen’ in de publieke dienstverlening (Blanken 2008). Bij PPS gaat het om geïntegreerde contracten waarbij private actoren met elkaar in competitie moeten treden willen zij de opdracht winnen. Dit zou mechanisme zou een grotere kostenefficiëntie met zich mee brengen dan wanneer men een project via de klassieke weg zou uitvoeren. Het is dus erg belangrijk om de competitie zoveel mogelijk te stimuleren (ook naar latere projecten toe) en de competitie zolang mogelijk aan te houden. > 5.8.1.1. DBFM opsplitsen in DBM en F Afsplitsen DBM en F (zoals bij het VIA-Zaventem project) of een ‘preferred bidder debt funding competition’ (PBDFC) lijken interessante mogelijkheden om de competitie te stimuleren in tijden van financiële schaarste. Op deze manier kan men de voordeligste aannemer met de voordeligste financier combineren zonder dat de lifecycle benadering wordt aangetast. Deze afsplitsing van het financieringsluik met DBM is zowel mogelijk in participatieve als in contractuele structuren. Bij participatieve vormen van PPS kan dit door het zoeken van een financier die optreedt als equity provider in de SPV. Door het gebrek aan liquide middelen zijn banken echter minder geneigd om als equity provider op te treden, men kan in dit geval het profiel van de private kandidaat open trekken naar pensioenfondsen of infrastructuurfondsen (zie DG Infra+ bij Brabo I). De onzekerheid op de financiële markten maakt van infrastructuur immers een interessante beleggingscategorie. Bij contractuele PPS kan geopteerd worden om te zoeken naar een (consortium van) aannemer(s) waarbij de winnaar van de opdracht de tijd krijgt om zijn financiering bij elkaar te zoeken (een zogenaamde ‘preferred

‫ ׀‬111 ‫׀‬

bidder debt funding competition’). Dergelijke formule kan interessant zijn aangezien na de financiële crisis banken minder geneigd zijn om hun lot op voorhand aan een enkele kandidaat te verbinden. Een tweede optie die gebruikt kan worden bij contractuele PPS is de acceptatie van gedeeltelijk gecommitteerde biedingen in de BAFO-fase (al dan niet in combinatie met het loslaten van de eis dat een bank zich exclusief aan een van de consortia moet verbinden (non-exclusiviteit). Een nadeel van een PBDFC lijkt de late betrokkenheid van de banken in het proces wat ten dele ten koste gaat van de meerwaarde (indicatief 1 à 5% oplopend tot 15 à 20%). Daarnaast wordt voor een dergelijk proces een langere looptijd en een onzekere uitkomst voorzien. Anderzijds zouden de financieringsrisico’s tussen BAFO en Financial Close bij een succesvolle PBDFC beter beheerst kunnen worden. (Verslag Marktconsultatie Schiphol- Amsterdam-Almere en Omlegging A9 Badhoevedorp, 13 mei 2009). VIA-Zaventem: DBM + F in praktijk In de VIA-projecten zijn er twee concepten uitgewerkt. Voor grote projecten gebruikt men de klassieke DBFM, voor de kleine projecten wordt de financiering los gekoppeld. Het belangrijkste argument hiervoor is dat op die manier de toegangsdrempel voor kleinere aannemers wordt verlaagd. De redenering was dat indien men dit niet zou doen, enkel die aannemers die in staat zijn een financier te vinden een kans maakte om het project binnen te halen. Rekening houdend dat voor kleinere projecten maar een paar financiers interesse hebben. Het gevolg daarvan is dat je de concurrentie sterk beperkt. Met andere woorden, de grootste speler maakt het meeste kans. Vanuit PMV worden drie belangrijke voordelen van deze afsplitsing naar voor geschoven: 1. Door af te splitsen wordt de markt open getrokken (meer potentiële kandidaten); 2. Het verlaagt de transactiekosten aan de kant van de inschrijvers; “De kosten lopen al snel op tot een half miljoen euro. Als elke inschrijver die kosten moet maken, juist om een conforme bieding te doen is dat niet efficiënt. Voor een kleiner project wordt dit een significant bedrag, voor een groot project van bv. 500 miljoen

‫ ׀‬112 ‫׀‬

is dat maar een cijfer na de komma.” (citaat 36) Let op dat de Vlaamse markt vooral gekenmerkt wordt door eerder kleinschalige projecten. In dit opzicht lijkt het opsplitsen van het financiële luik en ‘DBM’ een interessante piste. 3. Een derde voordeel is dat het beste bod op DBM en het beste F-bod worden gecombineerd. “Dat was duidelijk het geval bij VIA-zaventem. We hadden vier aannemers voor het DBM luik, we hadden vier offertes voor het F luik. Had de duurste financier met de goedkoopste aannemer samen een bod uitgebracht, dan had dat consortium nog altijd de offerte binnen gehaald.” (citaat 37) Het percentage financieringskost ten aanzien van de totale kostprijs van een project wordt rond 10% geschat. De rechtstreekse ‘winst’ die men maakt door het beste bod van F met dat van het DBM-luik te combineren is daardoor echter gering.

Tabel 15: Afsplitsing F van DBM bij de vijf Vlaamse PPS-projecten Sociale Huisvesting

Jeugdverblijven

VIAZaventem

Brabo I

Scholenbouw

DBFM

DBFM

DBM + F

DBFM

DBM + F

DBM of life-cycle financiering

benadering

ook

zonder

alternatieve

Een van de voordelen van PPS vloeien voort uit de zogenaamde levenscyclusbenadering die gehanteerd wordt (zie punt 1.1.2.). Door rekening te houden met de ganse levenscyclus van een gebouw kijkt men niet enkel naar de initiële investeringskost die men moet betalen maar ook naar de (beheers)kosten tijdens de levensduur. Hierdoor voorkom je te vervallen in kortetermijndenken waardoor de totale kosten over het ganse project geoptimaliseerd kunnen worden. Bovendien biedt de

‫ ׀‬113 ‫׀‬

levenscyclusbenadering een grotere kans op een duurzame aanpak van het project. Belangrijk is te beseffen dat DBM ook zonder de financieringscomponent een optie is (innovatief contracteren). Tijdens een van onze casestudies gaf een respondent aan dat door de eigen ervaringen met PPS het levenscyclus-denken ook bij de andere (niet-PPS-) projecten van de organisatie opnieuw aan belang wint: “Als het idee van de life-cycle kost overblijft.. moet die financiering er dan bij blijven? Dat is de vraag: ESR of niet? DBM’en zijn ook een vorm van PPS. Wij pakken de financiering er bij omdat europa dat zegt. Dat is de fundamentele discussie…” (citaat 6)

> 5.8.1.2. Hou opties zo breed mogelijk Het stimuleren van de competitie begint eigenlijk reeds bij het opstellen van de projectdefinitie en het formuleren van de programma van eisen. Outputspecificaties dienen op een zo hoog mogelijk abstractieniveau gelegd te worden. Dit zorgt er voor dat op voorhand geen potentiële oplossingen, en bijgevolg mogelijke aanbieders, wordt uitgesloten. Dit heeft niet alleen een positief effect op het aantal potentiële kandidaten, ook creëert men op die manier meer ruimte voor innovatie en creativiteit. Volgens de systeembenadering (Vlaams Kenniscentrum PPS 2009) zijn er vijf niveaus van outputspecificaties te onderscheiden: -

Op systeemniveau;

-

Subsysteemniveau;

-

Componentniveau;

-

Elementniveau;

-

Materiaalniveau.

Ook binnen elk niveau kan er een verschil zijn in abstractieniveau. Er zijn een aantal gevallen waar het noodzakelijk kan zijn om af te dalen naar een lager abstractieniveau (Vlaams Kenniscentrum PPS 2009):

‫ ׀‬114 ‫׀‬

-

De interactie met de omgeving (bv. verwarmingsinstallaties bij het Sociale Huisvestingsproject bij Woningent);

-

Bij kleinere projecten kan het wenselijk omwille van het vermijden van hogere studiekosten (bv. in het geval van de jeugdherbergen)

-

Soms is het noodzakelijk om een bepaalde technologie op te leggen die compatibel is met reeds bestaande technologie in gebruik bij de opdrachtgever;

-

Als beheersmaatregel voor bepaalde risico’s;

-

Indien het de wens is om een bepaald architecturaal concept op te leggen.

Per project moet uitgemaakt worden op welke aspecten het noodzakelijk is om af te halen naar een lager abstractieniveau. (Bij de openbare weginfrastructuurprojecten is men bijvoorbeeld uit noodzaak vertrokken van een gedetailleerd klassiek bestek dat omgevormd werd tot een outputgericht bestek). Tabel 16: Outputspecificaties bij de vijf Vlaamse PPS-projecten Sociale Huisvesting

Jeugdverblijven

VIAZaventem

Brabo I

Scholenbouw

afhankelijk van

Outputspecificat

Louter

Bestek

Louter

A(B)C + ABSW

ies minder

financiële

gebaseerd op

financiële

(materiaal-

stringent

partner voor in

een klassiek

partner voor in

niveau)

(component-

de DBFM-

bestek: weinig

de DBFM-

niveau)

vennootschap

vrijheidsgraden

vennootschap

Voor DBM:

(Materiaalniveau -componenten)

Bestek gebaseerd op een klassiek bestek: weinig vrijheidsgraden (Materiaalcomponenten

‫ ׀‬115 ‫׀‬

niveau)

Voorbeeld (ABSW):

Voorbeelden:

Voorbeeld:

een goede mix van slaapkamers

De dwarsliggers

De wanden in

(1, 2, 3, 4, 6

voor

natte ruimten,

pers) met

bovengrondse

zoals

volledig eigen

montage

badkamers,

sanitair per

beantwoorden

mogen geen

kamer;

aan volgende gegevens:

vochtopname noch doorslag

een voldoende

vertonen bij

ruime inkomhal

* Azobé,

normaal

met open en

1.80x0.20xO.10

gebruik.

aantrekkelijke

m

Eveneens zal de

receptie / balie

wand-afwerking

en een

* De nieuwe

ter hoogte van

aangrenzende

dwarsliggers zijn

water-

afgeschermde

vooraf geboord

aftappunten

ruimte voor

volgens plan nr.

vochtwerend of

administratief

07/04/100.134D

waterafstotend

werk;

.

voldoende

Voor de

gemeen-

montage van

schappelijke

spoortoestellen

toiletten bij

wordt gebruik

ingang;

gemaakt van

afgewerkt zijn.

dwarsliggers met doorsnede 0,24x0,14m en aangepaste lengte.

‫ ׀‬116 ‫׀‬

/

Tabel 16 illustreert dat bij de Vlaamse PPS-projecten het abstractieniveau vrij lag ligt. Bij het merendeel van de projecten ligt dit op het materiaalniveau. Dit wil zeggen dat materiaaleisen de karakteristieken van een materiaal vastleggen. Een belangrijke reden hiervan is dat de bestekken van de drie projecten waarbij het abstractieniveau zich situeert op materiaalniveau werden gebaseerd op bestekken die reeds waren ontwikkeld voor klassieke aanbesteding. Voor nieuw te ontwikkelen projecten is het belangrijk om stil te staan hoe men het abstractieniveau van de outputspecificaties hoger kan tillen. > 5.8.1.3. Andere mogelijke stimulansen Verhogen van de competitie kan in de eerste plaats gestimuleerd worden door de visibiliteit van de projectoproep te verhogen. Hoe meer private actoren weet hebben van de opdracht, hoe meer potentiële kandidaten. Het kan bijgevolg helpen om bijvoorbeeld het bestek en de opdracht standaard ook in het engels/frans te publiceren.

Figuur 9: Stimulansen voor private deelname gunningsprocedure ‐ Doordachte risicoverdeling ‐ Projectdefinitie Partners

Dealflow

Gepercipieerd projectrisico Beslissing om deel te nemen aan de gunningsprocedure

Kans om de gunning te winnen Opportuniteit Transactiekosten ‐ Standaardisatie

Gepercipieerd biedingsrisico Vertrouwen in de aanbestedende overheid

‐ aantal gegadigde kandidaten

‐ Publiek‐publieke overeenstemming ‐ Structurele kennisopbouw

(Gebaseerd op Zitron 2006)

Eenmaal een private actor weet heeft van een bepaalde opdracht, hangt het nog van een aantal parameters af of een private actor ook werkelijk zal ‫ ׀‬117 ‫׀‬

deelnemen aan de gunningsprocedure. Figuur 9 geeft een beslissingsmodel weer die aantoont welke afwegingen private actoren maken. Doorheen dit rapport worden nog een aantal succesfactoren voor PPS aangereikt die ook helpen om private partners te stimuleren om deel te nemen aan een gunning. De factoren die terug komen in dit rapport worden op de figuur in grijs weergegeven. > 5.8.2.

Profiel van de gezochte partner

Het antwoord op de vraag wie uitgenodigd moet worden voor de selectie hangt in de eerste plaats af van het type project (projectstructuur). Daarnaast is de keuze afhankelijk van de taken die de overheid aan de te selecteren private partner wil over laten. De marktpartijen die in aanmerking komen voor PPS-projecten zijn (MinFin 2004): -

projectontwikkelaars: Dit type speler is geheel gericht op projectontwikkeling, ze hebben een kapitaalintensief bedrijf en veel ervaring met projecten met een hoog risicoprofiel. Hier tegenover staat een grote kennisintensiteit en hoge rendementseisen.

-

Projectontwikkelende bouwers: dit type projectontwikkelaars komen voort uit het bouwbedrijf. Zij hebben echter geen kapitaalintensief bedrijf en nemen genoegen met lagere marges. Hun capaciteit om voorinvesteringen te plegen is gering waardoor er externe financiering nodig is. Bouwen is hun drijfveer.

-

De institutionele belegger: Institutionele beleggers beleggen hun geld enkel in vastgoed en zijn dus alleen geïnteresseerd in de afname van een eindproduct. Deze partij kunnen dus pas na de realisatiefase betrokken worden.

-

Bouwers en aannemers: deze groep is puur gericht op het verwerven van bouwproductie.

-

Financier of banken: Deze groep van private actoren zijn louter geïnteresseerd in het verstrekken van leningen/projectfinanciering. Hierbij houden zij sterk rekening met het risicoprofiel van het project. Aan de hand van het risicoprofiel bepalen zij of zij al dan niet mee stappen in het project en indien ze mee stappen welke marge zij zullen nemen op de interbancaire rate in functie van de risicoperceptie over het project.

‫ ׀‬118 ‫׀‬

-

Combinatie van partijen: voor grote projecten worden gelegenheidscombinaties gemaakt die zowel de projectontwikkeling als de realisatie verzorgen. Bij geïntegreerde contractvormen zoals DBFM zijn dergelijke consortia erg gebruikelijk.

Bij het opstellen van de selectiecriteria voor de private partner, moet men dus goed voor ogen houden welk type partner men zoekt. Indien het gezochte profiel niet in overeenstemming is met de aard van de opdracht, is de kans op een succesvolle gunningprocedure miniem. Situatie bij de jeugdverblijfinfrastructuur De oorspronkelijke projectstructuur van het project jeugdverblijfinfrastructuur werd geïnspireerd door het Scholenbouw project. Dit maakte dat men oorspronkelijk op zoek wou gaan naar financierders naar analogie met het Scholenbouwproject. Omdat het project een kleinere schaal had trok men dit profiel open naar projectontwikkelaars. “De private partner die gezocht werd is diegene voor de SPV, we zochten een financier-ontwikkelaar. Het bouwheerschap, dat zit niet altijd bij de aannemer anders heb je een belangenconflict. We zochten dus geen aannemer. Maar een partner voor de SPV, dat we als een holding zagen die voor elke locatie een DBM contract afsloot.”(citaat 38) Door de structuur van het project werden een stuk van de marktpartijen uitgesloten. Zo konden grote projectontwikkelende bouwers zich wel inschrijven als ontwikkelaar, maar zouden ze daarna uitgesloten worden als bouwer/aannemer. Voor sommige bankinstellingen bleek de structuur een probleem. De PPSstructuur was er een van het type DBFMO. Aangezien ze de exploitatie niet tot hun kerntaak zagen, waren ook deze spelers terughoudend. Bovendien schrok voor banken ook het risicoprofiel van het project af: “aangezien een deel van de investeringen moest betaald worden door extra elementen. Vermits onvoldoende elementen aanwezig waren in het lastenboek (en nadien gegeven in de toelichting) hebben wij besloten geen offerte in te dienen voor dit project.”

‫ ׀‬119 ‫׀‬

(citaat 39) Naast andere elementen, heeft deze profielschets van de gewenste private kandidaten in combinatie met de projectstructuur, bij gedragen aan het gegeven dat op het moment van de publicatie van de opdracht geen private kandidaten geïnteresseerd bleken voor dit project.

Toelaatbaarheidsvoorwaarden

Tabel 17: Selectiecriteria bij de vijf Vlaamse PPS-projecten

‫ ׀‬120 ‫׀‬

Sociale Huisvesting

Jeugdverblijven

VIAZavent em

Brabo I

Scholenbouw

Niet gekend

- bestaand vennootschap of THV

Niet gekend

Niet

- bestaand vennootschap of THV

gekend

- In staat zijn tot financiering van het project

- In staat zijn tot financiering van € 1 miljard

- Financiële instelling of pensioen/verzeker ing fonds (NACE code)

- Financiële instelling of pensioen/verzek ering fonds (NACE code)

- Geen bouwgerelateerde actoren

- Geen bouwgerelateer de actoren

Verklaring op eer dat men voldoet aan de technische,

Kwalitatieve selectiecriteria

financiële en economische minimumeisen

Niet gekend

Niet gekend

Technische bekwaamheid

- Projectmanagement

- projectmanagement

- beheer van immovennootschap

- beheer van immovennootschap

- financiering van overheidsactiva

- financiering van schoolgebouw en en andere overheidsactiva

geen kandidaten

- financiering en ter beschikkingstelling van onroerend goed op lange termijn vier

vijf

(op 1 na werden alle kandidaten geselecteerd)

kandi-

kandidaten

daten

ge-

Binnengekomen offertes:

vier

vier voor perceel 1 zeven voor perceel 2

Financieel en economische draagkracht

Technische bekwaamheid

- financiering en ter beschikkingstelling van onroerend goed op lange termijn

21 kandidaten

Resultaat

Financieel en economische draagkracht

offertes

vier kandidaten (alle kandidaten voldeden aan de selectiecriteria)

selecteerd Drie offertes ingediend

vier voor perceel 3

Selectiecriteria zijn bedoeld om private kandidaten te beoordelen op hun technische, economische en financiële capaciteiten in functie van de invulling van de beoogde opdracht. Enerzijds moeten deze criteria voldoende selectief zijn zodat enkel kwalitatieve partijen kunnen deelnemen. Aan de andere kant mogen de criteria niet te streng zijn zodat er maar enkele grote spelers voor in aanmerking kunnen komen. Dit zou de competitie in gedrang kunnen brengen.

‫ ׀‬121 ‫׀‬

Voor het project sociale huisvesting lijken de selectiecriteria erg soepel opgesteld aangezien er 21 kandidaturen werden ontvangen. Het aantal dat werkelijk een offerte indiende was echter wel beheersbaar. Voor het project jeugdherbergen werden er geen private kandidaten gevonden. De grijze kader op p. 115 ging reeds kort in op een mogelijke verklaring hiervoor. Vooral de eis om een eigen vermogen van € 10 miljoen te hebben en de mogelijkheid om een kapitaalinjectie van € 5 miljoen te kunnen doen was een hoge eis. > 5.8.3.

Gunningscriteria

De keuze van adequate gunningscriteria is één van de belangrijkste maar ook van de moeilijkste keuzes die de overheid moet maken (Vlaams Kenniscentrum PPS 2009b). Logischerwijs weerspiegelen deze de verschillende onderdelen van het project: de prijs en de kwaliteit van de diverse onderdelen van de DBFM-overeenkomst (ontwerp, bouw, financiering en onderhoud). Het is een kwestie van de gunningscriteria zo te formuleren dat het voorstel dat de beste prijs-kwaliteit verhouding biedt als best gewaardeerde uit de beoordeling zal komen. Sta bij het formuleren van de gunningscriteria stil bij de volgende elementen (Rijksoverheid 2009): -

De meetbaarheid, zijn de criteria voldoende SMART geformuleerd?

-

Is er een goede samenhang met het doel van het project?

-

Is er samenhang met de kritische outputspecificatie en het contract?

-

Zijn het minimumeisen of gunningscriteria? Een goede afweging over welke eisen als minimum eisen (voldoet wel/voldoet niet) zullen fungeren en welke als inschaalbaar gunningscriterium (de mate waarin een gegadigde zich kan onderscheiden van andere gegadigden) is daarbij van belang.

-

Hoe zwaar moeten de verschillende gunningscriteria ten opzichte van elkaar wegen? Wat is belangrijk(er) voor de opdrachtgever?

‫ ׀‬122 ‫׀‬

succesfactoren,

de

Situatie in Vlaanderen Kruistabel 18 toont duidelijk aan dat prijs een belangrijk gunningcriterium is bij Vlaamse PPS-projecten. Dit is niet onlogisch aangezien in de zoektocht naar ‘value for money’, prijs een belangrijke component uitmaakt. Het gewicht van de prijscomponent varieert bij de projecten tussen de 45% en de 60% (VIA-Zaventem buiten beschouwing gelaten omdat hier eenduidig op zoek werd gegaan naar een financier (de aannemer werd reeds geselecteerd onder leiding van Infrabel in het kader van het DIABOLO-project). Voor sociale Huisvesting en Brabo I naast het financiële ook een belangrijk gewicht gezet of de kwaliteit van het technische luik van de opdracht. Voor jeugdverblijven en scholenbouw tenslotte, werd het plan van aanpak meegenomen als bijkomend gunningcriterium. De keuze voor bepaalde gunningcriteria en het gewicht dat hier aan gegeven werd, illustreert hierbij de rol en het profiel dat verwacht werd van de toekomstige private partner. Tabel 18: Gunningscriteria bij de vijf Vlaamse PPS-projecten Sociale Huisvesting

Jeugdverblijven

VIAZaventem

Brabo I

Scholenbouw

Prijs (45%)

Beschikbaar-

Gecorrigeerde

Netto Contante

Beschikbaar-

heidvergoeding

netto contante

Waarde (42%)

heidvergoeding

Prijscriterium

(40 %)

waarde

30

(50%)

(60%)

Risicoallocatie (50%) Hoe meer risico’s de private partner opneemt, hoe hoger de score

30

GNWC = NCW (beschikbaarheidsvergoedingen) – 0,5 * NCW (minderheidsparticipatie VIAInvest)

‫ ׀‬123 ‫׀‬

Plan van

project-

Plan van

mijn (5%)

aanpak ( 35 %)

beheersing

aanpak (25%)

(18%)

(met

(technisch)

belangrijk

Planmatig

Uitvoeringster

subcriterium: relatiemanagement en communicatiep

Kwaliteit

lan) Kwaliteit van

Financiering-

robuustheid en

Financieel

het

strategie en

kwaliteit

model en

bouwproject

detailstaten

businessplan

financierings-

(40%)

(25 %)

(18%)

strategie (15%)

(financieel) Kwaliteit van het onderhoud

ontwerp (22%)

(10%)

Private kandidaten zullen hun projectvoorstellen sterk laten afhangen van de criteria waarop gegund gaat geworden. De publieke actor moet zich afvragen of de gunningcriteria zullen leiden tot een voor hun wenselijke inschrijving. Prijs is een veel gebruikt criterium omdat het een gemakkelijk meetbaar criterium is. In functie van de ambitie die men nastreeft bij PPS (meerwaarde, een goede prijs/kwaliteit verhouding, innovatie, snelheid van uitvoering,..), kan en mag men zich in de gunning criteria niet overwegend richten op het prijsaspect. Zo zal, op het moment dat de gunning voor het grootste deel wordt bepaald door de prijs, de prikkel voor private kandidaten lager zijn om te komen tot oplossingen die zich op kwaliteit, creativiteit of innovatie onderscheiden. De SLA’s die verbonden zijn aan de hoogte van de beschikbaarheidvergoeding en de lifecycle-benadering van de opdracht kunnen dit effect temperen. Doordat ze rechtstreeks de link leggen tussen kwaliteit (enerzijds operationele kwaliteit en anderzijds de materiaalkeuze). Er zijn echter ook andere elementen die meerwaarde kunnen genereren die minder worden beïnvloed door het opstellen van de

‫ ׀‬124 ‫׀‬

juiste SLA’s of door gebruik te maken van een geïntegreerde dbfm-aanpak. Naast de mate van creativiteit en innovatie kan het gaan om: beeldkwaliteit, functionaliteit, flexibiliteit, ‘gezondheid en welzijn’, ‘milieu en duurzaamheid’, en maatschappelijke meerwaarde. De waarde die men als aanbestedende overheid hecht aan de verschillende meerwaarden dient afgeleid te kunnen worden via de opgestelde gunningcriteria. Men moet als aanbestedende overheid wel opletten dat men ook met kwaliteitscriteria tot een objectieve beoordeling komt. Een criterium als ‘beeldkwaliteit’ kan op het eerste zicht enkel een subjectieve beoordeling met zich mee brengen. Over wat kwalitatief goed of mooi is, kunnen meningen zodanig verschillen. Kwaliteit als gunningcriterium vereist wel dat er criteria worden gehanteerd die het voor de inschrijver begrijpelijk maken waarop zijn inschrijving zal worden beoordeeld en aan welke kwaliteitseisen hij zal moeten voldoen. In de gunningleidraad moet dan ook duidelijk en eenduidig gespecificeerd worden op welke aspecten van kwaliteit er beoordeeld zal worden en op welke basis deze beoordeling zal gemaakt worden.

6. Selectiefase In de selectiefase van een PPS-proces wordt de eigenlijke procedure om de private partij te zoeken doorlopen. Het uiteindelijke doel van deze fase is het selecteren van de meest geschikte private PPS-partner(s) voor het uitvoeren van het project. > 6.1.

Kies het gepaste mechanisme voor de selectie van de private partner

Uit de cases is gebleken dat, wanneer het gaat om de realisatie van PPSprojecten, de voorkeur wordt gegeven aan de onderhandelingsprocedure. Deze aanbestedingsprocedure laat namelijk toe te ontsnappen aan de strikte procedures van de aanbesteding en de offerteaanvraag. In het kader van PPS kan in twee gevallen een beroep gedaan worden op de onderhandelingsprocedure (Eubelius 2009):

‫ ׀‬125 ‫׀‬

-

In het geval dat de gewenste dienst ((van financiële instellingen), intellectuele diensten, zoals het ontwerpen van bouwwerken) van die aard is dat de specificaties van de opdracht niet met voldoende nauwkeurigheid kunnen worden bepaald “op de opdracht overeenkomstig de voorschriften inzake de openbare of de niet openbare procedure voor de keuze van de beste inschrijving te gunnen”

-

In ‘uitzonderlijke gevallen’, wanneer het gaat om werken of diensten waarvan de aard of de onzekere omstandigheden verhinderen om op voorhand een globale prijs vast te stellen31.

Vaak komen PPS-projecten in aanmerking voor de onderhandelingsprocedure. PPS-projecten zijn doorgaans complex, niet in het bijzonder omdat ze een lange termijn planning vergen en verschillende componenten (bouw, ontwerp, financiering, onderhoud en/of exploitatie) omvatten. De specificiteit van PPS-projecten zorgt er vaak voor dat het voor aanbestedende overheden onmogelijk is om vooraf een globale prijs vast te stellen voor de gehele looptijd van het project, waardoor de onderhandelingsprocedure de meest aangewezen weg zal zijn (Eubelius 2009). Toch moet voor ieder individueel project een concrete motivering gemaakt worden waarom men voor de onderhandelingsprocedure kiest.

31

Het enthousiasme om gebruik te maken van dit uitzonderingsgeval dat het gebruik van de onderhandelingsprocedure met bekendmaking toelaat, wordt evenwel getemperd in de mate dat de Commissie in zijn Groenboek uitdrukkelijk stelt dat deze afwijking uitsluitend geldt “voor uitzonderlijke situaties waarin vooraf onzekerheid bestaat over de aard of de omvang van de uit te voeren werkzaamheden, maar niet voor situaties waarin de onzekerheden andere oorzaken hebben, zoals wanneer de prijs lastig vooraf kan worden vastgesteld als gevolg van de complexiteit van de financieel-juridische constructie” (Van Hyfte 2006)

‫ ׀‬126 ‫׀‬

Situatie in Vlaanderen Tabel 19: Gunningsprocedure bij de vijf Vlaamse PPS-projecten Sociale Huisvesting

Jeugdverblijven

VIAZaventem

Brabo I

Scholenbouw

Beperkte

onderhandelings

Onderhandeling

Onderhandeling

Onderhandeling

offerteaanvraag

procedure met

sprocedure met

sprocedure met

sprocedure met

met

voorafgaande

voorafgaande

voorafgaande

voorafgaande

bekendmaking

bekendmaking

bekendmaking

bekendmaking

bekendmaking

voor de F-

voor de F-

component

component

In tweede instantie: onderhandelingspr ocedure zonder bekendmaking

Binnen de vijf onderzochte cases is enkel het project sociale huisvesting gestart met de klassieke overheidsopdrachtprocedure: de offerteaanvraag. Bij de start van dit project was de ervaring van dergelijke projecten beperkt. Vanuit de inspectie van Financiën werd aangedrongen op het gebruik van de klassieke procedure van offerteaanvraag omdat men daar argwanend stond tegen de onderhandelingsprocedure die een grotere vrijheid liet dan de klassieke offerteaanvraag en minder transparant (op het moment van onderhandelen). Snel bleek echter dat de Vlaamse overheid door deze klassieke procedure toe te passen op een PPS-project vrij snel op een dood spoor zat. Geen enkele marktpartij kon de opdracht realiseren binnen het vooropgestelde budget. Hierop werd besloten om alsnog de onderhandelingsprocedure op te starten met de geselecteerde marktpartijen.

‫ ׀‬127 ‫׀‬

> 6.1.1.

Knelpunten van de onderhandelingsprocedure

De onderhandelingsprocedure laat meer flexibiliteit toe dan de klassieke manier van aanbesteden. Deze procedure is evenwel een uitzonderingsprocedure en kan enkel toegepast worden onder strikte voorwaarden (zie hierboven). Een nadeel van deze procedure is dat de overheid tijdens de onderhandelingen zich aan het bestek moet houden dat aan de basis ligt van de gunning. Er kan met andere woorden geen aanpassingen gebeuren aan de hand van nieuwe inzichten. De aanbestedende overheid kan evenwel op voorhand een marktverkenning houden om het bestek en het eisenpakket te optimaliseren alvorens ze de opdracht publiceren. Hierbij rijst wel het probleem dat een afzonderlijke marktverkenning het risico op ongelijke behandeling tussen de inschrijvers die deel hebben genomen aan de marktverkenning en diegene die niet hebben deelgenomen. Hierdoor sluit er toch een bepaalde rigiditeit in de onderhandelingsprocedure waarbij de voorwaarden van de oorspronkelijke opdracht niet fundamenteel kunnen worden gewijzigd. Hierdoor wordt door de private kandidaten vaak een oplossing voorgesteld waarbij wordt gespeculeerd op de soms vage wens van de aanbestedende overheid (Van Hyfte 2006). Bijkomend zit de aanbestedende overheid bij de onderhandelingsprocedure na de BAFO behoorlijk snel in een een-op-een-situatie waardoor het competitieaspect voor een groot stuk weg valt. Met de ‘preferred bidder ‘(geprefereerde aanbieder) moet er dan nog over veel zaken verder worden afgestemd. De andere private kandidaten worden in deze fase in de wachtkamer gezet als ‘stok achter de deur’. Het gebeurd echter zelden of nooit dat de geprefereerde aanbieder in de laatste fase van de gunning alsnog vervangen wordt door een andere private kandidaat.

‫ ׀‬128 ‫׀‬

Figuur 10: De onderhandelingsprocedure

(Lorfi 2009:57)

> 6.1.2.

Mogelijkheid van de concurrentiedialoog

Bij alle bestudeerde projecten werd gebruik gemaakt van de zogenaamde “onderhandelingsprocedure”. Bij dergelijke onderhandelingsprocedure zit de overheid na de BAFO, zoals gezegd, behoorlijk snel in een een-op-eensituatie waardoor het competitieaspect voor een groot stuk weg valt. Het rekenhof (2009) ziet hiervoor heil in de concurrentiedialoog. De concurrentiedialoog is een gunningsprocedure die door de Europese Commissie in 2004 werd geïntroduceerd om complexe overheidsopdrachten op de markt te plaatsen. Deze procedure is expliciet (maar niet exclusief) gelinkt aan PPS-opdrachten. De toepassingsvoorwaarden voor de concurrentiedialoog zijn daarbij gelijkaardig aan die van de onderhandelingsprocedure (die evenwel expliciet als een uitzonderingsprocedure wordt aanzien). Een aanbestedende overheid kan de concurrentiedialoog slechts gebruiken in geval van een bijzonder ingewikkelde opdracht, wanneer zij objectief niet in staat is de technische middelen te bepalen die aan haar behoeften kunnen voldoen of te beoordelen wat de markt te bieden heeft op het stuk van technische, financiële of juridische oplossingen (Van Hyfte 2006). De concurrentiedialoog staat open voor alle aannemers, leveranciers, of dienstverleners die wensen deel te nemen aan de procedure. De aanbestedende overheid voert vervolgens een dialoog met de voor de procedure geselecteerde kandidaten om een of meer oplossingen uit te werken die aan de behoeften van de aanbestedende overheid voldoen. Op ‫ ׀‬129 ‫׀‬

grond van deze oefening zullen de gekozen kandidaten worden uitgenodigd om een offerte in te dienen. Na het beëindigen van de dialoog worden de gegadigden verzocht om hun definitieve inschrijving in te dienen op basis van de tijdens de dialoog geformuleerde oplossing (of oplossingen). Deze inschrijvingen worden tot slot op basis van de van tevoren bepaalde gunningcriteria beoordeeld.

Figuur 11: De concurrentiedialoog

(Lorfi 2009:53)

De concurrentiedialoog kan een oplossing bieden, maar is echter geen zaligmakende procedure. Naast een aantal voordelen (Hoezen en Hillig 2008): -

Maakt het mogelijk om met complexe projecten om te gaan terwijl het de competitie hoog houdt;

-

Mogelijke stimulans voor innovatieve oplossingen;

-

Het bestek kan nog makkelijk aangepast worden tussen publicatie van de opdracht en het gunnen van het contract;

-

Stimuleert communicatie tussen private en publieke partners;

-

Geeft de publieke partner al erg vroeg een inkijk in wat de private markt heeft te bieden.

Heeft de procedure echter ook grote nadelen: -

‫ ׀‬130 ‫׀‬

Erg hoge transactiekosten (tijd en arbeidsintensieve procedure);

-

Moeilijk huwelijk tussen principes rond transparantie en gelijke behandeling aan de ene kant en vertrouwelijkheid van informatie aan de andere kant;

-

Door de grote voorbereidingskosten kunnen enkel financieel sterke groepen mee dingen naar de opdracht, wat de competitie niet ten goede komt;

-

Gevaar van niet vergelijkbaarheid van de voorstellen;

-

Geen mogelijkheid tot combinatie van voorstellen;

-

Het verloop van de procedure blijft onzeker.

Per project moet men de afweging maken tussen deze vooren nadelen. Om deze mogelijkheid te benutten dient er werk gemaakt te worden van de uitvaardiging van het uitvoeringsbesluit dat de inwerkingtreding van de concurrentiedialoog mogelijk maakt. > 6.2. > 6.2.1.

Beperk de onderhandelingskosten Voorzien van een rekenvergoeding voor de private kandidaten?

Het algemene principe luidt dat de kosten die gepaard gaan met het indienen van een inschrijvingsdossier voor grote infrastructuurprojecten ten laste zijn van de private kandidaten (National Treasury 2005). Een vaak weerkerende kritiek van gegadigde inschrijvers voor een DBFM-project zijn de grote offertekosten die met een deelname aan een gunningprocedure gepaard gaan. Vooral voor de inschrijvers die de opdracht niet binnenhalen, vormen deze kosten een groot probleem, aangezien de winnende inschrijver de gemaakte offerte- en studiekosten kan doorrekenen in zijn prijs (Vlaams Kenniscentrum PPS 2009). Internationaal gezien is er echter geen uniformiteit in het beleid ten aanzien van een reken- of ontwerpvergoeding. In Nederland worden bij infrastructuurprojecten vergoedingen van 1 tot 2 miljoen euro per verliezende partij die de hele procedure in concurrentiegerichte dialoog hebben doorlopen toegekend. Zo verhoogde de Rijksgebouwendienst in 2009 de ontwerpvergoedingen voor hun nieuwe PPS-projecten aanzienlijk. Waar in de oude regeling sprake was van een vergoeding van 50.000 tot 150.000 euro, is deze bij de nieuwe regeling verhoogd tot een vergoeding van

‫ ׀‬131 ‫׀‬

700.000 tot 1.000.000 euro. In Groot-Brittannië daarentegen wordt geen ontwerpvergoeding toegekend. De overheid werkt daar immers zelf het ontwerp uit (Deloitte 2009). Door de introductie van de concurrentiedialoog die grotere inspanningen van de private kandidaten vraagt (en bijgevolg ook hogere transactiekosten) gaan er in Groot-Brittannië echter ook stemmen op om in sommige gevallen een rekenvergoeding te voorzien voor verliezende consortiums. In Vlaanderen zelf is het beeld heel verscheiden. In sommige projecten zijn er helemaal geen vergoedingen. In andere projecten is dit wel het geval. Ook de hoogte van de vergoeding verschilt (Deloitte 2009). Tabel 20 geeft een overzicht van de vijf projecten met betrekking tot het gebruik van een rekenvergoeding.

Rekenvergoeding

Tabel 20: Rekenvergoeding bij de vijf Vlaamse PPS-projecten Sociale Huisvesting

Jeugdverblijven

VIAZaventem

Brabo I

Scholenbouw

Geen reken-

Geen reken-

€ 25 000 Voor

€ 150 000 te

Niet gekend

vergoeding

vergoeding

de financiële

dragen door de

voorzien

voorzien

partner

SPV (of de

‫ ׀‬132 ‫׀‬

aanbestedende (+/- € 70 000 à

overheid indien

€ 100 000 voor

er geen

aannemer)

contractsluiting komt)

Voor alle

tijdig en

regelmatige

regelmatige

inschrijvers die

offerte

Niet gekend

Voorwaarden

uitgenodigd zijn voor de

niet tot

BAFO, maar

Financial-close

niet aan de

gekomen

preferred bidder

niet het voorwerp uitmaakt van het afroepen van een bid bond

> 6.2.1.1. Argumentatie voor het gebruik van een rekenvergoeding We hebben reeds vermeld dat een deelname aan een gunningprocedure voor PPS-projecten een kostelijke zaak is voor private kandidaten (hetgeen ook door tal van private respondenten werd aangegeven). Deze hoge instapkosten kunnen een aantal negatieve gevolgen hebben. Een rekenvergoeding kan helpen om de drempel inzet te verlagen. De hoge transactiekosten die gepaard gaan met de kandidatuurstelling voor een PPSproject kunnen vooral problematisch worden voor afvallende private kandidaten die de ganse selectieprocedure tot en met de BAFO hebben doorlopen en bijgevolg grote kosten hebben gemaakt. Dit kan op de eerste plaats negatieve gevolgen hebben op lange termijn. De kosten die een verliezend consortium maakt moeten zij trachten te recupereren via andere projecten, met als gevolg dat ze minder competitief kunnen zijn bij deze volgende projecten. Dit is in het bijzonder problematisch voor een kleine markt (zoals Vlaanderen) waarin er weinig dealflow is. Ten eerste is de te verdelen koek voor marktpartijen kleiner, ten tweede is de kans om eerder verlies goed te maken ook kleiner. Bijgevolg zou het risico kunnen bestaan dat de markt gedomineerd raakt door een beperkt aantal marktpartijen waardoor de onderhandelingspositie van de overheid verzwakt. Algemeen wordt gesteld dat wanneer de omvang van het project biedingen onbetaalbaar of te riskant maken voor bieders zou een rekenvergoeding het

‫ ׀‬133 ‫׀‬

pad voor private kandidaten kunnen effenen om biedingprocedure in te stappen (National Treasury 2005).

toch

in

de

Naast het aantal aanbieders is het anderzijds van belang om de juiste partijen te laten bieden (Deloitte 2009). Indien met opteert voor een rekenvergoeding moet er over waken dat men zogenaamde ‘vrijbuiters’ die enkel uit zijn op een vergoeding (of, dixit een respondent, kandidatuurstellingen gebruikt om hun eigen junior-profielen op te leiden) afweert. Overheden mogen daarom van geïnteresseerde private partijen verwachten dat zij een zeker commercieel risico blijven behouden (en bijgevolg voor een groot stuk van de kosten zelf blijven opdraaien). Daarnaast kan men opteren om enkel een vergoeding te voorzien voor diegene die tot de BAFO geraken. Tot slot kunnen de hoge transactiekosten echter ook op korte termijn negatieve gevolgen hebben. Dat de inzet tussen winst en verlies zo groot is, kan voor een verliezend consortium een prikkel zijn om de gunningbeslissing aan te vechten bij de Raad van Staten met een lange procedureslag als mogelijk gevolg. > 6.2.1.2. Argumentatie tegen het gebruik van een rekenvergoeding Een belangrijk tegenargument voor het gebruik van rekenvergoedingen is dat het vrijbuiters zou kunnen aantrekken die enkel uit zijn op het innen van deze vergoeding en bijgevolg geen kwalitatieve bijdrage levert aan het uiteindelijke project. Rekenvergoedingen aan verliezende bieders kunnen op die manier de facto minder succesvolle PPS-firma’s subsidiëren en hen ontmoedigen om hun middelen te herschikken naar andere PPS-projecten waar ze meer succesvol kunnen zijn (UEPC 2004). Zoals hier boven reeds aangegeven kan dit gecounterd worden door te voorzien dat dergelijke rekenvergoeding enkel worden voorzien aan kwalitatief hoogstaande projecten (bijvoorbeeld diegene die tot aan de BAFO raken). Het belangrijkste tegenargument is echter dat het voorzien van rekenvergoedingen dat deze de kostprijs van projecten significant doet stijgen.

‫ ׀‬134 ‫׀‬

> 6.2.1.3. Afwegingsmodel voor het al dan niet voorzien van een rekenvergoeding In bovenstaande context is het van groot belang dat er klaarheid bestaat over welke rekenvergoedingstrategie overheden moeten toepassing. In de wetenschappelijke literatuur is er echter weinig onderzoek verricht naar de effectiviteit van dergelijke rekenvergoedingen. Overwegende dat het argument voor het gebruik van rekenvergoedingen intuïtief steek houden, is er geen theoretische of empirische basis voor een dergelijk argument. Daarom is het van cruciaal belang te onderzoeken onder welke voorwaarden rekenvergoedingen effectief zijn, en hoeveel dergelijke vergoeding moet bedragen om adequaat te zijn in verschillende biedingsituaties. Een eerste theoretische aanzet werd gegeven door Ho (2005), die aan de hand van de speltheorie een afwegingsmodel ontwikkelde voor het gebruik van rekenvergoedingen. Het rekenvergoedingmodel van Ho (2005) is gebaseerd op analyses van biedingcompetitie tussen twee, drie, vier en N (N> 4) bieders. Op deze manier geeft het model de overheid een theoretisch kader voor beslissingen omtrent het al dan niet voorzien van rekenvergoedingen. Hieruit kunnen vier belangrijke lessen voor het beleid inzake het verstrekken van rekenvergoedingen worden getrokken: 1. Oneigenlijk gebruik van rekenvergoedingen kunnen hoge inspanning van de aanbieders ontmoedigen; 2. Het bepalen van een rekenvergoedingstrategie kan worden beschouwd als een probleem van drie dimensies: het aantal inschrijvers, de complexiteit van het project en de rentabiliteit van het project. (Project complexiteit kan worden gekenmerkt door hoeveel extra inspanning nodig is voor verbetering, die wordt gedefinieerd als E in dit model. Rentabiliteit van het project, aangeduid als W in dit model, is de verwachte winst zonder rekenvergoeding); 3. Een rekenvergoeding is niet wenselijk wanneer de kosten van de extra inspanning, E, zeer klein zijn of groot juist ten opzichte van de verwachte winstmarge vóór compensatie. Meer zelfs, rekenvergoedingen worden niet aanbevolen voor twee-of drie-

‫ ׀‬135 ‫׀‬

bieder aanbestedingen als gevolg van de ineffectiviteit van dergelijke vergoeding, ongeacht hoe eenvoudig of complex het project is. Bij vier of meer bieders, wordt de rekenvergoeding meer effectief in het bevorderen hogere inspanning; 4. Het is niet per se beter om een rekenvergoeding te gebruiken, zelfs wanneer de rekenvergoeding effectiever wordt in het stimuleren van een hogere inspanning. In feite, moet de uiteindelijke beslissingen over de vraag om al dan niet gebruik te maken van een rekenvergoeding en het bedrag van deze compensatie beoordeeld worden door een marginaal kosten-batenanalyse. Bij les 3 merkt Ho op dat het bij PPS-projecten niet ongebruikelijk is dat het aantal bieders beperkt blijft tot twee of drie. In dit geval moet de overheid geen gebruikmaken van rekenvergoeding als een stimulans. > 6.2.1.4. Interim conclusie Het afwegingsmodel van Ho vertrekt van het aantal private private actoren die zich kandidaat stellen voor een PPS-project. Indien er voldoende kandidaten zijn voor de realisatie van een PPS-project lijkt een rekenvergoeding geen goed idee. Het stimulerend effect om tot betere projectontwerpen te komen lijkt miniem. Bovendien verhoogt het toekennen van rekenvergoedingen de kostprijs voor de overheid aanzienlijk (hetzij rechtstreeks, hetzij onrechtstreeks wanneer er geopteerd wordt om de betaling van de vergoedingen ten laste te leggen van het winnend consortium (zie DBFM-handboek, Vlaams Kenniscentrum PPS). Een rekenvergoeding kan vanuit dit uitgangspunt wel nut hebben wanneer er gevreesd wordt dat er zich te weinig kandidaten zullen aandienen voor het project omwille van een ongunstige verhouding “instapkosten/kans dat men geselecteerd wordt”. Om de verhouding “instapkosten/kans dat men geselecteerd wordt” voordeliger te maken zijn er naast het voorzien van een rekenvergoeding echter een ander (zeker op langere termijn voordeligere) mechanisme voor handen: een doorgedreven standaardisatie (zie punt 5.5.1.).

‫ ׀‬136 ‫׀‬

Bovendien zijn er naast een doorgedreven standaardisatie nog andere mechanismen die er toe bijdragen om de transactiekosten voor de private actoren te verlagen (niet alleen tijdens de selectiefase, maar ook met het oog op de uitvoeringsfase). > 6.3.

Stel een doordachte risicomatrix op

Een optimale risicoverdeling tussen publieke en private actoren is een van de belangrijkste, zij het niet het belangrijkste, succesfactor voor PPSprojecten. Vanuit het perspectief van de publieke partner moet de risicoallocatie bekeken worden vanuit de optiek van ‘value for money’. In deze context is het adagium dat risico’s het best worden gelegd bij die partij die deze het best kan beheren en beheersen. In dit opzicht zijn er vier interpretaties mogelijk van het principe van de beheersbaarheid van risico’s (Risman 2001): 1. Risico neerleggen bij de partij die het risico het best kan beïnvloeden. Het gaat hierbij om de vraag welke partij de meeste kennis, capaciteiten en/of ervaring heeft met betrekking tot het erkende probleem. Bij deze visie ligt de grootste meerwaarde voor PPS. 2. Risico neerleggen bij de partij die het risico het best kan dragen. Een partij kan een risico slechts dragen als de gevolgschade wanneer een feitelijk risico zich werkelijk voordoet het voortbestaan van de organisatie niet in gevaar komt. In die zin zorgt deze invalshoek voor een grotere stabiliteit van het gehele PPS-project. Een partij die een risico overgedragen krijgt moet een betrouwbare financiële inschatting kunnen maken van de gevolgen van het potentiële risico (Horvat 2001; Risman 1999). Om een risico bij de private partner te leggen, moet de private partner in staat zijn om de actuele verwachtingswaarde van het risico dusdanig te reduceren dat afkopen van het risico voor de publieke overheid financieel aantrekkelijk wordt (Risman, 1999). Het is met andere woorden onnuttig om extreme of totaal onvoorspelbare risico’s bij de private actor te leggen, omdat deze daar extreem hoge vergoedingen voor moeten vragen (bijvoorbeeld het risico op veranderende regelgeving). De kosten als gevolg van het risico moeten redelijk en kosteneffectief zijn voor de risico-ontvanger. De ontvanger moet

‫ ׀‬137 ‫׀‬

in staat zijn om de consequenties van het risico te dragen als deze optreedt en het moet niet leiden tot de introductie van een ander risico, bijvoorbeeld faillissement (Vermande en Spalburg 1998). Dit betekent in de praktijk vooral dat private actoren zich via verzekeringen gaan indekken tegen deze risico’s. De premies die ze hier voor moeten betalen rekenen ze bijgevolg door in de beschikbaarheidvergoeding. Een onevenwichtige risicospreiding heeft bijgevolg tot resultaat dat de overheid zeer hoge risicopremies zal betalen (Vlaams Kenniscentrum PPS 2009b). 3. Risico neerleggen bij de partij die er het meeste nadeel of voordeel van ondervindt (want een risico kan ook een kans zijn). Dit kan toegepast worden als extra motivatie voor een partij om zich in te zetten voor een bepaald risico. In deze context fungeert een optimale risicoverdeling als een belangrijk sturingsinstrument om alle betrokken partners te responsabiliseren en te engageren voor het project. 4. Een combinatie van bovengenoemde principes. Een optimale risicoverdeling in functie van een succesvolle PPS zou idealiter rekening moeten houden met de drie bovenstaande visies. Er zijn twee dimensies aan de allocatie van risico’s (Li et al 2005). Een eerste dimensie is de kwalitatieve dimensie: welke risico’s worden aan welke actoren toegewezen. Een tweede dimensie is de kwalitatieve dimensie: Hoeveel van het risico moet worden over gedragen. Deze tweede dimensie is erg projectspecifiek en onderhevig aan gesofistikeerde rekenmodellen en onderhandelingen. Wat de eerste dimensie betreft hebben we eerder in de rapport vermeld dat ESR-neutraliteit een belangrijke driver is voor het initiëren van PPS projecten in Vlaanderen. Een project is ESR neutraal wanneer het bouwrisico en het beschikbaarheidrisico of vraagrisico bij de private partner worden gelegd. Op die manier valt de transactie buiten de balans van de contracterende overheid. Men moet echter waken dat het streven naar ESR neutraliteit niet interfereert met de optimale risicoverdeling in functie van een succesvol project. De doelstelling van ESR-neutraliteit kan tot een suboptimale risicoverdeling leiden, dit wil zeggen dat aan de private opdrachtnemer ook risico’s worden overgedragen die hij niet beheerst en ook niet kan overdragen of slechts aan een onevenredig hoge prijs kan overdragen. Het resultaat daarvan is dat de doelstelling ESR-neutraliteit te

‫ ׀‬138 ‫׀‬

bereiken een prijsverhogend effect heeft (Vlaams Kenniscentrum PPS 2009b). Situatie in Vlaanderen In Vlaanderen blijkt de onderhandelingen over een billijke risicoverdeling tussen publieke en private actoren een moeilijke opdracht. Bij de eerste PPS projecten leek er vanuit de Vlaamse overheid een grote terughoudendheid om bepaalde risico’s op zich te nemen. PPS-projecten dwingen publieke actoren om na te denken over de risico’s die met grote infrastructuur gepaard gaan. In klassieke aanbestedingsprojecten wordt men niet verplicht om zo diepgaand op de mogelijke risico’s in te gaan. Overheden namen zonder zich hierover vragen te stellen bepaalde risico’s op zich. De bewustwording van deze risico’s heeft er mee voor gezorgd dat men grote risicopakketten naar de private partners wou overdragen. “Je hoorde soms bij PPS, je moet zoveel mogelijk risico’s bij de private sector leggen dan zijn wij er van af. Zo werkt het natuurlijk niet. Elk risico moet verzekerd worden, herverzekerd en moet je ook financieren. Dus je moet eigenlijk een optimale risicoverdeling nastreven. Je kan bv niet zeggen tegen de opdrachtnemer: jij bent verantwoordelijk voor als we geen bouwvergunning krijgen. Dat is in zo een dossier niet realistisch.” (citaat 40) Naast een loutere risicoaversie werd in een project geopperd dat de grote risico-overdracht naar de private partner behoorde tot een onderhandelingsstrategie om tot een zo voordelig mogelijke uitkomst te komen. “Die risicomatrix was ook een stuk van de gunningcriteria. In die zin kon je de aannemer toch onder druk zetten. We legden in eerste instantie heel veel risico’s bij de opdrachtnemer en hij moest dan begroten hoeveel de risico’s financieel zouden kosten. In die optiek kon er dan beoordeeld worden. Kijk je gaat niet aan het begin van de onderhandeling zeggen, we beginnen met het minimum, dat is eigenlijk in strijd met wat ik eerst zei, maar je probeert toch een zo gunstig mogelijk uitgangspunt te hebben.” (citaat 41)

‫ ׀‬139 ‫׀‬

Naarmate de ervaring met PPS groeit, komt echter het besef dat een billijke risicoverdeling onontbeerlijk was. “Dat is ook mijn aanvoelen dat er te veel risico bij de private partner ligt. Dat is mijn gevoel, te veel vraagtekens aan de kant van de private partner, en wij proberen daar nu aan te werken.” (citaat 42) Ook op de private markt ziet men verbetering op het vlak van risicooverdracht: “Nu is het minder, maar vroeger was die risico allocatie matrix totaal niet evenwichtig. Alles bij de privé. Als je van daar moet vertrekken, zeg je als overheid: ik heb alles weg geduwd. Maar dat wordt toch terug geduwd. En finaal wordt er dan meer terug geduwd dan oorspronkelijk. We gaan nu meer naar een standardisatie van de risicomatrix. Als je evenwichtiger vertrekt. Dan eindig je ook evenwichtiger. Als je met een onevenwichtig vertrekt, wordt er zoveel doorgedrukt en dan krijg je finaal die tijdsdruk en dan ben je finaal als overheid slechter af.” (citaat 43) Onderstaande tabel 21 geeft in de mate van het mogelijke (toegang tot de contracten) weer in welke mate bepaalde risico’s voornamelijk bij de aan de private partner of de publieke partner worden toegewezen dan wel of ze gedeeld worden. Tabel 21: Risicoverdeling bij de vijf Vlaamse PPS-projecten

Bouwrisico

Sociale huisv.

Jeugdh.

VIA-Z.

Brabo I

Scholen bouw

X

X

X

X (1)

X (1)

X

X

X

X (1)

X (1)

Publiek Privaat Gedeeld

Beschikbaarheidsrisico

Publiek Privaat Gedeeld

Vraag/ volumerisico

‫ ׀‬140 ‫׀‬

nvt

Publiek Privaat

X

X

Gedeeld Financiering risico

X

Publiek Privaat

X

X

X X (2)

Gedeeld Exploitatie risico

Publiek

X (3)

X nvt

X

Privaat Gedeeld

Onvoorziene omstandigheden/ Force majeure Politieke en regelgeving risico’s

Publiek Privaat

X

Publiek

X

Gedeeld

Niet gekend

X (5)

Publiek Privaat

X

Niet gekend

Gedeeld Vergunningen en administratieve afhandeling

Niet gekend

X (5)

Gedeeld

Privaat

X (4)

Niet gekend

X

Niet gekend

X

Niet gekend X (6)

(1) Doorgeschoven naar onderaannemers SPV (2) In geval van een verplichte herfinanciering tussen het vijfde en het tiende jaar na de start van het project zal de overheid de financiering op zich nemen indien de projectvennootschap er niet in slaagt om herfinanciering aan te trekken. (3) Waarborg voor leningen SPV tot 1 miljard EUR en waarborg voor nietgesubsidieerde beschikbaarheidvergoedingen (4) Voor de niet-verzekerbare risico’s (5) Publieke partner springt financieel bij vanaf een bepaalde drempelwaarde (6) Publiek voor de primaire vergunningen, privaat voor de secundaire vergunningen

Tabel 21 illustreert dat de risicoverdeling bij de Vlaamse cases voornamelijk werden toegewezen vanuit het oogpunt van de ESRneutraliteit. Bij al de projecten werden het bouwen beschikbaarheidrisico overgedragen naar de private partner. Bij het project jeugdherbergen en scholenbouw werd het vraag- of volumerisico bij de private partner gelegd. Dergelijke risico’s zijn moeilijk of niet beheersbaar voor een private actor. Voor het project

‫ ׀‬141 ‫׀‬

jeugdherbergen kan dit een invloed hebben gehad op het gegeven dat geen private actoren zich kandidaat hebben gesteld voor het project. De financiële crisis van eind 2008 doorkruiste de contractonderhandelingen bij sommige projecten (Brabo I en scholenbouw). Bij deze projecten zien we dat het financieringsrisico voor een gedeeld wordt. Dit in tegenstelling tot voorgaande projecten waar dit risico voornamelijk bij de private partner werd gelegd. > 6.4.

Praat de risico- en taakverdeling uit zodat elke partij er hetzelfde onder verstaat

Het is niet alleen noodzakelijk om een evenwichtige risico en taakverdeling op te stellen, het is van primair belang dat dit op een heldere en duidelijke wijze gebeurd. Onderhandelingen in het kader van PPS zijn moeilijk en erg juridisch van aard. Vaak nemen adviseurs en juristen aan beide zijden van de onderhandelingstafel een belangrijke rol op zich. Het eindresultaat vertaald zich dikwijls in erg complexe en lijvige contracten die een evenwicht vormen, maar die moeilijk begrijpbaar zijn voor de actoren die uiteindelijk voor de uitwerking van het project moeten zorgen. Wanneer er in de uitvoeringsfase bepaalde problemen manifesteren, kunnen dergelijke complexe contracten er voor zorgen dat er, ondanks de grote inspanningen tijdens de onderhandelingen, toch conflicten optreden tussen de verschillende partners over wie de uiteindelijke verantwoordelijk draagt. Dergelijke conflicten kunnen de goede werking van het project in gedrang brengen32. Op het moment dat dergelijke situaties zich voor doen moet het voor de betrokken actoren snel duidelijk zijn wie verantwoordelijkheid draagt. Het vereenvoudigen van de risicoverdeling door gebruik te maken van (internationale) standaarden strekt dan ook tot aanbeveling.

32

Zie bijvoorbeeld de vervuiling van de Zenne dat het dieptepunt was van een lang aanslepend conflict tussen de bevoegde Brusselse minister en Aquiris (waterzuiveringsstation in private concessie). Beide partijen schoven de verantwoordelijkheid van de schade die binnenstromend zand veroorzaakte, naar elkaar door.

‫ ׀‬142 ‫׀‬

> 6.5.

Let op voor een te sterke juridisering en rigiditeit

Het voorgaande punt duidt op een problematiek die ruimer gezien kan worden als de over-juridisering van PPS-projecten. Vlaanderen moet oppassen dat het de projecten niet te veel versmacht door een te sterke juridisering. Van bij het begin te veel nadruk leggen op het juridische aspect maakt het projectverloop erg rigide. Dergelijke doorgedreven juridisering lijkt voornamelijk ingegeven door de beperkte ervaring met PPS-projecten en de daaruit vloeiende voorzichtigheid die overheden aan de dag willen leggen. Door het betrekken van (veelal externe) juristen wil men voorkomen dat er aspecten over het hoofd worden gezien die een kiem kunnen zijn voor eventuele conflicten binnen project en de financiële gevolgen die dat met zich mee brengt. In Vlaanderen is er zowel vanuit private als uit publieke hoek veel kritiek op deze sterke juridisering. Vooraleerst heeft de grote focus op de juridische kant van PPS waarbij de nadruk ligt op het dichttimmeren van de contracten een beknottend effect op de creativiteit en flexibiliteit van de projecten. Daarnaast heeft het ook een belemmerend effect op een open dialoog. “We hebben in die twee jaar nooit de cliënt gezien. We hebben altijd met adviseurs gepraat, dus dat was niet goed.” (citaat 44) Te sterke juridisering heeft niet alleen invloed op de relatie en interactie tussen publieke en private actoren, ook aan publieke zijde kan de juridisering er voor zorgen dat overheidsmiddelen niet doelmatig worden besteed. Zo deden bij Brabo I aan de ene kant AWV en de BAM en aan de andere kant De Lijn beroep op een eigen advocatenbureau. Een bundeling van middelen en hulpbronnen kan de kosten van het project gevoelig doen dalen. Bovendien kan een te sterke focus op het juridische aspect van PPS er voor zorgen dat de focus van het project wordt weggeleid van het uiteindelijke doel van het project. > 6.5.1.

Standaardisering

Hoewel er sterke tegenkanting is tegen een te sterke invloed van juridisch aspect, erkent men in de private sector de noodzaak van een stevig juridisch kader.

‫ ׀‬143 ‫׀‬

“Ik denk dat je binnen dat juridisch kader moet blijven. AL die kleine afwijkingen kunnen in een grote afwijking resulteren. Het contract voorziet in een aantal scenario’s. Daar moet je in blijven. Je kan moeilijk zeggen, het is hier maar iets zeer klein. Je moet dus opletten, je moet wel altijd pragmatisch blijven. Maar de stelregel blijft, je moet binnen dat juridisch kader blijven.” (citaat 45) Een remedie om het belang van juristen af te zwakken zonder in te boeten aan contractuele veiligheid is het uitwerken en het gebruik maken van een doorgedreven standaardinstrumentarium. Over het belang van standaardisering gingen we reeds in punt 5.5.1. > 6.5.2.

Vertrouwen

Een tweede remedie voor een over-gejuridiseerd project is vertrouwen. Aan vertrouwen wordt binnen de management literatuur veel positieve eigenschappen toe geschreven: vertrouwen heeft een stimulerend effect hebben op samenwerking tussen partijen, vertrouwen werkt als een mechanisme om met onzekerheden om te gaan, vertrouwen verhoogt de informatie uitwisseling tussen partijen (en het lerend vermogen), vertrouwen heeft een milderend effect op transactiekosten, tot slot wordt aangegeven dat vertrouwen een positief effect heeft op de creativiteit en innovatief vermogen binnen de samenwerking omdat onzekerheid over opportunistisch gedrag van de andere wordt verminderd waardoor de bereidheid om te zoeken naar innovatieve oplossingen wordt verhoogd. Vertrouwen is in een bepaald opzicht de tegenpool van rigiditeit en doorgedreven juridisering. In de management literatuur werd vertrouwen lang gezien als een substituut voor formele controle. Hoe hoger het vertrouwensniveau, zo heette het, hoe minder nood aan formele en harde beheersingmechanismen (zie bijvoorbeeld Gulati 1995). Het is evenwel niet realistisch en evenmin wenselijk dat formele contracten worden vervangen door onderling vertrouwen tussen samenwerkende partijen binnen een PPS. Het contract is nu eenmaal de ‘conditio sine qua non’ van een goede samenwerking binnen PPS. Vertrouwen kan echter wel

‫ ׀‬144 ‫׀‬

een complementaire functie hebben met complexe contracten. De positieve eigenschappen die aan vertrouwen worden toegeschreven kan er voor zorgen dat de nood aan complexe en dichtgetimmerde contracten verminderd. Vanuit verschillende hoek werd aangegeven dat vertrouwen in Vlaamse PPS projecten een belangrijke succesfactor is. “Vertrouwen is een noodzaak. Als je begint met wantrouwen en je gaat alles vastleggen in juridische teksten, de angst om gepakt te worden en dat versta ik, want de overheid wordt nog al wel eens gepakt bij overheidsopdrachten op alle mogelijke manieren. En ze lokken dat zelf ook voor een stuk uit: De manier van aanbesteden en alleen maar het criterium van de laagste prijs. Op lange termijn lok je die negatieve energie uit.” (citaat 46) “Meer de onderhandelingen voeren met meer vertrouwen in de tegenpartij. Ik heb soms de indruk dat de overheid soms denk dat wij altijd iets achter de hand te houden. Het is altijd die achterdocht van: de private actoren hebben hier superwinsten. Dat bemoeilijkt het project. Als wij vandaag de dag iets zeggen: we willen dat zo, dan is dat omdat het internationaal zo is..” (citaat 47) “…ik vind dat een kwalijke zaak. Want men heeft daar toch voor een stuk vanuit incompetentie en een stuk opportunisme langs de kant van de overheid,.. ik heb dat al vaak gehoord. We hebben lang onderhandeld en dan geeft de publieke partner wel eens prijs waarom men iets schrijft zoals men het schrijft, ja jongens.. dat water is toch nog diep hoor. Ze zitten precies tegenover schurken. Ik vind dat je langs beide kanten van goeder trouw moet zijn.” (citaat 48) Ook een Nederlands onderzoek bij 207 praktijkmensen toont aan dat vertrouwen als een belangrijke factor wordt aanzien. figuur 12 illustreert dit aan de hand van de antwoorden op de stelling: “Vertrouwen in de andere partner is de belangrijkste factor voor een succesvolle PPS”.

‫ ׀‬145 ‫׀‬

Figuur 12: Belang van vertrouwen bij PPS Stelling: “Vertrouwen in de andere partner is de belangrijkste factor voor een succesvolle PPS”. Volledig mee eens Mee eens Neutraal Oneens Volledig oneens (uit: Edelenbos en Klijn 2007:30)

53.62% 33.33% 3.86% 5.31% 3.86%

Vertrouwen is echter iets dan niet uit in het luchtledige ontstaat. Wil men vertrouwen doen groeien, dient hier door alle actoren, zowel publieke als private, actief aan gewerkt worden. De aanwezigheid van vertrouwen is zowel belangrijk voor de samenwerking tussen publieke en private actoren als tussen publieke actoren onderling (net als tussen private actoren onderling). Er zijn verschillende manieren om aan dit vertrouwen te bouwen. Wanneer men aan vertrouwen wil bouwen is er vooreerst nood aan een basaal niveau van vertrouwen. Immers zonder vertrouwen zullen partijen zich niet engageren voor een samenwerking. Vertrouwen heeft hierbij twee dimensies. In de eerste plaats moet er het vertrouwen zijn dat de partner voldoende capaciteiten en competenties heeft om hun rol in de samenwerking tot een goed einde te brengen: ‘op competentie gebaseerd vertrouwen’. Aan de andere kant moet men het vertrouwen hebben dat de partner niet zich niet opportunistisch gaat gedragen: ‘op karakter gebaseerd vertrouwen’. Het op competentie gebaseerd vertrouwen ten aanzien van de private actoren is gemakkelijk bereikbaar. Door het opnemen van selectiecriteria voor de private kandidaten kan de overheid er zich van vergewissen dat de geselecteerde private partner de nodige competenties heeft om haar opdracht naar behoren in te vullen. Andersom, kan de private partner kan de keuze om al dan niet in een samenwerkingsverband te stappen evalueren aan de hand van de informatie die ze kan verwerven over de inhoud en structuur van de ‫ ׀‬146 ‫׀‬

opdracht aan de ene kant en de organisatie van de publieke partners aan de andere kant. In een onderzoek naar bronnen van institutioneel vertrouwen bij PPS in Spanje, vonden Saz-Carranza en Serra (2008) vier belangrijke elementen die disfunctioneel zijn voor het vertrouwen van de private actoren in een mogelijk samenwerkingsverband: -

Diversiteit en heterogeniteit van de publieke actoren;

-

Het gebrek aan een gestandaardiseerd instrumentarium;

-

Een gebrek aan informatie;

-

Een te grote afhankelijkheid aan de publieke partner.

De eerste twee aspecten hebben we reeds eerder behandeld in dit rapport (publiek-publieke overeenkomst en standaardisatie). Dat het gebrek aan informatie een belangrijke bron van onzekerheid is en bijgevolg een negatieve invloed heeft op het vertrouwen spreekt voor zich. Het vierde punt heeft te maken met wat we eerder ‘op karakter gebaseerd vertrouwen hebben genoemd. Hier gaan we in volgende paragrafen verder op in. Publieke actoren binnen een samenwerkingsverband hebben vaak niet de keuze om al dan niet samen te werken. Zo kan een project onder de bevoegdheid van verschillende overheden vallen, of is voor de uitvoering van een project de betrokkenheid of toestemming van andere overheden nodig, of kan het zijn dat het strategische en het operationele aspect van het project bij verschillende publieke instanties ligt. Op competentie gebaseerd vertrouwen speelt dan weinig rol in de keuze om al dan niet samen te werken. Vertrouwen moet dan groeien uit de onderlinge samenwerking. Ook op karakter gebaseerd vertrouwen vloeit voort uit of wordt versterkt uit de interactie tussen verschillende partijen. Vertrouwen is dan een psychologische toestand waarin men aanvaardt om zich kwetsbaarheid op te stellen op basis van positieve verwachtingen ten aanzien van de intenties of het gedrag van een ander (Rousseau et al 1998). Dit impliceert dat vertrouwen gebouwd wordt doorheen een cyclisch proces. Elke keer als partners samenwerken, nemen ze een risico en vormen ze verwachtingen over het beoogde resultaat en de

‫ ׀‬147 ‫׀‬

manier waarop anderen zullen bij dragen tot de verwezenlijking daarvan. Elke keer dat een resultaat voldoet aan die verwachtingen, wordt het vertrouwen versterkt. Het toegenomen vertrouwen vermindert het gevoel van risico voor deze toekomstige acties. Verwachtingen worden ook geschept door het kijken naar de resultaten van projecten uit het verleden. Op die manier is het voor iedereen van belang dat men zich, in functie van toekomstige projecten, niet opportunistisch gedraagt. Door de sterke juridisering van de projecten zien we dat contact tussen overheid en de private partner dikwijls verloopt tussen adviseurs en juristen. Dergelijke afstandelijke interactie belemmert niet alleen een vlotte besluitvorming, maar staat een constructieve vertrouwensrelatie in de weg. Op die manier dreigt het gevaar dat men terecht komt in een negatieve spiraal waarbij het ontbreken van vertrouwen het verder juridiseren van toekomstige projecten versterkt. Ruimte bieden voor het ontstaan van vertrouwen kan helpen om dergelijke spiraal te vermijden. Het vooruitzicht dat er projecten volgen kan hierbij een temperend effect hebben op eventueel opportunistisch gedrag. “Er heerst dus wel een gevoel dat we dat goed moeten doen omdat het een pioniersproject is. Bij ons is het ook zo dat we niet op elke manco in het contract opspringen en een meerprijs voor vragen, neen” (citaat 49) “Bij de eerste projecten zijn we soepel, we willen investeren in een leertraject, maar dat mag niet blijven duren. Ik ben daar heel formeel in, wil men de markt laten matureren, dan moet men dat verwachtingspatroon bijstellen.” (citaat 50)

Overzicht van vertrouwen stimulerende factoren: -

Een positieve perceptie over de competenties van de partner;

-

Frequent en nauw contact;

-

Vertrouwenswekkend gedrag:

‫ ׀‬148 ‫׀‬

o

Openheid (informatiedeling);

o

Inlossen van elkaars verwachtingen.

-

Zekerheid over de toekomst: o

Afdoende controlemechanismes

o

Actief procesmanagement.

7. Uitvoeringsfase De uitvoeringsfase in het PPS-proces komt neer op het daadwerkelijk in de praktijk omzetten en managen van de publiek- private samenwerking in combinatie met de feitelijke realisatie van het project. Bij de klassieke DBFM(O) projecten kan men de uitvoeringsfase opsplitsen in de bouwfase en de exploitatie of onderhoudsfase. Vier van de vijf onderzochte PPS projecten zijn uiteindelijk tot contractsluiting gekomen met een private partner: Sociale huisvesting, Brabo I, VIA-Zaventem en Scholenbouw. Op het moment dat de cases werden onderzocht, zaten zowel Sociale huisvesting (vergevorderd), Brabo I en VIA-Zaventem in de bouwfase van het project. Bij het project Scholenbouw zat men in de fase van het afsluiten van de individuele DBFMcontracten met de verschillende inrichtende machten. Aangezien de projecten nog maar vrij recent in de eigenlijke uitvoeringsfase terecht zijn gekomen, is het nog te vroeg om conclusies te trekken over de voortgang van de eigenlijke publiek-private samenwerking. > 7.1.

De logica van het verbinden en het scheiden

Wanneer men aan PPS denkt, wordt er vanuit het netwerkperspectief twee vormen van partnerschap onderscheiden: de contractuele vorm en de interacterende vorm (participatieve PPS)(Eversdijk en Korsten 2008). Contractuele PPS is meer gericht op de scheiding van verantwoordelijkheden tussen publieke en private partijen en een verbinding via een juridische lijn. De interacterende PPS-vorm, die meestal de vorm krijgt van een participatie PPS (een joint venture tussen overheid en privé), wordt door netwerkdenkers als een partnerschap in de zuivere zin van het woord gezien. Vanuit deze tweedeling worden er twee logica’s om

‫ ׀‬149 ‫׀‬

PPS te benaderen naar voor geschoven: de ‘logica van het scheiden’ (contractuele PPS) en de ‘logica van het verbinden’ (participatieve PPS). Bij de Vlaamse PPS-projecten vinden we verschillende PPS-structuren terug. Ondanks het onderscheid tussen een zuiver contractuele PPS (sociale huisvesting) en de hybride vormen van PPS (Scholenbouw, Brabo I en VIAZaventem), hebben alle projecten gemeen dat het DBFM-contract de voornaamste sturingsbron is binnen de samenwerking. Dit impliceert dat in Vlaanderen de ‘logica van het scheiden’ de bovenhand haalt. > 7.1.1.

Het contract als voornaamste sturingsbron

Wanneer men uiteindelijk in de uitvoeringsfase aanbelandt, fungeert het contract als belangrijkste sturingsbron. PPS-projecten lopen doorgaans over een lange periode en het is daarbij onmogelijk om rekening te houden met alle omstandigheden die zich kunnen voor doen tijdens de contractduur. De toepassing van sancties, prikkels en geschillenbeslechting zijn hierbij belangrijke aspecten van een contract. Deze mechanismes stimuleren de private partner om hun taak in het samenwerkingsverband uit te voeren volgens de wensen en eisen van de publieke partner. Een voorwaarde hierbij is dat deze sancties en prikkels juist zijn afgestemd op het gewenste resultaat. Zo is het bij PPS projecten gebruikelijk dat de jaarlijkse betaling aan de private partner voor de beschikbaarheid van een infrastructuur pas start te lopen wanneer de infrastructuur daadwerkelijk is opgeleverd. Op die manier wordt de druk opgevoerd om de infrastructuur zo snel mogelijk te realiseren. Ook tijdens de onderhoud- of beschikbaarheidfase van het project bestaat het betalingsmechanisme er meestal in dat er slecht betaald wordt wanneer de infrastructuur daadwerkelijk beschikbaar is. Deze beschikbaarheidvergoeding kan bovendien gepaard gaan met strafpunten (of bonificatiepunten) naar gelang de kwaliteit van de beschikbare infrastructuur. Door de lange looptijd van de contracten vereisen DBFM-contracten een zekere flexibiliteit (Clifton & Duffield 2006). Het is bijna onmogelijk om op het moment van schrijven van de oorspronkelijke overeenkomst te voorzien of, wanneer en in welke richting de cruciale parameters van het project veranderen. We denken hierbij aan de maatschappelijk wenselijke omvang en specificatie van de aan te bieden diensten, evenals de evolutie van de

‫ ׀‬150 ‫׀‬

technologie en sociale voorkeuren. Verder kunnen ook de beleidslijnen ten aanzien van het project veranderen (Viegas 2010). Langdurige PPScontracten zouden idealiter een zekere flexibiliteit in zich moeten hebben om te kunnen omgaan met dergelijke veranderingen. Rigiditeit van contracten kunnen in deze context een verlies van meerwaarde kunnen betekenen. Door het gebruik van een hoger abstractieniveau bij het formuleren van outputspecificaties kan men reeds een zekere flexibiliteit inbouwen omdat nieuwe technieken of andere evoluties in de tijd binnen dergelijk kader kunnen worden opgevangen en geïncorporeerd worden. Aangezien door het gebruik van outputspecificaties bij infrastructuurprojecten eerder het resultaat dan de gebruikte methode wordt gespecificeerd, wordt de behoefte aan relationele elementen in het contract echter groter. Hierdoor kunnen in de loop van de contractsduur geschillen ontstaan omdat het moeilijk kan zijn om de eindresultaten volledig op voorhand te definiëren. Maar zelfs wanneer de eindresultaten gedefinieerd zijn, kunnen er verschillende interpretaties over bestaan. Bijvoorbeeld, wat de aanbestedende overheid ervaart als een minimumnorm die bereikt moet worden, kan dit door de private partner als een maximum gezien worden. Vandaar de behoefte aan gezonde en duurzame 'relationele afspraken' om dergelijke verschillen efficiënt op te lossen (Kumaraswamy et al 2005). In punt 7.3. gaan we verder in op het belang van flexibele overlegstructuren. Een tweede methode om flexibiliteit in het contract te brengen, is de mogelijkheid om periodiek het contract te evalueren en eventueel te heronderhandelen. Hierbij kunnen op voorhand afspraken gemaakt worden op het gebied van vergelijkingstesten en/of markttesten. Doel hiervan is periodiek (bijvoorbeeld elke vijf jaar vanaf het tiende jaar van de overeenkomst) te verifiëren of de publieke partner nog altijd een redelijke prijs betaald voor de geleverde diensten of dat de kwaliteit van de diensten van de private partner wel stand houdt ten opzichte van de in markt aanwezige aanbod (Carnegie consult 2003). Situatie in Vlaanderen Vier van de vijf besproken projecten zijn uiteindelijk tot de fase van contractsluiting gekomen. Van deze vier projecten hebben we bij drie het

‫ ׀‬151 ‫׀‬

contract kunnen inkijken. Tabel 22 geeft voor een aantal parameters weer hoe deze zijn ingevuld bij de respectievelijke projecten. Tabel 22: PPS-contract bij de Vlaamse PPS-projecten

Overleg-

Sociale Huisvesting

BRABO I

VIA-Zaventem

Scholenbouw

Stuurgroep

Overlegcomité met

Geen specifieke

Niet

tot doel geschillen

overlegstructuur

bekend

op

voorzien

structuren

Verplichting private partner te overleggen met de LHI’s

managementniveau te bespreken om aldus tot een oplossing te komen.

Verplichte informatie

Niet geëxpliciteerd

Communicatie-

Communicatie-

Niet

protocol

protocol

bekend

voorziening

-communicatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer -informatie die de opdrachtnemer aan de opdrachtgever moet aanleveren -De door de opdrachtnemer ter beschikking te houden informatie -Communicatie met derden

‫ ׀‬152 ‫׀‬

-communicatie tussen Vlaams gewest en de SPV -informatievoorziening door de SPV Informatievoorzien ing -De door de SPV ter beschikking te houden informatie -Communicatie met derden

Prikkels




Niet

en

oplevering

oplevering

oplevering

bekend

De canon is

Prestatiekortingen

Prestatiekortingen

integraal

onder de vorm van

op basis van

verschuldigd, zelfs

boetepunten

boetepunten

indien de sociale

wanneer er niet

wanneer er niet

huurwoningen niet

aan kritische

aan kritische

volledig bezet

prestatie-eisen

prestatie-eisen

zouden zijn of in

wordt voldaan

wordt voldaan

Onbeschikbaar-

Beschikbaarheidcorrectie berekend op basis van rijstrookafsluitingen

sancties

het geval van genotderving om welke reden dan ook, behoudens opzet of grove nalatigheid van de private partner.

heidvergoeding volgens een percentage van onbeschikbaarheid tav standaardeisen.

Toezicht

De promotor heeft

De opdrachtgever

SPV neemt de

de leiding,

doet slechts een

leiding en het

controle en

algemene

toezicht voor de

toezicht op de

opvolging van de

realisatie van het

aannemer.

uitvoering van de

project waar.

Niet bekend

opdracht.

De aanbestedende overheid zal, zonder afbreuk te doen aan de taken van de promotor zelf controle en

‫ ׀‬153 ‫׀‬

toezicht uitoefenen. Geschillen

Minnelijke

Minnelijke

Minnelijke

schikking binnen

schikking binnen

schikking

stuurgroep

het overlegcomité

Bindende

Geschillencommissi

derdebeslissing

e (3 onpartijdige

Niet bekend

experten)

Rechtbank

Rechtbank

Rechtbank

Prijs her-

Geen herzienings-

Herfinanciering

Herfinanciering

ziening

mechanisme

mogelijk mits

mogelijk mits

voorzien

toestemming

toestemming

opdrachtgever

opdrachtgever

Bij het project sociale huisvesting werd het contract uitgewerkt op basis van een erfpacht- en recht van opstalovereenkomst. Voor VIA-Zaventem en Brabo I ‘niet-tramgedeelte’ werd gebruik gemaakt van een DBFMovereenkomst sui generis. Voor het ‘tramgedeelte’ bij Brabo I werd gewerkt met een onroerende leasingovereenkomst. Op het vlak van prikkels en sancties, maken alle drie de projecten gebruik van een vorm van beschikbaarheidsvergoeding die pas start te lopen vanaf het moment van oplevering. Hierbij is de erfpachtcanon bij sociale huisvesting minder sterk gelinkt aan de prestatie-eisen tijdens de onderhoudfase dan bij VIA-Zaventem of Brabo I. In tegenstelling tot sociale huisvesting maken deze twee projecten gebruik van boetepunten en daaraan gelinkte prestatiekortingen. Ook op het vlak van louter beschikbaarheid lijken de projecten VIA-Zaventem en Brabo I over een meer gedetailleerd en efficiënt mechanisme te beschikken dan bij sociale huisvesting (bij sociale huisvesting is er geen erfpachtcanon verschuldigd voor de periode waarin de infrastructuur niet bruikbaar is, de onderhoudsverplichting is eerder vaag gedefinieerd).

‫ ׀‬154 ‫׀‬

Het toezicht of de monitoring-mechanismen zijn bij de drie projecten minder geëxpliciteerd. Het belangrijkste mechanisme bij de drie projecten is de verplichte informatievoorziening van de private partner ten aanzien van de publieke partner. Zo wordt zowel bij VIA-Zaventem als Brabo I expliciet afgedwongen dat de private partner in periodieke rapporten moet voorzien (tijdens de onderhoudsperiode moet hier ook worden aangegeven wanneer en hoe lang de infrastructuur onbeschikbaar was). Bij sociale huisvesting is deze verplichting minder expliciet in het contract aanwezig. Aangezien de projecten nog niet (ver) in de onderhoudsfase zitten, moet de robuustheid en degelijkheid van dit monitoring-mechanisme zich nog bewijzen. Om de samenwerking te faciliteren werden zowel bij sociale huisvesting als Brabo I voorzien in een overlegstructuur om het overleg tussen de partners te structureren of waarbinnen er oplossingen gezocht kunnen worden voor eventuele geschillen. Bij zowel Brabo I als VIA-Zaventem, moet opgemerkt worden dat de Vlaamse overheid participeert (via andere rechtspersonen) in de SPV waarmee ze een contract heeft afgesloten. De aandeelhoudersovereenkomst van deze SPVs kunnen daarbij gezien worden als een aanvulling op de contracten (overleg, informatievoorziening,..) Tot slot is een veel gehoorde opmerking bij de ondervraagde respondenten dat de uiteindelijke contracten erg omvangrijk en complex zijn. Gedetailleerde en complexe contracten kunnen bij sommige projecten voor een ‘lock-inn’ zorgen van de verschillende partners. Wanneer men bij conflicten of onenigheid voor het juridische spoor kiest zouden alle partijen fel verliezen (omwille van de hoge juridische kosten die er mee gepaard gaan). De vraag is of dergelijke gedwongen vertrouwensrelatie een goede basis is voor een langdurige samenwerking. Belangrijk is dat er voldoende goed werkende overlegmechanismen voorzien worden tijdens de uitvoeringsfase.

‫ ׀‬155 ‫׀‬

> 7.2.

Zorg voor overlegstructuren waarmee je kan inspelen op externe toevalligheden

Na contractsluiting is het project voor de overheid nog niet gedaan, het is in feite het startpunt van de samenwerking. Het sluiten van het contract is geen eindpunt binnen de samenwerking, maar legt de spelregels vast waarbinnen verder samengewerkt zal worden. Omdat niet alles binnen deze contracten kan worden voorzien, is er na de contractsluiting ook nood aan een flexibel en slagkrachtige overlegstructuren. Deze overlegstructuren mogen geen bestaan leiden als dode letter in de samenwerkingsovereenkomst, maar actief en frequent gebruikt worden. Situatie in Vlaanderen Op strategisch niveau beschikken de hybride PPS-structuren over een Raad van Bestuur van de opgerichte (publiek-private) SPV waar vertegenwoordigers van de overheid en de private partners elkaar ontmoeten. Een Raad van Bestuur zet echter in de eerste plaats de lijnen uit. Wanneer er operationele problemen of conflicten opduiken lijkt de Raad van Bestuur niet het aangewezen kanaal om dergelijke problemen te bespreken. Meer nog, wanneer de problemen betrekking hebben op de relatie publiek-privaat, dreigt er een belangenconflict op te treden. In het project Sociale huisvesting werd voorzien in een stuurgroep. Deze stuurgroep heeft als doel het overleg tussen de partijen te structureren en de samenwerking te optimaliseren.

‫ ׀‬156 ‫׀‬

Tabel 23: Formele overlegstructuren bij de vijf Vlaamse PPS-projecten Brabo I

Sociale huisvesting

Overlegcomité met tot doel geschillen op managementnive au te bespreken om aldus tot een oplossing te komen.

Geen formele

(Raad van Bestuur

(Raad van Bestuur

SPV)

SPV)

/ Frequentie:

Frequentie:

Niet bekend

Wanneer een lid hier om

Wanneer er een

verzoekt

geschil zou zijn

Samenstelling

Samenstelling

Per project een

2 opdrachtnemer

Stuurgroep om het

Overlegstructuur

overleg tussen de

Samenstelling en frequentie

VIA-Zaventem

partners te structureren /

afvaardiging van private partner, lokale huisvestingsintantie en

Scholenbouw Niet bekend

overlegstructuur

Niet bekend

2 opdrachtgever 2 BAM

Vlaamse overheid (vmsw)

‫ ׀‬157 ‫׀‬

Informeel

informeel contact op

Structurele

Veel informeel

operationeel niveau

samenkomst op

contact op

operationeel

operationeel

niveau met

niveau

Niet bekend

projectleiders Moderne Hameren op het

communicatie: e-

belang van de SPV

room, e-mail,

als doorgeefluik van informatie

Naast de in de contracten bepaalde overlegstructuren blijken echter informele overlegkanalen te worden opgezet. Vooral op operationeel niveau ontstaan er informele communicatiekanalen die in de praktijk noodzakelijk blijken te zijn voor een vlotte voortgang van het project: “We hebben mensen van kwaliteitsopvolging en die voeden de eroom van onze kant. Bovendien is het ook zo dat er veel direct contact is met het Vlaams Gewest, ook als er opmerkingen zijn op zaken die ingediend zijn. We hebben die meestal per email sneller dan dat via de officiële weg gaat, daar kan soms weken verschil op zitten.” (citaat 51) Een goede en open communicatie en informatie-uitwisseling is cruciaal voor een goede samenwerking (Van Gestel et al. 2009). Een degelijke informatieuitwisseling vormt de basis waarop alle betrekkingen tussen de verschillende partijen gebaseerd kunnen worden (Windey & Verhoest 2008). Dit houdt in dat informatie (ook al is deze negatief) op een open manier met elkaar gedeeld moet worden. Wanneer beide partijen hun informatie op een constructieve manier met elkaar delen, kan op een proactieve manier worden ingespeeld op eventuele problemen (Committee of Public Accounts 2002). Wel dient er worden opgelet dat er zich geen alternatief communicatiecircuit ontwikkeld dat volledig los staat van de formele communicatie- en sturingskanalen. Het gevaar zit hier in dat er een parallelle sturingslijnen ontstaan die interfereren met de contractueel vastgelegde gang van zaken. Vooral bij ‘hybride’ PPS-structuren lijkt hier

‫ ׀‬158 ‫׀‬

een leerproces te moeten worden doorlopen. De SPV is in de meeste gevallen slechts een administratieve constructie dat fungeert als doorgeefluik. Ook is het voor sommige publieke actoren wennen aan de specifieke werkwijze bij PPS die anders is dan bij de klassieke werkwijze waar de overheid en de aannemer rechtstreeks in contact met elkaar staan. Bij PPS is het belangrijk dat elk contact tussen de overheid en de aannemers via de voorzien communicatie- en sturinglijnen verloopt. “We merken dat heel wat partijen aan publieke en private kant zich nog wat moeten terug vinden in hun rol van het echt wel strikte kader. Want in feite bij een PPS wordt alles gedreven door de financier. Soms heb ik de indruk dat men er licht over het feit gaat dat op een bepaald ogenblik de financier of de banken het licht kunnen uit doen als zou blijken dat procedures niet worden gevolgd, als zou blijken dat er rechtstreekse afspraken gemaakt worden tussen overheid en aannemers. Daar gaat men soms nog te licht over. Maar dat is aan het kenteren, het is een leerproces...” (citaat 52

‫ ׀‬159 ‫׀‬

Deel C: Conclusies en aanbevelingen

8. Transversale thema’s In dit rapport hebben we, volgens het kader van de verschillende fases waarin publiek private samenwerkingsvormen zich ontplooien, een aantal factoren besproken die van belang zijn bij de opbouw van een publiekprivaat samenwerkingsverband. Veel van deze factoren beperken zich echter niet tot een enkele fase in het samenwerkingsverband maar werken gans het proces door op het project. In wat volgt zullen we een aantal horizontale lijnen trekken doorheen de aangehaalde punten uit ‘deel B’ van dit rapport. > 8.1.

Capaciteitsopbouw

In punt 4.6. gingen we reeds in op de noodzaak van capaciteitsopbouw en structureel leervermogen ten aanzien van het managen en vormgeven van PPS-projecten. Hier werden drie redenen gegeven waarom dergelijke structurele capaciteitsopbouw noodzakelijk is: -

In de eerste plaats is een grondige kennis nodig van al de facetten van PPS om goede projecten te kunnen uit te tekenen, in de markt te plaatsen en uiteindelijk te realiseren;

-

Ten tweede zorgt voldoende interne capaciteit ervoor dat men minder afhankelijk wordt van externe en meestal dure expertise van advocatenbureaus en consultants. Bovendien dreigt hierbij het gevaar van de vicieuze cirkel: overmatig beroep op dergelijke externe expertise bemoeilijkt de kennisopbouw en –deling binnen de Vlaamse overheid. Vaak vertrekt de expertise, samen met de consultants, mee uit de overheid;

-

Daarnaast is het belangrijk dat de overheid in de interactie met de private partner kan optreden als een volwaardige en sterke partner. Dit komt niet alleen de voortgang van het project ten goede, maar ook de interactie met de private sector.

‫ ׀‬160 ‫׀‬

Met het oog op een betere kwaliteit van de projecten, ook voor het uiteindelijke projectbeheer en –management, is ons inziens een structurele consolidatie van de kennis en de capaciteit binnen de Vlaamse overheid aan te raden. Momenteel zit de kennis rond projectbeheer van PPS vooral verspreid tussen PMV, het Vlaams Kenniscentrum PPS en de sectorale administraties (bv. BAM, de Lijn, AGIOn,..). Er zijn verschillende scenario’s mogelijk hoe dit kan gebeuren: a. De studie Publiek-publieke samenwerking in Vlaamse stadsprojecten (Voets et al 2010) wees uit dat sommige steden een gebrek aan capaciteit hebben op het vlak van projectwerking en projectmanagement bij grote stadsvernieuwingsprojecten. De onderzoekers suggereren dat het creëren van een pool van projectmanagers/procesmanagers een belangrijke stap voorwaarts op het vlak van capaciteitsopbouw kan betekenen. Deze aanbeveling kan ook gelden voor de Vlaamse overheid inzake PPSprojecten. Bij PMV is er weliswaar een grote concentratie aan projectmanagement expertise aanwezig, maar deze expertise wordt vooral aangewend bij projecten waar de PMV zelf bij betrokken is33. Verder kan de projectmanagerexpertise binnen de sectorale administraties aangewend worden om de pool te versterken. Tot slot is er ook bij het Kenniscentrum PPS is er expertise op vlak van procesmanagement aanwezig, maar hun rol beperkt zich momenteel tot het bijstaan van overheidsadministraties in het begeleiden van het PPS-traject. Dergelijke pool kan bestaan uit gedetacheerde ambtenaren die nu verspreid zitten binnen verschillende administraties of uit nieuwe mensen komend uit de private sector. Dit kan meteen ook een middel zijn om de onderlinge kennisdeling te vergroten en leereffecten te faciliteren (Voets et al 2010). b. Er kan, zoals Deloitte (2009) voorstelt, werk gemaakt worden van een werkgroep PPS bestaande uit vertegenwoordigers van PMV, het Vlaams Kenniscentrum PPS en de kabinetten die de uitvoering van het PPS-beleid bewaakt. Administraties kunnen hun project in dergelijke werkgroep aftoetsen met betrekking tot niet-project 33

Er moet vermeden worden dat de nood aan expertise inzake projectmanagement de keuze van de vorm van PPS beïnvloedt (bv. participatieve PPS)

‫ ׀‬161 ‫׀‬

specifieke aspecten (vb. beëindigingvergoedingen, principes van risico allocatie) en kunnen alternatieven overwogen worden. Belangrijk hierbij is dat de werkgroep vanaf de initiatiefase en minstens tot aan contractsluiting alle belangrijke beslissingen bespreekt en voorbereidt (Deloitte 2009). c. Verdergaand zou de oprichting zijn van een verzelfstandigd agentschap PPS dat horizontaal wordt ingebed in de Vlaamse administratie. In dit agentschap kan de nodige expertise op vlak van PPS gebundeld worden en verschillende taken in ondergebracht worden: -

-

Het screenen van infrastructuurprojecten op hun PPSpotentieel en het uitvoeren van meerwaardetoetsen; Het adviseren van publieke instanties die opteren voor publiek-private Samenwerking (bv. wetgeving overheidsopdrachten, sturing en opvolging, boekhoudkundige en financiële expertise, contractmanagement, enz.); Het actief begeleiden en ondersteunen van PPS-projecten; Het aanleveren van projecten procesmanagers voor aangaande PPS-projecten (Cfr. pool van projectmanagers).

Een verzelfstandigd agentschap oprichten verhoogt bovendien de zichtbaarheid van de uitvoering en dus van de dienstverlening (De Herdt et al. 2009). Dergelijk agentschap zou dan ook kunnen functioneren als een dienstencentrum34. De structuur van dergelijk agentschap kan verschillende vormen aannemen:

34

-

Als IVA zou een ‘agentschap PPS’ over operationele autonomie beschikken, maar blijft onder het hiërarchische gezag van de bevoegde minister (Dit kan best horizontaal ingebed worden, bv. bij de minister van Financiën zijn of de Minister- President).

-

Er kan voor een EVA geopteerd worden wanneer men ook wil inzetten op PPS-dienstverlening ten aanzien van derden

Dit dienstencentrum kan dan vervolgens op basis van contracten en kostprijs kan het afnemers van de diensten ondersteunen bij hun projecten.

‫ ׀‬162 ‫׀‬

(lokale besturen, non-profit sector, enz..). De EVA is een organisatie die niet onder het hiërarchische gezag van een politieke overste valt waardoor het agentschap wordt gedepolitiseerd en er een duidelijke scheiding ontstaat tussen beleidbepaling en beleiduitvoering. In deze uitvoeringsvorm kunnen ook derden (lokale besturen, nonprofit sector, enz..) zetelen in de raad van bestuur zodat het medebeheer gedeeld wordt. d. Er kan er geopteerd worden voor een publiek-private samenwerking naar analogie met Partnership UK (PUK). PUK is een PPS met de publieke taak om de uitvoering van infrastructuurprojecten te ondersteunen en te versnellen. Wel dient bij zulke PPS-constructies opgelet te worden voor belangenvermenging. Het kan niet de bedoeling zijn dat de private sector advies moet geven over haar eigen projecten. Midden 2010 heeft het Verenigd Koninkrijk echter een agentschap (Infrastructure UK/ IUK) opgericht dat een deel van de taken van PUK over heeft genomen en veel weg heeft van een Agentschap ‘ondersteuning infrastructuurprojecten’. e. Agentschap ‘ondersteuning infrastructuurprojecten’: Wanneer een ‘agentschap PPS’ zowel de taak van advisering als de taak van projectbegeleiding van PPS-projecten komt te liggen, bestaat de kans dat bij de advisering een prikkel ontstaat om sneller de kaart van PPS te trekken. Om te voorkomen dat dergelijk PPSagentschap met ruim takenpakket zowel rechter als partij is, is het aan te bevelen om het actiedomein van dit agentschap i.h.k.v. projectmanagement uit te breiden naar alle infrastructuurprojecten. > 8.2.

Verschil tussen publieke en private actoren

Vertrouwen wordt gezien als smeermiddel voor een goede samenwerking (Cfr. de alliantieliteratuur). Omgekeerd werk een goede samenwerking bevorderlijk voor het vertrouwen. PPS impliceert een lange termijn relatie en goede onderlinge relaties zijn dan ook een belangrijke factor voor een succesvolle voltooiing van een PPS-

‫ ׀‬163 ‫׀‬

project. Vertrouwen is hierbij een sleutelbegrip. Doorheen de verschillende projecten blijkt dat gebrek aan vertrouwen in meer of mindere mate een belemmerende factor is voor een vlot procesverloop. De basis van dit succes begint reeds bij het uitzetten van de krijtlijnen van het project. De mate van vertrouwen in de private sector heeft hierbij al een belangrijke impact in de vormgeving van het project. De basis van een vertrouwensrelatie begint bij wederzijds begrip van elkaars positie en uitgangspunten ten aanzien van een PPS. Publieke en private actoren hebben vaak een verkeerd beeld van elkaars rol met onderling wantrouwen als gevolg (Rapport commissie Ruding 2008). De publieke en private uitgangspunten ten aanzien van PPS liggen inderdaad vaak anders en kunnen daarbij een voedingsbodem van spanning zijn (die kan uitgroeien tot onderling wantrouwen). Tabel 24 geeft voor een aantal componenten weer in welke zin publieke en private actoren een PPS benaderen en het daaruit voortvloeiende spanningsveld. Tabel 24: Spanningsvelden tussen publieke en private actoren

Core business

Waarden

‫ ׀‬164 ‫׀‬

Publieke actoren

Private actoren

Spanning

Doelstellingen: (sectorale) publieke doelstellingen

Doelstellingen: realiseren van winst(marges)

Continuïteit: politieke randvoorwaarden

Continuïteit: financiële randvoorwaarden

Verschillende risicopercepties: politieke risico’s in verwachtingen versus marktrisico’s in de jaarcijfers

Loyaliteit

Competitief

Toewijding aan zelf gedefinieerde publieke zaak

Toewijding aan consumentenprefere nties

Overheid terughoudend in proces en private partner terughoudend in

Strategie ën

Gevolgen voor PPS

Controleerbaarheid op proces en aanpak (politiek/ maatschappelijk)

Controleerbaar door aandeelhouders op resultaat

Nadruk op risicomijding en voorkomen van verwachtingen

Nadruk op marktkansen, risico en innovaties

Zoeken naar manieren om inhoudelijke invloed te garanderen (politiek primaat)

Zoeken naar zekerheden om te produceren, kans op opdrachtverlening

Minimaliseren van verwachtingen en uitvoeringsonzeker heden in termen van kosten

Minimaliseren van politieke risico’s en organisatorische kosten als gevolg van politieke stroperigheid

Nadruk op risicobeperking en vastleggen van beslissingen leidt tot vastleggen procedures en publieke dominantie

Nadruk op zekerheid marktaandeel en rendement leidt tot afwachtende houding en beperking investering tot moment van opdrachtverlening

kennis Overheid terughoudend in resultaat versus private actor terughoudend met eigen inzet

Botsing leidt tot wederzijdse dichttimmeren van afspraken en dus tot beproefde vormen van samenwerking (contracten)

Creatie van grensoverschrijdende interactie blijft achterwege

Bewerking van: Klijn en Teisman (2003)

‫ ׀‬165 ‫׀‬

Het herkennen en erkennen van deze twee (soms tegengestelde) visies is een eerste en belangrijke stap naar een betere samenwerking en meer vertrouwen tussen publiek en private partijen. Doorheen de casestudies merkten we dat bij sommige publieke actoren vergelijkbaar ex ante wantrouwen aanwezig was ten aanzien van de private sector. Bouwen aan vertrouwen moet dus niet alleen gebeuren binnen een specifiek project, maar zou ook projectoverstijgend aangepakt moeten worden. Om de publieke en private sector met elkaar vertrouwd te maken zou men kunnen bouwen aan een structureel publiek-privaat netwerk, naar analogie met het Ambtelijk PPS-platform. Dit platform zou dan kunnen dienen om nieuwe PPS-initiatieven af te toetsen alvorens ze op de markt te plaatsen. Om een soortgelijke brugfunctie tussen de overheid en de private sector te maken, stelt Deloitte ook voor om te kijken naar het ‘PPS Netwerk Nederland’ en ‘Partnership UK’. Dergelijke structuur kan in haar schoot ook de functie opnemen die oorspronkelijk bedoeld was voor de ‘Externe Adviesraad Publiek-Private Samenwerking’ die vandaag nog niet bestaat35. > 8.3.

Logica van het verbinden of van het scheiden?

Hoewel volgens veel bestuurskundigen bij PPS de verbindingsgedachte of ‘logica van verbinden’ centraal zou moeten staan, lijkt de ‘logica van het scheiden’ in Vlaanderen de bovenhand te halen. Ook uit Nederlands onderzoek van Nederlandse PPS-projecten komt uit analyses van totstandkomingprocessen naar voor dat de scheidingsgedachte of ‘logica van scheiden’ in de praktijk domineert (Everdijk & Korsten 2008). ‘Scheiden’ betekent volgens Everdijk & Korsten (2008) ruwweg dat de overheid als opdrachtgever, na een eenzijdige publieke projectdefiniëring in de politieke arena’s, een heldere scheiding van verantwoordelijkheden aanbrengt in contractuele afspraken; het contract is vervolgens het enige verbindende element. Daarentegen houdt ‘verbinden’ in dat partijen op basis van een gezamenlijke beeldvorming als gelijkwaardige partners tot een vervlechting van hun doelen komen, waarbij zij verbonden zijn door onderlinge afhankelijkheden en vertrouwen. Tabel 25 geeft een uitgebreide 35

Beleidsnota PPS 2004-2009, ‘Willen, kunnen, doen. Publiek-private Samenwerking in Vlaanderen’

‫ ׀‬166 ‫׀‬

contrast weer tussen de ‘logica van het scheiden’ en ‘de logica van het verbinden’. Tabel 25: Logica van het scheiden en het verbinden Logica van het scheiden

Logica van verbinden

het

Projectinhoud

Scope reductie, opsplitsing projectonderdelen, ex-ante doelbepaling

Scope management, integrale planning, vervlechting van doelstellingen en belangen

Eigenaar van het project

De overheid is de principaal, de private partner de agent

Publieke en private actoren zijn partners

Risicomanagement

Risico’s worden gealloceerd en getransfereerd

Risico’s worden gezamenlijk beoordeeld, gealloceerd en gedeeld

Projectdefinitie

Unilateraal, publiek projectontwikkeling

Gezamenlijke projectontwikkeling

Politieke betrokkenheid

Ex ante politiek kader (publiek-publieke overeenkomst)

Management van publiek en politieke interface

Private betrokkenheid

Na een formele publieke beslissing

In de fase van verkenning en planning (initiatieffase)

Projectcultuur

Ex ante klaarheid over de projectinhoud, voordelen en verantwoordelijkheden

Gezamenlijke beeldvorming en graduele ontwikkeling van vertrouwen en inhoud

Verbindende elementen

Contractuele overeenkomsten

Afhankelijkheden, opportuniteiten, vertrouwen en overeenstemming over het

‫ ׀‬167 ‫׀‬

procesverloop

Sturingsprincipes

Ex ante kaders, con tractmanagement

Procesmanagement en samenwerkingsregels

Koppenjan (2005) In wat volgt overlopen we, per dimensie uit bovenstaand kader, kort de situatie bij de Vlaamse PPS-projecten die onderwerp maken van dit rapport. Projectinhoud: Bij alle projecten die we in dit rapport hebben behandeld werden de projecten benaderd via een geïntegreerde visie rond ontwerp, bouw en onderhoud (en in de meeste gevallen ook financiering). De geaggregeerde projecten werden bovendien individuele projecten gebundeld. Het bereiken van schaalvoordelen een kritische massa waren hierbij het voornaamste motief. Openbare infrastructuurprojecten (Brabo I en VIA-Zaventem) worden gekenmerkt door hun monofunctionaliteit en het lijkt daarbij niet evident om synergievoordelen te genereren doormiddel van functionele scopeverbreding. Bij VIA-Zaventem werd er echter wel een mogelijkheid gezien om het project (voor wat de bouwcomponent betreft) te integreren met het Diaboloproject van Infrabel. Voor de projecten die betrekking hebben op gebouwinfrastructuur (in dit rapport de geaggregeerde projecten), zijn er in principe wel meer mogelijkheden om de scope te verruimen met functionele synergieën. Buiten het project jeugdherbergen werd hier echter weinig op ingezet. Bij de meeste projecten die we in dit rapport hebben behandeld werd er bij de projectinhoud eerder gefocust op het reduceren van de scope van de projecten en werd het doel ex ante vast gelegd. Het project sociale huisvesting (en in mindere mate VIA-Zaventem) lag de nadruk voornamelijk op de ‘logica van het scheiden’. Eigenaar van het project: Aangezien bij alle projecten het DBFM-contract de voornaamste sturingsbron is en de inhoud van de projecten hoofdzakelijk vast gelegd worden door de overheid, lijkt de overheid voor alle projecten het eigenaarschap bij de publieke partner te liggen. Ook hier ligt de nadruk op de ‘logica van het scheiden’. Risicomanagement: Als we naar de risicoverdeling bij de projecten kijken, lijkt er een grote risicoallocatie plaats te vinden richting de private partner

‫ ׀‬168 ‫׀‬

in het samenwerkingsverband. Voor de ‘participatieve’ projecten wordt deze risicoverschuiving enigszins getemperd door de publieke participatie in de SPV. Het gewicht van deze gedeelde risico’s vallen toch nog voornamelijk op de private partners, aangezien de overheid minderheidsaandeelhouder is. Hoewel er bij de Vlaamse overheid het besef is gekomen dat een evenwichtige risicoverdeling onontbeerlijk is voor een succesvol project lijkt de pendel ook hier over te hellen naar de ‘logica van het scheiden’. Projectdefinitie: Voor de projecten sociale huisvesting, scholenbouw, Brabo I en VIA-zaventem is de opstelling van de projectdefinitie volledig toe te wijzen aan publieke actoren. Voor het project jeugdherbergen werd bij sommige deelprojecten een opening gelaten voor de private partner om op zelf een bestemming te geven aan de restgronden om het project zodoende de rendabiliteit van het project te verhogen. Ook hier primeert voornamelijk de ‘logica van het scheiden’. Politieke betrokkenheid: Alle projecten kwamen tot stand door binnen een ex ante geformuleerd politiek kader. Ook hier de ‘logica van het scheiden’. Private betrokkenheid: Bij een aantal projecten werd tijdens de initiatieffase wel private marktpartijen geconsulteerd, maar de betrokkenheid tijdens de initiatief en planningfase was eerder beperkt. Men kan stellen dat voor alle projecten pas sprake is van private betrokkenheid na een formele publieke beslissing om in een PPS-project te stappen. Projectcultuur: Ook de projectcultuur bij alle besproken projecten leunt dichter aan bij de ‘logica van het scheiden’. Waarbij er ex ante klaarheid over de projectinhoud, voordelen en verantwoordelijkheden werd geëist voor men tot de uitvoeringsfase zou overgaan. Verbindende elementen: Het verbindende element tussen publieke en private partners is bij alle projecten het contract. Sturingsprincipes: De sturingsprincipes vloeien bijgevolg voort uit het contract waar ex ante samenwerkingkaders werden vast gelegd. Toch vinden we bij een aantal projecten elementen terug die passen in de ‘logica van het verbinden’. Zo werd in het project sociale huisvesting voorzien in een stuurgroep, met als doel het overleg tussen de partijen te structureren en de samenwerking te optimaliseren. Voor de ‘participatieve’ projecten spelen de raden van bestuur een verbindende functie.

‫ ׀‬169 ‫׀‬

Figuur 13: Dominante logica bij de Vlaamse PPS-projecten Logica van het verbinden

Logica van het scheiden

Jeugdherbergen

Sociale huisvesting

Scholenbouw Brabo I VIA-Zaventem

Bovenstaande figuur illustreert dat men in Vlaanderen voornamelijk mee stapt in de logica van het scheiden, terwijl interactie, flexibiliteit, bewuste risicoaanvaarding en gelijkwaardig partnerschap volgens de PPS-literatuur juist nodig om planverrijking en meerwaarde te realiseren (Eversdijk & Korsten 2008). Niet alleen de Vlaamse cases, maar ook buitenlandse voorbeelden tonen aan dat het moeilijk blijkt te zijn om PPS vanuit een verbindende perspectief op te starten (Van Ham en Koppenjan, 2002; De Bruijn et al, 2004). Hier zijn volgens Eversdijk & Korsten (2008: p. 21) verschillende verklarende factoren voor:

‫ ׀‬170 ‫׀‬

-

Een eerste factor is gelegen in de Angelsaksische invloed. De PPS-projecten komen namelijk tot stand in een juridisch kader, waarin het met name draait om verdeling van risico’s tussen opdrachtgever en opdrachtnemer en het afdekken en dragen van verantwoordelijkheden en aansprakelijkheden.

-

Door de complexiteit van samenwerking proberen publieke en private partijen de verantwoordelijkheden te scheiden om daarmee de complexiteit te reduceren.

-

De derde verklarende factor betreft de hoge transactiekosten die met een intensieve samenwerking gepaard gaan. Hoewel deze hoge transactiekosten volgens verschillende auteurs in de organisatieliteratuur kan worden gereduceerd door het opbouwen van vertrouwen.

Zowel private als publieke partijen vertonen vaak risicomijdend gedrag (Eversdijk & Korsten 2007). Dit houdt in dat partijen de risico’s die voortvloeien uit onzekerheden proberen te minimaliseren door inhoud en verantwoordelijkheden zo veel en zo vroeg mogelijk vast te leggen. Door het minimaliseren van de interactie worden risico’s vermeden of bij andere betrokkenen neergelegd. In Vlaanderen zien we dat dergelijk risicomijdend gedrag zich vertaald in een sterke juridisering van de projecten waardoor de potentiële betekenis van ‘publiek-private samenwerking’ voor een stuk verloren gaat. Een belangrijk gevolg hiervan is dat het project erg rigide wordt en er bijgevolg wordt ingeboet aan flexibiliteit. De samenwerking beperkt zich tot een sterke scheiding via contracten, waarbij publieke organisaties de projectinhoud bepalen en wordt meestal gekozen voor een publieke voorbereiding van projecten, waardoor de inbreng van private partijen gering is. De projectinhoud geeft private partijen een kader waarin er weinig ruimte is voor innovatie en creativiteit. Bovendien heeft het een belemmerend effect op de open dialoog. Toch hoeft de ‘logica van het scheiden’ niet negatief te zijn. De te volgen strategie dient eerst en vooral afgestemd te worden op het doel en de aard van het project. Bij sommige projecten is het heel duidelijk wat de finaliteit ervan is. De gewenste output (de infrastructuur en de gewenste dienst) kan met andere woorden gemakkelijk gekwantificeerd worden en de vraag naar innovatie en creativiteit is beperkt. In dergelijke gevallen is het niet nodig om tot een echt partnerschap (logica van het verbinden) over te gaan. Openbare infrastructuurprojecten (zoals Brabo I en VIA-Zaventem) kunnen we hier onder plaatsen. Er zijn immers geen tientallen mogelijkheden om een weg- of traminfrastructuur (zowel naar plaatsing als naar gebruik van materiaal). In deze zin kan men ook beter spreken over ‘innovatief contracteren’(Voorbeelden zijn BOT36, FBOT37, DBFO38, BFO39, DBFM40 en DBM41).

36

Build-operate-transfer

‫ ׀‬171 ‫׀‬

Voor projecten waar creativiteit of innovatieve ideeën wel een significante meerwaarde kan bieden, kan het nuttig zijn om meer richting de ‘logica van het verbinden’ te verschuiven. We kijken dan vooral richting de infrastructuurprojecten die een kunnen kaderen in een ruimer het context van gebiedsontwikkeling of waar creativiteit en innovatie een rol kunnen spelen bij bijvoorbeeld ruimtelijk gebruik, nieuwe technieken of functionele synergieën. Jeugdherbergen, scholenbouw en sociale huisvesting zouden als dergelijke projecten in aanmerking kunnen komen. Instrumenten die kunnen ingezet worden om meer richting de logica van het verbinden te verschuiven zijn: •

Een doorgedreven voorafgaandelijk marktverkenning en consultatie;

•

Het gebruik van gunningprocedure;

•

Het gebruik van standaarddocumenten met ruimte voor flexibiliteit (projecten op maat);

•

Gezamenlijke verantwoordelijkheid bij bepaalde risico’s;

•

Een doorgedreven publiek-publieke afstemming in functie van het creëren van vertrouwen;

•

Indien de gewenste output niet duidelijk kwantificeerbaar is en daardoor nog veel onzekerheden bestaan, kan er geopteerd worden om een publiek-private joint-venture op te richten (participatieve PPS).

de

concurrentie

dialoog

als

Tot slot dient er opgemerkt te worden dat de logica van het scheiden vanuit de initiatiefnemende overheid soms ook toegepast wordt ten aanzien van andere (lagere) betrokken overheden. We zien dit voornamelijk bij de

37 38 39 40 41

Finance-build-operate-transfer Design-build-finance-operate Build-finance-operate Design-build-finance-maintain Design-build-maintain

‫ ׀‬172 ‫׀‬

geaggregeerde PPS-projecten. Een mogelijke verklaring hiervoor is de afkerigheid ten aanzien van onzekerheid en de bijhorende neiging naar het vermijden van complexiteit. De totstandkoming van een PPS is een complex interactieproces dat gekenmerkt wordt door een verscheidenheid van actoren met elk hun eigen doelen (Eversdijk & Korsten 2008). Rekening houden met en afstemmen van deze verschillende doelen leidt tot meer complexiteit en toenemende afhankelijkheden en bijgevolg to meer onzekerheden. Het gevolg hiervan is dat de initiërende Vlaamse overheid projecten sterk naar zich toe trekt en door het creëren van een strikt kader weinig ruimte laat voor inbreng van andere (lokale) overheden die bij het project betrokken zijn. Door deze drang naar vereenvoudiging dreigt bijgevolg het gevaar dat projecten niet aan de lokale nood voldoen. Risico’s en onzekerheden die in de initiatieffase worden vermeden, komen vaak in een latere fase weer terug met mogelijke vertragingen en suboptimale uitkomsten als gevolg.

9. Type projecten: op zoek naar modellen In wat volgt trachten we op basis van een aantal projectkarakteristieken een classificatie te maken van ideaaltypische projectstructuren. Voor we deze ideaaltypen presenteren, blikken we eerst kort terug op de publieke constellatie rond PPS-projecten en de keuze tussen participatieve en contractuele PPS. > 9.1.

Publieke constellatie

Sommige PPS-projecten zijn een bundeling van verschillende lokale PPS projecten. In dit rapport hebben we voor dit type PPS de koepelterm ‘geaggregeerde PPS’ gebruikt. Een belangrijke vraag hierbij is op welke manier de centrale (initiërende) overheid deze verschillende publieke partners bij het project betrekt. Het gaat hierbij dan om de graad van inspraak en participatie van de lagere publieke partners bij het project. In deze context kan de initiërende centrale overheid twee uiterste bestuurstijlen aannemen ten opzichte van de andere publieke partners. Aan

‫ ׀‬173 ‫׀‬

de ene kant een ‘gesloten autoritaire stijl’ waarbij de centrale overheid het project sterk naar zich toetrekt waardoor de rol van de lokale partners in de besluitvorming tot een minimum beperkt wordt. Aan het andere uiterste kan de centrale overheid er voor kiezen om een ‘faciliterende stijl’ aan te nemen. In dit geval creëert de centrale overheid een faciliterend kader waarin de lokale publieke actoren zelf de rol van initiatiefnemer op zich nemen. In dit laatste geval neemt de lokale partner de leidende rol binnen de PPS van de centrale overheid over.

Figuur 14: Participatieladder Toenemende invloed participant

rol van participant

bestuursstijl

geen rol

toe‐ schouwer, informant

adviseur eindspraak

adviseur begin‐ spraak

gesloten autoritaire stijl

open autoritaire stijl

consulta‐ participa‐ tieve stijl tieve stijl

mede‐ beslisser

samen‐ werkings‐ partner

initiatiefnem er, beleids‐ eigenaar

dele‐ gerende stijl

samen‐ werkende stijl

faciliterende stijl

Toenemende inhoudelijke openheid

(Gebaseerd op de participatieladder van Pröpper)

De twee uiterste bestuurstijlen hebben zowel voor- als nadelen. Deze vooren nadelen kunnen meer of minder uitgesproken zijn naar gelang de specifieke vorm van de projectstructuur. De risico’s van elke bestuurstijl kunnen vergroot worden wanneer beide stijlen op niet consequente wijze worden gemixt. Tabel 26 geeft, onafhankelijk van de verder gekozen projectvorm, weer welke voordelen en risico’s er bij de twee uiterste bestuurstijlen kunnen voortkomen. Tabel 26: Bestuursstijl centrale overheid tav lokale publieke actoren ‘Gesloten autoritaire

‫ ׀‬174 ‫׀‬

‘Faciliterende stijl’*

stijl’* Voordelen motieven

en

Snelle besluitvorming

Groter gevoel van eigenaarschap

Aanwenden van gecentraliseerde capaciteit Focus op het algemeen belang

Actieve betrokkenheid van lokale partner Tevredenheid lokale partner Inhoudelijke verrijking

Risico’s

Passieve meewerking van lokale partners

Stroperige besluitvorming Te weinig lokale capaciteit

Tegenwerking van lokale partners

om het project aan te sturen Focus op het eigen (lokale)

Geen of weinig maatwerk

belang

Ontevredenheid lokale partners

(*Begrippen ontleend aan Pröpper)

> 9.2.

Participatief of contractueel

De keuze voor een participatieve PPS, contractuele PPS, dan wel een hybride PPS hangt af van de aard van het probleem dat men wil oplossen. Elke projectstructuur heeft zijn vooren nadelen. Tabel 27: Contractuele, hybride en participatieve PPS

Voordelen

Contractueel42

Hybride43

Participatief44

Meest eenvoudige

terugverdienen op

Flexibel: de publieke actor blijft controle

42

43

44

Met contractuele PPS worden de samenwerkingsverbanden bedoeld die louter gestoeld zijn op een contractuele overeenkomst tussen de publieke overheid en de private partner; Met een hybride PPS neemt de overheid een minderheidsparticipatie in het DBFMvennootschap waarmee ze een DBFM-overeenkomst afsluit. De DBFM-vennootschap staat in voor de uitvoering van het DBFM-contract en sluit hiervoor contracten af met onderaannemers. Bij een participatieve PPS gaat de overheid een stap verder en richt de publieke overheid samen met een private partner een eigen rechtspersoon op (ook wel SPV of Special Purpose Vehicle genoemd) die het uiteindelijke project zal uitvoeren

‫ ׀‬175 ‫׀‬

constructie

investering

Duidelijke allocatie van risico’s en verantwoordelijkheden

hefboom om

uitoefenen op het besluitvormingsproces

projecten beter

Inkopen in de

gefinancierd te

expertise

krijgen

Afdwingbaar via de rechtbank

Expliciteren van een

Publieke partner blijft principaal

Geschikt wanneer

langdurig engagement

output niet ex ante kan gekwantificeerd

Duidelijke einddatum

worden Het inbrengen van eigen expertise

Nadelen

Minder flexibel

Eigen aan

Publieke partner

Vlaanderen

verliest een stuk

Minder geschikt voor erg

(international

zeggenschap

complexe projecten met

ongekend)

een onzekere uitkomst

Verregaande Complexe structuur

verbinding

Potentieel belangenconflict

Grosso modo lijken de voordelen van de twee uiterste projectstructuren (participatief en contractueel) tevens de nadelen van zijn tegenhanger. Een contractuele PPS lijkt te verkiezen voor eenduidige projecten van beperkte duur, of waarvan men de samenwerking binnen een vooropgestelde termijn wenst te evalueren. De projectdoelstellingen (output) moeten met andere woorden kwantificeerbaar kunnen gemaakt worden zodat de overheid haar wensen en eisen ex ante aan de private partner kan opleggen. Deze eisen kunnen best op een zo hoog mogelijk abstractieniveau gelegd worden zodat er ingespeeld kan worden op toekomstige nieuwe technieken (ingebouwde flexibiliteit).

‫ ׀‬176 ‫׀‬

Participatieve PPS lijkt vooral nuttig wanneer men bepaalde problemen of specifieke beleidsthema’s wil aanpakken waarbij de overheid niet ex ante kan specificeren welke oplossing of uitkomst ze juist zoekt. Door het combineren van publieke middelen en expertise met innovatief vermogen en creativiteit uit de private markt wordt dan getracht om meerwaarde te creëren ten aanzien van dat specifieke thema. In die zin worden bij participatieve PPS’en echte partnerschappen gecreëerd in de volledige betekenis van het woord. De meest voorkomende participatieve PPS’en spelen zich af bij gebiedsontwikkelingprojecten of de reconversie van zogenaamde ‘brownfields’. De term PPS wordt voornamelijk gebruikt in de context van infrastructuuren vastgoedprojecten (objectgebonden infrastructuur). Wanneer we de drie verschijningsvormen van PPS naast elkaar leggen, lijkt de contractuele vorm van PPS het meest aangewezen voor dergelijke objectgebonden infrastructuurprojecten. De gewenste finaliteit van dergelijke projecten zijn immers vaak perfect op voorhand in te schatten waardoor het relatief eenvoudig op contractuele basis kan worden vorm gegeven. De contractuele vorm is hierbij te verkiezen boven de andere vormen omwille van de hogere transparantie en eenduidigheid. > 9.3.

Typeprojecten

Omwille van de hoge transactiekosten die bij objectgebonden DBFMconstructies gepaard gaan, hebben projecten een bepaalde kritische massa nodig om deze kosten te kunnen compenseren door een geïntegreerde benadering van het project. Vandaag wordt deze kritische grens geschat op ongeveer € 30 miljoen. In Vlaanderen zijn projecten die op zichzelf deze kritische massa kunnen bereiken eerder zeldzaam. Omwille van het streven naar dergelijke kritische massa wordt er vaak gezocht naar een bundeling van verschillende kleinere projecten. Om die manier komt men tot de eerder beschreven geaggregeerde PPS-structuren. Wanneer we bovenstaande kaders (8.4.1. en 8.4.2.) met elkaar verbinden kunnen we een aantal ‘ideaaltypische’ projectstructuren voor objectgebonden geaggregeerde infrastructuurprojecten formuleren. Bij de omschrijving van de verschillende typestructuren gaan we er van uit dat bij

‫ ׀‬177 ‫׀‬

de afweging tussen PPS en een klassieke aanbesteding, PPS (DBFM) de geprefereerde aanbestedingsvorm is. Zoals in punt 8.4.2. reeds is aangegeven lijkt het contractuele model omwille van hun relatieve eenvoud de meest aangewezen vorm voor objectgebonden PPS-projecten. Hierbij kan naar gelang het karakter van het project afgewogen worden hoe groot de rol van de lokale publieke actoren zal zijn (en omgekeerd de rol van de Vlaamse overheid). Hierbij geldt het principe dat hoe sterker een individueel project omgevingsafhankelijk is (dus hoe groter het maatwerk), hoe sterker de rol van de lokale publieke actoren moet zijn. We onderscheiden drie typemodellen. Volgens stijgend belang van de locale actoren zijn dit: het intekenmodel, het partnermodel en het facilitatiemodel. In uitzonderlijke gevallen een zuiver contractueel model niet altijd even haalbaar. In sommige gevallen kunnen participatieve of hybride constructies een oplossing bieden. Tabel 28 geeft hierbij een overzicht van de verschillende mogelijke ideaaltypische varianten met hun hybride en participatieve afgeleiden. Tabel 28: Overzicht geaggregeerde structuren Contractueel

Hybride

Participatief

Zwakke lokale beslissingsruimte

Intekenmodel

Hybride intekenmodel


Matige lokale beslissingsruimte

Partnermodel

Hybride partnermodel


Sterke lokale beslissingsruimte

Facilitatiemodel

/


We onderscheiden in totaal acht verschillende ideaaltypische varianten. Van de drie zuiver contractuele modellen zijn zuiver contractueel, hebben we drie participatieve afgeleiden en twee modellen die vertrekken van een hybride PPS-structuur.

‫ ׀‬178 ‫׀‬

Tabel 29: Geaggregeerde structuren volgens projectkenmerken Maatwerk

Mediair

Standaardisatie

Eenduidig en voorspelbaar

(Contractueel) facilitatiemodel

(Contractueel) partnermodel

(Contractueel) Intekenmodel

Complex en onvoorspelbaar




In wat volgt zullen we dieper in gaan op de verschillende varianten. We beginnen met de drie contractuele standaard modellen. Vervolgens zullen we ingaan op de participatieve afgeleide modellen. Tot slot bespreken we de twee hybride tussenvormen. > 9.3.1.

Contractuele vormen

We zagen eerder dat bij objectgebonden projecten een zuivere contractuele formule de uitgangspositie is. Ook wanneer een project een bundeling van verschillende individuele (lokale) projecten inhoudt, geniet een zuivere contractuele PPS de voorkeur. Evenzeer gelden hier dezelfde randvoorwaarden als bij een enkelvoudige contractuele PPS: het project moet eenduidig zijn en de wenselijke output moet kwantificeerbaar zijn. Bij geaggregeerde PPS-projecten is een bijkomend aspect dat door de veelheid van individuele projecten en de daarbij horende uitbreiding van de arena van betrokken actoren (met de lokale publieke spelers) de complexiteit van dergelijke projecten sterk verhoogd wordt. Dergelijke meer uitgebreide complexiteit is enkel beheersbaar op geaggregeerd niveau wanneer individuele projecten sterk gestandaardiseerd kunnen worden. Wil men sterk standaardiseren, dan moeten de individuele projecten er zich ook toe lenen. Enkel projecten die geen oplossing op maat vereisen zouden

‫ ׀‬179 ‫׀‬

dan in aanmerking komen voor dergelijke geaggregeerde contractuele PPSformule. Standaardisatie mag met andere woorden geen potentiële minwaarde geven aan de lokale inbedding van de projecten. 1. Het Intekenmodel Typeproject De meest doorgedreven projectstructuur die toegepast kan worden bij geaggregeerde gestandaardiseerde PPS-projecten is wat wij het ‘intekenmodel’ noemen. Dit model kan toegepast worden wanneer er op verschillende plaatsen een lokale behoefte is voor een bepaalde infrastructuur. Bovendien is deze gewenste infrastructuur erg generiek zodat er weinig tot geen lokale aanpassingen nodig zijn. De Vlaamse overheid kan er in dit geval voor opteren om een gegroepeerde aanbesteding in de markt te plaatsen waarbij gevraagd wordt om op de verschillende locaties een gestandaardiseerde infrastructuur te ontwikkelen. Standaardmodel Bij het intekenmodel neemt de Vlaamse overheid, na een behoefteonderzoek (consultatie), het initiatief om een bepaald typeinfrastructuur via PPS uit te voeren. Indien blijkt dat er voldoende vraag is naar een bepaald type-infrastructuur, werkt de Vlaamse overheid vervolgens een projectdefinitie en een typebestek uit.

‫ ׀‬180 ‫׀‬

Figuur 15: Het intekenmodel

DBFM‐ overeenkomst

Privaat DBFM consortium

Engagementsverklaring

Vlaamse overheid

Project

Lokale publieke overheid

Project


Project


Voor men de gegroepeerde opdracht effectief op de markt plaatst, moet men idealiter zeker zijn van de omvang van het pakket dat men aanbiedt. Geïnteresseerde lokale overheden moeten bijgevolg op voorhand intekenen op het uitgewerkte programma en geven hierbij een engagementsverklaring dat zij in gans het PPS-traject instappen. Hierbij is het aan te raden om een duidelijk afsprakenkader vast te leggen waarin wordt gedefinieerd wie welke taken en verplichtingen voor zich neemt en de inspanningsverplichting om publiekrechterlijke bevoegdheden uit te oefenen wordt opgenomen (bv. het tijdig afleveren van vergunningen). De Vlaamse overheid wordt vervolgens gemandateerd om de contractonderhandelingen met de private aanbieders te leiden. Ook hier

‫ ׀‬181 ‫׀‬

kan de Vlaamse overheid opteren om de betrokken lokale publieke partners een stem te geven in een eventuele selectiecommissie. Na de selectie van de private partner wordt het DBFM-contract door al de betrokken actoren getekend. Ten slotte, staat de private partner in voor de gehele uitvoering van het programma. Waarbij aan publieke zijde de coördinerende rol door de Vlaamse overheid wordt opgenomen. Het intekenmodel lijkt in dit opzicht sterk op een samenaankoopprocedure waarbij de Vlaamse overheid fungeert als de koopcentrale. Rollen van de betrokken actoren Vlaamse overheid o het uittekenen van de projectdefinitie en het opstellen van het bouwprogramma (standaarddocumenten) neemt de rol op van aanbestedende overheid o Coördinatie Lokale overheid o Rol beperkt zich tot het intekenen op het gestandaardiseerde DBFM-programma Private partner o Staat in voor zowel het ontwerp, bouw, financiering en onderhoud (of exploitatie) van de infrastructuur. Voor- en nadelen van het intekenmodel Voordelen -

Creëert een zekere kritische massa

-

Beperkt de transactiekosten (slechts eenmaal onderhandelen)

-

Schaalvoordelen (ontwerp, aankoop bouwmaterialen, enz..)

-

Expertise gecentraliseerd

Nadelen -

Geen projecten op maat mogelijk

-

Enkel voor bundeling van heel gelijkaardige projecten zonder ruimtelijke integratie

-

Weinig inspraak mogelijk

‫ ׀‬182 ‫׀‬

2. Het partnermodel Typeproject Wanneer er een algemene lokale nood is aan een bepaald type infrastructuur, maar waarbij er een per lokaal project een aantal projectspecifieke elementen aanwezig zijn lijkt het intekenmodel minder geschikt omdat het rigide karakter minder ruimte laat voor inspraak van lokale partners en een zeker niveau van maatwerk. Voor dergelijke projecten kan men opteren voor een ‘partnermodel’ waarbij de Vlaamse overheid een basisprogramma ontwikkeld, waarbij lokale publieke actoren hun specifieke projecteisen aan kunnen toevoegen. Standaardmodel In vergelijking met het intekenmodel, wordt bij het partnermodel de inbreng van de lokale partners ten aanzien van de invulling van de projecten vergroot.

Figuur 16: Het partnermodel

Vlaamse overheid 2

DBFMovereenkomst(en)


Publiek-publieke afstemming

1

Lokale overheid

Lokale

Lokale

overheid

overheid

project

project

Project

‫ ׀‬183 ‫׀‬

Bij het partnermodel neemt de Vlaamse overheid, na een behoefteonderzoek (consultatie), het initiatief om een bepaalde basisinfrastructuur via PPS uit te voeren. Indien blijkt dat er voldoende vraag is naar een bepaald type infrastructuur, werkt de Vlaamse overheid vervolgens een basisprogramma uit. In de publieke afstemmingsfase overlegt de Vlaamse overheid met de lokale overheden die met hun project in aanmerking komen over de concrete aanvulling van het basisprogramma voor de specifieke projecten en het verdere procesverloop. De uitkomst van dit overleg wordt vast gelegd in publiek-publieke overeenkomsten (1). Hierbij wordt ook een duidelijk afsprakenkader vast gelegd waarin wordt gedefinieerd wie welke taken en verplichtingen op zich neemt en de inspanningsverplichting om publiekrechterlijke bevoegdheden uit te oefenen wordt opgenomen (bv. het tijdig afleveren van vergunningen). De Vlaamse overheid wordt vervolgens door de lokale actoren gemandateerd om de contractonderhandelingen met de private aanbieders te leiden. Ook hier kan de Vlaamse overheid opteren om de betrokken lokale publieke partners een stem te geven in een selectiecommissie. Na de selectie van de private partner wordt het DBFM-contract door al de betrokken actoren getekend. Dit kan gaan dan gaan om een standaardmoedercontract met bijakten waar de projectspecifieke elementen in worden weergegeven (of individuele contracten met een gelijkaardige basis). De private partner staat tot slot in voor de gehele uitvoering van het programma. De lokale overheden fungeren hierbij als belangrijkste aanspreekpunt. De Vlaamse overheid vervult een ondersteunende rol. Rollen van de betrokken actoren Vlaamse overheid het uittekenen van de projectdefinitie en het opstellen van het basisprogramma (standaarddocumenten) in samenspraak met de lokale overheden neemt de rol op van aanbestedende overheid Coördinatie Begeleiding lokale overheden

‫ ׀‬184 ‫׀‬

Lokale overheid het uittekenen van de projectdefinitie en het opstellen van het specifieke programma in samenspraak met de Vlaamse overheid Private partner Staat in voor zowel het ontwerp, bouw, financiering en onderhoud (of exploitatie) van de infrastructuur. Voor- en nadelen van het partnermodel Voordelen -

Creëert een zekere kritische massa

-

Beperkt de transactiekosten (slechts eenmaal onderhandelen)

-

Schaalvoordelen (aankoop bouwmaterialen, enz..)

-

Expertise gecentraliseerd

-

Beperkt maatwerk mogelijk

Nadelen -

Geselecteerde private partner niet voor alle lokale projecten de geprefereerde partner

-

Stroperige besluitvorming

-

Maatwerk beperkt en inspraak beperkt (omgekeerd evenredig met stroperige besluitvorming) 3. Het facilitatiemodel

Typeproject In dit rapport is gebleken dat er een aantal nadelen zijn aan een geaggregeerde PPS die bestaat uit verschillende niet verwante individuele (lokale) projecten. Zo dreigt het gevaar dat door het clusteren van individuele projecten de gekozen private uitvoerder niet voor elk individueel project de beste kandidaat is. Hiermee verbonden is het een moeilijke oefening om centraal gestuurde projecten op lokale leest te ontwikkelen. Wil men voor elk individueel project aan maatwerk doen, dan wordt het geaggregeerde PPS-project moeilijk beheersbaar.

‫ ׀‬185 ‫׀‬

Projecten op maat vragen een grote mate van inspraak en participatie (coproduceren). Nadelen van diepgaande participatie en inspraak zijn de grote kans op een stroperige besluitvorming en moeilijke compromisvorming (met grijze projecten i.p.v. innovatieve en vernieuwende ideeën als mogelijk gevolg). Bovendien zijn de economische schaalvoordelen van geaggregeerde PPS niet altijd even groot. Men moet weliswaar maar één aanbestedingsprocedure voorzien en het gekozen consortium kan haar aankoopprocedures voor alle deelprojecten bundelen, het geaggregeerde project blijft een verzameling van individuele projecten waarvan de maatschappelijke meerwaarde misschien groter zou zijn wanneer deze projecten een diepere lokale integratie zouden kennen45. Een oplossing zou er in kunnen bestaan om PPS projecten van onderuit te laten initiëren en aansturen waarbij de Vlaamse overheid een faciliterend kader aanbiedt. Standaardmodel Bij het facilitatiemodel kan de rol van de Vlaamse overheid er in bestaan om voor specifieke beleidsmaterie een PPS-(investerings)programma op te stellen waar lokaal geïnitieerde PPS-projecten vervolgens een beroep op kunnen doen. Zo kunnen lokale PPS-projecten tot stand komen waarbij er aandacht is voor functionele synergieën en ruimtelijke integratie (maatschappelijke meerwaarde/ financiële meerwaarde). Projectonderdelen die in lijn liggen met het beleidsveld waarvoor een specifiek programma wordt gecreëerd (bv. schoolinfrastructuur, sportinfrastructuur, sociale huisvesting,…), zouden in dat geval beroep kunnen doen op een Vlaamse subsidie uit het investeringsprogramma46. 45

46

Een ex ante meerwaarde toets is hier op zijn plaats om na te gaan of de financiële meerwaarde van een geaggregeerde PPS de maatschappelijke meerwaarde van een gedecentraliseerde PPS overstijgt. Deze subsidie kan de omvang hebben van een vooraf bepaald percentage van de beschikbaarheidvergoeding die berekend wordt op dat specifieke projectonderdeel. (Hierbij moet wel gewaakt worden dat kosten van andere projectonderdelen die niet voor subsidie in aanmerking komen worden verschoven naar de projectonderdelen waar de subsidie op berekend wordt). Een andere mogelijkheid is dat de subsidie wordt berekend op een manier dat ook de Vlaamse overheid mee kan genieten van eventuele financiële meerwaarde die gecreëerd wordt door de functionele synergie van niet-rendabele projectonderdelen met rendabele projectonderdelen. (Bv. een berekening op basis van

‫ ׀‬186 ‫׀‬

Figuur 17: Het facilitatiemodel

Vlaamse overheid

(specifiek) PPS‐kader

Subsidies onder voorwaarden (enkel voor onderhavige projectonderdelen

Project

Lokale overheid


project

project

Lokale overheid

Lokale overheid


Project

Lokale overheid


Randvoorwaarde van deze werkwijze is dat de Vlaamse overheid faciliterende instrumenten aanbiedt (zoals verregaande gestandaardiseerde contracten) waardoor PPS meer bereikbaar wordt voor kleinere projecten. Verder is bij zulke lokaal aangestuurde PPS'en een ondersteuning nodig vanuit Vlaanderen omdat niet elk lokaal bestuur over de juiste capaciteiten beschikt om een PPS aan te sturen. Dergelijke ondersteuning zou de kwaliteit en een vlotte implementatie van de projecten moeten verzekeren.

het percentage nuttige oppervlakte van het projectonderdeel ten aanzien van het ganse project. Een derde mogelijkheid bestaat er in dat de subsidie bestaat uit een forfaitair bedrag.

‫ ׀‬187 ‫׀‬

Rollen van de betrokken actoren Vlaamse overheid o het creëren van een facilitair kader (regelgevend kader, subsidiekader,..) o Begeleiding lokale overheden (procesondersteuning) o Aanbieden van instrumenten Lokale overheid o Volledige regie van het eigen project Private partner o Staat in voor zowel het ontwerp, bouw, financiering en onderhoud (of exploitatie) van de infrastructuur.

Voor- en nadelen van het facilitatiemodel Voordelen -

Lokale en kleine private partijen ook potentiële kandidaten

-

Projecten op maat

-

Functionele synergieën ‘eventueel beschikbaarheidsvergoeding)

-

Dealflow

verlagen

van

de

Nadelen -

Transactiekosten hoog in vergelijking met schaalgrootte (kan getemperd worden door het aanbieden van standaardcontracten)

-

Transactiekosten verspreid

-

Beperkte lokale expertise (ondersteuning van Vlaanderen nodig)

> 9.3.2.

Participatieve vormen

In punt 7.4.2. werd reeds beschreven dat een participatieve PPS vooral nuttig lijkt wanneer men bepaalde problemen of specifieke beleidsthema’s wil aanpakken waarbij de publieke partij ex ante niet kan specificeren naar welke oplossing of uitkomst ze juist zoekt. Door het combineren van publieke middelen en expertise met innovatief vermogen en creativiteit uit de private markt wordt dan getracht om meerwaarde te creëren ten aanzien van dat specifieke thema.

‫ ׀‬188 ‫׀‬

Specifiek voor infrastructuurprojecten is deze vorm van PPS eerder uitzonderlijk omdat bij infrastructuurprojecten het vaak duidelijk is wat de finaliteit van het project zou moeten zijn. Wanneer de uiteindelijke finaliteit niet gekend is, of wanneer er nog onduidelijkheden zijn over het pad dat gevolgd moet worden om een bepaald resultaat te bereiken kan men opteren om een participatieve PPS op te starten. 4. Het participatieve intekenmodel Typeproject Een eerste model van participatieve PPS dat we omschrijven is het participatieve intekenmodel. Voor dit model kan geopteerd worden wanneer er een (toekomstige) behoefte aan een bepaalde type-infrastructuur is gedetecteerd, maar waar er voorlopig nog geen concrete vraag voor is. Bovendien is er geen of beperkte technische kennis op de markt aanwezig om de gewenste infrastructuur te verwezenlijken en zijn er ook geen directe prikkels voor private partijen om deze kennis op korte termijn te gaan ontwikkelen. Standaardmodel Bij het ‘participatieve intekenmodel’ neemt de Vlaamse overheid, na een behoefteonderzoek (consultatie), het initiatief om een bepaald typeinfrastructuur via participatieve PPS (of institutionele PPS) te gaan ontwikkelen. Hiervoor gaat de Vlaamse overheid op zoek naar een private partner om samen een publiek-private vennootschap op te richten. Bij de keuze van een geschikte vennootschapsvorm zal in principe worden geopteerd voor een vennootschap waar de aansprakelijkheid van de vennoten, respectievelijk de aandeelhouders, voor de schulden van de vennootschap beperkt is tot wat ze zelf in de vennootschap hebben ingebracht. Het gaat dan voornamelijk om de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid (BVBA), de coöperatieve vennootschap met beperkte aansprakelijkheid (CVBA) en de naamloze vennootschap (NV) (Eubelius 2009: 86). Hoewel de wetgeving overheidsopdrachten niet van toepassing is op het creëren van dergelijk publiek-privaat vennootschap op zich, is de wetgeving ‫ ׀‬189 ‫׀‬

overheidsopdrachten wel van toepassing wanneer dergelijke daad vergezeld wordt door het uitbesteden van taken die kunnen aangewezen worden als een publiek contract of een concessie (Europese commissie 2004). Aangezien in het kader van een participatieve PPS de overheid via de procedure om de private partner te kiezen vaak tegelijkertijd ook het ontwerp, bouw en exploitatie of onderhoud van projecten gunnen, is in deze gevallen de wetgeving overheidsopdrachten van toepassing.

Figuur 18: Het participatieve intekenmodel

Vlaamse overheid Behoefteonderzoek

Participatie in het PPS‐vennootschap


Publiek‐privaat DBFM consortium Uitvoering

project

project

Lokale overheid

Lokale overheid

project

Lokale overheid

De gevormde publiek-private vennootschap (SPV) zou dan instaan voor de ontwikkeling van een type-infrastructuur die vervolgens wordt gerealiseerd op die locaties waar er behoefte is aan dit nieuwe type van infrastructuur. Dit kan enerzijds een louter Vlaamse aangelegenheid zijn waarbij met de uiteindelijke realisatie van de infrastructuur wel met lokale overheden moet afgestemd worden met betrekking tot hun publiekrechterlijke bevoegdheden (bv. afleveren van vergunningen, enz.). Anderzijds kan de vraag voor de realisatie van een typestructuur vanuit de lokale overheden

‫ ׀‬190 ‫׀‬

komen, die dan fungeren als afnemer van de publiek-private vennootschap (onderhandelingsprocedure op basis van artikel 17 § 2, 1°, f)). De SPV haalt vervolgens haar inkomsten uit de beschikbaarheidvergoedingen die vanuit de Vlaamse of lokale overheden (naar gelang wie de afnemer zal zijn) worden betaald. Rollen van de betrokken actoren Vlaamse overheid -

Zoeken naar een private partner voor de oprichting van een publiekprivaat vennootschap

-

Mee helpen bij de inhoudelijke ontwikkeling van de infrastructuur

-

Eventueel afnemer van de Vlaamse SPV

Lokale overheid -

Secundaire stakeholder (afleveren van vergunningen, etc..)

-

Eventueel afnemer van de Vlaamse SPV

Private partner -

Ontwikkeling van de infrastructuur

Voor- en nadelen van het participatieve intekenmodel Voordelen -

Mogelijke constructie in geval van marktfalen

-

Vlaamse overheid kan te allen tijde bijsturen waar ze het nodig acht

-

Grotere flexibiliteit

Nadelen -

Voornamelijk voor de ontwikkeling van een standaardinfrastructuur

-

Grote onzekerheid (ontwikkelingsrisico) (wanneer het doelpubliek lokale overheden zijn, ook: vraagrisico en/of volumerisico)

-

Niet ESR-neutraal als de publieke participatie groter is dan 50%

‫ ׀‬191 ‫׀‬

5. Het participatieve partnermodel Typeproject Het tweede model van participatieve PPS dat we omschrijven is het ‘participatieve partnermodel’. Voor dit model kan geopteerd worden wanneer binnen een Vlaams beleidsveld een concrete lokale behoefte voor een bepaalde type-infrastructuur wordt gedetecteerd waarvoor er echter geen of beperkte technische kennis op de markt aanwezig is om de gewenste infrastructuur te verwezenlijken en er ook geen directe prikkels zijn voor private partijen om deze kennis op korte termijn te gaan ontwikkelen. Standaardmodel

Figuur 18: Het participatieve partnermodel

Vlaamse overheid

Private partner Participatie in het PPS‐vennootschap

Publiek‐privaat DBFM consortium

Lokale overheid

Lokale overheid Lokale overheid

Uitvoering met aparte bijakten project

project project

‫ ׀‬192 ‫׀‬

Bij het ‘participatieve partnermodel’ neemt de Vlaamse overheid, na een behoefteonderzoek (consultatie), na wat de nood is ten aanzien van een bepaalde type-infrastructuur. Op basis van dit onderzoek volgt er een verdere publiek-publieke afstemming met lokale actoren die hebben aangegeven interesse te hebben in de voorgestelde type-infrastructuur. Vervolgens kan de Vlaamse overheid op basis van een mandaatovereenkomst (of samen met de lokale overheden) op zoek gaan naar een geschikte private partner voor de oprichting van een publiek-privaat vennootschap waarin uiteindelijk alle betrokken actoren in participeren. Het gevormde publiek-private vennootschap (SPV) zou dan instaan voor de ontwikkeling van een type-infrastructuur die vervolgens wordt gerealiseerd op de vooropgestelde locaties. De SPV haalt vervolgens haar inkomsten uit de beschikbaarheidvergoedingen die vanuit de Vlaamse of lokale overheden (naar gelang wie de afnemer zal zijn) worden betaald. Rollen van de betrokken actoren Vlaamse overheid -


-


Lokale overheid -


-

Afnemer van de Vlaamse SPV

Private partner -


‫ ׀‬193 ‫׀‬

Voor- en nadelen van het participatieve partnermodel Voordelen -


-

Vlaamse en lokale overheid kan te allen tijde bijsturen waar ze het nodig acht

-


-

Geen volumerisico

Nadelen -

Voornamelijk voor de ontwikkeling van een standaardinfrastructuur

-

Stroperige besluitvorming

-

Ontwikkelingsrisico

-

Transactiekosten mogelijk hoog in vergelijking met schaalgrootte

-


-

Beperkingen door huidige wetgeving omtrent inter-gemeentelijke samenwerking* (*Artikel 195 van het Gemeentedecreet maakt participatie in vennootschappen voor een lokaal PPS-project principieel mogelijk, echter: o geen afbreuk doen aan decreet van 6 juli 2001 houdende de intergemeentelijke samenwerking o taak van gemeentelijk belang o geen overdracht van gemeentelijk personeel of infrastructuur) 6. Het participatieve facilitatiemodel

Projecttype Het laatste model van participatieve PPS dat we omschrijven is het ‘participatieve facilitatiemodel’. Voor dit model kan geopteerd worden wanneer er specifieke lokale behoefte is aan een bepaalde typeinfrastructuren waarvoor er geen of beperkte technische kennis op de markt aanwezig is om de gewenste infrastructuur te verwezenlijken en zijn er ook ‫ ׀‬194 ‫׀‬

geen directe prikkels voor private partijen om deze kennis op korte termijn te gaan ontwikkelen. Door de onderlinge verscheidenheid van de gewenste infrastructuur tussen lokale situaties, is een geaggregeerde Vlaamse oplossing niet mogelijk. Hierbij kan het ook gaan om lokale gebiedsontwikkelingsprojecten of reconversieprojecten van zogenaamde ‘brownfields’. Deze formule kan echter niet op basis van het decreet betreffende de intergemeentelijke samenwerking (6 juli 2001) waar enkel bij de figuur van interlokale vereniging een private partner kunnen participeren. Deze vorm van interlokale samenwerking heeft echter geen rechtspersoonlijkheid en daarmee ongeschikt als PPS. De taak van de Vlaamse overheid beperkt zich bij dit model tot het ontwikkelen van een facilitair kader (bv. decreet) waarbinnen dergelijke samenwerkingsverbanden mogelijk worden. Standaardmodel Bij het ‘participatieve facilitatiemodel’ neemt de lokale overheid of meerdere lokale overheden, binnen het facilitaire kader dat door de Vlaamse overheid wordt geboden, het initiatief om een bepaald typeinfrastructuur via participatieve PPS (of institutionele PPS) te gaan ontwikkelen. Hiervoor gaat de lokale overheid (of meerdere overheden samen) op zoek naar een private partner om samen een publiek-private vennootschap op te richten. In die zouden deze constructies lijken op gemengde intercommunales (die sinds het decreet betreffende de intergemeentelijke samenwerking verboden zijn in Vlaanderen).

‫ ׀‬195 ‫׀‬

Figuur 20: Het participatieve facilitatiemodel

Vlaamse overheid

(specifiek) PPS‐kader

Subsidies onder voorwaarden (enkel voor onderhavige projectonderdelen) Publiek‐ privaat DBFM consortium

Lokale overheid

Project


Publiek‐ privaat DBFM consortium

Lokale overheid

project

Lokale overheid

project


Het gevormde lokale publiek-private vennootschappen (SPV) zouden vervolgens instaan voor de ontwikkeling van de gewenste typeinfrastructuur voor die specifieke regio. De SPV haalt vervolgens haar inkomsten uit de beschikbaarheidvergoedingen die vanuit de Vlaamse of lokale overheden (naar gelang wie de afnemer zal zijn) worden betaald.

‫ ׀‬196 ‫׀‬

Rollen van de betrokken actoren Vlaamse overheid -

Het opstellen van een faciliterend kader

Lokale overheid -


-


-

Afnemer van de interlokale SPV

Private partner -


Voor- en nadelen van het participatieve facilitatiemodel Voordelen -


-

Lokale overheid kan te allen tijde bijsturen waar ze het nodig acht

-


-

Maatwerk

Nadelen -

Grote onzekerheid (ontwikkelingsrisico)

-

Transactiekosten mogelijk hoog in vergelijking met schaalgrootte

-


-

Beperkingen door huidige wetgeving omtrent inter-gemeentelijke samenwerking* (*Artikel 195 van het Gemeentedecreet maakt participatie in vennootschappen voor een lokaal PPS-project principieel mogelijk, echter: o geen afbreuk doen aan decreet van 6 juli 2001 houdende de intergemeentelijke samenwerking o taak van gemeentelijk belang o geen overdracht van gemeentelijk personeel of ‫ ׀‬197 ‫׀‬

infrastructuur) > 9.3.3.

Hybride modellen

Naast zuivere modellen worden in Vlaanderen ook gebruik gemaakt van hybride PPS-structuren waarbij het afsluiten van een DBFM-contract wordt gecombineerd met een publieke participatie in het DBFM-vennootschap. Dit DBFM-vennootschap heeft in dergelijke gevallen meestal de functie van ontwikkelingsvennootschap waarbij dit vennootschap aparte contracten afsluit met onderaannemers. In die zin kunnen we op basis van deze hybride structuren twee standaardmodellen onderscheiden. 7. Het hybride intekenmodel Een eerste model baseert zich op het intekenmodel. Het verschil met het intekenmodel is dat de Vlaamse overheid niet op zoek gaat naar een privaat consortium waar ook alle capaciteiten voor de deelcomponenten van ontwerp, bouw, financiering en onderhoud in vertegenwoordigd zijn, maar vooral naar een private financier of ontwikkelaar met projectmanagementcapaciteit. De Vlaamse overheid sluit na onderhandelingen een DBFM-overeenkomst met het publiek-private ontwikkeling-SPV die gevormd wordt door de gekozen private partner en waarin de Vlaamse overheid participeert als (minderheids-)aandeelhouder.

‫ ׀‬198 ‫׀‬

Figuur 21: Het hybride intekenmodel

Engagementsverklaring

Vlaamse overheid

DBFM‐ overeenkomst

Publiek‐private Ontwikkelings‐SPV

Private financier/ ontwikkelaar

DBM

Private aannemer

Uitvoering

Project


Project


Project


8. Het hybride partnermodel Het tweede model baseert zich op het partnermodel. Gelijkaardig aan het hybride intekenmodel gaat de Vlaamse overheid op zoek naar een private financier of ontwikkelaar met projectmanagementcapaciteit. De Vlaamse overheid sluit na onderhandelingen een DBFM-overeenkomst met het publiek-private ontwikkeling-SPV die gevormd wordt door de gekozen private partner en waarin de Vlaamse overheid participeert als (minderheids-)aandeelhouder.

‫ ׀‬199 ‫׀‬

Figuur 22: Het hybride partnermodel DBFM‐ overeenkomst

Vlaamse overheid

Private financier/ ontwikkelaar

Publiek‐privaat ontwikkelings‐SPV

Publiek-publieke afstemming

1

DBM

Private aannemer(s)

Individuele DBFM‐ overeenkomsten

2 Lokale overheid

Lokale

Lokale

overheid

ove rheid

project

project

Project

Anders dan bij het intekenmodel wordt er een grotere ruimte gegeven voor inbreng van de betrokken lokale publieke actoren. In de publieke afstemmingsfase overlegt de Vlaamse overheid met de lokale overheden over de concrete aanvulling van het basisprogramma voor de specifieke projecten en het verdere procesverloop. De uitkomst van dit overleg wordt vast gelegd in publiek-publieke overeenkomsten (1). Hierbij wordt ook een duidelijk afsprakenkader vast gelegd waarin wordt gedefinieerd wie welke taken en verplichtingen op zich neemt en de inspanningsverplichting om publiekrechterlijke bevoegdheden uit te oefenen wordt opgenomen (bv. het tijdig afleveren van vergunningen). De Vlaamse overheid wordt vervolgens door de lokale actoren gemandateerd om de contractonderhandelingen met de private kandidaat promotors/financiers te leiden. De Vlaamse overheid sluit na onderhandelingen een DBFM-overeenkomst met het publiek-private ontwikkeling-SPV die gevormd wordt door de gekozen private partner en waarin de Vlaamse overheid participeert als (minderheids-)aandeelhouder.

‫ ׀‬200 ‫׀‬

De publiek-private SPV staat tot slot in voor de gehele uitvoering van het programma. Voor de verdere uitwerking van de individuele projecten dient er nadien nog een verdere afstemming of onderhandelingen te volgen tussen de lokale overheden en de publiek-private SPV (2). Door deze getrapte structuur (met een dubbele onderhandelingsronde) worden de transactiekosten echter sterk verhoogd. Hierbij stelt de vraag zich of de eventuele voordelen van dergelijke structuur wel opwegen tegenover dit bijkomende nadeel. Voor- en nadelen van hybride structuren Er kunnen twee specifieke motieven worden onderscheiden om met dergelijke hybride structuren te gaan werken: -

terugverdienen op investering. Door te participeren in het projectvennootschap kan de Vlaamse overheid een deel het rendement op de investering naar zichzelf laten terug vloeien.

-

hefboom om projecten beter gefinancierd te krijgen. Door een bijdrage van publiek ‘equity’ is er minder nood aan private ‘equity’. Vooral in tijden van kredietschaarste kan dit motief opspelen. Bovendien kan een publieke participatie gezien worden als een vertrouwenswekkende maatregel. Het geeft een signaal aan de private markt dat de overheid geloofd in het project door er zelf in te willen investeren. Daarnaast lijkt het voor de private markt ook waarschijnlijker dat de overheid bij zal springen wanneer het project zou dreigen te mislukken.

Hierbij is het van belang om af te wegen of de mogelijke voordelen de mogelijke nadelen overstijgen: -

Internationaal onbekende (en onbeminde?) projectstructuur (minder interesse van de markt waardoor het competitieaspect in het gedrang komt);

-

Complexer dan transactiekosten)

zuiver

contractuele

vorm

(hogere

‫ ׀‬201 ‫׀‬

-

‫ ׀‬202 ‫׀‬

Potentieel belangenconflict tussen opdrachtgever en als opdrachtnemer.

de

overheid

als

10. Derde generatie PPS: Leereffect? Een van de recente grote PPS-projecten in Vlaanderen is het Sportinfrastructuurplan. Om het probleem van het structurele tekort aan sportfaciliteiten in Vlaanderen op te lossen werd ook hier geopteerd voor een PPS-formule. Hierbij werd er een onderscheid gemaakt tussen verschillende deeldomeinen: kunstgrasvelden, eenvoudige sporthallen, eenvoudige zwembaden en multifunctionele sportinfrastructuur. Voor elk deeldomein, te beginnen met de kunstgrasvelden, zal een private partner wordt geopteerd om per deeldomein waarop de inhaalbeweging van toepassing is een private partner te zoeken. Voor het deeldomein ‘multifunctionele sportinfrastructuur’ zal per individueel project een private partner worden gezocht. In wat volgt gaan we nog kort na op welke manier dit project is vormgegeven. Op die manier kunnen we toetsen of er op Vlaams niveau lessen uit voorgaande projecten zijn mee genomen. > 10.1. Participatief of contractueel Voor het project werd uitgegaan van een contractuele PPS. Toch werd er in de schoot van PMV een investeringsfonds ‘Invespo’ opgericht waarmee de overheid een participatie kan nemen in de op te richten (private) projectvennootschappen. De mogelijkheid om dergelijke (minderheids)participatie te nemen werd aangereikt om enerzijds projecten (beter) gefinancierd te krijgen (op vraag van marktpartijen) en anderzijds als een mogelijkheid om een deel van het rendement van het projectvennootschap terug naar de overheid te laten vloeien. > 10.2. Publieke constellatie Het PPS-project Sportinfrastructuurfonds is een groots opgezet project dat een aantal lokale projecten bundelt en bijgevolg meerdere publieke actoren omvat. In die zin kan het gezien worden al een geaggregeerd PPS-project waarbij een doorgedreven publiek-publieke structurering van belang is. De Vlaamse regering heeft er voor gekozen om een PPS-raamwerk op te zetten waarbinnen de projecten tot uitvoering kunnen komen. Hierbij is er onderscheid gemaakt tussen relatief eenvoudige en eenduidige projecten (kunstgrasvelden, eenvoudige sporthallen en eenvoudige zwembaden) aan

‫ ׀‬203 ‫׀‬

de ene kant en meer complexe projecten (multifunctionele sportcomplexen) aan de andere kant. Het basiskader van dit PPS-project werd vormgegeven door het decreet van 23 mei 2008 betreffende de inhaalbeweging in sportinfrastructuur via alternatieve financiering. Lokale overheden konden vervolgens een subsidieaanvraag indienen voor de realisatie van hun sportinfrastructuur binnen dit wettelijke kader. Aanvragen werden vervolgens beoordeeld door een selectiecommissie die hier speciaal voor werd opgericht. De lokale besturen konden zelf hun outputspecificaties voor de gewenste infrastructuur opstellen. Voorwaarde was echter wel dat er aan het basis bouwprogramma, dat door de minister werd vastgesteld, werd voldaan. Eenmaal geselecteerd voor het PPS-programma dienen de lokale overheden een mandaat te verlenen aan de Vlaamse overheid voor het voeren van de gunningsprocedure. Hiervoor werd de groep ‘Sportfacilitator’ opgericht. Voor de geclusterde projecten voert ‘sportfacilitator’ de onderhandelingsprocedure met een private partner. In het geval van de multifunctionele sportcentra onderhandelt de lokale overheid echter zelf rechtstreeks met de private partner. Sportfacilitator biedt de lokale overheid hierbij een ondersteunende rol aan. Zo zal de lokale overheid zelf onderhandelen over de verdere invulling van het van het ontwerp van DBFM(O)-overeenkomst met de private kandidaten.

Sportfacilitator Deze operationele groep omvat een samenwerkingsverband tussen de Participatiemaatschappij Vlaanderen (PMV), het kabinet van de Vlaamse minister van Sport, het Vlaams Kenniscentrum PPS en het Departement Cultuur, Jeugd, Sport en Media. (http://www.cjsm.vlaanderen.be/sport/sportinfrastructuurplan/situering /index.html) De taken van deze operationele groep omvat: -

‫ ׀‬204 ‫׀‬

coördineert, beheert, faciliteert en ondersteunt de door

de Vlaamse overheid opgenomen taken -

Aanspreekpunt voor de lokale overheden

-

Voorbereiden basisovereenkomsten

Subsidieen (basisbouwprogramma)

Bestek (selectiefinancieel model)

DBFM(O)-overeenkomst

en

mandaatovereenkomst gunningsleidraad

met

-

Voeren van gunningsprocedure (onderhandelingsprocedure) namens aanbestedende overheid (Vlaamse Gemeenschap)

-

Uitbetaling subsidie (departement CJSM)

> 10.3. Complexe PPS De structuur van deze derde generatie PPS splitst zich uit in twee type projecten. Aan de ene kant de geclusterde projecten (kunstgrasvelden, eenvoudige sporthallen (en eenvoudige zwembaden47)) aan de andere kant de meer complexe projecten (multifunctionele sportcentra). Vanuit het oogpunt van dit rapport lijkt deze tweedeling een logische keuze. De geclusterde eenvoudige projecten De geclusterde structuur van o.a. de kunstgrasvelden sluit nauw aan bij onze ideaaltypische structuur van het ‘intekenmodel’ (type 1).

47

Voor de eenvoudige zwembaden werd uiteindelijk ook gekozen om ze apart aan te besteden omwille van de onderlinge verschillen op vlak van programma van eisen en timing.

‫ ׀‬205 ‫׀‬

Figuur 23: Structuur kunstgrasvelden Specifiek PPS-kader

Selectie en gunning

Privaat consortium

Vlaamse Overheid

Mandaatovereenkomsten Subsidie

Lokaal project

Lokaal project

DBFMovereenkomst

Lokaal project

Lokaal project

Omwille van de grote overheadkosten die met PPS gepaard gaan werd voor de eenvoudige projecten gestreefd naar een voldoende schaalgrootte van het gehele project. Deze schaalgrootte kon men bereiken door een geclusterde aanbesteding van verschillende deelprojecten. Op die manier werd vermeden dat elke lokale overheid apart een hele aanbestedingsprocedure moest doorlopen. Door de eenvoudige en eenduidigheid aard van de deelprojecten, lijken deze projecten zich goed tot clustering te lenen. Zo kan de bijvoorbeeld de vormgeving en realisatie van kunstgrasvelden niet op veel verschillende wijze geïnterpreteerd worden waardoor er een zekere standaardisatie van deze projecten mogelijk is. Hierbij is het tevens voldoende om de participatiegraad te houden op het niveau van ‘consulteren’. Hierbij moet het doel gericht zijn op het verstrekken en verwerven van informatie en het genereren van steun aan het project.

‫ ׀‬206 ‫׀‬

Gedecentraliseerde projecten Voor de multifunctionele sportcentra ligt de nood, aan en de functie van, participatie anders. De aard en invulling van dergelijke sportcentra zijn sterk afhankelijk van de lokale behoefte aan sportinfrastructuur. Hierbij is standaardisatie van de projecten minder evident. Het neerzetten van standaardsportcomplexen op verschillende uiteenlopende locaties zou hierbij dan ook de potentiële maatschappelijke meerwaarde kunnen afromen. In het geval van de multifunctionele sportcentra lijkt het dan ook aangewezen om meer in de richting van projecten op maat te gaan. Waarbij zowel de inhoud als de inbedding van de projecten af worden gestemd op lokale behoeften. In die zin is het van belang dat de betrokken lokale actoren minstens een sterke participatiegraad (v.a. ‘adviseren’) hebben met betrekking tot het project. Toegepast op onze ideaaltypische PPS-structuren lijkt het facilitatiemodel (type 3) de meest aangewezen constructie. Wanneer we naar de eigenlijke structuur kijken van dit deelproject zien we dat deze sterke gelijkenissen heeft met het ideaaltype 3 dat hierboven werd geschetst.

‫ ׀‬207 ‫׀‬

Figuur 24: Structuur multifunctionele sportcentra

Vlaamse Overheid

Specifiek PPS‐kader

Subsidies onder voorwaarden (enkel voor onderhavige projectonderdelen)

Mandaatovereenkomst selectiefase

Selectie en gunning

Lokaal project

Lokaal project

Lokale Lokale overheid overheid

Lokale overheid

Privaat Privaat consortium consortium

Privaat consortium

Conclusie Een korte kijk op de structuur en opbouw van het PPS-project sportinfrastructuurfonds toont aan dat er wel degelijk lessen zijn getrokken uit de voorgaande ervaringen met de eerste Vlaamse (geaggregeerde) PPSprojecten. Vooral op vlak van beheersbaarheid van de projecten zijn er stappen genomen. Het ziet er naar uit dat het streven naar schaalgrootte en kritische massa geen doel op zich meer is. De afweging tussen maatwerk en standaardisatie, rigiditeit en flexibiliteit lijkt een meer prominente plaats bij de vormgeving van projecten in te nemen. Bij het project sportinfrastructuurfondsen wordt dit duidelijk geïllustreerd door het onderscheid tussen de multifunctionele sportcentra en de meer eenvoudige projecten. Hier nauw mee verbonden is de manier waarop er met de lokale actoren wordt omgegaan en welke plaats zij hebben binnen het project. Waar de Vlaamse overheid in eerdere projecten een meer autoritaire stijl aannam,

‫ ׀‬208 ‫׀‬

lijkt ze zich nu, waar nodig, een meer faciliterende stijl aan te meten waarbij de lokale publieke partner dichter bij het project zijn betrokken. Ook ‘facilitatiemodel’ wordt gebruikt: Stadsvernieuwingprojecten Tot slot kunnen we nog opmerken dat we ook een voorbeeld van het ‘facilitatiemodel’ in Vlaanderen terug vinden in de vorm van het subsidieproject ‘Stadsvernieuwingprojecten’. In dit project verleent de Vlaamse Regering projectsubsidies en conceptsubsidies aan steden voor innoverende stadsvernieuwingsprojecten. Het kader voor deze subsidies wordt geleverd door het het decreet van 22 maart 2002 houdende de ondersteuning van stadsvernieuwingsprojecten48. Indien stadsvernieuwingsprojecten in aanmerking willen komen voor de subsidies vanuit de Vlaamse overheid moeten aan twee voorwaarden voldoen: -

Ze moeten een hefboomfunctie hebben in een buurt, wijk of stadsdeel en voor een nieuwe dynamiek kunnen zorgen.

-

Ze moeten gerealiseerd worden in samenwerking met de private sector (minstens 30%).

Binnen dit kader blijft de autonomie van de lokale besturen volledig gevrijwaard. De Vlaamse overheid kan evenwel controle uitoefenen met betrekking tot de besteding van de subsidies. Bijkomend wordt in overleg met de stad in kwestie een begeleidingsgroep samengesteld waarin alle relevante actoren49 betrokken worden. Deze begeleidingsgroep gaat na hoe mensen en middelen zo efficiënt mogelijk ingezet kunnen worden om het project binnen een redelijke termijn te realiseren.

48 49

gewijzigd bij de decreten van 19 december 2003, 24 december 2004 en 22 december 2006. zoals afgevaardigden uit de betrokken beleidssectoren van de Vlaamse overheid, de provinciale administraties, de stedelijke administraties, de bevoegde schepenen, huisvestingsmaatschappijen, private partners, havenbestuur, De Lijn, de NMBS en dergelijke.

‫ ׀‬209 ‫׀‬

Referenties Baron van der Feltz, G. C. W., Coymans, M. G. J. & van Nouhuys, J. F. (2005). Samenwerking tussen overheden ter voorbereiding op Publiek-Private Samenwerking. Den Haag: Kenniscentrum PPS. Blanken,A. (2008). Flexibility against efficiency? An international study on Value for Money in hospital concessions. Dissertation to obtain the degree of doctor at the university of Twente. Bijleveld, G.F. (2008). Een methodiek om sluitende businesscases te realiseren door combinatie van projecten in de herstructurering van de fysieke leefomgeving. Onderzoek voor: Universiteit Twente (UT), faculteit Management & Bestuur. Afstudeerscriptie ter afronding van de studie Technische Bedrijfskunde Bregman, A.G. & de Win, R.W.J.J. (2005). Publiek private samenwerking bij de ruimtelijke inrichting en haar exploitatie. Uit: Monografieën Bouwrecht , deel 26 Bruijn, H. de, G.R. Teisman, J. Edelenbos & W. Veeneman (red.) (2004). Meervoudig ruimtegebruik en het management van meerstemmige processen. Utrecht. Carnegie Consult (2003). Quick reference guide PPS en schoolgebouwen. Cleeren, F. (2002). De bescherming van de belangen van bepaalde aandeelhouders. Accountancy & Tax | Nummer 2/2002 pp. 19-29 Clifton, C. & Duffield, C. (2006). Improved PFI/PPP service outcomes through the integration of Alliance principles. International Journal of Project Management 24 (2006) 573–586 Coosemans, L. & Stienlet, G. (2006). Publiek Prrivate Samenwerking. Een late start, hoge verwachtingen. Service Public Fédéral FINANCES - Belgique 66e année, n°4, 4e trimestre 2006. Cornips, J. (2004). Invloed in interactie. Een onderzoek naar de relatie tussen instituties en invloed in lokale interactieve beleidsprocessen. Printpartners Ipskamp, Enschede.

‫ ׀‬210 ‫׀‬

Commissie Ruding (2008) Op de goede weg en het juiste spoor. Advies van de Commissie Private Financiering van Infrastructuur, Mei 2008. Committee of Public Accounts (2002). Twenty-Eight Report House of Commons. De Bock, W. (2009). Publiek-private samenwerking: de missing link?. In: Forward, maart 2009. DELOITTE (2009). Benchmark PPS in Vlaanderen. Wat kunnen we leren uit het buitenland? In opdracht van: Kenniscentrum Publiek – Private samenwerking van de Vlaamse overheid Dekeyser, G. (2010). Presentatie op studiedag “De overheid als ondernemer –PPS”. 26-01-2010 De Loecker, S. (2009). Actuele visie van een bankier op PPS projecten. Brasschaat, 17 februari 2009 (Presentatie) Edelenbos, J. & Klijn, E.H. (2007). Trust in complex decision-making networks; a theoretical and empirical exploration. Administration and Society, 39(1), 25-50. Elburg, J.-C. van (2008). Market consultation as a tool for early market involvement in infrastructure projects (governance of infrastructure projects). Rebelgroup Advisory, Rotterdam, Nederland. EUBELIUS (2009). Ondernemen met de overheid. Habets, J. (2010). Incomplete Contracts and Public-Private-Partnerships; A case study of the Dutch Infrastructure policy. Ho, S. P. (2008). "Government Policy on PPP Financial Issues: Bid Compensation and Financial Renegotiation." In Policy, Finance & Management for Public Private Partnerships, ed. Akintoye, A. and M. Beck, 267-300. Wiley-Blackwell. Klijn, E.H. & van Twist, M. (2007). PPS in Nederland: retoriek of bloeiende praktijk? Koppenjan, J. (2005). The formation of public-private partnerships: Lessons from nine transport infrastructure projects in the Netherlands. Public Administration, 83, 135-157.

‫ ׀‬211 ‫׀‬

Ham, H. van, & J. Koppenjan (red.), Publiek-private samenwerking bij transportinfrastructuur; wenkend of wijkend perspectief, Lemma, Utrecht, 2002. Hoezen, M. & Hillig, J.B. (2008). The Competitive Dialogue Procedure: Advantages, Disadvantages, and its Implementation into English and Dutch Law. Londen. Hodge, G. & Carsten, G. (2008). The Public-Private Partnership Debate: Taking Stock of the Issues and Renewing the Research Agenda. Venice, Italy, VIU-campus, S. Servolo Island, April 17-18 2008 Horvat, E. (2001), Design & Construct: Een ideale contractvorm voor Ondergronds bouwen, bijdrage Symposium ondergronds bouwen. LETERME, Y. (2004). Beleidsnota 2004-2009. Publiekprivate samenwerking in Vlaanderen. Willen, kunnen, doen. Brussel: Vlaamse Regering. Li , B., Akintoye, A. & Hardcastle, C. (2005). VFM and Risk Allocation Models in Construction PPP Projects . Lorfi, Y. (2009). Sturen op de economisch meest voordelige inschrijving De doelmatigheid van het emvi-criterium bij verschillende contractmodellen. Technische Universiteit Delft Faculteit Bouwkunde, Real Estate & Housing. Ministerie van Financiën (2004). Handleiding:Selectie van private partijen bij PPS bij gebiedsontwikkeling. Ministerie van Financiën (Kenniscentrum PPS) (2005). Samenwerking tussen overheden ter voorbereiding op publiek private samenwerking. National Treasury of South Africa (2005). Module 5: PPP Procurement. Navarro Prado, L. (2006). Public-private partnerships. Legal frameworks for PPP’s. Madrid, July 6th, 2006. Powerpoint presentatie. PMV (2007). Aanbevelingen voor publiek-private samenwerking - code voor goede praktijk. Brussel. REKENHOF (2009). Publiek-private samenwerking bij de Vlaamse overheid. Verslag van het Rekenhof aan het Vlaams Parlement. Brussel: Rekenhof.

‫ ׀‬212 ‫׀‬

Rijksoverheid (2009). De concurrentiegerichte dialog. Een handreiking op basis van de ervaringen tot nu toe van de Rijkswaterstaat en Defensie . Den Haag. RISMAN (1999). Contract risicomanagement. Gouda: CUR RISMAN (2001). ‘Inleiding tot het proces van risicoverdeling in contracten’. Gouda: CUR Royal Haskoning (2006). Eerste Nationale PPS monitor. Saz-Carranza, A. & Serra, A. (2008). Institutional sources of trust in Public-Private Partnerships : A comparison between home-baed and residential social sevices in Spain. 26-28 march 2008, IRSPM XII, Brisbane Queensland. Spackman, M. (2002). Public-private partnerships: lessons from the British approach. Economic Systems, Vol. 26, pp. 283-301. Van de Walle, S. & Loyens, K. (2006). Methoden en technieken van burgerparticipatie: Strategieën voor betrokkenheid van burgers bij het Federaal Plan Duurzame Ontwikkeling. Instituut voor de Overheid, mei 2006. Van Gestel, K. Verhoest, K., Voets, J. (2009). Acht factoren voor een succesvol (inter)gemeentelijk PPS-project. Management in lokale besturen, 80, 227-266. Van Hyfte, B. (2006). Onderscheid tussen een klassieke overheidsopdracht en een PPS-constructie. Vermande, H.M. en M.G. Spalburg (1998). Risicomanagement in de bouw; een verkenning, Rotterdam: Stichting BouwResearch passim. Villé, T. (2006-2007). PPS en de impact van het Europees systeem van rekeningen 1995 (ESR95). Jura Falconis, 43(1), pp. 95-136. Viegas, J.M. (2010). Questioning the need for full amortization in PPP contracts for transport Infrastructure. Research in Transportation Economics 30 (2010) 139e144 Vlaamse Regering. Beleidsbrief VLAAMS WOONBELEID 2001-2002. Vlaams Kenniscentrum PPS (2008). Projectdefinitie www2.vlaanderen.be/pps/documenten/projectdefinitie.pdf

checklist.

‫ ׀‬213 ‫׀‬

Vlaams Kenniscentrum PPS (2009a). Marktraakpleging door openbare besturen.

Vlaams Kenniscentrum PPS (2009b). DBFM-handboek. Brussel. Vlaams Kenniscentrum PPS (2010). Jaarraport PPS. Voets, J., Block, T. & Coppens, T. (2010). Publiek-publieke samenwerking in Vlaamse stadsprojecten: van diagnose naar remedie(s). KENNISCENTRUM VLAAMSE STEDEN. Windey, J. & Verhoest, K. (2008). Beheersovereenkomsten voor lokale besturen. Een praktische handleiding. Brussel, Politeia. Williams, T. (2010). Analysis of the London Underground PPP Failure. EPOC 2010 Conference. Zijlstra, W. (2009). Risman project risico management: de spelers en het spel. 9 december 2009, ZBC. Zitron J (2006). ‘Public-Private Partnership Projects: Towards a Model of Contractor Bidding Decision-Making’. Journal of Purchasing and Supply Management Vol. 12, pp. 53-62

‫ ׀‬214 ‫׀‬

Bijlages

Bijlage 1: Definities methoden en technieken van participatie en inspraak ((oyens & Van de Walle, 2006) Informeren Digitaal debat: De overheid kan via een digitaal debat uitgebreid in discussie treden met burgers, deskundigen, maatschappelijke organisaties en andere overheden over talloze aspecten van een bepaald beleidsprobleem. Dit gebeurt door het uitwisselen van getypte bijdragen via het internet, vertrekkende vanuit een centrale vraag of stelling. Website: Via een website kan men de burger, maatschappelijke organisaties, deskundigen of andere overheden op een laagdrempelige manier toegang geven tot een grote hoeveelheid aan up-to-date informatie over een beleidsthema. Daarnaast kan men via een website ook in interactie treden met de burger Infosessies: Dit is een bijeenkomst waar aanwezigen informatie krijgen over een specifiek beleidstopic. Men begint meestal met een plenaire introductie waarin enkele presentaties worden gegeven. Vervolgens krijgen de aanwezigen de kans om in het openbaar vragen te stellen en eventueel bijkomende opmerkingen te formuleren. Ondanks de mogelijkheid voor burgers om te reageren op beleidsvoorstellen is deze techniek niet echt geschikt als consultatie-instrument. Geschreven informatie: Geschreven informatie is een interessant instrument om betrokken actoren te informeren. Het kan in verschillende vormen, zoals een brochure, folder, nieuwsbrief, affiche, persoonlijke brief, gedetailleerd beleidsplan of persartikel. Belangrijk is om inhoud, taalgebruik, lay-out, verspreidingswijze en grafische vormgeving telkens af te stemmen op de doelgroep die men wil bereiken.

‫ ׀‬215 ‫׀‬

Consulteren Dynamic Mindmapping: Dynamic Mindmapping is een participatiemethode die vooral geschikt is aan het begin van een beleidsproces, omdat men volledig vertrekt van de inbreng van de deelnemers. Elk van hen noteert bij aanvang drie (of meer) aandachtspunten binnen een bepaald beleidsdomein. Daarna somt iedere aanwezige zijn of haar punten in een plenaire bijeenkomst op, terwijl de gespreksleider ze in kernwoorden noteert op een bord. Indien mogelijk worden ze thematisch gegroepeerd. Terugkerende aandachtspunten worden aangeduid met streepjes, zodat op het einde blijkt welke thema's de belangrijkste prioriteiten zijn. In kleine werkgroepen wordt daarna een grondige discussie gehouden per thema, waarna een plenaire afronding volgt met een bespreking van de belangrijkste conclusies. Vragen naar schriftelijke reacties: Deze methode heeft als doel om de betrokken actoren te laten reageren op quasi afgewerkte beleidsplannen. Schriftelijke bijdragen kunnen de vorm aannemen van een brief, antwoorden op een open vragenlijst, een paper of ander document. Ze bevatten bij voorkeur een heldere argumentatie, verklaringen en voldoende details. Beleidsmakers kunnen nadien gebruik maken van deze informatie om hun oorspronkelijke beleidsvoorstel aan te passen. Omwille van het complexe karakter van deze techniek is ze beter geschikt voor beleidsparticipatie van georganiseerde stakeholders, vertegenwoordigers van belangenorganisaties en experts. Focusgroep: Bij deze techniek wordt gedurende enkele uren een zeer gericht en diepgaand face-to-face gesprek georganiseerd met specifieke stakeholders of ervaringsdeskundigen in een veilige omgeving. Door de veelheid aan perspectieven en inzichten kan een focusgroep nuttige informatie opleveren voor beleidsmakers. Stellingen ter discussie: Werken met stellingen is erg geschikt bij toetsing van een lijvig inhoudelijk document, zoals een beleidsnota, structuurplan of voorontwerp. Het is de bedoeling om het document te vertalen in een aantal stellingen (40 à 50). Na een korte presentatie van alle stellingen moeten de deelnemers er enkele uitkiezen die ze (niet)prioritair vinden of waar ze het al dan niet mee eens zijn. Dit wordt visueel aangebracht op grote vellen papier, zodat onmiddellijk duidelijk wordt waar de prioriteiten liggen, waar consensus is en waarover nog gediscussieerd moet worden. Dit gebeurt dan meestal in kleine groepen.

‫ ׀‬216 ‫׀‬

Adviseren Adviescommissie: Een adviescommissie is een (semi-)permanent orgaan dat meestal samengesteld is uit leden van maatschappelijke organisaties, vertegenwoordigers van diverse overheden en experts. Binnen een bepaald domein kunnen zij advies geven over specifieke beleidskwesties en op die manier vanuit het maatschappelijk middenveld input geven aan beleidsmakers. Coproduceren Designworkshop of charette: Charette is een intensieve multidisciplinaire face-to-face workshop waarin personen uit diverse subgroepen gedurende een korte tijd (4 à 5 dagen) bepaalde beleidskwesties behandelen totdat men tot consensus komt. Dit gebeurt via een snel en dynamisch uitwisselingsproces tussen diverse stakeholders (bv. mensen uit de praktijk, brede samenleving, belangengroepen, enz.). De resultaten worden nadien bekend gemaakt tijdens een openbare bijeenkomst. Bovendien wordt ook een finaal rapport opgesteld met de belangrijkste conclusies, aanbevelingen, strategieën en specifieke beleidsmaatregelen. Belangrijk is dat de implementatie onmiddellijk aansluit op de ‘post-charette’ fase. Daarom tracht men tijdens de bijeenkomsten zeer concrete projecten uit te werken.

‫ ׀‬217 ‫׀‬

Pijlers voor een Performante Samenwerking

Recommend Documents