q
PERKIRAAN PROSPEK PENCAPAIAN SASARAN.SASARANREPELITA VI 9 Savuti Hasibuan Pendahuluan 1. Memperkirakanprospekpencapaiansasaran-sasaran Repelita VI pada saatRepelitatersebutbaru dimulai bahkanbelum satu tahundilaksanakankiranya menghadapkan analisapadamasalahmasalahteknisyang di satupihak terasakurang biasatetapidi lain pihak amatpenting. Masalah-masalah teknis terasakurangbiasa oleh sebabdata-datapelaksanaan tahunpertamabelum seluruhnya masuk. Kalaupundata-datasudahada maka analisabiasanyaditujukan untuk mencari upaya peningkatanpelaksanaantahun kedua dalam pola pikir pelaksanaan yang sudahada, pola pikir mana sejogyanya sudahdikaji dan disiapkanjauh-jauh hari sebelumnya. Denganlain perkataanbilamanaatasdasarpelaksanaan kurangdari setahundilakukanperkiraanprospekpencapaiansasaranRepelitaVI bahkanlebih (untuk mencakupperkiraan-perkiraan prospekRepelita vII) maka itu berarti ada kerja rumah kolektif yang masih perlu dituntaskanyang menyangkutimplikasi pelaksanaan dari sasaransasaranyang ingin dicapaidalamRepelitayang sedangberjalan. 2. Perasaankurang biasaini perlu dibuangoleh sebabperubahan yang cepat yang dihadapi baik perubahan-perubahan yang x) BahanmasukanuntukpidatoMenteri/ppNpada RapimGOLKAR, Oktober1994.
D O K U M E T . J ] ' A S&I A R S I P
BAFPENAS Vrzrt Acc. l{n. Class
bersumberdari dalam negeri maupunyang bersumberdari luar negeri sehinggamemangperlu dilaksanakanevaluasidan pengkajian terusmenerusdalammengupayakan sasaran-sasaran pembangunan. Pertamaperubahankarakter sasaranyang perlu dicapai membutuhkan penyesuaian dalam strategipencapaiannya.Bilamanaperubahan ini secarateknis cukup mendasarmaka perubahan-perubahan strategi dan langkah-langkahbagi pencapaiansasaranjuga akan cukup mendasar.Dalam pembangunanyang menganutprinsip perubahan dalam kesinambunganatau kesinambungandalam perubahan,maka perubahan-perubahan bagi perbaikanperlu dilaksanakansecaraterus m e n e r u s a g a r t i d a k t e r j a d i d i s r u p s i d a l a m k e s e l u r u h a np r o s e s pembangunan.Dalam hubunganini dapatlahdikemukakanbahwa memangtelah terjadi perubahandalam karakter sasarandalam Repelita vI dibandingRepelita-Repelita sebelumnya.Dalam RepelitavI ditekankan pertumbuhanekonomi yang semakin mengutamakan peran serta, kekuatan-kekuatan kemandirian(endogen),yang mengutamakanefisiensi dan produktivitas sebagaisumber pertumbuhan, yang mengupayakankeseimbangan-keseimbangan secarasadarbukan sajadalamsasaran-sasaran yang ingin diupayakantetapijuga dalam prosespencapaiansasaran. 3. Di lain pihak dinamika intern pembangunan yang oronom yang berkaitandenganperubahan-perubahan struktural membutuhkan penyesuaian dalam langkah-langkah kebijaksanaan pembangunan untuk mengupayakansasarandenganefektif. Salahsatu dinamika intern ini adalahkecenderunganmasalalu yang kurang menguntungkan dimanapertumbuhanekonomi kurangterkait denganpenyelesai-
an masalahdasar pemanfaatansecaraproduktif dan renumeratif jumlah angkatankerja yang besar. Kurangnya keterkaitan ini menimbulkanciri-ciri yang kurang menguntungkandalam kaitan dengan keseimbanganpemerataanpembangunanantara kota dan desa, antar sektor, antar kekuatanekonomi, dan antar waktu dalam hubungan dengan keberlanjutanpembangunan. Kecenderungan demikian perlu dihadangdan penghadangan ini tidak bisa (dan tidak boleh)dilaksanakansekaligus.Ini berartidiperlukannyaperubahan yang terus menerusdalam kadar yang cukup tinggi sehinggakeseimbangan-keseimbangan baru dalamprosespembangunan dapatdiciptakan, proses-prosesyang lebih positif bagi pencapaiansasaransasaranpembangunan. 4. Mempercepatprosesperubahandalam hal ini dibutuhkan bukan saja untuk menanggapidinamika intern sebagaimanasudah dikemukakanpadatitik 3 di atastetapijuga unfuk menanggapiproses globalisasiutamanyadalam bidang ekonomi yang diperkirakan akan berlangsungsemakin cepat. Indonesia akan menandatangani, menurut rencana,perjanjian GATT pada bulan Januari 1995 dan memangIndonesiatidak bisa mengelakdari keharusanturut serta dalamprosesdunia yang semakinmenyatuini. Masalahnyaadalah sejauhmanaIndonesiadapatmemanfaatkankesempatanyang terbuka serta menangkalefek-efek negatif yang kurang dikehendaki. Menurut satuproyeksi yang dikemukakanoleh OECD yangbanyak dikutip, Indonesiadapat merugi secaraneto sebesar0,7vo dari pendapatan nasionalnyapadatahun 2002atau 1,9 milyar dollar AS. Agar hal negatifini tidak terjadijelas diperlukakantinjauandan
peningkatanstrategiyang menyangkuthubungan-hubungan Indonesia denganluar negeri baik hubunganekonomimelalui pasar biasa, hubunganbilateral, hubunganmultilateral,maupunlangkah-langkah yang perlu ditempuh dalam rangka investasidan langkah-langkah terhadapMNC's. Masalahpokok yang dihadapiadalahbagaimana dan untuk apa dimanfaatkankekuasaanmengaturdan sumber-sumber yang ada pada Indonesiasebagaisuatunegaraberdaulatagar Indonesia secarakeseluruhan,Pemerintahnya,dunia usahanyamaupun masing-masing p e n g u s a h a n y ad,a n r a k y a t n y a ,d a p a tm e n i k m a t i k e u n t u n g a nk o m p e t i t i f ( c o m p e t i t i v ea d v a n t a g e y) a n g s e b e s a r besarnyadalam aturanmain yang berubahdalamdunia yang menyatu. Tentu untuk menarik keuntungankompetitif yang demikian diperlukan dukungan strategi dan kebijaksanaanoperasional hubunganinternasionaldi bidang politik dan kebudayaan,ekologi dan kependudukan. 5. Atas dasarpemikiran ini semuayaitu adanyakerja rumah yang belum tuntas, perubahansifat sasaran,dinamika intern dan eksternyang terjadi, maka suatu tinjauan yang sungguh-sungguh mengenaiprospek pencapaiansasaranRepelitavI dan dampaknya bagi RepelitavII memangdiperlukan. Dalam hubunganini dapat diperhatikanbahwaperiodeRepelitavI memangperiodeistimewa dalamarti dalam masaini bangsaIndonesiadan kelembagaan masyarakat Indonesiaperlu melaksanakan penyesuaian diri untuk mengatasi banyak tantanganyang bersumberdari perubahan-perubahan besaryaitu penyesuaianuntuk menangkalefek negatifpJp I, penyesuaianoleh karena berubahnyakarakter sasarandalam Repelita vI
dan PJP II, dan penyesuaian oleh karenaberubahnyaaturanmain dalam hubunganIndonesiadenganduniainternasional.Bilamana penyesuaian-penyesuaian ini berhasildilaksanakan makakeadaan bangsadan kelembagaanmasyarakatIndonesiasudahakan lebih mampu meneruskandan meningkatkanpembangunandalam Repelita vII.
oleh karenaitu wajarlahbilamanadalamRepelitavI ini yang
perlu dijadikan fokus operasionaladalahterciptanyaefisiensi adaptif dalam kelembagaanpembangunanIndonesiabagi pencapaiansasaran RepelitavI maupunbagi persiapanmasukanRepelitavII.
yang
diartikan dengan kelembagaanpembangunanadalah organisasiorganisasiyang telah dibentukmaupunaturan-aturan,norma-norma, kebijaksanaan-kebijaksanaan yang telah diciptakanuntuk menunjang pencapaiansasaranpembangunan.Berfungsinyalembaga-lembaga ini perlu disesuaikandengankebutuhan-kebutuhan baru dan penyesuaianini perlu efisienartinyaperlu dilaksanakan denganbiaya yang serendahmungkin, baik biaya ekonomi maupun biaya politik. Mengupayakanefisiensi adaptif dalam kelembagaandi awal pJp II kiranya akan ditopangoleh pengalamanselamapJp I dan hasil-hasil yang telah dicapai akan meningkatkandayatahan terhadapgoncangan-goncangan yang mungkin terjadi. 6. Di atasitu semuakiranya perlu disadarisedalam-dalamnya bahwaperkiraanapapunyang menyangkutmasadepanakan selalu diliputi oleh ketidakpastianyang tinggi sebabmanusiahanyadapat membacasedikit saja rencanaTuhan yang Maka Kuasa mengenai m a s a d e p a nd a r i a y a t - a y a t - N y ay a n g t e r s e d i ad a n d i m e n g e r t i . Banyak contohdapatdiberikandimanaskenariodan rencanayang
sudahdisusundan diperkirakandengansematang-matangnya tidak terjadi oleh karenaadanyakejadianyang berada di luar perkiraan s e m u l ay a n g m e r u b a hk e a d a a na w a l d a r i p a d as i s t e m s e h i n g g a perkembangan berikutnyajauh berbedadari yang direncanakanpada mulanya. Perjalanansejarahbangsadan rakyat Indonesiakiranya akansangatberbedadari yang sudahkita alami bersamaselama29 tahun terakhir kalau tentara yang dikirim PKI berhasil menembak mati JenderalA.H. Nasution. TetapikarenaPKI gagaldan Jenderal Nasutionselamatdan selamatnyaJenderalNasutiondiketahuiBung Karno dalam perjalanansehinggadia membelokke kiri ke rumah isteri nomor 4 dan tidak ke Istana, maka rencanaskenariokup yang telah disusunPKI gagal pada saatyang ternyatakrusial sebabbilamanaBung Karno berhasilsampaidi Istanamakaadakemungkinan rencanakup akan terlaksanadenganmulus. "sebenarnyaskenario PKI ialah memfitnahAD dan dari posisi itu melakukanperubahanperubahanstruktural guna mendukungDewan Revolusi, dan seterusnya. Sebenarnyatelah tiba di IstanadelegasiSupardjountuk meminta persetujuanPresidenagar pimpinanABRI digantidengantokohtokoh PKI. Jika sesudahacc Presiden,maka delegasitersebut pindahke MBAD. Maka dari sini akan memanggilJenderal-jenderal dan Menteri-menteriuntuk diganti, dan denganitu pimpinanpindah ke tanganG.30.S/PKI. Justru inilah yang gagaldan tidak terjadi ( t e k a n a ns e s u a ia s l i n y a ) ,k a r e n aP r e s i d e nd a l a m m e n u j u I s t a n a mendapatberita dari Markas cakra bahwa saya lolos, sehingga diperhitungkanakan kontra-aksi,maka di depanBank Indonesia konvoi Presidentidaklah memuju ke Istana,tapi membelokke kiri
dan menuju rumah isteri yang ke-4, dan dari situ terjadi hubungan telepondenganKSAU Omar Dhani". (Lihat Dr. A.H. Nasution: RenunganI Oktober.Harian Republika,Jakarta,1 Oktober 1994, hal. 6). Inilah contoh gejala"chaos",y?Dgdalil-dalilnyasekarang baru mulai dikembangkanoleh para ilmuwan, dimana kejadiankejadianberskalasejarahdalam sistemholistik yang disebutRepublik Indonesiabegitu ditentukanoleh (atautergantungkepada)kegagalan penembak-penembak tertentu menarik pelatuk senjata-senjata merekapada saatdan arah yang tepat sehinggaJenderalNasution b i s a s e l a m a t .( P e n j e l a s a np e r k e m b a n g a ni l m u m e n g e n a ig e j a l a "chaos"lihat antaralain: Edward N. Lorenz: The Essenseof Chaos: University of WashingtonPress:1993,hal.8).
I4$i datr Strategi:Perkiraan ProspekRepelitaVI Kondisi tahun pertama Repelita VI 7. Untuk menanggapiarus perubahandari berbagaisumber dapat diberikan reaksi bahwa tatananpelaksanaankebijaksanaan maupunkebijaksanaanyang ada kiranya sudahcukup memadai sehinggaprospekpencapaiansasaranRepelitavI cukup baik. Hal ini dapat dilihat dari besarnyaarus permintaanizin investasi(baik PMA maupunPMDN) sebagaisalahsatu kebutuhanstrategisuntuk menunjangpertumbuhanekonomi. Memang sampaidengan 15 Maret 1994 persetujuaninvestasiasing (foreign direct investment) baru berjumlahus$ 2,5 milyar. Jumlahini kurang dari 3a% dari persetujuantahun 1993 yang berjumlahus$ 8,1 milyar. Namun jumlah persetujuanpermintaanizin investasiini meningkatsecara
tidak terdugamenjadiUS$ 15 milyar padaakhir Juli 1994. Hal ini tentu berkaitandengansemakinterbukanyakesempataninvestasi bagi investor-investorasingdalamperekonomianIndonesiadengan telah berlakunyakebijaksanaanPP No. 20 tahun L994dan gencarnya upayapromosi investasiyang dilakukan. Sebagaimana dimaklumi denganPP ini maka berbagaipersyaratanyang sebelumnyadianggap cukup mengikattelah diperlonggar,umpamanyasyarat-syaratyang menyangkutkepemilikandalaminvestasiasing,persyaratanmengenai besarnyainvestasiasingyang diizinkan(diturunkandari Us$ 1 j u t a m e n j a d iu s $ 2 5 0 . 0 0 0 ) ,p a r r i s i p a spi o r t o p e li n v e s t a s ia s i n g dalam pasarmodal nasionalkhususnyadalamrangkapenguasaan perusahaan-perusahaan nasional(boleh 80% dalamrangka mendorong ekspor), meningkatnyainsentif yang diberikan untuk meningkatkan ekspor, adanyainsentif tambahanbagi investasidi kawasan Timur Indonesia (kerugian dapatcarry over 5 - 8 tahun, pengurangan pajak atas tanah dan bangunandengan 50%, insentif tambahandi bidang kepemilikankhususyang berlokasi di KwI), dan lain-lain. Dengan adanyatambahan-tambahan kebijaksanaanyang menarik ini maka persetujuaninvestasiasing telah meningkatdengan
cukupberarti sebagaimana dikemukakan di atas. Demikianjuga minat investasi pengusaha dalamnegerimeningkatcukuppesat padatahun 1994dibandingkan dengantahun 1993. Atas dasar angka-angkaJanuari- Maret, makakinerja tahun lg94 dibanding tahun 1993telah meningkatdengan252,3%. Sampaidenganbulan Juli 1994, jumlah investasi domestik telah meningkat menjadi Rp 34,7 trillion, lebih dari 8 x jumlah permintaanizin investasi tahun 1993.
8. Bilamanadi bidang investasiada kecenderungan peningkatanbaik asing maupundomestik,maka di bidangeksporada terlihat kecenderunganyang sebaliknya. Atas dasar tahun ke tahun pertumbuhanekspor non-migasdiperkirakan menurunpertumbuhannya menjadi hanya 10% saja padatahun 1994di bandingkandengan 1,6%lebih pada tahun 1993. Bahkan atasdasardata-datakwartalan, pertumbuhanekspor non-migastelah menurunsecaranegatif yaitu sebesar1,97o. Tekstil memperlihatkankecenderungan menurun demikianjuga eksporplywood walaupunalasan-alasan penurunanini berbeda-beda. 9. Perkembangandi sektor perbankanjuga memperlihatkan hal-hal yang kurang menggembirakan. Skandar-skandalyang menyangkutkredit besar dan pengusaha-pengusaha yang kurang bonafid sedikit banyaknyatelah mengurangikepercayaanmasyarakat dalam sistemperbankannasional,termasukmasyarakatperbankan internasional. Segalasesuatunyaini telah meningkatkanketidakpastiandalambidangekonomi.
10. Di bidangsosial,khususnya yangmenyangkut hubungan industrial Pancasilaperkembangannegatif memperlihatkanhal-hal yang meningkat. Sebagaiakibat dari kondisi-kondisikerja yang kurangmemuaskanmakaterjadi keresahandi banyaktempatproduksi. Frekwensipemogokanmeningkatdan denganadanyapemogokan-pemogokanini keadaanmenjadikurang stabil. Dalam tahun 1994,sampaidenganbulan Septembertelahterjadi kasuspemogokan sebanyak269 kasus. Jumlah ini sudahlebih tinggi dari seluruh
kasustahun 1993yaitu 185 kasus. Jumlah tenagakerja yangterlibat, menurut catatanpada Dep. TenagaKerja adalah 134.573 sedangkanjumlah jam kerja yang hilang sejumlah1,2 juta sudahlebih besardari seluruhjam kerja yang hilangpadatahun L993. Ditinjau dari segipencapaiansasaranpembangunanyang menyangkutsektor industri, maka kasus-kasus pemogokanini amat merugikanoleh karena sebagaimana tahun 1993, maka pada tahun l9g4 hampir seluruh kejadian ini (259 dari 269 kasus terjadi di sektor industri. s e b a g a i m a n as u d a hd a p a t d i d u g a s e b a g i a nb e s a r m a s a l a hy a n g menyebabkan pemogokandan unjuk rasaadalahmasalahkesejahteraan yaitu masalahupah, uang transpor,jaminan sosial,dan lain-lain masalahyang berkaitandengankesejahteraan.Tetapi bahwa prosentasemasalahyang bersifat "kepentingan"cukupbesar(tahun 1994, 188 masalahdari 386 masalah)menunjukkanbahwa kelembagaan penyelesaianmasalahmemerlukantinjauan ulang dan peningkatan selaindari peningkatanefektivitasaparatPemerintah. Sepertidimaklumi masalah-masalah yang bersifat "kepentingan"menyangkut perbedaaninterpretasidari hal-hal yang menyangkuFhubungan kerja. Masalah-masalah "normatif" adalahmasalah-masalah yangsudahada ketentuannyadan tinggal dilaksanakanoleh aparatpemerintah. Bahkan kekurangstabilanini telah meningkatke masyarakatluas sebagaimana yang telah terjadi di Medan beberapawaktu yang lalu. Y a n g m e n j a d im a s a l a ha d a l a hk e n a p am u n c u l k a s u s - k a s u s" b a d loans" yang untuk bank-bakPemerintahdilaporkanberjumlahpada akhir Maret 1994us$ 8,7 billion atau 13,5vo dari seluruhdanayang dipinjamkanoleh bank-banktersebut. Menurut seorangpengamar, masalahyang dihadapi oleh bank-bank yang mengalamihutang10
hutangyang tidak terbayarini menyangkutsumberdaya manusia perbankan. "Thosewho stay at the banksare thosewho easlybend. They know they are evaluatedon their loyalty and how they serve their boss,not on the performanceof the bank. They couldn't case less aboutthe quality of the loans. They know that won't guarantee their promotions". (Far EasternEconomicReview, september1, 1 9 9 4 , h a l . 7 4 ) . M u n g k i n i n i p e n i l a i a ny a n g e k s t r e mm e n g e n a i keadaansumberdaya manusiadalam perbankan. Namun adanya kekhawatiranmengenaiterjadinyakredit macetpadabisnisproperti yang satu samalain berkaitandengan"bank-bankmenjadilatah dan jor-joran membiayaiproperti" sebagaimana yang diungkapkanoleh I Nyoman Moem, pengamatperbankan(Republika, 10 oktober 1994, hal. 2), adanyakasusekspor fiktif yang melibatkanbank swastaatas kerugian Bank Indonesia,semuanyamenunjuk kepada parahnyapenyakityang menyangkutsistemperbankankita saatini. Potensi Deviasi Antara Sasaran Repelita VI dan pelaksanaan
Pembangunan 11. Hal-hal di ataskiranya memiliki potensideviasiantara sasaranRepelita vI dan pelaksanaanpembangunan. Memang pertumbuhaninvestasiyang diperkirakancukup besarselamatahun 1994mungkin akan dapat menghasilkanpertumbuhanekonomi yang melampauisasaranrata-rataRepelitaVI dan juga dapat memulihkan kenaikanekspornon-migassebagaimana yang diharapkandalam RepelitaVI. Perkiraan-perkiraan yang ada sekarangadalah6,5To dan ini lebih tinggi dari sasaranrata-rata6,2% per tahun. Namun 11-
bilamanadiperhatikankomposisiinvestasitersebutkelihatannya komposisinyamasih belum banyak bergeserdari pola yang ada selamaini. Pola itu adalahbahwainvestasiswastautamanyaditujukan kepadasektor-sektoryang padat modal seperti sektor kimia, listrik, dan infrastuktur sedangkansektor-sektoryang padat karya sepertipertaniandan industri kecil merupakanbagianyang kecil dari sasaraninvestasi. Dalam tahun 1994sektor-sektorpadatmodal ini meliputi pusat listrik yang bersumberbatubaradi Tanjung Jati di JawaTengahus$ 1,8 milyar, investasioleh pengusahakelasdunia Li Ka Sheng pada"oil refinery" di Probolinggodenganinvestasi sebesarus$ 3,5 milyar, rencanainvestasiKorea pada pabrik baja berjumlah us$ r,2 milyar, investasidi bidang pengolahantembaga di Gresik Jawa Timur sebesarus$ 650 juta, dan investasidi bidang telephonesebesarUS$ 3 milyar. Permintaanizin investasiini sudah b e r j u m l a hu S $ 1 1 , 1 5 m i l y a r . B i l a m a n as e l u r u hi n v e s t a s a i sing adalahUS$ 20 milyar maka investasipadat modal yang dicatat disini sudahlebih dari 50 % dari seluruhrencanainvestasi. Juga sebagian besar investasiberlokasidi Jawadan hal ini juga menciptakankelangsungankekurangseimbanganpertumbuhananataradaerahyang ada. Kesimpulannyapotensideviasidari pencapaiansasaranpemerataanRepelitaVI, khususnyamelaluilapangankerja dan pemerataan p e n d a p a t a nc u k u p b e s a ro l e h s e b a bs a s a r a nl a p a n g a nk e r j a d a n pemerataansebagaimana yang diisyaratkanoleh RepelitaVI menghendakiadanyakeseimbangan dalam prosesinvestasibaik antar sektorpadatmodal dan padatkarya, keseimbangan investasidalam r a n g k a m e n c i p t a k a nk e k u a t a nk e s e i m b a n g a na n t a r p e n g u s a h a ,
L2
maupunantaradaerahJawadan luar Jawa. Bilamanakeseimbangan investasipadatkarya dan padatmodal tidak terwujud, maka mungkin pertumbuhanekonomi cukup tinggi tetapi masalahpokok penyerapan tenagakerja tidak terselesaikan. Bilamana keseimbangandalam perkembanganusahadan pengusahakecil dan menengahdan usaha besar tidak terwujud maka kesenjanganakan terus meningkat. Bilamanakeseimbanganinvestasiantar daerahtidak terwujud maka kesenjangan antardaerahjuga akansulit dikurangi. Keseimbangan dalam proses investasi merupakanprasyarat ke arah pencaoaian keseimbangan strukturaldalamlapangankerja dan pendapatan.oleh karenaitu keseimbangandalam prosesinvestasimerupakansasaran tersendiri yang perlu diupayakanagar sasaran-sasaran pemerataan dan pertumbuhan dapatdiupayakan. Salah satu implikasi dari menjadikankeseimbanganinvestasisebagaisasaranantara, ialah bahwa tidak semuainvestasiswastayang minta izin dapat dibenarkan. Perlu diadakanpilihan dan upaya lain sehingga trade-off dapat diperkecildan keseimbangan dapatdioptimalkan. Bilamanainvestasi yang berjenis padat modal terlalu besar sehinggamendominasi keseluruhanpola investasimaka sulit untuk mengharapkanmasalah lapangankerja dapat diselesaikansecarafundamental.Bilamana investasiutamanyamasih diarahkanke beberapadaerah saja maka keseimbanganantar daerahsulit dicapai. Dan keseimbanganyang dibutuhkanini belum terlihat dalam permintaanizin investasiyang telah masuk. 1 2 . s a l a h s a t u p o t e n s i d e v i s a s iy a n g b e s a r y a n g k i r a n y a memerlukanperhatian adalahdampakpenciptaanlapangankerja dari l_3
segrstatuspengusaha utamanyapengusaha domestikdan pengusaha asing.Konkritnya denganpotensipasardomestikIndonesiayang besardan peningkatankebebasanmasuknyamodalasingke Indonesia maka ada kemungkinanbahwa penciptaanassetdi dalam negeri semakindikuasaioleh para pengusahaasingdan para pengusaha Indonesiaakansemakintersisihdari prosesini. Kecenderungan ini muncul oleh karena banyaknyakelemahan-kelemahan para pengusaha Indonesiabaik sebagaisatukelompokmaupunsendiri-sendiri, kelemahan-kelemahan mana memperlemahposisi daya saing dan fawar menawarmereka menghadapi parapengusahaIuar negeri. Gejala-gejala tersisihparapengusaha pribumi oleh masuknyamodal asing sudahlama dirasakanwalaupun studi sistematisyang menyeluruh di bidang ini kelihatannya masih langka. pada tahun-tahun tujuhpuluhanbanyak terlihat pengusaha-pengusaha minuman lokal seperti"Sasparilla"dikalahkanoleh masuknyainvestasi"Coca-cola dan "Greenspot". Padasaatini berbagaimakanandalam negeri sepertiayam goreng "Mbok Berek" bisa dikalahkanoleh produk usahamultinasionalseperti "Kentucky Fried Chicken". Bilamana nanti banyakpengusaha-pengusaha dalam negeri yang tersisih dalam persaingandenganasing sesungguhnyahal ini tidak begitu mengherankan oleh sebabberbagaipenelitiandi luar negerimengenaiperan a n i n v e s t a s ia s i n g l a n g s u n g( F o r e i g n D i r e c t I n v e s t m e n t ,F D I ) memperlihatkanbahwa hanyabeberapanegaraberkembangyang sungguh-sungguhmampu memanfaatkaninvestasisecaralangsung tersebutmemperkuatekonomi mereka. studi oleh y.c. Lion dan Pang Eng Fong sebagaimanayang dilaporkan oleh Tan Lin yeok
T4
dari University of Singaporemengemukakan bahwa FDI memiliki dampakyang positif dari segi lapangankerja dan neracapembayaran bagi ke empatnegarayang dipelajariyaitu Malaysia, singapore, Thiwan dan Thailand. Tetapi dari segi alih teknologi dan keterampilan kelihatannyahanya Singaporedan Taiwan yang telah dapat menarik manfaat. Efek terhadappenyisihanpengusahadalam negeri juga amatberbedadiantara Malaysia,singapore,Taiwandan ThaiIand. "The effect of FDI crowding out domesticprivate enterpreneurshipwas particularlyseverein Malaysia,but lessso in Thiwan and leastin Singaporeand rhailand" (TanLin yeok: Book Review: InternationalCapital Flows an{ East Asian EconomicDynamism, dalam "Asian EconomicJournal", osaka InternationalUniversity, The Chineseunivesity of Hongkong,Blackwell publisters,oxford u-K, vol.8 No.2, July 1994,hal.234). Jadi di Malaysiapenanaman modal asing langsungitu telah mengakibatkantersisihnya pengusaha-pengusaha domestikMalaysia.
1 3 . K h u s u su n t u k M a l a y s i a s a t u s t u d i m e n g g a r i sb a w a h i bahwa penanamanmodal asing langsungini memiliki efek negatif tertentu bagi perekonomianMalaysia. Dalam masa22 tahun(1970 1992) hanya dalam empat tahun saja terdapat "net financial effect" yangpositif. Selebihnyadalam 18 tahunkeuntunganyang dikeluarkan melebihi investasilangsungyang masuk ke Malaysia. Jumlah penanamanmodal langsungyang masuk(inflow) adalahRM 60.557 juta sedangkanoutflow yang berupa keuntunganinvestor asing adalahRM 69.906 sehinggaada net outflow sebesarRM 9 "34g selama1970- 1992.Jadi studi ini membantahefek positif sebagail-5
mana yang dikatakansebelumnya. Selanjutnyadilaporkanpula bahwasetiapriggit assetyang dimiliki asingtersebuttelah membutuhkan impor RM 2.95 sehinggadari segi kontribusinya terhadap n e r a c ap e m b a y a r a nM a l a y s i aj u g a n e g a t i f . D i s a m p i n gi t u D F I dimasa lalu di Malaysia telah berakibatkepadameningkatnyakonsentrasipemilikandi sektor industri. (lihat: Khazali Atan: Foreign Investment: Journal sf Economic CooperationAmong I s l a m i c
Countries,Vol. 13, No. 3 - 4, July/October 1992,Ankara,Turkey, hal. 32-33).
14. Bagaimanapundenganturut sertanyaIndonesiadaram perjanjian GATT yang menghendakiadanyakebijaksanaannasional yang samabaik bagi investor asing maupundomestikdan dengan telah dikukuhkannyakebijaksanaanliberalisasiinvestasi,ada persoalan yang berkaitandenganmasuknyainvestasiasing yang bertambah besar ini yang membutuhkanperangkatkebijaksanaanyang sesuai agar modal asing yang masuk dapat dimanfaatkansecaramaksimum bagi perekonomianIndonesia. Kebutuhanini semakinmendesak oleh karena modal asing yang masuk semakinbersifat padat modal dan padat teknologi. Prosespengalihanteknologi semakin kurang perlu ditinjau dari segi si pengusahaasing. Ditinjau dari segi besarnya pasarIndonesialebih menguntungkan bilamanaseluruhinvestasi itu bersifatFDI. Motivasi ini ditunjangpula oleh semakinbaiknya infrastruktur di dalam negeri, rendahnyakemampuanmanagerial domestikyang tersedia,resiko politik yang rendahbagi FDI, regim d e v i s ay a n g b e b a s ,k e c o c o k a nk u l t u r a l y a n g r e l a t i f r e n d a h ,d a n
T6
k e m u n g k i n a np e n g u a s a a n p a s a rd a l a m n e g e r i o l e h m o d a l a s i n g bersangkutan. Hal-hal ini menghendakikebijaksanaan yang tepat agarIndonesiadapatmenghindarkan diri dari pengalamannegatif sepertidi Malaysia.
15. Tentu penyesuaiankebijaksanaanyang dibutuhkanini bukan hanya menyangkutinvestasitetapiseluruhspektrumkegiatan yang menyangkut perdaganganinternasionalbahkan seluruh hubunganinternasionalIndonesia. Pembebasan kegiatanperdaganganantar negarabaerarti bukan saja memberi peluang bagi pengusaha-pengusaha Indonesiaberusahadi negara-negaralain tetapijuga sebaliknya. Apakah nanti dari adanyakebebasan-kebebasan ini Indonesiasecarakeseluruhanakan diuntungkantentu amat tergantungkepadadaya saing baik masyarakatIndonesia secara keseluruhanmaupunpada masing-masingpelaku ekonomi secara mikro. Dan daya saing amat tergantungkepadaefisiensi dan produktivitas semuasatuan-satuan holistik baik yang besarmaupunyang kecil. Demikian juga hubunganekonomi denganlembaga-lembaga multilateral kiranya memerlukantinjauan kembali. Cara-cara pemberianbantusanteknis oleh lembaga-lembaga multilateral yang bukan saja kurang mengutamakanpeningkatanmutu sumber daya manusiaIndonesiatetapijuga mengandungrestriksi-restriksiyang berlebihanadalahsatu hal yang perlu ditinjau kembali. Demikian juga pemberianapa yang disebut "bantuan"proyek yang mengandung banyakrestriksi, aturan-aturan dan monitoringyang dilandasi oleh kekurangpercayaan,seperti adanyapraktek "NoL" (No objection Letter) dalam pelaksanaankredit kiranya memerlukanpula T7
tinjauankembali. Segalasesuatutinjauanulang ini ditujukanbagi peningkatanefisiensipenyesuaian sumberdayamanusiadan lembaga-lembagapembangunan Indonesiamenghadapisituasibaru. 16. Dari perkembanganselamatahunpertamaRepelitavI dapat dikemukakansemakinmencuatnyake depan masalahapa yang disebutsebagaimasalahkepemerintahan,"governance". "Governance"adalahkonseprelatif baru dalampemikiranpembangunan dan merupakanunsur dinamisdari kegiatanmemerintah. Memerintah sesungguhnyamerupakanpelaksanaankegiatandari organisasiorganisasi,berlsangsungnya proses-proses tertentu,terlaksananya undang-undang,norma-norma,aturan-aturandan kebijaksanaankebijaksanaanyang kesemuanyamerupakanaparatur pemerintah. Agar aparaturini dapat berfungsi denganbaik ia memerlukankekuasaan. Pemerintahmerupakankonsumenkekuasaan. Tetapi dari manakekuasaanyang dikonsumsiini didapat? Ia didapatdari yang diperintah, dari rakyat. Memang secarakonstitusionalsuatupemerintahantermasukPemerintahIndonesiatelah mendapatpengesahan dari rakyat bersangkutan.Tetapi untuk melaksanakanperubahandan
untuk mengerahkan seluruhrakyatsecaraefektifdanberkelanjutan dalamsistemyang semakinterbukake dalammaupunke luar dan adanyaperubahanyangcepatmakadiperlukanadanyakemampuan untuk terusmemperbaharuimandattersebutdari sumbernyasehingga dengandemikian kemampuanpemanfaatankekuasaantersebutterhadap yang diperintah dalam rangka pengerahandan perubahanjuga akan dapatdimantapakan. Kemampuanbagi memperbaharuidan memanfaatkankekuasaansecaradinamis inilah kelihatannyayang 1_8
semakinperlu perhatianatasdasarpengalamanselamatahunpertama RepelitavI.
Pengalaman-pengalaman ini antaralain adalahkasus-
kasus perburuhanbaik di Medan maupun ditempat-tempatlain sebagaimanatelah disinggungyang untuk memadamkannyaterpaksa digunakankekuatanalat-alatnegara. Memang harus diakui bahwa organisasipekerja yaitu SPSI ternyatakurang efektif dalam mengartikulasikanapa yang dipersepsikansebagaikepentinganpara anggota. Tetapi kita mengetahuibahwa kehadiranSPSI itu untuk sebagianadalahhasil dari kebijaksanaan Pemerintahjuga. 1 7 . M a s a l a h k e p e m e r i n t a h a nj u g a m e n y a n g k u tp e t a n i . Sebagaibagian yang terbesarsecarasektor dari angkatankerja maka sektor pertanian khususnyadi sektor pedesaanumumnya telah mengalamiapa yang dikenal sebagai"production squeeze" dan "expendituresqueeze". Adanya "pemerasan"terhadapsektorpertanian dari segi produksi tergambarantaralain dalam nilai tukar petani yang selalu merugikanpetani. Indeks Nilai Tukar Petanidi Jawa maupunluar Jawa cenderungmenurunterus sejak tahun L9B7- 1990 cenderungmenurun. Di Jawa Barat, Jawa Tengah,yogyakartadan Jawa Timur pada tahun 1987 indeks ini adalah 103,70, 107,53, 106,47, dan 111,31. Angka-angkaini menurun menjadi 94,35, 95,89,94,25, dan 94,a4. Indeksini juga beradadi bawah seratus untuk 7 dari 10 propinsi di luar Jawa yang data-datanyatelah dikumpulkan. Tiga propinsi dimanaindeksini beradadi atas 100 adalah s u m a t e r aB a r a t , B a l i d a n N T B . P a d at a h u n l g 9 4 i n i , d a t a - d a t a sementaramemperlihatkanangka-angkaindeks beradadi bawah 100, kecualiuntuk beberapapropinsi. 19
18. Rendahnyanilai tukar petaniini adalahdisebabkanhargaharga yang mereka harus bayar untuk input meningkat lebih cepat dari hasil penerimaanmerekadenganmenjualhasil-hasilproduksi pertanian. "Productionsqueeze"ini juga tergambardalam berbagai jenis pungutandan tataniagayang dialamioleh para petani. Dalam kasus cengkeh, tataniagacengkeh merupakansuatu "production squeeze" oleh sebabdari Rp 4.000/kg harga "farm gate pricei', R p 3 . 9 0 0 / k g h a r u s d i p i n j a m k a nk e p a d ak e l e m b a g a a nk o p e r a s i . untuk mengambilkembali pinjamanitu tidaklahmudah. Dan dalam semuaini organisasi-organisasi petanisepertiHKTI tidak terdengar banyak menyuarakankepentinganpetani. Selanjutnyakesenjangan yang ada antaraJawa - Luar Jawa berlangsungbukan saja melalui "production squeeze"ini tetapi melalui "expendituresqueeze". Lebih besarnyaarus migrasi modal manusiadari luar Jawake Jawa dan dari desa ke kota merupakanfaktor-faktor yang memperbesar kesenjangan.Memang masalah"kepemerintahan"atau "governance"disini muncul bukan dalambentukkekerasansepertidalam hal buruh tetapi dalam bentuk semakincepatnyaarus perpindahan pendudukdari desa ke kota. Meningkatnyatindak kejahatandi kota tentu berkaitandengan arus urbanisasiini. Dapat dicatat bahwa selamatahun 1980-1990pendudukperkotaanIndonesia,sebagaimana yang dikemukakandalam naskahRepelitavI meningkatdengan laju 5 ,5% per tahundan ini merupakansalahsatu laju pertumbuhan pendudukperkotaanyang tertinggi di dunia. 19. Yangterakhir adalahmasalahtanah. sebagaimanayang telahditunjukkandalamberbagaiseminar,pemilik tanahtradisional 20
selalu dirugikan dengan adanyaperubahanpemanfaatan tanahdari pemanfaatan tradisionalpertanianke pemanfaatan pembangunan nonpertanian. Mungkin secarahukum transfertanahke pemilik baru sudahberlangsungdenganbaik. Tetapidari segi manfaatberkelanjutan bagi pemilik tradisional,maka hal ini masihbanyakbelum tedadi. Akibatnyatidak jarang para pemilik tanahyang asli serelahhasil penjualantanahhabisdikonsumsikanmengalamikesulitandalam sumberpenghidupanmereka. Prosesperubahanstatustanahdari pertanianke non-pertanianini akan semakincepatdengansemakin besarnyaarus investasiyang terlaksanadan bertambahnya jumlah penduduk. Hal ini bisa berakibathal-halnegatiflebih besardimasa depan. (Untuk ulasan lebih lanjut mengenaimasalahini lihat "Sayuti H a s i b u a n :P e m b a n g u n a n P r o y e k - P r o y e kK o m e r s i a l ,T a n a hd a n Penduduk:SuatuMasalahDalam Manajemenperubahan,Jakarta, 1991")
20. Dapatlahdisimpulkanbahwaatasdasarpenilaianpelaksanaanpembangunantahun pertamaRepelitavI terdapatpotensiyang cukup besar adanyadeviasi antara pelaksanaanpembangunandan p e n c a p a i a ns a s a r a n - s a s a r apne m b a n g u n a n .D i b i d a n ge k o n o m i potensideviasiini dilandasioleh pemikiranbahwawalaupuninvestasi sebagaivariable yang strategisuntuk menunjangpertumbuhan ekonomi arus masuknyacukup besar baik pMDN maupunpMA tetapi arah sektoralnyamasih ke arah sektor-sektoryang padat modal. Sektor pertaniankhususnyadi perdesaanumumnyamasih t e r t i n g g a ld a l a m m i n a t i n v e s t a s i . D e m i k i a nj u g a a r a h i n v e s t a s i
2L
masihbanyakke Jawadibandingdenganluar Jawa. walaupunnanti jumlah investasiyang dapatdirealisasikancukupbesardan pertumbuhanekonomidapatdicapaitetapipemerataansektoral,pemerataan antar daerahdan pemerataanantar kekuatanekonomi belumlahtentu didekati. Selanjutnyaproses "productionsqueeze"sebagaimana yang diperlihatkanantaralain oleh nilai tukar petaniyang merugikan bagi petanidan "expendituresqueeze"sektorperdesaanyang ditunjukkan oleh mengalirnyatenaga-tenaga terdidik dari desake kota yang tidak diimbangioleh arus sebaliknyamasihterusberlangsung. Di sampingitu prosesperubahanstatustanahselalumerugikanpara pemilik tanah tradisional. Prosesperubahanstatustanah yang d e m i k i a n s e l a i nm e n g a k i b a t k a ns e m a k i nm e l e b a r n y ad i s t r i b u s i pendapatanjuga menimbulkankerusakandan tidak jarang pula kesengsaraan.Kecenderunganmeningkatnyamasalah-masalah perburuhankhususnyakasuspembayaranupah dan aspekkesejahteraan lainnya yang dirasakankurang adil tidaklah membantuupaya peningkatanpemerataandan kelangsunganproduksi. Hal-hal ini semuamenyumbangkepadamasalahkepemerintahan,yaitu cenderung memperkecilkemampuanPemerintahsebagaiagen utama pembangunanuntuk terus mengarahkanseluruh komponenmasyarakat berupayasemaksimalmungkin melaksanakanpembangunan umumnyadan khususnyamencapaisasaran-sasaran pembangunan. Segalasesuatunya ini memperbesar kemungkinantidakterwujudnya trilogi pembangunan secarautuh, khususnyayangberkaitandengan pemerataandan stabilitasyang dinamis.
22
Faktor-faktor penentu T.
Yangdiinginkantentuproses-proses yang kurang men-
guntungkandari segi pencapaiansasaranpembangunan dapatdihilangkanataudiminimumkan. Dalam kaitanini makadapatdikemukakan stabilitasmerupakansyarat agar kegiatanpembangunandapat dilaksanakan.stabilitasjuga merupakansuatukeadaanyang amat dihajatkanoleh semuaorang. Yang diartikan denganstabilitas utamanyastabilitaspolitik dan sosialdan stabilitasekonomiadalah tidak adanyakejutan-kejutanyang menyangkuthubungandiantara dan peranandari pihak-pihakyang relevan. stabilitassosial-politik akan berarti stabilnyahubungansatu samalain dan peran para pelaku p o l i t i k s e s u a id e n g a nf o r m a t y a n g t e l a h d i s e p a k a t i . D i b i d a n g ekonomi stabilitas menyangkutkenaikan harga-hargayang tetap terkendalibaik kenaikandi pasaruang maupundi pasarbarangdan faktor-faktorproduksi.Dengandemikianmasing-masing pihak dapat memperkirakanreaksidari pihak lain atastindakan-tindakan yang ia lakukan dan masing-masingpihak dapat mengharapkantidak adanya kejutan-kejutandan segalasesuatuini akan mengurangiketidak pastian. Proses-proses sosial-politikmaupunekonomi tidak menimbulkan gejolak-gejolakdalam masyarakat. Dapatlahdikemukakan adanyastabilitasitu tidaklahdapatdipermasalahkan.yang menjadi masalahadalahbagaimanastabilitasitu diupayakan. "Bagaimana" stabilitasitu diupayakandapatberpengaruhsecarapositif atau negatif bukan saja bagi pertumbuhandan pemerataantetapi bagi perkembanganlembaga-lembaga sosial-politikdan sekaliguskredibilitas ideologi yang mendukungpembangunan.Tentuyang perlu diusaha-
23
kan adalahcara-caramemajukanstabilitasyang sekaligusmendorong p e r t u m b u h a nd a n p e m e r a t a a n ,m e m p e r k u a tl e m b a g a - l e m b a g a pembangunandan kredibilitasideologiyang dianut. Apakah ada cara yang demikian? Jawabannyaialah ada yaitu cara-carayang berhubungandenganupaya menjadikansasaran-sasaran pembangunan sebagaivisi operasionalpembangunanyang diyakini oleh semua pihak keabsahandan kebenarannya.Dalam hubunganini juga kiranya penting untuk dikemukakanialah bahwa cara-carameningkatkan stabilitassekaliguspertumbuhandan pemerataanitu perlu ditempuh bukan saja pada tingkat makro tetapijuga pada organisasi-organisasi yang lebih mikro seperti pada organisasisosial (serikat pekerja, organisasipetani,asosiasi-asosiasi, dan organisasiprofesilainnya). Stabilitasdalam organisasi-organisasi sosialpada tingkat mikro ini juga berperanamatpentingdalam menunjangterwujudnyastabilitas secaranasional. Oleh karenaitu cara-carayang memajukanstabilitas sekaliguspemerataandan pertumbuhanperlulah dijadikan dasardasarpembinaanorganisasisosial-politik. 22. Tentu disuatu negaraberkembangpemerintahitu amat berperandalam mengupayakanstabilitasdan sasaranpembangunan pada umumnya sebabPemerintahbukan saja menguasaisumbersumberekonomi yang besartetapijuga memiliki kekuasaanmengatur atasnama rakyat. Itulah sebabnyadiperlukan "clean and effective government". Pemerintahyang bersihberarti pemerintahan yang utamanyamengambillangkahdan kebijaksanaanyang independen atasdasarkepentinganumum. Aspek "clean" utamanyamenyangkut sikap pengutamaankepentinganumum dan bebasdari
zt+
p e n g a r u hk e p e n t i n g a nk e l o m p o k a t a up e r o r a n g a n . " E f f e c t i v e " menyangkutkemampuanPemerintahtersebutuntuk membuat dan sekaligusmelaksanakankebijaksanaan-kebijaksanaan tepatdalam mengupayakan sasaranpembangunan.Tetapibagaimana"clean and effective government" dapat diupayakan? Tentu tidak bisa dengan setiapkali mengemukakan perlunyadisiplin, disiplin di atas,disiplin di tengahdan disiplin di bawah, sebabpertanyaanselanjutnyayang munculadalahkenapadisiplin dirasakankurang? penciptaandisiplin maupunPemerintahyang bersih dan efektif berkaitandenganbagaimana kekuasaanyang besar tadi dimanfaatkan. Hal ini berkaitan dengan instrumen-instrumenpembangunanutamanyayang berhubungandenganpencapaiansasaran-sasaran pembangunansecara terintegrasi. 23. Satufaktor penentuyang amat dasarperanannyadalam pencapaiansasaranRepelitavI adalahperubahancara memandang dunia, perubahandalam model mental mengenaialam nyata yang dianut. Perubahanini menyangkutdari memandangsesuatukejadian secarasendiri-sendirike cara pandangyang mengutamakanhubungan-hubungan atau kaitan-kaitandiantarakejadian-kejadian (event). cara pandangyang menekankanhubungan-hubungan ini amat dibutuhkanoleh sebabsaling keterkaitanyang ada diantara sasaran-sasaran, dan semakinrumitnya keterkaitanini dengansemakin meningkatnyapembangunan.Khususuntuk RepelitavI, rumitnya keterkaitanini dapatdilihat bahwa pertumbuhanekonomi yang perlu diupayakanbukan saja terkait denganjumlah investasitetapi juga denganlokasi dan arah sektoral,dan pelakuinvestasi.Bilamana
25
Iokasi, arah sektoraldan pelakuinvestasitepatadanyasesuaisasaran maka terciptaefisiensialokasisumber-sumber ekonomi. Bilamana dari setiapunit investasidapatdihasilkannilai tanahyang maksimal, maka tercipta pula efisiensi faktor. Unfuk mewujudkanlokasi, arah, dan pelaku yang tepatmaka keterkaitan-keterkaitan diantaraberbagai sasaranserta proyek-proyek dan kegiatan-kegiatanyang mendukung perlu terwujud. Perwujudanyang demikian membutuhkancara pandangyang mengutamakan kaitan-kaitan. Bilamanacara pandang sejak semula mengutamakanmasing-masingproyek saja atau masing-masingsektor saja maka dari semulaketerkaitan-keterkaitan sudahtidak terwujud. Sasaran-sasaran pembangunanatau efisiensi alokasisumbertidak tercapai. Efisiensi faktor-faktorproduksijuga tidak tercapai.
24. Perubahanlainnya dalam cara pandangyang dibutuhkan adalahpengutamaankepadaproses. Keterkaitandiantaragejalagejalatidaklah berlangsungdalam satuvakum dan tidak pula terjadi secaratiba-tiba. Gejala-gejalaberprosesdalam waktu dan dalam suatususunankelembagaanyang ada. Dengan lembagadisini diartikan organisasi-organisasi ciptaan manusia yang ada dan aturanaturan yang telah diciptakan termasuk hukum, norma-normayang ada dan kebiasaan-kebiasaan yang ada. Mungkin ada bagiankelembagaanyang perlu diubahdalam rangka mengupayakan sasaran; mungkin juga tidak. Ambillah sebagaicontoh kejadian bahwa pertumbuhanpenduduk Indonesiasaat ini beradadi bawah 2To. Kejadian ini tentu terkait denganbanyak kejadianmasa lalu berupa antara lain keputusanPemerintahuntuk menurunkanpertumbuhan 26
penduduk,pelaksanaan program keluargaberenaeara,dan lain-lain. Dapat dikemukakanbahwasemuakejadiaanadalahhasil prosesyang mendahuluinya.Tentu kejadian yang paling awal menurutpara ahli fisika adalahDentumanBesar yang terjadi kira-kira 15 milyar tahun yang lalu denganmanaprosesevolusidialamkita ini dimulai dan sebagaisalahsatu unsur evolusi ini ialah bahwa sejumlahorang di Bappenassibuk memikirkan dan merencanakanpembangunan. Bahkan DentumanBesar itupun ada kejadian yang mendahuluinya yaitu keputusanTuhan Yang Maha Kuasauntuk menciptakanberbabagai alamdari satutitik keterpaduan(singularity).
2 5 . K e d u a c a r a p a n d a n gd i a t a s m e n g e n a ip e m b a n g u n a n kiranya mutlak diperlukansaatini oleh karenaprosesglobalisasidi banyak bidang kehidupan yang membuatpembangunansemakin kompleks; dan banyaknyadata yang tersediasehinggadiperlukan saringan untuk menyederhanakansegalasesuatusehinggadapat dimengerti. Tanpa saringanatau model mental maka kita semua akan hilang dalam lautan data. Model mental memberi relevansidan maknakepadadatasehinggadata-databerubahstatusmenjadiinformasi. selanjutnyadengankedua carapandangini pulalah yang mendasarisecarateknispendekatanholistik dalampembangunan denganmanakita bisa berharap"KISS" dapatdiwujudkan.
TelaahInstrumen utama Kebijaksanaanoperasionaluntuk MencsapaiSasaranRepelita[[ 26. Atas dasarmodel mentaldunia holistik yaitu yang mengu27
tamakan keterkaitandan proses, zpv yang dapat dikemukakan mengenaiinstrumen yang ada maupun yang seharusnyaditempuh? Pengutamaan pendekatanholistik ini memiliki implikasi operasional tertentubagi instrumenpembangunan.Pertamasecaraumum dapat dikemukakan bahwa ketepatanarah sesuatuinstrumen tidak bisa ditentukandari segi sasarantertentuyang ingin dicapai secarasempit tetapi dampakinstrumentersebutkepadasasaran-sasaran lain yang relevanperlu diperhitungkan. Hal ini berarti prosespenciptaansuatu instrumenjuga merupakanhal yang penting agar dampaknegatif dari sesuatuinstrumendapatdiperkecil sedangkandampakpositif dapat diperbesar. Suatuinstrumendapatdianggapoptimal bilamanaarah. ig[ kebijaksanaan.dan dampaksemuanyapositif baik terhadapsasaran tertentusecarasempit maupunterhadapsasaranlain yang relevan. umpamanya upaya deregulasi masih terus ditingkatkan. Ruang gerak bagi kegiatan dunia usaha baik di bidang investasi maupunbidang lainnya terus digalakkan. Tetapi bagaimanakaitan antaraupaya peningkataninvestasi dengan upayapembangunandi bidang pendidikan dan latihan, di bidang pengembanganusaha menengahdan kecil, di bidang Keppres 14, di bidang manajemen BLN, dan lain-lain. Memang Keppres 20 sebagaisatu instrumen diperkirakan akan dapatmeningkatkanjumlah investasi. Tetapi yang amat dibutuhkanbagi pencapaiansasaranRepelitavI, utamanya trilogi pembangunansecarautuh dan seimbang,adalahpeningkatan keterkaitanantar instrumen. Dan sewaktu Keppres 20 diterbitkan banyak kontroversi yang muncul mengenaidampaknyaterhadap berbagaisasaranpembangunandi berbagaisektor. Memang keter-
28
kaitan itu dapatsajadiciptakansetelahsuatuinstrumendilancarkan. Tetapi keterkaitanyang demikian bersifatpenyesuaianpost-faktodan bukanpenyesuaian ex-antemelaluiorosesperencanaan di berbagai sektor. Keppres20 dapatlahdikemukakansebagaisatukasusdimana prosespenciptaansuatu instrumen dan keterkaitaninstrumendengan berbagaisasaranlain yang ingin dicapai dalam rangka trilogi pembangunankiranya masih perlu ditingkatkan.
27. Tetapi bagaimanamenciptakanketerkaitanantar instrumen? Dalam hubunganini penting kiranya langkah-langkahyang sudahditempuhdi Bappenasunfuk memperpadukanberbagaiinstrumen pembangunankhususnyaAPBN melalui fokus kepadasasaransasaranpembangunsan.Sasaran-sasaran ini merupakanfokus unfuk menentukanketerkaitanmana yang penting mana yang tidak; juga merupakanfokus untuk menetapkanlangkah-langkahberikut biaya dan keterampilanyang dibutuhkan; juga merupakanfokus untuk menetapkanukuran untuk monitoring bagi perbaikandan innovasi terus menerus. Untuk memperbesar kemungkinan tercapainya sasaran-sasaran ini maka kiranya perlu dilaksanakanlima hal yang salingberkaitan
28. Pertamadefinisi lebih lanjut secaraoperasionalsasaransasaranini dari segi waktu, biaya, karakteristikmutu dan kinerja serta langkah-langkahyang dibutuhkanuntuk mencapaisasaran. Definisi lebih lanjut ini sebagiansudahdilaksanakandalamprogramprogramtetapisebagianlagi mungkinbelum. Selanjutnyapenentuan perananswastadalam melaksanakan kegiatanjuga perlu didefinisi29
kan. Umpamanyakasus23.000 pengusaha baru tentutidak berlokasi semuanyadi Jakartatetapi di berbagaidaerah. Jugaperlu ada definisi berapa diantarapengusahaitu yang bersifat kecil-menengah dengan omzetRp 50 juta s/d Rp 500 juta dan berapa pengusaha Kecil Atas dengan omzetRp 500 juta - Rp 2 milyar. Selanjutnya tentu pengusahayang ingin diciptakanadalahyang memiliki daya saingdari segi mutu, pelayanan,fleksibilitas,dan biayaproduksi.
29. Hal keduayang perlu dilaksanakan adalahmeraksanakan mappingproses-proses fungsionalsecaraterintegrasiuntuk mencapai sasarandengandimensi-dimensipokok sepertidi atas. pertanyaan pokok yang perlu dijawabadalahproses-proses fungsionalapayang perlu terjadi sehinggasasarantercapai. Dapat dikemukakanprosesprosesyang dibutuhkantentu tidak akan samadi semuadaerahdan s e k t o r . K e m b a l i k e p a d ac o n t o h 2 3 . 0 0 0 p e n g u s a h ab a r u m a k a proses-proses berikut perlu dipertimbangkan: - Prosespengembangan iklim bagi pengusaha-pengusaha baru. - Prosespengembangan pemasaranbagi para pengusaha-pengusaha. - Prosespengadaanmodal dari berbagaisumberuntuk membantu permodalanpara pengusaha. - Prosespengembangan teknologidan keterampilan. Ini adalahbeberapacontohproses-proses yang kiranyadiperlukan bagi pencapaiansasaran. Proses-prosesyang dibutuhkanini kiranya sudahterdapatdalam program-program. Bagaimanapun penentuanproses-proses ini amat pentingperanannyadalam mengu30
payakansasaranpenciptaanpengusahabaru. Perlu dikemukakan bahwaproses-proses ini satu samalain salingterkait membentuk "flotilla" kegiatanuntuk mengupayakan sasaranyang sama. Mapping dilaksanakansecaraantar sektor ataupunantar program dan antar departemen. "Flotilla" merupakantim yang terintegrasiyang masing-masingunsur dalam flotilla terkait satu dengan lain dan dengansasaran. Dalam hubunganini dapat dikemukakanperubahan struktur departemenyang lebih disesuaikandengankebutuhanRepe-
Iita vI, sepertiKeppresNo. 14 ThhunL994yangmerubahsusunan Departemen Perindustrian, akanmembantu prosesintegrasikegiatan. 30. Langkah ketiga dalam mengupayakansasaranadarah mengidentifikasikantugas-tugasyang perlu dilaksanakandan keterampilanyang diperlukanagar proses-proses di atasdapatterlaksana. Proses-prosesdi atas menyangkutketerampilanyang berhubungan dengankeadaanumum di suatudaerah,keterampilanyang menyangkut permodalanpengusahadan dunia usaha,keterampilanyang menyangkutteknologi dan latihan, dan keterampilanmengenai pemasaran. Personil-personilyang akan diserahi tugas perlulah memiliki keterampilan-keterampilan pokok ini. perlu ditegaskan bahwaprofesionalismeseluruhtim akan ditentukanoleh profesionalisme masing-masingkomponen. oleh karenaitu amatlahpenting kegiatan-kegiatan/fungsi diisi oleh tenaga-tenaga yang profesional.
31. Langkah keempatmenyangkutpengumpulaninformasi. untuk mengetahuisejauhmana kita telah mendekatisasarandan
31
untuk mendoronginnovasi dan perbaikanterus-menerusdalam mengupayakansasaranmaka langkahkeempatyang perlu ditempuh adalahmenciptakansekumpulanukuran/benchmark/patokansejauh manatugas-tugas telahterlaksana.Ukuran-ukuranini dapatdimanfaatkanbagi perbaikanlangkah-langkahsecaraterus-menerus.perlu kiranya ditekankanbahwa informasi disini dikumpulkan untuk memenuhikebutuhanpara pelaksanadalam rangka monitoring dan innovasi dan perbaikan,dan bukan terutamauntuk kepentingan a t a s a n . D e n g a nt i m p e l a k s a n ay a n g b e n a r - b e n a r" e m p o w e r e d " pengendalian pelaksanaan diutamakankepadatim. Tim bertanggung jawab untuk terus mengadakaninnovasi atasdasarpemantauanyang dilakukan. Yangmenentukaninformasi yang dibutuhkanadalahtim itu sendiri. Informasi kepadaatasanperlu diatur secaratersendiri.
32. Langkahkelima yang perlu dilakukanialah yang menyangkut kebersamaan untuk menciptakankesatuanbahasadan kesatuan langkahdi antarapihak-pihak yang terlibat dalam mengupayakan berbagaisasaranRepelita vI.
Hal ini berarti bahwa perlu ada
"shift of mind", perubahancara pandangdari yang mengutamakan kesendiriansektoraldan kesendiriandepartemen,kesendiriandaerah maupunkesendirianstatusswastaatau Pemerintahke cara pandang yang mengutamakanketerkaitandan keterikatansatu samalain dalam mengupayakan sasaran-sasaran RepelitavI.
untuk sampai
kepadakesamaanpandangandan keterikatanserta komitmen untuk melaksanakanlangkah-langkahpencapaiansasaranmemangdibutuhkan komunikasi yang intensif. Komunikasi yang intensif diantara berbagaipihak ini dapatdipeloporioleh personilBappenas.Untuk 32
Bappenasdapat melaksanakanfungsi ini maka di lingkungan Bappenas perlu ada kesamaanpersepsimengenaipendekatanholistik ini sebagaimanayang sudah dimulai denganpenekanankepadapenetapan sasarantahunanRepelita sebagaiawal penetapananggaran tahunanbagi suatuproyek. Tetapi sebagaimanasudah dikemukakan ini adalahawal dalam satu prosesyang masihpanjang.
33. Dapat ditanyakanbilamanasekarangpelaksanaanpembangunandiorganisir melalui tim-tim terintegrasiyang diberi kekuasaanbertindak yang berpusatpada sasaran-sasaran, maka apa peranan hierarki yang ada? Apa fungsi personelyang adapadahierarki ini? Sistemhierarki tetap ada yaitu yang berupahierarki kekuasaan. Hierarki ini dapatlahdiumpamakandengan "skeleton", kerangka tulang-tulangdalam tubuh manusia. Tetapikerangkaini tidak perlu terlibat langsungdalam berfungsinyaberbagaiorgan pada tubuh denganmengalirnyadarah dan informasi melalui jaringan-jaringan urat yang ada padatubuh. Fungsi kerangkamemberi tempatbergantung bagi otot danjaringan-jaringanyang ada sehinggaorgan-organ berfungsi denganbaik mulai dari kepala,jantung, tangan,kaki, dan lain-lain, sehinggaberbagaisasarantubuh dapatdicapai. Bahkan tubuhnyadapatmenyesuaikanndiri denganperubahan-perubahan yang terjadi di alam sekitar. Padasuatusaatsistemhierarki ini, utamanyajumlah lapisannya,perlu ditinjaukembali. Tetapidengan hierarki yang ada makatim-tim terintegrasidapatberfungsi.
33
Kesimpulan 34. Bilamanatim-tim terintegrasiyang berpusatpada sasaransasarandapat berfungsi denganbaik dan kebijaksanaan-kebijaksanaan maupuninstrumen-instrumenyang ditempuhtelah disesuaikan seperlunyasesuai konteks sasaran, maka dapatlah diharapkan seluruhkegiatantelah mengarahkepadapengupayaan pembangunan ekonomi melalui peningkatanperan serta, efisiensidan produktivitas rakyat. Masing-masingkebijaksanaan dan instrumentelah mengarah kepadapencapaiansasaranbaik dari segi isi maupunprosespembentukan kebijaksanaan dan instrumen. Masing-masingsasaranini akan menyumbangkepadaterwujudnyapemerataan,stabilitasyang dinamis dan pertumbuhanekonomi sesuaikadar yang terdapat pada masing-masingsasaran.Masing-masingsasarantelah diubah menjadi visi operasionalpembangunanyang mengarahkankegiatanseluruh masyarakat.Dan denganini semuapelaksanaan pembangunansesuai sasaranakan lebih terjamin.
Jakarta,18 Oktober1994
34
