PENINGKATAN KINERJA PENGUSAHAAN HUTAN ALAM PRODUKSI MELALUI KEBIJAKSANAAN PENATAAN INSTITUSI
Oleh : Hariadi Kartodihardjo
PROGRAM PASCASARJANA INSTITUT PERTANIAN BOGOR 1998
PERFORMANCE IMPROVEMENT OF NATURAL FOREST CONCESSION THROUGH INSTITUTIONAL APPROACH Hariadi Kartodiardjo (Under supervision of Prof. Dr. Ir. Rudy C . Tarumingkeng, Prof. Dr. It-. Dudung Darusman, Dr. Ir. Agus Pakpahan, Dr. Ir. Boen M. Purnama, and Prof. Dr. Ir. Rahardjo S. Suparto)
Abstract This study is intended to predict the performance of naturzl production forest concession in Indonesia by using institution impact model under consideration that forest concessions is an economic activity. It is found that the institution of the concessions within the last 25 years has not been able to promote sustainable forest management. It contributes about 2.5% annualy to the degradation of natural production forest, which can be considered as a social cost of the system. The cost is driven by fiee riders in the utilization of the forest that give more profit to concession holders and rent seekers nourished by institution weakness. This indicates the need to integrate kee riders and rent seeker in the contribution system in order to achieve the sustainable forest management. It is proposed to impose policy measure that incorporate standing stocks as concession assets. The policy is implemented in the form of administrative transaction between government and concession holders. On the other hand, the concession holders should be given a bargaining transaction in determining appropriate forest management technology. The holders should be given a full length of concession period and a responsibility to rehabilitate log-over forest. Compensation should be given to the holders in the form of fieedom in determining domestic and foreign market of produced log.
Key words : concession, institution impact model, contribution system, transaction
HARIADI KARTODIHARDJO (Nrp. 92532). Peningkatan Kinerja Pengusahaan Hutan Alam Produksi Melalui Kebijaksanaan Penataan Institusi. (Di bawah bimbingan Prof. Dr. Ir. Rudy C . Tarumingkeng sebagai ketua, Prof. Dr. Ir. Dudung Darusman, Dr. Ir. Agus Pakpahan, Dr. Ir. Boen M. Purnama, Prof. Dr. Ir. Rahardjo S . Suparto, masing-masing sebagai anggota).
Jika dalam perusahaan pada urnumnya jurnlah barang persediaan (stock) lebih sedikit daripada jumlah produk yang dihasilkan, dalam pengusahaan hutan alam produksi jumlah persediaan (growing stock capital) sangat tinggi jika dibandingkan dengan jumlah produk (kayu bulat) yang dihasilkan. Dengan demikian, pengamanan dan pengadaan stock hutan sangat penting. Sementara itu pengetahuan untuk menentukan jumlah, pertumbuhan, nilai dan pengamanan stock hutan, serta menetapkan kebijaksanaan pemanfaatannya memerlukan biaya tinggi (high transaction cost). Situasi biaya transaksi tinggi menghadirkan perilaku penung-
gangan gratis (f?ee rider). Tujuan pengusahaan hutan alam produksi belum dapat dicapai, ha1 ini ditunjukkan oleh rendahnya prestasi kerja berbagai kegiatan yang harus dilaksanakan oleh pemegang HPH. Peraturan pengusahaan hutan alam produksi yang telah ditetapkan melalui mekanisme transaksi administratif seperti tertuang dalam setiap Swat Keputusan Menteri Kehutanan tentang Pemberian Hak Pengusahaan Hutan terbukti tidak efektif dilaksanakan oleh pemegang HPH. Model imp& institusi digunakan untuk memenuhi kebutuhan memprediksi kiierja yang dipengaruhi oleh kebijaksanaan penataan institusi. Melalui perbandingan institusi antara pengusahaan hutan alam dan pengelolaan hutan tanaman di
P. Jawa dapat ditarik kesimpulan bahwa institusi pengusahaan hutan alam produksi tidak mengendalikan tetapi justru meningkatkan biaya transaksi. Perbedaan dua institusi tersebut juga berpengaruh terhadap respon oleh masing-masing
organisasi. Organisasi HPH cenderung tidak mengembangkan kemampuannya dalam melaksanakan pengelolaan hutan alam produksi. Dengan berlakunya institusi pengusahaan hutan alam produksi selama kurang lebih 25 tahun memberikan indikasi bahwa selama periode tersebut kerugian yang disebabkan oleh penunggangan gratis dalarn pengusahaan hutan alam produksi dapat diompensasi oleh keuntungan pemegang HPH sebagai perusahaan swasta @rivate firm) dan perilaku pencari rente (rent seeking behavior) yang timbul dari lemahnya institusi. Pembenaran adanya kompensasi tersebut diakibatkan karena visi pengusahaan hutan dibangun diatas suatu pengertian bahwa hutan dibawah penguasaan pemerintah dan pemegang HPH. Proses kalkulasi pengambilan keputusan kurang mengikut-sertakan kepentingan masyarakat luas yang sebenarnya juga menjadi pemilik hutan. Untuk memasukkan pemegang HPH sebagai penunggang gratis ke dalam sistem kontribusi pengarnanan hutan, diadopsi suatu instrumen kebijaksanaan pengusahaan hutan alam produksi dengan cara memperhitungkan kayu di hutan sebagai aset pemegang HPH. Dalam pelaksanaannya ditetapkan pemerintah melalui mekanisme transaksi administratif. Agar kemampuan organisasi HPH berkembang dan dapat mengatasi kondisi ekologis hutan yang spesifik menurut lokasinya, teknologi manajemen pengelolaan hutan ditentukan melalui mekanisme transaksi tawar-menawar antara pemerintah dan pemegang HPH. Insentif agar pemegang HPH melestarikan produksi kayu di hutan akan efektif apabila pemegang HPH tidak diperkenankan mengundurkan diri sebelum masa kontraknya habis, clan disertai kewajiban untuk melaksanakan rehabilitasi hutan selama waktu kontrak. Untuk mencapai profitabilitas usaha, pemegang
HPH hams dibebaskan menjual kayu bulat yang dihasilkan baik untuk tujuan pasar dalam negeri maupun ekspor.
PENINGKATAN KINERJA PENGUSAHAAN HUTAN ALAM PRODUKSI MELALUI KEBIJAKSANAAN PENATAAN INSTITUSI
Oleh : Hariadi Kartodihardjo
disertasi sebagai salah satu syarat untuk memperoleh gelar Doktor pada Program Pascasarjana Institut Pertanian Bogor
PROGRAM PASCASARJANA INSTITUT PERTANIAN BOGOR 1998
Judul Penelitian
: PENINGKATAN KINERJA PENGUSAHAAN
HUTAN ALAM PRODUKSI MELALUl KEBIJAKSANAAN PENATAAN INSTITUSI
I
Nama Mahasiswa : Hariadi Kartodihardjo Nomor Pokok
: 92.532
Menyetujui : 1. Komisi Pembimbing
--
-
Prof. Dr. Ir. Rudy C. Tarumingkeng (Ketua)
Dr. Ir. Boen M. Purnama (Anggota)
Prof. Dr. Ir. ~ a h a r k j d Suparto . (Anggota)
2. Ketua Program Studi Ilmu Pengetahuan Kehutanan
9---Prof. Dr. Ir. Zahrial Coto Tanggal lulus : 17 Januari 1998
RIWAYAT HIDUP PENULIS
Penulis dilahiikan di Desa Pesantren, Kabupaten Jombang, Jawa Timur,
24 April 1958, sebagai anak ke dua belas dari dua belas bersaudara dari ayah K. Kartodihardjo dan Ibu Suntariniigsih. Menyelesaikan sekolah dasar di SD Negeri Ngrawan I, Kecamatan Tembelang, Kabupaten Jombang tahun 1970, sekolah lanjutan tingkat pertama
SMP Negeri I Jombang tahun 1973, dan sekolah lanjutan atas Sekolah Menengah Persiapan Pembangunan Jombang tahun 1976. Mengikuti kuliah S 1 di Institut Pertanian Bogor (IPB) tahun 1976 dan menyelesaikan Sarjana Kehutanan tahun 1981. Pendidikan S2 di IPB dengan beasiswa TMPD dan memperoleh gelar Magister Sains Ilmu Pengetahuan Kehutanan tahun 1989. Program Pendidikan Doktor di IPB ditempuh sejak tahun 1992, dengan beasiswa TMPD DepDikbud. Sejak tahun 1993 penulis bergabung sebagai Anggota Kelompok Kerja Lembaga Ekolabel Indonesia (LEI) dan sejak 1995 penulis sebagai peneliti lepas di Centre for Internasional Forestry Research (CIFOR). Penulis saat ini bekerja sebagai staf pengajar pada Fakultas Kehutanan, IPB. Isteri penulis Rusti Rushelia, BSc, telah mempunyai tiga orang anak : Reza Widyananto (13 tahun), Dian Prasetyohadi (8 tahun), dan Lutfi Tri Nugroho (4 tahun).
KATA PENGANTAR Disertasi berjudul Peningkatan Kinerja Pengusahaan Hutan Alam Produksi Melalui Kebijaksanaan Penataan Institusi disusun untuk memenuhi syarat memperoleh gelar Doktor pada Program Pascasarjana, Institut Pertanian Bogor. Penulis mengucapkan terimakasih kepada Prof. Dr. Ir. Rudy C. Tarumingkeng sebagai Ketua Komisi Pembimbing, Prof. Dr. Ir. Dudung Darusman, Dr. Ir. Agus Pakpahan, Dr. lr. Boen M. Pumama. dan Prof. Dr. Ir. Rahardjo S. Suparto, masing-masing sebagai Anggota
Komisi
Pembimbing, atas
bimbingan dan pengarahaanya sehingga penulis dapat menyelesaikan program S, di IPB. Ucapan yang sama disampaikan pula kepada Prof. Dr. Emil Salim
dan Dr. Untung Iskandar sebagai penguji di luar Komisi Pembimbing. Ucapan terimakasih juga disampaikan kepada berbagai pihak yang telah membantu terlaksananya survai lapangan, wawancara, dan telaah pustaka sehingga disertasi ini dapat diselesaikan.
Bogor, Januari 1998
Penulis
UCAPAN TERIMAKASIH Disampaikan Juga Kepada :
1. Pimpinan Fakultas Kehutanan IPB dan Program Pascasarjana IPB yang telah memberi kesempatan kepada penulis untuk menempuh program pascasarjana di IPB, 2. T i Manajemen Program DoMor (TMPD) Depdikbud, yang telah memberikan bantuan dana program Sj di TPB, 3. Bapak Prof. Dr. Ir. Sadan Widarmana (alm) yang telah memberi motivasi
kepada penulis untuk melaksanakan penelitian disertasi ini, 4. Direktur Jenderal Pengusahaan Hutan dan staf yang telah memberikan
kesempatan bagi penulis untuk mendapatkan data dan informasi tentang pengusahaan hutan di Indonesia, 5. Rekan-rekan sejawat pada Fakultas Kehutanan JPB dan dalam KeIompok
Diskusi Intermeso Bogor, yang telah memberikan dorongan dan sumbangan pemikiran sehingga penulis dapat menyelesaikan disertasi ini,
6. Rekan-rekan pada Kelompok Kerja Ekolabel Indonesia, WALHI, Pelangi,
RMI, dan Telapak yang telah memberikan informasi dan sumbangan pemikirannya,
7. Pimpinan Project I CIFOR, yang telah memberikan kesempatan diskusi dan memperoleh informasi serta pustaka yang diperlukan dalam penelitian ini.
...
Vlll
DAFTAR IS1
Halaman DAFTAR IS1 ................................................................................................................. vi .. DAFTAR TABEL........................................................................................................ xu DAFTAR GAMBAR .................................................................................................. xiv DAFTAR LAMPIRAN .......................................................................................... xv I
.
PENDAHULUAN ................................................................................................... 1
.
A Latar Belakang.................................................................................................... 1
..
B. Tujuan dan Kegunaan Penellt~an........................................................................ 2
..
C . Ruang Lingkup Penelltlan................................................................................... 4
. .
D . Organisasl Laporan ............................................................................................. 6
.
I1 KERANGKA .PEMIKIRAN DAN METODA PENELITIAN ............................ 8 A . Pengaruh Institusi Terhadap Kinerja Pengusaahaan Hutan ................................ 8
1. Lemahnya Kelembagaan dan Kontrol Pelaksanaannya .............................. 10 2 . Perilaku dan Kapabilitas Permegang Hak Pengusahaan Hutan ..................I 4
. . B . Penyempurnaan Instltusl ................................................................................... 17
1. Pengendalian Interdependensi dari Situasi Sumberdaya Hutan .................. 18 2 . Pengendalian Perilaku PerusAaan ..............................................................19
C . Hipotesis.............................................................................................................
..
D . Metoda Penelltlan
21
............................................................................................. 21
......................................................................... 21 . . ....................................................................................... 2 . Waktu Penelltlan 2 1 3 . Analisis Data dan Pengujian Hoipotesis................................................... 22 .. 4. Impilkasi Kebyaksanaan .............................................................................. 24 E. Ringkasan ........................................................................................................... 26 1. Data dan Lokasi Penelitian
.
UI SISTEM PENGUSAHAAN HlLlTAN ALAM PRODUKSI ..............................28 I
A . Tujuan dan Kinerja Pengusahaan Hutan Alam Produksi
................................. 28 B. Kelembagaan ..................................................................................................... 32 1. Peraturan Pengusahaan Hutan Alam Produksi ............................................ 32 2 . Alokasi HPH oleh Pemerintah .................................................................. 35 3. Kondisi Ligkungan .............................................................................. 40 a. Pembangunan Ekonomi Nasional ............................................................ 40 b . Tata Ruang Wilayah ................................................................................ 41 c. Kontribusi Pembangunan Kehutanan bagi Daerah ..................................42 C. Kapabilitas HPH ............................................................................................... 42 1. Jumlah dan Kualifikasi Tenaga Kerja ..........................................................42 2. Peran Rimbawan dalam Pe~gambilanKeputusan di HPH ..........................45 3 . Investasi dan Profitabilitas Pengusahaan Hutan ..........................................46 D . Ringkasan ..........................................................................................................48
J Y.ADAPTASI PEMEGANG HAK PENGUSAHAAN HUTAN TERHADAP
INSTITUSI ............................................................................................................ 50 A . Adaptasi Pemegang HPH terhadap Institusi ...................................................50
B . Biaya Transaksi. Kontrak. dan ukuran kinerja................................................ 56 1. Biaya Transaksi ............................................................................................56 2. Kontrak ......................................................................................................... 59 3 . Ukuran Kinerj a ............................................................................................. 64
C . Penyempurnaan Institusi ................................................................................... 66
D. Dampak Perubahan Istitusi Terhadap Kinerja .................................................. 67 1. Profitabilitas Pengusahaan Hutan Saat Ini .................................................. 67 2. Profitabilitas Pengusahaan Hutan Setelah Adanya Perubahan Institusi ...... 68 3. Insentif untuk Pelestarian Produksi ............................................................. 70
E. Ringkasan .......................................................................................................... 71
.
V IMPLIKASI KEBIJAKSANAAN ....................................................................... I
74
A . Impliiasi terhadap Pembaharuan Kerangka Pemikiran ....................................74 1. Kerangka Pemikiran Saat Ini : hutan sebagai Fa!stor utama ........................ 74 2 . Pembaharuan Kerangka Pemikiran dan Pengembangan Ilmu Pengetahuan Kehutanan .................................................................................................... 77 B . Implikasi terhadap Kebijaksanaan Penguasaan Hutan Alam Produksi 1. 2. 3. 4.
............80
Memperhitungkan Kayu di Hutan sebagai Asset ........................................ 80 HPH bagi Masyarakat Lokal ....................................................................... 81 ...................................................... 83 Pengusahaan Hutan Alam ~ l e BUMN h Kesatuan Pengusahaan Hutan Produksi (KPHP) ........................................ 86
..
C . Jmplementasi Keb~jaksanaan............................................................................ 88
1. 2. 3. 4.
Pelestarian Hutan dan Perolehan Devisa ................................................... 88 Potensi Kayu Hutan Alam dan Pembiayaan Pemerintah .............................90 Tuntutan Alokasi Surnberdaya Hutan secara Adil ......................................91 Perdagangan Bebas dan Ecolabeling ........................................................... 91
D. Konflik Kepentingan ......................................................................................... 96 E . Rngkasan .......................................................................................................... 99
.
VI RINGKASAN PENEMUAN. KESIMPULAN DAN SARAN ........................ 103 A . Rngkasan Penemuan dan Kesirnpulan ........................................................... 102
B . Saran................................................................................................................ 105 DAFTAR PUSTAKA L A M P I R A N DAFTAR ISTILAH
DAFTAR TABEL I
Teks
No
Halaman
1. Hak-Hak yang Terikat Berdasarkan Posisi Kelompok Masyarakat ........................ 15 2. Jumlah dan Distribusi HPH Contoh ........................................................................
22
3. Perkembangan Kierja HPH Tahun 198911990-1993/1994................................... 29 4. Peringatan Teradap HPH yang Dilaksanakan oleh Departemen Kehutanan
Tahun 1989/1990-199311994 ..................................................................................30 5 . Prestasi Kerja 60 unit Hak Pengusahaan Hutan di Indonesia pada Tahun 1995..... 31
6. Peraturan Pengusahaan Hutan Alam Produksi ................................................... 32 7. Investasi HPH yang Disetujui Pemerintah. September 1969 .................................36 8. Perusahaan Milik Yayasan Angkatan Bersenjata dalam Industri Perkayuan dan HPH .................................................................................................................. 38 9. Konglomerasi HPH di Indonesia. Tahun 1988........................................................39 10. Konglomerasi HPH di Indonesia. Tahun 1994 ....................................................... 39 11. Kasesuaian Jurnlah dan Kualifikasi Tenaga Teknis Kehutanan yang Bekerja di HPH dengan Standar Departemen Kehutanan ....................................................43 12. Komposisi Tenaga Teknis Kehutanan dalam Kegiatan Perencanaan. Produksi dan Pembinaan dan Perlindungan Hutan di HPH ................................................... 44 13. Hasil Simulasi Nilai IRR (%) dan NPV (ribuan Rp.) Pengusahaan Hutan Alam Produksi dengan Luas 100.000 Ha ......................................................................... 47 14. Pengaruh Institusi terhadap Perilaku dan Kinerja Hak Pengusahaan Hutan Alarn Produksi ..............................................................................................................
53
15. Perbandingan Institusi dan Organisasi Pengusahaan Hutan Alam Produksi dan Hutan Tanaman di P .Jawa (Perum Perhutani) ....................................................... 57. 16. Korelasi antara Peubah dengan Kerusakan Hutan Primer dan Manajemen Perusahaan
.............................................................................................................
64
DAFTAR GAMBAR Halaman
Teks
1. Struktur Hierarki Penetapan Prioritas Kebijaksanaan Pengusahaan Hutan Alam ..25
2. Struktur Hierarki Penetapan Kebijaksanaan Pengusahaan Hutan Alam Produksi Berdasarkan Kepentingan dan Daya Tawar Pemerintah daan Pemegang HPH...... 26 3. Hasil Analisis Sidik Lintas (Path analysis)...........................................................
51
4. Hubungan Peubah-Peubah HPH (Keutuhan Hutan dan Umur HPH) ...................... 60
-
5. Hubungan Kondisi Peubah-Peubah HPH (Keutuhan Hutan Tata Batas Konversi Hutan oleh Sektor Lain) ........................................................................... 60 6 . Hubungan Kondisi Peubah-Peubah HPH (Keutuhan Hutan
- Hubungan Kondisi
- Perlindungan Hutan).................. 61 Hubungan Kondisi Peubah-Peubah HPH (Keutuhan Hutan - Industri Peubah-Peubah HPH (Keutuhan Hutan -TPTI
7.
Perkayuan) ...............................................................................................................6 1 8. Hubungan Umur HPH, Prosentase Virgin Forest dan Kinerja HPH Berdasarkan
Penilaian Departemen Kehutanan Tahun 1995. ...................................................... 65 9. Hierarki Penetapan Kebijaksanaan Pemerintah Berdasarkan Pendekatan
Normatif ................................................................................................................... 94 10. Bentuk Hierarki Penentuan Skenario Prilaku Pemerintah dan Pemegang HPH..... 99
...
Xlll
DAFTAR LAMPIRAN I
1: Data Dasar dari 60 HPH Contoh ........................................................................... 114 2. Pemilikan HPH dari Alokasi HF'H oleh Pemerintah (Sumber : Kammen. 1991).. 120
3. Rincian Jumlah d m Kualifikasi Tenaga Profesi Kehutanan di 10 Unit HPH
...... 121
4 . Jumlah Tenaga Teknis Kehutanan yang Ditetapkan Berdasarkan Luas HPH ....... 122 5. Jumlah Investasi 547 HPH dengan Luas 59.7 Juta ha
.........................................
123
6. Perhitungan Profitabilitas Pengusahaan Hutan Alam Produksi dengan Luas 100.000 ha
............................................................................................................ 124
.......................... 136 8. Hasil Perhitungan Profitabilitas Pengusahaan Hutan (Simulasi Harga) ................ 141
7. Hasil Perhitungan Korelasi Antar Peubah dari 60 HPH Contoh
