Předvstupní fondy a Česká republika

MASARYKOVA UNIVERZITA V BRNĚ FAKULTA SOCIÁLNÍCH STUDIÍ

Katedra mezinárodních vztahů a evropských studií

Předvstupní fondy a Česká republika Bakalářská práce

Ondřej Málek

Vedoucí práce: Mgr. et Mgr. Vít Dočkal UČO: 78828 Obor: ES – PL Imatrikulační ročník: 2002

Blansko, 2005

Poděkování: Děkuji vedoucímu mé práce, Vítu Dočkalovi, za pomoc při psaní práce a odborné rady, které mi poskytl.

1

Prohlášení: Prohlašuji, že jsem tuto oborovou práci vypracoval samostatně a použil jsem literaturu a zdroje uvedené v závěru. 2

Obsah 1. Úvod...............................................................................4

2. Předvstupní pomoc Evropské unie.................................5

2.1 Zhroucení východního bloku...............................................5

2.2 Vznik předvstupní pomoci...................................................5

3. PHARE...........................................................................7

3.1 Vznik programu PHARE.....................................................7

3.2 Vývojové linie PHARE.......................................................7

3.3 PHARE a Česká republika...................................................8

4. ISPA..............................................................................15

4.1 Vznik programu ISPA........................................................15

4.2 Podmínky implementace programu ISPA..........................16

4.3 Projekty v rámci ISPA.......................................................18

4.4 Konkrétní projekty.............................................................19 4.4.1 Doprava.....................................................................20 4.4.2 Životní prostředí........................................................21

4.5 Shrnutí programu ISPA.....................................................23

5. SAPARD......................................................................28

5.1 Vznik programu SAPARD................................................28

5.2 Podmínky implementace programu SAPARD..................29

5.3 Projekty v rámci SAPARD................................................32

6. Bilance předvstupní pomoci.........................................38

7. Závěr.............................................................................45

8. Seznam zkratek.............................................................47 9. Použitá literatura a zdroje.............................................48

9.1 Monografie a články..........................................................48

9.2 Legislativa..........................................................................49

9.3 Internetové zdroje...............................................................50

9.4 Ostatní zdroje.....................................................................51

1. Úvod 3

Dne 1. května 2004 se stala Česká republika členem Evropské unie. Byl tak

dovršen vstupní maratón, kterým musela projít. Z tohoto titulu také dobíhá

předvstupní pomoc poskytovaná Společenstvím kandidátským zemím této přístupové vlny. Proto je na místě bilancovat průběh přípravy našeho státu na vstup. To také bude cílem této práce.

Úkol, jenž se tento text pokusí rozkrýt je, zda předvstupní pomoc

poskytovaná Evropskou unií, konkrétně v podobě programů PHARE, ISPA a

SAPARD, splnila své poslání. Zda napomohla přiblížit kandidáty členství a

usnadnit jim jejich pozici. Urychlit snahu adeptů a zajistit hladký průběh

transformace a následnou bezproblémovou negociaci. S tím úzce souvisí a také bude v textu zohledněna schopnost České republiky tuto pomoc využít a optimálně

s ní

pracovat.

První

kapitoly

budou

věnovány

zkoumání

realizovaných projektů v rámci jednotlivých programů pomoci, způsoby jejich

implementace a ostatní náležitosti spojené s realizací programů. Závěr práce, kapitola Bilance převstupní pomoci, obsáhne zhodnocení jednotlivých programů a na tomto podkladě budou následně vyvozeny závěry.

Základní hypotézou práce je, že absorpční kapacita České republiky ve

vztahu k programům předvstupní pomoci byla vysoká. Druhou hypotézu představuje myšlenka, že předvstupní nástroje v podobě PHARE, ISPA a

SAPARD byly pozitivním činitelem pro následné čerpání finančních zdrojů z unijních fondů po našem vstupu.

K zjištění a ověření nastíněných tezí, použiji metodu analýzy sekundární

legislativy EU a metodu analýzy vybraných primárních a sekundárních dat, které se týkají implementace programů, realizace konkrétních projektů a ukazatelů vyjadřujících probíhající změny.

4

2. Předvstupní pomoc Evropské unie 2.1 Zhroucení východního bloku Na konci osmdesátých let dvacátého století se začal hroutit tzv. východní

blok. To znamenalo velmi výrazný geopolitický obrat. V prostoru střední a východní Evropy se formovaly nové demokracie. Na tuto nastalou situaci

musela zareagovat i Evropská unie1, neboť většina těchto postkomunistických

zemí se zaměřila na tzv. „návrat do Evropy“. S tím úzce souvisí i snaha o

navázání užší spolupráce s Evropským společenstvím. Evropská unie v zájmu

konsolidace a stabilizace tohoto prostoru, zajištění demokratického vývoje

čerstvě svobodných zemí a ve snaze zlepšit možnost spolupráce s těmito státy musela hledat možnosti a nástroje, jak těmto zemím poskytnout pomoc. 2.2 Vznik předsvtupní pomoci Zásadní problém byl v tom, že Společenství na tuto nastalou situaci nebylo

připraveno. K událostem v socialistických zemích došlo poměrně rychle. Proto musela být také reakce ze strany Unie poměrně svižná. Zrodily se tak finanční nástroje, které se později přeměnily v předvstupní finanční pomoc.

Předvstupní nástroje pomoci (pre-accession programes) užívá Společenství

k ekonomické podpoře nečlenských zemí. Jde o nenávratnou finanční podporu ze strany Evropského společenství potencionálním novým členům 2. Je

poskytována v období před přistoupením, jak již z termínu logicky vyplývá 3.

V roce 1989, kdy vznikala předvstupní pomoc, Evropská unie ještě neexistovala. Ta vznikla až v roce 1993 na základě Smlouvy o Evropské unii. Do roku 1993 byl oficiální název Evropská společenství. V rámci textu bude často docházet k záměně výrazů Evropská unie a Evropská společenství respektive Unie a Společenství. Bude tím myšleno neustále evropské uskupení, bez ohledu na změnu oficiálního názvu. 2 Předvstupní pomoc byla poskytována i zemím, jež ještě oficiálně o vstup nepožádaly. Ale navzdory absenci oficiální žádosti zde byla snaha a cíl do Společenství vstoupit. 3 Jak se později přesvědčíme, předvstupní pomoc může za určitých okolností přesáhnout i do doby již po vstupu. Ale to pouze na omezenou dobu a za přesně daných podmínek. Většinou se jedná o projekty, které jsou dokončovány na základě dohod, uzavřených před vstupem.

1

5

Základní povinností kandidátské země, je nezbytnost přiblížit se

standardům obvyklým v Unii. Hlavním rozdílem mezi dřívějšími kandidáty a zeměmi SVE byl v tom, že země SVE neměly fungující tržní hospodářství a byl

zde deficit dlouhodobých obchodních styků s ES, jakož i deficit demokratický

apod. Hlavní oblastí, která byla chápána jako zásadní a od které se většina změn odvíjela, bylo přizpůsobení se legislativním standardům. Problém ovšem

vyvstával v tom, že reformy, odvozené na základě těchto požadavků, vyžadují značné množství investic. Společenství si bylo vědomo zmíněného problému. Vzhledem k hospodářské slabosti zemí SVE, jejichž hospodářský výkon byl

hluboko pod průměrem ES, přišla Unie s programem finanční podpory zaměřeným na reformy postkomunistických zemí.

Nečlenským zemím bylo tímto způsobem umožněno čerpat finanční

prostředky přímo z rozpočtu Společenství. Nástroje, které tuto pomoc zajišťovaly jsou programy PHARE, ISPA a SAPARD4 5.

Je pochopitelné, že tato nová aktivita Společenství prošla v prvních letech

své existence podstatnými změnami. Uzpůsobovala se aktuálním potřebám a reagovala na změny, které nastávaly.

Pomoc byla v průběhu příprav na vstup uvolněna i z jiných zdrojů. Ale tyto tři programy se staly základními pilíři předvstupní pomoci. 5 Program PHARE působí od roku 1989. ISPA a SAPARD byly začleněny do předvstupní pomoci až v roce 2000.

4

6

3. PHARE 3.1 Vznik programu PHARE Nástroj PAHRE je nejdéle působící předvstupní pomocí, představující i

nejvýznamnější finanční nástroj. PHARE je zkratkou z francouzského Pologne

Hongrie assistence a la reconstruction des economies, tedy Pomoc Polsku a Maďarsku k obnovení hospodářství. Základním impulsem pro jeho založení byl pád východního bloku. Zakladatelem byla Rada ministrů Evropských

společenství. Program se řídil nařízením Rady Evropského společenství č. 3906/89 ze dne 18. prosince 1989. Úmyslem představitelů EU bylo původně

pomoci reformám probíhajícím v Polsku a v Maďarsku. Až později, v roce 1990, byl program PHARE rozšířen i na další státy SVE. „Cílem bylo podpořit reformní politiku i v těchto zemích. Šlo o nenávratnou hospodářskou pomoc, která měla těmto zemím usnadnit přechod k tržní ekonomice.“ (Urban 2002: 172). Postupně byl zvýšen počet cílových zemí až na třináct6. 3.2 Vývojové linie PHARE Program PHARE se dá rozdělit do několika hlavních časových a

vývojových období. Základním dělícím znakem je cíl, na který se finanční pomoc zaměřuje. Zmíněnými obdobími jsou zaprvé léta „před a po Kodani“. Tedy

před

summitem

Evropské

rady

konaném

v dánském

hlavním

městě Kodani ve dnech 21. a 22. června 19937. Tato konference měla zásadní

vliv na vývoj vztahů se zeměmi SVE a EU. To se výrazně projevilo i na předvstupní pomoci. Řešena zde byla problematika spolupráce s kandidátskými státy a otázky jejich případného vstupu do Společenství. „Hlavním přínosem

tohoto setkání z hlediska rozšiřování byla definice tzv. kodaňských kritérií,

jejichž splněním podmínila EU vstup nových členských států.“ (Fiala - Pitrová

2003: 154). Kodaňská kritéria přesně stanovila, co musí kandidátský stát splnit, Albánie, Bosna a Hercegovina, Bulharsko, Česká republika, Estonsko, Makedonie, Maďarsko, Litva, Lotyšsko, Polsko, Rumunsko, Slovensko, Slovinsko. 7 Na tuto konferenci úzce navázal summit konaný v Essenu v roce 1994.

6

7

aby mohl vstoupit do Společenství. Tyto podmínky, vytvořené speciálně pro země SVE, se staly novou etapou v způsobu rozšiřování (blíže např. Přibyl 2003: 137-167).

V období od zniku až do roku 1993 bylo hlavní náplní PHARE stabilizovat

sektor SVE. Po roce 1993 Evropská společenství nasměrovala předvstupní

pomoc k účelu zaměřenému na podporu vstupu zemí SVE do Unie. S přijetím kodaňských kritérií tak došlo i k posunu v cílech programu PHARE.

Ovšem nejen Kodaň měla vliv na změny v programu PHARE. Situace se

v zemích střední a východní Evropy se rychle měnila. Tomuto tempu změn se

musela přizpůsobovat také struktura pomoci směřovaná z ES. Také z těchto příčin spustila ES nový způsob spolupráce s kandidáty. Vytvořila Evropské dohody, které se státy uzavírala8. Ty „představují základní právní rámec vztahů mezi Evropskými společenstvími a partnerskými zeměmi SVE.“ (PHARE).

Následným mezníkem byl rok 1997, kdy na summitu Evropské rady

v Lucemburku byla otevřena přístupová jednání s tzv. lucemburskou skupinou

v níž se nacházela i Česká republika. Byla zřízena Přístupová partnerství (Partnerství pro vstup), která měla zásadní vliv na realizaci konkrétní pomoci. Byla úzce propojena s Národními programy pro převzetí acquis (blíže Fiala – Pirtová eds. 2003: 169-183).

3.3 PHARE a Česká republika Program PHARE pro samostatnou Českou republiku vychází z Evropské

dohody uzavřené 4. října 1993. Byla tak právně ošetřena kontinuita spolupráce

z dob Československa. Tento program předvstupní pomoci představoval pro naši zemi nejdéle působící iniciativu, která poskytla také nejvýznamnější finanční dotace na jednotlivé projekty.

Struktura tohoto programu se dělí na tři základní podprogramy použité

v ČR. Jsou jimi Národní program PHARE (Nation Phare Programme), Programy přeshraniční spolupráce (Cross-Border Cooperation, CBC) a Mnohonárodní programy PHARE (Multi-Beneficiary Programmes, původně 8

ČR podepsala Evropskou dohodu v roce 1993.

8

Multi-Country Programmes). V rámci těchto tří částí pomoc směřovala do jednotlivých sektorů. Sektorová pestrost PHARE je veliká a vyjadřuje širokou zaměřenost

aplikačního

pole.

Zahrnovala

nejrůznější

oblasti,

oproti

následujícím programům, které byly výrazně specializovány. Fakticky u PHARE docházelo jen k specifikaci územní, kdy Národní program pokrýval

celé území republičky, CBC se zaměřoval na příhraniční oblasti a Mnohonárodnostní programy byly vázány na panevropské projekty, kde jejich územní lokace vycházela z návaznosti projektu na jiné podílející se státy.

Implementace PHARE, respektive jeho podprogramů Národní programy a

mnohonárodnostní programy probíhala v samostatné České republice od roku 1993, neboť Národní programy působily na našem území (v rámci

Československa) od roku 1990 a Mnohonárodnostní programy od roku 1991. CBC byl založen až v roce 1994 na základě směrnice Evropské komise

č.1628/94 ze 4. července 1994. CBC také prodělal nejvýznamnější změnu z těchto tří iniciativ a to v roce 1999 na základě směrnice Evropské komise č.2760/98 z 18. prosince 1998, která učinila úpravou původní směrnice

č.1628/94 a bylo touto změnou umožněno aplikovat příhraniční spolupráci

v rámci CBC i mezi kandidátskými státy navzájem. Což byl zásadní průlom a

znamenal odlišení dvou fází CBC v jeho zaměření na způsob spolupráce. Do té doby probíhala aktivita jen v hraniční oblasti mezi členskými a kandidátskými

státy. Tedy v případě ČR to byly hranice s Německem a Rakouskem. Jedinou výjimkou a možností spolupráce mezi kandidáty byly tzv. trilaterální

(třístranné) projekty, zahrnující jednu členskou zemi a dva kandidáty.

Trilaterální projekty se vztahovaly jen na území střetu hranic Německa, České

republiky a Polska a příhraniční oblasti Slovenska České republiky a Rakouska.

Jednalo se spíše o menší projekty, zaměřené na kvalitu vod a hospodářskou spolupráci apod. Objem příspěvku EU v rámci těchto investic dosáhl zhruba 4,25 mil. EUR a realizovaly se jen v letech 1995 a 1996.

Po úpravě z roku 1998 se rozšířila působnost i na hranice s Polskem a

Slovenskem. Kde ovšem spolupráce nedosáhla až tak významného objemu, viz. následující tabulka č.1.

CBC je úzce navázán na iniciativu Společenství INTERREG. Byly

upřednostňovány projekty v rámci CBC, které byly v souladu s tou iniciativou. 9

Tuto provázanost naplňovaly i projekty v rámci Fondu malých projektů, jako předstupeň aktivit v rámci INTERREGu.

Následující mapka znázorňuje, jak byla finanční pomoc CBC rozdělena

podle jednotlivých krajů.

Mapa č.1 (Rozmístění realizované pomoci v rámci CBC na území ČR)

(zdroj: Zastoupení Evropské komise v České republice) Je patrné, že nejvíce finančních prostředků bylo směřováno do regionů

hraničících s členskými státy, tedy s Rakouskem a Německem. Největší objem prostředků získal Severozápadní region, podle kategorie NUTS II, skládající se

z kraje Ústeckého a Karlovarského. Zásadní vliv na to měla jeho spolupráce

s Německem. Nejenže každý rok bylo uskutečněno nejvíce projektů s průměrem skoro 25 miliónů EUR za rok, ale spolupráce v rámci CBC zde probíhala v nejdelším období. Blíže následující tabulka č.1 zobrazující objem prostředků v jednotlivých letech na jednotlivých hranicích.

Tabulka č. 1 (Objem realizovaných prostředků ze CBC) 10

Programy

ČR– SRN

ČR-

1994 1995

25,0

-

1997 1998

25,0 25,0

9,0

25,0

1996 1999

7,0

Celkem období 1994-99 2000

Trilaterální programy Trilaterální programy

Rakousko ČR-SRN-Polsko 6,0 -

12,0

29,4 10,6 136,4 37,6 10,0

Příhraniční oblasti (v mil. EUR)

4,0

ČR-RakouskoSlovensko

-

-

1,5

0,5

1,5 -

-

-

3,0

-

1,25

(zdroj: Ministerstvo pro místní rozvoj, Věstník)

-

-

-

-

Graf č.1 (Sektorové rozdělení pomoci v rámci CBC v EUR)

doprava 6% os tatní 9%

životní pros tředí 26%

rozvoj regionů 54%

s tátní s práva 0%

V období 1995 až 1999 představovaly investice v této iniciativě zhruba

50% prostředků PHARE vyčleněních pro ČR. Což je asi 35 miliónů EUR na 11

-

-

víceméně o výstavbu čističek odpadních vod a zlepšení silniční infrastruktury.

rozvoj dem okracie 0%

-

5,0

3,0 3,0

se soustředila na rozvoj regionů, životní prostředí a dopravy. Jednalo se

infras truktura 4%

-

-

z pohledu sektorových oblastí v nichž CBC působil. Převážná většina investicí

lids ké zdroje 1%

-

-

Ještě významnější pro zhodnocení úspěšnosti programu CBC budu rozbor

podpora prům ys lu a podnikání 0%

ČR –

Polsko Slovensko -

0,75

-

ČR –

2,0 2,0

rok. V letech 2000 až 2002 tato podpora poklesla na asi 25%. Tedy cca 19

miliónů EUR ročně. To bylo způsobeno hlavně přesunem financí do projektů v rámci podkapitoly Národní program PHARE. Daný přesun finančních prostředků byl spojen i s blížícím se vstupem ČR do EU. Národní program byl

zaměřen konkrétněji na splnění vstupních kritérií, což bylo v této fázi příprav na členství rozhodující. Tento přeliv byl proveden i přes to, že v tomto období byla přeshraniční spolupráce rozšířena i na kandidátské země mezi sebou.

Naproti programům CBC Národní program PHARE zahrnoval celé území

České republiky. Jeho realizace měla nejširší záběr ze všech tří podčástí PHARE. A to jak co do územní oblasti působení, tak co do sektorové

rozmanitosti. Poměr čerpané částky představuje následující graf č.2. Je z něj

patrné, že zásadní část proinvestovaných prostředků prošla přes Národní

programy ve výši přes 654 mil. EUR. Výsledný poměr byl 61% : 36% : 3%. I z tohoto je patrný důraz, který byl na Národní programy kladen.

Graf č.2 (Poměr přidělené částky pro jednotlivé podprogramy PHARE v ČR)

Programy přeshraniční spolupráce; 385 mil. EUR

Mnohonárodní programy; 30 mil. EUR

Národní program PHARE; 654 mil. EUR

V rámci Národního programu byly podány stovky návrhů projektů a několik

set se jich realizovalo. Není možné v tomto textu je všechny postihnout a není 12

to ani cílem. Důležitější budu sektorové rozdělení. Zásadní převahu zde má oblast hospodářské a sociální soudržnosti. Ta zahrnovala projekty do

infrastruktury, podporu soukromého sektoru a regionální rozvoj, dále lidské

zdroje a sociální oblasti. Účelem nebyla v první řadě přímá aplikace evropské legislativy, ale spíše podpora a rozvoj. Obdobně tomu bylo v další oblasti posilování demokracie a podpora menšin, která co do finančního rozměru představovala méně významnou část, obsahující asi 5% z celkových

prostředků. Podpora tohoto charakteru byla převážně distribuována na počátku implementačního procesu, zhruba do poloviny 90. let, poté již byla Česká republika hodnocena jako konsolidovaná demokracie a podpora

rozvoje

demokratického systému již nebyla mezi prioritami. Pomoc se poté soustředila jen na rozvoj občanské společnosti, zamezení diskriminace a hlavně na

problematiku romské menšiny. Ovšem jednalo se o malé projekty, představující minimální finanční zátěž, pouze kolem 5%. I přes to, že oblasti diskriminace a

špatného postavení menšin byly opětovně kritizovány, rozsáhlejší a hlavně

koncepčnější aktivity se nekonaly. Šlo spíše o projekty jednotlivých měst na podporu různých neziskových organizací, které se v této oblasti angažují a vytvářely speciální projekty.

Velice významnou z pohledu této práce se jeví oblast podpory institucí a

administrativní kapacity pro implementaci acquis. Představovala asi 15%.

Součástí byla reforma veřejné správy, kterou mělo na starosti ministerstvo vnitra. Jednalo se hlavně o sladění fungování jednotlivých orgánů statní správy

podle obvyklých principů, vyjasnění kompetencí úřadů a zpřehlednění a zprůhlednění systému. Probíhala také školení a vzdělávání úředníků v oblasti

plnění a zavádění acquis. To se týkalo převážně vedoucích pracovníků jednotlivých ministerstev.

Dalším významným sektorem bylo Soudnictví a vnitro. Zde se jednalo

převážně o iniciativy směřující k posílení stability a nezávislosti soudního

systému, vzdělávání soudců, zkvalitnění ochrany hranic (a přípravu na přijetí Schengenské dohody), boj proti organizovanému zločinu a nelegální imigraci. I

přes tyto rozsáhlé úkoly, které byly v rámci této oblasti řešeny a na které Unie klada velký důraz, investice činila malý podíl v rozsahu, zhruba 5%.

Součástí byly také investice a podpora zemědělství a životního prostředí, ale

to pouze v malém objemu. Tyto dvě oblasti byly zohledněny později v realizaci 13

programů ISPA a SAPARD. V rámci PHARE se realizovaly jen méně nákladné projekty.

Mnohonárodní programy, poslední část PHARE, jsou velice specifické.

Jsou realizovány v rámci projektů zahrnujících několik států a svým dopadem ovlivňující více zemí najednou. Proto postihnout jejich konkrétní dopady na

jednotlivé země je poměrně vytržené z kontextu, neboť tyto projekty nejsou koncipovány se zaměřením na problém jedné země. I z tohoto titulu je poměrně těžké například vyčíslit přesnou částku, kterou Česká republika získala v rámci

Mnohonárodních programů. V rámci všech projektů bylo do května 2003

alokováno asi 2,6 mld. EUR. Konkrétní částka pro ČR by se dala vyvodit asi pouze odpočítáním poměrné části z celkové sumy podle počtu zúčastněných

zemí. Tímto vychází suma asi 30 mil. EUR. Ovšem jedná se opravdu pouze o poměrnou část, takže její skutečný obsah nemusí odpovídat realitě.

Po změnách, které prodělal program PHARE v roce 1997, došlo ke změnám

i v programu Mnohonárodních projektů. Po této reformě byla tato iniciativa značně omezena ve prospěch Národních programů, které se staly základním kamenec PHARE. Od tohoto data byly projekty v rámci mnohonárodní

spolupráce kandidátských zemí realizovány jen v konkrétně vybraných zemí, kde byla tato spolupráce dostatečně zdůvodněna.

Tato aktivita společenství zahrnovala rozsáhlou škálu projektů, různé

sektorové orientace. Česká republika se podílela např. na programu Tempus, později Socrates, zaměřeném na vysoké školství. ČR se také podílela na

dopravních projektech PHARE Multi-Country Transport Programme, TINA, Transit Facilitation and Customs Modernisation Programme. Další oblasti, kde

se tento program realizoval byla spolupráce v potírání drog, spravedlnosti a vnitra, podpory malých s středních podniků atd. Vždy v rámci celého

komplexního návrhu se na našem území realizovala konkrétní část projektu,

která byla součástí celku. V dopravě šlo např. o stavbu hraničního přechodu Mosty u Jablůnkova, v rámci společné realizace jaderné bezpečnosti došlo ke

spolupráci odborníků z členských i kandidátských zemí. V případě ČR se řešila hypotetická havárie Dukovanské jaderné elektrárny, atd.

4. ISPA 14

4.1 Vznik programu ISPA Předvstupní nástroj strukturální politiky ISPA (z angl. Instrument for

Structural Policies for Pre-Accession), je dalším z projektů předvstupní pomoci působící na našem území.

Jeho zřízení je spojeno s procesy, jejichž základem se stala Agenda 2000.

Jedná se o dokument vydaný Evropskou komisí v červenci 1997. Tento monitoroval připravenost kandidátských zemí na členství. Bylo v něm

doporučeno zahájit vstupní jednání (otevřít kapitolu rozhovorů o vstupu) s tzv. Lucemburskou skupinou kandidátů9. (blíže Evropská unie: Agenda 2000, 1999). Na zasedání Evropské rady v Lucemburku, konaném 13. a 14. prosince

1997, který jednal na podkladě Agendy 2000, došlo k rozhodnutí o úpravě

předvstupní pomoci. Stalo se tak na základě doporučení Evropské komise, která měla tuto oblast na starosti. Ústředním bodem změny se stalo založení

Přístupového partnerství pro vstup. Snahou tohoto Partnerství pro vstup bylo

určit konkrétní potřeby a priority každého kandidáta. Jednalo se o tzv. „zesílenou předvstupní strategii.“ (blíže Fiala-Pitrová 2003: 161-162). Vznikl

tak Národní program pro převzetí acquis, jehož cílem bylo zaměřit se na

harmonizaci legislativy, což se stalo základním posláním ve strategii přístupového partnerství tohoto období10.

V důsledku těchto změn proběhla modifikace programu PHARE a byly

zřízeny nové předvstupní nástroje ISPA a SAPARD.

Program ISPA byl zřízen nařízením Rady Evropské unie č. 1267/1999 ze

dne 21. června 1999 (a koordinačním nařízením Rady č. 1266/1999). Jeho základním posláním bylo podpořit projekty, které jsou zaměřeny na

infrastrukturu v oblasti životního prostředí a také v oblasti dopravních sítí Transevropských koridorů (TEN). „Pomoc Společenství poskytovaná z ISPA

přispěje k cílům stanoveným v Přístupovém partnerství...pro zlepšení životního

Tato skupina zahrnovala Českou republiku, Maďarsko, polsko, Slovinsko, Estonsko. Bylo stanoveno bezpodmínečné přijetí acquis a také byla stanovena nemožnost trvalých výjimek.

9

10

15

prostředí a infrastrukturní sítě dopravy.“ (nařízením Rady Evropské unie č. 1267/1999).

4.2 Podmínky implementace programu ISPA Obecné cíle programu ISPA vycházejí z nutnosti splnit acquis v oblasti

životního prostředí a sloužit k rozvoji „panevropské“ dopravní sítě. Je tedy určen výhradně pro dva sektory. Tím se odlišuje od prvotního programu

předvstupní pomoci PHARE, který byl zaměřen na více sektorů a nebyl tak konkrétně vymezen11.

Pokud jde o implementaci evropské legislativy, tak program ISPA pomáhal

splnit kritéria v sektoru životního prostředí. Šlo o plnění legislativních kritérií u

znečištění vod a ovzduší a také odpadového hospodářství. (viz. např. Kouřilová 2002: 59). V oblasti dopravní infrastruktury se program ISPA zaměřoval na

„podporu dopravních sítí, jejichž kvalita a průchodnost je nezbytná pro hospodářský rozvoj zemí a regionů.“ (Švarc 2000: 15).

Další významnou odlišností je zásada podpory pouze velkých investičních

projektů. Na tento fakt je navázána podmínka vycházejících z nařízení Rady,

kterou se program ISPA zřídil, a to minimální výše nákladů, která musí být na

daný projekt použita. Tato částka měla být nejméně 5 miliónů EUR12. Zmíněná podmínka značně omezila možnost použití finančních prostředků. Byly tímto

způsobem vyloučeny jakékoliv menší projekty. Ty se mohli realizovat například z programu PHARE, který nebyl rozpočtově limitován (viz. předchozí kapitoly o programu PAHRE). ISPA tak zaštítila jen nákladné a rozsahem významné akce. Na první pohled by to mohlo být hodnoceno jako nevýhoda či snad problém nástroje ISPA. Ovšem pokud na toto specifikum

bude pohlíženo z hlediska koncepčnosti, zjistíme, že je to podmínka logicky

zavedená. Snahou bylo právě pomocí takto nastavených kritérií donutit stát k realizaci rozsáhlých investičních akcí. Dát podnět k vytváření projektů na Sektorová zaměřenost PHARE byla mnohem více rozmanitější. Blíže předchozí kapitoly věnované programu PHARE nebo též např. Švarc 2000: 4-5. 12 Ve výjimečných případech mohlo být stanoveno jinak. (č.2 odst. b) nařízení Rady č. 1267/1999). 11

16

široké regionální úrovni s dopadem na velké území. Pro vznikající projekty tak bylo nutné použít komplexní měřítko, řešit problém jako celek a ne jen jako místní anomálii. Z tohoto hlediska bylo toto řešení systémové. Nutilo ke

spolupráci jednotlivé mikroregiony a zároveň do spolupráce zapojilo i centrum, jako koordinátora akce13.

Garanty projektů bylo stanoveno Ministerstvo dopravy a Ministerstvo

životního prostředí, do jejichž působnosti pomoc ISPA spadala. Obě oblasti se

řídily podle dokumentu Národní strategie ISPA pro dopravu, respektive pro životní prostředí, které na návrh ČR schválila Evropská komise. Výše finanční

investice prakticky svěřila aplikaci a správu projektů do rukou ministerstev respektive pověřených úřadů14.

Maximální výše příspěvku ISPA mohla činit 75%. Reálně však granty

ISPA činily menší část, a to v průměru zhruba 70%. U jednotlivých projektů

podpora kolísala mezi 30% až 75%. Zbytek musel zajistit iniciátor projektu z jiných zdrojů. Těmi byly v jednotlivá města a to v případě, že se projekty realizoval přímo v katastru dané obce. Šlo většinou o akce zaměřené na životní

prostředí (kanalizační sítě apod.). Například u renovace kanalizace v Ostravě činil podíl města asi 54%. Podíl ISPA byl v tomto případě asi 40%. Zbytek, tedy asi 6% pokrylo Ministerstvo životního prostředí. Dalším podílem mohli být finance z ministerstev (životního prostředí, dopravy, pro místní rozvoj), ze

Státního fondu životního prostředí a ze Státního fondu dopravní infrastruktury. Toto jsou asi nejvýznamnější přispěvatelé na realizované projekty.

Z dokumentu také vyplývá, Komise mohla navýšit tuto podporu až na 85%,

pokud to shledá nezbytným. (viz. č.6 dost.2 nařízení Rady č. 1267/1999). Ovšem tento krok se nestával běžně. Stalo se tak fakticky jen u mimořádných

projektů, které konsolidovaly povodňové škody po záplavách v roce 2002. Zde bylo uplatňováno pravidlo až 85% dotace. V jiných případech se tak nestalo15.

Tímto koordinátorem mohl být např. kraj, nebo přímo vláda potažmo ministerstva. Program ISPA zajišťovaly a koordinovaly Národní koordinátor ISPA, Monitorovací výbor ISPA, Koordinační výbor ISPA, Sektorové pracovní skupiny ISPA, Sektorový schvalovací úředník, Implementační agentury ISPA. 15 Speciální výjimku tvoří projekty financované v rámci technické pomoci, kdy dosahovala výše grantu až 100%. 13

14

17

Projekt ISPA poskytoval pomoc na období let 2000 – 2006. Na každý rok

byla stanovena částka 1040 mil. EUR. Z toho pro Českou republiku připadla na základě rozhodnutí Komise částka, kterou může v jenom roce čerpat, v rozsahu 57,2 až 83,2 miliónů EUR. Tato částka je odvozena od č.4 nařízením Rady

Evropské unie č. 1267/1999. Prostředky měly být rozděleny mezi obě oblasti pomoci rovnoměrně. Tedy zhruba v poměru 1:1 mezi dopravu a životní

prostředí. Podmínkou převodu peněz byl opět podpis Finančních memorand, které přesně stanovilo, kolik financí a jakým způsobem bude čerpáno.

graf č.3 (Podíl přidělené částky kandidátským zemím v rámci ISPA) podíl kandidátů na ISPA

5%

2%

9%

22%

8%

3% 5%

9%

4%

33%

Bulharsko 9%

Česká republika 9%

Slovensko 5%

Slovinsko 2%

Lotyšsko 4%

Maďarsko 9%

Estonsko 3% Polsko 33%

Litva 5%

Rumunsko 22%

(zdroj: Nástroj ISPA – šance pro životní prostředí a dopravu, 2002) 4.3 Projekty v rámci ISPA Cíle programu ISPA a návazně na to i projekty vycházející z této iniciativy

vykazovaly zajímavé specifikum. Podporovaly naplnění standardům EU

v oblasti životního prostředí a dopravní infrastruktury, které by mělo napomáhat lepším životním podmínkám, ekonomickému rozvoji a sloužit k lepšímu zajištění volného pohybu osob a zboží. 18

Tyto úkoly jsou velice podobné cílům Fondu soudržnosti (Kohezního

fondu), který funguje v rámci strukturální pomoci členským zemím. Z jeho

rozpočtu jsou financovány obdobné projekty. „Fond soudržnosti poskytuje

prostředky na velké investiční projekty (v hodnotě minimálně 10 mil. EUR) v

oblastech životního prostředí a dopravy těm členským státům...Byl zřízen k posilování hospodářské a sociální soudržnosti Společenství.“ (MD-Fond soudržnosti).

Nařízení Rady Evropské unie č. 1267/1999, kterým byl zřízen program

ISPA, je velice podobné nařízení Rady Evropy č.1164/199416, které ustavilo

Kohezní fond. Jsou prakticky shodné v cílech, na které je jejich podpora zaměřena. Tuto vzájemnou podobnost potvrzuje i fakt, že naším vstupem do Unie v květnu 2004, se plynně přešlo na čerpání z Kohezního fondu.

Z těchto indicií by se dalo vyvodit, že program ISPA byl vlastně Kohezním

fondem v předvstupním období. To odpovídá i strategii Komise, která iniciativu ISPA konstruovala jako přípravnou fázi Fondu soudržnosti, kdy měl (program ISPA) sloužit pro příprava na pozdější čerpání z fondu Unie. 4.4 Konkrétní projekty Program ISPA je zaměřen pouze na velké investiční akce, tomu odpovídá i

nutné minimálně stanovená výše objemu prostředků proinvestovaných

projektem. Z toho vyplývá, že celkový počet realizovaných projektů nebude příliš vysoký. Kromě výše částky, ovlivnila tento počet i délka období, ve

kterém se na našem území program ISPA uplatňoval. A to v rozmezí let 2000-

2004. Během těchto čtyř let nemohlo být připraveno velké množství projektů tak značného rozsahu. Neboť mimo nutnosti sehnat poměrnou část financí

z vlastních zdrojů, byly stanoveny přísné podmínky, které musel projekt splnit. Jednalo se připravení projektu po všech stránkách, aby byl vůbec schválen. Nejdůležitější byly cíle projektu, časový plán, celkové náklady, dopady na

životní prostředí, podmínky pro monitoring atd. (dále např. ISPA - Prováděcí

finanční předpisy nebo Směrnice Ministerstva životního prostředí o poskytování finančních prostředků ze Státního fondu životního prostředí České Respektive toto nařízení pozměněné nařízením Rady Evropy č. 1264/1999 a nařízením Rady Evropy č. 1265/1999. 16

19

republiky pro spolufinancování programu ISPA a také nařízení rady Evropské unie č. 1267/1999). I během realizace projektu byla kladena přísná kritéria, kdy

Unie požadovala průběžné monitorování probíhajících investic, transparentnost výběrových řízení na dodavatele i bezproblémové účetnictví. Nedílnou součástí byla i podmínka vyhodnocování projektu ex post, které zahrnovalo ekologické

dopady, závěry, jak opatření přispěla k implementaci politiky Společenství apod.

4.4.1 Doprava V případě projektů zaměřených na dopravní infrastrukturu šlo o konkrétní

naplnění legislativních závazků vyplývajících z acquis v oblasti železniční

dopravy týkající se transformace Českých drah na standardy EU (aplikaci evropských železničních směrnic) a také integraci české železniční sítě na transevropskou železniční síť17. Obdobně tomu bylo při aplikaci legislativy

v oblasti silniční dopravy 18. Jednalo se převážně o sblížení standardů EU a

hlavně o propojení silničních sítí na transevropské komunikace.

Samozřejmě dopady konkrétních projektů byly i druhotného rázu na jiné

sektory. Jako například hospodářský rozvoj regionu, zlepšení volného pohybu osob a zboží, pozitivní vliv na životní prostředí apod.

V sektoru dopravy bylo uskutečněno celkem deset projektů19. Z toho byly

čtyři železniční projekty a šest silničních. Celkový grand ISPA na tyto iniciativy dosáhl 244,5 mil. EUR. Následující tabulka ukazuje, o jaké projekty konkrétně šlo.

Tabulka č.2 (Projekty v rámci ISPA – dopravní infrastruktura) 4 železniční projekty:

příspěvek ISPA

Směrnice Evropské rady č. 91/440 o rozvoji železnic Společenství, Směrnice Evropské rady č. 95/18 o licencování podnikání v železniční dopravě, Směrnice Evropské rady č. 2001/14 o přidělování kapacity železniční infrastruktury, vybírání poplatků za užívání železniční infrastruktury a o ověřování bezpečnosti, směrnice Evropské rady č. 2001/16 o železniční interoperabilitě, atd. 18 Směrnice Evropské rady č. 95/50 o jednotných postupech kontroly při silniční přepravě nebezpečných věcí, Směrnici Evropské rady č. 96/61 o integrované prevenci a omezování znečištění, atd. 19 Všechny musel schválit Řídící výbor Evropské komise pro nástroj ISPA. A také pro všechny byla vytvořena Finanční memoranda, jak ukládají podmínky pro čerpání. 17

20

Záboří - Přelouč Ústí n. Orlicí - Česká Třebová Zábřeh na Moravě - Krasíkov ERMTS/ETCS Pilotní projekt Poříčany - Kolín 6 silničních projektů: Frýdek-Místek - Dobrá Obchvat Bělotína Dobrá - Tošanovice

30,9 mil. EUR 14,3 mil. EUR 72,8 mil. EUR 7,4 mil EUR 20,4 mil. EUR 17,1 mil. EUR 19,8 mil. EUR

3 úseky Dálnice D8 - Most Trmice, Most Knínice, Tunel Libouchec 61,8 mil. EUR (zdroj: Ministerstvo dopravy) V těchto konkrétních projektech se jednalo převážně o modernizaci

jednotlivých úseků železniční tratě či o dokončení rychlostních komunikací.

Šlo vesměs o navázání na již proběhlé nebo probíhající úpravy v rámci dlouhodobějších rozvojových plánů. V této oblasti nástroj ISPA fungoval „jen“ jako podporující činitel implementačních snah.

Konkrétní přínos v této části (dopravní infrastruktura) by se dal viděl

v urychlení

dlouhodobějších

snah,

které

nebyly

vesměs

realizovány

z nedostatku financí. Program ISPA tak napomohl dokončit nebo zrealizovat dosud odložené projekty. Přímé návaznost na plnění závazků plynoucích z komunitárního práva se zde spojilo s již započatými plány rozvoje regionů. 4.4.2 Životní prostředí Sektor životního prostředí programu ISPA už je z hlediska návaznosti na

implementaci

environmentální

acquis

oblast

communautaire je

mnohem

poměrně

důrazněji

zajímavější.

korigována

Tato

evropskou

legislativou. A proto i splnění těchto podmínek před vstupem si z naší strany vyžádalo výraznější akce.

I v tomto podprogramu ISPA byla implementace ztížena nutnou minimální

finanční výší projektu. I když většina iniciativ podporujících životní prostředí je finančně náročná, takže aktivit, kde by se mohla úspěšně realizovat by byla určitě spousta, ale opětovným problémem bylo sehnat poměrnou část

21

prostředků na projekt a také uskutečnit daný záměr během poměrně krátkého času.

K resortu životního prostředí se váže mnoho právních aktů Společenství

zahrnující celou řadu směrnic upravující rozličné oblasti20. Ve zkratce by se

daly tyto jednotlivé právní nařízení rozdělit do čtyř sekcí: 1. dodávky pitné vody

2. úprava znečištěných vod

3. likvidace pevných odpadů 4. znečištění ovzduší

(blíže Kouřilová 2002: 59). V návaznosti na životní prostředí bylo již realizováno více projektů než

v dopravě, i když poměr uvolněných financí byl pro obě části poměrně

vyvážený. Bylo to ovlivněno především dvěmi skutečnostmi. Zaprvé bylo

nutné plnit acquis v oblasti životního prostředí. Zadruhé bylo v návaznosti této snahy centra (ministerstev) o plnění závazků podpořeno zvýšenou aktivitou obcí o zapojení se do programu. Ty zde viděly příležitost realizovat nutné investice za významné podpory jak státní správy tak Unie.

Rozdělení uskutečněných projektů podle výše zmíněného čtyřbodového

členění, představuje následující tabulku č.3.

Tabulka č.3 (Projekty v rámci ISPA – životní prostředí) dodávky pitné vody Rekonstrukce a výstavba limnigrafických stanic poškozených povodněmi 2002 úprava znečištěných vod Rozšíření kanalizačního systému města Ostrava Stoková síť města Brna Jihlava WWTP and Sewer Systém Upgrading Olomouc sewer systém upgrading

příspěvek ISPA 14 mil. EUR 16,645 mil. EUR 17,841 mil. EUR

9,62 mil. EUR 10,123 mil. EUR

Např. Směrnice Evropské rady o čištění městských odpadních vod č. 91/271, Směrnice Evropské rady o pitné vodě č. 98/83, Směrnice Evropské rady o kvalitě ovzduší č. 1999/30, Směrnice Evropské rady o odpadech z obalů č. 94/62, Směrnice Evropské rady o spalování nebezpečných odpadů č. 94/67, Směrnice Evropské rady o městských spalovnách odpadů č. 2000/76, Směrnice Evropské rady č.1999/31 o skládkách odpadů, atd. 20

22

Ochrana vod v povodí řeky Dyje 33,387 mil. EUR Nakládání s odpadními vodami 9,145 mil. EUR Clean river Bečva 32 tis. EUR Dostavba systému zásobování pitnou vodou, odkanalizování a čištění odpadních vod v Podkrušnohorské oblasti (spadá i do první kategorie) 12,87 mil EUR Rekonstrukce kanalizace ve Žďáru nad Sázavou 5,59 mil. EUR Rekonstrukce kanalizace města Znojmo 16,273 mil. EUR likvidace pevných odpadů Řízení odpadů Brno 47,345 mil. EUR znečištění ovzduší --------------------------(zdroj: Projekty financovaní z nástroje ISPA) Je z ní patrné, že většina projektů byla zaměřena na úpravu znečištěných

vod. To odpovídá snaze implementovat směrnici Evropské rady č. 91/271 o čištění městských odpadních vod, která stanovila poměrně přísné podmínky

ohledně čištění odpadních vod jednotlivých obcí. V druhé řadě se projekty zaměřily na kvalitu pitné vody. I když zde již byla aktivita o poznání menší,

neboť toto nebyla oblast s tak velkými nedostatky. Zbylé dvě oblasti byly využity

minimálně,

realizovaného projektu.

respektive

sektor znečištění

ovzduší

zůstal

bez

4.5 Shrnutí programu ISPA Aby byla struktura projektů kompletní, musí být ještě doplněno, že část

podpory byla směřována na projekty technické pomoci pro přípravu projektů a projekty zaměřené na řízení a implementaci. Tyto aktivity jsou z hlediska

financí zanedbatelné, představovaly asi 2 mil. EUR. Jejich význam spočívá

spíše než v rozsahu investice v jejich podpoře přípravy projektů a pomoci využití nabízených možností. Neboť příprava projektu a jeho implementace je

jednou z nejdůležitějších částí. Pokud by došlo k pochybení v této oblasti, nemusel by být projekt ani schválen, popřípadě zrušen pro nedostatky a finanční pomoc by se musela vrátit do rozpočtu unie.

23

Projekty v rámci ISPA se také podílely na konsolidaci škod způsobených

povodněmi z podzimu 2002. Byla uvolněna pomoc ve výši několik desítek mil. EUR21.

Finanční pomoc z nástroje ISPA měla být využita zhruba v poměru 1:1 mezi

dopravní infrastrukturu a životní prostředí (§ 6 nařízení rady Evropské unie č. 1267/1999). Tato podmínka byla prakticky splněna, když podíl činil zhruba

44% : 56% ve prospěch dopravní infrastruktury. Číselně vyjádřeno asi 192,87 mil. EUR : 244,5 mil. EUR. Tento poměr zachycuje i následující graf, kde tmavší barva vyznačuje projekty dopravní infrastruktury a světlejší oblast životní prostředí (vše vyjádřeno v mil. EUR).

Graf č.4 (Podíl projektů v životním prostředí a v dopravní infrastruktuře) projekty dopravní infrastruktury a živoitního prostředí v rámci ISP A

33,387

9,14512,87

16,273

5,59

30,9

14,3 72,8

10,123 9,62 17,841 0,032

47,345

DI 30,9

ŽP 61,8 ŽP 10,123

16,645

DI 14,3

14

ŽP 14 ŽP 33,387

19,8

61,8

DI 72,8

ŽP 16,645 ŽP 9,145

DI 7,4

ŽP 47,345 ŽP 12,87

DI 20,4

ŽP 0,032 ŽP 16,273

DI 17,1

17,1

ŽP 17,841 ŽP 5,59

7,4 20,4

ŽP 19,8 ŽP 9,62

Na bilanci programu ISPA by se dalo pohlédnout z několika úhlů. Prvním

hodnotícím úhlem by mohlo být čistě praktické měřítko. Došlo k realizaci

několika velkých projektů za značné finanční podpory ze strany Unie. Tato realizace byla uskutečněna i díky tomuto podílu. Bez něj by projekty 21

Tato částka představuje asi 48 mil. EUR.

24

pravděpodobně realizovány nebyly (rozhodně ne všechny), nebo ne v takovém rozsahu. Podíl ISPA ve výši zhruba 13 mld. korun, přesahoval možnosti

regionů, vezmeme-li v potaz, že se jedná pouze o poměrnou část. Nemalý vliv měla tato iniciativa i na uvolnění značného objemu peněz ze státních fondů22.

Druhým pohledem může být míra implementace acquis. Jak oblast dopravy,

tak hlavně sektor životního prostředí zahrnují rozsáhlý rámec legislativy, který je nutné přijmout a přizpůsobit se mu. Výčet konkrétních právních norem by

byl velice obšírný a není to ani cílem této práce. Naplnění tohoto úkolu bylo v rámci ISPA plněno z hlediska velkých projektů, které zahrnuly velké územní

oblasti. V sektoru dopravy se jednalo především o dokončení vnitrostátní sítě, která tak mohla být napojena na sítě evropské. Zde se jedná především o

projekty dokončení tří úseků dálnice D8, dále taktéž dokončení rychlostní komunikace R48 a na ni navázaný obchvat kolem Olomouce. V oblasti

železnice se jednalo převážně o modernizace úseků tratí, aby byly splněny

provozní standardy EU. Jeden projekt, vedený jako pilotní, sloužil k napojení Českých drah do evropské vysokorychlostní sítě.

V oblasti životního prostředí byl největší zájem

v oblasti úpravy

odpadových vod. Tento sektor v návaznosti na legislativní implementaci bude

zahrnovat nejvíce investicí i v budoucnu. Je s tím úzce spojena směrnice Evropské rady č. 91/271 o čištění městských odpadních vod, jejíž hlavní

požadavky jsou vybudování systémů čištění odpadních vod pro obce nad 2 000 obyvatel a zajištění odstranění dusíku a fosforu v obcích nad 10 000 obyvatel a

to do konce roku 2010. Realizace byla rozdělena na dvě skupiny. Buď se

jednalo o velká města, která se na projektech podílela samostatně (Ostrava, Brno, Znojmo, Žďár nad Sázavou), nebo šlo o širší regionální koncepci, kde

bylo zahrnuto více oblastí a větší počet obcí. Příkladem může být projekt v Podkrušnohorském regionu. Důvodem bylo mimo jiné i to, že jednotlivé obce by na dotace nedosáhli z důvodu nízko stanoveného rozpočtu akce(nesplnily by požadovanou minimální výši proinvestování 5 mil. EUR). Další důvodem byla nutnost splnit přísná kritéria, a tak bylo výhodnější zpracovávat jeden velký Např. Směrnice Ministerstva životního prostředí č. 8/2003 o poskytování finančních prostředků ze Státního fondu životního prostředí České republiky pro spolufinancování projektů programu ISPA apod. 22

25

projekt na vyšší správní úrovni. Nedílnou součástí bylo také řešení problému koncepčně, kdy byl vypracován projekt pro velké území.23

Užitečným druhotným dopadem programu ISPA bylo posílení spolupráce

mezi obcemi, kraji, regiony a v neposlední řadě ministerstvy a dalšími státními

orgány. Ty se musely podílet na vypracování projektů a na dohodě o společném financování. Tato spolupráce také přinesla efekt i do budoucna. Neboť jak již

bylo řečeno, iniciativa ISPA je fakticky předstupněm Kohezního fondu, se kterým je prakticky totožná. Proto po našem vstupu do EU mohly být okamžitě

zahájeny projekty v rámci Fondu soudržnosti. Jen během prvních měsíců bylo do Bruselu odesláno přes třicet projektů v působnosti Kohezního fondu na

schválení. Jejich celková investiční výše přesáhla jednu mld. EUR a požadovaný příspěvek z Fondu soudržnosti přesáhl 600 mil EUR.

Celkově vzato, program ISPA svou koncepcí napomohl seznámit se

s čerpáním financí z EU a umožnil tak budoucí připravenost vytvářet rozsáhlé projekty ovlivňující velká území. Jeho přímá podpora zasáhla spíše již rozpracované koncepce, které pomohl dokončit a urychlit. V oblasti legislativy

pomohl přiblížit se ke splnění závazných norem. Ovšem jeho iniciativy

pokrývají svým vysoko stanoveným rozsahem pouze velké projekty. Proto naplnění acquis je v řadě případů (hlavně co se týče plnění směrnic životního prostředí u malých obcí) odkázáno na jiné zdroje. Například v období před vstupem na program PAHRE.

23

Mapa č. ukazuje rozložení realizovaných projektů v rámci ISPA na našem území.

26

Mapa č.2 (Rozložení finanční podpory ISPA v ČR)

(zdroj: Zastoupení Evropské komise v České republice)

27

5. SAPARD 5.1 Vznik programu SAPARD Následující a zároveň i posledním ve výčtu předvstupních nástrojů

Společenství je program SAPARD (zkratka z angl. Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development). Jeho vznik je spojen

s událostmi popsanými již v předchozí kapitole, věnované nástroji ISPA (blíže úvodní části kapitoly 4.1).

Zřízení nástroje SAPARD je odvozeno z nařízení Rady Evropské unie č.

1268/1999 o podpoře Společenství pro předvstupní opatření v oblasti rozvoje

zemědělství a venkova v kandidátských zemích střední a východní Evropy v předvstupním období, ze dne 21. června 199924. Toto nařízení stanovilo i

konkrétní cíle programu. Základní snahou Společenství je působit na „trvale udržitelný rozvoj zemědělství a venkova v předvstupním období ... vztahuje se zejména na: a) podporu realizace acquis communautaire v oblasti společné zemědělské politiky a s ní souvisejících politik; b) řešení prioritních a zvláštních problémů dlouhodobého přizpůsobení zemědělství a venkovských

oblastí v kandidátských zemích.“ (nařízení Rady Evropské unie č. 1268/1999). Toto jsou pouze obecné cíle programu. Ty byly ještě podrobněji rozpracovány přímo v daném nařízení Rady v č.2. Konkrétní oblasti pomoci v ČR byly

dohodnuty mezi Evropskou komisí a Agenturou SAPARD, zaslouženou pro plnění iniciativy SAPARD na našem území 25.

Součástí podpory byla samozřejmě taktéž oblast technické pomoci při

čerpání, předběžné studie apod., jako speciální skupina dotací.

5.2 Podmínky implementace programu SAPARD Provázanost vzniku programů ISPA a SAPARD je viditelná i z toho, že jejich vznik ustavily dvě nařízení Rady jdoucí ihned za sebou (1267/1999 a 1268/1999) učiněná v jeden den, 21.6.1999. 25 Byla založena v roce 2000 jako orgán odpovědný za implementaci projektů v rámci SAPARD. Na koordinaci projektů se spolu s ní podílel i Národní monitorovací výbor pro SAPARD. Centrálními grandy projektů se stalo Ministerstvo zemědělství a Ministerstvo pro místní rozvoj, do kterých spadaly zaměřené oblasti. 24

28

Program SAPARD měl přesně stanovenu dobu svého působení na období

let 2000-2006. Specifikací bylo určení maximální doby čerpání do data vstupu země do Společenství 26. Časové období, ve kterém ČR přímo čerpala finance

na projekty, je důležité a mělo zásadní význam na celkové využití podpory

tohoto nástroje. Neboť Česko začalo na konkrétní projekty odebírat podporu až v roce 2002, tedy opožděně, až dva roky od založení fondu27. Tím se zkrátila

doba realizace projektů fakticky pouze na dva roky. Tato prodleva nastala i

přes to, že základním rámcem programu SAPARD, Plán rozvoje zemědělství a venkova České republiky na období 2000 – 2006 (tzv. Plán SAPARD), byl

schválen Evropskou komisí 26. října 2000 (viz. Fišerová 2002). Stalo se tak z důvodu rozhodnutí Ministerstva pro místní rozvoj, které v červnu 2001

spustilo program TEST „s cílem ověřit základní administrativní postupy

programu SAPARD dřív, než dojde k jeho oficiálnímu zahájení.“ (blíže např. Fondy Evropské unie - SAPARD). Na počátku roku 2002 proběhly poslední

kontroly pověřenců EK, s cílem prověřit schopnost ČR implementovat program SAPARD v požadovaných kritériích. Na základě této poslední prověrky bylo umožněno zahájit čerpat prostředky z frondu SAPARD. Program

TEST

působil

v regionech

Ostravsko

a

Severozápad,

odpovídajících dělení České republiky podle standardů EU na jednotku NUTS

II. Specifikem tohoto projektu bylo plné hrazení z domácích prostředků. Projekty musely splnit podmínky, jako by žádaly o dotace u programu

SAPARD28. Finanční rámec této přípravy programu SAPARD přestavoval 10,5 mil. Kč pro region Severozápad a 17,1 mil. Kč pro region Ostravsko. Celkem

bylo realizováno dvacet projektů, zaměřených převážně na infrastrukturu. Nejčastější problémy, které se u předkládaných projektů objevily, byly

neschopnost předkladatele prokázat zajištění poměrné části finančních nákladů projektu, nekvalitně zpracované analýzy dopadů projektu, neschopnost zaměřit České republice bylo tedy čerpání zastaveno 1.5.2004. Tedy ve vztahu k novým projektům. Projekty, jejichž realizace započala před tímto datem a nebyly dosud dokončeny, čerpaly i nadále podporu z programu SAPARD, jak bylo stanoveno v tom konkrétním Finančním memorandu daného projektu. 26

Čerpání prostředků a konkrétní pravidla upravily směrnice Programu obnovy venkova a Regionálního programu podpory rozvoje průmyslových podnikatelských subjektů na území NUTS 2 Severozápad a Ostravsko. Ty byly koncipované na základě nařízení Rady Evropské unie č. 1268/1999 o programu SAPARD. 28

29

projekt na větší území (mikroregion), ale směřování projektu jen na danou obec. Program TEST se také zaměřil na podporu podnikatelské sféry, kde byly

poskytnuty dotace přesahující 10 mil. Kč na celkem 11 projektů, ve dvou výše zmíněných jednotkách NUTS II. I zde se vyskytla řada problémů, spojených se

schopností firem zaručit svůj rozvoj a pozitivní vliv na region (např. vytvoření nových pracovních míst) po čerpání dotace (blíže např. Fondy Evropské unie).

Opět, jako i u ostatních programů předvstupní pomoci, i u SAPARD byla

stanovena přísná kritéria na projekty. To vyplívá i z projektu TEST, který měl

prověřit připravenost a schopnost plnit zadané podmínky. Podrobné podmínky,

které musel projekt podílející se na SAPARD plnit najdeme např. v č.4 nařízení

Rady o SAPARD. Součástí podmínky spuštění programu bylo také předložení

Programu pro rozvoj zemědělství a venkova vládou ČR Komisi ke schválení 29.

Podmínky jsou obdobné, jako u ostatních fondů. Zahrnují dopady, rozpočet, průběžné kontroly, přesné cíle a také monitoring a vyhodnocení projektu.

Finanční rámec SAPARD se řídil nařízením Rady č.1260/1999. Byl opět

stanoven přesný klíč, podle kterého budou přerozděleny finanční prostředky mezi jednotlivé státy (konkrétně v č.7 odst.3 nařízení Rady č.1268/1999). Podíl

jednotlivých států na SAPARD zachycuje graf č.5. Z grafu je patrné, že částka přidělená jednotlivým státům se podstatně liší. Ovšem vyjádřeno procenty, je tento poměr obdobný, jako například u programu ISPA.

Konkrétní částka přidělená ČR cca. 22 mil. EUR na rok, je podstatně menší

než u jiných programů. Bylo to způsobeno celkově menší podporou ze strany

EU věnované těmto sektorům. Tyto nižší datace jsou charakteristické i pro ostatní kandidáty.

Finanční dotace od Společenství na jednotlivé projekty, byla v programu

SAPARD ještě přísnější, než u jiných iniciativ. Příčinu hledejme hlavně

v možností komerčního využití dotovaných projektů. Neboť oblast zemědělství

jako taková, je podnikatelskou sférou, proto dotace (z veřejných rozpočtů) směřované do ní jsou regulovány. Na to pamatuje č.8 v odst.2 nařízení Rady 29

Ten byl schválen již v roce 2000.

30

1268/1999. Ten stanovuje, že „na investice, které přinášejí výnosy, objem

podpory z veřejných prostředků činí nejvýše 50 % z celkových uvažovaných nákladů; z nich příspěvek Společenství činí nejvýše 75 %. V žádném případě nesmí příspěvek Společenství překročit limity pro částky pomoci a kumulované

částky stanovené pro státní podporu.“ (nařízení Rady Evropské unie č. 1268/1999).

V běžném případě platilo „klasické“ pravidlo, že podíl příspěvku Unie je

maximálně 75%. Je pouze stanoveno, že podle č.2 a č.7 odst.4 mohl činit

příspěvek Společenství až 100%. Sem spadala technická pomoc, příprava projektu, monitoring programu, předběžné studie atd. Tato pravidlo byly

využito u dvou projektů zaměřených na technickou pomoc, kde společenství uhradilo plnou část nákladů.

Nezbytnou podmínkou byl opět podpis Finančního memoranda ke každému

projektu mezi vládou ČR a EK, aby mu mohli být finance přiděleny. Součástí nařízení byl i č.10 umožňující snížení, pozastavení či zrušení pomoci, při porušení daných pravidel.

Finanční podmínky SAPARD byly stanoveny asi nejpřísněji ze všech

předvstupních fondů. Nebyla zde zakotvena možnost zvýšení dotace ze strany Unie ve výjimečných případech. Naopak, bylo zde stanoveno přísné omezení

v uvedeném případě. I celková výše financí přidělená Společenstvím pro program SAPARD byla nejnižší ze všech iniciativ předvstupní pomoci.

Bylo tomu převážně ze dvou důvodů. Tím hlavním bylo, že otázka

zemědělství je ve Společenství vnímána velice citlivě. CAP je již od počátku společenství jedním z nejchoulostivějších míst. Druhým důvodem je to, že

jednotlivé státy, a tedy i kandidátské země věnují zemědělství značnou pozornost. Ta se odráží i v poměrně vysokých dotacích do zemědělství v daných zemích.

Graf č.5 (Podíl přidělené částky kandidátským zemím v rámci SAPARD) 31

podíl kandidátů na SAPARD

7%

10%

2%

1%

29%

6%

4% 4%

4% 33%

Bulharsko 10%

Estonsko 2%

Slovinsko 1%

Litva 6%

Lotyšsko 4%

Česká republika 4%

Slovensko 4%

Polsko 33%

Rumunsko 29%

Maďarsko 7%

(zdroj: SAPARD) 5.3 Projekty v rámci SAPARD Program SAPARD není již tak úzce navázán na nějakou konkrétní iniciativu

v rámci Společenství užívanou pro členy 30, jak je tomu u programu ISPA. Což je podpořeno i tím, že mezi základní cíle programu SAPARD nepatří příprava

kandidáta na čerpání fondů po vstupu. Cíle jsou stanoveny „pouze“ na pomoc při řešení konkrétních úkolů zavádění acquis communautaire vztahujícímu se

ke společné zemědělské politice (CAP), strukturálním změnám v jednotlivých

zemědělských sektorech a na venkově. Schopnost čerpat z fondů po vstupu kandidáta je až druhotným důsledkem aplikace programu SAPARD. Ovšem i

přes to je zde patný přínos. Navrhovatelé si mohli vyzkoušet plnit náročná

kritéria, připravovat projekty za daných podmínek a v neposlední řadě také došlo k vybudování institucionálního rámce pro čerpání, vytvoření legislativní

opory pro čerpání31. Tedy pozitivní vliv je zde patrný jak na konkrétní zájemce

pomoci, tak na centrum státní moci.

Oblastem zemědělství a venkova se mezi projekty EU pro členy věnuje např. INTERREG III A, LEADER+, Rozvoj venkova a multifunkční zemědělství, Evropský fond pro regionální rozvoj atd. 31 Jednalo se jak o směrnice vydané jednotlivými ministerstvy, tak vládou. 30

32

Další zásadní rozdíl mezi SAPARD a ISPA byl v tom, že projekty SAPARD

nebyly omezeny minimální výší finančního rámce projektu. Bylo tak otevřeno široké pole pro realizaci nejrůznějších iniciativ. To přispělo k možnosti rozvoje i menších obcí či „chudý“ regionů, popřípadě malých podniků. Byl to pozitivní krok, směrem k uvolnění financí na drobné iniciativy. Ale problémem se stala vysoká metodická a implementační náročnost stanovená v podmínkách

programu SAPARD. Malé projekty tak měly značně ztíženu pozici. Neboť příprava projektu by mohla dosáhnout poměrně vysoké částky ve vztahu

k celkovým nákladům zamýšlených proinvestovat v projektu. V realizovaných projektech je to vidět na tom, že nejméně nákladné projekty, kde výše podpory čítala pod 400 tisíc EUR bylo jen asi deset. Nejméně nákladný projekt32 se

realizoval ve středočeském kraji s rozpočtem 8 723 EUR, z čehož příspěvek

EU činil 6 542 EUR. Ovšem tento projekt je jedinou výjimkou. Většina projektů pohybovala v řádech miliónů EUR dotací.

Ačkoliv byla aplikační doba programu velice malá (pouze dva roky)

uskutečnilo se velké množství projektů. Byl to důsledek zaprvé dobré

připravenosti ČR na čerpání a to z důvodu intenzivní a dlouhé přípravy na

čerpání (skoro dva roky), možnost realizovat i méně finančně nákladné projekty, pozice snazšího zisku financí z neveřejných zdrojů33 apod.

Podporu z tohoto programu by se dalo rozdělit zhruba na dvě oblasti.

Zemědělství a venkov. Ovšem toto dělení není až tak striktní, neboť venkov a zemědělství jsou spolu úzce spojeny. I přes to lze finanční pomoc rozdělit na

tyto dvě části. Pro sektor zemědělství činila podpora EU v rámci programu SAPARD ročně přibližně 540 miliónů Kč, pro sektor rozvoj venkova 270 miliónů Kč.

Tabulka č.4 (Tématické oblasti podporované v rámci SAPARD) Uskutečněný v oblasti Metody zemědělské produkce určené k ochraně životního prostředí a k uchování krajiny. 33 Zemědělství je sektor, kde jsou značné komerční zájmy, a tak měly i soukromé subjekty zájem podílet se na projektech více než u jiných iniciativ Společenství. 32

33

Počet projektů

Oblast podpory v rámci SAPARD

rozvoj venkova Obnova a rozvoj vesnic a venkovské infrastruktury Rozvoj a diverzifikace hospodářských činností zajišťující rozmanitost aktivit a alternativní zdroje příjmů Metody zemědělské produkce určené k ochraně životního prostředí a k uchování krajiny zemědělství Investice do zemědělského majetku Zlepšování zpracovávání a marketingu zemědělských produktů a produktů rybolovu Meliorace a pozemkové úpravy Zlepšení struktur pro kontrolu kvality, pro kvalitu potravin a ochranu spotřebitele technická pomoc (zdroj: Zastoupení Evropské komise v České Republice)

Příspěvek EU v EUR

24 461 696 411,13 24 220 066 329,96 5

4 049 630,17

32 425 328 918,46 33 373 583 953,86 27 360 428 558,35 25 2

86 266 044,62 466 329,01

Předchozí tabulka č.4 vypovídá o několika důležitých věcech. V první řadě

je vidět poměrně značný počet realizovaných projektů. Celkem jich je 172, což se dá označit za úspěch. Během dvou let bylo zpracováno tak velké množství

iniciativ a to v kvalitě, kterou požaduje EU. To napovídá o dobré připravenosti pro aplikaci programu SAPARD na našem území, zvládnutí metodiky a dostatečnou přípravu administrativního aparátu.

Sektorové rozdělení programu SAPARD je na zemědělství, venkov a

podpůrnou oblast. Podpůrná oblast představovala nejnižší finanční náročnost na čerpání. Obsahovala vlastně pouze dvě složky a to technickou pomoc a

podporu profesního vzdělávání. K těmto projektům se vztahují části č.2 a č.7 nařízení Rady Evropské unie č. 1268/1999, které jim umožnilo v případě

potřeby pokrýt z unijních prostředků celý rozpočet. Což se také u technické pomoci stalo.

V zemědělství se uskutečnilo 117 projektů a v sekci rozvoj venkova 53.

Patrný nepoměr mezi oblastí venkov a zemědělství vyjadřuje i celkový finanční

rozměr, kdy čerpané finance z Unie jsou v poměr zhruba 2:1 ve prospěch zemědělství. To odpovídá i poměru uvolněných prostředků Společenstvím v rámci SAPARD (540 mil. : 270 mil. EUR ročně). 34

V oblasti venkova nebyla primárním cílem implementace evropské

legislativy. Snahou bylo přispět ke konsolidaci venkovských oblastí, který byly

značně zanedbané v poměru k městům. Úkolem bylo snížit rozdíl v životní

úrovni ve městech a na venkově. Otázkou je, jak velký mohlo mít dopad realizace 53 projektů. Z pohledu využití programu SAPARD a využití

nabízených financí byla Česká republika úspěšná. Využila převážnou část nabízené pomoci. Ovšem z hlediska řešení problému rozvije venkova jako takového, těchto 53 projektů nemohlo mít tak zásadní význam na změnu situace. Jedná se o dlouhodobý úkol. Prospěšnost je možno spatři ve větší zainteresovanosti obcí do řešení problémů, seznámení je s metodami čerpání

financí z EU a položení budoucímu prostoru pro změny. Negativem bylo předkládání projektů zaměřených přímo na konkrétní problémy dané obce a

neřešení problému systémově například pokrytím širší oblasti působení a dopadu na celý mikroregion.

Naproti tomu acquis pro zemědělství je velice široké a implementace

legislativy Společenství zde probíhala intenzivně, což bylo i základním

záměrem Unie vedle podpory rozvoje agrárního sektoru. Tato oblast se musela

přizpůsobovat v mnoha ohledech. Pro lepší orientaci je třeba implementovanou legislativu rozdělit do několika částí. Těmi jsou např. kontrola kvality potravin a ochrana spotřebitele34, ochrana životního prostředí35, metodika hodnocení

kvality a kvalita příslušných norem36, ochranu hospodářských zvířat, ekologické zemědělství 37 atd. Její kompletní výčet by byl velice zdlouhaví.

Zemědělství má nejen přímo svou legislativní úpravu, ale svým rozsahem a Směrnice 77/99/EHS o hygienických otázkách při výrobě a uvádění na trh masných výrobků a některých dalších výrobků živočišného původu. Směrnice 64/433 o hygienických otázkách produkce čerstvého masa a jeho uvádění na trh. Směrnice 71/118/ o hygienických otázkách produkce čerstvého drůbežího masa a jeho uvádění na trh. Směrnice 89/437/ o hygienických a zdravotních otázkách výroby vaječných výrobků a jejich uvádění na trh. Směrnice 92/46/EHS o hygienických předpisech pro produkci syrového mléka, tepelně ošetřeného mléka a mléčných výrobků a jejich uvádění na trh 35 Směrnice 676/1991 o ochraně vod před znečištěním dusičnany ze zemědělských zdrojů, tzv. nitrátová směrnice. Směrnice 117/1979 o zákazu používání pesticidů. Směrnice 68/1980 o ochraně podzemních vod před znečištěním způsobeným nebezpečnými látkami. Směrnice 83/1998 o jakosti vody určené pro lidskou spotřebu. Směrnice 414/1991 (EHS) týkající se prostředků používaných na ochranu rostlin. 36 Nařízení 2092/91 se zabývá mj. standardy a pravidly kontroly v EZ. 37 Nařízení 2092/1991 o ekologické výrobě zemědělských produktů a označování biopotravin, doplněné Nařízením 1804/1992 . 34

35

zaměřením přesahuje i do jiných odvětví. Těmi jsou například životní prostředí, zdravotnictví (zdravotní ochrana spotřebitelů apod.) a v neposlední řadě i oblast financí, neboť zemědělství je jako takové široce dotované z veřejných i unijních prostředků.

Úkoly programu SAPARD v sektoru zemědělství nebyli jen v implementaci

legislativy.

Snahou

bylo

podpořit

konkurenceschopnost

zemědělské

prvovýroby. Neboť po našem vstupu měly podniky začít odolávat tlakům

společenství, které produkuje nadbytek zemědělských komodit a ty začnou pronikat i na náš trh. Budou rovněž stanoveny výrobní kvóty pro naše podniky

podle vyjednaných dohod. To vše bude působit na konkurenčnost prostředí, se

kterou se bude nutné vyrovnat. S tím je úzce spojen další krok a to tlak na

kvalitu potravin. Ten už je přímo vázán na přijímání Evropské legislativy. Snahou bylo také dokončit rekonstrukci zemědělství započatou reformami

v počátku 90. let ve snaze odstranit kolektivizaci a převést tento sektor do soukromé sféry a tu stabilizovat a přizpůsobit moderním trendům.

Na následující mapce je zachyceno rozložení pomoci v rámci programu

SAPARD na území České republiky. Je patrné, že pomoc byla rozdělena na

celé území státu. Největší koncentrace je v zemědělsky orientovaných (či zemědělsky významných) regionech jako jsou jižní Čechy, jižní Morava, střední Čechy. Jedinou výjimkou je Praha, které se tato iniciativa prakticky

vyhla. Region PRAHA svou strukturou nedopovídá záměrům SAPARD, neboť

jde o velkoměsto bez výraznějšího podílu zemědělství. Realizovalo se zde

pouze sedm projektů z oblasti zemědělství a spadají sem i dva projekty technické pomoci. To je dáno sídlem institucí spravujících SAPARD v Praze.

Mapa č.3 (Rozmístění realizovaných projektů na území ČR v rámci SAPARD) 36

http: (zdroj: Zastoupení Evropské komise v České Republice)

6. Bilance předvstupní pomoci 37

První iniciativou, použitou na našem území byl program PHARE. Působil

zde přes třináct let počítáno i s obdobím existence ještě Československé republiky a přes deset let v samostatné České republice. Za tu dobu jím byla

z rozpočtu Unie do ČR alokování poměrně značná suma v objemu přesahujícím miliardu EUR.

Z pohledu čerpání financí byla aplikace programu PHARE velice úspěšná.

Byl vyčerpáno celkem 95% nabízených prostředků. Pouze 5% se vrátilo zpět do rozpočtu Unie, jako nerealizovaný podíl38 (blíže Podpora České republice

z Evropské unie: 10-11). Tuto úspěšnost potvrzuje i současná schopnost čerpání představující rozmezí 50-70%. Ovšem aby měl tento výsledek reálnou vypovídací schopnost, je třeba zohlednit několik skutečností. Zaprvé, co bylo

příčinou tak vysoké realizace. Prvním důvodem bylo, že program PHARE vznikl jako první takováto iniciativa Společenství. Nebyl tedy z počátku nijak přesně vymezen a jeho aplikace nebyla tak přísně korigována. Metodika

čerpání byla snazší než například u pozdějších nástrojů ISPA a SAPARD.

Ovšem i čerpání z PHARE se postupem času zpřísňovalo a to v důsledku jeho postupných reforem a zpřesňování jeho zaměření.

Další výraznou výhodou pro čerpání z PHARE představovala neexistence

omezení minimální výše rozpočtu projektu, jak tomu bylo například u

programu ISPA. To umožnilo realizovat velké množství i méně náročných projektů. Bylo tak značně rozšířeno pole působnosti a možnosti čerpání.

Podstatnou výhodou byla také široká sektorová rozmanitost programu.

Pomoc mohla být směřována fakticky do všech oblastí, na které Unie kladla důraz a vyžadovala tam změny či reformu. S tím je spojen i fakt, že v rámci

PHARE byly realizovány i mezinárodní projekty. Ty byly z velké části garantovány přímo Evropskou komisí a ta je i implementovala. Představovaly

sice menší část finančního objemu, ale zato kvalita projektů byla vysoká a

jejich realizace byla brána v kontextu vlivu na rozsáhlá území, zahrnující značnou část budoucího evropského prostoru.

Jelikož byl program PHARE jediným předvstupním nástrojem až do roku

2000, byla mu věnována veškerá pozornost. Byla zde značná podpora a snaha 38

Stav k 31.červenci 2001.

38

odpovědných orgánů (ministerstev respektive jimi pověřených agentur) podporujících iniciativu na nižších úrovních. Proto se sešlo velké množství návrhů projektů, ze kterého bylo možno vybírat.

Nepochybně je to výsledek úctyhodný a pravděpodobně neopakovatelný.

Ovšem k tomuto výsledku je třeba přistoupit i z pohledu plnění daných cílů

programu realizovanými projekty. Zda opravdu plnily poslání zadané při zřizování PHARE.

Jak plyne z hodnotících zpráv Komice připravenosti na členství,

vydávaných každoročně od roku 1997, Česká republika činila pokroky ve

svých závazcích. O vývoji a správném směřování reforem svědčí koneckonců i náš vstup do EU.

ISPA, byl program specifického zaměření, pouze na oblasti dopravní

infrastruktury a životního prostředí. Základní hodnocení programu ISPA je již

uvedeno v kapitole 4.5. Zásadní vlastností ISPA a také jedním z hlavním účelů

založení tohoto programu ze strany Společenství byla příprava na realizaci

projektů v rámci Kohezního fondu. Tato strategie se do značné míra zdařila,

neboť vznikla síť orgánů a agentur, věnujících se přípravě projektů a zisku financí z rozpočtu unie. Tento zásadní cíl byl splněn.

Druhou důležitou otázkou, kterou je třeba zodpovědět je, zda významné

omezení minimální výše rozpočtu projektu bylo zvoleno vhodně a bylo

systémovým opatřením. Toto opatření povolující realizaci projektů až od výše

5 miliónů EUR jednoznačně určilo kategorii budoucích iniciativ. Tento krok se jeví jako pozitivní. Příjemce tak byl stimulován k široké spolupráci a řešení projektu a rozsáhlejší úrovni. Bylo tak fakticky znemožněno řešit pouze lokální

problémy. Projekty byly tvořeny jako koncepční rámec rozvoje a úprav celého regionu. Popřípadě ještě v návaznosti na sousedící oblasti. Nevýhoda vzniklá v tom, že některé malé iniciativy, které sice byly nutné, ale nepodařilo se je

zahrnout do komplexního plánu, byla kompenzována v rámci jiných programů,

například PHARE. To umožňovalo realizovat i méně náročné projekty a byla tak zaplněna mezera, která zde mohla vzniknout. Jenže toto řešení bylo výhodné pouze jako doplněk k ucelení velkých koncepcí. Problém nastával

v tom, že pokud bylo třeba realizovat velké množství lokálních změn, program

PHARE na to nemohl stačit. Ten měl pouze omezený rozpočet pro oblasti 39

životního prostředí a infrastruktury. Proto na realizaci některých drobných aktivit nebyly uvolněny prostředky.

Ale hodnocení IPSA jako takové, by mělo být pozitivní. Její nastavení

k danému cíly bylo provedeno koncepčně a problém v nemožnosti realizace

malých projektů byl spíše problémem nedostatečného přizpůsobení se ostatních iniciativ Společenství nastalé situaci.

Program SAPARD představoval druhý specializovaný program. Věnoval se

ve Společenství tak citlivé otázce, jako je zemědělství a rozvoj venkova. Z realizovaných projektů a zaměření, které bylo ze strany Unie nastoleno, se dá

vyvodit, že hlavním poslání programu bylo konsolidovat tento sektor před naším vstupem. Společenství si bylo vědomo rozdílu mezi stavem u členských

a kandidátských zemí. Proto byla velká část financí věnována na zkvalitnění

jednotlivých provozů. A to jak do kvality řízení, tak přímé investice do majetku.

I toto směřování SAPARD napomohlo tomu, že v rámci tohoto programu

byla asi nejvíce z celé převstupní pomoci zapojena soukromá sféra do čerpání.

S projekty přicházely i jednotliví drobní podnikatelé. Byla tak financována řada soukromých

aktivit.

Dotace

směřovaly

nejen

k malým

či

drobným

podnikatelům, ale i do větších provozů jako např. NOWACO Czech Republic s.r.o., Sušárna mléka CZ a.s. Maso Planá a.s. apod.

Rozborem obsahu jednotlivých projektů zjistíme, že finance, které šly mimo

státní

správu

a

konkurenceschopnost

samosprávu

jednotlivých

měly

jako

výrob.

základní

Ovšem

cíl

podpořit

z celkového

počtu

realizovaných projektů se dozvídáme, že nemohly mít zásadnější význam na situaci po našem vstupu. Nemohly nijak výrazně ovlivnit jednotlivé podniky a

již vůbec ne drobné podnikatele a usnadnit jim situaci v konkurenčně silném prostředí.

Program SAPARD nebyl ani přímo napojen na některou z iniciativ v rámci

Společenství pro členské státy, a tedy nebyl ani přípravným polem pro konkrétní možnosti čerpání po vstupu, jak tomu bylo např. u programu ISPA.

Napomohl sice seznámit se s postupy uplatňovanými při čerpání financí po vstupu, ale pouze v obecnější rovině, neboť oblasti venkova a zemědělství

40

spadají do několika iniciativ Společenství. Těmi jsou např. LEADER+, INTERREG III. atd.

Realizovaly se tak sice poměrně nákladné projekty, ale bez většího vlivu na

širší spektrum cílových zájemců. Nejvýznamnější pomoc tak tedy program SAPARD přinesl asi v infrastrukturních investicích ve venkovských oblastech

a v podpoře hospodářské aktivity v méně hospodářsky aktivních lokalitách. Zásadnější vliv také měl v soukromé sféře u podniků, které na dotaci dosáhly.

Těm umožnil zásadní rozvoj technologií a pomohl jim připravit se na tvrdý

konkurenční boj. Ovšem těchto podniků bylo jen několik. Většina výrob zůstala bez přímé pomoci.

V rámci předvstupní pomoci byly tedy v České republice aplikovány tři

předvstupní programy. Ovšem každý z nich byl jinak zaměřen. Tomu odpovídá i různá struktura aktérů tohoto procesu. Na nejnižší úrovni se nacházejí žadatelé

o pomoc. Ti byly přesně vymezeni. O podporu v rámci finančního nástroje

PHARE mohly žádat obce, svazky obcí, kraje, asociace krajů, nestátní neziskové organizace, malí a střední podnikatelé, profesní sdružení, sdružení

podnikatelů, vzdělávací instituce, nestátní neziskové organizace, organizace

zřizované kraji nebo obcemi, státem zřízené organizace a orgány státní správy. Tedy jak právnické, tak i fyzické osoby. U programu ISPA to byly pouze právnické osoby, například obce, sdružení obcí, obchodní společnosti, v nichž

mají města a obce či stát nadpoloviční majetkovou účast, státní podniky,

ústřední orgány státní správy, rozpočtové či příspěvkové organizace zřízené ústředními orgány státní správy. U programu SAPARD to byly zemědělci,

zemědělské, rybářské a potravinářské podniky, obce, svazky obcí, soukromí podnikatelé a družstva. Tedy opět právnické i fyzické osoby.

Je tedy patrné, že program ISPA se vymezil z ostatních iniciativ co do

rozsahu žadatelů. Omezení pouze na právnické osoby, které byly úzce vázány

na stát. Tedy musely být součástí státní správy nebo samosprávy, či některá z těchto složek v nich musela mít rozhodující slovo.

Ovšem proč tomu tak bylo? Tyto omezující limity byly stanoveny na

podkladě zaměření programu ISPA. Oblasti, v kterých byl implementován, životní prostředí a dopravní infrastruktura, limitovaly poje jeho použití.

41

Zaměření programu odpovídalo sektorům, které má na starosti stát a prozatím si zde udržuje dominantní postavení. Proto i žadatel byl fakticky pouze stát.

U žadatelů je důležité zdůraznit i faktor spolupráce. O dotace nežádaly

pouze samostatné subjekty (i když ty převažovaly). U určitých projektů, z důvodů jejich rozsahu, musely vznikat určité svazky. Bylo to v případech širšího regionálního aplikačního rámce daného projektu. Vznikaly tak svazky obcí či asociace krajů, které pak vypracovaly společný projekt.

Druhý stupeň aktérů představovaly regionální rozvojové agentury. Jejich

zřizovateli v jednotlivých regionech byly povětšinou kraje a jednotlivé obce,

popřípadě svazky obcí. Dalšími spoluzakladateli byly například hospodářské komory.

Rozvojové agentury se přímo účastnily realizace projektů. Napomáhaly

žadatelům v jejich snaze čerpat finanční dotace z programů. Poskytovaly poradenství a pomáhaly připravovat projekty. Poskytovaly informace.

Zprostředkovávaly komunikaci se státními orgány, které se podílely na

předvstupní pomoci a komunikovaly také přímo s evropskými orgány, do jejichž kompetence spadá předvstupní pomoc. Poskytovaly poradenské a konzultační služby, pomáhaly vyhledávat zahraniční partnery pro přeshraniční spolupráci, pořádaly vzdělávací akce, apod.

Byly tedy hlavním poradcem a zprostředkovatelem pro žadatele. Jejich

úloha pro úspěšnou realizaci byla nenahraditelná. Poskytly žadatelů přesné informace a tom, co se od nich požaduje.

Nejvyššími aktéry v ČR podílejícími se na implementaci byla vláda České

republiky, respektive jednotlivá ministerstva. Nejdůležitější bylo Ministerstvo financí, dopravy, životního prostředí a pro místní rozvoj. Jednotlivá ministerstva zakládala orgány, které měly na starosti implementaci jednotlivých programů.

Pro program PHARE to bylo Centrum pro zahraniční pomoc, Centrum pro

regionální rozvoj, Národní vzdělávací fond, Nadace rozvoje občanské

společnosti, Centrální finanční kontraktační jednotka a CzechInvest. Dále zde

42

figuroval Národní koordinátor pomoci, Národní schvalující úředník, Národní fond a Spilečný monitorovací výbor. Na implementaci

programu ISPA v sektoru dopravní infrastruktura se

podílelo Ministerstvo dopravy, České dráhy, Ředitelství silnic a dálnic.

V sektoru životního prostředí bylo implementační agenturou Centrum pro regionální rozvoj a poté Státní fond životního prostředí.

Program SAPARD zaváděla Agentura SAPARD, odpovědná Ministerstvu

zemědělství.

Zde byly nastíněni jednotlivý aktéři implementačního procesu. Proces

implementace byl poměrně složitý. Poté co Evropská komise přidělila České

republice konkrétní částku na čerpání, byly vypsány příslušnými agenturami výběrová řízení na projekty. Návrhy projektů byly posuzovány těmito orgány a

vybrané byly předkládány EK na schválení. Potvrzení projektu bylo podmíněno podepsáním Finančního memoranda.

Velké projekty, které byly schváleny a realizovány, měla v kompetenci a

řídila je přímo vláda ČR, respektive pověřená ministerstva. Týkalo se to hlavně

velkých investičních akcí zasahujících nebo majících dopad na více regionů. Byly to hlavně projekty v rámci programu ISPA. Na menší akce dohlížely

odpovědné agentury. Jejich realizace byla přímo na žadateli, který za ni byl odpovědný.

Zajímavá je i otázka financování. Společenství v drtivé většině případů

poskytovalo pouze částečné krytí nákladů. Zbytek musel zajistit žadatel z jiných zdrojů. Samozřejmě část šla přímo od žadatele. Ovšem ti by ve většině

případů nebyly sami schopni potřebnou část ufinancovat z vlastních zdrojů. Proto se na spolufinancování podílely i další subjekty. Z veřejné sféry to byly

stát, kraje a obce. Dofinancování bylo nutné zajistit také z neveřejných (vnějších) zdrojů. Např. úvěry od bank nebo pomocí sponzorských darů.

Je pochopitelné, že celý proces realizace předvstupní pomoci se neobešel

bez problémů. Bylo to způsobeno i tím, že Česká republika neměla žádné

praktické zkušenosti s regionální politikou a regionálním plánováním. Proto se objevila řada chyb a to jak na straně žadatelů, tak i na straně řídících orgánů. 43

Žadatelé si sami nezjistily všechny podmínky, za kterých je možné žádat o

dotaci, nebo se neinformovaly o všech povinnostech, které pro ně vyplývaly při procesu implementace, také nedostatečně komunikovaly se zprostředkujícím

subjektem. Někteří žadatelé si nechaly projekt zpracovat od soukromé

poradenské společnosti, ten sice splnil formální náležitosti, ale obsahovou stránku musel dodat žadatel, který s tím měl v řadě případů problém.

Chyby by se daly rozdělit do tří základních skupin. Zaprvé formální chyby

(počty kopií a originálů, chybějící součásti žádosti - přílohy, parafování, číslování stránek, problémy s elektronickou žádostí apod.). Zadruhé obsahové chyby (nesoulad cíle projektu a jeho výstupu, přecenění vlastních schopností -

neudržení výstupů projektů, nezvládnutí finančního řízení projektů, nesoulad

s prioritami programu). A zatřetí další chyby (chyby při výběrových řízeních,

nevyjasněné majetkové vztahy žadatele, účetnictví projektu - problémy s DPH, uznatelnými výdaji, nedostatečná publicita projektu, pozdní dodávání průběžných zpráv o realizaci projektu).

Chyby na straně řídících a zprostředkujících orgánů představovaly často

nesrozumitelné formulace v dokumentech předstupních nástrojů, složitost a

administrativní náročnost, nedostatečná publicita možností získat evropské peníze atd.

Nemilým závěrem je, že nedošlo k dostatečnému poučení z těchto chyb a

dochází k nim i v současné době.

44

7. Závěr Tato práce měla odpovědět na dvě základní hypotézy. A to, zda absorpční

kapacita České republiky ve vztahu k programům předvstupní pomoci byla vysoká a zadruhé, zda předvstupní nástroje v podobě PHARE, ISPA a

SAPARD byly pozitivním činitelem pro následné čerpání finančních zdrojů z unijních fondů po našem vstupu.

Na první otázku by měla být poměrně jednoznačně kladná odpověď. Česká

republika nabízenou pomoc z velké části využila a byla schopna s ní pracovat. Iniciativně se zapojila do programů, zřídila odpovědné agentury a připravila

mnoho kvalitních projektů z nichž byla část realizována. To že absorpční

kapacita byla vysoká dokládá i míra vyčerpání nabízených dotací, tak jak to bylo zmíněno v předchozí kapitole.

Druhá hypotéza by měla mít taktéž kladnou odpověď. Neboť Česká

republika, která neměla žádné zkušenosti s obdobními iniciativami, byla

schopna se naučit vytvářet kvalitní projekty, plnit přísné podmínky pro čerpání a pracovat tak s programy Společenství a to i budoucnu. Samozřejmě zde přetrvává řada problémů, ale ty nejsou již tak zásadního rázu, aby nebylo možno finance čerpat.

V tomto směru měl jednoznačně největší úspěšnost program ISPA. Ten byl

úzce svázán s Kohezním fondem a proto i přechod na čerpání z této iniciativy

byl bezproblémový. Programy PHARE a SAPARD už nebyly tak úzce propojeny na nějakou iniciativu Společenství, ale i přesto měly pozitivní vliv na

schopnost žadatelů i státu učit se pracovat s nabízenou pomocí a vytvářet projekty podle zadaných podmínek.

Předvstupní pomoc připravila Českou republiku na vstup s hlediska

poskytnutí představy, co bude po našem vstupu vyžadováno, jakým způsobem

je možno plnit své závazky a co všechno Unie poskytuje jako možné nástroje plnění pro členské země.

45

Nastavení předvstupních nástrojů pomoci (ISPA, PHARE, SAPARD) bylo

určitým kompromisem mezi cíli politiky hospodářské a sociální soudržnosti EU a potřebami regionů ČR. Efekty těchto nástrojů jsou dlouhodobé. Tato pomoc

ze strany EU měla smysl, už jen proto, že finanční pomoc směřovala do oblastí, které si ČR stanovila později i jako priority v tzv. Národním rozvojovém plánu. Regionální politika EU je koncipována tak, že přednost mají integrované projekty s jasnou vazbou na socioekonomický rozvoj území, proto se iniciativy

lokálních navrhovatelů bez širší vazby na podporu nedosáhly, alespoň ve většině případů.

Mnohem více úspěšných projektů se realizovalo v oblastech regionální

spolupráce, technické a dopravní infrastruktury, životního prostředí, venkova a zemědělství. Nejméně úspěšných projektů pak vzniklo v oblasti lidských zdrojů, vzdělávání a vůbec „neinvestičních“ projektů.

46

8. Seznam zkratek CAP

Common agricultural policy - Společná zemědělská politika

ČR

Česká republika

EK

Evropské komise

EU

Evropská unie

CBC EIB ES

ISPA PAHRE SAPARD

SVE

Cross-Border Cooperation - Programy přeshraniční spolupráce

Evropská investiční banka Evropská společenství Instrument for Struktural Policirs for Pre-accession – Předvstupní nástroj strukturální politiky

Polone Hongrie Assistence a la reconstruction des economies –

Pomoc při hospodářské obnově Polska a Maďarska

Special Accession Programme for Agriculture and Rural

Development – Zvláštní předvstupní program pro rozvoj zemědělství a venkova

Střední a východní Evropa

47

9. Použitá literatura a zdroje 9.1 Monografie a články 1) Cihelková, Eva a kol. (1999): Některé otázky předvstupní strategie České republiky na cestě do evropské unie, Praha, Vysoká škola

ekonomická v Praze.

2) Evropská unie: Agenda 2000 (1999), Ministerstvo zahraničních věcí ČR.

3) Fiala, Petr – Pitrová, Markéta (2003): Evropská unie, Brno, Centrum pro studium demokracie a kultury.

4) Fiala, Petr – Pitrová, Markéta (eds, 2003): Rozšiřování ES/EU, Brno, Mezinárodní politologický ústav.

5) Hradová, Markéta – Lukáš, Zdeněk – Plchová, Božena (2002): Česká republika a Evropská unie (vybrané kapitoly), Praha, Vysoká škola ekonomická v Praze.

6) Kouřilová, Jana – Lukáš, Zdeněk – Wokoun, René (2002): Výkladový slovník regionální a strukturální politiky Evropské unie, Praha, IFEC.

7) Mates, Pavel – Wokoun, René a kol. (2001): Malá encyklopedie regionalistiky a veřejné správy, Praha, PROSPEKTRUM spol. s.r.o.

8) Müller, David (2004): Cesta České republiky do Evropské unie, in:

Fajmon, Hynek (ed., 2004): Cesta České republiky do Evropské unie,

Brno, Centrum pro studium demokracie a kultury, pp. 13-53.

9) Pešek, Pavel (2001): Podpora rozvoje problémových regionů a předvstupní pomoc Evropské unie, Ústí nad Labem, Univerzita J.E.Purkyně.

10) Programy pomoci Evropských společenství Phare, ISPA, SAPARD (2001), Praha, Ministerstvo financí ČR – Centrum pro zahraniční pomoc v Ústavu mezinárodních vztahů.

11) Přibil, Ivo (2003): Strategie a nástroje východního rozšíření, in: Fiala,

Petr – Pitrová, Markéta (eds, 2003): Rozšiřování ES/EU, Brno,

Mezinárodní politologický ústav, pp. 137-167.

48

12) Skokan, Karel (2003): Evropská regionální politika v kontextu vstupu České republiky do Evropské unie, Ostrava, Repronis.

13) Švarc, Jiří – Štefek, Ondřej (2000): Programy pomoci Evropských společenství České republice. Praha, Ministerstvo financí ČR – Centrum pro zahraniční pomoc v Ústavu mezinárodních vztahů.

14) Urban, Luděk (2002): Evropský vnitřní trh a příprava České republiky na začlenění. Praha, Linde Praha, a.s. – Právnické a ekonomické nakladatelství a knihkupectví Bohumily Hořínkové a Jana Tuláčka.

15) Vilamová, Šárka (2004): Jak získat finanční zdroje Evropské unie, Praha, Grada.

16) Vilamová, Šárka (2004): Co přinese vstup České republiky do Evropské unie podnikatelům?, Praha, Nakladatel Jiří Rotschedl. 9.2 Legislativa 1) Nařízení Evropské komise č. 2760/98 o provádění programu přeshraniční spolupráce v rámci programu Phare.

2) Nařízení Rady Evropského společenství č. 3906/89 o hospodářské pomoci určitým zemím střední a východní Evropy.

3) Nařízení Rady Evropy č.1164/1994 o zřízení Kohezního fondu.

4) Nařízení Rady Evropské unie č. 1267/1999 o zřízení nástroje předvstupních strukturálních politik.

5) Nařízení Rady Evropské unie č. 1268/1999 o podpoře Společenství pro předvstupní opatření v oblasti rozvoje zemědělství a venkova v kandidátských zemích střední a východní Evropy v předvstupním období.

6) Směrnice Evropské komise č.1628/94 o vyčlenění v rámci programu

Phare samostatného programu zaměřeného na podporu přeshraniční spolupráce - Phare CBC.

7) Směrnice Rady Evropského společenství č. 91/271 o čištění městských odpadních vod.

49

9.3 Internetové zdroje 1) BusinessInfo.cz – Oficiální portál pro podnikání a export (http://www.businessinfo.cz/).

2) Centrum pro regionální rozvoj České republiky (http://www.crr.cz/). 3) Co financuje EU v ČR (http://www.evropskaunie.cz/cz/article.asp?id=2735).

4) Český statistický úřad (http://www.czso.cz/).

5) Euroskop.cz (http://www2.euroskop.cz/data/).

6) Finanční zdroje EU poskytované České republice před vstupem do

Evropské unie v letech 1990-2003 (2003), Informační centrum Evropské unie při Delegaci Evropské komise v České republice,

(http://www.evropska-unie.cz/cz/article.asp?id=1322&page=1).

7) Fondy Evropské unie (http://www.strukturalni-fondy.cz/). 8) Fišerová, Martina (2002): Program SAPARD.

(http://www.integrace.cz/integrace/clanek.asp?id=480).

9) Horáček, Jiří (2002): Podpora přeshraniční spolupráce – CBC Phare, (http://www.integrace.cz/integrace/clanek.asp?id=478).

10) Integrace (http://www.integrace.cz/).

11) Ministerstvo dopravy České republiky (http://www.mdcr.cz). 12) Ministerstvo financí České republiky (http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/).

13) Ministerstvo pro místní rozvoj České republiky (http://www.mmr.cz/index.php).

14) Ministerstvo pro místní rozvoj, Věstníky (http://www.obce.cz/mmr/vestniky/).

15) Ministerstvo zahraničních věcí České republiky (http://www.mzv.cz/). 16) Ministerstvo zemědělství České republiky (http://www.mze.cz/).

17) Ministerstvo životního prostředí České republiky (http://www.env.cz). 18) PHARE (http://phare.mfcr.cz/pomoc_es_index.htm).

19) Podpora Evropské unie České republice, Program Phare 1990-2000. (http://www2.euroskop.cz/data/index.php?p=faq&kat_id=224&question

_id=636&id=5086).

50

20) Pravda, Ondřej (2002): Nástroj ISPA – šance pro životní prostředí a dopravu, (http://www.integrace.cz/integrace/clanek.asp?id=479).

21) Předvtupní pomoc (2003)

(http://www.businessinfo.cz/cz/clanky/p/predvstupni-

pomoc/1000709/5365/?fornewsid=5365).

22) Regionální rozvojová agentura jižní Moravy

(http://www.rrajm.cz/?page=program-phare-cs).

23) SAPARD – Oficiální informace o programu SAPARD, Česká republika (http://www.sapard.cz).

24) Sodomka, Vladimír (2002): České regiony – kandidáti na vstup do „Evropské unie regionů“,

(http://www.integrace.cz/integrace/clanek.asp?id=470).

25) Zastoupení Evropské komise v České republice (http://www.evropskaunie.cz/).

26) Zpětné hodnocení programu Phare (http://www.evropskaunie.cz/cz/article.asp?id=1622&page=1).

9.4 Ostatní zdroje 1) E-mailová korespondence s Ministerstvem financí (http://www.mfcr.cz/).

2) E-mailová korespondence s Centrem pro zahraniční pomoc (http://phare.mfcr.cz/).

3) E-mailová korespondence s Fondy Evropské unie (http://www.strukturalni-fondy.cz/).

51