Partnerség Budapestért! Mottó: „Ha az utca már nem élő társadalmai tér, akkor megindul a városok hanyatlása, és lakosaiban növekszik a bizonytalanságérzet.” (Részlet: az Európai Városok Chartájából.)
Világvárosok biztonsága A bűnözés terheinek nagy részét a városok viselik 1
Az elmúlt időszakban nyilvánvalóvá vált, hogy a bűnözés elsősorban a városokhoz kötődő jelenség, ezen belül is kiemelten nagyvárosok jellemző sajátossága. Magyarországon is a fővárosban a legmagasabb a bűnözés. Ennek egyenes következménye, hogy Fővárosból megkezdődött a népességkiáramlás. Budapest lakossága az elmúlt hat évben 120 ezerrel csökkent. A társadalmilag kedvezőbb helyzetben lévő személyek, és családok távozása felgyorsította a közösségek gyengülését, lazította a közösségi kontrollt és számos negatív tendenciát indított el. Ezek a körülmények viszont egyértelműen a városi bűnözés további növekedéséhez vezetnek, egy veszélyes öngerjesztő folyamatot indítva el. Sokak számára vitatott kérdés, hogy mérhető-e a biztonság? Bizonyított tétel, hogy igen. A városi biztonság mérésénél alkalmazandó a három axióma: Az első ezek közül, hogy a biztonság, a közrend elsősorban megelőzést jelent. Olyan gyakorlati politikát, rendszabály- és intézményi rendszert, amely a lakosság életének, testi épségének megóvását jelenti a veszélyektől. A második axióma, hogy a biztonság már régen meghaladta a háborús konfliktusok és külső agresszió kezelésének problematikáját, tartalma komplexé vált. A globalizáció, a tudományos, technikai forradalom, az észak-dél konfliktus merőben új kihívásokat jelenítenek meg. A környezeti ártalmak, az új típusú energiák felhasználása a természeti katasztrófák veszélyét rejtik magukban. A tömeges és egyidejű migráció, amely gazdasági, politika okok miatt következik be, a demográfiai robbanások sorozata, új járványok, éhezések gyakran társadalmi katasztrófaként jelennek meg. A harmadik axióma az, hogy bár a veszélyek nem ismernek határokat, ugyanakkor megjelenésükben és következményeikben koncentrálódnak, mégpedig elsősorban a sűrűn lakott és fejlett urbanizált pontokra, világvárosokra. 1
Társadalmi Bűnmegelőzés Nemzeti Stratégiája Országgyűlési Határozat
2
Tízezer magyar lakosra évente 450-500 bűncselekmény jut, míg tízezer budapesti lakosra átlagosan évente 650-680. Budapest és a vidéki települések bűnözés gyakorisági adatai között legkevesebb másfélszeres a különbség, de a főváros egyes kerületei közötti eltérések még ennél is jelentősebbek. Napjainkra eljutottunk annak felismerésére, hogy a városok és természetesen az egyéb településeken nem egyedül és kizárólag a rendőrség felel a biztonságáért. A 2003. év végén megszületett Társadalmi Bűnmegelőzés Nemzeti Stratégiája talán az első olyan anyag, amely ezt egyértelműen kijelentette.
A modern európai felfogás szerint a közbiztonság: az egyének és közösségeik tevékenységéből az állami szervek hatósági intézkedéseiből a polgárok önvédelmi képességei és a vállalkozói piac nyújtotta szolgáltatások együtteséből alakul ki a kollektív társadalmi termék.
1.
Budapest (köz)biztonsági helyzetének bemutatása A bűnözés általános helyzete Elöljáróban meg kell jegyezni egy fontos tételt: A bűnözést abban a helyi társadalmi-gazdasági-kuklturális közegben kell visszaszorítani, amelyben keletkezik. Bűnözés tartalmi Budapesten).
jegyei,
(milyen
a
bűncselekmények
követnek
el
Az európai országok többségéhez hasonlóan, nálunk is a fővárosban a legmagasabb a bűnözés. Budapesten regisztrálják az összes ismertté vált bűncselekmények 27-30%-át, és ha a fővárost körülvevő Pest megye adatait is figyelembe vesszük, a Magyarországon ismertté vált bűncselekmények 37-40%át ebben e körzetben követik el. A fővárosi bűnözés szerkezetét a vagyon elleni bűncselekmények kimagasló nagyságrendje jellemzi – hasonlóan az országos bűnözés jellegzetességeihez. További jellemző adat, hogy a fővárosban elkövetett erőszakos bűncselekmények, a rablások számának kitartó növekedése, a kábítószerrel kapcsolatos cselekmények alakulása, vagy az ittas járművezetés. Bűnözés területi jellemző, (hol bűncselekményeket Budapesten).
követnek
el
nagyobb
számban
3 A statisztikai adatok szerint a belsővárosi és az átmeneti városi területeken nagyobb mértékben követnek el bűncselekményeket. A vagyon elleni bűncselekmények elsősorban az I., V., VI., VII., VIII., IX. és a XIII. kerületben a legmagasabbak. Az erőszakos és garázda jellegű bűncselekmények (a rablás, a testi sértések, stb.) is a belsővárosi és az átmeneti városi zóna kerületeire a legjellemzőbbek: I., V., VI., VII., VIII., IX. és a X. kerületben, illetve a külsővárosi zónában a XIX. kerületben. Külön figyelmet érdemel, hogy az átmeneti városi zónában a VIII.-IX.-X. kerület, illetve a belsővárosi zónában a VII. kerület a legjellemzőbb lakhelye a bűnelkövetőknek. Ezért a célzott bűnmegelőzési programokkal elsősorban ezekre a kerületekre kell koncentrálni. Kiemelt általános célok: Főváros bűnmegelőzési programjának alapvetően három területre, illetve célra koncentrálnia: a bűnalkalmak csökkentésére, a bűnözés növekedését elősegítő társadalmi és gazdasági tényezők hatásának csökkentésére, az áldozatok tájékoztatására és védelmére, az áldozattá válás megelőzésére. Rész célterületek: Az általános megelőzési prioritásokon belül a helyi sajátosságokra is figyelemmel kell lenni. Kiemelt feladat kell, hogy legyen: a vagyon elleni bűncselekményekkel szembeni fellépés erősítése, az erőszakos bűncselekményekkel szemben hatékonyabb fellépés és eredményesebb védekezési mechanizmusok kialakítása, (ezen belül is kiemelten a családon belüli erőszak megelőzése), a kábítószerrel való visszaélés csökkentése, a gyermek- és fiatalkori bűnözéssel szemben átfogóbb és eredményesebb fellépés, az áldozattá válás megelőzése, az áldozat segítés, az áldozat kompenzációja.
Társadalmi Bűnmegelőzés önkormányzati feladatai A közbiztonsággal, bűnmegelőzéssel kapcsolatos feladatok helyi szinten való megjelenése után az alábbi lépéseket kell tenni: Az első legfontosabb lépés, hogy legyen az önkormányzatnak elképzelése arról, hogy egyáltalán mit kell megoldani. A lehetőségeket pontosan végig kell vezetni. Meg kell határozni, mi várható el az egyes lépésektől az előnyökkel, hátrányokkal és egyéb származékos következményekkel együtt. A második lépés, hogy át kell tekinteni az elképzeléseket: hogyan lehet ezeket megoldani. Itt kell meghúzni a vonalat a realitások és vágyálmok között. (A vágyálmokat azonban nem szabad elfelejteni, legfeljebb távlati
4 célként kell megjelölni!) Itt kell meghatározni a jogi és szervezeti kereteket, a pénzügyi feltételrendszert. Végezetül meg kell határozni, hogy kivel, milyen szervezettel, milyen ütemben lehet megvalósítani a célul meghatározott feladatokat. Önkormányzati komplexbiztonság humán feltételrendszer elemei: a) Vezetői felelősség kialakítása. b) Legyen az önkormányzatnak „szak” bizottsága. ( c) Legyen/ek közbiztonsági referen/sek. (Aki/k az önkormányzat munkatársai.) d) Legyen saját közbiztonsági apparátusa, rendészete. (Egy olyan hatósági szervezete, amelynek feladata a veszélyelhárítás, vagyis a jogszabályok által tiltott tevékenységek megelőzése, megakadályozása, megszakítása, megszüntetése, illetve szankcionálása, valamint a biztonságot fenyegető magatartások elleni védekezés, így többek között a közterületek jogszerű használatának, a közterületen folytatott engedélyhez, illetve útkezelői hozzájáruláshoz kötött tevékenység szabályszerűségének ellenőrzése.)
2. Rendőrségi törekvések a közbiztonság javítása érdekében Látható rendőrség A látható rendőrség, mint állampolgári igény többször és többek által felmerült az elmúlt évek során. Bizonyított tény, hogy önmagában a „több rendőr” egy adott területen nem jelent automatikusan nagyobb rendet. Ez természetesen ennek az igénynek a jogosságát nem csökkenti. A látható rendőrség ugyanakkor a „közeli” rendészet képét vetíti elénk, egy olyan szervezetet, amely együtt létezik a helyi önkormányzattal, az itt élő lakossággal, egyben a korábban említett komplexitás talaján a „társ” szervekkel együttműködve koordináltan, komplexen végzi munkáját. A megelőzés, a felvilágosítás, a különösen veszélyeztetett korosztályok kiemelt biztosítása mind-mind feltétele a „közeli” rendészetnek. A társadalmi környezetbe ágyazott rendészet lényegesen hatékonyabban és lényegre törőbben tudja a problémákat kezelni, mint egy a közösségtől távolságtartó, azt uralma alatt tartó hatóság. A „közeli” rendészet fokozza a lakosság motivációját a rendészetben való részvételre, különösen a bűnmegelőzésben. A társadalmi mozgalmak alapja az összefogás, az információ csere és a gyors hatósági reakció, valamint a visszacsatolás. Lakótelepi rendőrség Az előbbi gondolatok gyakorlati bevezetését jelentette július 1-jétől.
megvalósulása
a
lakótelepi
rendőrség
5 A főváros négy lakótelepén a III. kerületben a békásmegyeri lakótelepen, a IV. kerületben a káposztásmegyeri lakótelepen, a XI. kerületben a kelenföldi lakótelepen, valamint a XIII. kerületben a Gyöngyös úti lakótelepen napi 24 órában rendőri jelenlét biztosítja a rendet az elképzelések szerint. A gyalogos járőrszolgálatot ellátó rendőrök napi kapcsolatot tartanak a társasházak közös képviselőivel, rendszeres, visszatérő ellenőrzések lesznek a lépcsőházakban. Szolgálatba állnak gépkocsizó járőrpárosok és az iskolák környékén a tanítás kezdetén és végén a gyerekek biztonságára is vigyáznak majd a lakótelepi rendőrség munkatársai. A lakótelepi rendőrség az egyik lényeges eleme a látható rendőrségnek. A program terheit részben a rendőrség részben az önkormányzat állja. City rendőrség Budapesten július elsejétől egy másik rendőri egység is elkezdte a működését city rendőrség néven. Ennek a közterületi egységek célja a hatékonyabb rendvédelem megteremtése, például a pályaudvarok környékén. A 24 órás közterületi szolgálatot ellátó city rendőrség tagjai nyomozókból és közlekedési rendőrökből állnak.
3. Önkormányzati modell a közterületi rendészet fejlesztéséért A közterület-felügyelet Sokan nem tudják, hogy a közterület - felügyeletről szóló LXIII. törvénnyel komoly lépéseket tettünk az önkormányzati rendőrség irányába.
A jogszabály bevezető rendelkezései (preambulum) határozta meg legjellemzőbben a törvényi szabályozás célját, amely: a közterületek rendjének és tisztaságának védelme, valamint közterületek rendjének és tisztaságának rendjét megbontó jogsértések hatékonyabb megelőzése, megakadályozása, szankcionálása, az önkormányzati vagyon védelme, (e feladatok ellátásához szükséges szervezeti keretek megteremtése), a fentiekkel összefüggő közszolgálati feladatokat ellátó személyek jogállásának meghatározása. Ugyanakkor egy lényeges elemet még ki kell emelni, amely talán legfontosabb változás, ez pedig közreműködés a közrend, a közbiztonság védelmében. A közterület-felügyelő közhatalmi jogosítványokkal rendelkezik, hatósági jogkört gyakorol, meghatározott feltételek esetén a törvény által szabályozott kényszert alkalmazhat.
6
A felügyelő köztisztviselő, (ezt a szabályt kiterjesztően a felügyeletnél alkalmazásban álló minden személyre alkalmazni kell). A törvény kimondja továbbá, hogy a feladatkörében eljáró felügyelő - a korábbi szabályozást megtartva - hivatalos személyt megillető jogok és kötelezettségek terhelik. (Ez a rendelkezés már nem mindenkire, hanem csak az ilyen munkakörben dolgozókra vonatkozik.) A szabálysértések hatásai Fontos kiemelni, hogy a közterületek rendjét nem csak a bűncselekmények alakulása, hanem területi rendezetlenséget okozó vagy annak következtében megjelenő egyéb jogsértések is befolyásolják: így a grafittik (egyes aluljárókban több millió forintos kárral), a tiltott, vagy engedély nélküli kereskedés, a koldulás, a köztisztasági szabályok megsértése, stb. Külön figyelmet érdemel Budapest egyes területein a „közösséget sértő szabálysértések” nagy aránya: az együttélési szabályok megszegése, a csendháborítás, a szomszédok nyugalmának zavarása, stb. A városlakók biztonságérzete szempontjából a közterületeken elkövetett jogsértések közül a rongálás, a vandalizmus és az utcai prostitúció érdemel kiemelt figyelmet. Az ilyen cselekmények vagy a szabálysértési statisztikában jelennek meg, vagy nem is jutnak a hatóságok tudomására. A lakossági véleményvizsgálatok azonban jól jelzik e kategória kedvezőtlen hatását az emberi életminőségre.
Az önkormányzati „közterület rendészeti” hatóság kialakításának (jogi) feltételei: Az „új” hatóság kialakítása a jelenlegi közterület-felügyeletből kellene kialakítani, amely megoldás több előnnyel járna:
H egy meglévő önkormányzati struktúrára épülhetne az új rendszer, H a jogszabályi rendezés könnyebben megoldható, (törvény szabályozza
ezt a területet, megfelelő végrehajtási rendelkezésekkel, melyeknek csak kisebb módosítása szükséges), H nagy önkormányzati tapasztalattal rendelkezik az állomány, H kisebb anyagi ráfordítással megoldható az átállás, (rövidebb idő alatt (kb. 1 – 2 két éven belül) zökkenő mentesen megoldható lenne, H egy folyamatos átállást lehetne megoldani, amely a közterületi rendet kevésbé zavarná. A közterület-felügyeltről szóló törvény módosítása az elmúlt időszak tapasztalatait is, figyelembe véve egyébként is indokolt.
7
Fontos kérdés, szakmai, egyben jogi kérdés is az új hatóság elnevezése. a. Önkormányzati rendőrség elnevezés. Az önkormányzati rendőrség elnevezés előnyei: H az említett országokon belül Csehországban és Szlovákiában ezt az elnevezést alkalmazzák. Lengyelország városőrségnek hívják ezt a szervezetet. H Magyarországi tapasztalatok szerint egy ilyen elnevezésnek számos ellenzője van és ezért maga a név is ellenállást, válthatna ki. H A rendőrség név magyar jogrendben szabályozott, ezért egy új rendőrség létrehozása esetén – többek között – az Alkotmányt és a rendőrségről szóló törvényt módosítani kell, amely ennél a 2/3-os törvény esetében nem egyszerű dolog. b. A közterület-felügyelet elnevezés Nem az a legfontosabb kérdés, hogy milyen nevet adunk ennek a hatóságnak, hanem hogy milyen hatáskörrel ruházzuk fel. Ezért a jelenlegi közterület-felügyelet elnevezést is lehetne alkalmazni, és „csak” a jogköröket átalakítani. Nem részletezve ez az elnevezés ellentmondásos. (Ez egy olyan felügyelet, amelynek egyetlen egy – a magyar jog szerint szabályozott – felügyeleti joga nincs.) c. „Városőrség” önkormányzati közterület-rendészeti hatóság A Lengyelországi példát figyelembe véve ez a név igen jól takarja a szervezet szerepét, feladatkörét. Magyarországon ez a név kezdi megszerezni létjogosultságát. Egyre több településen szerveződnek ilyen nevű szervezetek. Mindjárt hozzá kell tenni, hogy egyrészt e típusú szerveztek jogilag nincsenek szabályozva, másrészt ebből adódóan, nincs semmilyen hatósági jogkörük. Önkormányzati Rendészeti Hatóság (Városőrség) Az előző logikai okfejtés alapján jelenleg Városőrséget – önkormányzati közterületi rendészeti hatóságot – célszerű kialakítani. Az EU-hoz történő csatlakozás, a közbiztonság jelenlegi helyzete, a bűnmegelőzés napjainkban történő reformja szükségessé teszi egy új típusú hatóság, helyi színtű önkormányzati hatóság kialakítását. Fontos kiemelni, hogy nem egy hirtelen ötletről van szó, hanem több év alatt kiérlelt dologról. A Kormány programjában is szerepel az önkormányzati hatóság (rendőrség) létrehozása.
8 A Városőrség pedig ennek egyfajta változata. Az elnevezésnek szakmai, jogi és praktikus okai vannak. Városőrség egy korszerű, az EU-s elvárásoknak teljesen megfelelő önkormányzati közterületi hatóság képét vetíti elénk. Elviekben teljesen mindegy, hogy hogyan nevezzük ezt a szervezetet: önkormányzati rendőrségnek, vagy Városőrségnek, egy a fontos: hathatós eszköznek bizonyuljon a közterületi problémákra az önkormányzat kezében. Ugyanakkor praktikus jogi okok (Alkotmány módosítás hosszadalmasabb véghezvitele) miatt ez az elnevezés könnyebben véghezvihető. Az elmúlt évben megszületett Társadalmi Bűnmegelőzés Nemzeti Stratégiája című Országgyűlési határozat egy olyan képet vázol fel, amelyen keresztül szinte egyértelműen eljuthatunk a Városőrséghez: H Szükség van a bűnözés elleni társadalmi védelmi mechanizmusok reformjára H Terjed a félelmet keltő erőszak H Terjednek a rablás, mint tipikus közterületi bűnözés új, veszélyes formái H A városok és nagyobb települések vonzzák a bűnt H A helyi társadalmi bűnmegelőzés koordinátora az önkormányzat Az Európai Unió a bűnmegelőzési hálózat létrehozásával egyidejűleg az együttműködésben résztvevő tagállamok számára kiemelt és „kötelező” bűnmegelőzési feladatként határozta meg a városi bűnözés csökkentését.
Ki a városőr? A városőr leglényegesebb jellemzője, hogy a helyi közbiztonságért felelős hatósági személy, „közterületi rendész”. Ez a személy a helyi önkormányzat köztisztviselője, de nem rendőr. A fő feladata: H a helyi közterületi problémák, H a kisebb jogsértések, szabálysértések, önkormányzati normasértések, H stb. hatékony megoldása. A feladat végrehajtásához többek között rendelkezik – közterület-felügyelőhöz képest – néhány plusz jogosítvánnyal, eszközzel: gumibot, bilincs, vagy elszállíthatja a tilosban parkoló gépjárművet. A közterületi rend fenntartása rugalmasságot, a problémákra való gyors reagálást követel. A helyi „közterület rendészeti” hatóság fő ereje a lakossági kapcsolatokban van. Itt a legtöbb esetben nem erődemonstráció szükséges, hanem a jogsértésekre való gyors reagálás. A helyzet kulcsa tehát nem egy centralizált szervezet kezében van. Az „új” hatóságot a jelenlegi közterület-felügyeletből kellene kialakítani, amely megoldás több előnnyel járna: H egy meglévő önkormányzati struktúrára épülhetne az új rendszer,
9
H a jogszabályi rendezés könnyebben megoldható, (törvény szabályozza ezt
a területet megfelelő végrehajtási rendelkezésekkel, melyeknek csak kisebb módosítása szükséges), H nagy önkormányzati tapasztalattal rendelkezik az állomány, H kisebb anyagi ráfordítással megoldható az átállás, (rövidebb idő alatt (kb. 1 – 2 két éven belül) zökkenő mentesen megoldható lenne, H folyamatos átállást lehetne megoldani, amely a közterületi rendet kevésbé zavarná. Ez a gyakorlatban azt jelentené, hogy a közterület-felügyelő jogi helyzete alapvetően nem változna, továbbra is köztisztviselő maradna, csak a feladatai bővülnének. A jogszabályi alapok a hatályos közterület-felügyeleti törvényen alapulnának, kisebb módosításokkal. A törvény módosítása – az elmúlt időszak tapasztalatait is figyelembe véve – egyébként is indokolt. Összegezve az elmondottakat: a jelenleg törvényi szinten szabályozott közterület-felügyelet „Városőrség” önkormányzati közterületi rendészeti hatósággá történő átalakítása több szempontból is előnyösnek látszik. Végül – a korábban említettek szerint – azt is fontos megjegyezni most jutottunk el ahhoz, hogy ki lehet jelenteni miden feltétele adott ennek az új elnevezésű hatóságnak, (több éves szakmai kutatómunka folyt, számos nemzetközi szervezetet tanulmányoztunk és már egy törvénytervezet is elkészült).
Javaslat kísérleti program működtetésre (kerületek szövetsége) A budapesti bűnmegelőzés szerkezetének főbb súlypontjai: 1) Hármas közigazgatási szint optimális összhangjának megvalósítása (állami, helyi önkormányzati közbiztonsági követelményrendszer, valamint a „civil szint”, (gazdasági és magán szervezetek, csoportok, és maga a lakosság) elvárásai, illetve aktív közreműködése között. 2) Program területi kiterjedése. a) Budapest egésze és kerületei. b) Budapest agglomerációja nem kezelhető külön részként. c) Közbiztonsággal kapcsolatos feladatok széles körű területi áttekintést követelnek meg. d) A program nem oldható meg eredményesen Pest megye, illetve Magyarország Központi Régió kihagyásával. 3. Rugalmas igazgatási struktúra. (A közbiztonság jellemzőinek megfelelő rugalmasan igazgatási struktúra kialakítása, pl. a rendőrkapitányságok illetékessége tekintetében.)
10 4. Helyi sajátosságok figyelembe vétele. (A területi szerveződések, egységek, kistérségek, illetve a települések érdekeinek messzemenő figyelembe vétele.) A közbiztonsági program komplex jellege Főváros (és természetesen más település) közbiztonságának kialakítását célzó program csak akkor lehet sikeres amennyiben a problémákat komplex rendszerként kezeli. Alapfeltétel tehát, hogy a program kialakítása során: Budapestet, Budapest és kerületeit, Budapest és agglomerációját és e területek közbiztonsági jellemzőit egységes rendszernek tekintsük.
