Parlament České republiky Kancelář Poslanecké sněmovny
Parlamentní institut
REFORMA REGULACE V dokumentech OECD a Evropské unie Informační podklad č. 5.257
Mgr. Jana Francová únor 2006
Práce slouží výhradně pro poslance a senátory Parlamentu České republiky. Zveřejňování nebo rozmnožování je možné jen se souhlasem Parlamentního institutu a autora.
PI 5.257
2
Obsah OBSAH...................................................................................................................................... 2 1.
ÚVOD ................................................................................................................................ 3
2.
REGULACE A JEJÍ REFORMA .................................................................................. 5
3.
REFORMA REGULACE PODLE OECD .................................................................... 6 DOPORUČENÍ RADY OECD KE ZLEPŠENÍ VLÁDNÍ REGULACE, PŘIJATÉ 9. 3. 1995................... 6 ZPRÁVA OECD O REFORMĚ REGULACE, PŘIJATÁ V ROCE 1997 .............................................. 7 ZÁVĚR ................................................................................................................................... 12
4.
„LEPŠÍ PRÁVNÍ ÚPRAVA“ PODLE PŘEDSTAV EVROPSKÉ UNIE................. 14 KLÍČOVÉ DOKUMENTY .......................................................................................................... 14 LEPŠÍ PRÁVNÍ ÚPRAVA?......................................................................................................... 17 ZÁVĚR ................................................................................................................................... 25
5.
PRAMENY ..................................................................................................................... 27
PŘÍLOHA ............................................................................................................................... 28 PŘEHLED OPATŘENÍ REALIZOVANÝCH V OBLASTI LEPŠÍ PRÁVNÍ ÚPRAVY A POSOUZENÍ DOPADU V ČLENSKÝCH STÁTECH EU
.................................................................................... 28
Práce slouží výhradně pro poslance a senátory Parlamentu České republiky. Zveřejňování nebo rozmnožování je možné jen se souhlasem Parlamentního institutu a autora.
PI 5.257
3
1. Úvod Cílem každé demokratické vlády je podpora hospodářského a sociálního blahobytu občanů,
čehož
dosahují
pomocí
nejrůznějších
nástrojů
zaměřených
zejména
na
makroekonomickou stabilitu, snížení nezaměstnanosti, rovnost příležitostí, podporu vzdělávání, výzkumu a vývoje a stanovením vysokých standardů ochrany životního prostředí, zdraví a bezpečnosti. Nástrojem, který vláda využívá pro dosažení svých cílů nejčastěji, je regulace. Regulace je nepochybně klíčovým nástrojem vlády při prosazování a podpoře veřejného zájmu. Na druhou stranu se zastaralá nebo nevhodně koncipovaná regulace může stát překážkou rozvoji obchodu, investic, inovací a tím i hospodářskému růstu a ekonomickému blahobytu celé společnosti. Neúčinná regulace má – zvláště v odvětvích charakterizovaných rychlými technologickými změnami či vysokou mobilitou – za následek znevýhodnění celého hospodářského odvětví na světových trzích a tlak na zavedení nákladných subvenčních a ochranných opatření. Ústup poválečného dirigistického a intervenčního modelu státu a postupné vítězství tržně orientovaných reforem spolu s technologickým pokrokem, globalizací a liberalizací světového obchodu přiměly vlády některých států k přehodnocení a následné reformě regulační politiky. Ukázalo se, že tzv. reforma regulace či regulatorní reforma se může stát klíčovým činitelem při zlepšování efektivity národních ekonomik, jejich adaptability a konkurenceschopnosti. Účelem této práce je „zmapování“ probíhajícího reformního dění v oblasti regulace a to na základě aktivit Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj1 a Evropské unie, které se potenciálem reformy regulace intenzivně zabývají2, byť praktický dopad výsledků jejich činnosti je – vzhledem k jejich odlišné povaze – rozdílný.
1
Dále jen OECD. Vědomy se své zásadní role v oblasti reformy regulace založily OECD a EU společnou iniciativu – program SIGMA – „Podpora zdokonalení vládnutí a řízení“, jehož cílem je podpora partnerských zemí v jejich úsilí o zdokonalení vládnutí a řízení, financovanou především ze strany EU. SIGMA podporuje partnerské země v jejich úsilí o zdokonalení vládnutí a řízení tím, že (a) hodnotí průběh reformy a identifikuje priority vzhledem k zásadám, jež vyjadřují dobrou evropskou praxi a acquis communautaire, (b) pomáhá rozhodujícím funkcionářům a veřejným správám v budování institucí a v tvorbě právních řádů a postupů, odpovídajících evropským standardům a dobré praxi, (c) usnadňuje dárcovskou podporu z EU a ostatních dárců z Evropy i mimo ni tím, že pomáhá navrhovat projekty, zabezpečuje nutné předpoklady a podporuje jejich implementaci. Spolupracujícími partnery SIGMA jsou vlády Bulharska, České republiky, Estonska, Maďarska, Lotyšska, Litvy, Polska, Rumunska, Slovenska, Slovinska a Turecka, Albánie, Bosny a Hercegoviny, Chorvatska, bývalé jugoslávské republiky Makedonie, Srbska a Černé Hory a Ruska (za financování OECD). Program SIGMA stanovil své priority pro podporu reformního úsilí partnerských zemí v následujících oblastech: navrhování a implementaci programů reformy, v právním rámci, státní službě a justici,v externím auditu a finanční kontrole, řízení veřejných výdajů, kapacitách pro tvorbu politiky a pro koordinaci, včetně legislativního procesu a veřejných zakázek. Srov. http://www.sigmaweb.org 2
Práce slouží výhradně pro poslance a senátory Parlamentu České republiky. Zveřejňování nebo rozmnožování je možné jen se souhlasem Parlamentního institutu a autora.
PI 5.257
4
Činnost OECD v oblasti reformy regulace je zaměřena na pomoc vládám usilujícím o zlepšení kvality regulace odstraněním zbytečných překážek hospodářské soutěže, inovací a hospodářského růstu. Reformy podporuje vydáváním svých doporučení, přehledů a zpráv o situaci v jednotlivých zemích3, tematickými diskusemi (zahrnujícími sektorové analýzy, mezinárodní databázi regulace) a spoluprácí s nečlenskými zeměmi. Provedení reformy regulace OECD doporučila svým členům již v roce 1997. V posledním desetiletí se na poli reformy regulace výrazně angažuje i Evropská unie. Její program „Better regulation“ neboli „Lepší právní úprava“ a související aktivity mají napomoci obnovit důvěru občanů členských států EU v důležitost integračního procesu a dosáhnout cílů stanovených lisabonskou strategií.
3
V roce 2002 se předmětem hodnocení ze strany OECD stala i Česká republika. Výsledek tohoto hodnocení byl shrnut do „Hodnocení OECD týkající se reformy regulace: Reforma regulace v České republice“, dostupné na http://wtd.vlada.cz/files/urad/sor/zprava_oecd_regulace.pdf Práce slouží výhradně pro poslance a senátory Parlamentu České republiky. Zveřejňování nebo rozmnožování je možné jen se souhlasem Parlamentního institutu a autora.
PI 5.257
5
2. Regulace a její reforma Pojmem regulace se obvykle chápe soubor různých nástrojů využívaných vládou ke stanovení požadavků podnikům a občanům. Zahrnuje zákony a podzákonné právní předpisy vydávané na všech úrovních veřejné správy a různá pravidla vydávaná nevládními nebo samoregulačními orgány, na které vlády delegovaly regulační pravomoci. Obecně ji lze rozdělit do tří oblastí, tj. na •
regulaci ekonomickou, přímo zasahující do chování subjektů na trhu, příkladem jsou předpisy práva na ochranu hospodářské soutěže či předpisy stanovující ceny zboží a služeb,
•
regulaci sociální, chránící veřejné zájmy jako je zdraví, bezpečnost, životní prostředí a sociální stabilita, a
•
regulaci administrativní, jíž jsou písemnosti a úřední formality, jejichž pomocí vlády shromažďují informace a zasahují do jednotlivých hospodářských rozhodnutí.4 Reforma regulace usiluje o zlepšení kvality regulace, tj. o zvýšení jejího výkonu, o
maximální efektivnost vynaložených nákladů, o odpovídající úroveň právních předpisů a zjednodušení všech úředních formalit. Reforma může znamenat revizi jednoho jediného právního předpisu, může se však dotknout celého právního řádu a to buď formou jeho kompletního
přebudování,
tj.
nahrazením
všech
dosavadních
předpisů
předpisy
reformovanými, nebo postupným zlepšováním legislativního procesu zavaděním reformních opatření. Obecně platí, že v oblasti ekonomické regulace nabývá její reforma nejčastěji podoby deregulace, tj. částečného nebo úplného odstranění odvětvové regulace za účelem zlepšení hospodářské výkonnosti.5
4 5
Srov. OECD: The OECD Report on Regulatory Reform – Synthesis, Paris, 1997 Srov. OECD: The OECD Report on Regulatory Reform – Synthesis, Paris, 1997 Práce slouží výhradně pro poslance a senátory Parlamentu České republiky. Zveřejňování nebo rozmnožování je možné jen se souhlasem Parlamentního institutu a autora.
PI 5.257
6
3. Reforma regulace podle OECD - od kontroly ke službě Doporučení Rady OECD ke zlepšení vládní regulace, přijaté 9. 3. 1995 Jedná se o první dokument zabývající se mezinárodním standardem kvality regulace. Systém vládnutí se musí přizpůsobit světové transformaci zahrnující prohlubující se spolupráci mezi státy, účinnou hospodářskou soutěž, nové technologie. Veřejný sektor se musí naučit, jak dosáhnout více s méně prostředky, odlišně a lépe6. Regulace je jedním z nejdůležitějších nástrojů vládnutí, proto chce-li být vláda efektivní, musí se opírat o vysoce kvalitní regulaci. Za tímto účelem Rada OECD doporučuje členským zemím přijmout účinná opatření k zajištění kvality a transparentnosti vládní regulace tím, že •
prověří kvalitu a efektivitu administrativních a politických postupů pro vývoj, implementaci, hodnocení a kontrolu regulace a budou přitom používat směrnice základních principů doporučených OECD ,
•
vytvoří odpovídající správní a řídící systémy,
•
budou integrovat efektivní, flexibilní a transparentní rozhodování do regulatorních postupů na všech úrovních správy,
•
budou věnovat zvláštní pozornost kvalitě a transparentnosti regulace, zvláště pokud jde o regulaci, která má dopady na jiné země nebo ovlivňuje mezinárodní obchod, investice nebo jiné aspekty mezinárodních vztahů.7 V příloze Doporučení je uveden seznam deseti principů ve formě otázek, které
mají napomoci vládám k vydávání a implementaci lepší regulace. Tyto otázky by si měla zodpovědět každá vláda předtím, než se rozhodne přistoupit k regulaci: 1.
Je problém správně definovaný?
2.
Je činnost vlády odůvodněná?
3.
Je regulace tou nejlepší formou zásahu vlády v této oblasti?
4.
Existuje právní základ pro přijetí regulace?
5.
Jaká je nejvhodnější podoba nové regulace (zákon, vyhláška…)?
6.
Ospravedlňují náklady na vydání předpisu jeho přínosy v praxi?
7.
Jsou dopady regulace na společnost transparentní?
6 7
„to do more with less, differently and better“ Srov. http://www.mvcr.cz/reforma/zpravy/rr3.html#analyza Práce slouží výhradně pro poslance a senátory Parlamentu České republiky. Zveřejňování nebo rozmnožování je možné jen se souhlasem Parlamentního institutu a autora.
PI 5.257
7
8.
Je regulace jasná, konzistentní, srozumitelná a přístupná pro uživatele?
9.
Měly všechny zainteresované subjekty možnost vyjádřit své připomínky?
10. Jak bude dosaženo dodržování regulace? Doporučení se rovněž věnuje metodě analýzy dopadu regulace – tzv. RIA8 – jako jednomu z podstatných nástrojů pro zkvalitnění podmínek rozhodování v regulatorním procesu. Jde o empirický rozhodovací nástroj •
pro systematické a konsistentní zkoumání možných dopadů vládní činnosti a
•
pro komunikaci informací směrem k rozhodovatelům.
Hodnotí se nejen ekonomický dopad nově vytvářené či upravované regulace, ale i dopad sociální a dopad na životní prostředí. V oblasti dopadu na hospodářskou sféru je často kladen zvláštní důraz na dopad na malé a střední podniky. Rada současně požádala Sekretariát OECD, aby jí do tří let předložil zprávu o tom, jak efektivně zabezpečily členské země kvalitu regulace, zejména včleněním zmíněných principů do vlastních správních a řídících systémů regulace.
Zpráva OECD o reformě regulace, přijatá v roce 1997 Klíčový materiál z oblasti reformy regulace schválila Ministerská rada v květnu 1997. Reforma by se měla soustředit na zlepšení kvality právní úpravy, jde o koncept právních a ekonomických změn směřujících ke zlepšení schopnosti vlád jednotlivých států jednat efektivně za minimální náklady na světovém trhu. Reforma podle OECD spočívá jednak na identifikaci a odstranění obsolentních předpisů a neefektivních úředních postupů, jednak na redukci a zjednodušení předpisů a procesů ostatních. Cílem je posunout vlády od pojetí vlády jako „kontroly“ ke koncepci vlády jako „služby zákazníkovi“ (from culture of „control“ to a culture of „client service“). Realizace reformy ekonomické, sociální a administrativní regulace přináší podstatné a dlouhotrvající výhody, vede ke změně v postoji a chování podnikatelů, zaměstnanců i občanů. Reforma je zejména výhodná pro malé a střední podniky podílející se na zaměstnanosti v jednotlivých zemích OECD čtyřiceti až osmdesáti procenty. Reforma může také zvětšit příležitosti pro obchod a investice snížením zbytečných rozdílů v regulatorních požadavcích a množství duplicitních procedur mezi jednotlivými zeměmi. Dopad na zaměstnanost závisí na daném ekonomickém prostředí a časovém rámci. V některých oborech, kde dojde ke zvýšení konkurence (telekomunikace, letecká doprava, ap.), se může dokonce objevit i snížení počtu
Práce slouží výhradně pro poslance a senátory Parlamentu České republiky. Zveřejňování nebo rozmnožování je možné jen se souhlasem Parlamentního institutu a autora.
PI 5.257
8
pracovních míst v dříve monopolních nebo téměř monopolních firmách, tento pokles je však vyvážen růstem agregátních ukazatelů zaměstnanosti. Navíc může těmto negativním dopadům vláda předejít vhodným rozvržením doprovodných programů. Mezi hlavní přínosy reformy regulace patří: •
Růst produktivity, pokles cen, likvidace nedostatku Zostřením soutěžního prostředí a v důsledku deregulace jsou podniky nuceny se chovat
efektivněji, což pomáhá rozvoji produktivity celého průmyslu a znamená nižší ceny pro spotřebitele.9 Obdobné důsledky má i reforma sociální a administrativní regulace10. Zlepšení její kvality a její zjednodušení může ušetřit podnikům nemalé finanční i lidské zdroje, které mohou investovat do vlastní produkce. Deregulace však může v případech, kdy je jejím cílem eliminace přetrvávajícího nedostatku určitého zboží či služby, vyústit i v cenový nárůst. 11 •
Podnícení inovací a spotřebitelova výběru Panuje-li na trhu v důsledku deregulace volná hospodářská soutěž, jsou podniky, chtějí-li
uspět v soutěži o zákazníky na základě rozmanitosti výrobků a jejich ceny, nuceny inovovat.12 •
Růst HDP Důsledky reformy regulace na hospodářský růst lze hodnotit velmi obtížně. Důvodem je
jednak spolupůsobení řady dalších faktorů, jednak se inovace a vznik nových pracovních míst projeví i v jiných sektorech, než kam byly reformy cíleny.13 Zaleží také, jaká je výchozí
8
RIA – Regulatory Impact Assessment. OECD uvádí například následující snížení cen v důsledku eliminace ekonomické regulace: Oblast: Silniční doprava: Německo – snížení cen o 30%, Mexiko o 25%, Francie o 20%, USA o 19% Oblast: Letecká doprava: Velká Británie – snížení cen letenek o 33%, USA o 33%, Austrálie o 20% Oblast: Telekomunikace: Finsko – snížení cen meziměstských hovorů o 66%, Mexiko o 21%, ve Velké Británii poklesly průměrné ceny telefonních služeb o 63% a v Japonsku o 41%. OECD ovšem dodává, že k těmto cenovým poklesům mohlo dojít i v důsledku spolupůsobení dalších faktorů (např. technologického pokroku). 10 Odhaduje se, že náklady amerických podniků na sociální a administrativní regulaci činí 500 mld. amerických dolarů ročně (tj. asi 10% HDP). 11 Například deregulace v oblasti úrokových sazeb je často doprovázena jejich zvýšením pro některé zákazníky, zároveň jsou však úvěry pro ně dostupnější. Deregulace nájemného může vést v některých oblastech k jeho zvýšení, zároveň však k růstu nabídky na trhu s byty a ke zlepšení standardů bydlení. 12 Liberalizace v sektoru finančních služeb měla za následek markantní nárůst nejrůznějších finančních nástrojů dostupných domácnostem i podnikům – flexibilní spořící účty s úrokovými mírami blížícími se tržním sazbám, flexibilnější hypotéční nástroje. Ve farmaceutickém průmyslu podpořilo výzkum a rozvoj výroby nových přípravků zřízení Evropské agentury pro hodnocení léčivých přípravků. Proces schvalování přípravku a jeho připuštění na trh trval v každém členském státě pět let. Centralizací se jej podařilo zkrátit na jeden rok celkem. V Austrálii byl prolomen státní monopol na vydávání stavebních povolení. Soukromé společnosti výrazně zkrátily lhůty pro vydání povolení a rozšířily nabídku, čímž přispěly ke snížení stavebních nákladů individuálních stavebníků. 13 Například reformy v oblasti telekomunikací či energií mohou mají vliv na hospodářství jako celek. 9
Práce slouží výhradně pro poslance a senátory Parlamentu České republiky. Zveřejňování nebo rozmnožování je možné jen se souhlasem Parlamentního institutu a autora.
PI 5.257
9
úroveň regulace, jež má být reformována. V zemích s vysokou mírou regulace (většina zemí EU-15, Japonsko) lze podle modelů vypracovaných OECD očekávat růst HDP o 3 – 6%, budou-li reformy dostatečně radikální a budou-li se týkat všech pěti klíčových odvětví (trh s elektřinou, telekomunikace, letecká doprava, silniční doprava, maloobchodní řetězce).14 •
Otevření možností obchodování a investic Výhody, které přináší efektivní a inovační ekonomika, sdílí s domácími výrobci zboží a
poskytovateli služeb i výrobci a poskytovatelé ze zahraničí spolu s investory. •
Zvýšení efektivity vlády při ochraně veřejného zájmu V důsledku reformy regulace se zdokonaluje schopnost vlády dosáhnout svých cílů
v oblasti veřejné politiky. Na základě zkušeností zemí, které se o reformu pokusily, formulovala OECD sedm doporučení pro reformu regulace: 1. Na nejvyšší politické úrovni přijmout program regulatorní reformy, který jasně formuluje cíle reformy a rámec pro její implementaci. •
Stanovit principy pro „dobrou regulaci“ založené na Doporučení OECD k zlepšení kvality vládní regulace z roku 1995. Dobrá regulace by měla: 1. být nezbytná pro splnění jasně definovaných strategických cílů a efektivní v jejich dosahování, 2. mít pevný právní základ, 3. přinést zisk vyšší než náklady při zvážení spravedlivého rozložení napříč společností, 4. minimalizovat náklady a narušení tržních podmínek, 5. podporovat inovaci prostřednictvím tržních podnětů a postupů s jasným cílem; 6. být pro uživatele jasná, srozumitelná a praktická, 7. být konzistentní s ostatní regulací a politikami, 8. být pokud možno v souladu s principy hospodářské soutěže, volného trhu a svobodných investic jak na národní, tak i mezinárodní úrovni.
•
Vytvořit efektivní a důvěryhodný mechanismus uvnitř vlády pro řízení a koordinaci regulace a její reformy; předcházet překrývání či duplicitě pravomocí regulačních orgánů a úrovní státní správy.
14
V modelech OECD byly vzaty v úvahu pouze účinky reforem v uvedených pěti odvětvích, jejichž podíl na HDP je celkem 15-20% . V praxi je nutno přičíst ještě jejich vedlejší účinky na ostatní odvětví např. v podobě inovací. Práce slouží výhradně pro poslance a senátory Parlamentu České republiky. Zveřejňování nebo rozmnožování je možné jen se souhlasem Parlamentního institutu a autora.
PI 5.257
•
10 Podporovat reformu na všech úrovních státní správy a v orgánech soukromého sektoru, jako např. organizacích stanovujících standardy.
2. Systematicky kontrolovat a přezkoumávat právní předpisy a administrativní směrnice, aby bylo zajištěno jejich efektivní a účinné směřování k zamýšleným cílům. •
Přezkoumávat regulaci (ekonomickou, sociální i administrativní) vzhledem k principům dobré regulace, a to spíše z pohledu uživatele než regulátora.
•
Zaměřit se na revizi regulace, jejíž změna vyústí ve vyšší a lépe viditelný užitek, zejména regulaci omezující soutěž a volný obchod a mající vliv na podnikatele a malé a střední podniky.
•
Přezkoumávat návrhy nové regulace stejně jako existující regulaci.
•
Integrovat metodu hodnocení dopadu regulace (RIA) do procesu tvorby, přezkumu a revize regulace.
•
Aktualizovat regulaci prostřednictvím metod automatické revize, jako např. metoda západu slunce („sunsetting“).
3. Zajistit, aby regulace a regulatorní procesy byly transparentní, nediskriminační a aby jich bylo účelně využíváno •
Zajistit, aby cíle a strategie reformy byly jasně představeny veřejnosti.
•
Konzultovat se zainteresovanými stranami (domácími i zahraničními) při tvorbě a revizi regulace, přičemž konzultace musí být transparentní.
•
Vytvořit a průběžně aktualizovat veřejně přístupné registry regulace a podnikatelských formalit, nebo využít jiných nástrojů pro zajištění toho, aby domácí i zahraniční podniky mohly snadno zjistit všechny na ně se vztahující požadavky.
•
Zajistit, aby procedury pro uplatňování regulace byly transparentní, nediskriminační a aby umožňovaly odvolání a nezpůsobovaly zbytečné zpoždění při přijímání rozhodnutí.
4. Přezkoumávat a v případě nezbytnosti posilovat rozsah, efektivnost a vynucování soutěžní politiky. •
Eliminovat sektorální nedostatky v uplatňování soutěžní politiky, pakliže není dokázáno, že veřejných zájmů není možno dosáhnout jiným způsobem.
•
Vynucovat rázně soutěžní právo tam, kde kartelové dohody, zneužívání dominantní pozice nebo protisoutěžní fúze hrozí zmařením reformy.
•
Poskytnout orgánům pro ochranu hospodářské soutěže dostatečnou pravomoc a kapacity pro provádění reformy.
Práce slouží výhradně pro poslance a senátory Parlamentu České republiky. Zveřejňování nebo rozmnožování je možné jen se souhlasem Parlamentního institutu a autora.
PI 5.257
11
5. Reformovat regulaci ve všech sektorech ekonomiky s cílem podpořit konkurenci a eliminovat regulaci všude tam, kde není zřejmé, je-li ve veřejném zájmu. •
Jako nejvyšší prioritu přezkoumat ty aspekty ekonomické regulace, které omezují vstup na trh, odchod z trhu, cenovou politiku, množství produkce, běžné obchodní praktiky a formy obchodní organizace.
•
Podporovat účinnost a přechod k efektivní soutěži tam, kde trvá nezbytnost ekonomické regulace z důvodu nebezpečí možnosti zneužití tržních sil.
6. Odstranit nadbytečné regulatorní překážky obchodu a investic tím, že se zlepší provádění mezinárodních dohod a posílí mezinárodně uznávané principy. •
Implementovat a ve spolupráci s ostatními zeměmi posílit mezinárodní pravidla a principy pro liberalizaci obchodu a investic (jako transparentnost, nediskriminace, zamezení zbytečným omezením obchodu a důraz na soutěžní principy) jak jsou obsaženy v dohodách WTO, doporučeních a strategických směrnicích OECD a dalších dohodách.
•
Jako prioritu redukovat ty regulatorní překážky obchodu a investic, které vyplývají z rozdílných a duplicitních požadavků jednotlivých zemí.
•
Vytvořit a pokud možno využívat mezinárodně uznávané standardy jako základ pro domácí regulaci a ve spolupráci s ostatními zeměmi revidovat a zlepšovat mezinárodní standardy, aby bylo zajištěno, že dosahují zamýšlených strategických cílů účinně a efektivně.
•
Rozšířit uznávání shodných standardů ostatních zemí prostřednictvím vzájemných dohod o uznávání (MRA) či jiných nástrojů.
7. Identifikovat důležité souvislosti s cíli jiných politik a vyvinout politickou strategii k jejich dosažení, která bude současně podporovat regulatorní reformu. •
Přijmout nezbytné zaopatřovací a další strategie v oblastech, jako zdraví, bezpečnost, ochrana spotřebitelů a zajištění energie tak, aby zůstaly účinné a pokud možno efektivní v rámci tržního prostředí.
•
Přezkoumávat neregulatorní politiky, včetně subvencí, daňové politiky, politik pro veřejné zakázky a nástroje obchodu, jako tarify a další podpůrné politiky a reformovat je, pokud brání soutěži.
•
Zajistit, že jsou zohledněny programy vytvořené pro zmírnění potenciálních nákladů regulatorní reformy, jsou přechodné a spíše usnadňují, než zdržují reformu.
Práce slouží výhradně pro poslance a senátory Parlamentu České republiky. Zveřejňování nebo rozmnožování je možné jen se souhlasem Parlamentního institutu a autora.
PI 5.257
•
12 Implementovat doporučení ze studie OECD o zaměstnanosti v plném rozsahu tak, aby byla zlepšena kapacita pracovníků a podnikatelů přizpůsobit se a benefitovat z nových pracovních a podnikatelských příležitostí.
Zároveň Zpráva stanovila postup OECD v této oblasti – přezkum činnosti členských zemí v oblasti reforem jejich regulace a dosažených výsledků. Cílem projektu je pomoci vládám členských zemí posílit kapacity sebehodnocení tak, aby byly schopny identifikovat lepší metody regulace, učinit reformní proces transparentnější a vytvořit dostatečnou bázi informací pro veřejnou diskusi o důležitosti a významu dlouhodobé regulatorní reformy. Hodnocení týkající se reformy regulace podniklo OECD i v České republice.15
Závěr OECD pojímá regulatorní reformu jako proces směřující ke vzniku méně nákladných, efektivnějších nástrojů vytvářejících tržní mechanismy k dosažení cílů veřejné politiky. Smyslem regulatorní reformy je nalezení správného poměru tržních sil a vládní intervence tak, aby se politických cílů dosáhlo v měnících se ekonomických a sociálních podmínkách co možná nejefektivněji. Zkušenosti ze zemí OECD ukazují, že zlepšení ekonomických ukazatelů i správního systému plynoucí z regulatorní reformy může být značné. Základním cílem regulatorní reformy je zvýšení efektivity národního hospodářství a jeho schopnosti přizpůsobit se změnám a zachovat si konkurenceschopnost. Reforma zvyšující konkurenční
tlaky
podněcuje
firmy
ke
zvýšení
efektivity,
inovativnosti
a
konkurenceschopnosti. To zlepšuje produktivitu celého průmyslu a často přináší i cenové snížení a zvýšení kvality produktů a služeb ku prospěchu spotřebitelů a ostatních firem. Reforma odstraňující překážky podnikání a zvyšující transparentnost regulatorního systému podporuje podnikání, vstup na trh a ekonomický růst, což v důsledku způsobuje i vyšší tvorbu kvalitních a dobře placených pracovních míst. Reforma odstraňující překážky plynoucí z přebujelé byrokracie uvolňuje občanům čas pro individuální iniciativu. Dalším cílem regulatorní reformy je zlepšit schopnost vlády dosahovat cílů svých politik prostřednictvím efektivnějších a méně nákladných regulatorních metod a alternativních nástrojů.16 Jak je uvedeno ve Zprávě OECD o regulatorní reformě, „zkušenosti zemí OECD ukazují, že správně provedená regulatorní reforma přispívá ke zlepšení výkonnosti ekonomiky i státní správy. ...Vyjádřit dopad na ukazatele ekonomického růstu a úrovně produktivity 15
Hodnocení OECD týkající se reformy regulace: Reforma regulace v České republice“, dostupné na http://wtd.vlada.cz/files/urad/sor/zprava_oecd_regulace.pdf
Práce slouží výhradně pro poslance a senátory Parlamentu České republiky. Zveřejňování nebo rozmnožování je možné jen se souhlasem Parlamentního institutu a autora.
PI 5.257
13
hospodářství je již obtížnější. ... Studie provedené v zemích, které nastoupily reformní proces, ukazují, že země s větší regulací mohou (tj. po provedení regulatorní reformy) očekávat růst HDP v rozmezí 3 – 6% jako výsledek rozsáhlé reformy postavené na modelech OECD“ .
16
Srov. http://www.mvcr.cz/reforma/zpravy/rr3.html#analyza Práce slouží výhradně pro poslance a senátory Parlamentu České republiky. Zveřejňování nebo rozmnožování je možné jen se souhlasem Parlamentního institutu a autora.
PI 5.257
14
4. „Lepší právní úprava“ podle představ Evropské unie Klíčové dokumenty Na fakt, že evropské právo je občany členských států považováno za příliš obtížně pochopitelné, příliš složité, příliš objemné, příliš těžkopádné a pomale reagující na aktuální problémy, příliš vzdálené, zkrátka za velmi obtížně uchopitelné, se evropské instituce za dobu své existence pokusily reagovat mnohokrát. Principy podporující zjednodušení a zlepšení kvality právního prostředí byly obsaženy v řadě komunitárních pravidel a pokynů.17 Od roku 1985 zahájila Komise řadu iniciativ – směrnice nového přístupu18, možnost sjednání dohod se sociálními partnery, zjednodušení evropské legislativy vnitřního trhu19, hodnocení dopadu na podnikatele, vytvoření pracovní skupiny pro zjednodušení podnikatelského prostředí20 – většina z nich však v praxi nenaplnila své očekávání. Snaha o nalezení léku na „přeregulovanost“ Evropské unie je zřejmá i z lisabonské strategie. Zlepšení kvality komunitárního právního prostředí je jedním z klíčových nástrojů pro dosažení ambiciózního cíle stát se „nejkonkurenceschopnější a nejdynamičtější znalostní ekonomikou“. První skupinu závěrů o příčinách stávající situace a doporučení k jejímu řešení zveřejnila Komise v tzv. Bílé knize evropského vládnutí.21 Za hlavní problém evropské legislativy pokládá velké množství zbytečných podrobností v jednotlivých předpisech. Příčinou je neochota Rady a Parlamentu ponechat více prostoru na uskutečňování politik Komisi. Pro členské státy to znamená rozsáhlé přizpůsobování tržním a technickým změnám, které vyžadují složitou implementaci.22 V důsledku nedostatku flexibility, který má negativní dopad 17
Interinstitucionální dohoda z 25. 10. 1993 o procesu implementace principu subsidiarity (Úř. věst. C 329, 6.12.1993, s. 135, Interinstitucionální dohoda z 20.12.1994 o zrychlené pracovní metodě pro úřední kodifikace legislativních textů (Úř. věst. C 102, 4.4.1994, s.2), Interinstitucionální dohoda z 22.12.1998 o společných pokynech pro kvalitu navrhování legislativy Společenství (Úř. věst. C 73, 17.3.1999, s.1), Interinstitucionální dohoda z 28.11.2001 o strukturovanějším využití způsobu přepracování právních aktů (Úř. věst. C 77, 28.3.2002, s.1) 18 Směrnice nového přístupu, „new approach directives“, zavedlo Usnesení Rady ze 7.5.1985. Cílem bylo vytvořit rovné podmínky volnému pohybu zboží na vnitřním trhu při garantování vysokého stupně ochrany. Měly být používány pro zboží umístěné či dané do provozu poprvé na trh Společenství. Harmonizace je omezena na základní požadavky, které musí výrobek splňovat, aby mohl využívat výhod volného pohybu na vnitřním trhu. Technická specifikace výrobku je stanovená harmonizovanými standardy, jejichž aplikace na výrobky závisí na vůli výrobce. 19 Pilotní program na zjednodušení evropské legislativy (Simpler legislation for the Internal market - SLIM) byl odstartován v květnu 1996. 20 Pracovní skupina pro zjednodušení podnikatelského prostředí (Business Environment Simplification Task Force – BEST), složená ze zástupců podnikatelského prostředí a státních orgánů členských států měla identifikovat legislativní a administrativní překážky bránící rozvoji podnikání na vnitřním trhu. 21 Někdy též Bílá kniha o správě věcí veřejných, v originále White Paper on European Governance, COM(2001) 428 final. 22 V Bílé knize se uvádí, že z 83 směrnic o trhu, které měly být transponovány v roce 2000, bylo ve všech členských státech transponováno pouze pět. Práce slouží výhradně pro poslance a senátory Parlamentu České republiky. Zveřejňování nebo rozmnožování je možné jen se souhlasem Parlamentního institutu a autora.
PI 5.257
15
na efektivnost, není Evropská unie schopna rychle reagovat na měnící se tržní podmínky a nové problémy. Předpisy jsou nedostatečně podporovány a prosazovány, což poškozuje evropské instituce a ve svém důsledku i Evropskou unii jako celek. Cílem EU by proto mělo být zvýšení kvality legislativy, včetně zlepšení její implementace a účinnosti jejího prosazovaní. Pozornost by měla být věnována efektivitě a jednoduchosti legislativních výnosů a mělo by dojít k redukci dlouhých prodlev, spojených s přijímáním a implementací předpisů Společenství.23 Za účelem dosažení zlepšení stanovila Komise následující úkoly: •
do návrhů zahrnout efektivní analýzu obsahující potenciální ekonomické, sociální, enviromentální dopady, náklady a přínosy různých, v úvahu přicházejících řešení,
•
zvolit správný typ legislativního nástroje – tzn. tam, kde je nutno zajistit jednotnou aplikaci a právní jistotu v celé EU, tj. zejména v oblasti vnitřního trhu, používat nařízení. Tam, kde je možná větší flexibilita, se doporučují rámcové směrnice,
•
připravovat implementační opatření v rámci koregulace, což je nástroj kombinující závaznou legislativu a činnost povinnou ze zákona s aktivitami, které vykonávají nejvíce zainteresovaní činitelé na základě svých praktických zkušeností,24
•
posílit využívání tzv. otevřené metody koordinace jako způsobu povzbuzování spolupráce, výměny nejlepších metod a schvalování společných cílů členskými státy, většinou se opírající o akční plány,25
•
poučit se z minulých chyb a omylů – tzn. vybudovat mechanismy hodnocení a zpětných vazeb,
•
respektovat principy proporcionality a subsidiarity, přičemž Komise stáhne návrhy, které jsou s nimi v rozporu,
•
urychlit legislativní proces, což se týká především Rady, která, bude-li to právně možné, by měla hlasovat okamžitě, jakmile je možné dosáhnout kvalifikované většiny26
•
sestavit programy pro zjednodušení stávajících předpisů. Tento závazek ze strany evropských institucí musí být doprovázen obdobným závazkem na straně členských států.
23
Ty v mnoha případech mohou dosahovat tří a více let. Tato metoda byla využívána v oblastech vnitřního trhu (schvalování standardů pro výrobky podle takzvaných směrnic „Nového přístupu“) a životního prostředí (omezování emisí z vozidel). 25 Využívání této metody nesmí „ředit“ dosahování společných cílů stanovených v SES nebo politickou odpovědnost institucí, nesmí být proto použita, pokud je možná legislativní činnost podle metody Společenství. Podmínkou je těsné zapojení Komise v roli koordinátora. 24
Práce slouží výhradně pro poslance a senátory Parlamentu České republiky. Zveřejňování nebo rozmnožování je možné jen se souhlasem Parlamentního institutu a autora.
PI 5.257
16
Komise se zavázala, že jednotlivé kroky směřující ke splnění výše uvedených úkolů zahrne do svého Akčního plánu pro lepší právní úpravu. Svůj závazek Komise splnila v červnu 2002, kdy publikovala Sdělení o akčním plánu „Zjednodušení a zlepšení právního prostředí“27, jímž byla zahájena iniciativa „Better regulation“ neboli „Lepší právní úprava“. Při jeho zpracování Komise vycházela ze zkušeností předchozích iniciativ, vzala v potaz závěry a úkoly stanovené Bílou knihou i připomínky vznesené ze strany členských států. Hlavní inspirační zdroj však představovala závěrečná zpráva tzv. Mandelkernovy skupiny expertů, publikovaná v závěru roku 2001.28 Ve shodě s cílem stanoveným Evropskou Radou v Göteborgu konstatuje, že každý nový návrh legislativního aktu by měl obsahovat důkladné a podrobné hodnocení předpokládaných ekonomických, sociálních i enviromentálních dopadů uvnitř i vně Evropskou unii. Akční plán představil zatím nejucelenější a nejambicióznější strategii pro zjednodušení právní úpravy. Od počátku bylo zřejmé, že má-li být iniciativa Komise úspěšná, nesmí Komise zůstat ve svém úsilí o zjednodušení právního prostředí osamocená. Bylo nutno získat podporu jak ze strany ostatních institucí podílejících na legislativním procesu, tak ze strany členských států. V prosinci 2003 byla dojednána Interinstitucionální dohoda o zlepšení tvorby právních předpisů29 mezi třemi orgány EU – Evropským parlamentem, Radou, a Komisí, která stanoví globální strategii pro zlepšení tvorby právních předpisů v rámci celého legislativního procesu. Vedle připomenutí závazků Komise ke zlepšení právní úpravy, stanoví i závazky Parlamentu a Radě. Jejím cílem je přispět zejména ke zlepšení interinstitucionální koordinace a transparentnosti, k vytvoření pevného rámce pro používání nástrojů tzv. soft law30, usnadňující v budoucnosti jejich používání, k častějšímu využití hodnocení dopadu v rozhodovacím procesu Společenství a ke změně pracovních postupů Komise a Rady s cílem urychlit přijímání návrhů a zjednodušení. Svou politickou podporu pro zlepšování právní úpravy vyjádřili v prosinci 2004 Komisi svým dopisem ministři financí a hospodářství šesti předsednictví. Navázali tak na iniciativu z ledna 2004, kdy dopis dávající nový impuls procesu zlepšování právní úpravy podepsali zástupci čtyř po sobě následujících předsedajících členských států.31
26
Spíše než se pokoušet diskusemi dosáhnout jednomyslnosti. COM (2002) 278 final 28 Mandelkern Group on Better Regulation: Final Report, 13.11.2001 29 Úř. věst. C 321, 31.12.2003, s.1 30 předpisy, které nejsou právně vynutitelné 31 Původními čtyřmi státy bylo Irsko, Nizozemí, Lucembursko, Spojené království, připojily se státy předsedající EU v roce 2006 – Rakousko a Finsko. 27
Práce slouží výhradně pro poslance a senátory Parlamentu České republiky. Zveřejňování nebo rozmnožování je možné jen se souhlasem Parlamentního institutu a autora.
PI 5.257
17
V souvislosti s obnovenou lisabonskou strategií, zdůrazňující růst a pracovní místa, Komise revidovala i své Sdělení z roku 2002 a oznámila svůj záměr zahájit komplexní iniciativu s cílem zajistit, aby právní úprava EU splňovala požadavky 21. stol. V březnu 2005 publikovala své Sdělení o zlepšení právní úpravy v oblasti růstu a pracovních míst v Evropské unii, zatím poslední komplexní dokument zabývající se regulatorní reformou v Evropské unii nazývanou „Better regulation“ neboli „Lepší právní úprava“. Sdělení zdůrazňuje především skutečnost, že pro dosažení cílů stanovených Akčním plánem nestačí jen úsilí a činnost na straně evropských institucí. Je naprosto nezbytné, aby se do zlepšování právní úpravy aktivně zapojily i jednotlivé členské státy a doplnily tak činnosti na úrovni EU prosazením vlastních iniciativ ke zlepšení právní úpravy. Zásady, přijaté členskými státy ke zlepšení právní úpravy, budou předmětem hodnocení prostřednictvím Národních akčních plánů.
Lepší právní úprava? Iniciativa Komise pro lepší právní úpravu se skládá ze tří základních stavebních prvků: 1. Prověřování návrhů v legislativním procesu Komise se zavázala zjistit charakter návrhů před jejich projednáním Radou či Parlamentem s ohledem na jejich všeobecný význam, jejich vliv na konkurenceschopnost a další vlivy a odstranit ty, které nejsou potřebné a které by Rada a Parlament nikdy neodsouhlasily. Komise přezkoumala všechny 183 své návrhy,32 které předložila Radě a Parlamentu v období před 1. lednem 2004 a prověřila je na základě tohoto souboru měřítek: •
Přispěly by ke konkurenceschopnosti?
•
Zlepšily by právní úpravu?
•
Měly by reálnou šanci na přijetí, pokud by se o nich dále jednalo?
•
Jsou již zastaralé?
Mezi uvedenými návrhy je 100 skutečně nových legislativních iniciativ, zatímco ostatní návrhy
souvisejí
s
mezinárodními
závazky,
správními
rozhodnutími,
technickým
přizpůsobením a v několika případech s kodifikací a zjednodušováním právních předpisů EU. Z těchto 183 návrhu bude celkem 68 návrhů staženo. Zjistilo se, že tyto návrhy mohou mít negativní dopad na hospodářskou soutěž, nejsou v souladu s lisabonskými kritérii a 32
Výsledek zveřejnila ve Sdělení Komise „Výsledek prověření legislativních návrhů v legislativním procesu“ KOM(2005) 462. Práce slouží výhradně pro poslance a senátory Parlamentu České republiky. Zveřejňování nebo rozmnožování je možné jen se souhlasem Parlamentního institutu a autora.
PI 5.257
18
kritérii zlepšování právní úpravy, že pravděpodobně nepostoupí v legislativním procesu nebo že z objektivních důvodů (např. nové vědecké poznatky, vývoj na trhu, společenské změny) již nejsou aktuální.33 U pěti návrhů, které se Komise rozhodla zachovat, předloží hodnocení hospodářských dopadů.34 Zbývajících 109 návrhů bude zachováno. Podle názoru Komise „vytvářejí evropskou přidanou hodnotu a podporují lisabonskou strategii, například kodifikační návrhy ke zlepšování právní úpravy, nebo se jedná o čistě technické návrhy, například správní povahy.“ 35
2. Zavádění nové metody zjednodušování stávajících právních předpisů Jde o druhou fázi v úsilí Komise v oblasti zlepšování právní úpravy, zaměřené na zjednodušení a aktualizaci platného komunitárního práva čítajícího přes 80 000 stran.36 Tato iniciativa Komise je zaměřena zvláště na malé a střední podniky představující 99% všech podniků a dvě třetiny pracovních míst. Vzhledem ke své menší velikosti jsou MSP postiženy právní a správní zátěží neúměrně více, protože jejich zdroje a odborné znalosti potřebné k tomu, aby vypořádaly s často složitými pravidly a předpisy, jsou omezenější. Proto se Komise rozhodla zohlednit jejich zvláštní potřeby při zjednodušování a to zejména v oblasti statistiky a shromažďování údajů. Komise výslovně konstatuje37, že zlepšení právní úpravy však neznamená zrušení předpisů („deregulaci“). Zjednodušení právních předpisů na úrovni Společenství a na vnitrostátní úrovni je usnadněním pro občany a hospodářské subjekty. To by pak mělo vést ke vzniku účinnějšího právního rámce, který je vhodnější pro dosahování politických cílů Společenství.
33
Příklady: podpora prodeje na vnitřním trhu, označování potravin, zákaz jízdy nákladních automobilů o víkendech, velikosti balení kávy. 34 Příklady: přeprava odpadů, podepsání úmluvy o leteckých mobilních zařízeních, DPH a správní spolupráce v případě cestovních kanceláří 35 U dvou návrhů vedlo prověření k výsledkům, které přímo nespadají do výše uvedených kategorií. Zaprvé, u návrhu směrnice Rady o minimálních zdravotních a bezpečnostních požadavcích ohledně vystavení pracovníků fyzikálním činitelům – optickým zářením, 1992/0449/COD, u něhož dospěla Komise na základě prověření k závěru, že hlediska pojednávající o vystavení pracovníků přirozenému optickému záření mají být odstraněna, jak navrhuje i Evropský parlament. Zadruhé, pokud jde o návrh o dočasných pracovnících (2002/0072/COD), Komise si vyhrazuje stanovisko, že návrh znovu zváží s ohledem na budoucí diskusi o jiných návrzích. 36 Zjednodušování není nic nového. První iniciativa pro zjednodušení právních předpisů EU byla zahájena v roce 1997; druhý komplexní program zjednodušení – KOM(2003) 71 – byl zahájen v únoru 2003. V návaznosti na prověřování 42 odvětvových politik označila Komise více než 200 právních aktů, které by bylo možné zjednodušit, a přijala více než 35 podnětů ke zjednodušení. K 25. 10. 2005 je v legislativním procesu ještě 15 návrhů na zjednodušení právních předpisů. 37 Sdělení Komise o provádění lisabonského programu Společenství: Strategie pro zjednodušení právního prostředí, KOM(2005)535 v konečném znění Práce slouží výhradně pro poslance a senátory Parlamentu České republiky. Zveřejňování nebo rozmnožování je možné jen se souhlasem Parlamentního institutu a autora.
PI 5.257
19
Na základě rozsáhlé konzultace s členskými státy, podnikatelskými kruhy a po veřejné konzultaci na internetu vypracovala Komise tzv. klouzavý program specifikující právní předpisy, které Komise hodlá v následujících třech letech prozkoumat a posoudit za účelem jejich zjednodušení. Klouzavý program zahrnuje kompletní iniciativy zjednodušování v oblastech klíčových pro konkurenceschopnost podniků, jako jsou právní předpisy v oblasti odpadů a označování. Také zahrnuje pravidla specifická pro jednotlivé oblasti, jako jsou automobily nebo stavební výrobky, jakož i horizontální pravidla s dopadem na více odvětví v oblastech, jako jsou veřejné zakázky nebo zdanění. Pozornost bude zpočátku věnována třem odvětvím: automobilovému odvětví, stavebnictví a odvětví odpadů. Dopady současného právního prostředí jsou v úzké spolupráci se zúčastněnými subjekty posuzovány tak, aby bylo možné plánovat udržitelný rozvoj v těchto průmyslových odvětvích a určit nejlepší možný regulační přístup. Očekává se například, že iniciativa CARS 2138 v automobilovém odvětví doporučí významné snížení objemu právních předpisů Společenství tím, že budou tyto předpisy přímo odkazovat na mezinárodní předpisy, a rozvíjením flexibility, pokud jde o posuzování shody a postupy zkoušení vozidel. Zjednodušování má Komise v úmyslu založit na následujících metodách: a) Zrušení Je nutno zrušit platné právní akty, které nemají žádný nebo mají jen omezený praktický dopad, přičemž některá jejich ustanovení zakládají povinnosti, zejména správního charakteru, jak pro úřady, tak pro společnosti. Zároveň je naprosto nezbytné, aby na zrušení opatření na komunitární úrovni navazovala odpovídající opatření členských států, jinak je úsilí Komise bezpředmětné. Do budoucna Komise plánuje do všech svých legislativních návrhů zahrnovat ustanovení o přezkumu popřípadě ustanovení o skončení platnosti. b) Kodifikace Kodifikace je postup, kterým se ustanovení určitého právního aktu a všechny jeho změny slučují do jednoho nového závazného právního aktu, kterým se zrušují právní akty, které tento právní akt nahrazuje, aniž by došlo ke změně postaty těchto předpisů.39 Program kodifikace 38
Iniciativa „Konkurenční regulační systém pro automobilový průmysl pro 21. století“ (CARS 21) sestává ze skupiny na vysoké úrovni, která reviduje stávající právní předpisy s cílem zlepšit regulačního rámec ovlivňující konkurenceschopnost automobilového průmyslu. Tato skupina bude vytvářet doporučení pro plán právních předpisů na příštích 10 let. 39 Od kodifikace je nutno odlišit konsolidaci - postup, kterým se ustanovení jednoho právního aktu a všechny jeho změny mechanicky slučují bez jakéhokoliv zásahu. Konsolidace celého souboru acquis Evropské unie byla dokončena podle plánu do léta 2003 a výsledek je volně přístupný veřejnosti prostřednictvím databáze EUR-Lex. Práce slouží výhradně pro poslance a senátory Parlamentu České republiky. Zveřejňování nebo rozmnožování je možné jen se souhlasem Parlamentního institutu a autora.
PI 5.257
20
veškerých sekundárních právních předpisů zahájila Komise v roce 200140 a plánuje jej dokončit do roku 2007. Cílem kodifikačního projektu je vytvoření jednoduché, přehledné a průhledné acquis týkající se sekundární legislativy ve všech oficiálních jazycích EU. Zároveň jím mělo dojít v souvislosti s rozšiřováním EU k usnadnění a administrativní přípravy na přijímání nových členů snížením počtu stran právních dokumentů, které bylo nutno přeložit do jazyků nových států. c) Přepracování Přepracování je postup, jímž nový závazný právní akt, jenž zrušuje právní akty, které nahrazuje, zahrnuje změnu podstaty právních předpisů a kodifikaci zbývajících právních předpisů, které nemají být změněny. Podle názoru Komise se jedná o velmi účinný, i když velmi náročný nástroj zjednodušení, neboť současně pozměňuje a kodifikuje dotčené právní akty. Komise jej využívá v případech podstatných změn, kde přepracování přispívá ke srozumitelnosti, účinnosti a zjednodušení komunitárních právních předpisů.41 d) Změna regulačního přístupu Komise aktivně podporuje využívání alternativních či doplňkových způsobů regulace. Jde zejména o tzv. společnou regulaci, jejímž uznávaným a Komisí velmi podporovaným nástrojem je normalizace prováděná nezávislými subjekty42 , a o tzv. základní požadavky, týkající se oblasti technické normalizace, kdy se obsah komunitáních právních předpisů omezuje na stanovení základních požadavků s odkazem na harmonizované evropské normy, pokud jde o detailní technické specifikace, a s poskytnutím jednoduchých a snadných postupů pro posuzování shody. V průběhu posledních dvaceti let vedla tato politika k významnému snížení zásahů (vnitrostátních i evropských) veřejnoprávních orgánů před uvedením výrobků na trh a k většímu spoléhání na síly trhu při zajišťování, aby na trh přicházely pouze bezpečné výrobky. Komise má v úmyslu rozšířit tento regulační přístup do co nejvíce odvětví, a dokonce i mimo technickou harmonizaci průmyslových výrobků, např. do odvětví služeb. To, čeho bylo dosaženo v oblastech citlivých z hlediska bezpečnosti, jako jsou lékařské přístroje nebo strojní zařízení, by nepochybně mohlo být rozšířeno – nebo dále rozvíjeno – v dalších oblastech, jako je kosmetika, emise hluku ze strojů nebo zdraví a bezpečnost při práci.
40
COM(2001) 645 final Komise jej hodlá použít např. v odvětví odpadů, které je řízeno 18 směrnicemi a 6 nařízeními, a pro označování potravin, kde platí 22 aktů ES. 42 Interinstitucionální dohoda ze dne 28. listopadu 2001 o strukturovanějším využívání způsobu přepracování právních aktů (Úř. věst. C 77, 28.3.2002, s.1) 41
Práce slouží výhradně pro poslance a senátory Parlamentu České republiky. Zveřejňování nebo rozmnožování je možné jen se souhlasem Parlamentního institutu a autora.
PI 5.257
21
e) Posílení využívání informačních technologií Bezpečná integrovaná elektronická veřejná správa (e-government) může napomoci snížení správní zátěže zrychlením postupů, snížením objemů zasílaných papírových dokumentů, zajištěním jednotnější použitelnosti právních předpisů a snížením rizika chyb. Zjednodušením se bude zabývat akční plán Komise týkající se elektronické státní správy (e-government), který má být zahájen v roce 2006 v rámci iniciativy i201043 a který je zaměřen na bezprostřední zkušenosti a správné postupy. Cílem Komise je podpora takového právního a pracovního rámce EU, který by umožňoval zjednodušené postupy bez využití papírových dokumentů. Některé z uvedených metod hodlá v následujících třech letech Komise podrobit 222 základních právních předpisů a více než 1400 předpisů souvisejících, což představuje velmi ambiciózní plán. Sama Komise přiznává, že jej nemůže splnit bez aktivního zapojení a participace ze strany ostatních evropským orgánů i jednotlivých členských států. Zároveň se zavázala zjednodušit své vnitřní pracovní postupy tak, aby bylo zajištěno komplexní monitorování a sledování procesu zjednodušování na správní i politické úrovni. 3. Zlepšení a rozšíření využití posuzování dopadů u nových návrhů – včetně vývoje metodiky pro posuzování správních nákladů Základním a nezastupitelným nástrojem pro zlepšení kvality právní úpravy je tzv. posuzování dopadu, umožňující tvůrcům politik přijímat rozhodnutí na základě pečlivé analýzy možných dopadů nových právních předpisů v hospodářské a sociální oblasti a v oblasti životního prostředí. Tento integrovaný přístup vychází ze zásady důkladného a vyváženého posuzování všech dopadů a umožňuje provést ucelenou analýzu a případně nalézt možnosti kompenzace. Zásadní myšlenka spočívá v tom, že hloubka a rozsah posuzování dopadu, a v důsledku též zdroje pro tento účel vyčleněné, mají být úměrné očekávané povaze návrhu a jeho pravděpodobným dopadům. Posuzování dopadu musí navíc probíhat zároveň s rozsáhlými konzultacemi, přičemž bude k dispozici dostatečný čas k tomu, aby k záležitosti sdělily své stanovisko všechny zúčastněné strany, jež se na vytváření nových pravidel hodlají podílet. Evropská Komise provádí sektorové posuzování dopadu u vybraných právních předpisů od 80. let. V roce 1986 bylo zahájeno posuzování dopadu na podnikatelské prostředí44 se 43
i2010 – evropská informační společnost pro růst a zaměstnanost (KOM(2005) 229 v konečném znění). Práce slouží výhradně pro poslance a senátory Parlamentu České republiky. Zveřejňování nebo rozmnožování je možné jen se souhlasem Parlamentního institutu a autora.
PI 5.257
22
záměrem poskytnout navrhovateli právního aktu údaje o pravděpodobných dopadech na podnikatele a zajistit, aby zátěž na ně dopadající v důsledku přijetí návrhu – zejména na malé a střední podniky – byla co nejmenší. Systém však vykazoval řadu nedostatků. Předmětem kritiky ze stany podnikatelských kruhů byla zejména naprosto rozdílná metodika zpracování posouzení dopadů v závislosti na tom, které oddělení, odbor či generálním ředitelství jej zpracovalo. Byly sice publikovány pokyny pro zpracování hodnocení dopadu, nebyly však závazné a jejich respektování záviselo na rozhodnutí jednotlivých generálních ředitelství. Tím byla dána i proměnlivá úroveň kvality jednotlivých analýz, jejichž závěry často nebyly podpořeny objektivními údaji.45 Řada úředníků navíc pojímala posuzování dopadu jen jako „administrativní cvičení“, položku v seznamu podstatných náležitostí právního aktu. Všechny tyto „slabé stránky“ byly identifikovány a analyzovány během pilotní fáze posuzování vlivů na podnikatelské prostředí v období od září 2000 do února 2002. Na základě zprávy zpracované na závěr pilotní fáze46 a na základě dlouholetých zkušeností se sektorovými posouzeními vydala Komise v roce 2002 Sdělení o hodnocení dopadu.47
48
Jde
o základní dokument týkající se posuzování dopadu v komunitárním právu. Zavádí tzv. novou metodu posouzení dopadu, která integruje všechna sektorová posouzení týkající se přímých i nepřímých dopadů zamýšleného opatření v jeden globální nástroj. Integrované posouzení dopadu by mělo spojit, posílit, usměrnit a nahradit dosavadní oddělené sektorové49 mechanismy posuzování dopadu v návrzích Komise. Posouzení dopadu by mělo být od roku 2003 součástí všech hlavních iniciativ Komise, tzn. návrhů uvedených v Roční politické strategii50 či v Pracovním programu Komise.51 Posouzení dopadu by podle představ Komise měly provádět i ostatní evropské orgány – Rada a Parlament – v rámci procedury spolurozhodování před přijetím jakékoliv podstatné
44
„Business Impact Assessment system“ Kritizována byla zejména neexistence požadavku na sběr informací z různých zdrojů, neexistence povinnosti zveřejnit veškeré získané informace během konzultací a podat vysvětlení proč byly některé údaje upřednostněny před jinými a neexistence standardů o kvalitě údajů. 46 Business Impact Assessment Pilot Project Final Report: Lessons learned and the way forward, Enterprise DG, 2002, http://europa.eu.int/comm/enterprise/library/enterprise-papers/paper9.htm 47 COM(2002)276 final 48 Zatím neexistuje jednotná česká terminologie a tak není jasné, který český ekvivalent anglického termínu „Impact Assessment“ nakonec převládne – zda posouzení či hodnocení. Autorka by se přikláněla k termínu posouzení, který se zdá být pro činnost spočívající v posuzování dopadů zamýšlených předpisů vhodnější. 49 Dosud byly odděleně posuzovány dopady na podnikatelské prostředí, obchod, životní prostředí, zdraví, na rovnost mužů a žen a zaměstnanost. 50 „Annual Policy Strategy“ 51 Předpokladem je, že se jedná o regulatorní návrh (směrnice, nařízení), jiné návrhy jako jsou bílé knihy, program výdajů apod, za pře 45
Práce slouží výhradně pro poslance a senátory Parlamentu České republiky. Zveřejňování nebo rozmnožování je možné jen se souhlasem Parlamentního institutu a autora.
PI 5.257
23
změny 52 a k přijetí vlastních mechanismů posuzování dopadu vyzvala Komise i členské státy. S odvoláním na doporučení Mandelkernovy skupiny expertů53 by pokládala za vhodné, kdyby jí předávaly svá posouzení dopadů národních implementačních opatření evropské legislativy. Posouzení dopadů na komunitární úrovni by mělo probíhat ve dvou fázích: 1. předběžné posouzení – poskytuje přehled konkrétní problematiky, její možná řešení, dotčené oblasti. Výsledkem by mělo být krátké prohlášení soustředící se na identifikaci problematiky a výsledku, jehož má být dosaženo její úpravou, v úvahu přicházející možnosti dosažení tohoto výsledku54, předběžné posouzení dopadů a na popis dosud podniknutých kroků týkající se předmětné problematiky a označení, zda je třeba druhá fáze posouzení. Předběžné posouzení je podmínkou zahrnutí návrhu do Roční politické strategie, připravované v únoru pro následující rok, popř. do Pracovního programu Komise, finalizovaného v listopadu. 2. rozšířené posouzení dopadů – o jeho provedení rozhoduje Komise na základě obsahu předběžného posouzení na základě dvou rozhodujících kriterií: (1) zda návrh bude mít podstatné hospodářské, sociální, enviromentální dopady na jednu či několik oblastí či na hlavní zainteresované strany či (2) zda přestavuje zásadní reformu v dané oblasti či oblastech. Účel rozšířeného posouzení dopadu je dvojí: jednak provést podrobnou analýzu možných dopadu na ekonomiku, společnost a životní prostředí, a jednak provést konzultaci se zainteresovanými subjekty a experty v dané oblasti. Rozšířené posouzení dopadu má pět hlavních součástí •
analýza problematiky – popisuje hospodářské, sociální a enviromentální podmínky, co možná konkrétně v jednotkách kvantitativních, kvalitativních a peněžních,
•
identifikace cíle, jehož má být dosaženo – definuje právní základ, na jehož základě je návrh předložen, a specifikuje cíle z hlediska očekávaných konkrétních výsledků v konkrétním časovém horizontu,
•
identifikace alternativních možností a nástrojů k dosažení stanoveného cíle – posuzuje návrh z hlediska naplnění kritéria principů subsidiarity a proporcionality , tzn. vysvětlí, proč byla zvolena úprava na úrovni Společenství, jaká je „přidaná hodnota“ intervence Společenství v porovnání s úpravou na úrovni jednotlivých členských států či nedošlo-li
52
V roce následujícím po zveřejnění tohoto Sdělení byla přijata výše zmíněná Interinstitucionální dohoda o zlepšení tvorby právních předpisů Úř. věst. C 321, 31.12.2003, s.1 53 Mandelkern Group on Better Regulation: Final Report, 13.11.2001 54 při zohlednění principu subsidiarity a proporcionality Práce slouží výhradně pro poslance a senátory Parlamentu České republiky. Zveřejňování nebo rozmnožování je možné jen se souhlasem Parlamentního institutu a autora.
PI 5.257
24
by k žádné úpravě dané problematiky – tato tzv. nulová varianta je povinnou náležitostí každého posouzení dopadu, •
analýza dopadu – zahrnuje fázi „screeningu“ možných hospodářských, sociálních a enviromentálních55 dopadů s jasným rozdělením dopadů interních (uvnitř EU) a externích (vně EU) a fázi „scopingu“ čili „zaměření“ či „zjištění“ dopadů pomocí nejrůznějších analytických metod,
•
implementace, monitoring, hodnocení ex-post – popíše možná úskalí implementace a způsob, jak jim mají členské státy čelit, navrhne způsob následného hodnocení ve lhůtě ne delší než šest let. Transparentnost celého procesu posouzení dopadu – jak předběžného, tak rozšířeného –
zajistí Komise jeho zveřejněním. V zápětí vydala Komise dva dokumenty konkretizující postup při realizaci posuzování dopadů „Hodnocení dopadů v Komisi – Obecné zásady“ a „Příručku pro posouzení dopadů v Komisi – Jak realizovat hodnocení dopadů“. V roce 2005 byly tyto dva dokumenty nahrazeny „Obecnými zásadami pro hodnocení dopadu“ 56a „Přílohami k Obecným zásadám pro hodnocení dopadu“, které stanoví procesní pravidla pro posouzení dopadů v Komisi a vysvětlují, jakým způsobem prakticky provést požadovanou analýzu. Během následujících dvou let, tj. v letech 2002-2004, provedla Komise více než 50 rozšířených hodnocení dopadů, což představuje asi 50% návrhů z Pracovního programu Komise. V zájmu zlepšení kvality posuzování dopadů Komise ustavila v dubnu 2004 Pracovní skupinu pro posuzování dopadů. Její doporučení zapracovala do své zprávy „Posouzení dopadů: Další kroky. Na podporu konkurenceschopnosti a udržitelného rozvoje“57, jež obsahuje několik upřesnění stávající metodologie při tvorbě posouzení dopadu. Zároveň zdůraznila vůdčí princip posouzení dopadu – transparentnost. V souvislosti s obnovenou lisabonskou strategií, zdůrazňující růst a pracovní místa, zveřejnila Komise v roce 2005 již zmíněné Sdělení o zlepšení právní úpravy v oblasti růstu 55
Hospodářské dopady zahrnují jak dopady makro-, tak mikroekonomické zejména pokud jde o hospodářský růst a konkurenceschopnost,např. administrativní náklady na podnikatele – zejm. MSP, náklady státních orgánů na implementaci, vliv na inovační potenciál a technologický vývoj, změny v investicích, podílech na trhu, v cenovém poklesu či růstu. Sociálními dopady se rozumí např. vliv na lidský kapitál, na základní lidská práva, změny v úrovni zaměstnanosti, kvality práce, ovlivňující rovnost mužů a žen, sociální vyloučení, chudobu, vliv na zdraví, bezpečnost, ochranu spotřebitele, vzdělání, kulturu, další vzdělávání, či dopady na příjem některého sektoru, skupinu spotřebitelů, zaměstnanců apod. Enviromentálními dopady jsou pozitivní a negativní dopady spojené se změnami životního prostředí jako např. změny klimatu, znečištění vody, vzduchu, půdy, změny ve veřejném zdraví apod. 56 SEC (2005)791
Práce slouží výhradně pro poslance a senátory Parlamentu České republiky. Zveřejňování nebo rozmnožování je možné jen se souhlasem Parlamentního institutu a autora.
PI 5.257
25
a pracovních míst v Evropské unii,58 v němž za klíčové opatření pro naplnění cílů obnovené lisabonské strategie pokládá posílení hospodářské analýzy, tedy tzv. hospodářského pilíře posuzování dopadu, čímž dojde ke zlepšení konkurenceschopnosti i účinnosti hospodářské soutěže. Na výzvu Evropské rady59 se Komise zabývala problematikou zapojení zjišťování administrativních nákladů do svých integrovaných posuzování dopadu i možností vývoje společného přístupu k posuzování administrativních nákladů mezi orgány EU a členskými státy. Ve svém sdělení60 konstatovala, že je to možné jen tehdy, bude-li vytvořena společná metodika pro hodnocení administrativní zátěže uložené právními předpisy. V současnosti probíhá pilotní fáze tohoto projektu a teprve podle jejího výsledku bude rozhodnuto o dalších opatřeních.
Závěr Již z pouhého výčtu evropských dokumentů a legislativních aktů věnovaných v posledních šesti letech problematice „Lepší právní úpravy“ je zřejmé, že Evropská unie bere toto téma velmi vážně. V legislativní „smršti“ lze vysledovat dvě fáze: První, reagující na výzvy lisabonské strategie, a fázi druhou, zohledňující „upřesněné“ cíle revidované lisabonské strategie. Během první fáze byla přijata řada klíčových dokumentů, které položily základ činnosti orgánů ES ve třech základních okruzích „Lepší právní úpravy“ . Většina konkrétních opatření – stažení návrhů, důsledné používání posouzení dopadů apod. však spadá až do druhé fáze. Nelze si nevšimnout, že počátek oné „realizační“ fáze se v podstatě shoduje s nástupem tzv. Barrosovy61 Komise. Z navržených opatření i jejich postupné realizace je zřejmé, že tato Komise pokládá úspěšnou realizaci regulatorní reformy za svou prioritu. Někdy se hovoří o „změně kultury“ 62, ke které došlo právě s příchodem předsedy Barrosa. Nicméně i sama Komise si je vědoma limitů svých možností. Proto ve svých dokumentech opakovaně vyzývá ke spolupráci i ostatní evropské instituce, zejména Radu a Parlament, bez jejichž aktivní podpory přijde většina jejích reformních snah vniveč.
57
SEC (2004) 1377 KOM(2005) 97 v konečném znění 59 Ze dne 22. a 23.3.2005 60 Sdělení Komise o společné metodice EU pro posuzování administrativních nákladů uložených právními předpisy (KOM (2005) 518 v konečném znění) 61 José Manuel Barroso, předseda Evropské komise od listopadu 2004 62 srov. Ensuring Effective Regulation in the EU, House of Lords – 9th Report of Session 2005-2006, 2005 58
Práce slouží výhradně pro poslance a senátory Parlamentu České republiky. Zveřejňování nebo rozmnožování je možné jen se souhlasem Parlamentního institutu a autora.
PI 5.257
26
Zároveň žádá o spolupráci i členské státy. Řada reformních opatření musí být implementována do národních právních řádů, nedojde-li k tomu, bylo úsilí Komise zbytečné. Komise rovněž vyzývá a povzbuzuje členské státy k realizaci obdobných reformních programů směřujících ke snížení byrokratické zátěže – zejména důslednou aplikaci metod posouzení dopadu i na národní úrovni. Snahy Komise o realizaci dalekosáhlých reforem nelze než hodnotit pozitivně. Dosáhnouli svého zamýšleného cíle – přispějí-li ke konkurenceschopnosti Evropské unie a vylepší-li vnímání činnosti „bruselských byrokratů“ evropskou veřejností, či změní-li se iniciativy vyvíjené v rámci zlepšení právní úpravy samy o sobě v další administrativní zatížení, bude zřejmé poté, co Komise zveřejní hodnotící zprávu ohledně postupu prací na zjednodušení acquis a svůj pracovní program na příští rok, kde by již všechny návrhy měly obsahovat předběžné posouzení dopadu. V závěru minulého roku zveřejněné Sdělení Komise o výsledku prověření legislativních návrhů v legislativním procesu, kdy se Komise rozhodla stáhnout 68 ze 183 návrhů předložených ke schválení Radě či Parlamentu před 1.1.2004, dovoluje opatrný optimismus.
Práce slouží výhradně pro poslance a senátory Parlamentu České republiky. Zveřejňování nebo rozmnožování je možné jen se souhlasem Parlamentního institutu a autora.
PI 5.257
27
5. Prameny63 OECD: Recommendation of the Council of the OECD on Improving the Quality of Government Regulation, OECD 1995 The OECD Report on Regulatory Reform, OECD 1997 From Red Tape to Smart Tape, Administrative Simplification in OECD Countries, OECD 2003 Regulatory Impact Analysis (RIA) Inventory, OECD 2004 OECD Report on Regulatory Reform – Summary, http://www.autoocupacio.org EU: White Paper on European Governance, COM(2001) 428 final Communication of the Commission Action Plan „Simplifying and improving the regulatory enviroment“, COM (2002) 278 final Interim Report from the Commission Imroving and Simplyfying the Regulatory Enviroment, COM (2001) 130 final Interinstitucionální dohoda o zlepšení tvorby právních předpisů , Úř. věst. C 321, 31.12.2003, s.1 Mandelkern Group on Better Regulation: Final Report, 13.11.2001 Sdělení Komise o zlepšení právní úpravy v oblasti růstu a pracovních míst v Evropské unii, KOM (2005) 97 v konečném znění Sdělení Komise Výsledek prověření legislativních návrhů v legislativním procesu KOM(2005) 462 v konečném znění Sdělení Komise o provádění lisabonského programu Společenství: Strategie pro zjednodušení právního prostředí, KOM(2005)535 v konečném znění Communication from the Commission on Impact Assessment, COM (2002) 276final Commission Staff Working Paper: Impact Assessment: Next Steps, In support of competitivness and sustainable development, SEC (2004)1377 Sdělení Komise o společné metodice EU pro posuzování administrativních nákladů uložených právními předpisy, KOM (2005) 518 v konečném znění Commission Staff Working Paper: Report on the implementation of the European Charter for Small and Medium Enterprises in Member States of the European Union, SEC (2005) 167 Enterprise Working Paper: Bussiness Impact Assessment Pilot Project – Final Report: Lessons learned and the way forward, 2002 The European Policy Centre: Occassional Paper: Regulatory Impact Analysis: Improving quality of EU regulatory activity, 2001 Ensuring Effective Regulation in the EU, House of Lords – 9th Report of Session 2005-2006
63
Tam, kde existuje oficiální překlad dokumentu, je název v české jazyce. V případech, že dokument dosud nebyl přeložen, je název v jazyce anglickém. Práce slouží výhradně pro poslance a senátory Parlamentu České republiky. Zveřejňování nebo rozmnožování je možné jen se souhlasem Parlamentního institutu a autora.
PI 5.257
28
Příloha
Belgie (ano) ? (ano) (ano) (ano) ne (ano) Dánsko ano ano ano ano ano ano ano Německo ano ? ? ano ano ano ano Estonsko ne ne ano ano ? ? ne Řecko (ano) (ano) ne ne ne ano ne Španělsko ano (ano) ano (ano) (ano) ne ne Francie ? ? ? ? ? ? ? Irsko ano ne ne (ano) ne (ano) (ano) Itálie (ano) ano ne ano (ano) (ano) ne Kypr ne ne ne ne ne ne ne Lotyšsko ano ano ano ano ano ano ano Litva ? ano ano ano ? ? ? Lucembursko ano ? ano ? ano ano ano Maďarsko ano (ano) ano ne ano (ano) (ano) Malta ano ? ? ? (ano) ne ne Nizozemí ano ano ? ano ano ne ne Rakousko ano ano ano ano ne ano ano Polsko ano ano ano ano ano ano ano Portugalsko ne ne ne ne ne ne ne Slovinsko ano ? ? ? ? ? ? Slovensko ? ? ? ? ? ? ? Finsko ano ano ano ano (ano) ano ano Švédsko ano ano ano ano ano ano ano Velká Británie ano ano ano ano ano ano ano Česká republika ano ? ? ? ? ? ? Celkem = ano + 19 13 13 15 14 13 12 (ano) Srov: Commission Staff Working Paper: Report on the implementation of the European Medium Enterprises in Member States of the European Union, SEC (2005) 167, p. 36
Konzultace zainteresova ných subjektů Test dopadu na malé podniky
Formální proces konzultace
Konzultace součástí RIA
Orgán koordinující RIA
Pokyny pro RIA
Povinná RIA
Koncepce RIA
Program lepší právní úpravy
Členský stát
Přehled opatření realizovaných v oblasti Lepší právní úpravy a posouzení dopadu v členských státech EU
(ano) ano ? ne ne ne ? ne ano ne ne ne ne ne ano ano ano (ano) ne ? (ano) ano ano ano ? 11
(ano) ano ? ? ne ne ? ne (ano) ne ano ? ne ne ne (ano) ? ne ne ? ? ? ne ano (ano) 7
Charter for Small and
Vysvětlivky: ano opatření existuje (ano) opatření je plánováno, popř. existuje částečně ne opatření neexistuje ? údaje nebyly poskytnuty
Práce slouží výhradně pro poslance a senátory Parlamentu České republiky. Zveřejňování nebo rozmnožování je možné jen se souhlasem Parlamentního institutu a autora.
