OVERHEIDSSTEUN VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN INVESTERINGEN: Goed voor het bedrijfsleven, ook goed voor ontwikkelingslanden? Wiert Wiertsma, maart 2003 Inhoud Financieel instrumentarium buitenland Financieringsinstrumenten Verzekeringsinstrumenten Samenwerkings-/kennisinstrumenten Conclusies en aanbevelingen
3 6 8 10 11
Nederland kent een groot scala aan instrumenten waarmee bedrijven worden gesteund bij het zaken doen in het buitenland. In dit stuk wordt uiteengezet dat er minstens dertien verschillende loketten zijn, verdeeld over drie ministeries, en beheerd door maar liefst zes verschillende uitvoeringsinstanties. Aan directe subsidies worden hierdoor gezamenlijk jaarlijks zeker 280 miljoen euro uitgegeven. Daar bovenop worden voor een bedrag van naar schatting meer dan 6.500 miljoen euro aan export- en investeringstransacties verzekerd met steun van de overheid. Deze regelingen zijn zondermeer belangrijk als steun in de rug voor de Nederlandse economie. Hier staat de vraag centraal of al deze regelingen ook goed zijn voor de duurzame ontwikkeling van ontwikkelingslanden. Een vitaal en concurrerend bedrijfsleven wordt alom beschouwd als de motor van een gezonde economie. Ieder land probeert dan ook het bedrijfsleven binnen zijn grenzen te ondersteunen. Daarnaast wordt het eigen bedrijfsleven aangemoedigd zoveel mogelijk te investeren in en te exporteren naar het buitenland. Dergelijke activiteiten dragen nu eenmaal bij aan een hoog bruto nationaal product. Voor een relatief klein land als Nederland zijn investeringen en internationale handel van levensbelang. Vooral in de afgelopen 15 jaar is daarbij de betekenis van investeringen en handel met ontwikkelingslanden (‘opkomende markten’) aanzienlijk toegenomen. In vrijwel alle industrielanden hebben overheden specifieke beleidsinstrumenten om hun bedrijfsleven in het buitenland te steunen. Vaak wordt die steun gekanaliseerd via instellingen die worden aangeduid met de verzamelnaam Export Krediet en Verzekering Instellingen (ECAs). Ieder land heeft daarbij eigen regels en ook het karakter van ECAs loopt nogal uiteen. Sommige landen hebben maar een of twee ECAs. Nederland kent zeker 6 instellingen die onderdelen van ECA activiteiten voor hun rekening nemen. In alle gevallen helpen zij evenwel bedrijven bij export naar of
investeringen in het buitenland door middel van kredieten en/of verzekeringen. Alle ECAs samen vormen de grootste bron van financiële steun voor de betrokkenheid van buitenlandse ondernemingen in de economieën van ontwikkelingslanden. De belangrijkste functie van de ECAs is ervoor te zorgen dat internationale handels- en investeringsstromen op gang blijven. Als zodanig kunnen zij belangrijk zijn voor de ontwikkeling van arme landen, maar het stimuleren van (of bijdragen aan) ontwikkeling is – anders dan bijvoorbeeld bij multilaterale ontwikkelingsbanken - niet hun primaire taak. Veel maatschappelijke organisaties (NGOs) maken zich er zorgen over dat eerder van het tegendeel sprake lijkt. Terwijl de meeste bi- en multilaterale hulporganisaties minimale sociale en milieustandaarden hanteren is daar bij de ECAs meestal geen sprake van. Vaak wordt er ook heel weinig informatie openbaar gemaakt over welke transacties worden gesteund, en wat de mogelijke effecten daarvan zijn. Overleg met vertegenwoordigers van de lokale bevolking vindt zelden plaats, hoewel zij wel de gevolgen van dergelijke transacties ondervinden. In recente jaren zijn steeds meer NGOs druk op ECAs gaan uitoefenen om meer openheid te betrachten en standaarden en procedu-
Wiert Wiertsema is Senior beleidsmedewerker van Both ENDS en lid van de stuurgroep Jubilee Nederland
2
res te hanteren die moeten waarborgen dat door ECAs gesteunde transacties een positieve uitwerking hebben voor de duurzame ontwikkeling van ontwikkelingslanden. Tot nu toe is het effect van dergelijke campagnes evenwel nog erg beperkt. Een belangrijke oorzaak
is dat de ECAs elkaar in zekere zin beconcurreren, en zij daarom niet het risico willen nemen door hogere standaarden of transparantere procedures marktaandeel aan de ander te verliezen.
Exportkredietschulden ECAs spelen een bijzondere rol in de schuldenproblematiek. Hun kernactiviteit is het verlenen van kredieten aan bedrijven voor de financiering van exporten en het verlenen van verzekeringspolissen voor de (commerciële en politieke) risico’s van deze transacties en van buitenlandse investeringen. Vaak is de steun van ECAs doorslaggevend voor het doorgaan van dergelijke transacties, terwijl overwegingen van sociaal en ecologisch verantwoorde duurzame ontwikkeling nauwelijks meetellen. Kan de buitenlandse afnemer zijn betalingsverplichtingen niet nakomen, dan leidt dat tot een schuldvordering van de leverancier/investeerder. De ECA, die garant staat, neemt deze schuldvordering over. Zo wordt de leverancier/investeerder vrijgekocht. Omdat de ECA een onderdeel van de overheid is, of omdat er sprake is van een herverzekeringsovereenkomst met de eigen overheid, is er vervolgens sprake van een vordering van de overheid van het industrieland. Omdat in de meeste gevallen de overheid van het betrokken ontwikkelingsland aan de afnemer een zogenaamde tegengarantie heeft moeten geven voor het exportkrediet, gaat het dan om een vordering van de overheid van het industrieland op die van het ontwikkelingsland. Zo’n vordering wordt toegevoegd aan de uitstaande bilaterale schulden. Wat begint als een risico dat door een private onderneming in een industrieland wordt aangegaan door het sluiten van een export of investeringsovereenkomst in een ontwikkelingsland, kan zich aldus ontwikkelen tot een publieke schuld van een ontwikkelingsland. In het kader van campagnes voor schuldverlichting van ontwikkelingslanden is de laatste tijd veel aandacht uitgegaan naar de schulden van multilaterale instellingen als IMF en Wereldbank. Ook de bilaterale schulden, en in het bijzonder de exportkredietschulden die daar deel van uitmaken, zijn zeer omvangrijk, zo blijkt uit de volgende mondiale schuldencijfers per eind december 2000: Multilaterale schulden: US $ 417 miljard Bilaterale schulden: 572 miljard waarvan, bilaterale leningen 201 miljard Exportkredietschulden 371 miljard (Bron: OECD annual estimates of total external debt http://www1.oecd.org/dac/Debt/xls/EDS_2000_2001.xls) De totale hoeveelheid exportkredietschulden ligt dicht in de buurt van de totale hoeveelheid multilaterale schulden. Het bedrag aan exportkredietschulden dat Nederland rond diezelfde tijd in het buitenland te vorderen had is niet bekend. Per ontwikkelingsland is de buitenlandse schuld door de OESO vrij gedetailleerd aangeven, maar de vorderingen per crediteurenland zijn niet gespecificeerd. Wat betreft exportkredietschulden is dus niet bekend hoeveel door de Staat uitgekeerde betalingen aan verzekerden (schades) nog van ontwikkelingslanden worden gevorderd. Wel is aan de Tweede Kamer een overzicht verschaft van de bedragen waarop de staat op grond van lopende herverzekeringen nog risico loopt, waarop dus nog geen schade is uitgekeerd. Per eind 2000 ging het om een totaal bedrag, een aangepast obligo van: Aangepast obligo NLG 13,1 miljard (tegen toenmalige koers USD 5,6 miljard) (Bron: Brief Minister van Financiën aan Tweede Kamer EKI 2001-265; 26 april 2001) In vergelijking met het totaal aan exportkredietschulden van alle OESO lidstaten (industrielanden) tezamen, lijkt de schuldenclaim van Nederland redelijk bescheiden. De achtergrond hiervan is moeilijk te achterhalen. Het belangrijkste probleem is dat over de steun die aan het bedrijfsleven wordt verschaft betrekkelijk weinig gegevens voorhanden zijn. Zo is het mogelijk dat Nederland er relatief goed in slaagt haar vorderingen in het buitenland te incasseren. Maar het is ook mogelijk dat Nederland relatief weinig exportkredietsteun aan haar bedrijfsleven verschaft, of mogelijk minder risico’s neemt. Dit laatste lijkt trouwens niet echt waarschijnlijk, omdat het niet aannemelijk is dat het bedrijfsleven hier minder steun van de overheid geniet dan elders. Overigens zijn niet al deze schulden onbetaalbare schulden, maar ze trekken wel een zware wissel op het vermogen van veel ontwikkelingslanden om een meer duurzame economische ontwikkeling op gang te helpen. Voor veel landen is schuldaflossing niet op te brengen zonder dat dit ten koste gaat van minimale ontwikkelingsdoelstellingen. Hierboven is duidelijk gemaakt dat exportkredieten primair tot doel hebben het bedrijfsleven van de industrielanden te ondersteunen. Het belang van het bedrijfsleven om naar opkomende markten te kunnen exporteren en daar te investeren is duidelijk. De vraag dringt zich op in hoeverre met het verstrekken van overheidssteun om dat mogelijk te maken voldoende rekening wordt gehouden met het vermogen tot een duurzame economische ontwikkeling van betrokken ontwikkelingslanden zelf. De Nederlandse overheid geeft directe steun aan het bedrijfsleven via het zogenoemde financieel instrumentarium buitenland. Wordt er daarbij op gelet dat onbetaalbare schulden voor ontwikkelingslanden worden voorkomen? Voordat we op die vraag kunnen ingaan, moet natuurlijk duidelijk zijn welke vormen van directe steun door de Nederlandse overheid precies beschikbaar worden gesteld.
3
Financieel instrumentarium buitenland Er is weinig onderzoek voor nodig om er achter te komen dat Nederland een woud van regelingen kent die allemaal tot doel hebben het bedrijfsleven te ondersteunen bij het doen van zaken over de grens. Zelfs het bedrijfsleven klaagt geregeld over de vele loketten die de overheid voor dit doel openhoudt. Ook blijkt er
nogal eens aan een regeling te worden gesleuteld, waardoor steeds het gevaar op de loer ligt niet volledig of zelfs niet correct te zijn. Desalniettemin hierbij een poging de belangrijkste instrumenten op een rijtje te zetten, geordend naar ministerie dat voor betreffend instrument verantwoordelijk is:
Instrument
Volledige Naam Instrument
Ministerie
Uitvoerende Instantie
ORET/Miliev
RHI
Regeling Herverzekering Investeringen
SENO / GOM
Exportkredietverzekering Nederland-Oost Europa / Garantiefaciliteit Opkomende Markten Programma Starters Buitenlandse Markten 2000 Investeringsfaciliteit Opkomende Markten Subsidieregeling Technische Assistentie in Opkomende Markten Programma Economische Samenwerking Projecten Programma Samenwerking Oost-Europa Besluit subsidies exportfinancieringsarrangementen / Rente-overbruggingsfaciliteit en Zware Matching
Ontwikkelingssamenwerking Ontwikkelingssamenwerking Financiën, i.o.m. Economische Zaken Financiën i.o.m. Economische Zaken Economische Zaken
FMO/NIO
EKV
Ontwikkelingsrelevante Exporttransacties / Milieu en Economische Verzelfstandiging Programma Samenwerking Opkomende Markten Exportkredietverzekering
Economische Zaken
EVD / Senter
Economische Zaken Economische Zaken
NIB Capital Bank FMO
Economische Zaken
Senter
Economische Zaken Economische Zaken
Senter Senter
PSOM
PSB IFOM TA PESP PSO BSE / ROF-ZM
(Bron:
Senter NCM NCM NCM
Brief Staatssecretaris van Economische Zaken aan Tweede Kamer, 14 december 2001)
Aan dit lijstje mochten na twee maanden blijkens een persbericht van het Ministerie van
Buitenlandse Zaken de volgende twee instrumenten worden toegevoegd:
Instrument
Volledige Naam Instrument
Ministerie
Uitvoerende Instantie
NIMF
Nederlandse Investerings Matching Fonds
FMO
MOL fonds
Risicofinanciering van infra-structuur in Minst Ontwikkelde Landen
Ontwikkelingssamenwerking Ontwikkelingssamenwerking
(Bron:
FMO
Persbericht Ministerie van Buitenlandse Zaken; 14 februari 2002)
Uit dit overzicht blijkt dat er drie ministeries zijn die elk meerdere instrumenten tot hun beschikking hebben om Nederlandse bedrijven in het buitenland een steuntje in de rug te geven. Geen van de ministeries voert de opgesomde
beleidsinstrumenten zelf uit, steeds heeft men daarvoor een apart agentschap in de arm genomen. Het gaat daarbij om de volgende instellingen:
4
1.
Nederlandse Financieringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden NV (FMO): een financiële instelling die voor 51% in handen is van de Nederlandse Staat, terwijl 42% van de aandelen in eigendom zijn van de grote Nederlandse banken.
2.
Nederlandse Investeringsbank voor Ontwikkelingslanden NV (NIO): een 100% dochteronderneming van FMO, die opereert vanaf hetzelfde adres.
3.
EVD: een agentschap van het Ministerie van Economische zaken dat zich op de eigen website presenteert als “dé centrale organisatie van de rijksoverheid die het Nederlandse bedrijfsleven ondersteunt bij internationaal ondernemen.”
4.
Sente: een agentschap van het Ministerie van Economische Zaken waarvan de website vertelt dat het “verantwoordelijk is voor het uitvoeren van subsidie-, krediet- en fiscale regelingen en programma's op het gebied van technologie, energie, milieu, export en internationale samenwerking.”
5.
GERLING NCM (NCM): een private onderneming gespecialiseerd in kredietverzekeringen en op dit vlak de op een na grootste onderneming ter wereld. Het heeft vestigingen in meer dan 40 landen.
6.
NIB Capital Bank NV: eigendom van twee pensioenfondsen (ABP en PGGM). Richt zich met financiële structuren en oplossingen op middelgrote bedrijven en speciaal geselecteerde industrieën in binnen- en buitenland”.
Gezien het grote aantal instrumenten, het aantal betrokken ministeries, en het aantal uitvoeringsinstanties, wekt de klacht van het bedrijfsleven dat ze niet weet bij wie voor welke steun aan te kloppen nauwelijks verbazing. Het is niet duidelijk wie de regie over het instrumentarium voert en ervoor zorgt dat rekening wordt gehouden met de noodzakelijke ontwikkelingsstandaarden, transparante procedures of de schuldenlast van een land. In de Tweede Kamer wordt slechts incidenteel naar deze problematiek gekeken. Gegevens over de uitvoering van de verschillende instrumenten zijn nauwelijks beschikbaar, reguliere rapportages zijn niet beschikbaar, slechts in enkele gevallen zijn evaluatiestudies gedaan. Over het algemeen beperken de websites van de verschillende instanties zich tot een beschrijving van de faciliteit(en) waarvoor zij verantwoordelijk zijn. De uitvoeringsinstanties verwijzen graag naar de overheid, omdat die de eindverantwoordelijkheid heeft. Omgekeerd verwijzen betrokken departementen graag naar de uitvoeringsinstanties, omdat die de praktijkgegevens bijhouden. Gegevens over gesteunde transacties zijn in vrijwel alle gevallen niet voor een geïnteresseerd publiek beschikbaar.
Een uitzondering daarop vormt de website van GERLING NCM, die sinds 1 augustus 2002 beknopte gegevens meldt van nieuw gesteunde transacties. Helaas ontbreekt het aan enige verdere toelichting, mede waardoor het moeilijk valt vast te stellen of de getoonde gegevens volledig zijn. Het lijkt niet echt de bedoeling te zijn dat buitenstaanders er iets van begrijpen. Dat deze gegevens op de website getoond worden is het gevolg van een instructie van het Ministerie van Financiën. Deze instructie lijkt op haar beurt een reactie op een beroep dat Both ENDS en Jubilee Nederland hebben gedaan op de Wet Openbaarheid van Bestuur (WOB) om inzicht te krijgen in alle bij ontwikkelingslanden uitstaande herverzekerde exportkredieten en investeringsgaranties. Na kritische vragen daarover in de Tweede Kamer, heeft de toenmalige staatssecretaris van Economische Zaken in het voorjaar van het jaar 2001 aangegeven hoe aspecten van maatschappelijk verantwoord ondernemen (MVO) in het financieel instrumentarium buitenland zullen worden opgenomen. Dit leidde tot het volgende overzicht:
5
Incorporatie van MVO aspecten in het Financieel Buitenland Instrumentarium OESO Richtlijnen
Milieu
Corruptie
Sociaal
EXPORT ORET/MILIEV BSE/ROF EKV SENO/GOM PSB
X X X X X
X O X O -
X X X X -
X 1 -
Investeringen IFOM RHI TA
X X X
X X X
X X X
X X X
Samenwerking PESP PSO PSOM
X X X
X X X
X X X
X X X
NB: relevantie van het MVO-aspect is per instrument aangegeven met X (toetsingsaspect), O (nog niet als toetsingsaspect gehanteerd) of – (niet als toetsingsaspect gehanteerd) (Bron:
Brief Staatssecretaris van Economische Zaken aan Tweede Kamer, 14 december 2001)
Hoe onderstaande twee nieuwere faciliteiten scoren op genoemde MVO aspecten is niet bekend gemaakt. IMF MOL Fonds
OESO Richtlijnen
Milieu
Corruptie
Sociaal
? ?
? ?
? ?
? ?
Uit het schema wordt duidelijk dat op het vlak van de exportondersteuning slechts in één geval gekeken wordt naar de sociale dimensies van de te ondersteunen transactie. In slechts twee gevallen wordt op de milieudimensies getoetst. Dat er meer aandacht is voor de OESO Richtlijnen voor multinationale ondernemingen en aspecten van corruptie laat zich mogelijk verklaren vanuit de internationale afspraken die op dit vlak binnen de OESO tussen industrielanden onderling zijn gemaakt. Over een eventuele toetsing van het financieel instrumentarium buitenland op de schuldendimensie is door de staatssecretaris niets gemeld. Opvallend in dit schema is dat aspecten van MVO beter geïntegreerd zijn in geval van steun
1
aan investeringen en samenwerking dan in geval van steun aan export. Om inzicht te krijgen in de mogelijke redenen daarvoor moeten de afzonderlijk soorten instrumenten van de Nederlandse overheid nader onder de loep worden genomen. Daarbij ligt niet het bovengehanteerde onderscheid naar type transactie dat gesteund wordt voor de hand. Beter is onderscheid te maken naar de aard van de verleende steun (vgl.: Eindrapportage benchmarkonderzoek financieel buitenland instrumentarium, PriceWaterhouseCoopers N.V., Den Haag, 16 april 2002): - Financieringsinstrumenten - Verzekeringsinstrumenten - Samenwerkings-/kennisinstrumenten
Een bron bij het Ministerie van Financiën suggereerde dat bij EKV, en alle exportbevorderende instrumenten, wel degelijk op sociale aspecten wordt getoetst in het kader van binnen de OESO ontwikkelde MVO-criteria.
6
Financieringsinstrumenten Financieringsinstrumenten leveren financiële steun aan bedrijven bij het sluiten van exporten/of investeringstransacties in het buitenland. Het gaat hierbij om subsidies in uiteenlopende soorten en maten. Hiertoe behoren 1.
2.
3.
4.
5.
ORET/Miliev, het MOL fonds, het NIMF, het IFOM en het ROF 2002. Per instrument is een schatting van het jaarlijks beschikbare budget aangegeven.
ORET/Miliev Budget € 105.000.000 Dit is een subsidieregeling van Ontwikkelingssamenwerking, uitgevoerd door de Nederlandse Investeringsbank voor Ontwikkelingslanden, een dochteronderneming van de FMO. Het gaat hier om schenkingen aan een overheid van een ontwikkelingsland ten behoeve van de aankoop in Nederland van kapitaalgoederen, diensten of werken. De schenking wordt aangevraagd door betrokken Nederlandse onderneming, is goed voor maximaal 35% van de totale transactie tot een maximum van € 45 miljoen. Het gaat hier om gebonden hulp. Sinds 1 januari 2002 is in OESO verband afgesproken dat hulp aan de Minst Ontwikkelde Landen (MOLs) niet meer gebonden mag zijn, en daarom is dit instrument niet meer voor die landen van toepassing. Voor die landen is het MOL Fonds speciaal in het leven geroepen, maar gegeven het specifieke karakter daarvan lijkt het er op dat veel gesubsidieerde Nederlandse leveranties van kapitaalgoederen, diensten of werken niet meer aan MOLs mogelijk zijn. MOL Fonds Budget € 45.000.000 Deze subsidieregeling is na de ontbinding van de hulp aan MOLs in 2002 speciaal in het leven geroepen voor de bevordering van Nederlandse risicodragende investeringen in infrastructuurprojecten in die landen. Het is de bedoeling dat de FMO aldus bijdraagt aan de mobilisatie van kapitaal van private investeerders en commerciële financiers. Een voorbeeld is de verstrekking van een achtergestelde lening, d.w.z. een lening die bij betalingsproblemen niet wordt teruggevorderd, van US$ 10 miljoen van de FMO ten behoeve van de controversiële Bujagali stuwdam in Oeganda. NIMF Budget € 11.000.000 Dit is een participatiefonds ter stimulering van directe buitenlandse investeringen in ontwikkelingslanden. Voor maximaal € 5 miljoen per transactie mag de FMO deelnemen aan risicodragende investeringen van internationale bedrijven, op basis van gelijke inleg. IFOM Budget € 4.500.000 Hiermee wordt geprobeerd de economische ontwikkeling van opkomende markten te stimuleren door het bevorderen van investeringen van Nederlandse midden- en kleinbedrijf (MKB) ondernemingen. Het Nederlandse risicodragend aandeel in de investering moet minimaal 40% zijn. Daartoe wordt risicodragend en achtergesteld krediet beschikbaar gesteld met een looptijd van 3-12 jaar. De omvang van het krediet varieert van € 45.000 – 2.300.000. De regeling beperkt zich tot een specifieke lijst van ruim 40 landen in het Zuiden en Centraal- en Oost-Europa. ROF 2002 Budget € 20.000.000 Het doel van deze regeling is het ondersteunen van Nederlandse ondernemers die een exportkrediet willen verschaffen aan een buitenlandse afnemer. Het gaat hier om subsidiebijdragen die de mogelijkheid verschaffen een concurrerende rente (OESO-consensusrente) aan te bieden op de exportfinanciering van kapitaalgoederen, aannemingswerken, technische ontwerpen en agrarisch uitgangsmateriaal. Normaliter dient het Nederlandse aandeel in de export minimaal 50% of € 12,5 miljoen te bedragen, maar in geval van defensieorders, vliegtuigorders en aannemingswerken van tenminste € 10 miljoen volstaat een Nederlands aandeel van 33,3%.
De eerste drie financieringsinstrumenten werken met middelen van het Ministerie van Buitenlandse Zaken (Ontwikkelingssamenwerking), terwijl de laatste twee met geld van het Ministerie van Economische Zaken wordt gefinancierd. Aangenomen moet worden dat het NIMF en het MOL Fonds aan dezelfde MVO criteria onderworpen zijn als de ORET/Miliev regeling, gezien het beleid van de FMO op dit gebied. Er is evenwel nauwelijks informatie beschikbaar over de toepassing van MVOcriteria in de praktijk. Er bestaan geen aanwijzingen dat er ooit aanvragen voor steun zijn afgewezen op grond van MVO criteria. Voorts kan ook worden geconstateerd dat niet alle financieringsinstrumenten wat betreft MVO coherent zijn, aangezien in tegenstelling tot de andere faciliteiten bij ROF 2002 niet sprake is
van toetsing op het vlak van milieu, noch op het vlak van sociale factoren. Al met al is er is geen harde garantie beschikbaar dat de steun die via deze financieringsinstrumenten aan Nederlandse bedrijven wordt gegeven geen negatieve gevolgen heeft voor de duurzame ontwikkeling van betrokken ontwikkelingslanden. Daarbij moet ook bedacht worden dat de financiële steun slechts een deel is van de totale kosten van de gesteunde projecten. Omdat de steun de vorm van subsidies heeft, is er niet sprake van een directe bijdrage aan de verhoging van de schuldenlast van ontwikkelingslanden. Maar de resterende en grootste delen van gesteunde projecten worden vaak wel met kredieten gefinancierd, en kunnen dus bijdragen aan het vergroten van onhoudbare schulden. Juist omdat
7
financieringssteun de doorslag kan geven tot het aangaan van dergelijke kredieten, is het noodzakelijk dat hierop ook bij financieringsinstrumenten wordt gelet. Het ontbreekt aan
informatie om vast te stellen of dit op een adequate manier gebeurt, ook waar het de inzet van middelen van ontwikkelingssamenwerking betreft.
8
Verzekeringsinstrumenten Verzekeringsinstrumenten bieden bedrijven de mogelijkheid om commerciële en politieke risico’s af te dekken. Het gaat hierbij om risico’s die niet goed te verzekeren zijn zonder de steun van een overheid. Immers, overheden kunnen in de markt veel meer invloed uitoefenen dan de meeste bedrijven en verzekeringsmaatschappijen. Zo kan een overheid er bij exportkredieten voor zorgen dat de afnemer of de overheid van het land waar de afnemer is gevestigd het geleverde krediet afbetaalt. In geval van investeringen kan de overheid bijvoorbeeld een sanctie aan het gastland opleg6.
7.
8.
2
EKV Obligo € 6.000.000.000 De exportkredietverzekeringsfaciliteit (EKV) heeft tot doel Nederlandse exporteurs te verzekeren tegen de betalingsrisico’s die ze lopen. Het gaat hier met name om de export van kapitaalgoederen en de uitvoering van aannemingswerken, waarbij vaak lange betalings- en uitvoeringstermijnen gelden. GERLING NCM biedt op dit vlak verschillende typen verzekeringen en financieringsinstrumenten die door de Nederlandse overheid worden herverzekerd. Er geldt een minimale krediettermijn van 1 jaar. De exporteur betaalt een dusdanige premie dat de schadeclaims op langere termijn opwegen tegen de betaalde premies, en de regeling de schatkist dus geen geld kost. In principe geldt een eigen risico van 5-25%, dat sinds najaar 2002 in bepaalde gevallen ook door de exporteur kan worden afgekocht. De dekkingsmogelijkheden van de EKV worden per land vastgesteld, en zijn afhankelijk van de financieel-economische ontwikkelingen ter plaatse aan fluctuaties onderhevig. Bij de uitvoering van de EKV zijn naast GERLING NCM ook nog De Nederlandse Bank (DNB) en het Ministerie van Financiën betrokken. SENO/GOM Obligo € onbekend De SENO en GOM faciliteiten zijn aanvullend op het EKV en vooral van toepassing in landen waar de EKV niet van toepassing is. De SENO faciliteit biedt exporteurs verzekeringsmogelijkheden voor tegen betalingsrisico’s in een aantal Oost-Europese landen en Indonesië. Er zijn striktere voorwaarden dan in het geval van EKV, en de koersrisicoverzekering en werktuigverzekering zijn niet mogelijk. De minimale krediettermijn is twee jaar, en het maximaal te verzekeren bedrag is € 10 miljoen. De GOM faciliteit biedt een vergelijkbare verzekering, maar in dit geval voor exporteurs naar ontwikkelingslanden die voor steun van de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking in aanmerking komen. Belangrijkste voorwaarde voor een GOM verzekering is een schenking voor de financiering van een deel van de transactie vanuit ORET/Miliev. Een opmerkelijk verschil met de uitvoering van EKV is dat in het geval van SENO en GOM de herverzekering niet bij het Ministerie van Financiën plaatsvindt, maar namens het Ministerie van Economische Zaken is ondergebracht bij de Stichting Economische Samenwerking Nederland en Opkomende Markten. RHI Obligo € 453.000.000 De Regeling Herverzekering Investeringen (RHI) is een verzekering voor Nederlandse ondernemingen van de niet-commerciële risico’s van duurzame investeringen in het buitenland. Het gaat hierbij om risico’s als onteigening, oorlog, transferbelemmeringen of contractbreuk door de overheid in het gastland. Het eigen risico is 10%, de investering dient uiterlijk 5 jaar na de aanvang van de verzekering te zijn voltooid, en de looptijd van de verzekering bedraagt vanaf de datum van voltooiing van de investering maximaal 15 jaar. Het plafond van een polis bedraagt € 46.000.000 per transactie. De maximale schadevergoeding is 200% van de aanvangswaarde van de investering, zodat voor iedere investering het dubbele van het verzekerde bedrag wordt gereserveerd. Een belangrijke voorwaarde is voorts dat er in principe een investeringsbeschermingsovereenkomst (IBO) van het gastland met Nederland moet zijn afgesloten. In geval een IBO ontbreekt moet er worden aangetoond dat er anderszins voldoende juridische garanties voor investeerders bestaan.
Voor elk van de genoemde (her)verzekeringsinstrumenten geldt dat schadeclaims die GERLING NCM moet uitbetalen doorberekend worden aan de Nederlandse overheid. De Nederlandse overheid probeert vervolgens de betreffende claim te verhalen op de overheid van het land waar de Nederlandse ondernemer schade heeft opgelopen. Het vorderen van dergelijke claims is een specialisme dat de Nederlandse overheid ook aan GERLING NCM uitbesteedt, in dit geval aan de 2
gen indien zo’n land zou besluiten een buitenlandse investering te onteigenen (nationaliseren). Het is om dit soort redenen dat de overheden van de meeste industrielanden hun bedrijfsleven bij zaken in het buitenland ondersteunen met verzekeringsinstrumenten. Zoals bij alle normale verzekeringen, moet het betrokken bedrijf dat een verzekeringspolis afsluit hiervoor overigens wel een premie betalen. In Nederland gaat het daarbij om een drietal faciliteiten: de exportkredietverzekeringsfaciliteit (EKV), SENO / GOM, en de Regeling Herverzekering Investeringen (RHI).
incasso afdeling van dit bedrijf. In die gevallen waar sprake is van onhoudbare schulden, kan het blijken dat ook GERLING NCM niet in staat is de specifieke Nederlandse vorderingen te innen. In dat geval wordt meestal geprobeerd in internationaal verband een regeling te treffen. Daartoe wordt regelmatig overlegd in het kader van de zogenaamde Club van Parijs. In ernstige gevallen wordt in dit overlegorgaan soms besloten tot gedeeltelijke kwijtschelding van schulden. Volgens afspraken in het kader
Obligo staat voor de totale waarde van alle verzekerde transacties.
9
van de OESO mogen dergelijke schuldenkwijtscheldingen door de crediteuren ten laste worden gebracht van het officiële budget voor ontwikkelingssamenwerking (ODA). Gezien de omvang van de exportkredietschulden van ontwikkelingslanden, verdient het voorkomen van dit soort schulden veel meer aandacht. Daarbij gaat het in de eerste plaats om de manier waarop door Nederland bepaald wordt of een land al dan niet voor een exportkrediet in aanmerking komt (landenlijst), en hoe de hoogte van het plafond per land wordt vastgesteld. Tot nu toe worden dit soort besluiten in de beslotenheid van een ambtelijke adviescommissie genomen. Onduidelijk is hoe belangen van exporteurs – in relatie tot de buitenlandse concurrentie – afgewogen worden tegenover de belangen van duurzame ontwikkeling van ontvangende landen. Voorts moet opnieuw gekeken worden naar de manier waarop individuele transacties worden gesteund. Hoe wordt beoordeeld dat exporten/of investeringstransacties bijdragen aan de duurzame ontwikkeling van een land? Meer duidelijkheid dient te worden verschaft hoe in de praktijk MVO aspecten worden betrokken in beoordelingsprocedures van transacties. Zo
mag het opmerkelijk heten dat een milieutoets voor het EKV is ingevoerd, terwijl dat (nog) niet het geval is voor SENO/GOM. Juist deze laatste regeling is immers bij uitstek bedoeld voor opkomende markten. Er zijn garanties nodig dat de standaarden en procedures van ontwikkelingssamenwerking niet door de beleidsinstrumenten van andere ministeries ondermijnd worden. Voor dit alles is een veel grotere transparantie ten aanzien van de gebruikte standaarden en procedures noodzakelijk. Het achteraf (ex post) openbaar maken van gegevens over gesteunde transacties is volstrekt onvoldoende. Voor een adequate bijdrage van export en investeringen aan duurzame ontwikkeling is het essentieel dat er draagvlak bestaat onder de lokale bevolking en andere betrokken belangengroepen. Zij moeten vooraf over transacties worden geraadpleegd, en daartoe is voorafgaand (ex ante) aan besluiten over steun openbaarheid van gegevens noodzakelijk. Dit is overigens al geruime tijd gebruikelijk bij instellingen als de Wereldbank, en ook andere ECAs (o.a. EDC in Canada, JBIC in Japan) hebben reeds vormen van ex ante transparantie ingevoerd.
10
Samenwerkings-/kennisinstrumenten De samenwerkings- en kennisinstrumenten zijn vooral gericht op het ondersteunen van Nederlandse bedrijven met kennis op het vlak van exporten en investeringen in het buitenland. Ook wordt met deze instrumenten het aangaan van samenwerkingsverbanden ondersteund. Het gaat hierbij om: het Programma Samenwerking Oost-Europa (PSO), het Pro9.
10.
11.
12.
13.
gramma Samenwerking Opkomende Markten (PSOM), het Programma voor Investeringsbevordering en Technische Assistentie voor Ontwikkelingslanden (IBTA), het Programma Economische Samenwerking Projecten (PESP), en het Programma Starters Buitenlandse Markten (PSB).
PSO Budget € 43.500.000 Het Programma Samenwerking Oost-Europa beoogt Nederlandse bedrijven te ondersteunen in het verwerven van een goede positie in de ontwikkelende markteconomieën van Centraal- en Oost-Europa. In dit kader wordt financiële ondersteuning gegeven aan projecten van bedrijven die gericht zijn op de overdracht van kennis en deskundigheid. Projecten die directe samenwerking met bedrijven in genoemde regio beogen kunnen meedingen naar steun in een openbare aanbesteding. Ook ondersteunt het Ministerie van Economische Zaken via dit programma een aantal thematische activiteiten van bedrijven. PSOM Budget € 30.000.000 Het Programma Samenwerking Opkomende Markten beoogt Nederlandse ondernemers te ondersteunen die overwegen te investeren in ontwikkelingslanden. Het gaat hierbij om subsidies van ontwikkelingssamenwerking door een deel van de kosten van een investeringsproject te financieren. Voorwaarde is wel dat er met lokale partners wordt samengewerkt. In de praktijk lijken met name MKB bedrijven gebruik te maken van PSOM. Overigens is het programma beperkt tot investeringen in een beperkt aantal ontwikkelingslanden. IBTA Budget € 7.000.000 Het Programma voor Investeringsbevordering en Technische Assistentie voor Ontwikkelingslanden ondersteunt Nederlandse bedrijven die samenwerken met bedrijven in opkomende economieën in Azië, Afrika en Latijns-Amerika. Het is gericht op versterking van het lokale bedrijfsleven aldaar, door Nederlandse bedrijven aan kansen te helpen in te spelen op de vraag naar buitenlandse investeringen, participaties, management methoden en technologieën. Er worden subsidies of zachte leningen verschaft. PESP Budget € 11.000.000 Het Programma Economische Samenwerking Projecten ondersteunt Nederlandse bedrijven bij het verwerven van exportorders en het bevorderen van bilaterale samenwerking. Daarbij zijn andere geïndustrialiseerde landen uitgesloten. Financiële bijdragen worden geven voor ondermeer: projectidentificaties, haalbaarheidsstudies, uitzending deskundigen, etc. De maximum subsidie bedraagt 67% van de begrote kosten met een maximum van € 139.312 per project. PSB Budget € 2.700.000 Het Programma Starters Buitenlandse Markten beoogt steun te geven aan MKB-bedrijven met geen of weinig exportervaring. De ondersteuning bestaat uit gratis advies bij het opstellen en uitvoeren van een exportplan en een bijdrage in de kosten van een aantal in het plan genoemde activiteiten. De subsidie bedraagt 50% van de gemaakte kosten tot een maximum bedrag van € 11.500 per project. Het programma is van toepassing op alle landen ter wereld.
De hier opgesomde samenwerkings- en kennisinstrumenten hebben elk hun specifiek karakter. Omdat het steun maatregelen betreft, liggen er vaak duidelijke raakvlakken met de financieringsinstrumenten. Afgezien van de mededeling van de vroegere staatssecretaris dat al deze steunmaatregelen voorzien zijn van een MVO-toets, zijn er verder weinig gegevens
beschikbaar van de manier waarop betreffende toetsen vorm krijgen. Net als bij de financieringsinstrumenten is ook hier de vraag opportuun hoe een evenwicht wordt gevonden tussen het belang van een duurzame economische ontwikkeling in het Zuiden en het export/investeringsbelang van de Nederlandse onderneming die steun krijgt.
Andere vormen van overheidssteun Volledigheidshalve moet worden opgemerkt dat het bedrijfsleven niet alleen via het financieel instrumentarium buitenland steun geniet bij het zaken doen over de grens. Er zijn allerlei andere vormen van dergelijke steun, zoals: fiscale maatregelen bilaterale investeringsbeschermingsovereenkomsten (IBOs) emissiereductie bijdragen (CDM/JI) Ook deze vormen van steun kunnen in de praktijk leiden tot een grotere druk op ontwikkelingslanden om het gesubsidieerde aanbod van goederen en investeringen van industrielanden te accepteren, ook als dit een eigen duurzame economische ontwikkeling in de weg staat. Door de vele bilaterale IBOs van Nederland met andere landen is het ook voor buitenlandse bedrijven vaak gunstig een postadres in Nederland, een zogenaamd trustkantoor, te hebben als platform voor gunstige handelsvoorwaarden met ontwikkelingslanden. Al dergelijke maatregelen vallen evenwel buiten het bestek van dit betoog. Voor verdere informatie op dit vlak loont het de moeite de website van de EVD (Ministerie van Economische Zaken) te raadplegen: www.evd.nl
11
Conclusies en aanbevelingen In het voorgaande is een overzicht gegeven van de belangrijkste financiële instrumenten die de Nederlandse overheid inzet om het bedrijfsleven in het buitenland een steuntje in de rug te geven. De centrale vraag daarbij was of bij deze steun het belang van betrokken Nederlandse bedrijven (en de Nederlandse economie als geheel) voldoende wordt afgewogen tegen het belang van het Zuiden om een eigen duurzame economische ontwikkeling op gang te helpen. Deze vraag is niet met een volmondig ja te beantwoorden. Ook is het niet mogelijk de vraag met een duidelijk nee te beantwoorden. Het valt zeker niet uit te sluiten dat sommige door de overheid gesteunde exporten en investeringen positieve ontwikkelingseffecten hebben. Ook met betrekking tot de vraag rond schulden moet het antwoord zijn dat niet kan worden uitgesloten dat het financieel instrumentarium buitenland tot gevolg heeft dat de schuldenlast van ontwikkelingslanden toeneemt. Om te bewerkstelligen dat dergelijke negatieve effecten kunnen worden uitgesloten, zijn in ieder geval de volgende aanbevelingen op zijn plaats. - Uitvoering Allereerst valt op dat er een nogal uiteenlopend aantal instrumenten is ontwikkeld onder verantwoordelijkheid van verschillende ministeries, en uitgevoerd door diverse instellingen. Daardoor is niet duidelijk welke ondersteuning door wie gegeven wordt. Met vragen wordt de geïnteresseerde buitenstaander al gauw van het kastje naar de muur gestuurd. Aangenomen mag worden dat ook het Parlement een helder overzicht en inzicht moet ontberen. Aanbeveling: Breng de uitvoering van het Financieel Instrumentarium Buitenland onder bij één uitvoeringsinstantie, en plaats deze instantie inzake de waarborging van de belangen van duurzame ontwikkeling van het Zuiden onder toezicht van het Ministerie voor Ontwikkelingssamenwerking. - Transparantie Geen van de verschillende faciliteiten heeft een actief informatie beleid. Gegevens van welke transacties in welke landen worden gesteund zijn niet in alle gevallen beschikbaar, en van ex ante informatie die voorafgaat aan besluitvorming over een transactie en beschikbaar is voor mogelijke lokale belangengroepen is geen sprake. Aanbeveling: Voer voor alle faciliteiten onder het Financieel Instrumentarium Buitenland een
ex ante informatie beleid in, en creëer daarmee de gelegenheid voor stakeholder consultaties in de gastlanden - MVO-criteria MVO standaarden worden niet bij alle faciliteiten gehanteerd. De redenen waarom in sommige gevallen wel en in andere gevallen geen milieutoets van toepassing is zijn niet duidelijk. Het mag voorts opmerkelijk heten dat bij de meeste financieringsinstrumenten niet naar sociale impacten wordt gekeken, terwijl dat bij de verzekeringsinstrumenten wel moet gebeuren. De beleidsmatige consistentie hiervan is twijfelachtig. Er lijkt ook niet sprake van inzicht inzake de schuldeneffecten van gesteunde transacties, laat staan dat er sprake is van beleid dat vergroting van de schuldenlast van ontwikkelingslanden bewust helpt verminderen. Aanbeveling: Formuleer meetbare en controleerbare standaarden en procedures voor het Financieel Instrumentarium Buitenland op het vlak van: - informatie beleid / transparantie; - publieke participatie; - schulden; - mensenrechten; - milieu; - corruptie. - Evaluatie Van een aantal faciliteiten zijn evaluatie studies beschikbaar. In deze evaluaties is echter nauwelijks aandacht gegeven aan de ontwikkelingsimpact van betrokken faciliteit. In 2002 is een studie verschenen waarin het instrumentarium vergeleken is met dat van een aantal andere industrielanden (Eindrapportage benchmarkonderzoek financieel buitenland instrumentarium, PriceWaterhouseCoopers N.V., Den Haag, 16 april 2002). In dit document wordt geconcludeerd dat de Nederlandse steun aan het bedrijfsleven redelijk concurreert ten opzichte van buitenlandse instrumenten. Ook hier echter weinig over de effecten op duurzame ontwikkeling in het Zuiden. Gezien de omvangrijke budgetten die met het gehele Financieel Instrumentarium Buitenland zijn gemoeid, zou meer inzicht in de bedoelde en onbedoelde effecten ervan op zijn plaats zijn. Aanbeveling: Laat de Algemene Rekenkamer een studie maken van de interne consistentie van het Financieel Instrumentarium Buitenland en haar coherentie met het ontwikkelingsbeleid van de overheid.
12
Jubilee Nederland wordt gefinancierd door Cordaid, Novib, andere coalitieorganisaties en de NCDO.
