Overheidsinterventies in de auto industrie. Te veel actie en te weinig strategie. Jo Van Biesebroeck Nu de saga van het faillissement van General Motors, de uitverkoop van Opel, en de waarschijnlijke sluiting van Opel Antwerpen stilaan naar zijn eindpunt loopt is, loont het de moeite om te kijken welke lessen we kunnen trekken uit de vele overheidsinterventies in de auto sector. Dit is van belang voor Vlaanderen want er zijn hier nog drie andere assemblagefabrieken die om de vier à vijf jaar een nieuw product moeten “verdienen”. Het is ook van belang voor Europa omdat de afbouw van de overcapaciteit in de sector nog heel wat jaren zal duren en landen zullen verder concurreren om hun vestigingen open te houden. Ik beperk me tot drie observaties die de verschillende landen zijn teruggekomen. Alle drie duiden ze op het belang van een grondige analyse alvorens tot interventies over te gaan. De economische wetenschap analyseert strategische bedrijfsbeslissingen met speltheorie. Het onderscheid tussen een actie en een strategie is een van de moeilijkste concepten voor studenten. Een strategie is gedefinieerd als een compleet contingent plan van acties die alle mogelijk voorkomende situaties dekt en dus moet preciseren welke actie zal ondernomen worden als onzekerheid zich op verschillende manieren oplost. De meeste overheidsinterventies worden gekenmerkt door een overvloed aan acties met te weinig aandacht voor een strategie. 1. Eens de geldkraan open staat is die erg moeilijk weer te sluiten. Dit is altijd al het geval geweest voor investeringssubsidies in deze sector. Eens een regering een reputatie verwerft om klaar te staan met subsidies om nieuwe projecten aan te trekken, zullen zelfs bestaande bedrijven proberen steun te krijgen voor elke bijkomende investering. De autobedrijven zijn dan ook gespecializeerd geraakt in het uitspelen van verschillende landen, staten, of provincies tegen mekaar om zoveel mogelijk geld los te krijgen. In de huidige crisis zijn de bedragen echter onredelijk hoog geworden. De V.S. hebben natuurlijk de kroon gespand. Een eerste plan van $30 miljard voor elk bedrijf dat wil investeren in groene technologien, is al snel gevolgd door overbruggingsleningen voor Chrysler en GM, faillissementsfinanciering, kapitaalinbreng, en meerder bailouts van de financieringsarm van GM. Al bij al heeft GM in de V.S. al zeker $50 miljard ontvangen. Ook Duitsland heeft Opel al €1.5 miljard toegestopt alvorens er enige duidelijkheid gecreëerd is over de toekomst van de Europese ex-dochter van GM. Een extra €3 miljard liggen klaar voor de hoogste bieder, maar de drie overblijvende herstructureringsplannen worden met groeiend scepticisme bekeken. Zelfs het beste bod is nog zeer problematisch: Magna zou in Rusland en misschien zelfs China of de VS met GM willen concurreren en niet bereid zijn de hoge licentieprijs te betalen voor de Opel technologie die nu eigendom is van GM.
Op een per capita basis spant Canada weliswaar de kroon. De steun voor het failliete GM komt neer op €835,000 per werknemer die het concern tegen eind 2010 nog zal tewerk stellen. Het is natuurlijk ook nog lang niet gedaan. Als het doel is arbeidsplaatsen in stand te houden stellen de regeringen eigenlijk een onbeperkt commitment om telkens met vers geld over de brug te komen. Bij een nieuwe probleem is al het oude geld dat al verkist is van geen tel meer, een gezonken kost in het jargon. 2. Een valabel business plan is een erg rekbaar begrip. Net als elke andere overheid hameren ook de Vlaamse ministers er op dat er enkel geld kan gestoken worden in bedrijven die een robuust en geloofwaardig business plan kunnen voorleggen. Er zal geen geld gestort worden in bodemloze putten. Helaas is het enorm moeilijk om deze retoriek ook in daden om te zetten. De Zweedse regering was zeker de meest principiële, tot onlangs tenminste. Slechts enkele dagen nadat ze officieel aangekondigd had geen interesse te hebben om als nieuwe aandeelhouder vers kapitaal in Saab te steken, vroeg Saab het faillissement aan. De regering is bij haar standpunt gebleven dat geld steken in een bedrijf dat jarenlang verlieslatend is niet de beste aanwending is van belastingsgeld. Ze stond klaar om een nieuwe eigenaar bij te staan met kredietgaranties indien nodig, maar ze wil onder geen beding participeren in het kapitaal. De Zweedse Eerste Minister Frederik Reinfeldt formuleerde het onlangs als volgt: "The problem with the car industry lies in the overproduction of cars that nobody wants to buy. Well, I must tell you: when a ship is sinking my main aim is to save the sailors - not the ship." Een paar maanden later klonk het ineens anders. Toen werd een akkoord getekend waarbij Koenigsegg, een klein Zweeds bedrijf dat exclusieve wagens bouwt, Saab overneemt. De Zweedse overheid staat garant voor een €500 miljoen lening bij de Europese investeringsbank. Zelf al geeft niemand het nieuwe bedrijf veel kans op slagen, het business plan is blijkbaar realistisch genoeg. Vorig weekend verkondigde Nellie Kroes nog in een interview dat “als ook de auto-industrie staatssteun krijgt ..valt het niet uit te leggen”, aan sceptische Poolse scheepswerfarbeiders, bedoelde ze. Een paar dagen later heeft ze als Europees commissaris de staatssteun aan de betrokken Poolse werf wel gewoon toegestaan, en staat haar nu niets nog in de weg om hetzelfde te doen voor Opel. Het plan dat een week geleden nog onuitlegbaar leek is ineens een goede economische beslissing geworden—het criterium om steun toe te laten. 3. Bij de afweging tussen korte termijn baten en lange termijn schade is de overheid, meer nog dan de falende bedrijfsleiders die ze vervangt, gefocust op de korte termijn.
In Duitsland heeft de schrootpremie de verkoop van wagens op de korte termijn enorm aangezwengeld, maar dit heeft de Duitse belastingbetaler handenvol geld gekost, geld dat niet meer aan andere crisismaatregels kan besteed worden. De vrees bestaat ook dat het merendeel van de aankopen enkel vooruitgeschoven zijn en dat de verkoopsterugval enkel uitgesteld is. Dit is exact een van de grote redenen die GM in de VS in de problemen gebracht heeft. Na de aanslagen van 9/11 wagens heeft het bedrijf jarenlang wagens met verlies verkocht om zijn fabrieken draaiende te houden. In de VS heeft de afwikkeling van de versnelde faillissementsprocedures van Chrysler en GM tot heel wat wettelijk handengewring geleid. Onder de Chapter 11 procedure kan de faillissementsrechter vrij beslissen hoeveel de verschillende schuldeisers moeten inleveren als beslist wordt om het bedrijf te laten doorstarten. Normaal laat die zich sterk leiden door de wettelijk geregelde compensatie volgorde die moet gevolgd worden als tot effectieve liquidatie zou overgegaan worden. Onder druk van de overheid, die beloofde om veel vers geld in te brengen, is er sterk afgeweken van de normale compensatieregels. De grootste bron van controverse is dat de vakbonden uiteindelijk 60% krijgen van het bedrag dat hun verschuldigd was in een fonds voor supplementaire pensioen en gezondheidszorg verplichtingen. Niet-gewaarborgde obligatiehouders daarentegen kregen slechts 10 cent voor elke dollar schuld en gewaarborgde obligatiehouders 29 cent. Zeker deze laatste groep voelt zich tekort gedaan omdat zij bij liquidatie volledig vergoed zouden worden, dollar voor dollar, uit de opbrengst van de activa alvorens de vakbonden ook maar één cent zouden krijgen. In de toekomst zullen investeerders misschien twee keer nadenken alvorens geld te steken in een noodleidend bedrijf met pensioen of gezondheidszorg verplichtingen aan zijn werknemers. De kans bestaat nu immers dat zelfs gewaarborgde leningen in een faillissementsprocedure ondergeschikt zullen raken. Het is best mogelijk dat dit precedent tot meer faillissementen leidt. Conclusie Een belangrijke reden voor het gebrek aan strategie, lijkt me, is de zeer onduidelijke rol die de overheid toebedeelt is of die ze zichzelf toegeëigend heeft. Is het echt de taak van de overheid, zoals de Obama administratie gedaan heeft zelfs voor ze aandeelhouder werd, om bedrijfsleiders aan te stellen, loonsverminderingen op te leggen aan de vakbonden, meebeslissen welke bedrijven openblijven en welke sluiten? President Obama heeft verder aangegeven dat de Amerikaanse overheid, als hoofdaandeelhouder, de toekomstige modellenpolitiek van GM en Chrysler wil beïnvloeden: Er moeten meer milieuvriendelijke wagens ontwikkeld worden. Het hoge verbruik van nieuwe Amerikaanse wagens is een aanbodsprobleem, zo lijkt de redenering, maar de belasting op benzine verhogen, wat al meer dan tien jaar niet gebeurd is en de vraag naar zuinige wagens zeker zou stimuleren, is niet aan de orde. In Duitsland is de overheid erg nabij betrokken bij de selectie van een overname kandidaat voor Opel. Het wordt meer en meer duidelijk dat de afwezigheid van een duidelijk selectiecriterium de procedure
heel wat moeilijker maakt. De Duitse en Amerikaanse overheden staan ook meer en meer tegenover elkaar. De eerste wil voornamelijk arbeidsplaatsen in Duitsland behouden. De tweede wil toekomstige concurrentie tussen GM en Opel, voornamelijk in Rusland, China, en de VS, vermijden, en wil een rendement bekomen voor de huidige GM technologie, zelfs al is die voor een deel ontwikkeld door Opel. Aan de start van een nieuwe Vlaamse regering is het zeker nuttig om de rol van de overheid, die met de huidige crisis zeker in vraag staat, beter en meer expliciet te definiëren. Eerst een strategie, dan acties.
Finale versie (herschreven Ward Daenen) Zonder staalharde strategie, geen belastingsgeld voor automobiel Johannes Van Biesebroeck vindt dat overheden autofabrieken onbezonnen geld blijven toesteken Johannes Van Biesebroeck is professor Economie aan de KU Leuven. Hij voert onderzoek naar de auto-industrie en adviseert de Canadese overheid inzake industrieel beleid en internationale handel. Net zoals hun buitenlandse collega’s hameren de Vlaamse ministers er steeds weer op dat er enkel geld kan gestoken worden in bedrijven die een robuust en geloofwaardig businessplan kunnen voorleggen. «Helaas blijkt het o zo moeilijk om deze retoriek ook in daden om te zetten», merkt Jo Van Biesebroeck. Nu de saga van het faillissement van General Motors, de uitverkoop van Opel, en de waarschijnlijke sluiting van Opel Antwerpen stilaan een eindpunt bereikt, loont het de moeite te kijken welke lessen we kunnen trekken uit de talrijke overheidsinterventies in de autosector. Vlaanderen heeft daar alle belang bij, want met Volvo Gent, Ford Genk en Audi in Vorst zijn hier nog drie andere assemblagefabrieken die om de vier à vijf jaar een nieuw product moeten “verdienen”. Het is ook van belang voor Europa omdat de afbouw van de overcapaciteit in de sector nog heel wat jaren zal duren en landen zullen verder concurreren om hun vestigingen open te houden. Ik beperk me tot drie observaties die bijna overal ter wereld terugkomen. Alle drie duiden ze op het belang van een grondige analyse, alvorens tot (staats)interventie over te gaan. Maar eerst een stukje theorie. Er is een verschil tussen een actie en een strategie. Studenten krijgen dat onderscheid - heb ik al gemerkt maar moeilijk onder de knie. Voor politici geldt kennelijk hetzelfde, want de meeste overheidsinterventies zijn gekenmerkt door een overvloed aan losse acties in plaats van een staalharde strategie, die een compleet plan van acties omvat die antwoord bieden op alle mogelijke situaties. 1. Eens de geldkraan open staat is die erg moeilijk weer te sluiten. Maar dat is altijd al het geval geweest voor investeringssubsidies in deze sector. Eens een regering een reputatie verwerft om klaar te staan met subsidies om nieuwe projecten aan te trekken, zullen zelfs bestaande bedrijven proberen steun te krijgen voor elke bijkomende investering. De autobedrijven zijn dan ook gespecialiseerd geraakt in het uitspelen van verschillende landen, staten, of provincies tegen mekaar om zoveel mogelijk geld los te krijgen. In de huidige crisis zijn de bedragen echter onredelijk hoog geworden. De VS spannen de kroon. Een eerste plan van 30 miljard dollar voor elk bedrijf dat wil investeren in groene technologieën, is al snel gevolgd door overbruggingsleningen voor Chrysler en GM, faillissementsfinanciering, kapitaalinbreng, en meerder bailouts van de financieringsarm van GM. Al bij al heeft GM in de VS al zeker 50 miljard dollar ontvangen. Ook Duitsland heeft Opel al 1,5 miljard euro toegestopt, nog voor er welke duidelijkheid dan ook is gecreëerd over de toekomst van de Europese ex-dochter van GM. Een extra 3 miljard euro liggen klaar voor
de hoogste bieder, maar de drie overblijvende herstructureringsplannen worden met groeiend scepticisme bekeken. Zelfs het beste bod is nog zeer problematisch: Magna zou in Rusland en misschien zelfs China of de VS met GM willen concurreren en niet bereid zijn de hoge licentieprijs te betalen voor de Opel technologie die nu eigendom is van GM. Per capita gerekend, spant Canada evenwel de kroon. De steun voor het failliete GM komt daar neer op 835.000 euro per werknemer die het concern tegen eind 2010 nog tewerk zal stellen. Het is ook nog lang niet gedaan. Als het aankomt op het instandhouden van arbeidsplaatsen, engageren de regeringen zich zonder beperkingen om telkens met vers geld over de brug te komen. Bij een nieuwe probleem is al het oude geld dat al verkast is van geen tel meer. ‘Een gezonken kost’, heet dat in jargon. 2. Een valabel businessplan is een erg rekbaar begrip. Net als elke andere overheid hameren ook de Vlaamse ministers er op dat er enkel geld kan gestoken worden in bedrijven die een robuust en geloofwaardig businessplan kunnen voorleggen. Er zal geen geld gestort worden in bodemloze putten. Helaas blijkt het o zo moeilijk om deze retoriek ook in daden om te zetten. Zelfs de principiële Zweden zijn onlangs overstag gegaan. Een paar dagen nadat de Zweedse regering officieel maakte geen interesse te hebben om als nieuwe aandeelhouder vers kapitaal in Saab te steken, vroeg Saab het faillissement aan. De regering hield het been stijf: ze stond klaar om een nieuwe eigenaar met kredietgaranties bij te staan, dat wel, maar wou onder geen beding belastingsgeld steken in een bedrijf dat al jaren verlies maakt. De Zweedse Eerste Minister Frederik Reinfeldt formuleerde het zo: "The problem with the car industry lies in the overproduction of cars that nobody wants to buy. Well, I must tell you: when a ship is sinking my main aim is to save the sailors - not the ship." Maar enkele maanden later klonk ineens andere taal. Toen werd een akkoord getekend waarbij Koenigsegg, een klein Zweeds bedrijf dat exclusieve wagens bouwt, Saab overneemt. De Zweedse overheid staat garant voor een lening van 500 miljoen euro bij de Europese investeringsbank. Zelf al geeft niemand het nieuwe bedrijf veel kans op slagen, het business plan is blijkbaar realistisch genoeg. Vorig weekend verkondigde Europees commissaris Neelie Kroes nog in een interview dat als de auto-industrie staatssteun krijgt dat «niet uit te leggen» valt aan Poolse scheepswerfarbeiders die het water aan de lippen staat. Maar kijk: intussen heeft Kroes de staatssteun aan die Poolse werf wel gewoon toegestaan, en staat niets nog in de weg om hetzelfde te doen voor opel. Het plan dat een week geleden niet uit te leggen viel blijkt ineens een goede economische beslissing geworden. 3. Bij de afweging tussen korte termijn baten en lange termijn schade is de overheid, meer nog dan de falende bedrijfsleiders die ze vervangt, gefocust op de korte termijn. In Duitsland heeft de schrootpremie de verkoop van wagens op de korte termijn enorm aangezwengeld, maar dit heeft de Duitse belastingbetaler handenvol geld gekost, geld dat niet meer aan andere crisismaatregels kan
besteed worden. De vrees bestaat ook dat het merendeel van de aankopen enkel vooruitgeschoven zijn en dat de verkoopsterugval enkel uitgesteld is. Dit is exact een van de grote redenen die GM in de VS in de problemen gebracht heeft. Na de aanslagen van 9/11 heeft het bedrijf jarenlang met verlies wagens verkocht om zijn fabrieken draaiende te houden. In de VS heeft de afwikkeling van de versnelde faillissementsprocedures van Chrysler en GM tot heel wat wettelijk handengewring geleid. Onder de Chapter 11 procedure kan de faillissementsrechter vrij beslissen hoeveel de verschillende schuldeisers moeten inleveren als hij het bedrijf laat doorstarten. Normaal wordt hierbij nauw aangesloten bij de wettelijk geregelde compensatie volgorde die geldt in geval van liquidatie. Onder druk van de overheid, die beloofde om veel vers geld in te brengen, is er sterk afgeweken van de normale compensatieregels. De grootste bron van controverse is dat de vakbonden uiteindelijk 60% krijgen van het bedrag dat hun verschuldigd was in een fonds voor supplementaire pensioen en gezondheidszorg verplichtingen. Niet-gewaarborgde obligatiehouders daarentegen kregen slechts 10 cent voor elke dollar schuld en gewaarborgde obligatiehouders 29 cent. Zeker deze laatste groep voelt zich tekort gedaan omdat zij bij liquidatie volledig vergoed zouden worden, dollar voor dollar, uit de opbrengst van de activa alvorens de vakbonden ook maar één cent zouden krijgen. In de toekomst zullen investeerders misschien twee keer nadenken alvorens geld te steken in een noodlijdend bedrijf met pensioens- of gezondheidszorgverplichtingen voor zijn werknemers. De kans bestaat dat zelfs gewaarborgde leningen in een faillissementsprocedure ondergeschikt zullen raken. Het is best mogelijk dat dit precedent tot meer faillissementen leidt. Een belangrijke reden voor het gebrek aan strategie, lijkt me, is de onduidelijke rol die de overheid toebedeeld is of die ze zichzelf toegeëigend heeft. Is het echt de taak van een overheid, zoals die in de VS om, zelfs nog voor ze aandeelhouder werd, bedrijfsleiders aan te stellen, loonsverminderingen op te leggen aan de vakbonden, mee te beslissen welke bedrijven openblijven en welke sluiten? President Obama heeft ook aangegeven dat de Amerikaanse overheid, als hoofdaandeelhouder, de toekomstige modellenpolitiek van GM en Chrysler wil beïnvloeden: er moeten meer milieuvriendelijke wagens ontwikkeld worden. Aan de ene kant klinkt kritiek dat nieuwe Amerikaanse wagens te veel verbruiken, maar aan de andere kant blijkt een belastingsverhoging op benzine - wat de vraag naar zuiniger wagens zeker zou stimuleren - nu al tien jaar niet aan de orde. Tja. In Duitsland is de overheid erg nauw betrokken bij de selectie van een overnamekandidaat voor Opel. Het wordt meer en meer duidelijk dat de afwezigheid van een duidelijk selectiecriterium de procedure zwaar bemoeilijkt. De Duitse en Amerikaanse overheden staan ook meer en meer tegenover elkaar. De eerste wil voornamelijk arbeidsplaatsen in Duitsland behouden. De tweede wil toekomstige concurrentie tussen GM en Opel, voornamelijk in Rusland, China, en de VS, vermijden, en wil een rendement bekomen voor de huidige GM technologie, zelfs al is die voor een deel ontwikkeld door Opel. Bij de start van een nieuwe
Vlaamse regering is het nuttig om de rol van de overheid, die met de huidige crisis zeker in vraag wordt gesteld, beter en explicieter te definiëren. Eerst een strategie, dan acties. Ward Daenen Coördinator opinie- en lezersrubriek De Morgen Arduinkaai 29 B-1000 Brussel t +32 2 55 66 884 m: +32 475 21 3148
[email protected]
