OVERDRACHTSBELASTING:







 







1104

OVERDRACHTSBELASTING: OP WEG NAAR HET EINDE? MR. W.J.M. VENNIX FB1

1 Inleiding Bernard Bavinck heeft zowel binnen als buiten de redactie van het Weekblad getoond over een zeer brede fiscale belangstelling te beschikken. In dit bijzonder nummer, waarin het Weekblad zijn gewaardeerde redactielid uitzwaait, haak ik in op twee columns2 van zijn hand met als onderwerp de overdrachtsbelasting. In zijn column uit 2000 accepteerde hij het bestaan van de overdrachtsbelasting als een gegeven (vanwege de budgettaire opbrengst). Vervolgens stelde hij voor de belasting te flexibiliseren door een gedeeltelijke restitutie bij doorverkoop binnen tien jaar. Bij doorverkoop in het eerste bezitsjaar zou dan 5,4% worden teruggegeven, in het tweede 4,8% en uiteindelijk in het tiende 0,6%. Met deze restitutiemogelijkheid wordt ‘deze oeroude heffing echt modern’, aldus Bavinck. In zijn recente column bekritiseert hij de tijdelijke verlaging van de heffing. Als het tarief op 1 juli 2012 weer naar 6% gaat, schiet de woningmarkt weer op slot, zo vreest hij. Mocht de verlaging, zoals veel ‘tijdelijke’ belastingmaatregelen, echter toch blijvend blijken te zijn, dan had deze naar zijn mening ingebed moeten worden in een alomvattend plan voor de woningmarkt, inclusief eigenwoningforfait en hypotheekrenteaftrek. De overdrachtsbelasting staat op dit moment volop in de belangstelling. In de fiscale vakliteratuur3 wordt al decennialang gepleit voor afschaffing van de overdrachtsbelasting, of toch minimaal een forse verlaging of ingrijpende herziening. Opvallend is dat de gedachtevorming zich anno 2011 niet meer beperkt tot fiscale vakkringen maar dat ook media en maatschappelijke organisaties zich in de discussie mengen. In deze brede maatschappelijke discussie is de conclusie in de regel dat de overdrachtsbelasting een slechte belasting (‘ver-

1

huisboete’) is en moet verdwijnen. Ik deel die mening zeer4 en hoop dat met de recente, als tijdelijk aangekondigde, gedeeltelijke verlaging het begin van het einde van deze middeleeuwse tolheffing is ingeluid. In dit artikel behandel ik achtereenvolgens de (ontbrekende) rechtsgrond van de overdrachtsbelasting en haar maatschappelijke effecten. Vervolgens ga ik in op de tijdelijke verlaging voor woningen. Ik sluit af met een oproep aan de wetgever om nu door te pakken en tot volledige afschaffing over te gaan.5

2 Rechtsgrond Het is bijna een open deur om te stellen dat de overdrachtsbelasting een deugdelijke rechtsgrond ontbeert. Met belastingheffing naar draagkracht heeft zij in elk geval niets te maken, want enige relatie met vermogen, inkomen, waardestijging of enige andere vorm van draagkracht ontbreekt. Dat men hier in de Middeleeuwen anders over dacht, zou ons zoveel eeuwen later niet meer in de weg moeten zitten. Ik sluit overigens niet uit dat de overdrachtsbelasting in de periode van sterk stijgende onroerendgoedprijzen eind vorige en begin deze eeuw door sommigen als een soort draagkrachtheffing is ervaren. Bijna iedereen realiseerde in die gouden tijden bij verkoop van een woning of bedrijfspand winst. De waardestijging ging zo snel dat de overdrachtsbelasting ook bij relatief korte bezitsperiodes veelal al werd goedgemaakt. Velen zullen de belasting daarmee hebben ervaren als een afdracht van een deel van de winst, hetgeen de acceptatie mogelijk versterkte. Allemaal psychologie natuurlijk en nu de vastgoedprijzen dalen in plaats van stijgen wordt pijnlijk duidelijk dat de overdrachtsbelasting ook bij verlies ‘gewoon’ verschuldigd is. Met draagkracht heeft dat dus niets van doen.

Vennoot bij De Beer Accountants & Belastingadviseurs te Tilburg en lid van de redactiecommissie Weekblad fiscaal

4

2

3

B. Bavinck, ‘De modernisering van de overdrachtsbelasting’,

Zie ook W.J.M. Vennix, ‘De toekomst van de overdrachtsbelasting’, WFR 1995/6158.

recht. 5

Op de recente geluiden dat de overdrachtsbelasting in strijd

WFR 2000/551, en B. Bavinck, ‘Tariefverlaging overdrachts-

zou zijn met het Handvest van de Grondrechten van de Euro-

belasting, tijdelijk of definitief’, WFR 2011/976.

pese Unie (in het bijzonder art. 17 over het recht op eigen-

Zie voor een overzicht Vakstudie WBR, art. 1, aant. 3.

dom) ga ik niet in.







 







Het profijtbeginsel kan evenmin als rechtsgrond dienen. Het is zo dat eigenaren van onroerende zaken profiteren van een aantal overheidsvoorzieningen, maar daarvoor betalen zij via andere kanalen al een faire prijs (notariskosten, kadastrale rechten). Ook de onroerendezaakbelastingen zijn in belangrijke mate op het profijtbeginsel gestoeld. Dat men daarbovenop voor elke keer dat een object van eigenaar verwisselt nog een extra bijdrage van 6% over de waarde verschuldigd wordt, is op geen enkele wijze te koppelen aan enig ondervonden profijt. Als rechtsgrond is ook wel aangevoerd dat de overdrachtsbelasting transacties belast die buiten de omzetbelasting blijven. Zo verdedigde Blokland6 de overdrachtsbelasting met het argument dat, als deze niet geheven zou worden, er btw verschuldigd zou zijn geweest. Dat lijkt me de omgekeerde wereld. De hoofdregel is dat onroerende zaken alleen bij levering voor, op en binnen twee jaar na eerste ingebruikneming belast zijn met btw. Bovendien moet het gaan om levering door een ondernemer. Waarom de levering van een bestaande woning door een particulier belast zou moeten of kunnen zijn met btw, ontgaat me. Cnossen7 heeft onlangs voorgesteld om waardestijging van woningen voortaan te belasten met btw. Behalve dat zijn systeem in de uitvoering ongelooflijk ingewikkeld is, ontgaat mij de ratio om miljoenen particulieren voor deze ene activiteit (verkoop woning) tot btw-ondernemer te bombarderen. Komen we bij het argument dat de overdrachtsbelasting relatief lage perceptiekosten kent en tamelijk probleemloos wordt geïnd.8 Allereerst merk ik op dat dit soort praktische aspecten niets met de rechtsgrond van een belasting te maken hebben. Voorts heeft dit argument zijn geldigheid, als het die ooit al heeft bezeten, in de loop der jaren absoluut verloren. ‘Vroeger’ was de overdrachtsbelasting nog relatief eenvoudig, doordat zij aanknoopte bij scherp gedefinieerde juridische fenomenen. De introductie van de economische eigendomsoverdracht in 1995 was echter een waterscheiding. Veelzeggend is dat de wetgever vierenhalf jaar heeft geklungeld met de definitie van ‘economische eigendom’. Wie de huidige wettelijke formulering niet scherp op het netvlies heeft, zou er art. 2, tweede lid, WBR gewoon eens bij moeten nemen. De definitie spreekt van een ‘samenstel van rechten en verplichtingen’ tot ‘een belang’ dat

6

‘ten minste enig risico van waardeverandering omvat’. Veel vager kan men het niet omschrijven! Omdat de formulering zo ruim is dat bijna alles eronder valt, moet aan het slot van de bepaling nota bene de reguliere koopovereenkomst uitdrukkelijk worden uitgesloten.

‘Wie durft nog te reppen over een relatief probleemloze uitvoering en lage perceptiekosten?’

Nóg erger is het gesteld met het inmiddels onleesbare art. 4 over onroerendezaaklichamen. Keer op keer is de wet op dit punt aangescherpt en evenzovele malen zijn er toch weer ontsnappingsroutes opgedoken. De voorheen sterk juridisch getinte bepaling is inmiddels doorspekt met economische en (bewust) vage begrippen als ‘belang’. Van der Paardt9 geeft een overzicht van de werkzaamheden die een notaris bij een aandelenoverdracht of een statutenwijziging moet uitvoeren om vast te stellen of wellicht overdrachtsbelasting verschuldigd is. Buiten de toetsing aan doel- en bezitseis moet er onder andere mogelijk worden geconsolideerd, moeten de belangen van verbonden personen en lichamen worden beoordeeld en moet onderzocht worden of samenhang bestaat met eerdere of latere transacties. Arme notaris! In de praktijk probeert deze de bal waarschijnlijk (groten)deels terug te kaatsen naar de cliënt en diens accountant of belastingadviseur. Dat doet echter aan zijn persoonlijke aansprakelijkheid10 voor een correcte afdracht van de overdrachtsbelasting niets af. Voor een risicomijdende notaris zit er daarom weinig anders op dan om alle aangeleverde informatie grondig te (laten) controleren of – en dat is steeds meer regel – alle voorgenomen transacties waarover in enige mate twijfel bestaat, vooraf voor te leggen aan de Belastingdienst. Wie durft nog te reppen over een relatief probleemloze uitvoering en lage perceptiekosten?

T. Blokland, ‘Gestommel bij de overdrachtsbelasting’, WFR 1995/6142.

7 8

S. Cnossen, ‘Vervang overdrachtsbelasting door btw over

9

R.N.G. van der Paardt, ‘Wijzigingen per 1 januari 2011 van

waardevermeerdering huis’, WFR 2011/38.

art. 4 Wet op belastingen van rechtsverkeer; complex en las-

Vergelijk G.G.C. de Korte en G.J. Veltman, ‘Wijziging, of

tig toepasbaar’, WPNR 2011/6894. Hij sluit af met de ver-

begin van het einde van de overdrachtsbelasting?’, WFR

zuchting dat de beste oplossing zou zijn de overdrachts-

1990/5898, die zelfs tevreden vaststellen dat ‘alle aanvallen

belasting geheel af te schaffen, maar vreest dat dat ‘een

op het voortbestaan van de overdrachtsbelasting glorieus zijn afgeslagen.’

utopie’ is. 10 Art. 42 IW 1990.

1105

1106







 







3 Maatschappelijke effecten Ondanks het ontbreken van een deugdelijke rechtsgrond is de overdrachtsbelasting nog steeds niet afgeschaft. De enige reden hiervoor is gelegen in het ordinaire gegeven dat de schatkist nu eenmaal gevuld moet worden en we niet zo snel elders € 4 mld. vandaan kunnen toveren. Daar zou men mogelijk nog mee kunnen leven in geval van een belasting die neutraal uitwerkt op maatschappij en economie. Dat geldt echter per se niet voor de overdrachtsbelasting. Eigenlijk is nauwelijks een voorbeeld te bedenken waarbij de overdrachtsbelasting een transactie treft die maatschappelijk ongewenst is, het tegendeel is juist het geval. Werkenden die verhuizen om elders een nieuwe baan te aanvaarden of om niet langer dagelijks uren in de file te staan, jongelui die zelfstandig gaan wonen, ouderen die verkassen naar een kleinere of aangepaste woning, ‘scheefwoners’ die een koopwoning verwerven. Bedrijven die uitbreiden of moderniseren, boerderijen die verplaatst worden om ruimte te maken voor woningbouw of natuur, bedrijfsoverdrachten waar ook vastgoed onderdeel van uitmaakt. Allemaal voorbeelden van maatschappelijke en economische dynamiek die niet bestraft of afgeremd, maar juist gestimuleerd zou moeten worden. Natuurlijk bestaan voor tal van situaties vrijstellingen, maar die hebben – vanzelfsprekend – een beperkt bereik en kennen vaak vergaande en beklemmende voorwaarden. Overdracht van een bedrijfspand aan een kind kan belastingvrij, maar alleen als de gehele onderneming wordt overgedragen. Een reorganisatie, inbreng of fusie kan mogelijk zonder heffing, maar betekent daarna wel drie jaar van scherp opletten en beperkte vrijheid van handelen. En in drie jaar kan veel gebeuren.

‘De economie, de arbeidsmarkt en het milieu zijn de dupe‘ De negatieve invloed van de overdrachtsbelasting op de verhuisbereidheid en daarmee de arbeidsmobiliteit wordt door onderzoeken van het CPB uit 2003 en 200711 bevestigd. Huurders veranderen sneller van zowel huis als baan. Voor eigenwoningbezitters is die stap een stuk

11 Centraal Plan Bureau: M. van Leuvensteijn en J. van Ommeren, New evidence of the effects of transaction costs on residential mobility (4 juni 2003), en M. van Leuvensteijn en Th. de Graaff, The impact of housing market institutions on labour mobility: A European cross-country comparison (20 juni 2007).

groter (lees: duurder), met name als gevolg van de overdrachtsbelasting. Eigenwoningbezitters verhuizen daardoor veel minder makkelijk dan huurders en veranderen dientengevolge ook minder snel van baan. Verlaging van de overdrachtsbelasting zou dan ook zowel de verhuisbereidheid als de arbeidsmobiliteit van eigenwoningbezitters sterk stimuleren. Kortom, de overdrachtsbelasting frustreert particulieren en bedrijven voortdurend bij volstrekt normale transacties. Gevolg is maar al te vaak dat men hetzij die handelingen dan maar niet verricht (en dus die andere baan niet aanneemt, gewoon dagelijks in de file blijft staan, ‘scheef’ blijft wonen etc.) hetzij andere wegen gaat zoeken om het doel te bereiken zonder belastingheffing (waarna de wet weer gewijzigd moet worden om de nieuw ontdekte mazen weer te dichten). De economie, de arbeidsmarkt en het milieu zijn de dupe, hoog tijd voor afschaffing derhalve.

4 Tijdelijke verlaging voor woningen Op 1 juli 2011 presenteerde het kabinet bij monde van minister Donner zijn Woonvisie. Het kabinet stelt hiermee te voldoen aan een motie waarin de Eerste Kamer heeft gevraagd om ‘een integrale visie op de woningmarkt’. Op fiscaal gebied stelt het document teleur en is het alles behalve een integrale visie op de woningmarkt. Het taboe op het bestaande systeem van hypotheekrenteaftrek wordt nog eens uitdrukkelijk bevestigd. Daarnaast wordt de overdrachtsbelasting voor woningen tijdelijk verlaagd naar 2%.

‘Durf daar maar eens tegen te stemmen!‘

Enig principe ligt aan die maatregel niet ten grondslag, de tijdelijke verlaging is louter bedoeld om de vastgelopen woningmarkt een stimulans te geven. Hierna bespreek ik een aantal kritiekpunten op de getroffen maatregel. – Er is nog geen wetsvoorstel maar de verlaging is feitelijk al ingevoerd. Op zich begrijpelijke kritiek, al begrijp ik de overwegingen van het kabinet wel. Aangekondigd is dat de verlaging zal worden opgenomen in het Belastingplan 2012. Terecht vreesde het kabinet dat een inwerkingtreding per 1 januari 2012 (zoals gebruikelijk zou zijn) de woningmarkt voor het resterende deel van 2011 nog verder op slot zou gooien. Om die reden is aangekondigd dat de wetswijziging zal terugwerken naar 15 juni 2011.







 







Door dit bij persbericht en beleidsbesluit12 kenbaar te maken plaatst de staatssecretaris zich min of meer op de stoel van de Staten-Generaal. Naar verluidt13 is dit vooraf afgestemd met ‘alle betrokken partijen’, maar staatsrechtelijk blijft het een opmerkelijke gang van zaken. Hoeveel vrijheid heeft de Raad van State nog bij zijn advisering? Welke chaos ontstaat er als de Tweede Kamer het nog in te dienen voorstel afwijst of ingrijpend wijzigt? Nog zwaarder ligt dit voor de Eerste Kamer, die eind dit jaar een Belastingplan krijgt voorgelegd met als prominent onderdeel de verlaging van de overdrachtsbelasting die al een half jaar effectief is. Durf daar maar eens tegen te stemmen! – De reikwijdte van de maatregel is onvoldoende toegelicht. Dit punt is een min of meer direct gevolg van het vorige aspect. Een persbericht en beleidsbesluit kennen nu eenmaal niet de uitgebreide procedure van totstandkoming van een formele wet. De toelichting in het besluit van 1 juli 2011 is summier en laat vele vragen open, waarvan een aantal hierna worden genoemd. De status van de KNB–vragen is onduidelijk. – Het aflopen van de tijdelijke maatregel per 1 juli 2012 zal desastreuze gevolgen hebben. In zijn recente column14 voorspelt Bavinck terecht dat de woningmarkt na afloop van de tijdelijke verlaging weer zal terugvallen: ‘Met de tijdelijke tariefverlaging is dan niets bereikt, behalve dat een aantal kopers een voordeel heeft gehad waarnaar andere kopers, die te vroeg of te laat hun huis kochten, met afgunst zullen kijken.’ Vastgoednotarissen en hun medewerkers kunnen in de tweede helft van 2012 zonder probleem een sabbatical plannen! Het kabinet doet het in zijn Woonvisie voorkomen alsof de tariefverlaging juist effectiever is door haar tijdelijke karakter. Dit lijkt me ietwat onnozel, het doet denken aan een automobilist die zijn voertuig op volle snelheid krijgt in de vijfde versnelling en denkt dat zijn auto 120 km per uur blijft rijden als hij vervolgens terugschakelt naar de tweede versnelling. – Het toepassingsbereik van de tariefverlaging is onduidelijk en deels onlogisch.

De tariefverlaging betreft slechts woningen. Gekozen is voor een nieuwe, eigen, definitie van ‘woning’. Er is dus niet aangeknoopt bij bestaande wettelijke definities in bijvoorbeeld de inkomstenbelasting, omzetbelasting of onroerendezaakbelastingen. Woningen zijn volgens het besluit van 1 juli 2011 ‘onroerende zaken die naar hun aard bestemd zijn voor bewoning door particulieren’. In het besluit en de KNB-vragen wordt dit nader uitgewerkt. De logica is daarbij niet altijd evident. Recreatiewoningen vallen er wel onder, maar een verpleegtehuis of asielzoekerscentrum niet. De aankoop van naburige grond (groenstrook of een perceel grond dat bij de tuin wordt getrokken) blijft belast met 6%, omdat geen sprake is van verwerving van een ‘woning’ (met bijbehorende grond). In het besluit staat dat een garage tot de woning wordt gerekend indien deze tot hetzelfde appartementencomplex als de woning behoort. In de KNBvragen15 wordt hierover toegelicht dat uitgangspunt is de levering van één kadastraal perceel. Het verlaagde tarief kan echter ook worden toegepast in geval van verkrijging van meerdere percelen indien deze aan elkaar grenzen, naar verkeersopvattingen als één geheel worden beschouwd en tegelijkertijd door dezelfde verkoper aan dezelfde koper worden geleverd. Een week later16 worden de grenzen weer wat opgerekt. Een garage of parkeerplaats op een niet-aangrenzend perceel kan onder bijzondere omstandigheden toch bij de woning horen en het 2%-tarief deelachtig worden. Dit is het geval als de garage of parkeerplaats en de woning altijd al bij elkaar hoorden en niet los van elkaar kunnen worden vervreemd. Dit is geen toelichting meer, dit is pseudowetgeving! Belastingplichtigen kunnen echter nauwelijks anders dan de uitleg van de Belastingdienst accepteren. Bezwaar maken tegen de aangifte tegen het hoge tarief is uiteraard mogelijk, maar op welke wet of parlementaire behandeling moet men zich dan baseren?17 – Nieuwbouw wordt door de tariefverlaging relatief duurder. Op zich een terechte constatering, zeker nu bouwgrond uitdrukkelijk is uitgesloten van het verlaagde tarief. Waarom dat is gebeurd, is me niet helder. Zeker als het bouwkavel wordt gekocht in directe samenhang met een aanneemovereenkomst zit het toch dicht tegen de aankoop van een ‘woning’ aan.

12 Besluit van 1 juli 2011, nr. BLKB 2011/1290M. Let wel: dit is geen uitvoeringsbesluit of andere vorm van lagere wetgeving. De term ‘besluit’ wekt de indruk van een formele status, maar staatsrechtelijk bezien is het slechts een mededeling van de staatssecretaris (waarop belastingplichtigen op

15 Betreft onder andere vraag 10 van 13 juli 2011.

grond van het vertrouwensbeginsel overigens in de regel wel

16 Vraag 1 van 20 juli 2011.

kunnen vertrouwen).

17 Behalve over de vraag welke aanhorigheden kunnen meelif-

13 Ontleend aan de ‘veelgestelde vragen’ die de Koninklijke

ten op de tariefverlaging spelen nog diverse andere discus-

Notariële Beroepsorganisatie aan de Belastingdienst heeft

sies, onder meer over woningen die tijdelijk anders gebruikt

voorgelegd en voorzien van een antwoord aan haar leden

worden of bedrijfspanden die feitelijk als woning worden

kenbaar heeft gemaakt. Hierna aangeduid als ‘KNB-vragen’.

gebruikt. Ook de werking van de anticumulatieregeling van

14 WFR 2011/976.

art. 13 WBR roept veel vragen op.

1107

1108







 







5 Hoe nu verder? Ik volg Bavinck niet waar hij in 2000 de overdrachtsbelasting als een gegeven accepteerde en pleitte voor modernisering. Zijn voorstel voor een aflopend restitutiesysteem zou een flinke verbetering zijn ten opzichte van de huidige heffing, maar betekent nog steeds lapwerk. Het is nu tijd om door te pakken en te komen tot een integrale en volledige afschaffing, dus ook voor de niet-woningen. De overdrachtsbelasting frustreert al veel te lang burgers en bedrijven bij volstrekt normale, maatschappelijk gewenste, handelingen. De Raad van State heeft zowel bij de introductie van de economische eigendomsoverdracht in 1995 als bij de reparatiewetgeving in 2000 aangedrongen op een principiele discussie over de overdrachtsbelasting. De opeenvolgende kabinetten zijn daarvoor steeds weggedoken.18 In 1998 leek er naar aanleiding van een toezegging aan de Eerste Kamer een brede studie naar de overdrachtsbelasting te komen. Toen in het ‘Belastingplan voor de 21e eeuw’ was geschetst dat ‘de overdrachtsbelasting uitstekend past in een modern belastingstelsel’, werd die toezegging schielijk ingetrokken, zonder protest vanuit het parlement. Ik roep beide Kamers der Staten-Generaal op om zich dit keer niet met een kluitje in het riet te laten sturen. Instemmen met een tijdelijke verlaging betekent ook instemming met het weer verhogen van het tarief per 1 juli 2012. Als er ooit aanleiding is geweest om de fundamentele vraag te bediscussiëren of de overdrachtsbelasting nog wel bestaansrecht heeft, is het nu. Hopelijk leidt dit tot een finale en volledige afschaffing van dit gedrocht per 1 juli 2012.

18 Veelzeggend voorbeeld: De CDA-fractie in de Eerste Kamer vroeg aan staatssecretaris Vermeend een reactie op mijn Weekbladartikel uit 1995. De bewindsman deed het voorkomen alsof ik de budgettaire opbrengst een valide rechtsgrond vond en ‘ondersteunde die opvatting’. Tot slot merkte hij tevreden op dat hij met veel belangstelling had gezien dat hijzelf in voornoemd artikel werd geciteerd. Einde discussie! (Kamerstukken I 1995/96, 24 172, nr. 20b, blz. 6-7).