OSTRAVSKÁ UNIVERZITA PEDAGOGICKÁ FAKULTA KATEDRA TECHNICKÉ A PRACOVNÍ VÝCHOVY
ENVIRONMENTÁLNÍ POLITIKA (TEXTOVÉ OPORY PRO KOMBINOVANÉ STUDIUM UOP)
ING. MARCELLA ŠIMÍČKOVÁ, CSc. Ostrava
Obsah: 1 2
3
4
5
6
2
Předmět a cíle environmentální politiky .............................................................................. 8 1.1 Životní prostředí a jeho funkce .................................................................................... 8 1.2 Podstata koncepce udržitelného rozvoje .................................................................... 11 Vznik mezinárodní environmentální politiky .................................................................... 14 2.1 Rozvoj environmentálního myšlení – vznik environmentální politiky...................... 14 2.2 Podstata, příčiny vzniku a nástroje mezinárodní environmentální politiky ............... 15 2.3 Vývoj mezinárodní environmentální politiky v období do roku 1980....................... 19 2.3.1 Počátky vzniku mezinárodní environmentální politiky ..................................... 20 2.4 Subjekty mezinárodní environmentální politiky ........................................................ 23 Vývoj MEP v období 1980-2000 ....................................................................................... 25 3.1 Vývoj mezinárodní environmentální politiky v 80-tých letech ................................. 25 3.2 Vývoj mezinárodní environmentální politiky v 90tých letech................................... 28 3.3 Mezinárodní environmentální režimy ........................................................................ 31 3.3.1 Podstata mezinárodních environmentálních režimů .......................................... 32 3.3.2 Příklad mezinárodního environmentálního režimu ............................................ 33 Vývoj mezinárodní environmentální politiky po roce 2000 .............................................. 35 4.1 Cíle v rozvoji lidstva a přístupy k jejich řešení.......................................................... 35 4.1.1 Miléniové rozvojové cíle.................................................................................... 35 4.2 Světový summit v Johannesburgu.............................................................................. 36 Environmentální politika Evropské unie............................................................................ 40 5.1 Vznik a vývoj environmentální politiky EU .............................................................. 40 5.1.1 Historie EU – vývoj environmentálního práva ES jako základu environmentální politiky .................................................................................................... 40 5.1.2 Legislativa a institucionální struktura EU.......................................................... 41 5.1.3 Institucionální struktura EU ............................................................................... 42 5.1.4 Vznik a vývoj environmentální politiky EU ...................................................... 43 5.1.5 Jednotný evropský akt........................................................................................ 45 5.1.6 Maastrichtská smlouva o Evropské unii............................................................. 45 5.1.7 Pátý Environmentální akční program směrem k udržitelnému rozvoji.............. 46 5.2 Strategie environmentální integrace........................................................................... 49 5.2.1 Strategie environmentální integrace................................................................... 50 5.3 Šestý environmentální akční program EU ................................................................. 50 5.3.1 Tématická strategie pro udržitelné využívání a management přírodních zdrojů54 5.3.2 Stručná charakteristika Tématické strategie....................................................... 55 Environmentální politika České republiky před vstupem do EU....................................... 58 6.1 Environmentální politika jako proces ........................................................................ 58 6.1.1 Environmentální politika jako politický cyklus ................................................. 59 6.1.2 Cíle, principy a nástroje environmentální politiky............................................. 60 6.2 Vývoj politiky životního prostředí v letech 1990-1992 ............................................. 65 6.2.1 Organizační a institucionální zabezpečení péče o životní prostředí.......... 65 6.2.2 Formování základů environmentální politiky ČR.............................................. 67 6.3 Nová strategie politiky životního prostředí ČR.......................................................... 70 6.3.1 Závazky plynoucí z přípravy vstupu ČR do EU ................................................ 71 6.3.2 Environmentální politika ČR pro období 2000-2004......................................... 71
Cíle, opatření a nástroje realizace SPŽP ............................................................................ 72 7 Státní politika ŽP na období 2004-2010 ............................................................................ 75 7.1 Východiska SPŽP, její prioritní oblasti, zásady a cíle ............................................... 75 7.1.1 Prioritní oblasti SPŽP......................................................................................... 76 7.1.2 Nástroje aktualizované SPŽP ............................................................................. 82 8 Závěr................................................................................................................................... 86 9 Seznam citací a použité literatury: ..................................................................................... 87 10 Seznam příloh..................................................................................................................... 89 10.1 Příloha 1 - Základní pojmy......................................................................................... 90 10.2 Příloha 2 - Základní principy ..................................................................................... 92 10.3 Příloha 3 - Základní zásady ochrany životního prostředí........................................... 93 10.4 Příloha 4 - Závazky ČR plynoucí z implementace legislativy ES ............................. 95
3
Seznam zkratek a značek BAT
Best Available Technics (Nejlepší dostupná technika)
C-A-C
Command-and-control (nařiď a kontroluj)
CITES
Convention on International Trade with Endangered Species of Wild Fauna and Flora (Úmluva o mezinárodním obchodu s ohroženými druhy volně žijících živočichů a rostlin)
CFC
Halogenové uhlovodíky
CLRTAP
Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution (Úmluva o dálkovém znečišťování přecházejícím hranice států)
ČIŽP
Česká inspekce životního prostředí
ČR
Česká republika
ČSFR
Česká a Slovenská federativní republika
EAP
Environmental Action Programme (Environmentální akční program)
EC
European Communities (Evropská společenství)
ECE
Economic Commission for Europe (Evropská hospodářská komise OSN - viz EHK)
EEA
European Environmental Agency (Evropská agentura životního prostředí)
EEC
European Economic Community(Evropské hospodářské společenství - EHS)
EECONET
European Ecological Network (Evropská ekologická síť)
EHS
Evropské hospodářské společenství - viz EEC
EIA
Environmental Impact Assessment (hodnocení vlivů na prostředí)
EIONET
European Information and Observation Network ( Evropská informační síť)
EMAS
Eco-management and Audit Scheme – EMAS (Zavádění systému řízení podniků a auditu - z hlediska životního prostředí)
EMS
Environmentální manažerský systém
ES
Evropská společenství – viz ECE
EU
European Union (Evropská unie)
FAO
Organizace OSN pro výživu a zemědělství
GATT
Všeobecná dohoda o clech a obchodě
GEF
Global Environmentaal Facility (Mezinárodní fond životního prostředí)
GLOBE
Celosvětová organizace zákonodárců pro vyvážené životní prostředí
GOS
Celosvětový systém sledování (WMO/WWW)
HDP
Hrubý domácí produkt
CHKO
Chráněná krajinná oblast
IEA
International Energy Agency (Mezinárodní energetická agentura)
INFOTERRA Mezinárodní ekologický informační systém (UNEP) IPCC
4
Mezivládní panel o změnách klimatu(WMO/UNEP)
IPPC
Integrated Pollution Prevention and Control (Integrovaná prevence a omezování znečištění)
ISPA
Instrument for Structural Policies for Pre-Accession (Nástroj strukturální předvstupní politiky)
IUCN
Mezinárodní svaz pro ochranu přírody a přírodních zdrojů
LCA
Life Cycle Assessment (hodnocení životního cyklu)
MEP
Mezinárodní environmentální politika
MMR
Ministerstvo pro místní rozvoj
MZ
Ministerstvo zdravotnictví
MŽP
Ministerstvo životního prostředí
NATURA
Evropská ekologická síť chráněných území
NEPAD
Nové partnerství pro rozvoj Afriky
ODA
Oficiální rozvojová pomoc
OECD
Organisation for economic cooperation and development (Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj)
PCB
polychlorované bifenyly
PHARE
Program pomoci EU kandidátským zemím střední a východní Evropy ke splnění podmínek vstupu do EU
PPP
Polluter Pays Principle (princip platí producent znečištění)
PRPT
Pollution release and transport register (Registr výstupů a přenosů znečišťujících látek)
REZZO
Registr emisí a zdrojů znečišťování ovzduší
SAPARD
Support for Pre-Accession Measures for Agriculture and Rural Development (Program EU na podporu rozvoje zemědělství a venkova v kandidátských zemích)
SD
Sustainable development (udržitelný rozvoj )
SEA
Strategická EIA viz EIA
SFŽP ČR
Státní fond životního prostředí České republiky
SPŽP ČR
Státní politika životního prostředí České republiky
TEMPUS
Program EU pro vzdělávání a výchovu
UNEP
United Nations Environmental Programme (Program OSN pro životní prostředí)
UNCED
United Nations Conference on Environment and Development (Konference OSN o životním prostředí a rozvoji)
UN CSD
United Nations Commission for sustainable development (Komise pro udržitelný rozvoj OSN)
UN FCCC
United Nations Framework Convention on Climate Change (Rámcová úmluva OSN o změně klimatu)
UNGASS
United Nations General Assembly Special Session (Mimořádné zasedání Valného
5
shromáždění OSN) UNEP
United Nations Environmental Programme (Program OSN pro životní prostředí)
UNESCO
Organizace OSN pro výchovu, vědu a kulturu
WB
Světová banka
WCED
Světová komise pro prostředí a rozvoj
WCP
Světový klimatický program (ICSU/WMO/UNESCO)
WHO
Světová zdravotnická organizace
WMF
Světová meteorologická organizace
VŠE
Vysoká škola ekonomická
VÚSC
Vyšší územně správní celek
VÚV TGM
Výzkumný ústav vodohospodářský TGM
WWO
Světový fond ochrany přírody (též World Wilde Life Fund)
WWW(WMO) Světová sledovací služba počasí (WMO) ŽP
Životní prostředí
5EAP
5. environmentální akční program
6EAP
6. environmentální akční program
6
Úvod Textové opory k předmětu Environmentální politika jsou určeny pro bakalářské a magisterské studium oboru “Učitelství odborných předmětů pro učňovské školy” na Pedagogické fakultě Ostravské univerzity. Jejich cílem je poskytnout posluchačům distančního a kombinovaného studia ucelený soubor základních informací o příčinách vzniku ekologických problémů, vývoji environmentálního myšlení a vzniku environmentální politiky, hlavních etapách jejího vývoje až po současnost. Tyto studijní materiály navazují na již existující studijní opory a jsou jejich aktualizací v několika směrech. Prvním důvodem pro aktualizaci je jednak rychlý rozvoj v oblasti environmentální politiky v uplynulých pěti letech od vydání původních textů. Současně se i významně změnila se vstupem do Evropské unie pozice České republiky – její práva a povinnosti při tvorbě a implementaci environmentální politiky ES. Dalším důvodem, který se promítl i do změny struktury a do značné míry i obsahu studijních opor je skutečnost, že budou základem pro výuku s využitím vzdělávacího systému Moodle, což umožňuje poskytnout posluchačům doplňkové materiály, přílohy a relevantní dokumenty v rámci systému. To platí i pro doporučenou literaturu, kontrolní otázky a úkoly. Aktualizované studijní opory Environmentální politika obsahují sedm kapitol, tématicky spadajících do čtyř problémových okruhů. Úvodní kapitola obsahuje vymezení předmětu environmentální politiky. Následující tři kapitoly jsou věnovány mezinárodní environmentální politice, jež vytváří společný rámec pro formování environmentálních politik integračních uskupení a jednotlivých zemí. Je současně je výsledkem jejich úsilí – podílejí se na její tvorbě a následně na její realizaci. Další tématický okruh se je věnován environmentální politice Evropského společenství, která je základem pro tvorbu environmentální legislativy a politiky ČR. V rámci jedné kapitoly jsou stručně charakterizovány základní cíle, nástroje politiky a dokumenty EU, jež významně přispěly k vytvoření její současné podoby, a hlavní směry jejího dalšího prohlubování. Poslední dvě kapitoly jsou věnovány vývoji environmentální politiky České republiky a její aktualizované podobě pro období od jejího plného členství v Evropské unii. Textová opora "Environmentální politika" je zaměřena především na seznámení posluchačů s podstatou environmentální politiky, specifickými problémy jejího rozvoje na jednotlivých úrovních – mezinárodní, evropské i České republiky a jejich vzájemných relacích. Teoretická východiska jsou v textu prezentována pouze v úvodu a to ve vztahu ke koncepci udržitelného rozvoje – dnes již v mezinárodním měřítku přijatého cíle a základního principu environmentální politiky.
7
1
Předmět a cíle environmentální politiky
Cílem této úvodní kapitoly je seznámení posluchačů s předmětem environmentální politiky, základními pojmy z této oblasti a jejich vymezením v rámci environmentální legislativy České republiky. Dále je stručně vymezena podstata koncepce udržitelného rozvoje jako všeobecně přijatého prioritního cíle mezinárodní environmentální politiky, politiky Evropské unie i České republiky. Po prostudování kapitoly posluchači získají rámcovou představu o přístupech k problematice udržitelného rozvoje v rámci dvou vědních disciplín – ekologie a environmentální ekonomie – jež patří k základním teoretickým východiskům formování environmentální politiky. Členění kapitoly: •
Životní prostředí a jeho funkce
•
Podstata koncepce udržitelného rozvoje
1.1 Životní prostředí a jeho funkce S nárůstem problémů v oblasti životního prostředí byla v mezinárodním měřítku postupně vytvořena celá škála definic, které se v různém rozsahu a podrobnosti snažily o vymezení pojmu “životní prostředí”. V rámci mezinárodních institucí (OSN, EHK apod.) byla zpravidla používána definice norského prof. Wika, podle které je životní prostředí ta část objektivní reality, se kterou je člověk ve vzájemné interakci, která ho ovlivňuje a které se přizpůsobuje. Životní prostředí jako předmět politiky péče o životní prostředí (environmentální politiky) bylo v naší legislativě definováno spolu s dalšími pojmy (viz příloha 1) zákonem č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, (dále jen Zákonem o životním prostředí) následovně. Životní prostředí je vše, co vytváří přirozené podmínky existence organismů včetně člověka a je předpokladem jejich dalšího vývoje. Jeho složkami jsou zejména ovzduší, voda, horniny, půda, organismy, ekosystémy a energie. Jak vyplývá z této definice, prostředí sestává z řady složek. Komponenty životního prostředí je možno klasifikovat z různých hledisek. V uplynulém období byla vytvořena a publikována řada klasifikací životního prostředí podle různých hledisek (např. podle složek prostředí, podle vzniku, podle funkcí apod.). Tyto však zpravidla nemohly postihnout vzájemné vazby mezi jednotlivými složkami a prvky prostředí. Významnou součástí životního prostředí jsou přírodní zdroje, které byly Zákonem o životním prostředí definovány následovně. Přírodní zdroje jsou ty části živé nebo neživé přírody, které člověk využívá nebo může využívat k uspokojování svých potřeb. Obnovitelné přírodní zdroje mají schopnost se při postupném spotřebovávání částečně nebo úplně obnovovat, a to samy nebo za přispění člověka. Neobnovitelné přírodní zdroje spotřebováváním zanikají.
8
Další kategorií, již je žádoucí již v úvodu definovat, je kategorie trvale udržitelný rozvoj. Zákon o životním prostředí zakotvuje definici následující. Trvale udržitelný rozvoj společnosti je takový rozvoj, který současným i budoucím generacím zachovává možnost uspokojovat jejich základní životní potřeby a přitom nesnižuje rozmanitost přírody a zachovává přirozené funkce ekosystémů. Problematice trvale udržitelného rozvoje (dnes již běžně nazývaného jen udržitelný rozvoj) bude dále věnována podstatná část těchto skript. Důvodem je, že jeho dosažení se dnes již stalo prioritou politiky péče o životní prostředí v mezinárodním měřítku. V čem je životní prostředí důležité pro společnost? Z hlediska existence lidské společnosti a jejího sociálně ekonomického rozvoje, jsou zpravidla uváděny jako hlavní funkce životního prostředí: •
surovinová základna, která poskytuje společnosti přírodní zdroje obnovitelné a neobnovitelné, jež člověk využívá k uspokojování svých potřeb,
•
asimilační kapacita, což je schopnost prostředí a jeho ekosystémů rozkládat a zčásti využívat cizorodé látky vnášené do prostředí člověkem a tím snížit množství, jež je nezbytné likvidovat (skládkováním, spalováním, atd.),
•
systémy podpory života na Zemi (životodárné systémy), jež představují soubor procesů a mechanismů, jež působí ke stabilitě podmínek na naší planetě,
•
přírodní prostředí, které člověk využívá pro bydlení, rekreaci a řadu dalších aktivit.
Z definice životního prostředí vyplývá jeho komplexní charakter - zahrnuje celou řadu prvků, složek a ekosystémů. Proto lze provést jejich klasifikaci z různých hledisek. Nejběžnější je jeho klasifikace podle jednotlivých složek. Podle složek životního prostředí je dělíme na ovzduší, vodu a půdu. Ovzduším nazýváme spodní vrstvu atmosféry, jež je nezbytnou součástí biosféry. Atmosféra je plynný obal kolem Země, jehož složení, hmotnost, hustota a teplota se mění se vzdáleností od povrchu Země. Podle teplotních změn jsou vertikálně v atmosféře vymezeny jednotlivé vrstvy počínaje troposférou, přes stratosféru a mezosféru až po exosféru, jež počíná zhruba ve vzdálenosti 800 km od zemského povrchu. Ve vzdálenosti od cca 15km do 50km od povrchu Země se nachází vrstva, která je nazývána stratosféra. V této vrstvě je obsažen téměř veškerý ozon, jenž je významný svou schopností pohlcování ultrafialového záření. Jeho maximální koncentrace se nachází ve vzdálenosti asi 25km od povrchu Země. Kapacita atmosféry je obrovská. Intenzívní samočisticí procesy ovzduší, jež přispívaly ke stabilitě klimatu, vedly dlouho k přesvědčení, že člověk v podstatě nemůže svou činností složení atmosféry ovlivnit. Toto přesvědčení “vydrželo” až do zjištění, že došlo k narušení tzv. ozónové vrstvy. Zhruba 90 % vzduchu obsahuje přízemní vrstva atmosféry do výše cca 16km od povrchu zemského. Složení vzduchu tvoří plynná směs, jež obsahuje cca 78% dusíku, 21 % kyslíku a 1% argonu. Kromě toho obsahuje ve velmi malých množstvích vodík a oxid uhličitý (CO2) a vzácné plyny (neon, krypton a helium). Dále obsahuje měnící se množství vodních par. Vrstva v rozpětí zhruba od 16 do 30km vzdálenosti od Země obsahuje dalších cca 9% vzduchu. Vědci se dlouho zabývali otázkou, jak by ovlivnila změna složení ovzduší klima 9
a tím i život na zemi. Dnes již čelíme řadě klimatických jevů, jež jsou považovány za počátek klimatické změny. Za její příčinu je považován tzv. skleníkový efekt, vyvolaný zvýšeným obsahem kysličníku uhličitého v atmosféře. Voda je další složkou životního prostředí a nutnou podmínkou existence lidstva na naší planetě. Zdroje vody patří mezi tzv. přírodní zdroje. Jsou zpravidla řazeny mezi obnovitelné resp. doplnitelné přírodní zdroje. Souhrn všech vodních zdrojů na zemi tvoří hydrosféru. Hydrosféra zahrnuje vody povrchové (sladké i slané), vody podzemní (včetně minerálních), vodu vázanou v půdě a vodní páry v ovzduší. Voda je nezbytnou složkou živých organismů a jejich fyziologických procesů. Koloběh vody v přírodě zajišťuje i přenos důležitých látek. Množství vody na naší planetě se odhaduje zhruba na 1,5mld.km3 a toto množství by se mohlo zdát z hlediska potřeb světové populace dostatečné. Voda pokrývá cca 70 % povrchu Země, avšak z toho asi 97,5 % tvoří slané vody moří a oceánů a pouze 2,5 % připadá na vody sladké. Převážnou ”zásobu” sladké vody představují ledovce Arktidy a Antarktidy, tudíž pouze asi 1 % z celkového množství vod je dostupné /hlavně ve vodních tocích/. Kolísavé množství vody v povrchových tocích, jež je závislé především na velikosti vodních srážek, může mít za následek nedostatek vody i v oblastech, které za normálních podmínek netrpí nedostatkem. Existují však rozsáhlé oblasti na naší planetě, jež mají chronický nedostatek vody, který s rostoucím počtem obyvatel vzrůstá. Půda představuje třetí “základní” složku životního prostředí. Půdu lze definovat jako svrchní část zemské kůry (litosféry), která vznikla půdotvornými procesy z hornin. Půdotvorné procesy zahrnují dlouhodobé působení klimatických činitelů, živých organismů a ovzduší na geologické podloží (horniny). Vzhledem k časové náročnosti těchto procesů je půda zpravidla řazena mezi přírodní zdroje neobnovitelné. Půda se skládá jednak ze živých organismů a zbytků organické hmoty a dále z látek anorganických. Vzhledem k obsahu živých organismů v půdě ji nelze řadit k neživým složkám životního prostředí, na rozdíl od ovzduší a vody. Její složení je značně proměnlivé v závislosti na místě vzniku a výskytu, je na něm významně závislá její úrodnost. Úrodnost půdy je definována jako schopnost poskytovat vhodné podmínky pro růst rostlin v průběhu jejich vegetačního cyklu. Půda je pro existenci člověka, ale i pro život vyšších organismů, nenahraditelná. Z hlediska způsobu využívání ji lze členit na zemědělskou a nezemědělskou. Za nejdůležitější vlastnosti půdy považujeme její úrodnost (bonitu) a její samočisticí schopnost. Samočisticí schopnost půdy je dána souhrnem řady fyzikálních, chemických a biologických procesů. V rámci fyzikálních a chemických procesů dochází k filtraci, adsorpci a absorpci různých látek a k chemickým procesům, jejichž důsledkem je jejich mineralizace. Biologické procesy přispívají k samočištění působením škály půdních mikroorganismů i v důsledku působení rostlin a živočichů. Člověk svým působením může pozitivně ovlivňovat kvalitu půd stejně jako působit k jejich devastaci. Při nesprávném obhospodařování půd a jejich nadměrném znečišťování může způsobit jejich zničení. Posledním pojmem, který zde alespoň stručně vymezíme, je únosné zatížení území. Zákonem o životním prostředí je definováno následovně. (Další pojmy jsou definovány v příloze č.1.)
10
Únosné zatížení území je takové zatížení území lidskou činností, při kterém nedochází k poškozování životního prostředí, zejména jeho složek, funkcí ekosystémů nebo ekologické stability. Stabilita ekosystémů je narušována v důsledku znehodnocování životního prostředí. Znehodnocování prostředí je zpravidla chápáno jako proces, v jehož průběhu dochází ke vnášení cizorodých látek do prostředí, narušování rovnováhy ekologických systémů a neracionálnímu využívání přírodních zdrojů.
1.2 Podstata koncepce udržitelného rozvoje Kategorie “udržitelný rozvoj“ byla použita již v 80-tých letech. Předmětem rozsáhlých diskusí se stala po přijetí zprávy Světové komise pro životní prostředí a rozvoj Valným shromážděním OSN v závěru roku 1987. V této zprávě, která byla publikována pod názvem “Naše společná budoucnost“, byl udržitelný rozvoj definován následovně. Trvale udržitelný rozvoj je takový způsob rozvoje, který uspokojuje potřeby přítomnosti, aniž by oslaboval možnosti budoucích generací naplňovat jejich vlastní potřeby. Ačkoliv je kategorie udržitelného rozvoje zpravidla spojována s problematikou životního prostředí, už z definice vyplývá, že cílem úsilí o dosažení udržitelnosti je zajistit rozvoj, který umožní uspokojování potřeb současné generace, aniž by došlo ke zhoršení podmínek uspokojování potřeb generací budoucích. V definici jsou de facto zahrnuty cíle v oblastech •
sociálního rozvoje - ve formě požadavku intra a inter-generační spravedlnosti, tj. odstranění hlubokých disproporcí v uspokojování potřeb současné generace zachování podmínek pro zajištění potřeb generace budoucí,
•
ekonomického rozvoje - jako předpokladu růstu míry uspokojování potřeb podstatné části světové populace, růstu poptávky po kvalitě prostředí, jehož podmínkou je ekonomický rozvoj zejména málo rozvinutých zemí,
•
životního prostředí - tj. zachování základních funkcí životního prostředí (zdrojové základny, kvality prostředí, stability ekosystémů) - jako předpoklad pro dosažení tohoto cíle je třeba postupně změnit způsob rozvoje jednotlivých systémů (subsystémů), především environmentální náročnosti ekonomického rozvoje a možností a rozsahu uspokojování potřeb obyvatel.
Uvedené tři oblasti udržitelného rozvoje jsou někdy označovány také „pilíře“ udržitelnosti. Nezbytným předpokladem úspěšnosti celého procesu, zaměřeného na dosažení udržitelného rozvoje, je rozvoj institucionálního systému, který zajišťuje transformaci řízení v souladu s potřebami specifikace cílů, volby strategie a politiky směrem k udržitelnosti. Dosažení udržitelného rozvoje, jehož nutnou součástí je i zachování a rozvoj funkcí životního prostředí, bude vyžadovat výrazné změny v dosavadních modelech výroby a spotřeby. 11
Jejich postupné prosazování a realizace budou mimořádně složité a obtížné. Definice udržitelného rozvoje byla předmětem rozsáhlých diskuzí, které se soustředily mimo jiné na konkrétnější vymezení podstaty udržitelného rozvoje (SD - sustainable development). Byla vytvořena celé škála definic. Otázkou environmentální udržitelnosti rozvoje se zabývá i ekonomická teorie. Postupně bylo vypracováno několik různých přístupů různých „škol“ (environmentální ekonomie, ekologická ekonomie, hlubinná ekologie apod.). Přes někdy i protichůdná stanoviska k problematice SD se však většina shoduje na tom, že základním předpokladem dosažení udržitelného rozvoje (požadujícího zachování alespoň stejných podmínek pro uspokojování potřeb příštích generací) je využívání životního prostředí takovým způsobem, aby •
míra čerpání přírodních zdrojů obnovitelných nebyla vyšší než je jejich schopnost reprodukce,
•
rozsah odpadů ukládaných (vnášených) do prostředí nepřesáhl jeho asimilační kapacitu,
•
pokles zásoby disponibilních přírodních zdrojů neobnovitelných byl kompenzován jednak zvětšením velikosti přírodních zdrojů obnovitelných, jednak růstem velikosti kapitálu člověkem uměle vytvořeného (rozvojem infrastruktury, investicemi do vědy a výzkumu, vzdělání ap.).
Uvedené podmínky udržitelného rozvoje jsou základem pro vymezení kritérií udržitelného rozvoje v rámci environmentální politiky. Definice trvale udržitelného rozvoje podle zákona č. 17 Sb., o životním prostředí, vymezuje jako podmínky udržitelnosti rovněž zachování biologické rozmanitosti a přirozených funkcí ekosystémů. Také z definice únosného zatížení území vyplývá požadavek zachování funkcí ekosystémů a jejich stability. Studiem fungování různých ekosystémů, jejich vazeb a podmínkami jejich rovnováhy a stability se zabývá ekologie. Stabilita ekosystémů není neomezená a různé ekosystémy jsou schopny se vyrovnat s různou “zátěží” - to je s různým rozsahem narušování vnějšími vlivy) rozsahem znečišťování, způsoby využívání prostředí). Stabilita ekosystémů je ovlivněna jejich různou schopností asimilace, absorpce, autoregulace a adaptace na měnící se podmínky v důsledku lidských ale i přírodních vlivů. Otázkami stability ekosystémů se zabývala v historii řada vědců, kteří postupně formulovali řadu ekologických zákonů. Pro zamyšlení jsou dále uvedeny některé z nich.
12
•
Ekosystém je tím stabilnější, z čím většího počtu prvků se skládá. Zde jsou míněny prvky, ze kterých původní ekosystém vznikl. Potom čím větší počet prvků a vazeb mezi nimi, tím je stabilnější ve smyslu udržování dynamické rovnováhy.
•
Liebigův zákon minima (1840) konstatuje, že ekosystém je tak stabilní jako jeho nejslabší článek.
•
Sheldorfův zákon tolerance (1913) říká, že proti působení vnějších vlivů má ekosystém hranice tolerance. Tyto hranice existují jak směrem nahoru, tak ve směru dolů. Rozsah tolerance je vůči různým vlivům /případě jejich kombinaci/ různý.
•
Ekosystém, který není schopen uvést svůj odpad do koloběhu látek v přírodě, je vystřídán jiným. Tento zákon souvisí s předcházejícím - pokud množství odpadních látek překročí hranici tolerance, dochází ke změně jeho kvality.
Poznatky z oblasti ekologie jsou jedním ze základních východisek pro environmentální politiku, která se svými nástroji snaží regulovat rozsah znečištění v souladu s konkrétními podmínkami území – jeho asimilační kapacitou. Shrnutí V této kapitole jste se nejprve seznámili s vymezením hlavních pojmů, vztahujících se k předmětu environmentální politiky – životnímu prostředí, jeho základním komponentám a jeho základním funkcím. Ve druhé části kapitoly bylo životní prostředí vymezeno jako součást, respektive oblast udržitelného rozvoje. Ochrana životního prostředí – jeho jednotlivých složek a ekosystémů s cílem zachování jeho funkcí i pro příští generace je jedním z předpokladů udržitelného rozvoje. V následujících kapitolách se budeme zabývat environmentální politikou – politikou péče o životní prostředí. Cílem této kapitoly bylo proto alespoň nastínit teoretická východiska environmentální politiky – vědní obory – jejichž poznatky jsou nezbytným základem pro vytyčování cílů jak v oblasti kvality životního prostředí, tak i v čerpání a využívání přírodních zdrojů v souladu s požadavkem udržitelného rozvoje. Problém převedení stávajících neudržitelných trendů rozvoje společnosti na cestu k udržitelnému rozvoji patří k nejdiskutovanějším problémům posledních několika desetiletí. Jednou ze základních podmínek úspěšnosti při jeho řešení je změna myšlení lidské společnosti, změna hodnot a tedy i priorit a to ve všech sférách lidského konání. I to je úlohou environmentální politiky. V následující kapitole je první ze tří kapitol, které jsou věnovány mezinárodní environmentální politice. Jak již bylo řečeno v úvodu, mezinárodní environmentální politika vytváří společný rámec pro formování environmentálních politik jednotlivých zemí i integračních uskupení a současně je i výsledkem jejich úsilí.
13
Vznik mezinárodní environmentální politiky Cílem této kapitoly je seznámení posluchačů s podstatou a příčinami vzniku mezinárodní environmentální politiky a stručnou charakteristikou jejího vývoje v 70-tých letech minulého století. Kapitola je členěna do tří částí. První část je věnována důvodům, které vedly ke vzniku první environmentální legislativy v ekonomicky nejvyspělejších zemích již v průběhu 50-tých a 60-tých let minulého století. Druhá část obsahuje vymezení základních pojmů a kategorií z oblasti mezinárodní environmentální politiky a stručně charakterizuje její specifické problémy a nástroje. Třetí část je věnovaná stručné historii vývoje mezinárodní environmentální politiky a dosaženým výsledkům v období 70-tých let minulého století. V závěru jsou uvedeny hlavní organizace a instituce, které se podílejí na formování mezinárodní environmentální politiky. Členění kapitoly: • Rozvoj environmentálního myšlení – vznik environmentální politiky • Podstata, příčiny vzniku a nástroje mezinárodní environmentální politiky. • Vývoj mezinárodní environmentální politiky v období do roku 1980 • Subjekty mezinárodní environmentální politiky
1.3 Rozvoj environmentálního myšlení – vznik environmentální politiky Vztah člověka k jeho prostředí se vyvíjel v historii v souvislosti se způsobem, jakým je využíval k uspokojování svých potřeb. Rozsah a způsoby využívání životního prostředí se měnily v jednotlivých historických etapách a s růstem světové populace a rozvojem jejích ekonomických aktivit narůstaly i zásahy člověka do jeho životního prostředí – rozvoj osídlení a intenzita a rozsah zemědělské činnosti byly spojeny s postupným odlesňováním v řadě oblastí a měnily charakter krajiny. K nejvýraznějším změnám v novodobých dějinách lidstva docházelo od počátku průmyslové revoluce. Postupný nárůst rozsahu a intenzity lidských aktivit byl provázen negativními dopady na původně přírodní prostředí. Nepříznivé dopady měly zpočátku převážně lokální charakter, postupně ale přerůstaly a měly za následek jak poškozování až rozpad (zánik) řady ekosystémů, zhoršení životních podmínek obyvatel v řadě oblastí i významné ekonomické škody v řadě území. Dynamický hospodářský rozvoj v ekonomicky vyspělých zemích v období po druhé světové válce byl provázen
14
•
rostoucí spotřebou surovin a energií, obrovským nárůstem produkce a spotřeby obyvatel těchto zemí i nárůstem tvorby odpadů,
•
rozvojem celé řady odvětví s negativními vlivy na prostředí - růstem znečišťování a devastace životního prostředí,
•
byl hybnou silou procesu globalizace s jeho pozitivními i negativními dopady na životní prostředí v řadě zemí.
Poválečné období bylo provázeno i rychlým růstem světové populace, což zvyšovalo tlak na produkci potravin a v dlouhodobém časovém horizontu na spotřebu přírodních zdrojů a kvalitu životního prostředí. S růstem životní úrovně obyvatelstva v zemích západní Evropy, Severní Ameriky a dalších zemí a se zhoršující se kvalitou jejich životního prostředí se množily hlasy, protestující proti znečišťování a devastaci prostředí. Nejzávažnější příčinou zhoršující se kvality ovzduší v první polovině minulého století bylo spalování uhlí, jehož zplodiny přispívaly k tvorbě smogu ve velkých městech. Klasický je příklad Velké Británie, kde “velký londýnský smog“ z prosince 1952 podle některých odhadů způsobil úmrtí až pěti tisíc obyvatel. Silně znečištěným ovzduším se v polovině století vyznačovala řada dalších velkých měst. Snaha o omezení znečištění ovzduší vedla v roce 1956 britský parlament k přijetí zákona na ochranu ovzduší (Clean Air Act). V některých městských zónách bylo spalování uhlí zakázáno a vytápění obytných budov bylo postupně převedeno na plynová a naftová topení. U velkých zdrojů emisí byly v šedesátých a sedmdesátých letech postupně instalovány odlučovače prachu a popílků. V řadě západoevropských zemí se v tomto období vyvinula “politika vysokých komínů“. Cílem bylo omezit lokální znečištění jeho rozptýlením nad větší území a tím snížení jeho koncentrací. Důsledkem byl přenos znečištění do velkých vzdáleností, přes hranice jednotlivých států, což vedlo ke vzniku fenoménu kyselých dešťů. Řada zemí začala aktivněji usilovat o ochranu jejich životního prostředí. Vznikala první ministerstva a agentury životního prostředí, zdokonalovala se a vznikala nová národní ”environmentální” legislativa. Řešení problému kyselých dešťů v Evropě se stalo i jedním z hlavních důvodů prosazování mezinárodní spolupráce v oblasti životního prostředí. Představitelé stále více zemí si postupně uvědomovali, že řada problémů již přerostla hranice a možnosti jejich řešení. To byl základní předpoklad pro vznik mezinárodní environmentální politiky. Jejímu vzniku a procesu prohlubování jsou věnovány další části kapitoly. Nejprve si alespoň stručně vymezíme některé základní pojmy a kategorie.
1.4 Podstata, příčiny vzniku a nástroje mezinárodní environmentální politiky Politikou obecně rozumíme soubor činností, zaměřených na ovlivňování rozhodování subjektů v souvislosti s cíli, které byly v dané oblasti vytyčeny. Environmentální politika potom zahrnuje soubor činnosti, které jsou zaměřeny na ovlivňování rozhodování subjektů v souladu s cíli, vytyčenými pro řešení environmentálních problémů. Environmentální politika je politika zaměřená na usměrňování chování společnosti /v nejširším slova smyslu/ v souladu s cílem zachování podmínek života na Zemi. Mezinárodní environmentální politika /MEP/ tvoří relativně samostatnou oblast mezinárodní politiky. Rozvíjí se jako reakce na vznik mezinárodních, resp. globálních 15
environmentálních problémů, jež se postupně staly předmětem “vysoké politiky”. Představuje také jednu z oblastí teorie mezinárodních vztahů. V souladu s výše uvedenou obecnou definicí environmentální politiky lze mezinárodní environmentální politiku definovat následovně. Mezinárodní environmentální politiku je možno vymezit jako soubor aktivit, zaměřených na ovlivňování rozhodování jednotlivých subjektů v souladu s cíli, vytyčenými pro řešení globálních environmentálních problémů. Nárůst produkovaného znečištění a rozsahu znehodnocování prostředí je příčinou vzniku environmentálních problémů. Environmentální problémy lze podle Sloepa a van DamMierase (1995) definovat následovně. Environmentálním problémem je jakákoliv změna stavu fyzického prostředí, způsobená zásahem člověka do tohoto prostředí a přinášející důsledky, které společnost považuje z hlediska sdílených norem za nepřijatelné. Za základní příčiny narůstajícího rozsahu znehodnocování životního prostředí a vzniku environmentálních problémů jsou považovány následující socioekonomické trendy: •
populační růst,
•
industrializace,
•
rozvoj urbanizace a vznik velkých měst a aglomerací,
•
změny ve využívání půd,
•
odlesňování, atd.
Uvedené procesy měly za následek postupné přerůstání zprvu lokálních environmentálních problémů v problémy regionálního charakteru a v posledních desetiletích vedly ke vzniku globálních environmentálních problémů. V souladu s klasifikací environmentálních problémů dle kompetencí k jejich řešení lze globální environmentální problémy definovat následovně. Globální problémy jsou problémy světových rozměrů, které se týkají všech zemí a jež je možno řešit na základě mezinárodních dohod. Počet a pořadí významnosti globálních environmentálních problémů se v uplynulých desetiletích měnily v závislosti na vývoji rozsahu a způsobů znečišťování prostředí a narušení jeho jednotlivých komponent. V uplynulém období byly postupně vymezeny následující:
16
•
klimatická změna,
•
narušení ozonové vrstvy,
•
ztráty biologické rozmanitosti,
•
kyselá atmosférická depozice,
•
zhoršování a ztráty úrodnosti půd,
•
odlesňování (deforestace).
Řešení uvedených, ale i dalších globálních problémů není v silách jednotlivých zemí. Předpokladem je mezinárodní spolupráce a koordinace opatření v globálním měřítku. Významnou úlohu zde plní OSN a jeho instituce. Dalšími aktéry jsou nadnárodní uskupení (EU, OECD, G77, atd.) a mezinárodní organizace (WTO, MMF, WB), téměř dvě sta suverénních států, nevládní organizace a iniciativy, atd. V průběhu formování mezinárodní environmentální politiky, jejich mechanismů a nástrojů, dochází k rozvoji mezinárodního práva. Nástroje mezinárodního práva můžeme dělit na závazné a nezávazné. Závazné právní nástroje jsou smlouvy, dohody nebo úmluvy (konvence). V návaznosti na tyto smlouvy mohou být přijaty protokoly, případně dodatky, ve kterých se státy zaváží k doplňujícím závazkům. Mezinárodní úmluvy, smlouvy a protokoly jsou závazné - vymezují co musí nebo nesmí různé strany dělat. Základním problémem je, že země nemohou být přinuceny k tomu, aby je podepsaly. Státy, které podepsaly a ratifikovaly konkrétní smlouvu jsou nazývány “stranami” smlouvy nebo také účastnické strany, případně signatářské státy. Rezoluce, deklarace a doporučení patří mezi nezávazné nástroje mezinárodní politiky – jsou to tzv. “měkké“ nástroje. Tyto nástroje a závazky z nich vyplývající nejsou pro státy závazné a to ani v případě, že pro jejich přijetí hlasovaly. V čem je tedy jejich význam? Skutečnost, že se představitelé řady zemí dohodnou na potřebě řešit daný problém (pokles biologické rozmanitosti, rozsáhlé kácení lesních porostů, atd,) svědčí o jeho významnosti. Dosažení takové shody je nezbytným prvním krokem procesu, který vede k přípravě a přijetí nástrojů tzv. “tvrdého” práva – úmluvy nebo smlouvy. Je třeba si uvědomit, že dosažení shody je často velmi obtížné a časově náročné. Důvodem je, že průběh jednání ovlivňuje celá řada „vnějších“ faktorů. • Řada zemí má jiné priority nežli environmentální problémy a jejich řešení. Patří k nim zejména mír, ekonomická stabilita a rozvoj, odstranění obrovské chudoby. • Konec studené války byl i počátkem růstu nacionalismu a vzniku konfliktních situací v celé řadě zemí. Působí k prohloubení problémů nejen v životním prostředí. • Další hrozbou je rozvoj fundamentalistických hnutí, růst počtu zemí vlastnících jaderné zbraně nebo usilujících o jejich získání. • Populační vývoj, především růst počtu obyvatel v rozvojových zemích, spolu s omezenými přírodními zdroji je v pozadí rostoucího napětí v některých oblastech. Roste riziko vzniku válečných konfliktů a současně i hrozba rozsáhlých migrací. Přijímání jednotlivých úmluv a protokolů je často zdlouhavé a časově náročné a to i v případě shody o jejich nezbytnosti. V průběhu lze jednání o řešení konkrétních environmentálních problémů až po přijetí výsledné smlouvy nebo protokolu je možno vymezit následující etapy. •
Předběžné vyjednávání
•
Vyjednávání
•
Ratifikace
17
•
Implementace
•
Opětovné vyjednávání
Předběžné vyjednávání – zahrnuje nezávazná jednání o možnostech řešení problému a žádoucích výsledcích, během kterých jsou předběžně formulovány budoucí závazky. Je to ale i období, ve kterém se účastníci snaží o dosažení výhodnějších podmínek a případně i většího podílu na zdrojích. Vyjednávání – které může zahrnovat přes 150 stran – je zpravidla zahájeno stanovením základního rámce vyjednávání /stanovení pravidel voleb, složení komise, zpracování podkladových materiálů pro diskuzi/, který může ovlivnit konečný výsledek. Někdy je zvolena forma rámcové úmluvy /konvence/, která obsahuje dohodnuté základní cíle a principy. Po přijetí rámcové úmluvy následuje vyjednávání o jednotlivých bodech úmluvy, jež jsou zakotveny v oddělených protokolech. Rozhodnutí o formě smlouvy může mít zásadní vliv na konečný úspěch celého procesu. Rámcová úmluva totiž umožňuje jednotlivým stranám nepřistoupit k některé části /bodu/ úmluvy, ale celkový dosažený výsledek může být lepší. Ratifikace – souhlas země se smlouvou musí být vesměs ratifikován jejím parlamentem. Tato skutečnost může být důležitá v jednotlivých fázích vyjednávání, protože všichni účastníci vědí například, že jakýkoliv dokument podepsaný zástupci USA musí být ratifikovaný dvoutřetinovou většinou amerického senátu, což často není pravděpodobné a v konečném důsledku může znamenat odklad termínu, ve kterém smlouva vstoupí v platnost. Úmluva se obvykle stává závaznou, až po její ratifikaci určitým počtem signatářských zemí (například v případě Úmluvy o biologické diverzitě je to přes 100 stran). Způsob sledování a vyhodnocování plnění závazků jednotlivými státy musí být předem dohodnut a zakotven v příslušné smlouvě (případně navazujícím protokolu). Implementace – kterou zajišťují jednotlivé signatářské státy – znamená zajistit legislativní soulad, tj. přijmout odpovídající národní legislativu, zavést vhodné nástroje a opatření, sledovat průběh realizace, informovat o plnění závazků smlouvy apod. Způsob sledování a vyhodnocování plnění závazků jednotlivými státy musí být předem dohodnut a zakotven v příslušné smlouvě (případně protokolu). Opětovné vyjednávání je zpravidla zaměřeno na následnou úpravu, zpřísnění nebo rozšíření již přijatých závazků formou navazujících protokolů Posledně uvedená fáze – opětovné vyjednávání – může být počátkem dalšího “cyklu“ v rámci MEP, zaměřeného posun v řešení konkrétního globálního environmentálního problému. Co ovlivňuje průběh a dosažené výsledky vyjednávání? Proč jsou jednání tak náročná a často zdlouhavá? Mezinárodní environmentální politika je ovlivňována jednak “vnějšími“ faktory jež jsou uvedeny v úvodu, ale má i svá vlastní – specifická – omezení. Zpravidla jsou uváděna omezení uvedená v následujícím přehledu.
18
•
Problém stanovení cílů MEP – jednak problém nejistoty o vývoji ekologických systémů a procesů a jejich dopadech.
•
Absence nadnárodní autority – orgánu, vybaveného nezbytnými kompetencemi pro stanovení cílů a s tím související princip dobrovolnosti.
•
Problém počtu účastníků – suverénních států – které mají diferencované individuální nebo skupinové zájmy.
•
Odlišné hodnocení naléhavosti řešení i postupu řešení environmentálních problémů jednotlivými ekonomicky vyspělými i rozvojovými zeměmi.
•
Problém diferencovaných nákladů a přínosů pro jednotlivé státy a s tím spojená nezbytnost kompenzací a kompromisů v rámci vyjednávání.
•
Konfliktní vztah mezi státy bohatými a chudými – Severem a Jihem – jenž představuje silnou bariéru pro nacházení společných řešení.
•
Globalizační procesy a plejáda problémů, které vyplývají z existence nadnárodních společností a jejich priorit a jež mají celou řadu rozporuplných a tedy i negativních dopadů .
•
Problém diferencovaných předpokladů implementace přijatých cílů do národních politik jednotlivých států. Samo vytváření národní legislativy je často náročné a její prosazování je velmi obtížné především v rozvojových zemích, kde pro to často neexistují základní předpoklady administrativní ani technické.
Přes uvedené problémy bylo v uplynulých desetiletích dosaženo v řadě oblastí určitého pokroku. Svědčí o tom dynamicky narůstající počet přijatých mezinárodních smluv a protokolů jakož i rostoucí počet signatářských zemí k jednotlivým smlouvám. Dnes již nikdo nezpochybňuje nezbytnost existence mechanismů i institucí mezinárodní environmentální politiky – spíše se množí požadavky na zvýšení jejich účinnosti. Počátky formování MEP a jejímu vývoji je věnována následující část kapitoly.
1.5 Vývoj mezinárodní environmentální politiky v období do roku 1980 Počátky rozvoje moderního environmentalismu a růstu světového povědomí o problémech znehodnocování životního prostředí spadají do období 50tých a především 60tých let minulého století. V jejich průběhu si nejen vědecká komunita, představitelé jednotlivých vlád ale i stále větší část světové veřejnosti uvědomovala, že nekontrolovaný ekonomický růst, růst světové populace, živelný proces urbanizace v důsledku přesunu obyvatel z venkova do měst a růst chudoby a další procesy s negativními dopady na zdraví obyvatelstva a kvalitu životního prostředí vyžadují urychlené řešení. V průběhu 60tých let významně přispěla k rozvoji environmentálního myšlení řada publikací a iniciativ, které měly celosvětový ohlas. K nejvýznamnějším řadíme následující. •
Skupina 172 vědců z 19 zemí se obrátila na OSN s výzvou, aby podniklo kroky ke zpomalení, resp.zastavení populační exploze.
•
Publikace knihy Rachel Carsonové „Mlčící jaro“ (Silent Spring), která se zabývala důsledky obrovského nárůstu použití pesticidů v zemědělství, varuje před dopady pesticidů na živočišné druhy a lidské zdraví. Na základě výsledků výzkumů prokazuje nereálnost představ o neomezené absorpční kapacitě prostředí. Kniha vyvolala velký ohlas především ve vědecké komunitě. /1962/
•
Zahájení Mezinárodního biologického programu za účasti řady zemí. V jeho průběhu byl shromážděn obrovský soubor dat, který byl významným zdrojem rozvoje vědecky založeného environmentalismu./1963/
•
Založení Environmentálního ochranného fondu s cílem dosáhnout zákaz používání DDT soudní cestou. /1967/
19
•
Celosvětový ohlas vyvolala rovněž kniha Paula Ehrlicha „Populační bomba“ (Population Bomb), která se zabývá vazbami mezi růstem světové populace, čerpáním zdrojů a životním prostředím. /1968/
•
K burcujícím publikacím patřila i kniha Garetta Hardina „Tragedie společného“ (The Tragedy of the Commons). Hardin v ní vysvětluje, že užívání společných (veřejných, obecních apod.) statků, jako jsou ovzduší a vodní prostředí, nemůže být omezeno obdobně, jako je tomu u soukromých statků – nelze je ohradit plotem jako soukromé vlastnictví. Jejich ochrana před nadměrným využíváním a znečištěním musí být zajištěna takovými nástroji, jako je legislativa nebo daně. Pro producenta musí být levnější omezit znečištění než jeho vypouštění do prostředí. /1968/
•
Italský průmyslník A.Peccei a skotský vědec A.King zakládají „Římský klub“ (Club of Roma) – sdružoval (a sdružuje) vědce, podnikatele a veřejné činitele, podporující výzkum globálních problémů současnosti a budoucnosti. Cílem výzkumu bylo lepší pochopení fungování ekonomických, politických, sociálních a přírodních složek, které vytváří globální systém. /1968/
Ke zvyšování environmentálního povědomí u širokých vrstev obyvatelstva v ekonomicky vyspělých zemí přispěla v 60tých letech i řada ekologických katastrof. K nejznámějším patří havárie lodi Torrey Canyon u pobřeží Británie (1967), kde uniklo cca 117 000 tun kuwajtské ropy a ropné látky byly zaneseny až na severní pobřeží Francie, nebo zjištění švédských vědců, že úmrtí ryb a dalších živých organismů v tisících jezer Švédska je důsledkem dálkového přenosu znečištění ovzduší ze západní Evropy. Vlády některých zemí přijímaly dílčí opatření, která ale nemohla zajistit nezbytné radikální změny. Nárůst problémů, jejichž řešení zjevně přesahovala možnosti existujícího uspořádání světa, pokračoval. Množily se hlasy požadující mezinárodní spolupráci. Pod rostoucím tlakem a z iniciativy Hospodářské a sociální rady rozhodlo Valné shromáždění OSN svou rezolucí z 3. 12. 1968 o svolání mezinárodní konference o životním prostředí, která se měla konat ve Stockholmu v roce 1972. Průlom do veřejného mínění a rozvoj environmentálního uvědomění světové veřejnosti nastal až v sedmdesátých letech. Pro uvedené období jsou charakteristické •
rychlý ekonomický rozvoj v řadě zemí - nárůst znehodnocování prostředí, znečištění přesahující hranice jednotlivých států, obrovský růst čerpání přírodních zdrojů,
•
růst povědomí světové veřejnosti o problémech životního prostředí, rozvoj nevládních environmentálních aktivit a uskupení,
•
vznik prvních environmentálních agentur a ministerstev životního prostředí v některých zemích a formování environmentálních politik,
•
vznik nevládních environmentálních organizací a iniciativ,
•
rozhodnutí Valného shromáždění OSN o svolání první mezinárodní konference o životním prostředí a rozvoji, která se měla pořádat v roce 1972 ve Stockholmu.
1.5.1 Počátky vzniku mezinárodní environmentální politiky Koncem 60-tých a počátkem 70-tých byla postupně založena řada nevládních organizací, zabývajících se problematikou ochrany životního prostředí, které iniciovaly akce k zapojení 20
veřejnosti do boje proti znečišťování životního prostředí. K nejvýznamnějším událostem tohoto období patří následující. •
Uspořádání prvního Dne země formou mírumilovného pochodu, kterého se zúčastnilo přibližně 20 miliónů Američanů. /1970/
•
Byla ustavena Rada na ochranu přírodních zdrojů jako profesionální organizace právníků a vědců s cílem působit ke zdokonalování environmentální politiky vlády USA. /1970/
•
Činnost zahájila organizace Greenpeace v Kanadě, která vyhlásila agresivní agendu k zastavení ničení životního prostředí cestou občanského protestu a nenásilných akcí.
Počátkem 70-tých let byla hlavní pozornost zaměřena na přípravu první mezinárodní konference o životním prostředí a rozvoji ve Stockholmu. Přípravy probíhaly v atmosféře rostoucího uvědomění si skutečnosti, že dosavadní způsob ekonomického rozvoje není dlouhodobě udržitelný. Množily se názory především představitelů ekonomicky vyspělých zemí o nutnosti zpomalení respektive zastavení ekonomického růstu (koncept “nulového růstu“). Takové řešení však bylo pro málo rozvinuté země nepřijatelné. Celosvětový ohlas měla i první zpráva Římského klubu, která se stala doslova světovým bestsellerem. Tato zpráva byla publikována pod názvem „Meze růstu“ (D.L.Meadows, a kol, 1972) a měla charakter varovné prognózy. Byla založena na matematickém modelu, pomocí něhož byly zkoumány vztahy vzájemného působení mezi pěti proměnnými veličinami: •
obyvatelstvem,
•
průmyslovou výrobou,
•
zemědělskou výrobou,
•
zásobami a čerpáním přírodních zdrojů,
•
znečištěním prostředí.
Uvedené vztahy byly kvantifikovány a zkoumány v historickém vývoji - za období let 1900 až 1970. Na tomto základě byly odvozeny dlouhodobé tendence ve vývoji těchto veličin do roku 2100 a z nich byly odvozeny konkrétní závěry pro budoucnost. Autoři dospěli k závěru, že vzhledem k omezeným (limitujícím) přírodním zdrojům, není další ekonomický růst trvale udržitelný, naopak. Aby se předešlo tomuto vývoji, formulovali autoři následující podmínky: •
stabilizace obyvatelstva (vyrovnáním porodnosti a úmrtnosti),
•
stabilizace investic do roku 1990 , poté jen prostou reprodukci,
•
snížení spotřeby přírodních zdrojů na čtvrtinu na jednotku výroby,
•
změny struktury HDP (od materiální spotřeby ke službám),
•
snížení rozsahu znečišťování prostředí na 1/4 roku 1970,
•
prodloužení životnosti předmětů dlouhodobé spotřeby,
•
přesuny v investicích - růst podílu investic do kvality půdy.
Jako nástroj odstranění chudoby proto nevidí další ekonomický růst v chudých zemích, ale redistribuci příjmů a bohatství. Ačkoliv se požadavek “nulového růstu“ stal velmi “populární“, zejména u představitelů vyspělých zemí, právě posledně uvedenému závěru –
21
nutnosti redistribuce – byla jimi v té době věnována jen malá pozornost. V období příprav na světovou konferenci ve Stockholmu se uskutečnila 2. Ministerská konference 77 rozvojových zemí v Limě (1971). Deklarace z jednání obsahovala řadu požadavků vůči průmyslově rozvinutým zemím, které označila za hlavní příčinu negativního vývoje kvality životního prostředí. Představitelé Třetího světa tak byli na jednání ve Stockholmu dobře připraveni a odmítali jakékoliv požadavky na zpomalení ekonomického růstu. Je nutné si uvědomit, že příprava i vlastní konání konference se uskutečnily ve světě, kde „studená válka“ dělila ekonomicky vyspělé země do dvou táborů, ještě stála berlínská zeď a stále ještě neskončila éra kolonialismu. Jižní Afrika stále ještě uplatňovala politiku apartheidu. Svět byl rozdělený mnoha způsoby. Konference o životním prostředí a rozvoji se uskutečnila v roce 1972 ve Stockholmu a v jejím průběhu se jasně vyhrotila stanoviska zástupců rozvojových a ekonomicky vyspělých zemí – konflikt “Sever-Jih”. Představitelé nejrozvinutějších zemí zde nastolili požadavky na zpomalení či stagnaci ekonomického růstu. Zástupci rozvojových zemí odmítli požadavek zpomalení ekonomického růstu a přišli s požadavkem nastolení nového mezinárodního ekonomického řádu. Do závěrečné Deklarace o životním prostředí se rozvojovým zemím podařilo prosadit mimo jiné i konstatování, že právě hospodářská zaostalost je jednou z příčin špatného stavu prostředí a řešením je naopak urychlený rozvoj těchto zemí za pomoci vyspělých států. Hlavními výsledky jednání bylo přijetí Deklarace, Akčního plánu, jenž obsahoval přes sto akcí a rozhodnutí o ustavení Environmentálního programu OSN (UNEP). Ačkoliv přijatá deklarace byla právně nezávazná, měla charakter morálního závazku. Formulovala prioritní problémy ochrany životního prostředí a vytyčila 26 principů environmentální politiky, které odrážely nejen hlavní problémy v oblasti životního prostředí i problémy související s ekonomickým rozvojem méně rozvinutých zemích. Za nejdůležitější výsledek Stockholmské konference je považováno založení Programu OSN pro životní prostředí /UNEP/. Přesto však trvalo, než si vydobyl dostatečně silnou pozici na mezinárodní scéně. V průběhu sedmdesátých let byla postupně přijata celá řada mezinárodních úmluv, jež vytvořily širokou základnu pro další prohlubování procesu mezinárodní spolupráce v oblasti ochrany přírody a životního prostředí. Následuje přehled nejdůležitějších mezinárodních smluv, přijatých v tomto období.
22
•
1971 - Úmluva o ochraně mokřadů mezinárodního významu - známá pod názvem Ramsarská úmluva /podle místa podpisu/
•
1973 - Úmluva o mezinárodním obchodu ohroženými druhy volně žijících živočichů a rostlin - tzv. Washingtonská úmluva
•
1979 - Bernské úmluvy, které zahrnovaly Úmluvu o ochraně evropské fauny a flóry a Úmluvu o ochraně stěhovavých ptáků a volně žijících živočichů
•
Úmluva o dálkovém znečišťování ovzduší přesahujícím hranice států - Ženevská úmluva.
1.6 Subjekty mezinárodní environmentální politiky Program OSN pro životní prostředí /UNEP/ byl ustaven podle závěrů z první Konference OSN o životním prostředí a rozvoji, která se konala ve Stockholmu v roce 1972. Na základě rezoluce Valného shromáždění OSN z 15. 12. 1975 byla následně ustavena Řídící rada UNEP. Její zasedání se koná každé dva roky. Řídící rada UNEP má své sídlo v Nairobi /Keňa/ a je složena ze zástupců států afrických /16/, asijských /13/, latinsko-amerických a karibské oblasti /10/, západoevropských a dalších /13/ východoevropských /6/. Členy Rady volí Valné shromáždění OSN na 4leté období. K jejím hlavním úkolům patří •
Podporovat rozvoj mezinárodní spolupráce v oblasti životního prostředí a doporučovat politická řešení (opatření) k naplňování hlavních cílů.
•
Koordinovat environmentální programy OSN.
•
Projednávat zprávy výkonného ředitele UNEP o plnění programů.
•
Sledovat dopad politických opatření na rozvojové země a zajistit, aby environmentální programy a projekty byly v souladu s plány rozvoje těchto zemí.
•
Podporovat rozvoj výzkumu v oblasti životního prostředí, zajišťovat výměnu a šíření informací.
•
Projednávat a schvalovat způsob využívání Fondu životního prostředí UNEP.
K dalším mezinárodním institucím, jež se různým způsobem podílejí na tvorbě a ovlivňují vývoj mezinárodní environmentální politiky patří především Světová obchodní organizace /WTO/, Světová banka a Mezinárodní měnový fond. Další skupinu účastníků tvoří mezinárodní integrační uskupení a organizace, zejména Evropská unie její instituce. Úloha EU i kompetence k jednání (jimiž ji pověřují členské státy) v uplynulých desetiletích značně vzrostly. Určitou úlohu rovněž sehrávají nebo mohou sehrávat i další mezinárodní organizace, které jsou představiteli seskupení států /OECD, NAFTA, atd./, nebo výsledky jednání představitelů ekonomicky nejsilnějších států /G 7(8)/, nebo naopak rozvojových zemí /G77/. Dále tvoří početnou skupinu jednotlivé suverénní státy a jejich kompetentní orgány. Významnou a stále více uznávanou úlohu plní i nevládní organizace a instituce / NGOs – Non-governmental organisations/ a řada občanských iniciativ. Shrnutí Vývoj mezinárodní environmentální politiky v 70-tých letech byl jednoznačně pozitivní. Ačkoliv výsledky jednání ve Stockholmu nesplnily zdaleka očekávání, přijatá Deklarace a Akční program znamenaly základ pro rozvoj mezinárodních aktivit a mezinárodní spolupráci - byly zde vytvořeny základy mezinárodní environmentální politiky. •
Ustavením Programu pro životní prostředí OSN (UNEP) a jeho řídící rady byl vytvořen nezbytný koordinační orgán, vybavený nezbytnými kompetencemi.
•
Byly vytyčeny základní principy environmentální politiky, které se staly základem pro formování environmentálních politik EU i řady jednotlivých zemí.
•
Byly formulovány prioritní problémy ochrany životního prostředí.
23
•
Byla přijata řada mezinárodních environmentálních smluv, zaměřených na ochranu přírody a volně žijící druhy živočichů a rostlin.
•
V závěru dekády se podařilo přijmout i Úmluvu o dálkovém znečišťování ovzduší přesahujícím hranice států, umožňující řešení „kyselých dešťů“.
Jak již bylo zmíněno v úvodu, mezinárodní environmentální politika vytváří rámec pro formování environmentálních politik jednotlivých zemí i integračních uskupení. Na druhé straně je výsledkem snahy celé řady různých subjektů o společný, navzájem koordinovaný postup téměř dvou set suverénních států při řešení globálních problémů. Cílem této kapitoly bylo seznámení se nejen s příčinami vzniku mezinárodní environmentální politiky a jejím ustavením v 70-tých letech, ale i s nástroji uplatňovanými na mezinárodní úrovni na ochranu životního prostředí a pro řešení mezinárodních i globálních environmentálních problémů. Po prostudování této kapitoly získají posluchači základní představu o příčinách složitosti vyjednávání a dosažení shody o řešení globálních problémů.
24
2
Vývoj MEP v období 1980-2000
Cílem kapitoly je seznámit posluchače s rozvojem a dosaženými výsledky MEP v průběhu 80-tých a 90-tých let minulého století. V tomto období byly postupně položeny základy mezinárodních environmentálních režimů pro řešení hlavních globálních problémů a strategie udržitelného rozvoje. Pro pochopení širších souvislostí je alespoň naznačeno historické pozadí a ekonomické a sociální aspekty, které spolu s environmentálními představují hlavní oblasti udržitelného rozvoje. Členění kapitoly: •
Vývoj MEP v 80-tých letech
•
Výsledky MEP v 90-tých letech
•
Mezinárodní environmentální režimy
2.1 Vývoj mezinárodní environmentální politiky v 80-tých letech Situace ve světě v tomto období byla zcela odlišná v ekonomicky vyspělých zemích a ve „třetím“ světě rozvojových zemí. Zatímco politický vývoj v zemích “východního bloku“ vyústil v pád berlínské zdi a počátky jejich politické i ekonomické transformace, pro rozvojové země je toto období nazývané „ztracenou dekádou“. Chudoba většiny obyvatelstva zemí sub-saharské Afriky se dále prohlubovala. Řada oblastí byla postižena suchem, v jiných probíhaly válečné konflikty, které vyústily v nárůst počtu uprchlíků z 9 na 18 miliónu na počátku 90tých let. Latinská Amerika zažívala nárůst zadlužení. V průběhu 80tých let došlo i k řadě ekologických katastrof, z nichž k nejzávažnějším patří •
únik chemických látek v továrně Union Karbid v Indii v Bhopálu, který si vyžádal tři tisíce lidských životů a dalších 20 tisíc lidí bylo těžce zdravotně postiženo (1984),
•
výbuch jaderného reaktoru v Černobylu (1986), jenž si kromě lidských životů a dlouhodobého postižení desetitisíců obyvatel vyžádal vystěhování a uzavření celé oblasti; radioaktivním znečištěním byly zasaženy i rozsáhlé oblasti Evropy,
•
havárie tankeru Exxon Valdez, z něhož vyteklo 50 milionů litrů ropy a způsobilo ekologickou katastrofu (1989).
K hlavním aktivitám a výsledkům v oblasti mezinárodní environmentální politiky v tomto období se řadí následující. Na počátku 80tých let byla Mezinárodní unií pro ochranu přírody a přírodních zdrojů (IUCN) vyhlášena „Strategie zachování světa“(WSC-World Conservation Strategy), která se obrací na vlády zemí s výzvou, aby si vytvořily národní strategie ochrany prostředí k dosažení cíle Stockholmské konference - začlenit životní prostředí do plánů rozvoje. IUCN ve svém dokumentu “Světová strategie“ poprvé použila kategorii udržitelného rozvoje v souvislosti se základními cíli ochrany, jež formulovala následovně. • Udržování nejdůležitějších ekologických procesů, které jsou řízené, podporované či podstatně ovlivněné ekosystémy. Jsou potřebné pro produkci potravin, zdraví, jsou důležité pro další aspekty lidského bytí a trvale udržitelného rozvoje.
25
•
Udržování genetické informace všech druhů, které jsou nejen pojistkou, ale také investicí do budoucna.
•
Udržitelné využití všech společenstev a ekosystémů.
Nezávislá komise o otázkách mezinárodního rozvoje publikovala zprávu pod názvem „Sever:Jih – Program pro přežití“ (North:South - A Programme for Survival) označovanou také Brandtova zpráva, která požaduje přehodnocení pojmu rozvoj a vyzývá k nastolení nových ekonomických vztahů mezi Severem a Jihem. •
K desátému výročí Stockholmské konference se uskutečnilo jednání představitelů a zástupců vědecké komunity. Závěry z jednání konstatovaly, že dosavadní opatření nezajistila zastavení negativních trendů – naopak došlo k dalšímu zhoršení situace v globálním měřítku.
•
Na základě předložených materiálů – hodnocení vývoje – rozhodlo Valné shromáždění o ustavení Světové komise pro prostředí a rozvoj (WCED). Práce Světové komise pro životní prostředí a rozvoj byla zahájena v závěru roku 1983, kdy byla pověřena jejím vedením norská předsedkyně vlády Gro Harlem Brundtlandová. Úkolem Komise bylo přezkoumat kritický stav životního prostředí a formulovat globální program proměny.
Koncem roku 1987 předložila Komise výsledky své čtyřleté práce. Její závěry nebyly optimistické. Přesto navrhla možné řešení, které spočívalo ve snaze dosáhnout změnu v dosavadním vývoji přechodem na trvale udržitelný rozvoj. Připomeňme si, že udržitelný rozvoj byl ve zprávě definován jako takový, který zajišťuje uspokojování základních potřeb současné generace, aniž by zhoršil podmínky pro uspokojování potřeb generací budoucích. Jako základní předpoklady dosažení udržitelného rozvoje vymezila Komise splnění následujících podmínek: •
oživit růst,
•
změnit kvalitu růstu,
•
uspokojit základní potřeby, pokud jde o pracovní příležitosti, výživu, energii, vodu a hygienická zařízení,
•
zajistit udržitelnou úroveň populace,
•
uchovat a posílit základnu zdrojů,
•
spojovat ekologická a ekonomická hlediska při rozhodování.
Valné shromáždění přijalo závěry zprávy, jež byly jedním z důvodů následného rozhodnutí, že uspořádá konferenci, jejímž cílem by bylo vytvoření podmínek pro dosažení udržitelného rozvoje. Mezitím probíhaly další významné aktivity. V průběhu 80tých let bylo postupně předmětem mezinárodní environmentální politiky několik významných environmentálních problémů. Jedním z prvních úspěchů 80týchlet bylo zahájení jednání, zaměřeného na ochranu ozonové vrstvy. Obavy o možných důsledcích emisí chlorofluorovaných uhlovodíků (CFCs) se datovaly od roku 1974, kdy byl v časopise Příroda (Nature) publikován významný článek vědců Moliny a Rollanda, kteří tvrdili, že ačkoliv jsou CFCs těžší, mohly by se turbulencí 26
dostat do horních vrstev atmosféry. Tam by v důsledku ultrafialového záření mohlo dojít k jejich rozkladu na volný chlór, jehož každá molekula je schopna spotřebovat obrovské množství stratosférického ozonu. Navíc mohou tyto látky přetrvávat v atmosféře sto i více let. Následně svolala Řídící rada UNEP schůzku s cílem koordinace aktivit na ochranu ozonové vrstvy. Byl ustaven Koordinační výbor a v průběhu roku 1976 probíhalo vědecké zkoumání problému. V roce 1977 zakázaly USA používání aerosolu s výjimkou nezbytných případů. Postupně se připojily Kanada, Norsko a Švédsko. Evropská společenství zmrazila výrobní kapacity a začala limitovat produkci pro běžné účely. Po dočasném poklesu produkce CFCs byl v 80tých letech opět zjištěn nárůst jeho používání pro komerční účely. Proto se UNEP – s podporou některých ekonomicky rozvinutých zemí – ujal vedení v prosazování globální konvence na ochranu stratosférického ozonu. V roce 1981 byla ustavena pracovní skupina, jejímž úkolem byla příprava rámcové globální úmluvy na ochranu ozonové vrstvy. Cílem bylo připravit všeobecnou smlouvu týkající se problému ničení ozonu. Bylo třeba stanovit způsob řešení problému, a co bylo složitější, dohodnout následně protokoly, které by zajišťovaly realizaci stanovených cílů (zejména způsob kontroly plnění závazků). •
Úmluva o ochraně ozónové vrstvy byla nakonec podepsána v rámci Programu OSN pro životní prostředí (UNEP) ve Vídni dne 22. 3. 1985 ve velmi problematické podobě. V platnost vstoupila dne 22. 9. 1988.
Ačkoliv se země dohodly přijmout ”vhodná opatření k ochraně lidského zdraví a prostředí před škodlivými vlivy, které jsou důsledkem nebo pravděpodobně vyplývají z lidských aktivit, jež modifikují nebo je pravděpodobné, že modifikují ozonovou vrstvu”, nebyla specifikována žádná konkrétní opatření a žádné látky, které mohou ozonovou vrstvu poškozovat. Pouze v dodatku ke smlouvě byly zmíněny CFCs (chlorované fluorovodíky) jako chemikálie, které by měly být sledovány. Ačkoliv smlouva neukládala a žádnou formu regulace – zajišťovala pouze podporu výzkumu, spolupráci a výměnu informací – zakotvila možnost přijetí budoucích protokolů a specifikovala procedury pro prohloubení úmluvy. Tím vytvořila základ tzv. mezinárodního environmentálního režimu. Když se v témže roce vědecky potvrdilo narušení ozonové vrstvy a vznik tzv. ozonové díry, již v následujícím roce mohl být přijat první prováděcí protokol k Vídeňské úmluvě, známý jako Montrealský protokol – byl podepsán v rámci UNEP v Montrealu dne 16.9.1987 a vstoupil v platnost dne 1.1.1989. Státy se podpisem protokolu zavázaly, že jejich spotřeba regulovaných látek, vypočtená v jednotlivých letech, nepřekročí úroveň jejich spotřeby v roce 1986. V následujících letech se podařilo přijmout řadu dodatků, které rozšiřovaly tento závazek. V roce 1988 ustavila WMO a UNEP Mezinárodní panel o klimatické změně (IPCC). Jeho úkolem bylo ocenění vědeckých, technických a socioekonomických informací, vztahujících se k rizikům antropogenické klimatické změny. V roce 1990 byla dokončena První hodnotící zpráva IPCC. Zpráva byla podnětem pro ustavení Rady pro mezivládní vyjednávání o Rámcové úmluvě o klimatické změně OSN. Byla také dalším důvodem pro svolání Světové konference, která se měla uskutečnit v Rio de Janiero v roce 1992. Vývoj v 80tých letech lze shrnout následovně. 27
V průběhu 80tých let byla v rámci MEP postupně nastolena další témata a zahájeny kroky k jejich řešení. K nejvýznamnějším výsledkům patřily •
přijetí Úmluvy o ochraně ozonové vrstvy – tzv. Vídeňské úmluvy (1985) a následně i a prvního prováděcího Protokolu o látkách, které porušují ozónovou vrstvu – tzv. Montrealského protokolu (1987), který vstoupil v platnost v roce1989.
•
ustavení Světové komise pro prostředí a rozvoj (1983) a přijetí její Zprávy (1987), jež byla základem pro zahájení prácí na strategii udržitelného rozvoje
•
ustavení Mezivládního panelu o klimatické změně (IPCC) v roce 1988, jehož úkolem bylo ocenění vědeckých, technických a socioekonomických informací, vztahujících se k rizikům antropogenické klimatické změny.
•
předložení První hodnotící zprávy IPCC (1990), která byla podnětem pro ustavení Rady pro mezivládní vyjednávání o Rámcové konvenci o klimatické změně OSN.
•
Rozhodnutí o konání Světového summitu v Rio de Janiero v roce 1992.
Atmosféru i změny postojů k problematice ochrany životního prostředí a otázkám udržitelného rozvoje dokreslují i dva dokumenty z roku 1980, jež měly mezinárodní ohlas. V 80-tých letech se postupně do procesu formování zapojily další organizace a instituce (například OECD, ale i představitelé podnikatelské sféry apod.).
2.2 Vývoj mezinárodní environmentální politiky v 90tých letech Hlavním předmětem výzkumu se stala problematika udržitelného rozvoje s cílem vymezení a pochopení jeho podstaty. Postupně rostlo přesvědčení o nutnosti mezinárodního řešení řady environmentálních problémů. Vývoj v tomto období se vyznačoval řadou událostí, jež ovlivnily i vývoj mezinárodní environmentální politiky a měl rozporuplné dopady na životní prostředí. Byl to jednak rozpad východního bloku, který umožnil u řady středoevropských zemí aktivnější zapojení do mezinárodní politiky, ale rovněž vedl v zemích bývalé Jugoslávie růstu nacionalismu, napětí a následně i vojenským konfliktům. Obrovské dopady na životní prostředí provázely válku v Perském zálivu. Podle některých odhadů (Island Press 1999) došlo v důsledku zapálení milionů barelu ropy k částečnému zatemnění v některých oblastech, ropné skvrny v důsledku vypuštění 0,5 milionů až 11 milionů barelů ropy zabily 15000-30000 mořských ptáků. Kolem 20 % mangovníků v Perském zálivu bylo kontaminováno, cca 50% korálových útesů poškozeno. Spálením cca 67 milionů tun ropy se uvolnilo do atmosféry přibližně 2,1 milionů tun sazí a 2 miliony tun SO2 (Bennett 1995). Ztráty na lidských životech z titulu infekčních nemocí jako jsou AIDS, malárie, respirační choroby apod. byly 160krát vyšší než úmrtí v důsledku přírodních katastrof v roce 1999, včetně zemětřesení v Turecku, záplav ve Venezuele a cyklonů v Indii (UNEP 2002). Koncem 20. století (1997) nejen hladovělo, ale neumělo číst a psát 14% světové populace (UNESCO 1997). Počátek devadesátých let byl byl ve znamení přípravy “Světového summitu v Rio“ byl předmětem zájmu světové veřejnosti a jeho výsledky byly očekávány s nadějí. Světová konference o udržitelném rozvoji v Rio de Janiero se uskutečnila ve dnech 13. - 14. června 1992 po více než dvou letech příprav. Zúčastnilo se jí 178 národních 28
delegací, několik desítek delegací mezinárodních organizací a četní představitelé nevládních organizací. Jak v průběhu přípravy, tak i v průběhu konference sílila snaha hledat možnosti, jak sladit v globálním měřítku zájmy ochrany životního prostředí a přírodních zdrojů se zájmy rozvojovými. Hlavními stranami jednání se tak staly bohaté země Severu na jedné straně a chudé země Jihu na straně druhé. Byla to tedy v první řadě konference Severo-Jižní, proti ekologickým prioritám Severu stály rozvojové priority Jihu. Na straně Severu se jednalo o "míru přiznání odpovědnosti" za stav světa, což by na ni kladlo určité finanční a další závazky. Jih usiloval o obhájení "práva na rozvoj". Míra jeho příspěvku k udržitelnosti by tak byla závislá na příspěvcích Severu. Přes určité napětí byla konference relativně úspěšná a znamenala zahájení nové etapy prohlubování MEP. V rámci Světového summitu v Rio de Janiero (1992) byly přijaty následující dokumenty. •
Deklarace o životním prostředí a rozvoji
•
Agenda 21
•
Rámcová úmluva Spojených národů o změně klimatu
•
Úmluva o biodiverzitě
•
Základní principy hospodaření s lesními porosty
Deklarace Úvodem konstatuje, že „Konference OSN o životním prostředí a rozvoji, která se uskutečnila v Rio de Janieru ve dnech 3. – 14. června 1992, přijala Deklaraci konference OSN o životním prostředí ve Stockholmu 16. června 1972 a ve snaze na tuto deklaraci navázat, zakotvuje 27 zásad s cílem •
vytvořit nové a spravedlivé partnerské vztahy v globálním měřítku,
•
vytvořit novou úroveň spolupráce mezi státy, klíčovými sférami společnosti a lidem, hledající cestu k mezinárodním dohodám, které by respektovaly zájmy všech lidí a chránily nedělitelnost globálního spojení životního prostředí a rozvoje, uznávající nedělitelnost a vzájemnou závislost všeho na Zemi, která je naším domovem.
Agenda 21 je akční program. Je to v podstatě strategický plán, jak v globálním měřítku dosáhnout sladění hospodářského a civilizačního rozvoje na straně jedné a účinné ochrany životního prostředí a přírodních zdrojů na straně druhé. Rámcová úmluva Spojených národů o změně klimatu. Konečným cílem této Úmluvy a jakýchkoliv souvisejících právních dokumentů, které může Konference stran přijmout, je dosáhnout – v souladu s odpovídajícími opatřeními Úmluvy – stabilizace koncentrací skleníkových plynů v atmosféře na úrovni, která by umožnila předejít nebezpečným důsledkům interakce lidstva a klimatického systému. Této úrovně by mělo být dosaženo v takovém časovém úseku, který umožní ekosystémům přizpůsobit se přirozenou cestou změně klimatu, přičemž by nebyla ohrožena produkce potravin a ekonomický vývoj by mohl pokračovat trvale udržitelným způsobem.
29
Úmluva o biodiverzitě, jejíž cíle byly vymezeny následovně: •
ochrana biologické rozmanitosti - biodiverzity,
•
trvale udržitelný způsob využívání jejich složek,
•
spravedlivé a rovnocenné sdílení přínosů z využívání genetických zdrojů včetně odpovídajícího přístupu ke genetickým zdrojům a odpovídajícího přenosu příslušných technologií při zohlednění všech práv na tyto zdroje a technologie, včetně odpovídajících způsobů financování.
Na konferenci se nepodařilo prosadit návrh úmluvy na ochranu lesních porostů. Přesto přijetí „Základních principů pro hospodaření s lesy“ vytvářelo východisko pro následně probíhající proces, zaměřený na ochranu lesních porostů. Přijetím Rámcové úmluvy o klimatické změně byl zahájen proces intenzivního projednávání textu navazujícího protokolu. Po složitých jednáních se podařilo dosáhnout určité shody a následně byl přijat tzv. Kjótský protokol (1997). Po pěti letech - ve dnech 23. - 27. června 1997 - se v New Yorku konalo Mimořádné zasedání Valného shromáždění OSN (UNGASS). Jednání mělo jediné téma - posouzení rozsahu plnění závěrů Summitu Země v Rio de Janiero (1992). Byl zde hodnocen posun, který dosáhly země v implementaci Agendy 21. Mimořádné zasedání konstatovalo, že ačkoliv jisté dílčí úspěchy byly od Summitu dosaženy, celkově je ekologická situace v globálním měřítku ještě horší, než před pěti lety. Přesto došlo v řadě oblastí mezinárodní environmentální politiky k dalšímu posunu. Shrnutí V rámci kapitoly mohou studující získat základní poznatky o vývoji řešení stěžejních environmentálních problémů v uvedeném období. Současně jsou zde stručně charakterizovány i aktivity zaměřené na prosazování udržitelného rozvoje v mezinárodním měřítku. Kromě výše uvedených – Rámcové úmluvy o změně klimatu a Úmluvy o biodiverzitě, která mimo jiné zakotvila nutnost zajistit spravedlivější distribuci příjmů z využívání biodiversity (genetických zdrojů) ve prospěch zemí jejich původu – byly dále přijaty následující smlouvy a protokoly: •
Rotterdamská úmluva, zaměřená na povinnost informování o určitých chemikáliích a pesticidech v mezinárodním obchodě,
•
Basilejský protokol o odpovědnosti a kompenzacích za škody způsobené přesunem přes hranice států a nakládáním s nebezpečnými odpady.
•
V oblasti ochrany půdy byla přijata Konvence o boji proti desertifikaci v zemích trpících suchem a ztrátami úrodných půd jejich přeměnou na neúrodné, konkrétně v Africe.
V závěru uvedeného období probíhaly přípravy Summitu k miléniu a přípravy na konání Světové konference o životním prostředí a rozvoji v Johannesburgu, který se měl konat v roce 2002. Než však přejdeme k vývoji MEP od roku 2000, přiblížíme si podstatu mezinárodních environmentálních režimů, jejichž základy byly položeny již v osmdesátých letech a které dnes představují základní strukturu mezinárodní environmentální politiky.
30
2.3 Mezinárodní environmentální režimy Podle zprávy UNEP/IGM/1/2 z dubna 2001 existovalo v té době již více než 500 mezinárodních smluv a dohod, jež se týkaly životního prostředí, z toho 323 mělo regionální charakter. Téměř 60% z tohoto počtu (302) se datovalo od roku 1972, což byl rok konání Stockholmské konference. Většina z nich je právně závazná. Některé mají charakter rámcových úmluv a mohou být rozvíjeny formou navazujících protokolů, jiné jsou samostatné a mohou k nim být přijímány dodatky ve formě přílohy. Protokoly a dodatky mohou rozšiřovat nebo revidovat rozhodnutí stran smlouvy. Právně nezávazné jsou všechny smlouvy týkající se moří nebo oceánů a jsou realizovány formou akčních plánů na základě mezivládních jednání. Jedna mezinárodní – respektive multilaterální – smlouva je v podstatě zastřešující úmluva (“deštník“) a funguje prostřednictvím nezávislých regionálních smluv. Nejprve se zaměříme na velmi stručnou environmentálního práva a jeho principů.
charakteristiku
vývoje
mezinárodního
Mezinárodní právo je možno vymezit jako soubor pravidel, jež jsou pro státy právně závazné v jejich vzájemném styku. Mezinárodní environmentální právo je ta část (soubor) mezinárodního práva, týkající se environmentálních otázek. (Birnie, Boyle, 1992) V první etapě se mezinárodní právo začalo zabývat řešením negativních účinků znečišťování životního prostředí, přesahujícího hranice jednotlivých států. Po problematice znehodnocování prostředí se do popředí zájmu dostalo využívání přírodních zdrojů mimo národní jurisdikci (kompetence). Jedná se o tzv. sdílené nebo společné zdroje, nebo také globální sdílené, respektive společné zdroje (“global commons“). Příkladem mohou být moře a oceány a jejich užívání především pro námořní dopravu. Zde se projevil určitý posun při zaměření environmentálního práva •
od vymezení zodpovědnosti státu za škody na životním prostředí
•
k ustavení mezinárodních standardů ve snaze předejít jejich vzniku.
Jak se dále vyvíjelo mezinárodní environmentální právo? Postupně byla vytvořena v rámci MEP a aplikována v rámci mezinárodního environmentálního práva (a naopak) celá řada “environmentálních“ principů. V rámci mezinárodního práva jsou jednotlivé principy v různých konvencích a smlouvách uplatňovány v různém rozsahu. Mezi základními principy jsou uváděny následující. •
Princip platí původce znečištění
•
Princip nediskriminace /rovného přístupu ke zdrojům/
•
Princip předběžné opatrnosti
•
Princip sdílené, ale diferencované odpovědnosti
•
Princip mezigenerační rovnosti /zohlednění zájmů příštích generací/
Uvedené principy a další jsou obsaženy v příloze 2. Mezinárodní právo se rozvíjí a je realizováno pomocí mezinárodních zákonů, úmluv, dohod 31
a protokolů. Předmětem našeho zájmu je oblast únluv, smluv a protokolů, jež jsou součástí jednotlivých environmentálních režimů.
2.3.1 Podstata mezinárodních environmentálních režimů Mezinárodní režimy jsou reakcí na systém suverénních států. Lze je definovat následovně. Mezinárodní režim je mechanismus, který umožňuje spolupráci a koordinaci opatření jednotlivých zemí k dosažení konkrétních výsledků a cílů, na kterých se tyto státy dohodly. Mezinárodní environmentální režimy zahrnují neformální nebo politicky dohodnutá pravidla a procedury, stejně jako právně závazné. Režim je proto chápán jako mezinárodní společenská instituce.
2.3.1.1. V rámci teorie mezinárodních vztahů byly vymezeny obecné prvky, které jsou charakteristické pro mezinárodní režimy. •
Mezinárodní režimy mají zpravidla formální podobu – jsou založeny na smlouvě o mezinárodní spolupráci v dané oblasti, při řešení daného problému.
•
Každý režim specifikuje a zakotvuje práva a závazky ve formě mezinárodně dohodnutých standardů a pravidel.
•
Zodpovědnost za realizaci zůstává na jednotlivých státech a je sledována mezinárodním orgánem (komisí, sekretariátem smlouvy apod.).
Vytvoření mezinárodního režimu komplikuje celá řada faktorů. Zpravidla jsou uváděny následující faktory nebo skupiny faktorů. (Vogler 1999) Vedení. Vedoucí úlohu mohou sehrát jednotlivé státy nebo skupiny států, mezinárodní organizace nebo významné politické osobnosti. Významnou úlohu může rovněž sehrát nevládní organizace nebo akční skupina, která vytváří tlak na domácí vládu, aby podnikla nezbytné kroky k řešení problému. Právo veta. Komplikovat případně zmařit již probíhající proces vyjednávání mohou i některé státy. V případě ekonomicky vyspělých zemí to mohou být zejména státy, bez jejichž účasti nelze dosáhnout potřebné zajištění – jak finanční tak i technické (například USA nebo členské státy EU). Na straně rozvojových zemí se jedná o velké země s potenciálně významnými dopady na prostředí (Brazílie, Čína apod.). Ekonomické aspekty. K odstranění některých bariér a k motivaci především chudých zemí k účasti na formování režimu mohou přispět opatření ve formě mezinárodní podpory, vytvoření speciálního fondu, atd., které jsou součástí dohodnutých podmínek (zakotveny smlouvou, případně následnými protokoly). Existuje řada dalších. Na některé z nich jsme již narazili při charakteristice problémů formování mezinárodní environmentální politiky. Jejich důsledkem je složité a časově náročné vyjednávání podmínek jednotlivých smluv a protokolů a dosažení shody. V současné době jsou mezinárodní environmentální režimy považovány za nejvhodnější nástroj MEP. Jejich základem je zpravidla rámcová úmluva nebo nějaká ekvivalentní dohoda.
32
Jak již víme, rámcová úmluva zpravidla stanoví základní principy, normy a procedury pro následující proces. Strany úmluvy se zavazují k pravidelnému předkládání zpráv o plnění přijatých závazků. Režimy mají charakter procesu, kdy na základě dobrovolně přijatých závazků, se postupně – na základě dohody stran úmluvy – původně dohodnuté závazky zpřísňují, zpřesňují, případně rozšiřují. Na podporu zavádění potřebných opatření v účastnických zemích je často vytvořen i fond, z něhož se opatření mohou financovat. Pro přiblížení fungování mezinárodních environmentálních režimů si můžeme jako příklad stručně charakterizovat mezinárodní režim k omezení dálkového přenosu znečištění.
2.3.2 Příklad mezinárodního environmentálního režimu Dálkový přenos znečištění ovzduší přes hranice států byl jedním z důvodů konání první Světové konference o životním prostředí a rozvoji ve Stockholmu (1972). Jedním z hlavních problémů v 60tých letech byl problém dálkového přenosu SO2, jež výrazně poškozoval lesní porosty a v podobě kyselých dešťů působil okyselování půdy a jezer především v severských státech Evropy. Základem mezinárodní spolupráce v této oblastí se stala Úmluva o dálkovém znečišťování ovzduší přesahující hranice států (CLRTAP) a navazující protokoly, které stanovily cíle v omezování produkce škodlivin znečišťujících ovzduší. •
Úmluva o dálkovém znečišťování ovzduší přesahující hranice států byla podepsána v rámci Evropské hospodářské komise (EHK) OSN v Ženevě dne 11. 3. 1979. V platnost vstoupila v roce 1983.
Depositářem Úmluvy je generální tajemník OSN. Členské státy Úmluvy se zavázaly •
chránit člověka a jeho životní prostředí,
•
usilovat o omezování, postupné snižování a předcházení znečišťování ovzduší,
•
ke spolupráci ve výměně informací, v odborných konzultacích, výzkumu a monitoringu.
Úmluva je zaměřena na program sledování (monitorování a vyhodnocování) dálkového šíření látek znečišťujících ovzduší v Evropě. Přijetím Úmluvy byl vytvořen formální základ pro tvorbu mezinárodního režimu. Zástupci členských států se účastní porad Výkonného výboru Úmluvy, na kterých •
provádí celkové hodnocení stavu plnění úkolů,
•
konzultují záměry na další období.
V návaznosti na Úmluvu pak byla postupně přijata řada Protokolů k Úmluvě. •
Ženevský protokol o dlouhodobém financování Kooperativního programu pro monitorování a vyhodnocování dálkového šíření látek znečišťujících ovzduší v Evropě (EMEP).
Protokol byl podepsán 28.9.1984 v rámci EHK OSN a vstoupil v platnost dne 28. 1. 1988. Následně byl přijat • Helsinský Protokol k Úmluvě o snížení emisí síry nebo jejich toků přecházejících hranice států nejméně o 30 %. 33
Signatářské státy Protokolu se zavázaly snížit emise síry nejméně o 30% oproti hodnotám z roku 1980 nejpozději do roku 1993. Následovala celá řada navazujících protokolů. •
Tzv. „2. protokol o síře“. Byl podepsán v rámci EHK OSN v Oslo dne 14. 6. 1994.
•
Protokol o snižování emisí oxidu dusíku nebo jejich přenosu přes hranice států. Byl podepsán v Sofii dne 31. 10. 1988 a v platnost vstoupil 14. 1. 1991
•
Protokol o omezení emisí těkavých organických látek (VOC) nebo jejich toků přes hranice států. Byl přijat v Ženevě dne 18. 11. 1991.
•
Protokol o těžkých kovech k Úmluvě o dálkovém znečišťování ovzduší přecházejícím hranice států a
•
Protokol o persistentních organických polutantech, které byly přijaty v Aarhusu ve dnech 23. - 25. 6. 1998.
•
Protokol o omezování acidifikace, eutrofikace a tvorby přízemního ozónu. Protokol byl přijat dne 30. 11. 1999 v Goteborgu.
Z výše uvedeného přehledu jste si mohli odvodit, že škála škodlivin byla postupně rozšiřována. Proces dále pokračuje. Obdobným způsobem funguje řada dalších mezinárodních režimů, například režimy založené na Rámcové úmluvě o klimatické změně, nebo na Úmluvě o biodiverzitě, atd. Shrnutí V této kapitole jste se nejprve seznámili se základními aktivitami, jež se uskutečnily v procesu formování mezinárodní environmentální politiky v průběhu 80-tých a 90-tých let minulého století. Stručně je lze charakterizovat takto. V osmdesátých letech byly hlavními tématy problematika ochrany ozónové vrstvy před narušováním látkami ničícími ozón (Vídeňská úmluva a Montrealský protokol) a ústředním tématem se na základě Zprávy WCED postupně stala koncepce udržitelného rozvoje. V závěru desetiletí potom ustavení mezivládního panelu pro klimatickou změnu zahájilo proces, zaměřený na vědecké zkoumání, zda lidská činnost nepůsobí ke vzniku klimatických změn. V devadesátých letech byl nejvýznamnější událostí Světový summit v Rio de Janiero (Summit Země), k jehož výsledkům patří dosažené dohody o nezbytnosti usilovat o přechod k udržitelnému rozvoji (Deklarace) a přístupech a nástrojích, jež by měly být uplatněny v jednotlivých zemích (Agenda 21), dále přijetí dvou významných mezinárodních úmluv (o klimatické změně a o biodiverzitě). Přes neúspěch připravované úmluvy o hospodaření s lesními porosty, přijetí základních principů pro hospodaření s lesy bylo základem pro následující aktivity i v této oblasti. V závěru desetiletí vrcholily přípravy Summitu k miléniu (2000) a byly zahájeny přípravy Světového summitu v Johannesburgu (2002). Třetí část kapitoly je věnována problematice podstaty a tvorby mezinárodních environmentálních režimů a příkladu jeho fungování při řešení problému omezování dálkového přenosu znečištění ovzduší přes hranice států.
34
3
Vývoj mezinárodní environmentální politiky po roce 2000
Cílem kapitoly je seznámení posluchačů s výsledky dvou světových summitů, jež byly uspořádány na přelomu století. V roce 2000 se uskutečnil světový Summit k miléniu, jenž vytyčil celou řadu cílů k řešení hlavních globálních problému lidstva. Na něj navázala jednání Světové konference o udržitelném rozvoji, která se konala v roce 2002 v Johannesburgu. Kapitola tak umožňuje získat konkrétní představu jak o současných problémech a cílech, které byly přijaty pro následující období, tak i o dosažených výsledcích. Kapitola je členěna následovně: •
Cíle v rozvoji lidstva a přístupy k řešení
•
Světový summit v Johannesburgu 2002
3.1 Cíle v rozvoji lidstva a přístupy k jejich řešení V období přípravy světového Summitu v Johannesburgu se u příležitosti nadcházejícího nového tisíciletí konal v září roku 2000 Summit tisíciletí za účasti představitelů všech členských států OSN. Na Summitu tisíciletí byly přijaty cíle pro další rozvoj lidstva.
3.1.1 Miléniové rozvojové cíle Miléniové rozvojové cíle jsou globální cíle v rozvoji lidstva, vytyčené v Deklaraci k miléniu. Jejich hlavní náplní jsou problémy v oblasti míru, bezpečnosti, lidských práv a udržitelného rozvoje. Přijaté cíle byly schváleny všemi členskými státy OSN a staly se i jedním ze základních východisek připravovaného Johannesburského summitu k udržitelnému rozvoji. Celý soubor zahrnuje osm hlavních cílů, osmnáct dílčích cílů a více než 40 ukazatelů, jež umožňují jejich kvantifikaci, sledování a hodnocení míry jejich plnění. Úvodem si uvedeme soubor základních globálních cílů, zakotvených v Deklaraci. Uvedené cíle by měly být zpravidla splněny v časovém horizontu do roku 2015, kdy má být dosaženo: •
snížení extrémní chudoby a hladu o polovinu,
•
dosažení základního vzdělání pro všechny,
•
prosazování rovnosti pohlaví,
•
snížení úmrtnosti dětí do pěti let o dvě třetiny,
•
snížení mateřské úmrtnosti o tři čtvrtiny,
•
zamezení šíření HIV/AIDS, malárie a tuberkulózy,
•
zajištění trvalé udržitelnosti pro životní prostředí,
•
posilování světového partnerství pro rozvoj s důrazem na pomoc, obchod a odpuštění dluhů.
Tyto cíle jsou dále rozvedeny do subcílů, které podrobněji vymezují podstatu globálních cílů a hlavní problémy, jimž čelí lidstvo na počátku nového tisíciletí. V návaznosti na Deklaraci k miléniu byl nastartován proces zaměřený na vymezení přístupů
35
a konkrétních opatření, jež by měla být přijata. Byla zpracována “cestovní mapa“ pro implementaci Deklarace, která vymezuje konkrétní strategie a závazky představitelů vlád 147 zemí a 189 členských států OSN. Návrhy se týkají jak práce vlád, systému OSN včetně Brettonwooských institucí (Mezinárodního měnového fondu a Světové banky), Světové obchodní organizace, mezivládních organizací, mezinárodních a regionálních organizací a občanské společnosti. V závěru kapitoly je obsaženo alespoň základní hodnocení dosažených výsledků v období do roku 2007. Mezitím však probíhala souběžně příprava Světového summitu v Johannesburgu, kterým se budeme zabývat v následující části kapitoly.
3.2 Světový summit v Johannesburgu Jednání Světové konference předcházely intenzívní přípravy. Jejich součástí bylo i zhodnocení dosavadního vývoje, stavu a trendů ve vývoji hlavních globálních problémů, včetně environmentálních. Jaké tedy byly hlavní trendy a výchozí situace v tomto období? Ze zpracovaných analýz vyplývaly hlavní problémové oblasti, na něž se měla jednání zaměřit. Potřeba uživit v příštích desetiletích dalších 5 mld. obyvatel planety, z nichž většina přibude v rozvojových zemích, vyvolá obrovský tlak na půdu, vodu, energii a další přírodní zdroje. Navíc lze předpokládat (a jsou žádoucí) snahy rozvojových zemí o zvýšení životního standardu. Jestliže v roce 1950 činila globální populace 2,5 mld. obyvatel, v roce 1980 to bylo již 4,4 mld. V roce 2000 nás bylo zhruba 6 mld. a během příštích let by se počet obyvatel měl zvýšit na 9,3 mld. v roce 2050. Téměř 800 milionů obyvatel v rozvojových zemích je chronicky podvyživených, ačkoliv od roku 1970 došlo k výraznému poklesu. Počet hladových klesal i v 90-tých letech v důsledku růstu produkce potravin a poklesu jejich cen. Přesto zejména v subsaharské Africe a Jižní Asii se míra chudoby pohybuje v rozmezí 40-50% obyvatelstva. Nerovnost v příjmech je vážnou překážkou na cestě k udržitelnému rozvoji.. Zpomaluje pokles míry chudoby a rovněž snižuje pozitivní účinky ekonomického rozvoje na míru chudoby. Ačkoliv v posledních letech jsou výsledky analýz rozporné, dlouhodobě dochází k jejímu prohlubování jak v ekonomicky vyspělých zemích, tak i v zemích rozvojových. Nerovnost je prohlubována i dlouhodobým růstem nerovnosti v distribuci příjmů mezi vyspělými zeměmi a zeměmi rozvojovými. Ve většině rozvojových zemí rostl dovoz potravin, ačkoli historicky měly přebytky produkce. Od poloviny 70tých let, kdy činil dovoz 39mil.t potravin, se do poloviny 90let zvýšil na 107mil. t. Současný deficit dosáhl výše 2,5 mld. dolarů. A předpokládá se další propad. Největší nedostatek – tj. potřeba dalšího růstu importů – bude v zemích východní a západní Asie a severní Afriky. Jsou to země, kde zbývá málo nevyužité půdy nebo je nedostatek vodních zdrojů. Ačkoliv se zdá, že na Zemi je vody dostatek, pouze 2,5 % jsou využitelné obnovitelné zdroje vody a ty jsou velmi nerovnoměrně rozloženy. Většina je vázána v ledovcích nebo hluboko v podzemí. Jaká je současná situace v dostupnosti vodních zdrojů? Zhruba 1/3 světové populace žije v zemích trpících nedostatkem vody. To znamená, že jejich odběry (spotřeba) jsou vyšší než 10% z disponibilních obnovitelných vodních zdrojů. V polovině 90tých let trpělo nedostatkem vody 80 zemí, v nichž žije 40% světové populace. Rostoucí nedostatek bude také prohlubován rostoucí spotřebou domácností a růstem světové populace. Za méně než 25 let se
36
předpokládá, že nedostatkem vody budou postiženy 2/3 světové populace. V 90tých letech docházelo každoročně k poklesu rozlohy lesních porostů o 2,4 %, což představuje ztrátu cca 90 000 km2/rok. Nejvyšší roční míra deforestace probíhala v Africe (7%) a v Latinské Americe (5%). Ke zlepšení naopak došlo v zemích Asie, což pozitivně ovlivnil rozvoj lesních plantáží. Téměř všechny úbytky nastaly v tropických oblastech, kde se nachází zhruba ½ lesních porostů planety. Kritická funkce lesních porostů spočívá v jejich působení k zachování ekologické stability území a biodiverzity. Zajišťují ochranu a obnovu půdy, zadržují vláhu a přispívají tak ke stabilitě vodního režimu v území a k omezení záplav. Jsou významným producentem kyslíku a naopak váží obrovská množství CO2. Jejich zachování a rozvoj jsou nezbytné pro globální ekologickou rovnováhu. Velký počet zemí zůstává závislý na tradičním spalování biomasy. Pro miliardy obyvatel zemí Afriky i Asie ve venkovských oblastech není dostupná jiná forma energie. Znamená to ohrožení jejich zdraví, zvýšený výskyt onemocnění respiračními chorobami a zvýšenou úmrtnost. Podle odhadů každým rokem umírá cca 2,5mil. žen a dětí v důsledku nedokonalého spalování a špatného větrání při vaření, při kterém dochází ke znečištění ovzduší v obydlích (oxidy uhlíku a dalšími zplodinami). O klimatické změně svědčí řada negativních jevů. Přesto růst spotřeby fosilních paliv a produkce emisí CO2 pokračuje. A to navzdory přijetí Rámcové konvence o klimatické změně OSN (1992) a Kjótského protokolu ke stabilizaci a redukci emisí skleníkových plynů (1997). Růst emisí pokračoval především v Asii v důsledku ekonomického růstu i růstu populace, ale také v USA. Obyvatelé ekonomicky rozvinutých zemí spotřebovávají 10krát více fosilních paliv než lidé v rozvojových zemích. Emise CO2 na jednoho obyvatele v zemích EU je poloviční v porovnání s produkcí emisí CO2 na jednoho obyvatele USA. Tato a další témata se stala hlavními oblastmi jednání Johannesburského summitu. Jakých výsledků bylo dosaženo? Hlavním cílem Světového summitu v Johannesburgu bylo podnítit přijetí konkrétních opatření. Došlo k pokroku v některých nejožehavějších otázkách, zvláště v oblasti potírání chudoby a ochrany životního prostředí. Byly přijaty závazky ke zlepšení hygienických podmínek, usnadnění přístupu k energii, zkvalitnění zdravotní péče a zemědělské výroby a ke zvýšení ochrany biodiverzity a ekosystémů. Účastnické země Johannesburského summitu významně podpořily koncepci trvale udržitelného rozvoje a přijaly závazky ke zlepšení života chudých a zastavení globálního zhoršování životního prostředí. Realizační plán – klíčový dokument přijatý na summitu – obsahuje cíle a konkrétní časový plán. Za základní priority byly pro summit v Johannesburgu vymezena následující cílová témata: •
energie,
•
zdraví,
•
zemědělství,
•
ochrana biodiverzity a ekosystémů
•
všeobecné závazky a iniciativy. 37
V přehledu, zpracovaném Centrem OSN v Praze, jsou uvedeny přijaté závazky a hlavní iniciativy (v uvedených případech včetně finančních závazků konkrétních subjektů). V tomto textu jsou pro lepší představu uvedeny přijaté závazky alespoň ve zkrácené podobě. Závazky k oblasti energie •
Rozšířit přístup k moderním energetickým službám, zvýšit energetickou efektivitu a rozšířit využití obnovitelných zdrojů energie.
•
Postupně snižovat dotace na energie.
•
Podporovat cíle NEPAD (Nové partnerství pro rozvoj Afriky – New Partnership for Africa´s Development) – ty předpokládají zajistit do dvaceti let přístup k energii pro minimálně 35% africké populace.
Závazky v oblasti zdraví •
Do roku 2020 budou chemikálie vyráběny a využívány způsobem, který neškodí lidskému zdraví ani životnímu prostředí.
•
Posílení spolupráce v oblasti snižování znečištění ovzduší.
•
Do roku 2010 zlepšit přístup rozvojových zemí k ekologicky přijatelným alternativám látek, které způsobují řídnutí ozónové vrstvy.
Závazky v oblasti ochrany biodiverzity •
Do roku 2010 omezit vymírání rostlinných a živočišných druhů.
•
Zastavit stávající trend vyčerpávání přírodních zdrojů.
•
Do roku 2015 obnovit stavy ryb na maximální udržitelné úrovni.
•
Do roku 2010 ustavit reprezentativní síť chráněných mořských oblastí.
•
Do roku 2010 zlepšit přístup rozvojových zemí k ekologicky udržitelným alternativám chemických látek, které způsobují řídnutí ozónové vrstvy.
•
Do roku 2004 podnítit uplatňování Globálního akčního programu na ochranu mořského prostředí před pozemními zdroji znečištění.
Závazky v oblasti zemědělství •
Globální fond pro životní prostředí (GEF - Global Environment Facility) zváží začlenění Úmluvy pro boj s rozšiřováním pouští mezi klíčové oblasti vyžadující financování.
•
Do roku 2005 vypracovat strategie potravinového zabezpečení pro Afriku.
Všeobecné závazky a iniciativy
38
•
Uznání skutečnosti, že zpřístupnění trhů je pro mnoho zemí klíčovým faktorem rozvoje.
•
Podpora postupnému zastavení všech forem proexportních dotací.
•
Ustavení desetiletého strategického rámce programů udržitelné spotřeby a výroby.
•
Aktivní prosazování odpovědnosti soukromých podniků.
•
Rozvoj a posilování činností na zlepšení prevence přírodních katastrof a schopnosti na ně reagovat.
Přijaté iniciativy Představitelé vlád účastnických zemí se v Johannesburgu shodli na řadě závazků z pěti výše uvedených prioritních oblastí. Závazky jsou podloženy konkrétními vládními programy, vyhláškami i partnerskými iniciativami. V průběhu Summitu bylo registrováno více než 220 partnerských iniciativ, které na projekty v oblasti udržitelného rozvoje přinášejí zdroje v hodnotě kolem 235mil. USD. Tyto iniciativy doplňují závazky samotných vlád. Celá řada dalších partnerství vznikla mimo formální jednání summitu. Od přijetí Realizačního plánu na Světové konferenci v Johannesburgu ještě uplynulo příliš málo času pro hodnocení realizace cílů. Avšak konkrétní představu a hodnocení vývoje z hlediska reálnosti dosažení hlavních cílů si lze udělat na základě existujícího hodnocení Miléniových rozvojových cílů, jež je v současné době již k dispozici. Z hodnocení vyplývá, že ačkoliv v řadě oblastí došlo do jisté míry k pozitivnímu posunu, dosažené výsledky jsou v mnoha případech naprosto nedostatečné pro splnění cílů v daných časových horizontech. Shrnutí V průběhu studia této kapitoly jste se seznámili se zaměřením a výsledky dvou světových summitů, jež byly uspořádány na přelomu století. V průběhu obou byly vytyčeny a přijaty konkrétní cíle i řada opatření, zaměřených na jejich řešení. Témata jednání na obou summitech se do značné míry překrývají – řada cílů vytyčených na konferenci v Johannesburgu de facto potvrzuje již přijaté cíle v Deklaraci k Miléniu. Zaměření jednání Summitu v Johannesburgu bylo na rozdíl od Ria de Janiera zaměřeno na podnícení účastníků k přijetí konkrétních závazků a ačkoliv se to v řadě případů podařilo, jak se vyjádřil generální tajemník OSN, jsme na začátku cesty.
39
4
Environmentální politika Evropské unie
Cílem této kapitoly je charakterizovat počátky vzniku a proces prohlubování environmentální politiky EU jako základního rámce pro členské státy EU a tedy i Českou republiku. Studujícím by měla umožnit získat konkrétní představu o vývoji a současném zaměření environmentální politiky EU jakož i o jejich cílech, jež jsou současně i cíli České republiky a na jejichž realizaci se podílí a v dlouhodobém časovém horizontu i bude podílet. Problematika je v rámci kapitoly členěna do tří částí. První část kapitoly obsahuje pouze stručné vymezení institucionálního a legislativního rámce politiky EU, na které navazuje charakteristika vývoje environmentální politiky Evropské unie v období do konce devadesátých let. Závěr je věnován podrobnější charakteristice Pátého environmentálního akčního programu EU, který již byl zaměřen na formování strategie udržitelného rozvoje a integraci environmentálních cílů do vybraných sektorů (průmyslu, dopravy, energetiky, zemědělství a turismu). Druhá část kapitoly zachycuje proces “environmentální integrace” jako relativně samostatný proces, souběžný s přípravou a zpracováním Šestého environmentálního akčního programu EU (6EAP). Tato část kapitoly je zaměřena na pokračování procesu environmentální integrace (Helsinského procesu) a jeho propojení s procesem ekonomické a sociální integrace (Lisabonským procesem). Závěrečná část kapitoly se zabývá stručnou charakteristikou 6EAP Evropského společenství na období 2002 – 2012. Kapitola je členěna následovně. •
Vznik a vývoj environmentální politiky EU
•
Strategie environmentální integrace a
•
6. environmentální akční program ES
4.1 Vznik a vývoj environmentální politiky EU V tomto textu budeme převážně používat označení Evropská unie, přitom původní integrační seskupení bylo nazváno Evropská společenství. Označení Evropské společenství bude použito pouze v souvislosti se vznikem a vývojem Evropských společenství, ve vazbě na legislativu a v určitých souvislostech. Proč je tomu tak vyplyne ze stručného historického přehledu. V počátečním období formování environmentální politiky neexistovala Evropská unie pod svým současným jménem. Nebyla navíc zemí ale nadnárodním spojením států, které mohlo konat pouze v rozsahu, jež Smlouva o Evropských společenstvích přesně vymezila.
4.1.1 Historie EU – vývoj environmentálního práva ES jako základu environmentální politiky V této části je uveden pouze stručný přehled vývoje primární legislativy Společenství. V roce 1951 zakládá Pařížská smlouva první Evropské společenství uhlí a oceli (ESUO). V roce 1957 zakládají Římské smlouvy další Evropská společenství:
40
•
Evropské hospodářské společenství – EHS,
•
Evropské společenství pro atomovou energii – Euratom
Následující Slučovací smlouva z roku 1967 zakotvuje sloučení výkonných orgánů Společenství. Vznik Evropské unie se datuje od roku 1992, kdy Maastrichtská smlouva zakotvuje tři pilíře Evropské unie. Tyto tři pilíře ES jsou •
Evropská společenství (ESUO, EHS, Euratom),
•
společná zahraniční a bezpečnostní politika,
•
spolupráce v oblasti justice a vnitra (ve věcech trestních).
Evropská společenství, která tvoří první pilíř EU, jsou nadstátní (supranacionální) celek, jenž je •
nadřazený členským státům,
•
vybavený vlastní svrchovaností,
•
vybavený zákonodárnou mocí a pravomocemi vůči členským státům.
Z uvedeného vyplývá, že Evropská společenství mohou ve vymezených oblastech vytvářet vlastní právo – tzv. komunitární právo. Toto právo platí pouze pro první pilíř Evropské unie. Podle principu supranacionality je právo ES nadřazeno právu jednotlivých členských států. Environmentální společenství.
politika
nebyla
zahrnuta
v zakládajících
smlouvách
Evropských
Environmentální politika se rozvíjela na úrovni jednotlivých členských států, které měly odlišné problémy různé intenzity. Zabývaly se různými otázkami s různými výsledky a na problémy reagovaly různě jak na straně politiků, tak i v oblasti legislativy.
4.1.2 Legislativa a institucionální struktura EU V rámci EU je rozvíjena legislativa na dvou úrovních. Primární právo – primární legislativa, která zahrnuje následující smlouvy. Zakládající smlouvy Evropských společenství: •
Pařížská smlouva,
•
Římské smlouvy (I., II.).
Smlouvy prohlubující evropskou integraci (novelizující smlouvy): •
Jednotný evropský akt,
•
Maastrichtská smlouva,
•
Amsterodamská smlouva.
Smlouvy rozšiřující Evropská společenství resp. Evropskou unii. Na primární právo navazuje právo sekundární, které musí být plně v souladu s akty primární legislativy. Jeho cílem je implementace principů a cílů EU v rámci společných politik členských států.
41
Sekundární legislativa - legislativní akty k zakládajícím případně novelizovaným smlouvám a jejich funkce: •
nařízení - obdoba zákona,
•
směrnice - stanoví cíl a lhůty,
•
rozhodnutí - obdoba nařízení, avšak adresná,
•
doporučení, stanoviska - mají orientační charakter.
Vývoj počtu členských států Evropského společenství od jeho založení je zachycen v následující tabulce. Tab. 5.1 - Hlavní etapy ve vývoji Evropského společenství 1952
Vznik Evropského sdružení uhlí a oceli (ESUO), jehož členy byly Francie, Německo, Itálie, Belgie, Nizozemsko a Lucembursko
1957
ESUO zakládá Evropské hospodářské společenství (EHS) a Evropské společenství pro atomovou energii (Euratom)
1967
Spojení všech tří seskupení, vzniká Evropské společenství (ES)
1973
Připojení Spojeného království, Irska a Dánska k ES
1981
Připojení Řecka k ES
1986
Připojení Španělska a Portugalska k ES
1990
Sjednocením Německa se ES rozšiřuje o bývalou NDR
1992
Podepsání smlouvy o vytvoření Evropské unie (EU)
1995
Připojení Finska, Švédska a Rakouska
2004
Připojení Malty, Kypru, Slovinska, Česka, Maďarska, Slovenska, Polska, Litvy, Lotyšska a Estonska
2007
Bulharsko, Rumunsko
4.1.3 Institucionální struktura EU Institucionální strukturu Evropské unie tvoří následující instituce Evropská komise. Zastupuje zájmy Evropských společenství – v její kompetenci je předkládat návrhy legislativních aktů – iniciuje zákonodárný proces. Rada Evropské unie (Rada ministrů). Zastupuje zájmy členských států – v její kompetenci je schvalování legislativních aktů (má funkci zákonodárnou). Evropský parlament. Zpočátku plnil především funkci pozorovatele s funkcí poradní, bez vlastních kompetencí. Postupně došlo k prohloubení jeho funkcí a v rámci novelizace smluv i k nárůstu kompetencí s možností účasti na rozhodování.
42
Parlament je demokratický orgán, jehož členové jsou voleni ve všech členských státech EU (na rozdíl Evropské komise a Rady EU). Evropský soudní dvůr. Vzhledem k nadřazenosti práva ES spočívají jeho základní funkce v zajišťování souladu mezi právem ES a legislativou členských států a v kontrole dodržování a správné interpretace (výkladu) práva ES. Evropský účetní dvůr provádí finanční dohled nad hospodařením EU – hájí zájmy daňových poplatníků členských zemí. Evropská centrální banka je nezávislá instituce, která vytváří měnovou politiku těch států, které se účastní společné měnové politiky. Hospodářský a sociální výbor je tvořen zástupci zaměstnavatelů, zaměstnanců, odborů a svobodných povolání. Má jen poradní funkci. Výbor regionů je tvořen zástupci regionů EU a má pouze funkci poradní. Mohou nebo musí (ve vymezených případech) s ním být konzultovány návrhy Evropské komise, Rady EU či Parlamentu. Evropská rada je nejvyšší politický orgán, který je tvořen hlavami členských států a ministerskými předsedy. Byla ustavena později. Potřeba schůzek vedoucích představitelů se od roku 1974 změnila na pravidelná setkání představitelů členských států, která byla nazvána Evropskou radou. Od roku 1986 se jich účastní i předseda Evropské komise. Podrobnější popis funkcí, kompetencí a rozhodovacích mechanismů je obsažen v příloze.
4.1.4 Vznik a vývoj environmentální politiky EU Environmentální politika EU se rozvíjela jen pomalu, postupně přijímala specifická opatření zaměřená na řešení specifických problémů. Rostoucí problémy životního prostředí v EU přispěly k vytvoření určité legislativy, která byla zaměřena nejprve na vytvoření společných standardů na ochranu spotřebitelů při zajištění volného pohybu zboží mezi členskými státy. Postupně však byla přijímána i opatření pro ochranu ovzduší a ochranu před hlukem /v letech 1968 a 1970/. Hlavním motivem Evropské unie v tomto období byla snaha •
zajistit obyvatelům kvalitní zdroje pitné vody a potravin,
•
zajistit stejné podmínky podnikání (zajištění konkurenceschopnosti) v rámci EU,
•
odstranit bariéry mezi členskými státy EU.
Ambicióznější politiku ve vztahu k životnímu prostředí začala Evropská unie rozvíjet až v návaznosti na Stockholmskou konferenci o prostředí a rozvoji (1972). Byla zaměřená na dosažení ucelenějšího řízení v oblasti ochrany životního prostředí V roce 1973 byl vypracován První environmentální akční program (1EAP) Evropských společenství, který byl schválen na počátku roku 1974. Tento zakotvil potřebu •
vytvořit legislativní a administrativní prostředky (nástroje) zaměřené na ochranu životního prostředí,
•
posílit základnu pro další rozvoj politik a pro hodnocení politických nástrojů na základě jejich vědeckého opodstatnění a hodnocení možných ekonomických dopadů,
43
•
rozvinout vědecká kritéria, metodologií a výzkum v environmentální oblasti.
První environmentální akční program obsahoval podrobný seznam opatření, jejichž přijetí je nezbytné pro zlepšení kvality prostředí. V roce 1977 byl vypracován druhý Environmentální akční program Evropských společenství, který potvrdil cíle a principy ustavené předcházejícím programem (Rezolucí Rady 1977), avšak ekonomický kontext byl velmi odlišný v důsledku stagnace ekonomického růstu v souvislosti s ropnou krizí (1973). Na rozdíl od původních záměrů se prohloubilo poznání, že opatření, která byla přijata jako reakce na environmentální škody, by mohla být nákladná a neefektivní a to jak z ekonomického tak i z environmentálního hlediska. Vzrostl zájem o alternativní přístupy a orientaci na preventivní nebo předvídavou politiku, zaměřenou na racionální řízení využívání zdrojů. V uvedeném období byly zformulovány základní principy environmentální politiky Evropských společenství v souladu s principy přijatými na Mezinárodní konferenci ve Stockholmu (1972) a byla snaha o jejich uplatňování v rámci environmentálních politik členských států Evropských společenství. Principy environmentální politiky EU byly přijaty v následující podobě. •
Prevence je účinnější než léčba.
•
Je nutné zabránit takovému využívání přírody, které má za následek závažné poškození ekologické rovnováhy.
•
Platí producent znečištění (PPP) - znečišťovatel musí nést náklady prevence a nápravných opatření.
•
Aktivity jednoho členského státu nesmí poškozovat prostředí jiného státu.
•
Politika ochrany prostředí členských států musí respektovat zájmy rozvojových zemí.
•
Ochrana životního prostředí je povinností každého (nutnost výchovy).
•
Členské státy a ES by měly podporovat mezinárodní a celosvětovou ochranu ŽP (prostřednictvím mezinárodních organizací).
•
Rozhodování o přijetí opatření by měla být přijímána na té úrovni, která je z hlediska řešení problému nejúčinnější (nikoliv vždy úroveň ES nebo ústředních orgánů členských států) - princip subsidiarity.
•
Státní programy ochrany ŽP členských států ES je nutné koordinovat na základě koncepce a politiky ES.
•
Vědecké poznání je třeba rozvíjet tak, aby umožňovalo přijímat potřebná opatření.
Pro období 1982-1986 byl přijat třetí Environmentální akční program ES. K nejvýznamnějším principům v tomto období již patřil princip integrace environmentálního rozměru to ostatních politik. V tomto období stále ještě neměla Evropská společenství v primární legislativě zakotvenu problematiku ochrany životního prostředí – chyběl nezbytný právní rámec pro společnou environmentální politiku ES.
44
4.1.5 Jednotný evropský akt Hlavní rysy environmentální politiky, jež byly rozvinuty v průběhu prvních tří environmentálních akčních programů, lze shrnout do následujících oblastí: •
zaměření politiky na opatření proti znečištění,
•
přístup založený na předcházení a předvídání,
•
politika integrace environmentálních cílů do ostatních politik.
Uvedené hlavní rysy byly následně začleněny v cílech a principech zakotvených ve Smlouvě o ES (EHS), v rámci přijatého Jednotného evropského aktu (1987) v článcích 130r - 130s. Relativně rychlý rozvoj environmentální politiky v 80-tých letech byl důsledkem průmyslových havárií a problému odumírání lesních porostů, jež bylo připisováno environmentálním příčinám. V uvedeném období se zvýšilo veřejné a politické environmentální uvědomění v západní Evropě, což umožnilo přijetí nových nařízení na úrovni ES. Často byl uplatněn preventivní přístup a environmentální legislativa postupně pokrývala všechny oblasti environmentální politiky. Proto když byla rozšířena Smlouva o ES v polovině 80-tých let, existoval všeobecný souhlas členských států ES se začleněním ustanovení pro zdokonalení environmentální politiky Evropských společenství. Jednotný evropský akt (JEA) byl výsledkem mezivládní konference členských států Evropských společenství v roce 1985, jejímž cílem bylo projednat a schválit řadu reforem, které by vytvořily podmínky pro vytvoření společného vnitřního trhu. Výsledkem jednání bylo předložení JEA Radě ES. Jednotný evropský akt formou dodatků k primárním smlouvám, jež zakládají jednotlivá Společenství, mimo jiné •
rozšířil pravomoci ES,
•
zavedl pojem Evropské rady,
•
doplnil Smlouvu o založení EHS o hlavu VII – životní prostředí,
•
zakotvil v oblasti primárního práva pojem ochrany životního prostředí,
•
vymezil mezi jiným cíle a principy environmentální politiky, jež byly založeny na cílech a principech, které ES a její členské státy odsouhlasily v roce 1973, což zajistilo pokračování a konsistenci této politiky.
Nová ustanovení Smlouvy v rámci Jednotného evropského aktu vstoupila v platnost v roce 1987. Ustanovení Smlouvy zvlášť podpořilo aktivní účast ES v mezinárodní spolupráci v oblasti ochrany životního prostředí.
4.1.6 Maastrichtská smlouva o Evropské unii Následující Mezivládní konference byla svolána k projednání úpravy základních smluv, jež by umožnila realizaci připravované hospodářské a měnové unie. Mezivládní konference navrhla Smlouvu o Evropské unii, jež byla schválena Radou v prosinci 1991 v Maastrichtu.
45
Maastrichtská Smlouva o Evropské unii revidovala články 130r – 130t Smlouvy o založení EHS a zavedla ochranu životního prostředí jako samostatnou oblast politiky ES. Tyto změny se projevily následovně. •
Ovlivnily účast Parlamentu – navíc ke konzultacím a procedurám spolupráce zahrnovala Smlouva i proceduru spolurozhodování.
•
Dosavadní podpora opatření na mezinárodní úrovni, jež jsou zaměřena na regionální nebo globální environmentální problémy, byla zakotvena jako jeden z cílů environmentální politiky podle čl. 130r(t) Smlouvy o ES.
Navíc Smlouva zakotvila, že požadavky environmentální ochrany již nejsou pouze komponentou dalších politik ES, ale musí být integrovány do definování a realizace dalších politik ES. Maastrichtská smlouva zařadila do Římské smlouvy •
princip předběžné opatrnosti,
•
formulaci, v níž se konstatuje, že úkolem ES je „...vytvoření společného trhu... a prováděním společných politik podporovat harmonický a vyvážený rozvoj hospodářských činností v ES, trvale udržitelný a neinflační hospodářský růst respektující životní prostředí“.
Čtvrtý environmentální akční program Evropských společenství byl zaměřen na oblast implementace politik a zvlášť na ty typy nástrojů a opatření, jež by mohly být využity k dosažení environmentálních cílů. (Rezoluce Rady 1987). V tomto období již byla uplatňována celá řada nástrojů environmentální politiky – především nástroje regulační (standardy), informační prostředky – především procedura oceňování dopadů do prostředí (EIA) a dále eko-auditing a eko-labelling a ekonomické nástroje a mechanismy – zahrnující především poplatky, ekologické daně, subvence a vymezení právní odpovědnosti za environmentální škody. Stručná charakteristika hlavních skupin nástrojů environmentální politiky je obsažena v příloze.
4.1.7 Pátý Environmentální akční program směrem k udržitelnému rozvoji Prohlubování negativních trendů ve vývoji globálních problémů (včetně environmentálních) v 70-tých letech pokračovalo i v průběhu 80-tých let. Deklarace hlav států a vlád v rámci schůze Rady dne 26. června 1990 vyzvala k vypracování dalšího programu - Pátého environmentálního akčního programu „Směrem k udržitelnému rozvoji“. To vyžadovalo zaměřit politiku a strategii na ekonomický a sociální rozvoj tak, aby se snížily negativní dopady na prostředí a přírodní zdroje, které mají zásadní význam pro lidské aktivity. Ačkoliv EU a její členské státy dosáhly řady pozitivních změn ve vztahu k životnímu prostředí, z globálního hlediska její environmentální náročnost patřila (a patří) k nejvyšším na světě. Současně s přípravou Světové konference v Rio de Jandero (1992) tak probíhaly práce na přípravě nového Pátého environmentálního akčního programu EU. Jeho cílem bylo vytvořit do roku 2000 předpoklady pro přechod EU na cestu udržitelného rozvoje.
46
Pátý environmentální akční program byl svým charakterem i obsahem zcela unikátní. Ačkoliv se může zdát, že již není aktuální, je východiskem pro pochopení současných trendů v prohlubování environmentální politiky EU. Čím se lišil od předcházejících environmentálních programů EU? •
Snahou o komplexní řešení environmentálních problémů ve vazbě na ostatní oblasti a cíle udržitelného rozvoje – ekonomický a sociální rozvoj.
•
Integrací environmentálních cílů do sektorových politik včetně jejich rozpracování pro vybrané sektory.
•
Časovým horizontem – prodlužuje dobu realizace do konce minulého století.
Obecným cílem 5EAP ve vztahu k prostředí bylo transformovat modely růstu Společenství takovým způsobem, aby působily k udržitelnému rozvoji. Program pokračuje v řešení environmentálních problémů, jako je znečištění vod a řízení odpadů, nově je začleněna i problematika klimatické změny. Jednou z nových priorit je vytvoření nových vztahů mezi aktéry v environmentální sféře. Pátý environmentální akční program „Směrem k udržitelnosti“ (5EAP) představuje základní východisko formování strategie udržitelného rozvoje EU. Jako základní cíl 5EAP bylo vytyčeno vytvoření podmínek pro přechod k udržitelnému rozvoji do roku 2000. V rámci programu byly vytyčeny dlouhodobé cíle, jež zahrnovaly: • udržování kvality života, • udržování přístupu k přírodním zdrojům, • zabránění dalšímu poškozování životního prostředí, • rozvoj musí být v souladu s definicí udržitelného rozvoje. Princip integrace – požadavek zohledňovat environmentální požadavky (cíle) přímo v sektorech, které jsou původci nadměrného znečišťování prostředí a neracionálního využívání přírodních zdrojů – byl formulován již v předcházejícím období (v rámci 3EAP). Při zpracování 5EAP byl uplatněn pro následující sektory: průmysl, energetika, doprava, zemědělství a turismus. Program zdůraznil důležitost intervenování do vybraných cílových sektorů. Tento přístup je nejefektivnějším řešením problémů, jimž Společenství čelí. Pro vybrané environmentálně náročné sektory byla vymezena následující opatření. Průmysl Společenství se zaměří na zesílení dialogu s průmyslem, bude podporovat dobrovolné dohody, rozvinutí racionálního hospodaření s odpady, zdokonalí dostupnost informací pro spotřebitele, přijme v rámci ES standardy pro výrobní procesy a produkty, přičemž zamezí zhoršení konkurenceschopnosti, zajištěním integrity vnitřního trhu a udržením konkurenceschopnosti Společenství. Energie Nezbytná opatření v oblasti energetiky, pokud má být dosažena udržitelnost jsou: zvýšení energetické efektivnosti (účinnosti), omezení spotřeby fosilních paliv a podpora využívání obnovitelných zdrojů energie. Doprava Potřeba dopravy a přepravy vzrostla s vytvořením společného vnitřního trhu. Musí být urychleně přijata opatření ke zdokonalení řízení, infrastruktury a vozidel rozšířením veřejné dopravy a zlepšením kvality pohonných hmot. 47
Zemědělství Zemědělství přispívá k ničení prostředí růstem intenzity farmářství, užíváním umělých hnojiv a akumulací přebytků. Z hlediska environmentálních požadavků je nezbytné urychleně provést reformu společné zemědělské politiky a rozvoje lesnictví. Turismus Rychlý rozvoj turistiky vede k ničení horských a pobřežních oblastí. Navrhovaná opatření zahrnují zdokonalení managementu hromadné turistiky a kvality turistických služeb podporou alternativních forem turistiky, informovanosti a kampaní ke zvýšení uvědomělosti. Jako prioritní oblasti (cílové) byly v 5EAP zařazeny následující: •
klimatická změna
•
okyselování prostředí a kvalita ovzduší
•
městské prostředí
•
pobřežní oblasti
•
hospodaření s odpady
•
řízení vodních zdrojů
•
ochrana přírody a biodiversity
Dále byly vymezeny oblasti zvláštní pozornosti z hlediska řízení rizik, které zahrnovaly rizika týkající se průmyslu, jadernou bezpečnost a ochranu před radiací a civilní ochranu a pomoc v environmentální tísni. Pro zabezpečení realizace environmentální politiky a jejich cílů a cílových oblastí byly vymezeny následující nástroje politiky: •
zdokonalení údajů o životním prostředí,
•
vědecký výzkum a technologický rozvoj,
•
odvětvové a územní plánování,
•
ekonomický přístup: zajištění „správných cen“,
•
profesní vzdělávání a školení,
•
mechanismus finanční podpory.
Již v průběhu realizace 5EAP se cíl – do roku 2000 vytvořit podmínky pro přechod k udržitelnému rozvoji – ukázal být v daném časovém horizontu nereálný. Významný posun ve strategii EU ve vztahu k životnímu prostředí byl shledán ve vytyčení principu integrace cílů environmentální politiky do sektorových politik a v rozvoji nástrojů pro jejich podporu. V lednu 1996 předložila Komise Zprávu o pokroku v zavádění 5EAP do praxe, jež konstatuje, že byl dosažen určitý pozitivní posun. Jak bylo stanoveno, byl analyzován pokrok ve vztahu ke klíčovým prvkům a trendům, týkajících se sektorů: výroba energie, zemědělství, průmysl, doprava a turismus, stejně jako zdokonalení v oblasti mezinárodní environmentální politiky, rozšíření okruhu nástrojů a zlepšení struktur pro sdílení odpovědnosti. Již v prvních závěrech z hodnocení průběhu realizace 5EAP však bylo konstatováno, že výsledky dosažené v uplynulém období nejsou dostatečné.
48
Ze závěrů vyplývá, že jednou z hlavních příčin je nedostatečná konkretizace (kvantifikace) vymezených úkolů a cílů pro jednotlivé okruhy problémů a cílové oblasti. Důsledkem byla nemožnost monitorovat průběh realizace a provést závěrečné zhodnocení. Na základě “revize“ programu byla zformulována celá řada doporučení pro zajištění realizace cílů v řadě oblastí. Zároveň byla Komise pověřena vyhodnocením plnění programu a vypracováním tzv. “Globálního ocenění“. Následující dokumenty z jednání v Cardiffu, Vídni, atd. opět ukládají Evropské komisi •
zpracovat globální hodnocení výsledků 5EAP,
•
zpracovat soustavy indikátorů, jež by zajistily integraci environmentálních cílů do sektorových politik a umožnily kvantifikaci cílů pro potřeby rozhodování, monitorování a hodnocení průběhu realizace programů z hlediska udržitelného rozvoje.
Dokument „Globální hodnocení politického a akčního programu Evropského společenství ve vztahu k životnímu prostředí a trvale udržitelnému rozvoji “Směrem k udržitelnosti“, zpracovaný pro summit v Helsinkách, shrnuje v jednotlivých kapitolách dosažené úspěchy i nedostatky. Z nejdůležitějších závěrů hodnocení procesu integrace životního prostředí do ostatních politik vyplývá, že předpokladem úspěchu integrační strategie je, že bude obsahovat: •
cíle, které jsou pokud možno kvantifikované a příslušné prostředky k jejich dosažení,
•
indikátory pro monitorování pokroku a hodnocení efektivnosti politik.
Dalšími významnými nástroji, které budou dále rozvíjeny a budou součástí rozhodovacích procesů, jsou : povinné strategické environmentální hodnocení programových a koncepčních dokumentů, zavádění systému ekologického managementu a auditů /EMAS/ v průmyslových podnicích Pátý EAP „Směrem k udržitelnosti“ /1993-2000/ znamenal prohloubení a rozvinutí předcházejících programů.
4.2 Strategie environmentální integrace Tato kapitola se zabývá vývojem environmentální strategie v období přípravy a zpracování environmentálního akčního programu pro období po roce 2000. Jak vyplynulo z předcházejícího textu, jedním z hlavních úkolů, který vyplynul z revize průběhu realizace 5EAP, bylo zpracovat soustavy indikátorů, jež by zajistily integraci environmentálních cílů do sektorových politik a umožnily kvantifikaci cílů pro potřeby rozhodování, monitorování a hodnocení průběhu realizace programů z hlediska udržitelného rozvoje. Důvodem byla skutečnost, že ačkoliv byly v rámci 5EAP zahrnuty i vybrané sektory, ve kterých měly být zohledněny (kromě sektorových cílů) i environmentální cíle resp. aspekty, jejich vymezení nebylo dostatečně konkrétní. Významným mezníkem v procesu environmentální integrace, ale i v dalších oblastech environmentální politiky, bylo přijetí Amsterdamské smlouvy, která •
zakotvila udržitelný rozvoj jako prioritní cíl Evropské unie a dále
•
nutnost integrovat požadavky ochrany životního prostředí do ostatních politik na 49
podporu udržitelného rozvoje (čl. 6 Smlouvy ES).
4.2.1 Strategie environmentální integrace Pro zajištění souladu s článkem 6 Smlouvy ES a jeho zavedení do praxe Lucemburský summit Evropské rady v prosinci 1997 uložil Evropské komisi zpracování strategie environmentální integrace. V červnu 1998 se konal Cardiffský summit, na kterém Evropská rada přijala dokument „Partnerství pro integraci“, který představoval návod ke zpracování indikátorů environmentální integrace a doporučení ke zpracování integračních strategií pro jednotlivé politiky. Tím byl zahájen proces, který je nazýván „cardiffský proces“. Podle požadavků Evropské rady ze setkání z Cardiffu a následně ve Vídni, byly pověřeny jednotlivé sekce Evropské komise zpracováním zprávy o strategii k environmentální integraci a udržitelnému rozvoji v jejich sektorech. Tyto požadavky se v první řadě týkaly následujících sektorů: energetika, doprava, zemědělství, rozvoj, vnitřní trh a průmysl. Soubory indikátorů a opatření měly umožnit vymezit: •
specifické cíle strategie,
•
jaká politická opatření byla přijata ke zlepšení situace,
•
jaká zlepšení v hospodaření jsou přijata,
•
jaký je rozsah zlepšení a jaký je pokles škodlivých procesů,
•
jaký je efekt ve stavu životního prostředí,
•
v jakém rozsahu byly dosaženy globální cíle.
Zpracované materiály (první verze) byly projednány na zasedání Evropské rady v Helsinkách a byly dále rozpracovávány (tzv. Helsinský proces). Znamenaly významný posun v přístupech k integraci environmentálních cílů do sektorových strategií a vzhledem k zásadnímu významu těchto dokumentů pro členské země EU představují jedno ze základních východisek pro zpracování nejen národních rozvojových programů, ale i pro zpracování dalších programových dokumentů. Předběžné návrhy jak sektorové strategie pro environmentální integraci, tak i návrhy souborů odpovídajících indikátorů, byly postupně zpracovány pro všechny sektory. Pro jednotlivé sektory pak byly vypracovány strategie udržitelnosti, jež byly předloženy na jednání summitu v Goteborgu (2001). Souběžně se zpracováním sektorových strategií udržitelnosti probíhaly i práce na přípravě a návrhu 6. environmentálního akčního programu.
4.3 Šestý environmentální akční program EU Pro vypracování nového Šestého environmentálního akčního programu (6EAP) byly vytyčeny mimo jiné následující požadavky:
50
•
stanovit soubor priorit a cílů pro příštích 10 let,
•
formulovat jasnou vizi ochrany přírodních ekosystémů a kvality života, založeného na zdravém prostředí,
•
zahrnout, pokud je to vhodné, kvalitativní a kvantitativní cíle přinejmenším indikativní povahy, stejně jako indikátory pro prioritní environmentální problémy,
•
kde je to vhodné, vymezit časový plán realizace cílů, atd.
Nový environmentální akční program nazvaný ”Prostředí 2010 : Naše Budoucnost, Naše Volba” přijal rozsáhlý přístup k těmto výzvám a pro environmentální politiku EU stanovil strategický směr pro příští dekádu, kdy se připravovala na rozšíření svých hranic. Program byl zpracováván s vědomím, že ochrana prostředí představuje jednak výzvy ale i příležitosti. Důvodem je, že nejen lidé chtějí žít ve zdravém prostředí, ale znečištění a změny klimatu vyvolávají významné náklady a škody. Vysoké environmentální standardy jsou hnací silou inovací - vytvářejí nové trhy a podnikatelské aktivity, zaměřené na uspokojování naší poptávky po zboží a službách a čistém a zdravém prostředí zároveň. 6EAP vymezuje proto jednak prioritní oblasti řešení, stanovuje cíle, jež by měly být dosaženy, strategie, které stanovují celkový politický přístup a navržený “balík” nástrojů potřebný k dosažení environmentálních cílů nákladově-efektivním způsobem. Novým programem byly vymezeny následující prioritní oblasti: • klimatická změna - přístupy k řešení, • příroda a biodiverzita - ochrana unikátních zdrojů, • prostředí a zdraví, • přírodní zdroje a odpady - zajištění “udržitelného řízení“. V následujícím textu jsou charakterizovány vybrané okruhy problémů a přístupy k jejich řešení, zakotvené v 6EAP. K problému klimatické změny 6EAP uvádí, že na základě posledních prognóz Mezivládního panelu pro klimatickou změnu (IPCC) dospívá Komise ES k závěru, že růst koncentrace skleníkových plynů v důsledku lidských aktivit způsobil, že již dochází ke klimatické změně. Konstatuje, že vědecká komunita pevně věří, že to povede k vyšším globálním teplotám s vážnými důsledky pro stabilitu a rovnováhu klimatu. Podle IPPC došlo v průběhu posledních 100 let k průměrnému růstu teploty v Evropě o 0,8°C, přitom poslední dekáda byla nejteplejší a rok 1998 byl rovněž nejteplejším rokem. V severní Evropě rostou srážky, kdežto v jižní části Evropy jsou větší sucha. Očekává se, že v následujícím století bude růst teploty mezi 1° a 6° do roku 2100, což způsobí, že hladina moří vzroste o 90cm a bude mít vážné důsledky pro změny počasí (teplo a záplavy v severní části Evropy a sucha v jižní části, kde dopady budou především na zemědělství, lesnictví, zásobování vodou a turismus). Rovněž pro biodiversitu, jež je již nyní vystavena značnému tlaku, by důsledky mohly být vážné. Současně se konstatuje, že ekonomické dopady - náklady v důsledku těchto změn, budou vyšší, než náklady na nápravná opatření. Podle ekonomického ocenění sektorových cílů pro klimatickou změnu v redukci emisí, pokud nebudou přijata další opatření na jejich omezení, potom se nepodaří snížit úroveň emisí v roce 2010 ve srovnání s rokem 1990. Cíle a hlavní (vybraná) opatření pro jednotlivé priority 6EAP následuji.
Cíle a opatření pro prioritní okruh "Klimatická změna"
51
Cíl – v souladu s Rámcovou úmluvou OSN o klimatické změně stabilizovat koncentraci skleníkových plynů v ovzduší na úrovni, která nezpůsobí nepřirozené změny v zemském klimatu. Konkrétně byly stanoveny cíle následující: •
krátkodobý – splnění závazku z Kjóta, tj. dosáhnout do roku 2008-12 snížení produkce emisí o 8% pod úroveň roku 1990,
•
dlouhodobý – do roku 2020 snížit emise skleníkových plynů o 20 - 40 %.
Akce: •
dosáhnout přijetí závazků z Kjóta v mezinárodním měřítku,
•
vymezit konkrétní cíle pro jejich plnění v jednotlivých sektorech,
•
vytvořit do roku 2005 v rámci ES mechanismus pro obchodování s emisemi,
•
zajistit podporu pro alternativní výrobu energie,
•
zajistit pomoc pro členské státy v přípravě na dopady klimatické změny.
Cíle a opatření pro prioritu "Ochrana přírody a biodiverzity" Cíle: •
ochrana, případně obnova přírodních systémů (ekosystémů),
•
zastavení snížení biodiverzity v ES a v globálním měřítku,
•
ochrana půdy před erozí a znečišťováním.
Akce: •
ochrana nejcennějších míst (stanovišť, lokalit) – NATURA 2000,
•
vytvářet akční plány k ochraně biodiverzity,
•
rozvinout strategii k ochraně mořského prostředí,
•
rozšířit národní a regionální programy k podpoře udržitelného řízení využívání lesních porostů,
•
zavést opatření k ochraně a obnově půd,
•
rozvinout strategii pro ochranu půd,
•
koordinovat úsilí členských států ES při řešení havárií a ekologických katastrof, atd.
Cíle a opatření pro prioritu "Prostředí a zdraví" Cíl – dosáhnout takové kvality prostředí, ve kterém úrovně člověkem vytvořených škodlivin, včetně různých druhů radiací, nevyvolá významné dopady nebo rizika pro lidské zdraví. Akce:
52
•
identifikace prioritních oblastí pro výzkum a opatření,
•
definovat a rozvinout indikátory o zdraví a prostředí,
•
znovu přezkoumat existující standardy a limitní hodnoty ve světle péče o např. ohrožených skupin (staré, děti, astmatiky, atd.) aby se zjistilo, zda nepotřebují inovaci,
•
sledovat, posoudit a ocenit nejnovější výzkum a monitorovat trendy s cílem zajistit včasné varování při objevení se potenciálně nových problémů,
•
další zavádění a rozvoj směrnice IPPC,
•
zdokonalit Evropský registr emisí znečištění, atd.
V rámci této priority byly vymezeny řada oblastí a opatření (například zabezpečení kvalitní vody, potravin, zvýšená opatření v oblasti nakládání s chemickými látkami, ochrana před hlukem, atd.). Cíle a opatření pro prioritu "udržitelné využívání přírodních zdrojů a řízení odpadů" Cíle: •
zajistit aby spotřeba obnovitelných a neobnovitelných zdrojů a s ní spojené dopady nepřekročily únosnou kapacitu prostředí,
•
dosáhnout “odpojení“ spotřeby zdrojů od ekonomického růstu prostřednictvím zvýšení efektivnosti zdrojů, dematerializací ekonomiky a prevencí vzniku odpadů.
Akce: •
vypracování tématické strategie k udržitelnému využívání zdrojů, zvlášť neobnovitelných.
Tématická strategie měla řešit řadu otázek, např. identifikovat a zavést specifické nástroje politiky například k redukci spotřeby těchto zdrojů změnou poptávky, zvýšením efektivnosti, s níž jsou využívány, prevencí znehodnocení těchto zdrojů a zvýšením míry jejich recyklace, atd. Jako prioritní akce (opatření) v této oblasti jsou následně vymezeny: •
využití programu nejlepších praktik pro podnikatelskou sféru,
•
vymezení potřeb výzkumu,
•
ekonomické nástroje,
•
odstranění subvencí, které podporují nadměrné užívání zdrojů,
•
integrace požadavku zdrojové efektivnosti do politiky integrovaného produktu, atd.
Další opatření jsou zaměřena na prevenci odpadů, revizi legislativy, atd. Uvedené “akce“ a opatření jsou pouze zlomkem celé agendy, které zakládá dlouhodobá řešení, založená na výzkumu a zdokonalování všech oblastí ve vztahu s životním prostředím.
Strategické přístupy 6EAP byly vymezeny pro následující okruhy. •
Environmentální legislativa (zlepšit zavádění, příp. zdokonalit stávající legislativu).
•
Integrace environmentálního uvažování (cílů) do rozhodování v dalších politikách.
•
Spolupráce s podnikatelskou sférou a spotřebiteli při nacházení řešení. 53
•
Zajištění lepších a lépe dostupných informací o životním prostředí pro obyvatelstvo.
•
Zdokonalení “environmentálního” vztahu k půdě (způsobu využívání půdy).
Jednotlivé strategické přístupy jsou dále rozpracovány a doplněny o specifikaci akcí, nutných k jejich prosazování. Šestý environmentální akční program „Prostředí 2010: Naše budoucnost, naše volba“ byl přijat Rozhodnutím Evropského parlamentu a Rady ES dne 22. července 2002. Kromě již uvedených prioritních oblastí, jejich cílů a opatření k jejich dosažení, vymezil sedm témat, pro něž měly být v následujících letech zpracovány tzv. tématické strategie. Tématické strategie byly následně zpracovány k následujícím problémovým okruhům. •
Čisté ovzduší pro Evropu (CAFÉ)
•
Ochrana půdy
•
Udržitelné využívání pesticidů
•
Ochrana a uchování mořského prostředí
•
Prevence odpadů a recyklace
•
Udržitelné využívání a management zdrojů
•
Městské prostředí
Poslední část kapitoly je zaměřena na stručnou charakteristiku Tématické strategie k udržitelnému využívání a managementu přírodních zdrojů, jež byla dopracována a přijata v roce 2005. V následujících letech bude dále rozvíjena a realizována. Její časový horizont je 25 let a má mimořádně významný mezinárodní rozměr.
4.3.1 Tématická strategie pro udržitelné využívání a management přírodních zdrojů Problémy a výzvy pro strategii zdrojů byly vymezeny následovně.
54
•
Environmentální dopady spojené s užitím zdrojů rostou – tj. růst ekonomik EU převažuje zvýšení zdrojové produktivity (rostou jak vstupy zdrojů, tak i odpady). Je třeba drasticky zvýšit eko-efektivnost. Politika musí být doplněna preventivním přístupem, zaměřeným na vstupy.
•
Vzácnost obnovitelných zdrojů jako jsou rybí populace, lesy a čistá voda. Pokračující pokles těchto zásob ohrožuje bezpečnost zásobování těmito zdroji (včetně biodiversity). Důvodů jejich rostoucí vzácnosti je několik: populační růst a růst ekonomický, urbanizace a nedostatečné institucionální uspořádání, atd.
•
Hrozba vyčerpání neobnovitelných přírodních zdrojů. Těžba rud a minerálů a fosilních paliv vede k poklesu zásob těchto surovin. Tento problém může řešit recyklace, znovuobjevení a substituce obnovitelnými zdroji – ovšem v jakém rozsahu?
•
Problém rovnosti – 20% zemské populace se podílí 80-ti % na světové spotřebě přírodních zdrojů. Tato skutečnost volá po “morální“ debatě o zdrojové náročnosti ekonomik EU.
•
Vzácnost prostoru. Protože prostor je nezbytný pro všechny lidské aktivity a pro zachování přírody, může se stát v budoucnosti vzácným, jestliže si jeho různé funkce
konkurují. Různé trendy k tomu mohou přispět: s ekonomickým růstem chtějí lidé žít ve větších domech a potřebují větší infrastrukturu; přechod od fosilních paliv k tokovým zdrojům (vítr a sluneční záření) vyžaduje rovněž značné prostory. K řešení těchto problémů v rámci Strategie zdrojů je třeba : •
vytvořit explicitní vazbu mezi různými environmentálními tlaky (ovzduší, voda, půda) a užitím zdrojů;
•
vytvořit různé politiky k působení k transparentnímu užití zdrojů (takové jako daně, politika ve vztahu k technologiím, zemědělství, dopravě, atd.);
•
hledat integrační přístupy, který by vytvořily podmínky, které by stimulovaly různé subjekty (činitele) k přechodu – přesunu k udržitelnějším zdrojům – k užití čistějších technologií a k užší spolupráci s relevantními partnery k dosažení synergických efektů;
•
nalézat strategie, které mohou odstranit překážky pro “skokové“ technologie, jako palivové a solární buňky a nové dopravní technologie.
Základní strategické oblasti rozvoje a realizace Strategie Strategie se bude muset dále zaměřit (v rámci jejího rozvoje a realizace) na tři strategické aktivity. •
Získání – prohloubení znalostí o životním cyklu zdrojů od jejich těžby, přes využití ve výrobě a službách a následně ve fázi spotřeby – až k charakteru odpadu. Všechny fáze mají dopady na prostředí a vznikají u mnoha účastníků. Vědomosti o těchto dopadech jsou neúplné.
•
Ocenění vlivů různých politik na užívání přírodních zdrojů s cílem zajistit jejich soulad s „celkovým“ cílem – oddělení ekonomického růstu od dopadů ze spotřeby zdrojů. (Využívání přírodních zdrojů ovlivňuje řada politik – např. strategie na ochranu mořského prostředí, ochranu půdy, biodiverzity a městského prostředí stejně jako politika klimatické změny, vodní direktiva a řada dalších.)
•
Na základě informací, získaných v předcházejících dvou oblastech, se strategie zaměří na posouzení důležitosti environmentálních dopadů různých politik a cílů z širšího hlediska – udržitelného rozvoje – a navrhne prostředky (opatření) s největšími pozitivy pro zlepšení využívání zdrojů.
Strategie zdrojů bude usilovat o zvýšení integrace environmentálních hledisek (týkajících se zdrojů) do ostatních politik, které ovlivňují environmentální dopady užití přírodních zdrojů – konkrétně v rámci Cardiffského procesu. (Cardiffský proces – proces environmentální integrace.) Tématická strategie pro udržitelné využívání přírodních zdrojů byla v Bruselu dne 21. 12. 2005.
projednána
4.3.2 Stručná charakteristika Tématické strategie Udržitelné využívání přírodního bohatství, to jest i udržitelná produkce a spotřeba, je klíčovou složkou dlouhodobé prosperity jak v Evropské unii, tak celosvětově. Strategie EU pro růst a zaměstnanost, přijatá na jarním shromáždění nejvyšších představitelů
55
v roce 2005, proto oprávněně připisuje udržitelnému využívání přírodního bohatství velký význam. Zároveň vyzývá EU, aby se ujala vedení v úsilí o nastolení udržitelné spotřeby a produkce v celosvětové ekonomice. Evropa proto potřebuje dlouhodobou strategii, která zahrne dopady využívání přírodního bohatství na životní prostředí, a to i jejich vnější dimenzi (tj. dopady mimo EU, včetně rozvojových zemí), do politických rozhodnutí. Strategický přístup k dosažení udržitelnějšího využívání přírodního bohatství by měl výhledově vést k vyšší efektivnosti využívání zdrojů a současně k oslabení jeho negativního dopadu na životní prostředí tak, aby celkové zlepšení životního prostředí kráčelo ruku v ruce s rozvojem. Hlavním cílem je proto snížení negativních dopadů na životní prostředí způsobených využíváním přírodního bohatství v rozvíjejícím se hospodářství – koncepce označovaná jako oddělování. Prakticky to znamená oslabování účinků využívání zdrojů na životní prostředí a současně zvyšování jejich produktivity v celém rozsahu hospodářství EU. Pro obnovitelné zdroje to zároveň znamená zůstat pod prahem neúměrného plenění. K dosažení tohoto cíle strategie obsahuje opatření s cílem: •
zlepšovat naše porozumění a znalosti o využívání evropského přírodního bohatství, jeho negativního dopadu na životní prostředí a významu pro EU i celý svět,
•
vytvářet nástroje k monitorování a vykazování pokroku v EU, členských státech a hospodářských sektorech,
•
podpořit používání strategických přístupů a postupů jak v hospodářských sektorech, tak v členských státech a povzbudit je v jejich úsilí vypracovávat příslušné plány a programy,
•
zvyšovat povědomí zúčastněných stran a občanů o výrazně negativním dopadu využívání zdrojů na životní prostředí.
Na úrovni EU to znamená spojené úsilí o vybudování nové vědomostní základny, vytvoření ukazatelů, které bude možno použít při projednávání programu a zahájení nových iniciativ u hospodářských subjektů. Protože využívání zdrojů v EU má značný globální rozměr a protože je třeba, aby ho vzali do úvahy političtí činitelé EU, bude ustanoveno mezinárodní fórum odborníků, aby posoudilo globální aspekty využívání zdrojů a jeho negativní dopady na životní prostředí. Nové iniciativy zahrnují následující opatření. •
Budování vědomostní základny – datového centra pro přírodní zdroje
•
Vyhodnocování pokroku – vytvoření ukazatelů
•
Vnitřní dimenze – členské státy a fórum na vysoké úrovni
•
Celosvětová dimenze – Mezinárodní panel o udržitelném využívání přírodního bohatství
Komise navrhuje přezkoumávat účinnost strategie každých pět let následně po jejím zveřejnění. K tomuto účelu připraví Komise zprávu, která bude zveřejněna a předložena institucím.
56
Komise navrhuje, aby si každý členský stát EU pro dosažení cílů Strategie vytvořil opatření a programy na podporu udržitelného využívání přírodního bohatství na vnitrostátní úrovni. Mezinárodní panel o udržitelném využívání přírodního bohatství Komise počínaje rokem 2007 navrhne tématický program pro životní prostředí a udržitelné nakládání s přírodními zdroji, včetně energie. Komise navrhuje vytvoření mezinárodního panelu o udržitelném využívání přírodního bohatství ve spolupráci s Programem OSN pro životní prostředí (UNEP) a možná i s dalšími mezinárodními partnery a iniciativami, jako je například UNIDO a Mezinárodní agentura pro energii (IEA). Panel bude: •
poskytovat Komisi nezávislé rady o vlivu využívání přírodního bohatství na životní prostředí v globálním kontextu, přičemž bude brát v úvahu ekonomické a sociální dopady;
•
přispívat k budování vědomostní základny a vyhodnocování pokroku;
•
určovat horní hranice udržitelnosti těžby, sklizně, dopravy a skladování materiálů a výrobků, přicházejících do EU zvenčí, které budou zahrnovat nejen měřítka kvality materiálů, ale i měřítka kvality výroby, přičemž zohlední sociální a ekologické otázky;
•
poskytovat rady rozvojovým zemím jak rozvíjet své možnosti hodnocení dopadů, jaké má na životní prostředí využívání přírodního bohatství a programy jeho řízení v jejich zemi (bude možné použít jako součást programů spolupráce s třetími zeměmi);
•
poskytovat rady o vlivu využívání přírodního bohatství na životní prostředí v širším globálním kontextu, např. jako součást iniciativ pod vedením UNEP k udržitelné výrobě a spotřebě.
Shrnutí Cílem kapitoly byla charakteristika vzniku a procesu formování environmentální politiky Evropské unie a vymezení hlavních etap ve vývoji. V uvedeném období Evropská unie vytvořila ucelený systém politiky péče o životní prostředí a využívání přírodních zdrojů, jako základ pro politiky členských zemí EU. Rovněž se zásadním způsobem podílela na formování mezinárodní environmentální politiky a spolu s OSN tvoří základní síly, usilující o dosažení udržitelného rozvoje v globálním měřítku. Hlavním nástrojem environmentální politiky uvnitř ES jsou na sebe navazující Environmentální akční programy, kterým byla v převážné míře věnována i tato kapitola. Významnými nástroji pro ochranu životního prostředí a udržitelné využívání přírodních zdrojů v rámci EU i v globálním měřítku jsou Tématické strategie, jež byly zpracovány v návaznosti na 6EAP. Stav a vývoj této politiky rozhodujícím způsobem ovlivňuje i vývoj politiky životního prostředí ve všech členských zemích, ke kterým patří i Česká republika.
57
5 Environmentální politika České republiky před vstupem do EU Cílem kapitoly je stručná charakteristika vývoje environmentální politiky České republiky v období od roku 1990 po získání plného členství v EU v roce 2004. První část kapitoly je věnována specifikům tvorby environmentální politiky v rámci jednotlivých zemí. Environmentální politika je zde vymezena jako proces, ve kterém jsou stručně charakterizovány jeho hlavní etapy, jeho cíle, principy a nástroje. Další část je věnována vývoji environmentální politiky do roku 2000. Obsahuje stručné vymezení institucionálního zabezpečení environmentální politiky ČR a její vývoj v období 1990-2000. Závěr kapitoly je věnován období do vstupu ČR do EU. Posluchači, i na základě poznatků z předcházejících kapitol, by si měli vytvořit představu o hlavních etapách ve vývoji environmentální politiky ČR v souvislosti se změnami na české politické scéně i ve vazbě na její postupné přibližování k politice EU až po její plnou implementaci v rámci postavení ČR jako plnoprávného člena Evropské unie. Členění kapitoly: •
Environmentální politika jako proces
•
Vývoj politiky životního prostředí v letech 1990-1992
•
Nová strategie politiky životního prostředí ČR /1998-2004/
5.1 Environmentální politika jako proces Řešením environmentálních problémů se zabývá environmentální politika. Vytváření politiky péče o životní prostředí na národní úrovni – státní environmentální politiky – je de facto proces, který se skládá z jednotlivých činností a etap. Proces tvorby státní politiky je zpravidla spojen s funkčním obdobím jednotlivých vlád. Po skončení funkčního období je obvykle politika nově formulována nebo aktualizována – je zahájen nový cyklus tvorby a realizace státní politiky. Základem pro vymezení hlavních etap (fází) politického cyklu bude politický cyklus, jenž probíhá v jednotlivých státech. V rámci možností bude charakterizován obecně, s cílem •
vymezit funkce jednotlivých fází formování politiky,
•
charakterizovat základní principy a cíle environmentální politiky.
Zaměření jednotlivých fází politického procesu je obdobné na všech úrovních formování environmentální politiky, avšak každá z nich má více či méně specifik, především různé subjekty - účastníky politického procesu, různě vymezený právní rámec a specifické mechanismy, zabezpečující jednotlivé fáze politického cyklu. Na úrovni jednotlivých zemí lze definovat politiku jako cílevědomou činnost vlády a veřejné správy, zaměřenou na řešení společenských problémů.
58
Obdobně jako hospodářství je řízeno prostřednictvím hospodářské politiky, v jejímž rámci jsou formulovány politiky jednotlivých odvětví - například zemědělská politika, dopravní politika, energetická politika, atd., jsou pro další úrovně řízení, oblasti a problémové okruhy rozvoje společnosti formulovány a přijímány např. regionální politika, sociální politika, politika zaměstnanosti, důchodová politika, atd. Jednou ze základních oblastí rozvoje společnosti je i její životní prostředí. Ochranou životního prostředí a jeho optimálním využíváním se zabývá politika životního prostředí - environmentální politika.
5.1.1 Environmentální politika jako politický cyklus Jak již bylo uvedeno v obecné rovině lze politiku chápat jako soubor aktivit, zaměřených na ovlivňování rozhodování jednotlivých subjektů v souladu s cíli, vytyčenými v dané oblasti. Politika jako soubor činností má charakter procesu, ve kterém lze vymezit řadu relativně samostatných, na sebe navazujících etap a činností, které tvoří uzavřený cyklus.
Rámcově lze v politickém cyklu vymezit následující hlavní činnosti: •
stanovení hlavních problémů (problémových okruhů),
•
formulování základních priorit politiky,
•
vytyčení cílů politiky,
•
tvorba strategie pro dosažení cílů, která zahrnuje o formulování základních principů politiky, o volbu vhodných nástrojů a opatření,
•
legitimizace politiky – proces prosazování a schvalování politiky,
•
realizace politiky,
•
vyhodnocení dosažených výsledků.
Jednotlivé etapy budou dále charakterizovány podrobněji ve vztahu k environmentální politice. Hlavní etapy politického cyklu lze vymezit následovně. Úvodní etapa je zaměřena na zhodnocení stavu – kvality životního prostředí, jeho jednotlivých složek a ekosystémů. Na základě analýzy vývoje a trendů v jednotlivých oblastech (složkách) životního prostředí a vymezení hlavní faktorů, které kvalitu prostředí ovlivňují, jsou postupně vymezeny hlavní problémy a stanoveny priority řešení. V první etapě formování environmentální politiky jsou stanoveny prioritní problémy podle naléhavosti jejich řešení a následně vytyčeny cíle environmentální politiky. Cíle jsou zpravidla stanoveny •
pro jednotlivé složky životního prostředí, případně i pro jednotlivé typy škodlivin,
59
•
pro jednotlivé sektory a odvětví (výroba energie, zemědělství, doprava, atd.),
•
pro různé časové horizonty: krátkodobé, střednědobé nebo dlouhodobé.
Pro dosažení vytyčených cílů je nezbytným předpokladem, aby byly reálné a pokud možno konkrétní (měřitelné), aby bylo možno hodnotit jejich plnění. Druhá etapa – tvorba strategie – zahrnuje jednak •
volbu principů environmentální politiky, a dále
•
stanovení konkrétních nástrojů pro dosažení cílů.
Výsledkem této etapy je návrh konkrétní environmentální politiky. Návrh politiky je předložen příslušnému orgánu ke schválení – legitimizaci politiky. V politickém procesu se střetávají různé programy jednotlivých politických subjektů, které mají odlišné představy o závažnosti jednotlivých problémů a způsobech jejich řešení. Konkrétní politika (i environmentální politika) je potom kompromisem, jenž vzniká v průběhu tohoto střetávání. Další etapa – etapa realizace environmentální politiky zahrnuje celou řadu činností, především •
sledování (monitorování) průběhu realizace politiky a vyhodnocování dosažených výsledků,
•
revize cílů nebo podle potřeby jejich aktualizace, a přijetí dodatečných opatření (kupř. „balíčky“ opatření apod.).
Tento soubor činností je stále častěji nazýván termínem implementace, který zahrnuje jak přípravu, sledování, vyhodnocování, aktualizaci, atd., až po ukončení realizace. Závěrečná etapa nastává koncem časového horizontu, pro který byla politika přijata, kdy je provedeno hodnocení dosažených výsledků. Současně je provedeno i zhodnocení stavu kvality životního prostředí – jeho jednotlivých složek, rozsahu znehodnocován prostředí, atd., což uzavírá jeden politický cyklus a zároveň je východiskem pro následující cyklus: stanovení priorit, vytyčení konkrétních cílů, případně aktualizace cílů platných i pro další období, atd.
5.1.2 Cíle, principy a nástroje environmentální politiky Se vznikem globálních ekologických problémů a s prohlubováním neudržitelných trendů rozvoje společnosti byl představiteli většiny států světa přijat cíl – dosažení udržitelného rozvoje společnosti. Jak již víme, definice udržitelného rozvoje podle zákona č.17/92 Sb., o životním prostředí, je následující. Trvale udržitelný rozvoj společnosti je takový rozvoj, který současným i budoucím generacím zachovává možnost uspokojovat jejich základní životní potřeby a přitom nesnižuje rozmanitost přírody a zachovává přirozené funkce ekosystémů. V souladu s definicí udržitelného rozvoje i výše uvedeními podmínkami byla v rámci Státní politiky životního prostředí ČR (2001) zakotvena následující čtyři kritéria udržitelnosti:
60
•
minimalizace nároků na čerpání neobnovitelných a šetrné využívání obnovitelných přírodních zdrojů, surovin, energie a minimalizace záboru území,
•
minimalizace negativních vlivů na prostředí, emisi do ovzduší, vod, kontaminace půd, produkce odpadů i hlukové zátěže a minimalizace potenciálních rizik a havárií,
•
důsledná ochrana, případně zmnožení a zkvalitnění základního přírodního a lidského kapitálu,
•
prosazování ekonomické výhodnosti postupů šetrných k životnímu prostředí.
Jestliže jako základní cíl pro formování environmentální politiky byl vytyčen udržitelný rozvoj, je třeba zvolit odpovídající strategii pro jeho dosažení. Z předcházejícího vymezení hlavních etap tvorby a realizace politik – včetně environmentální politiky – vyplývá, že v rámci strategie je třeba vymezit principy a nástroje dané politiky. Soustava principů, vymezená SPŽP, je plně v souladu s principy v příloze 2. V následující části si alespoň stručně přiblížíme základní typy nástrojů, jež jsou využívány v rámci environmentální politiky na podporu dosažení stanovených cílů v jednotlivých oblastech (např. ovzduší, voda, atd.). Nástroje environmentální politiky Používání nástrojů environmentální politiky v jednotlivých zemích je značně diferencované. Obecně platí, že volba nástroje pro řešení různých problémů je vždy odvozena od specifik daného problému tak, aby nástroj byl dostatečně účinný z hlediska cíle, kterého chceme dosáhnout. V základním členění je lze dělit na: •
nástroje přímé – kvantitativní regulace (standardy, limity, kvóty, zákazy),
•
nástroje nepřímé regulace – především environmentální poplatky, daně a celá řada dalších tržně založených nástrojů.
V následujícím textu je stručně vymezen vývoj a hlavní etapy v rozvoji a uplatňování nástrojů environmentální politiky. V další části je stručně charakterizována podstata a funkce ekonomických nástrojů. Závěr je věnován charakteristice hlavních typů nástrojů environmentální politiky. V průběhu rozvíjení environmentální politiky v rámci jednotlivých zemí i na mezinárodní úrovni byla postupně uplatňována celá škála nástrojů. V první etapě byly využívány především nástroje přímé (kvantitativní) regulace – standardy, limity, normativy. Přímá regulace spočívá ve stanovení standardů přípustného znečišťování prostředí. Standardy nebo normativy mohou mít různou podobu – například: •
stanovení nejvyšších přípustných koncentrací škodlivin (NPK) ve vypouštěných emisích (známe u výfukových plynů apod.), nebo v odpadních vodách v mg/m3 apod.
•
stanovení ročních limitů (kvót) produkce emisí v objemových nebo váhových jednotkách – kupř. množství CO2 v tis. t/rok.
Jednotlivým producentům znečištění jsou stanoveny standardy (limity, normativy) s tím, že při jejich překročení jim jsou ukládány pokuty, případně jim hrozí zákaz činnosti. Systém standardů přinášel od počátku řadu problémů (monitorování - kontroly, stanovování výše pokut a jejich vymáhání apod.) a byl předmětem kritiky nejen ze strany producentů znečištění, ale i ekonomů. Jako hlavní nevýhody standardů lze uvést následující.
61
•
Neefektivnost standardů – standardy byly určovány výrobcům bez ohledu na to, jaké náklady jejich zajištění bude vyžadovat. To vedlo často k situaci, že někteří výrobci by na dodržení stanovených hodnot museli vynakládat příliš vysoké náklady.
•
Nedostatečná motivační schopnost – po dosažení standardu již výrobci nemají motivaci k hledání dalších možností k omezování znečištění.
•
Ztráta konkurenceschopnosti na zahraničních trzích. Regulace znečištění v ekonomicky vyspělých zemích vyžaduje, aby výrobci vynakládali značné finanční prostředky na zavádění nejnovějších, zpravidla drahých, výrobních technologií, instalaci doplňkových zařízení na omezování emisí (odlučovače, čistírny odpadních vod, atd.). Tím rostou jejich náklady spojené s výrobou i ceny vyráběné produkce nebo služeb. Navíc musí často platit environmentální poplatky a daně v různé výši. Úroveň environmentální regulace (standardů, limitů, poplatků apod.) je v jednotlivých zemích různá, v některých zemích neexistovala, případně neexistuje dosud. Výrobci v zemích s přísnou regulací jsou v nevýhodě vůči výrobcům v ostatních zemích. Jejich produkce je dražší – tedy méně konkurence schopná zejména na světových trzích, ale stále častěji i na domácích trzích, zaplavených levnou produkcí z rozvojových zemí.
Proto byl kladen důraz na rozvíjení a uplatňování dalších nástrojů. V první řadě se jednalo o větší uplatnění ekonomických nástrojů. Postupně byla vyvinuta celá škála ekonomických a tržně založených nástrojů environmentální politiky. Další dvě významné skupiny nástrojů, jež byly rozvinuty v průběhu 90tých let, představují nástroje samoregulace (EMS, EMAS) a legislativně zakotvené procedury oceňování dopadů do prostředí (EIA, SEA). Škála nástrojů environmentální politiky dnes již obvykle zahrnuje:
62
•
politické nástroje - mezinárodní nástroje samoregulace – mezinárodní environmentální smlouvy, konvence a protokoly apod.,
•
legislativní nástroje, například zákazy nebo regulace způsobu využívání životního prostředí, atd., ale také povinné oceňování dopadů na prostředí (EIA, SEA),
•
nástroje kvantitativní regulace – standardy, limity, normativy apod.
•
ekonomické nástroje (v kombinaci s normativy nejvyššího přípustného znečišťování a pokutami za jejich překročení),
•
tržně založené nástroje – systémy obchodování emisními povoleními,
•
zálohově-refundační systémy,
•
institucionální nástroje ekologické politiky,
•
nástroje samoregulačního charakteru – systémy ekologického managementu (EMS, EMAS),
•
systémy dobrovolných dohod, založené na vyjednávání „účastníků“- zainteresovaných stran s podnikatelskou sférou apod.
Podstata a funkce ekonomických nástrojů Ekonomické nástroje jsou svým charakterem nepřímé nástroje, které ponechávají jednotlivým subjektům možnost volby. Jejich úkolem je ovlivňování chování subjektů v souladu s cíli, vytyčenými danou politikou. Ekonomické nástroje environmentální politiky lze dělit do dvou skupin: •
nástroje negativní stimulace (restriktivní), jež postihují finančně subjekty, jejichž aktivity mají negativní dopady na prostředí (např. daně nebo poplatky),
•
nástroje pozitivní stimulace, které poskytují finanční výhody subjektům, které vyvíjejí aktivity s pozitivními účinky na životní prostředí (např. granty, subvence, dotace, daňové a celní úlevy apod.).
Do první skupiny ekonomických nástrojů patří především ekologické daně a poplatky (platby, úplaty, odvody) za znehodnocování prostředí. Zpoplatnění producentů má za cíl odstranit deformace cen, ke kterým dochází, když cena nezahrnuje skutečné společenské náklady činnosti. Jestliže výrobce nebo spotřebitel nehradí všechny náklady, které vznikají v důsledku jeho aktivit, potom vyrábí a spotřebovává více než je společensky optimální. Uložení daně nebo poplatků za znečišťování vede obvykle ke zvýšení cen. Podstatou ekonomických nástrojů postihujících producenty znečištění je motivovat je k jeho omezování zaváděním moderních technologií, optimalizací výroby, využívání substitutů s lepšími ekologickými parametry, atd. •
Mezi nejběžněji používané ekonomické nástroje patří ekologické daně a poplatky.
Poplatky za znečišťování životního prostředí (za vypouštění emisí do ovzduší, odpadních vod apod.) platí jejich producenti. Výše poplatků je diferencovaná v závislosti a nebezpečnosti znečišťující látky. Producent znečištění platí za každou jednotku produkovaného znečištění celková výše zpoplatnění je tak dána množstvím produkované škodliviny, které se násobí sazbou pro danou škodlivinu. Producent znečištění si lehce spočítá kolik má platit, případně kolik ušetří na poplatcích, pokud sníží produkované znečištění. Proto má trvalou motivaci k omezování produkovaného znečištění. Systém zdanění je v jednotlivých zemích poměrně různorodý, výše ekologických daní je však rovněž závislá na množství a nebezpečnosti škodlivin. Ekonomické nástroje pozitivní stimulace – daňové úlevy, poskytování zvýhodněných úvěrů, dotací, atd., mají především motivovat k přijímání opatření nebo realizaci akcí na omezování výroby a spotřeby s negativními dopady na prostředí. V případě subvencí příp. dotací je účelem kompenzovat vyšší náklady, jež sebou nese zavádění nebo využívání environmentálně méně náročných (méně škodlivých) výrobních technologií, výrobků nebo surovin. Poskytování dotací, subvencí, atd. znamená nároky na finanční zdroje – státní rozpočet, fondy životního prostředí apod. Proto jsou využívány pouze v omezeném rozsahu, na podporu realizace prioritních cílů. Příkladem může být podpora zavádění recyklačních technologií, využívání obnovitelných zdrojů energie apod.
63
Mezi nástroje pozitivní stimulace patří i nástroje v podobě grantů nebo programů. Jednotlivé subjekty – kraje, podniky, obce, vědecké ústavy, univerzity, atd. – mohou vypracovat projekt a předložit ho příslušnému orgánu – agentuře, ministerstvu apod. Na základě výběrového řízení pak mohou získat finanční prostředky na realizaci projektu. Náklady na realizaci mohou být z grantu nebo programu hrazeny zčásti nebo v plné výši. Základní obecné předpoklady optimálního působení ekonomických nástrojů jsou především: dokonale konkurenční prostředí, jasně vymezená vlastnická práva, motivace - stimulace (otázka výše zpoplatnění a případných nákladů na omezování), vhodná kombinace s administrativními nástroji. Kromě výše uvedených nástrojů kvantitativní regulace (standardů) a ekonomického zpoplatnění producentů znečištění (poplatků, ekologických daní) jsou v následujícím přehledu stručně charakterizovány další hlavní skupiny nástrojů. •
Politickými nástroji v širokém slova smyslu jsou právní dokumenty, smlouvy, dohody a zákony, informace o vyjednáváních, struktura a status právních nástrojů a direktiv, programy, vyhlášky vlády, vládní agentury, nevládní organizace, mezinárodní environmentální smlouvy, konvence a protokoly.
•
Institucionální nástroje představuje celá soustava orgánů státní správy a její odborné zázemí, jež se podílí jak na tvorbě, tak i na realizaci environmentální politiky.
•
Legislativní nástroje (legislativní zabezpečení) environmentální politiky tvoří zpravidla ucelený systém právních dokumentů, který zahrnuje Ústavu, základní zákony, zastřešující například “složkové“ zákony (na ochranu ovzduší, vody, půdy, lesní a vodní zákony, zákony na ochranu přírody a krajiny, atd.). Další legislativa je zaměřena na integraci environmentálních hledisek do jednotlivých oblastí aktivit společnosti.
Legislativní nástroje vytváří právní základ pro většinu uplatňovaných nástrojů a mechanismů environmentální politiky. Patří k nim i povinné posuzování a veřejné projednávání jednotlivých akcí a/nebo dokumentů (koncepcí, sektorových politik, atd.). Cílem je oceňování jejich dopadů na životní prostředí a to před rozhodnutím o jejich realizaci (EIA, SEA). Další oblast legislativy je základem pro systémy dobrovolné “samoregulace“ - například zavádění systémů ekologického managementu a auditů do podnikatelské sféry (EMS, EMAS). •
Nástroje samoregulace, uplatňované v podnikatelské sféře. Cílem je vytvoření relativně samostatného systému řízení v rámci podnikového systému řízení. Jeho funkcí je systematické sledování a vyhodnocování environmentální náročnosti podnikových činností, formulace environmentální politiky podniku, realizace opatření na omezování negativních vlivů podniku na prostředí (snižování emisí, odpadů, snižování energetické a surovinové náročnosti produkce, atd.). K dalším nástrojům samoregulace patří například tzv. “ekolabelling“ – označování ekologicky šetrných výrobků, různé formy dohod na základě vyjednávání podnikatelské sféry a zainteresovaných stran (veřejnosti, orgánů státní správy a samosprávy apod.).
Poslední zde uvedenou skupinu tvoří tzv. nástroje tržně založené. Jsou to především • 64
zálohově-refundační systémy, jež vytvářejí motivaci pro omezování produkce
odpadů a vracení výrobků k jejich dalšímu využití přímo (např. zálohování lahví), jako druhotné suroviny nebo k bezpečné likvidaci (například pneumatiky, vyjeté oleje, apod.), •
systémy obchodování emisními povoleními, které spočívají ve stanovení určité přípustné úrovně produkovaných emisí ve vymezeném území a vydání nebo prodeje emisních povolení do stanovené výše. Nově zaváděné výroby pak musí získat emisní povolení buď snížením emisí u vlastních zdrojů tak, aby jejich povolení pokrylo i nový zdroj, nebo koupit povolení od jiného producenta, který již znečištění omezil a proto může část své “kvóty“ (povolenek) odprodat.
Posledně uvedený systém byl zaveden v několika variantách již v průběhu 70tých a v 80tých let v USA. V průběhu devadesátých let již některé státy EU zavedly národní systémy obchodování emisními povoleními (kvótami). Od roku 2005 byl zaváděn obdobný systém v rámci EU a od 1. 1. 2006 bylo obchodování v rámci členských států Evropské unie – a tedy i v ČR – zahájeno. Standardy stále jsou a dále budou základem systému řízení péče o životní prostředí, avšak ve stále větším rozsahu jsou používány souběžně i další, především ekonomické nástroje environmentální politiky.
5.2 Vývoj politiky životního prostředí v letech 1990-1992 Významnou oblastí procesu celospolečenským změn v období po listopadu 1989 byla i oblast péče o životní prostředí, která se v tomto období řadila mezi významné priority společnosti. Česká republika byla součástí ČSFR a celý systém péče o životní prostředí procházel procesem transformace. V průběhu relativně krátkého časového období se uskutečnily základní změny a byla vytvořena základna pro rozvoj environmentální politiky České republiky v následujícím období. Formování environmentální politiky ČR a odpovídajícího systému řízení vyžadovalo •
vytvoření příslušného legislativního základu a jeho následnou aproximaci v souvislosti s přípravou na vstup do EU,
•
dobudování a následnou přeměnu institucionálního zabezpečení v souvislosti se zavedením nového územně-správního uspořádání,
•
tvorbu celého souboru programových dokumentů, včetně nové formulace cílů a odpovídajících principů a nástrojů.
To znamenalo obrovský rozsah prací, vyžadující spolupráci řady odborných pracovišť. Celý proces vyžadoval a vyžaduje soustavnou analytickou činnost, zaměřenou na jednotlivé věcné okruhy řešení – problémy životního prostředí, tak i na otázky účinnosti ale i finanční náročnosti implementace nové legislativy a jednotlivých nástrojů environmentální politiky. Následující části kapitoly jsou zaměřeny na stručnou charakteristiku vývoje, ale zejména na stávající stav a trendy v souvislosti s přípravou na vstup a získáním plného členství v EU.
5.2.1 Organizační a institucionální zabezpečení péče o životní prostředí Základním předpokladem úspěšnosti systému péče o životní prostředí je odpovídající organizační zabezpečení. Jeho struktura se člení
65
•
z hlediska jeho funkcí na orgány zákonodárné a orgány výkonné,
•
hlediska územního na orgány s celorepublikovou působností a orgány územního řízení (v souladu s územně-správním uspořádáním státu).
Péčí o životní prostředí jsou dále pověřeny jednak orgány, pro které tato představuje hlavní náplň činnosti, ale i řada dalších orgánů, jejichž hlavní činnost je jiná a kromě toho se zabývají pouze některou specifickou oblastí této činnosti, zpravidla úzce související s jejich hlavní činností. Nově vytvořený systém po roce 1989 v rámci ČSFR zastřešovalo Federální shromáždění, jež plnilo funkci nejvyššího zákonodárného orgánu. Federální shromáždění přijímalo základní environmentální zákony s celostátní platností. Na úrovni České republiky plnila nejvyšší zákonodárnou funkci Česká národní rada a další orgány s pravomocí vydávat určité environmentálně zaměřené právní normy, zejména vláda, jež vydává nařízení vlády a jednotlivá ministerstva (vydávající vyhlášky). Na nižších úrovních vydávala v rámci svých pravomocí vyhlášky městská a obecní zastupitelstva. Od 1. 1. 1990 bylo nově ustaveno Ministerstvo životního prostředí České republiky (MŽP ČR) jako orgán vrchního státního dozoru ve věcech životního prostředí. MŽP ČR plnilo funkci ústředního orgánu pro vodní hospodářství, ochranu ovzduší, územní plánování a stavební řád, ochranu přírody a otázky nakládání s odpady. Následně byly zřízeny územní odbory MŽP pro 9 územních celků jako detašovaná pracoviště, jimž byly částečně převedeny pravomoci k plnění úkolů ministerstva v daných územních celcích. Koncepční činností byl pověřen nově zřízený Federální výbor pro životní prostředí, jehož hlavní náplní bylo •
vymezení základních principů péče o životní prostředí,
•
formování federálních zákonů,
•
partnerství s ostatními federálními orgány v oblasti rozhodování o opatřeních s dopady na životní prostředí,
•
mezinárodní spolupráce.
Zákony České národní rady byly postupně zřízeny: •
Česká inspekce životního prostředí (ČIZP), jako orgán státní správy podřízený MŽP ČR a jež, ve srovnání s předcházejícími inspekčními orgány, byla vybavena řadou výkonných pravomocí a plnila (a plní) tak značně širší škálu úkolů,
•
Státní fond životního prostředí České republiky (SFŽP ČR), jehož činnost je vymezena Statutem a který obhospodařuje účelové prostředky určené na péči o životní prostředí.
Dalšími orgány, pověřenými výkonem státní správy na úseku péče o životní prostředí jsou •
Správy národních parků a
•
Správy chráněných krajinných oblastí.
Funkci orgánů státní správy v rozsahu svěřeném na jednotlivých úrovních plní rovněž okresní úřady a orgány obcí.
66
5.2.2 Formování základů environmentální politiky ČR V období po 17. listopadu 1989 byly v ČSFR nově formulovány celospolečenské cíle včetně cílů v oblasti životního prostředí. Bylo to období mimořádně intenzivních prací, kdy v relativně krátkém čase byly vytvořeny nejen základy organizační struktury celého systému řízení, ale i podstatná část legislativního rámce celého systému. V průběhu roku 1990 byla nejprve zpracována analýza stavu životního prostředí, jež byla publikována pod názvem Životní prostředí České republiky (tzv. Modrá kniha), která obsahovala i základní problémy a priority politiky péče o životní prostředí. Bezprostředně nato byly zpracovány •
Koncepce ekologické politiky ČR (tzv. Duhový program),
•
Scénář ekologické strategie v podmínkách ekonomické reformy.
V uvedených materiálech byla postupně vytvářena a formována základní představa o uceleném systému řízení péče o životní prostředí ČSFR. Koncepce státní ekologické politiky vytyčila celou soustavu cílů. Základním cílem bylo obnovení dynamické rovnováhy mezi společností a životním prostředím, a tím vytvoření předpokladů pro všestranný fyzický a duševní rozvoj člověka a pro zachování bohatství přírody v nejvyšší možné míře. Tento základní cíl byl formulován v souladu s koncepcí trvale udržitelného rozvoje. Na něj navazovala celá soustava cílů, především: •
ochrana lidského zdraví a pocitu pohody,
•
zachování bohatství přírody,
•
ochrana kulturních a ekologických hodnot před nepříznivými vlivy prostředí,
•
ochrana životodárných systémů planetární biosféry.
Pro realizaci vytyčených cílů byly formulovány principy péče o životní prostředí, především následující: •
komplexnost,
•
přímá odpovědnost,
•
prevence,
•
minimalizace negativních vlivů.
Rámcová strategie péče o životní prostředí kladla důraz na přednostní orientaci na preventivní opatření, avšak vzhledem k reálnému stavu prostředí v tomto období, vycházela z nutnosti dodatečných a kompenzačních opatření a dle možností jejich kombinaci s preventivními opatřeními. Proto pro první etapu předpokládala převážné zaměření na opatření k omezení existující zátěže a odstranění již způsobeného poškození životního prostředí a následně preferenci preventivních opatření. V rámci strategie byl rovněž vymezen soubor ekonomických nástrojů, jež bylo možno uplatnit pro dosažení vytyčených cílů. Soubor ekonomických nástrojů, jenž byl navržen v rámci „Scénáře ekologické strategie“, byl podrobně charakterizován a nástroje byly členěny do dvou následujících skupin:
67
•
ekonomické nástroje limitující spotřebu přírodních zdrojů a postihující všechny formy destrukce životního prostředí (restriktivní nástroje),
•
ekonomické nástroje podporující činnost směřující ke zlepšování kvality životního prostředí (nástroje pozitivní stimulace).
Jejich cílem bylo dosáhnout, “aby pro všechny hospodářské a jiné organizace a jednotlivce bylo ekonomicky výhodnější: •
minimalizovat spotřebu přírodních zdrojů,
•
minimalizovat emise odpadů i negativní zásahy do krajiny,
•
produkovat výrobky s dobrými ekologickými parametry a
•
všestranně pečovat o kvalitu životního prostředí, než přímo či nepřímo narušovat životní prostředí.“
Uvedený návrh soustavy ekonomických nástrojů sloužil jako přehled možných nástrojů, jež by mohly být uplatněny v rámci konkretizované ekologické politiky, a který by měl být v dalším procesu dále prohlubován a upřesňován stejně jako ostatní články ekologické politiky (priority, cíle, principy, nástroje a programy a opatření k její realizaci). Legislativní zabezpečení systému péče o životní prostředí Pro zajištění realizace cílů formulovaných v tomto období byly ve „Scénáři“ uvedeny i hlavní zdroje financování, jimiž měly být fondy životního prostředí (existující či nově vytvořené) a způsob jejich tvorby. Vytyčené cíle a principy environmentální politiky, tak i konkrétní nástroje, bylo nezbytné následně legislativně zakotvit. Znamenalo to obrovský rozsah legislativních prací. „Scénář ekologické reformy“ proto předpokládal ještě v roce 1990 přijetí nezbytných základních zákonů, především zákona o životním prostředí, o odstraňování odpadů, zákona o ochraně ovzduší, což se jak je známo nepodařilo v roce 1990 dosáhnout. Uvedené a další zákony byly přijaty převážně až v průběhu roku 1991, případně následujícím. V uvedeném období se již výrazně komplikovala vnitřní politická situace, která vyústila v rozdělení federace a vznik samostatné České republiky. Přes uvedené problémy se podařilo v tomto období většinu základních environmentálních zákonů prosadit. Legislativní základy environmentální politiky ČR představoval v tom období především zákon č. 17/92 Sb., o životním prostředí, a dále některé nové či novelizované složkové zákony. Vytvořený právní rámec poskytoval relativně solidní základ pro další období. Změny na politické scéně po vzniku samostatné České republiky znamenaly určitý odklon od nastoupené cesty. Priority nové vlády po vzniku České republiky se týkaly především ekonomické oblasti jako nutného předpokladu sociálního rozvoje a problematika životního prostředí byla odsunuta do pozadí. Pro toto období je charakteristické, že první ucelená Státní politika životního prostředí (SPŽP) ČR byla přijata až v roce 1995 a neodpovídala aktuálním potřebám. Hodnocení environmentální politiky po vzniku samostatné České republiky bylo provedeno v rámci aktualizované SPŽP z roku 1998, resp. 1999 následovně. „Vláda České republiky schválila státní politiku životního prostředí (dále jen SPŽP) jako ucelený dokument naposledy v roce 1995, a to za odlišných politických, hospodářských a mezinárodních podmínek.
68
Příprava tehdejší SPŽP byla částečně poznamenána vrcholící euforií z průběhu ekonomické transformace. Prováděná politika životního prostředí pak dostatečně neodrazila aktuálně dosažený stupeň v poznání stavu životního prostředí a jeho problémů. Zejména charakterizované knihou „Životní prostředí České republiky“ (Academia,1990) autorů B.Moldana a kol. a tzv. “Duhovým programem“ (Program ozdravění životního prostředí ČR na léta 1992-2000 MŽP ČR). Zaznamenala dokonce ústup od některých moderních principů v přístupech k životnímu prostředí a to se pak promítlo i do tehdy vytvořené nové právní úpravy ochrany životního prostředí. SPŽP z roku 1995 také jen velmi rezervovaně reflektovala závěry z konference OSN o životním prostředí a rozvoji konané v roce 1992 v Rio de Janiero. Jen nesměle a nepřímo se hlásila k principu udržitelného vývoje a nedosáhla doporučeného provázání s jinými státními politikami. Takovéto koncepční pojetí totiž neladilo s tehdy uplatňovaným tvrzením, že zásahy státu do tržního prostředí jsou nežádoucí.“ Ve druhé polovině devadesátých let se postupně pozitivně projevují jednak •
změna politických přístupů k problematice životního prostředí a rovněž
•
postupná gradace příprav a projednávání podmínek přidružení ČR k EU. V jejich rámci patřila problematika životního prostředí k nejsložitějším. Důvodem je značná finanční náročnost realizace nutných opatření.
Proto bylo v rámci předvstupních jednání pro některé problémové oblasti požadováno prodloužení termínu pro dosažení úplného souladu environmentálního práva v právem EU. V závěru 90tých let byla vypracována nová politika životního prostředí, obsažena v dokumentu Státní politika životního prostředí České republiky. (1998) V uvedeném dokumentu se mimo jiné konstatuje: „Česká republika dosáhla v období po listopadu mnoha demokratických změn, které pozitivně ovlivňují i způsob řešení problémů životního prostředí. Vznikla řada nevládních organizací (momentálně asi 650) a občanských iniciativ věnujících se často velmi účinně ochraně životního prostředí a výchově. Staly se významnou složkou rozvíjející se občanské společnosti a faktorem, který jde v řadě případů nad rámec pouhé ochrany životního prostředí a napomáhá vytvářet povědomí o funkci demokratického státu. Přes demokratizační změny se některé závažné nedostatky v tomto období řeší příliš dlouho a některé dosud trvají.“ Institucionální rozvoj v předcházejícím období charakterizovala nová SPŽP následovně. K nepochybným mezníkům patří vznik institucí státní správy v oblasti ochrany životního prostředí. V období let 1990 až 1992 úspěšně pracoval Federální výbor pro životní prostředí pod vedením ministra Josefa Vavrouška na mezinárodním (Dobříšká iniciativa) i na právním poli. V letech 1990-1992 vznikly Ministerstvo životního prostředí, Česká inspekce životního prostředí a Státní fond životního prostředí. Odborná základna, která zahrnovala Český hydrometeorologický ústav, Výzkumný ústav vodohospodářský T.G.M., Český geologický ústav, Geofond ČR, Český ústav ochrany přírody, Výzkumný ústav okrasného zahradnictví, některá pracoviště České akademie věd a vysoké školy, byla dále rozšířena zřízením Českého ekologického ústavu. V průběhu období vznikly i významné nevládní profesní organizace jako např. Podnikatelská rada pro udržitelný rozvoj a České environmentální manažerské centrum.
69
5.3 Nová strategie politiky životního prostředí ČR Státní politika životního prostředí z roku 1998 je považována za první ucelený dokument a za začátek systematické práce na řešení strategických problémů životního prostředí. Nová SPŽP, stejně jako i následující, byla charakterizována následovně. Státní politika životního prostředí plní funkci základního, strategického a závazného dokumentu pro vypracování podrobných programů v jednotlivých složkách životního prostředí a pro řešení dílčích environmentálních problémů. Státní politika ŽP zahrnovala •
analýzu současného stavu,
•
hlavní směry ochrany životního prostředí v rozmezí let 1999-2005.
V rámci Státní politiky životního prostředí nebyly stanoveny pouze zásady týkající se životního prostředí. Dokument vymezil i “prostředky a cíle implementace environmentálních zřetelů do sektorových politik, jako je politika energetická, surovinová, dopravní, zemědělská a jiné“. Nově formulovaná politika životního prostředí vycházela plně z nutnosti sladit specifické priority ČR s požadavky souvisejícími s nadcházejícím vstupem ČR do Evropské unie. Její formulace byla v přímé souvislosti s následujícími dokumenty: •
Národním programem přípravy na členství v EU,
•
Aproximační strategií pro oblast “Životního prostředí“,
•
Státním programem ochrany přírody a krajiny České republiky.
Přijetím aktualizované politiky životního prostředí se vláda přihlásila k uplatňování principu udržitelného rozvoje, jako základní charakteristice. V České republice byla kategorie udržitelného rozvoje definována zákonem 17/1992 Sb., o životním prostředí (viz kap. 1). Znamenala významný posun v rozvoji environmentální politiky a prosazování principu udržitelnosti. V rámci uvedené SPŽP a její následně aktualizované podoby v roce 1999 byla vymezena následující kritéria udržitelnosti: •
minimalizace nároků na čerpání neobnovitelných a šetrné využívání obnovitelných přírodních zdrojů, surovin, energie a minimalizace záboru území,
•
minimalizace negativních vlivů na prostředí, emisí do ovzduší a vod, kontaminace půd, produkce odpadů i hlukové zátěže a minimalizace potenciálních rizik a havárií,
•
důsledná ochrana, případně zmnožení a zkvalitnění základního přírodního i lidského kapitálu.
Následně byla v tomto období SPŽP znovu aktualizována v roce 1999 a opět v lednu 2001. V tomto období již byla plně v souladu se základními dokumenty a prioritami environmentální politiky EU. V průběhu uvedeného období – v souladu se stanoveným harmonogramem aproximace environmentální legislativy ČR – došlo ke značnému urychlení legislativních prací.
70
5.3.1 Závazky plynoucí z přípravy vstupu ČR do EU Cílem této etapy bylo zajistit soulad priorit ČR s požadavky, jež vyplývají z přípravy ČR ke vstupu do EU. Základními dokumenty, navzájem provázanými, jež tvořily východisko pro realizaci jednotlivých kroků (např. vypracování dílčích programů pro jednotlivé složky ŽP - tj. ovzduší, vodu, atd., k řešení dílčích problémů) byly zejména: •
Státní politika životního prostředí ČR (obsahující mimo jiné i stanovení prostředků a cílů zabudování environmentálních hledisek do sektorových a regionálních programů), a dále
•
Národní program přípravy na členství v EU,
•
Aproximační strategie pro oblast „Životního prostředí“,
•
„Národní strategie udržitelného rozvoje v ČR“, která měla být dokončena do konce roku 2001 tak, aby mohla být prezentována v r. 2002 v rámci hodnocení výsledků za desetiletí po Konferenci OSN o životním prostředí a rozvoji (byla zpracovávána na základě požadavku Helsinského Summitu).
Dalším významným dokumentem, jenž byl součásti celé soustavy, je •
Státní program ochrany přírody a krajiny ČR.
5.3.2 Environmentální politika ČR pro období 2000-2004 Environmentální politika po uvedené období byla formulována v dokumentu Státní politika životního prostředí České republiky, jež byl přijat usnesením vlády České republiky č.38 ze dne 10.ledna 2001, o aktualizované Státní politice životního prostředí České republiky. Uvedené usnesení vlády dále kromě jiného ukládá: •
ministru životního prostředí provést další aktualizaci SPŽP ČR, a předložit ji vládě spolu se zprávou o jejím plnění do 31. prosince 2002,
•
členům vlády uplatňovat priority, úkoly a cíle, jež vyplývají z aktualizované SPŽP v sektorových politikách a činnostech resortů v rámci možností státního rozpočtu včetně hledání dalších finančních zdrojů,
•
členům vlády a vedoucím dalších ústředních orgánů státní správy napomáhat při realizaci myšlenek, priorit a cílů SPŽP v rámci nově vznikající samosprávy.
Tento dokument, který vznikl aktualizací SPŽP z roku 1999 byl dalším prohloubením politiky životního prostředí směrem k udržitelnému rozvoji. Závazky podle Státní politiky životního prostředí ČR V rámci aktualizované Státní politiky životního prostředí byla jako nutná součást předvstupní strategie vymezena následující opatření: •
harmonizace a implementace environmentálního práva Evropských společenství v České republice;
•
naplňování Národního programu přípravy ČR na přijetí do EU;
•
realizace projektů v rámci Národního programu Phare;
•
vytváření soustavy Natura 2000;
71
•
přizpůsobení administrativního a institucionálního zázemí ochrany životního prostředí a převzetí úspěšných metod vymáhání práva;
•
zlepšení mnoha parametrů kvality ŽP nejméně na úroveň průměru členských zemí EU;
•
zlepšení datové a informační základny, umožňující poskytování informací o ŽP;
•
účast soukromého sektoru a široké veřejnosti v environmentálních aktivitách;
•
posílení investic zejména v ochraně vod, dále pak v ochraně ovzduší a nakládání s odpady (program ISPA);
•
efektivní spolupráce s Evropskou agenturou životního prostředí (předávání informací a dat);
•
implementace Směrnice o integrované prevenci a omezování znečištění (IPPC) – nový způsob povolování výrobních činností.
Postupná implementace legislativy ES, tj. harmonizace a zavádění legislativy do života – včetně vynucování jejího dodržování – znamená výrazné přímé ekonomické dopady na podnikovou sféru (znečišťovatele, ale i pozitivní na dodavatele a tvůrce životního prostředí) a pozitivní, ale i negativní dopady na obyvatelstvo, které by dle možností měly být kompenzovány. Zásady a principy SPŽP ČR •
Princip udržitelného rozvoje – je založen na sladění ekonomických, environmentálních a sociálních aspektů každého rozvojového programů.
•
Participace veřejnosti na formování a prosazování SPŽP ČR
Podle tohoto principu mají občané i nestátní neziskové organizace možnost přímo se zúčastnit procesu aktualizace politiky formou připomínek a návrhů k vymezení cílů ŽP i ve formě požadavků na sektorové politiky. V souladu s čl. 35 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a s ustanovením zákona č.123/1998 Sb. mají občané právo na informace o ŽP, realizaci opatření, atd. V souladu s uvedenými kritérii a v souladu s přijatými dokumenty mezinárodního společenství, se Státní politika ŽP dále přihlásila k dalším principům, jež tvoří základy pro formování environmentální politiky. Z hlediska stanovení priorit environmentální politiky a konkretizace cílů mají zásadní význam indikátory (ukazatele), pomocí nichž lze postihnout jak stav (kvalitu) životního prostředí – jeho jednotlivých složek, tak i rozsah produkovaného znečištění, případně ekologickou náročnost ekonomických i dalších typů aktivit. Pomocí jednotlivých ukazatelů je možné stanovit konkrétní cíle pro určitý časový horizont (například snížení produkce dané škodliviny, zvýšení míry recyklace odpadů, snížení energetické náročnosti výroby nebo výrobků, atd.). Stručná charakteristiku funkcí indikátorů pro tvorbu environmentální politiky je součástí doplňkových studijních materiálů. Cíle, opatření a nástroje realizace SPŽP Na základě hodnocení environmentální politiky ČR v období 1997-1999 v rámci OECD vymezila vláda jako nezbytné rámcové cíle •
72
docílit další zlepšení kvality ŽP jako celku i stavu jeho složek,
•
uplatnit princip udržitelného rozvoje a dále prosazovat hlediska životního prostředí v sektorových politikách, v environmentálním vzdělávání, výchově a osvětě,
•
aplikovat ekonomická hlediska a přístupy ve všech záměrech a cílech ochrany životního prostředí.
Tyto rámcové úkoly byly dále rozpracovány do souboru 23 obecných cílů a opatření, k nimž patří uvedené v následující tabulce (zjednodušeně) : •
prosazovat princip udržitelného rozvoje,
•
splnit úkoly dané Národním programem přípravy ČR na členství v EU,
•
uplatněním přímých a nepřímých nástrojů systematicky chránit a zlepšovat stav ŽP,
•
zajistit integraci aspektů ŽP v dalších oblastech (sektorech),
•
zvýšit efektivnost ekonomických nástrojů v ochraně ŽP,
•
prosazovat plnění harmonizované právní úpravy ochrany ŽP, atd.
Další cíle byly formulovány zejména v oblasti mezinárodní spolupráce, vzdělávání, zajištění informací o ŽP, v oblasti financování opatření, atd. Konkrétní cíle byly dále stanoveny: •
v oblastech: ovzduší, voda, půda (včetně hornin a nerostných surovin), biota (fauna, flora, krajina), fyzikální pole (globální - CO2, záření-radon, hluk,atd.), lidská sídla,
•
v sektorech: těžba nerostných surovin, energetika, průmysl a obchod, nakládání s odpady, doprava, zemědělství a lesní hospodářství, vodní hospodářství, péče o vodu, zdraví, cestovní ruch a turistika, regionální rozvoj.
Nástroje realizace SPŽP •
právní nástroje - patří k základním nástrojům - se záměrem vstoupit do EU význam roste - je třeba zajistit plnou kompatibilitu práva ČR,
•
ekonomické nástroje - v souladu s doporučením Evropské komise budou výrazněji využívány ekonomické nástroje - v současnosti je zpracovávána nová koncepce ekonomických nástrojů (systém poplatků atd.); významným nástrojem jsou přímé a nepřímé finanční podpory ze Státního fondu ŽP; využití předvstupních fondů ISPA,
•
dobrovolné nástroje pro podporu ŽP - zejména EMS/EMAS, ekolabeling apod.
•
informační nástroje - legislativně je upraveno jednak právo na informace o ŽP (zákon 123/98Sb.), tak zákon o svobodném přístupu k informacím (106/99),
•
vzdělávací, výchovné a osvětové nástroje - jednak v rámci vzdělávacího systému, jednak formou vzdělávacích programů v sektorech,
•
institucionální nástroje - především programy a instituce státní správy k nimž patří především MŽP ČR a dále např. Česká inspekce ŽP, správy CHKO, Krajské úřady, pověřené Okresní úřady, atd., dále agentury, výzkumné ústavy, Státní fond ŽP – podílejí se na tvorbě i financování i programů, které jsou zaměřeny na ochranu a zlepšování kvality složek ŽP, sanace devastovaných území, rozvoj technologií, péči o přírodní prostředí, atd.
73
Shrnutí V úvodní části kapitoly jste se seznámili s procesem tvorby environmentální politiky na národní úrovni, jenž má cyklický charakter. Vývoj formování konkrétních státních politik v České republice je dokladem návaznosti cyklů procesu – ve většině případů se bez ohledu na změny vlád jednalo de facto o aktualizaci předcházející politiky v souvislosti s novými požadavky, závazky a možnostmi její realizace. Vývoj environmentální politiky byl charakterizován takto. Ve vývoji politiky životního prostředí České republiky lze vymezit několik etap. Po počátečním rychlém a úspěšném položení nových základů od roku 1990 po rozpad ČSFR, kdy nastal určitý útlum, jenž souvisel se změnou priorit nových vlád. Opětovné oživení a následný rozvoj koncem 90tých let a po roce 2000 souvisel s nutností splnění závazků přijatých v rámci tzv. “přístupové smlouvy“ ke vstupu ČR do EU. Další etapou vymezenou vstupem ČR do Evropské unie se zabývá následující kapitola.
74
6
Státní politika ŽP na období 2004-2010
Cílem této závěrečné kapitoly je především prezentovat aktualizovanou Státní politiku životního prostředí ČR na období 2004-2010, která zohledňuje jak závazky plynoucí pro ČR z členství v mezinárodních organizacích, z přijatých mezinárodních environmentálních úmluv a protokolů, tak i z nutnosti zajistit plný soulad české environmentální legislativy se stávající legislativou Evropského společenství a jejího zavedení do praxe. Struktura kapitoly je následující. •
Východiska SPŽP, její prioritní oblasti, zásady a cíle
•
Nástroje aktualizované SPŽP
Po prostudování kapitoly by měli posluchači získat konkrétní představu o aktuálních cílech environmentální politiky ČR pro uvedené období a strategických přístupech a nástrojích, prostřednictvím kterých mají být dosaženy.
6.1 Východiska SPŽP, její prioritní oblasti, zásady a cíle Aktualizovaná Státní politika životního prostředí (SPŽP) vymezuje rámec pro dlouhodobý rozvoj environmentálního rozměru směrem k udržitelnému rozvoji České republiky. Aktualizace bere v úvahu, že se ČR v roce 2004 stává členskou zemí EU. Vychází z hodnocení výsledků předcházejícího období a nutnosti zachovat a dle možností dále zlepšovat životní prostředí ČR i pro příští generace. Respektuje závazky, které pro Českou republiku vyplynou z nadcházejícího členství v Evropské unii (příloha 4) i existující povinnosti spojené se členstvím v dalších mezinárodních organizacích, především OSN, OECD aj. Aktualizovaná SPŽP na období 2004-2010 vychází z úkolů, zakotvených v následujících dokumentech. •
6. akční program Evropských společenství pro životní prostředí (6. EAP), přijatý v Bruselu dne 22. července 2002
•
Environmentální strategie OECD pro první dekádu 21. století, přijatá v Paříži dne 16. května 2001
•
Strategie Evropské unie pro udržitelný rozvoj, přijatá v Götteborgu 16. června 2001
•
Deklarace a Implementační plán, přijaté na Světovém summitu OSN o udržitelném rozvoji v Johannesburgu dne 4. září 2002
•
Deklarace z 5. konference ministrů životního prostředí regionu Evropské hospodářské komise OSN „Životní prostředí pro Evropu“ přijatá v Kyjevě dne 23. května 2003.
Cílem SPŽP je poskytovat rámec pro rozhodování a působení jak na mezinárodní úrovni, tak i na úrovni státní, krajské a místní, zaměřené na: •
dosažení dalšího zlepšení kvality životního prostředí jako celku i stavu jeho složek a součástí,
•
uplatnění principů udržitelného rozvoje a pokračující integraci hlediska životního prostředí do sektorových politik,
75
•
zvyšování ekonomické efektivnosti a sociální přijatelnosti environmentálních programů, projektů a činností.
6.1.1 Prioritní oblasti SPŽP Pro uvedené období bylo v souladu s 6.EAP EU, Environmentální strategií OECD pro první dekádu 21. století, Strategií Evropské unie pro udržitelný rozvoj a dalšími strategickými dokumenty jak na národní, tak i mezinárodní úrovni, vytyčeno 5 prioritních oblastí. Ochrana přírody, krajiny a biologické rozmanitosti •
Udržitelné využívání přírodních zdrojů, ochrana vod a ochrana před povodněmi, optimalizace materiálových toků a nakládání s odpady
•
Snižování zátěže životního prostředí pocházející z lidské činnosti, zlepšování environmentálních standardů pro kvalitu lidského života
•
Ochrana klimatického systému Země a omezení dálkového přenosu znečištění ovzduší
•
Zvyšování povědomí veřejnosti o otázkách životního prostředí
V rámci uvedených prioritních oblastí byly vytyčeny prioritní cíle a navazující soubory dílčích cílů a opatření. V následujícím textu je uvedena pro lepší představu pouze jejich základní struktura. Prioritní oblast 1 – Ochrana přírody, krajiny a biologické rozmanitosti Prioritní cíle: Zastavení poklesu biodiverzity Péče o vodní a mokřadní ekosystémy, revitalizace vodních biotopů Prioritní oblast 2 – Udržitelné využívání přírodních zdrojů, ochrana vod a ochrana před povodněmi, optimalizace materiálových toků a nakládání s odpady Prioritní cíle: •
Ochrana povrchových a podzemních vod (jakost a množství, zdroje pitné vody)
•
Ochrana neobnovitelných přírodních zdrojů
•
Využívání obnovitelných zdrojů
•
Snižování energetické a materiálové náročnosti výroby a zvýšení materiálového a energetického využití odpadů
•
Odpovědné nakládání s nebezpečnými odpady
Prioritní oblast 3 – Životní prostředí a kvalita života Prioritní cíle:
76
•
Snižování zátěže prostředí a populace toxickými kovy a organickými polutanty
•
Snížení počtu (celkové rozlohy) území s překročenými kritickými zátěžemi ovzduší (acidifikace prostředí)
•
Ochrana životního prostředí a člověka před hlukem
•
Environmentálně příznivé využívání krajiny
•
Omezování antropogenních/průmyslových vlivů a rizik
•
Ochrana životního prostředí před negativními účinky živelních událostí a následky krizových situací
Prioritní oblast 4 – Ochrana klimatického systému Země a omezení dálkového přenosu znečištění ovzduší Prioritní cíle: •
Snižování emisí skleníkových plynů
•
Snížení přeshraničních přenosů znečištění ovzduší
•
Ochrana ozonové vrstvy Země
Prioritní oblast 5 – Zvyšování povědomí veřejnosti o otázkách životního prostředí Ačkoliv pro tuto oblast nebyly specifikovány konkrétní a dílčí cíle, SPŽP k této problematice již v úvodu konstatuje, že „Vysoké veřejné povědomí v environmentální oblasti je základním předpokladem úspěšné realizace Státní politiky životního prostředí, ale rovněž připravované Národní strategie udržitelného rozvoje. Zvyšování veřejného povědomí o záležitostech životního prostředí vede veřejnost nejenom k většímu pochopení environmentálních souvislostí hospodářského a sociálního života společnosti, ale rovněž ke zvýšení kvality rozhodování spotřebitelů, ke zvyšování právního povědomí občanů a zprostředkovaně rovněž ke zvýšení kvality života.“(SPŽP, str.8) Dále je hlavní důraz kladen na zapojení občanů do rozhodovacích procesů (účast ve správních řízeních, referendum, SEA, EIA) jako součást snahy aplikovat přímou demokracii, což znamená: •
rozhodování by se mělo posunout co nejblíže těm, kteří jsou zamýšlenou činností přímo ovlivněni (princip subsidiarity),
•
rozvoj lidských zdrojů v oblasti ochrany životního prostředí znamená nejen přípravu odborníků a administrátorů, ale i široké environmentální vzdělávání, výchovu a osvětu,
•
nutnost širokého přístupu veřejnosti k informacím, které se týkají životního prostředí a lidského zdraví.
„Zapojení veřejnosti je významným principem zejména ve vztahu k uplatnění principu přímé zodpovědnosti za ochranu před negativními účinky živelních nebo průmyslových katastrof. Veřejnost by se měla stále více podílet na financování preventivních opatření, což současně povede k většímu podílu veřejnosti na rozhodování o alokaci veřejných prostředků. (SPŽP. str. 9) Přehled nově formulovaných zásad a principů je obsažen v příloze 3. Dále aktualizovaná SPŽP vytyčuje celou řadu konkrétních cílů a požadavků ve vztahu k sektorovým politikám. Vychází při tom ze zásady integrace, jež byla vymezena následovně. „Je zřejmé, že ochrana životního prostředí úzce souvisí s většinou sektorových politik a z tohoto zřetele je SPŽP průřezovou politikou, která musí být s ostatními sektorovými politikami jak koordinována, tak do nich integrována. To vyžaduje spolupráci na všech úrovních veřejné správy, kde se připravují desítky strategických a koncepčních dokumentů
77
s centrální, sektorovou i regionální působností.“ V části Sektorové politiky jsou konkretizovány cíle pro následující sektory. •
Energetika.
•
Těžba nerostných surovin
•
Průmysl
•
Obchod
•
Doprava
•
Zemědělství a lesní hospodářství
•
Ochrana a užívání vod
•
Životní prostředí a zdraví
•
Regionální rozvoj, obnova venkova a cestovní ruch
Vzhledem k rozsáhlosti problematiky a pro vytvoření rámcové představy o strategii a cílech SPŽP pro uvedené sektory, následuje přehled pouze vybraných opatření pro jednotlivé sektory. Energetika Hlavním cílem SPŽP v oblasti energetiky je minimalizace dopadů získávání energie, racionální spotřeba energie a zásobování energií v režimu udržitelného rozvoje. Důraz bude kladen na •
úspory a odstranění plýtvání na straně spotřeby,
•
šetrné využívání neobnovitelných zdrojů energie,
•
zásadně vyšší využití obnovitelných zdrojů energie a potenciálu úspor na straně výroby a rozvodů energie.
Těžba nerostných surovin Horninové prostředí je dlouhodobě ovlivňováno činností člověka. Kromě těžby rudních i nerudních nerostných surovin se jedná o různé stavební aktivity, včetně ukládání odpadů, jak na povrchu, tak v podzemí i o činnosti spojené s kontaminací horninového prostředí, půdy a podzemních vod. Pro těžbu nerostných surovin byly vytyčeny následující environmentální požadavky:
78
•
snižovat negativní vlivy dobývání nerostných surovin na životní prostředí a krajinu;
•
zajišťovat či likvidovat stará důlní díla ohrožující zákonem chráněný obecný zájem, včetně bezpečnosti osob;
•
rekultivovat a revitalizovat oblasti ovlivněné těžbou;
•
vytvářet podmínky k zajištění potřeb našeho hospodářství nerostnými surovinami při respektování principů udržitelného rozvoje a environmentálních limitů těžby;
•
zvýšit míru recyklace zejména stavebních materiálů a využívání odpadů jako druhotných surovin; atd.
Průmysl V úvodu se konstatuje: „Udržitelný rozvoj společnosti si nelze představit bez rozvoje průmyslu. Proto je a bude kladen hlavní důraz na omezování škodlivých vlivů průmyslu na životní prostředí a život lidí. Vstup České republiky do Evropské unie si vyžaduje důrazný všeobecný přechod výrobních podniků na rozvoj preventivních opatření přímo ve výrobě.“ Na průmyslovou politiku budou kladeny tyto požadavky: •
důsledněji uplatňovat environmentální hlediska v sektorových politikách průmyslu;
•
zdůraznit environmentální aspekty ve všech strategických záměrech rozvoje průmyslových a obchodních aktivit s cílem dosáhnout dalšího snížení zátěže životního prostředí;
•
rozvinout strukturální záměry průmyslové výroby směrem k výrobkům s vyšší finalitou s lepším zhodnocením vstupů, příznivějším vlivem na životní prostředí;
•
podpořit dobrovolné zavádění BAT, včetně finanční podpory; atd.
Obchod Cílem je vést trh k orientaci na životní prostředí prostřednictvím poskytování informací, výchovy a zárukou, že tyto výrobky do nejvyšší možné míry ztělesňují skutečné environmentální náklady. To má spotřebitelům umožnit, aby přijali životní styl ohleduplnější k životnímu prostředí a mohli se rozhodovat na základě příslušných informací. K tomu by měla vést především tato opatření v obchodní politice: •
odborně správně a snadno srozumitelně informovat spotřebitele o environmentálních vlastnostech výrobků, služeb a destinací cestovního ruchu, pokud jejich rozhodování má podpořit iniciativy a podniky ohleduplné k životnímu prostředí;
•
důsledně zavádět informace o přítomnosti nebo nepřítomnosti nebezpečných látek, o původu materiálů používaných v určitém výrobku, o recyklovatelnosti výrobku apod.;
•
zavést pravidla pro informování o výrobcích u všech typů výrobků a prohlášení výrobce týkající se dopadů výrobku na životní prostředí; atd.
Doprava „Doprava je v současnosti jedním z nejrychleji se rozvíjejících oborů lidské činnosti. Významně ovlivňuje život člověka a to jak v pozitivním, tak i v negativním směru. Zatímco negativní vlivy na životní prostředí u jiných odvětví v České republice klesají, u dopravy, zejména silniční, rostou.“ (SPŽP 2004) V dopravě budou uplatněna především environmentální opatření s cílem: •
podporovat změnu podílu osobní a nákladní přepravy ve prospěch environmentálně šetrnějších druhů, jako je železniční, kombinovaná a dále veřejná osobní a cyklistická doprava;
•
při modernizaci silniční sítě využívat především stávající silnice, popř. jejich koridory a omezit tím fragmentaci krajiny novými trasami a nesnižovat průchodnost krajiny pro živočichy;
79
•
podporovat vhodná opatření (silniční obchvaty měst, protihlukové bariéry podél silnic i železničních tratí) vedoucí k minimalizaci zdravotních rizik a negativních vlivů na životní prostředí;
•
podporovat výstavbu zařízení pro cyklistickou dopravu v kombinaci s veřejnou dopravou (systém bike-and-ride) a pěší dopravou, atd.
Zemědělství a lesní hospodářství Jako hlavní nedostatky v oblasti zemědělském a lesním hospodářství SPŽP uvádí. •
Nadále není zachována biologická rozmanitost na zemědělské půdě, což se projevuje snížením populací původních druhů volně žijících živočichů (koroptve, zajíci, sysli).
•
Snižuje se také biodiverzita hospodářských zvířat a zemědělských plodin, mnohá původní plemena zvířat a odrůdy rostlin mizí.
•
V řadě případů zemědělská půda, zvláště vyšších bonit, není dostatečně chráněna.
•
Lesní ekosystémy jsou pro výskyt planě rostoucích rostlin a volně žijící živočichy ještě významnější než zemědělské, 26,5 % výměry všech lesů ČR se nachází ve zvláště chráněných územích.
•
Zdravotní stav lesů se převážně potýká s problémy vzniklými v minulosti. Je to zejména špatný zdravotní stav lesů v oblastech s vysokými imisemi, které způsobily okyselení půdy.
Úkolem environmentálních opatření v oblasti zemědělství a v lesním hospodářství dle SPŽP je: •
vytvořit podmínky pro rozvoj multifunkčního zemědělství, na co největší ploše, posilovat mimoprodukční funkce půdy, zlepšovat možnosti rekreačního využití zemědělské krajiny (vyšší rozmanitost druhů hospodářských zvířat a zemědělských plodin, lepší prostupnost, péče o pozemky),
•
podporovat komplexní pozemkové úpravy zlepšující ekologickou stabilitu krajiny;
•
podporovat ekologicky šetrné způsoby hospodaření s cílem zvýšit podíl plochy zemědělského půdního fondu, na kterém je provozováno ekologické zemědělství do roku 2005 alespoň na 6 % a do roku 2010 minimálně na 10% zejména ve zvláště chráněných územích a chráněných oblastech přirozené akumulace vod;
•
optimalizovat zastoupení jednotlivých druhů pozemků v závislosti na přírodních a stanovištních podmínkách;
•
zachovat mokřady v zemědělské krajině a v lesních ekosystémech;
•
zachovat a využívat genofond lesů;
•
podporovat obnovu lesních ekosystémů v imisně postižených oblastech;
•
podporovat certifikační proces v rámci systému PEFC a uplatnění šetrných technologií při hospodaření v lesích; atd.
Ochrana a užívání vod Voda je přírodní zdroj a jako složka životního prostředí představuje nezastupitelnou podmínku života. Obnovitelné zdroje zásoby vody ČR jsou téměř výhradně závislé na atmosférických srážkách na území ČR. Vodní toky, rybníky, mokřady a prameniště nejsou jen
80
zásobárnou vody, ale zároveň snadno zranitelnými ekosystémy. Základním dokumentem, z něhož vychází vodní politika je Rámcová směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/60/ES o vodní politice ze dne 23. října 2000 ustavující rámec pro činnost Společenství v oblasti vodní politiky. Pro oblast vodní politiky je v rámci SPŽP vymezena škála environmentálních opatření, zejména: •
splnit požadavek směrnice Rady 91/271/EHS o čištění městských odpadních vod do roku 2010;
•
zajistit v roce 2010 zásobování 91 % obyvatel kvalitní pitnou vodou;
•
snížit plošné znečištění povrchových a podzemních vod a zabránit, popř. snížit, následky havarijního znečištění;
•
zajistit zpracování a přijetí Plánu hlavních povodí České republiky a plánu osmi oblastí povodí;
•
atd.
Z dalších lze uvést například: •
realizovat revitalizační opatření v krajině a na drobných vodních tocích s ohledem na komplexní řešení vodního režimu krajiny a na různé krajinné typy;
•
zajistit podmínky pro život a reprodukci původní populace ryb, popř. dalším technickým i biologickým opatřením zvýšit výskyt původních vodních živočichů a omezit výskyt nepůvodních druhů ryb.
Životní prostředí a zdraví Spolupráce MŽP s Ministerstvem zdravotnictví je založeno na skutečnosti, že zdravé životní prostředí je jednou ze základních vnějších podmínek pro ochranu lidského zdraví a pro zlepšování kvality lidského života obecně. Proto mají oba resorty společný koncepční materiál - Akční plán České republiky pro zdraví a životní prostředí (tzv. NEHAP), jehož implementaci koordinuje a vyhodnocuje Rada pro zdraví a životní prostředí. K nejvýznamnějším úkolům v oblasti spolupráce resortů životního prostředí a zdravotnictví náleží stálá aktivní účast na práci Rady pro zdraví a životní prostředí a pokračování implementace Akčního plánu zdraví a životního prostředí ČR spoluprací obou resortů zejména v následujících oblastech: •
politika ochrany zdraví a životního prostředí;
•
identifikace a hodnocení nebezpečnosti faktorů životního prostředí ve vztahu ke zdraví; monitorování stavu a vývoje životního prostředí;
•
rozvoj nástrojů – informačních, osvětových, výchovně-vzdělávacích, ekonomických, dobrovolných – podporujících šetrné využívání přírodních zdrojů a soustavné snižování rizik znečištěného životního prostředí na lidské zdraví;
•
zlepšování systému nakládání s chemickými látkami a přípravky; rozvoj prevence závažných havárií a zvyšování kvality krizového řízení; koordinovaná mezinárodní spolupráce), atd.
81
•
posílení spolupráce a koordinace při podpoře vypracovávání a implementace místních plánů a programů pro zkvalitnění životního prostředí a zdraví populace (místní Agendy 21, Zdravá města apod.);
Regionální rozvoj, obnova venkova a cestovní ruch Cílem v oblasti regionálního rozvoje je přispět k dosažení udržitelného rozvoje a růstu kvality života obyvatel regiónů, která je mimo jiné založena na ochraně a zlepšování životního prostředí. (Základními strategickými dokumenty v této oblasti jsou Národní rozvojový plán a Strategie regionálního rozvoje České republiky.) Stát usiluje o zajištění, aby všechny regiony měly stejnou šanci na další ekonomické, sociální, environmentální rovnoprávné soužití v rámci jednoho společného státního útvaru i v rámci Evropské unie. Vybraná environmentální opatření pro oblast regionálního rozvoje, obnovy venkova a cestovního ruchu: •
ustavit Regionální rady pro udržitelný rozvoj v jednotlivých vyšších územních samosprávných celcích;
•
podporovat města a obce při realizaci jejich záměrů v oblasti životního prostředí, zvláště pokud tyto záměry nebo zamýšlené dopady přesahují hranice jedné obce, popř. pokud jsou nad finančními možnostmi obcí;
•
podporovat a chránit krajinný ráz území a jeho prvky jako jsou např. osamělé stromy, zelené pásy podél silnic a cest, zdroje pitné vody, mokřady a drobné vodní nádrže a toky, atd.
6.1.2 Nástroje aktualizované SPŽP Základní princip environmentální politiky – princip udržitelného rozvoje – vyžaduje další rozvoj environmentální politiky a nástrojů její realizace. Jako hlavní nástroje realizace SPŽP na období 2004 – 2010 byly vymezeny následující. •
Zvyšování povědomí veřejnosti v otázkách životního prostředí, environmentální vzdělávání, výchova a osvěta
•
Právní nástroje
•
Ekonomické nástroje
•
Dobrovolné nástroje
•
Nástroje strategického plánování
•
Nástroje zapojování veřejnost
•
Výzkum a vývoj
•
Mezinárodní spolupráce
•
Institucionální nástroje
Alespoň pro základní představu o příčinách nezbytnosti a přístupu k rozvoji nástrojů environmentální politiky v současném období je stručně charakterizováno několik z výše uvedených skupin nástrojů.
82
Zvyšování povědomí veřejnosti v otázkách životního prostředí, environmentálního vzdělávání, výchova a osvěta Není náhodou, že tato oblast je v nové SPŽP uvedena na prvním místě. Celkově nízká úroveň environmentálního povědomí obyvatel způsobená nedostatečným vzděláváním v minulých desetiletích se projevuje ve lhostejnosti, nedostatku vědomostí i v nedostatečné environmentální výchově dětí. Odstranění těchto nedostatků a dosažení vysoké úrovně environmentálního povědomí je základním předpokladem realizace státní politiky životního prostředí. Z celkem třinácti opatření, jež byla přijata pro tuto oblast, jsou dále uvedena alespoň následující: •
realizovat Státní program environmentálního vzdělávání,výchovy a osvěty v ČR a zajistit jeho provázanost s ostatními programy;
•
zohlednit cíle Státního programu environmentálního vzdělávání, výchovy a osvěty v ČR v související právní úpravě – novela zákona 123/98 Sb. o právu na informace o životním prostředí;
•
ratifikovat Aarhuskou úmluvu, prosadit její uplatnění v praxi a rozšíření okruhu úpravy i na GMO;
•
zavést povinné environmentální vzdělávání na základních školách;
•
podporovat environmentální vzdělávání, výchovu a osvětu na všech stupních škol, včetně mimoškolních aktivit, dalšího vzdělávání pedagogických pracovníků a v hromadných sdělovacích prostředcích.
Právní nástroje Zásadní úloha práva je ve vytváření podmínek pro trvale udržitelný rozvoj. Environmentální právo představuje soubor pravidel chování a upravuje vztahy mezi jednotlivými subjekty ve společnosti. Pro formování environmenátálního práva ČR je zásadním mezníkem vstup ČR do Evropské unie. De facto se přesouvá normativní tvorba z úrovně vnitrostátní na celoevropskou. To platí zejména pro oblast komunitárního práva ve formě nařízení, která jsou v členských státech EU uplatňována přímo. Platí to do značné míry i pro akty, které mají formu směrnice – ta zavazuje členské státy vymezením cíle, ponechává jim volbu nástrojů pro jeho dosažení. Ze škály nástrojů proto jsou na prvním místě uvedena tato opatření: •
transponovat směrnice ES, popř. adaptovat právní řád nařízením ES, jak přísluší členským státům Evropské unie;
•
aktivně se podílet na tvorbě právních předpisů ES a při jejich přípravě důsledně prosazovat hlediska ochrany životního prostředí v České republice.
Ekonomické nástroje Ekonomické nástroje plní významnou úlohu při zajišťování cílů SPŽP. Jejich hlavní výhodou jejich působení k efektivnosti přijímaných opatření. V průběhu realizace SPŽP bude v této oblasti zpracována a přijata celá škála opatření, ze kterých alespoň vybrané jsou uvedeny dále. V ČR bude v uvedeném období nejprve zpracována nová koncepce ekonomických nástrojů.
83
Jejím základem bude ekologická daňová reforma, založená na principu fiskální neutrality. Jejím cílem bude přesun daňové zátěže ze zdanění pracovní síly na zdanění energií, jejichž využívání má negativní dopady na životní prostředí. V souvislosti s tím bude přehodnocen a přepracován i stávající systém plateb za znečišťování a využívání životního prostředí. Další významnou oblastí již bude věnována pozornost je poskytování podpor do oblasti životního prostředí jak z domácích, tak i ze zdrojů Evropské unie, ale i rozvoj partnerství veřejného a soukromého sektoru. Dobrovolné nástroje Dobrovolné nástroje představují skupinu nástrojů, přijímaných a uplatňovaných ve stále větším rozsahu především v podnikatelské sféře. K základním nástrojům patří budování podnikových systémů ekologického managementu /EMS/ podle norem ISO 14 001 a EMAS, které zajišťují systematické omezování environmentální náročnosti produkce a služeb. K dalším nástrojům patří dobrovolné dohody mezi státní administrativou a podnikatelskými subjekty, ale i označování ekologicky šetrných výrobků /ekolabelling/ uplatňování principů čistší produkce, zavádění hodnocení životního cyklu produktu /LCA/, a dalších jež přispívají ke změně vzorců výroby a spotřeby. Další opatření budou přijímána na podporu„ozeleňování“ trhu i státní administrativy. Informační nástroje Oblast informačního zabezpečení pro zpracování SPŽP, jednotlivých plánů a programů, atd. zahrnuje řadu informačních systémů resortu MŽP, jež budou postupně součástí Jednotného informačního systémů o životním prostředí. Rozvoj a úpravy stávající informačních systémů vyplývají jednak z ustanovení nově přijímaných zákonů opatření, ale také z nezbytnosti výměny informací mezi MŽP a jednotlivými resorty, podniky a profesními svazy. Rozvoj informačních systémů je nezbytný dále ve vztahu k EU – jejich napojení na informační instituce EU (EEA, EUROSTAT apod.) a zajištění souladu databází. Rovněž implementace Aarhuské úmluvy a uplatňování zákona č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí a zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím vyžaduje informační podporu MŽP ČR. Nástroje strategického plánování K základním nástrojům strategického plánování patří: •
Strategické a akční plány obcí, měst, mikroregionů, krajů a státu,
•
Místní Agenda 21 (MA21).
Strategické a akční plány jsou programovými dokumenty, ve kterých je formulována strategie rozvoje daného územního celku – obce, města, atd. Cílem je rozpracování navržených rozvojových cílů ve vzájemných souvislostech tak, aby se navzájem podporovaly. Součástí každého strategického plánu jsou i cíle v oblasti životního prostředí. Základním principem by měl být udržitelný rozvoj území – tedy snaha o nalezení rovnováhy mezi ekonomickým a sociálním rozvojem při respektování požadavku ochrany a zkvalitňování životního prostředí. Významným nástrojem, který by mohl přispět k prosazování udržitelného rozvoje při současném zapojení obyvatelstva je místní Agenda 21, která pomocí ukazatelů udržitelnosti umožňuje hodnotit rozvoj komunity (obce, města) z hlediska cílů, které si vytyčila.
84
Dalšími nástroji, jež mohou významně přispět k rozvoji území s respektováním požadavku udržitelného rozvoje jsou územní plánování, respektive nový stavební zákon, a posuzování vlivů na životní prostředí, včetně posuzování vlivů koncepcí, plánů a programů. Nástroje zapojování veřejnosti Aktivní zapojování veřejnosti do rozhodovacích procesů je jedním ze základních principů udržitelného rozvoje. Na národní úrovni je základním předpokladem odpovídající legislativní rámec, který jednak zajišťuje obyvatelstvu právo na dostatečné informace o kvalitě životního prostředí, jednak jim umožňuje aktivní účast na rozhodování. Dalšími, tzv. měkkými nástroji jsou například referenda, instituce ombudsmana a připomínkování veřejnosti ještě v procesu tvorby politik, legislativních nástrojů apod. Významnou úlohu by zde měla sehrát podpora zavádění místní Agendy 21, posilování úlohy nestátních neziskových organizací, partnerů pro udržitelný rozvoj, zajišťování podmínek pro přístup veřejnosti k informacím o životním prostředí, atd. Dále SPŽP vymezuje celou škálu nástrojů na podporou výzkumu a vývoje, a to jak v souvislosti s implementací Lisabonské strategie, tak vzhledem k jejich potenciálu pro snižování negativních vlivů lidských aktivit na životní prostředí, nápravu a odstraňování vzniklých škod i monitorování změn kvality životního prostředí. Shrmutí V období do vstupu ČR do Evropské unie bylo její postavení převážně pasivní – úkolem tohoto období bylo pouze transponovat a implementovat legislativu a strategická rozhodnutí EU v oblasti životního prostředí. Jako plnoprávný člen EU má ČR možnost aktivně se podílet na tvorbě legislativního rámce a politik EU, povinnost implementace přijaté legislativy EU samozřejmě zůstává. Proto byla vypracována Strategie vlády ČR v rámci EU na léta 2004–2013, kterou vzala vláda ČR na vědomí svým usnesením č. 124/2004 ke Koncepci směřování České republiky v rámci Evropské unie na léta 2004 až 2013. V oblasti životního prostředí je pro ČR prioritní •
řešení problematiky změny klimatu a zajištění čistoty ovzduší,
•
bezpečné a efektivní nakládání s chemickými látkami,
•
ochrana přírody a krajiny a
•
prosazování udržitelné výroby a spotřeby s nezbytnou podporou environmentálních technologií.
Všechny uvedené priority mají významnou mezinárodní dimenzi a předpokládá se proto aktivní zapojení ČR do procesů tvorby i implementace environmentální politiky nejen v rámci EU, ale i na mezinárodní úrovni.
85
7
Závěr
Závěrem je třeba uvést několik poznámek. Výčet prioritních oblastí a cílů v poslední kapitole slouží de facto jako přehled stávajících problémů v oblasti životního prostředí ČR, případně oblastí, na které je třeba se zaměřit především. S tím souvisí i další poznámka – jaký je stav životního prostředí ČR? Samozřejmě výrazně lepší než v roce 1989. Takřka po celé uplynulé období se situace lepšila (v některých oblastech zásadně). Podstatnou měrou k tomu přispěla i likvidace řady zastaralých výrob, restrukturalizace a modernizace řady odvětví. Na druhé straně, ačkoliv došlo i k výraznému zpřísnění legislativy na ochranu prostředí v řadě případů, v současném období se pozitivní trend v kvalitě prostředí ČR zastavil a v některých případech došlo naopak k nárůstu jeho znečištění – ke zhoršení kvality životního prostředí. To bude vyžadovat přijetí dalších opatření, pokud se s tím nechceme smířit. A s tím souvisí i poslední poznámka. V tomto textu není zařazeno několik významných témat – nejen hodnocení kvality životního prostředí ČR, ale i otázky plnění našich závazků, plynoucích ze smlouvy s EU a s tím i související téma možností a rozsahu využívání prostředků z fondů EU, atd. K těmto tématům budou k dispozici doplňující přílohy, případně relevantní dokumenty. Avšak cílem studia předmětu environmentální politika není se naučit řadu faktů a konkrétních údajů – cílem je vytvořit si dobrou představu o hlavních problémech, možnostech jejich řešení a faktorech, které je ovlivňují, o trendech v rozvoji mechanismů a nástrojů environmentální politiky na jednotlivých úrovních a jejich vzájemných vazbách i o vztahu životního prostředí k ostatním oblastem rozvoje.
86
8
Seznam citací a použité literatury: 1/ BRUNDTLAND, Gro H., et al: Our Common Future : Report of the World Commission on Environment and Development. Oxford: Oxford University Press. 1987 2/ CONSTANZA, Robert. Ecological Economies: The Science and management of Sustainability. New York: Columbia University Press. 1991 3/ DLOUHÁ, Jana, ed. Hledání odpovědí na výzvy současného světa. Fórum vysokoškolských učitelů. Frýdek-Místek: Kleinwachter. 2000 4/ DUVIGNEAUD, Paul. Ekologická syntéza. Praha: Academia, 1988. 5/ GLASBERGEN, Pieter, BLOWERS, Andrew. Environmental Policy in an International Context. Perspectives. London: Arnold, 1995 6/ JACOBS, Michael. The Green Ekonomy. Environment, Sustainable Development and the Politics of the Future. London: Pluto Press London. 1993 7/ KING , Alexander., SCHNEIDER, Bertram. První globální revoluce. Svět na prahu nového tisíciletí. Bratislava: Bradlo. 1991. 8/ KOOTEN, van, Cornelius G., BUTLE, Erwin H.: The Economics of Nature: Managing Biological Assets. New York: Blackwell Publisher, 2001 9/ KOČÍKOVÁ, Pavla. Evropská unie a životní prostředí. Politiky. Strategie. Legislativa. Ostrava: Montanex, 1998.
10/ MEZIŘICKÝ, Václav. Ekologická politika. Frýdek-Místek: Kleinwachter.1996. 11/ MOLDAN, Bedřich. Indikátory Udržitelného rozvoje. Praha: MŽP ČR,VŠB-TU Ostrava a Karlova universita Praha, 1996 12/ MOLDAN, Bedřich, ed. Konference OSN o životním prostředí a rozvoji. Praha:Management Press. 1993 13/ MOLDAN, Bedřich, a kol. Životní prostředí České republiky. Praha: MŽP ČR 14/ Světová komise pro životní prostředí a rozvoj. Naše společná budoucnost. Praha: Academia. 1991 15/ SOUKUP, Miroslav. Strategie rozvoje zemské civilizace. Praha. 1984 16/ Státní politika životního prostředí. Praha : MŽP. 2001 17/ Státní politika životního prostředí. Praha : MŽP. 2004 18/ ŠIMÍČKOVÁ, Marcella. Environmentální ekonomie I. Učební texty. Ostrava: VŠBTU Ostrava. 1998 19/ ŠIMÍČKOVÁ, Marcella. Ekologická politika. (Textová opora pro kombinované studium UOP). Ostrava: Ostravská univerzita. 2002 20/ ŠIMÍČKOVÁ, Marcella. Environmentální management v EU. Ostrava: VŠB-TU Ostrava, Ekonomická fakulta. 2003 21/ ŠIMÍČKOVÁ, Marcella, ROZEHNAL, Karel. Hospodaření s přírodními zdroji v EU. Ostrava: VŠB-TU Ostrava, Ekonomická fakulta. 2006 22/ TURNER, R.K. ed.: Sustainable Environmental Economics and Management.
87
Principles and Practice. New York: Belhaven Press. 1993 23/ VERNY, A. Právní aspekty přidružení a členství v EU se zvláštním zřetelem ke sbližování práva. Praha: Vysoká škola ekonomická v Praze. 1997 24/ Environment 2010: Our Future, Our Choice. 6th Environment ActionProgramme 2001-2010. Luxembourg: European Commission, 2001. Dostupné na World Wide Web :
25/ European environment outlook . Copenhagen : EEA Report No 4/2005. Dostupné na World Wide Web: 26/ Global Challenge - Global Oportunity. Trends in sustainable development. UNDESA 2002. Dostupné na World Wide Web:< http://www.johannesburgsummit.org> 27/ Global Environmental Outlook 3. Past, present and future perspektives. London: UNEP, Earthscan Publications Ltd. 2002 28/ Integrating Environment and Sustainable Development into Economic and Development Co-operation .COM(1999)499 Dostupné na World Web Site 29/ Partnership for Integration – A Strategy for integrating Environment into EU Policies. COM(98)333 Dostupné na World Wide Web: 30/ Report on Environment and Integration Indicators to Helsinki Summit. SEC(1999) 1942, Brussels, 1999. Dostupné na World Web Site 31/ Tématická strategie k udržitelnému vyžívání přírodních zdrojů. KOM (2005) 670 v konečném znění. Brusel, 2005. Dostupné na World Wide Web: 32/ 5th Environmental Action Programme 1993-2000. OJ C 328, Brussels, 1993. Dostupné na World Wide Web:
88
9
Seznam příloh
Příloha 1 - Základní pojmy Příloha 2 - Základní principy Příloha 3 -
Základní zásady ochrany životního prostředí
Příloha 4 - Závazky ČR plynoucí z implementace legislativy ES
89
9.1 Příloha 1 - Základní pojmy Distribuční efekt
Distribuční efekt je dopad nástrojů environmentální politiky na různé skupiny subjektů - obyvatelstvo, podnikatelskou sféru apod. Při rozhodování o zavedení konkrétního nástroje environmentální politiky (poplatků, odvodů, ekologické daně apod.) je třeba provést hodnocení jeho dopadů do oblasti cenové a podle potřeby kompenzovat jeho zavedení a následný růst cen přijetím opatření v dalších politikách (důchodové, sociální, případně i v cenové politice apod.).
Ekonomická efektivnost nástrojů environmentální politiky
Ekonomická efektivnost nástrojů environmentální politiky znamená, že poplatky (daně) vytváří dostatečnou motivaci pro producenty, aby zaváděli opatření k omezení produkovaného znečištění (zpoplatnění je dostatečně vysoké, aby pro výrobce nebylo výhodnější platit poplatky než investovat do omezení znečištění – zavádění nových technologií apod.).
Ekonomické nástroje Ekonomické nástroje jsou svým charakterem nepřímé nástroje, které ponechávají jednotlivým subjektům možnost volby. Jejich úkolem je ovlivňování chování subjektů v souladu s cíli, vytyčenými danou politikou. Ekonomické nástroje Ekonomické nástroje environmentální politiky zvýhodňují výrobce, kteří omezují negativní vlivy na životní prostředí environmentální (prostřednictvím subvencí, dotací apod.) nebo je naopak postihují politiky za znečišťování prostředí (uložením poplatků, ekologických daní, atd.). Ekosystém
Ekosystém je funkční soustava živých a neživých složek životního prostředí, jež jsou navzájem spojeny výměnou látek, tokem energie a předáváním informací a které se vzájemně ovlivňují a vyvíjejí v určitém prostoru a čase.
Environmentální indikátory
Environmentální indikátory lze definovat jako kvalitativní a kvantitativní informace, které umožňují (z environmentálního hlediska) ocenění efektivnosti a účinnosti ve spotřebě zdrojů, nebo naopak environmentální náročnosti.
Environmentální politika
Environmentální politiku lze definovat jako politiku zaměřenou na usměrňování chování společnosti (v nejširším slova smyslu) v souladu s cílem zachování podmínek života na Zemi.
Environmentální politika
Environmentální politika je relativně samostatnou oblastí politiky, zaměřené na dosažení cílů, jež si daná společnost vytyčila v oblasti životního prostředí. Je tedy nástrojem řízení péče o životní prostředí a jeho funkce.
Environmentální problémy
Environmentální problémy jsou zpravidla chápány jako podmínky, kdy lidé svým jednáním ohrožují své zdraví, zdraví jiných lidí, uměle vytvořené prostředí nebo přírodní systémy. Jsou způsobeny narůstajícím rozsahem znehodnocování prostředí.
90
Globální environmentální problémy
Globální environmentální problémy - definované jako environmentální problémy světových rozměrů, které se týkají všech zemí a jež je možno řešit na základě mezinárodních dohod (obdobně je používán i termín globální ekologické problémy).
Nákladová efektivnost
Nákladová efektivnost nástrojů environmentální politiky znamená, že ekonomické nástroje (poplatky, daně apod.) působí k přijímání nákladově efektivních řešení, tj. působí k minimalizaci nákladů na dosažení žádoucího efektu (snížení rozsahu znečištění).
Nástroje samoregulace
Nástroje samoregulace jsou založeny na principu dobrovolnosti. Hlavním nástrojem uplatňovaným v podnikatelské sféře je vytvoření podnikového systému environmentálního managementu (EMS). Jeho cílem je vytvořit relativně samostatný systém řízení, který je zaměřený na omezování negativních vlivů podniku na prostředí. (Podniky, které se rozhodnou pro jejich uplatnění a splní vymezené podmínky, mohou získat osvědčení - certifikát o zavedeném systému environmentálního managementu, který je dokladem jejich zodpovědného přístupu k životnímu prostředí.)
Přírodní zdroje
Přírodní zdroje jsou ty části živé nebo neživé přírody, které člověk využívá nebo může využívat k uspokojování svých potřeb. Obnovitelné přírodní zdroje mají schopnost se při postupném spotřebovávání částečně nebo úplně obnovovat, a to samy nebo za přispění člověka. Neobnovitelné přírodní zdroje spotřebováváním zanikají.
Standardy
Standardy jsou normativně vymezené hodnoty přípustného znečišťování prostředí. Mají povahu limitů znečištění a za jejich překročení jsou zpravidla udělovány pokuty, případně i zákaz provozu.
Trvale udržitelný rozvoj
Trvale udržitelný rozvoj společnosti je takový rozvoj, který současným i budoucím generacím zachovává možnost uspokojovat jejich základní životní potřeby a přitom nesnižuje rozmanitost přírody a zachovává přirozené funkce ekosystémů. (Podle Zákona č. 17/1992 Sbírky, o životním prostředí.)
Udržitelný rozvoj
Udržitelný rozvoj je takový rozvoj, kdy společnost uspokojuje své současné potřeby aniž tím omezí možnosti uspokojování potřeb generací budoucích. (Podle Zprávy Světové komise pro životní prostředí a rozvoj, 1987.)
Únosná míra zatížení Únosná míra zatížení je taková, kdy v důsledku lidských aktivit nedochází k poškozování životního prostředí, zejména jeho složek, funkcí ekosystémů a ekologické stability. Životní prostředí Životní prostředí je vše, co vytváří přirozené podmínky existence organismů včetně člověka a je předpokladem jejich dalšího vývoje. Jeho složkami jsou zejména ovzduší, voda, horniny, půda, organismy, ekosystémy a energie.(Zákon č.17/92 Sb.)
91
9.2 Příloha 2 - Základní principy Princip předběžné opatrnosti
V některých případech nelze na základě dnešních zkušeností a znalostí s jistotou stanovit vliv antropogenních činností a jejich produktů na lidské zdraví a na prostředí, zejména dlouhodobých a synergických vlivů (pokud nevím, jaký bude důsledek činnosti, provádím ji výjimečně opatrně, nebo se jí vyhnu).
Princip prevence
Vychází ze skutečnosti, že včasné provedení opatření, které zabrání ohrožení nebo poškození životního prostředí, je prakticky vždy účinnější i levnější než dodatečná náprava škod.
Princip snižování rizika už u zdroje
Obvykle nejúčinněji a nejlevněji lze minimalizovat negativní vlivy přímo u jejich zdroje.
Princip ekonomické odpovědnosti (princip „znečišťovatel platí“)
Ekonomickou odpovědnost za znečištění má původce, který nese náklady spojené s omezováním znečištění a náhradou působených škod.
Princip sdílené a diferencované odpovědnosti
Odpovědnost za stav životního prostředí má nejen státní administrativa, ale také samosprávné orgány, ekonomicky aktivní subjekty a každý jednotlivý občan.
Princip subsidiarity
Rozhodovací pravomoc a kompetence by měly být na co nejnižší možné odborně způsobilé úrovni rozhodování, to je co nejblíže danému problému a občanům.
Princip integrace
Stanoví, že požadavky na ochranu životního prostředí se musí promítat do všech relevantních sektorových politik, rozvojových programů i všech hospodářských činností, rozhodování musí zahrnovat integraci a optimalizaci složkových přístupů.
Princip nejlepší dostupné techniky /BAT/
Bude rozhodujícím kritériem pro povolování výrobních činností, přičemž BAT bude definována environmentálními parametry, nikoliv přímým určením vlastní technologie.
Princip nákladově efektivních řešení
U všech cílů a opatření budou hledány možnosti minimalizace nákladů na jejich splnění, resp. realizaci.
Princip substituce
Princip náhrady nebezpečných a škodlivých látek.
92
9.3 Příloha 3 - Základní zásady ochrany životního prostředí Udržitelný rozvoj Vychází se z klasické a široce pojaté definice tak, jak byla definována již v roce 1987 ve zprávě „Naše společná budoucnost“. Udržitelný rozvoj má tři rozměry – ekonomický, sociální a environmentální – a odpovídá na novou situaci současného světa, přičemž udržitelným rozvojem se rozumí takový rozvoj, který zajistí potřeby současných generací, aniž by bylo ohroženo splnění potřeb generací příštích a aniž by se to dělo na úkor jiných národů. Zvyšování povědomí veřejnosti o otázkách životního prostředí Vysoké veřejné povědomí v environmentální oblasti je základním předpokladem úspěšné realizace Státní politiky životního prostředí. Zapojení veřejnosti V oblasti životního prostředí se stále více uplatňuje snaha aplikovat přímou demokracii, což znamená zapojit občany do rozhodovacích procesů (účast ve správních řízeních, referendum, SEA, EIA). Rozhodování by se mělo posunout co nejblíže těm, kteří jsou zamýšlenou činností přímo ovlivněni (princip subsidiarity). Pouze vzdělaní a informovaní občané a jejich zástupci mohou činit správná rozhodnutí. Demagogie, manipulace s veřejným míněním, nepřesná interpretace faktů na straně jedné a odmítavé postoje, podezírání a iracionalita na straně druhé jsou největšími překážkami efektivní ochrany životního prostředí, která musí tvořit rámec udržitelného ekonomického a sociálního rozvoje. Hospodaření se zdroji a udržitelná spotřeba Udržitelný rozvoj je postaven na vyváženém užívání všech zdrojů, které dělíme na přírodní, ekonomické, sociální a lidské. Konkrétně to znamená maximálně hospodárné využívání neobnovitelných zdrojů, jako jsou nerostné suroviny a fosilní paliva, a maximálně šetrné hospodaření s pomalu se obnovujícími zdroji, jako je půda či podzemní voda, a to za současného zachování biodiverzity. Tlaky na neúměrné čerpání zdrojů rostou s globálním ekonomickým rozvojem jako negativní důsledky globalizace. U obnovitelných zdrojů musí být respektována rychlost jejich regenerace; přes to, že biomasa je obnovitelným zdrojem, je např. intenzita mezinárodního rybolovu nebo těžby dřeva (deštné pralesy) tak vysoká, že překračuje rychlost jejich přirozené obnovy. Tento znepokojivý trend se násobí s růstem populace v rozvojových zemích a intenzity spotřeby v zemích rozvinutých. Proto musí tato SPŽP prosazovat zásadu udržitelné spotřeby a výroby a to jak morálním apelem na změnu chování spotřebitele, tak i využitím ekonomických nástrojů (ceny, daně, poplatky atd.) ke stimulaci takové změny.
93
Pokračování tabulky Princip předběžné opatrnosti Účinná politika životního prostředí musí být postavena na vědeckých poznatcích, avšak všude, kde tyto poznatky chybí nebo jsou zatíženy vysokou nejistotou, musí být uplatněn princip předběžné opatrnosti. Principem předběžné opatrnosti se musí řídit také odhad schopnosti životního prostředí absorbovat znečištění. Snižováním kritických emisních zátěží, limitních koncentrací, přijatelné expozice apod. musí být dosaženo oddělení (decoupling) ekonomického růstu od poškozování životního prostředí a lidského zdraví. Preventivní opatření resp. uplatnění zásady prevence, je účinnější a ekonomicky efektivnější než náprava škod v případě nevratně znečištěných složek životního prostředí, vyčerpaných zdrojů, narušených ekosystémů a poškození zdraví. Uplatnění zásady prevence má velký význam rovněž v případech živelních katastrof, kterými jsou v České republice nejčastěji povodně. Zásady prevence je nezbytné stále rozvíjet a propojovat s osvětovou činností ve vztahu k obyvatelstvu. Znečišťovatel platí Škody, které jsou způsobeny nějakou činností (těžba, výroba, doprava, spotřeba apod.) a nese je třetí strana, jsou označovány za externality. Touto třetí stranou mohou být vlastníci, jejichž majetek je poškozen emisemi z výroby, obyvatelé, jejichž zdraví je negativně ovlivněno znečištěním životního prostředí, společnost, jejíž veřejné statky (ovzduší, vodní toky, příroda, veřejná prostranství apod.) jsou poškozeny nebo znehodnoceny výrobci nebo spotřebiteli. Tyto externality nejsou v případě volného (neregulovaného trhu) započteny do ceny výrobků a třetí straně nejsou její ztráty plně kompenzovány. Princip „znečišťovatel platí“ (hradí způsobené škody) znamená zahrnutí negativních externalit (např. formou daní a poplatků za ekologické újmy, které stanoví regulátor nebo náhrady stanovené soudem) do nákladů znečišťovatele. Zásada integrace Je zřejmé, že ochrana životního prostředí úzce souvisí s většinou sektorových politik a z tohoto zřetele je SPŽP průřezovou politikou, která musí být s ostatními sektorovými politikami jak koordinována, tak do nich integrována. To vyžaduje spolupráci na všech úrovních veřejné správy, kde se připravují desítky strategických a koncepčních dokumentů s centrální, sektorovou i regionální působností Zdroj: SPŽP 2004
94
9.4 Příloha 4 - Závazky ČR plynoucí z implementace legislativy ES Úkol Program Natura 2000 – stanovení režimu využívání území, plány managementu (včetně SEA), stále chybí potřebná legislativa
Termín 2004
Podrobit posuzování vlivů na životní prostředí i krajské, mikroregionální průběžně a lokální koncepce ve vybraných oborech a územní plány (dle Směrnice EU 2001/42/ES a Aarhuské úmluvy) Snížení znečištění vod dusičnany ze zemědělských zdrojů – nutno implementovat akční program a monitoring
2006
Recyklace materiálů včetně vozidel s ukončenou životností (autovraky) – nutné dovybavení sběrných míst, chybí odpovídající demontážní a zpracovatelská centra, osvěta
2006
Omezení vstupu nebezpečných látek do povrchových a podzemních vod – 2009 nutno připravit a realizovat akční programy Péče o říční ekosystémy – monitoring a plánování, veřejné projednání (SEA) 2009 (Rámcová směrnice 2000/60/ES o vodní politice) Výstavba ČOV pro 2–10 tis. EO, rekonstrukce ČOV nad 10 tis. EO – 2010 eliminace emisí dusíku a fosforu v citlivých oblastech (což je celé území ČR), náklady 80 mld. Kč Polychlorované bifenyly (PCB/PCT) – inventarizace a kontrola zařízení, 2010 dekontaminace a zneškodnění, realizace „Plánu dekontaminace a zneškodnění inventarizovaných zařízení a PCB v nich obsažených“ Biologicky rozložitelný TKO (BRKO) – budování odděleného sběru a 2010 kompostování, postupně snížit množství BRKO ukládaného na skládky na 75, 50 a 35 % referenční hladiny (rok 1995) Péče o říční ekosystémy dosažení požadovaného stavu (Rámcová směrnice 2000/60/ES o vodní politice),
2015
Snížit imise v místech překročení limitů pro ochranu ekosystémů: a) dokončit a realizovat integrovaný program snížení emisí regionálních programů b) zpracovat místní programy zlepšení kvality ovzduší Dosažení 8% podílu elektřiny z obnovitelných zdrojů na hrubé spotřebě elektřiny ČR
2010
Zdroj: MŽP ČR 2004
95
