Organizace a řízení ve věcech státní sociální podpory

Právnická fakulta Masarykovy univerzity Veřejná správa Katedra pracovního práva a sociálního zabezpečení

Diplomová práce

Organizace a řízení ve věcech státní sociální podpory Dagmar Šerá

2012

„Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma: Organizace a řízení ve věcech státní sociální podpory zpracovala sama. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem použila k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenů a literatury“. …………………………… Dagmar Šerá

Na tomto místě bych ráda poděkovala prof. JUDr. Zdeňce Gregorové, CSc. za odborné a metodické vedení, cenné rady, podněty, připomínky a čas, který mně věnovala.

OBSAH:

Úvod ............................................................................................................................................ 11 1

Státní sociální podpora jako součást systému sociálního zabezpečení .................................. 14

2

Vývoj státní sociální podpory ................................................................................................... 16

3

Základní principy státní sociální podpory .............................................................................. 19

4

Prameny státní sociální podpory .............................................................................................. 21

5

Vybrané pojmy a věcný rozsah státní sociální podpory ......................................................... 22

6

Subjekty ve státní sociální podpoře ......................................................................................... 26 6.1

7

Orgány provádějící státní sociální podporu ....................................................................... 26 6.1.1

MPSV ................................................................................................................... 27

6.1.2

Úřad práce České republiky .................................................................................. 29

6.2

Oprávněná osoba ............................................................................................................... 30

6.3

Osoba společně posuzovaná .............................................................................................. 31

6.4

Další subjekty ve státní sociální podpoře........................................................................... 32

Správní řízení ve věcech státní sociální podpory .................................................................... 34 7.1

Subjekty správního řízení .................................................................................................. 35 7.1.1

Věcně a místně příslušný správní orgán ............................................................... 36

7.1.2

Změna příslušnosti správního orgánu ................................................................... 37

7.1.3

Oprávněné úřední osoby a jejich úkony ............................................................... 38

7.1.4

Účastníci správního řízení .................................................................................... 40 7.1.4.1

Procesní způsobilost ............................................................................. 41

7.1.4.2

Zastoupení zákonným zástupcem ......................................................... 42

7.1.4.3

Zastoupení na základě plné moci a procesní opatrovník ...................... 43

7.1.4.4

Úkony účastníků řízení, jejich práva a povinnosti ............................... 46

7.2

Postup před zahájením řízení ............................................................................................. 47

7.3

Průběh řízení v prvním stupni............................................................................................ 49 7.3.1

Zahájení řízení ...................................................................................................... 49 7.3.1.1

Zahájení řízení na ţádost a náleţitosti ţádosti...................................... 49

7.3.1.2

Zahájení řízení z moci úřední ............................................................... 50

7.3.2

Podklady pro rozhodnutí a dokazování ................................................................ 51

7.3.3

Přerušení správního řízení .................................................................................... 53

7.3.4

Zastavení správního řízení .................................................................................... 54

7.3.5

Rozhodnutí............................................................................................................ 55 7.3.5.1

7.4

Oznámení jako zvláštní forma rozhodnutí............................................ 58

Opravné prostředky ........................................................................................................... 59 7.4.1

Odvolání ............................................................................................................... 60

7.4.2

Přezkumné řízení .................................................................................................. 62

7.4.3

Obnova řízení a nové rozhodnutí .......................................................................... 63

7.4.4

Nové rozhodnutí ................................................................................................... 64

7.4.5 7.5

Mimořádné opravné prostředky a zákon o SSP .................................................... 64

Výkon rozhodnutí .............................................................................................................. 66 7.5.1

Výkon rozhodnutí o přeplatku na dávce ............................................................... 66

7.5.2

Výkon rozhodnutí o uloţení pořádkové pokuty, o uloţení pokuty za přestupek nebo o uloţení pokuty za jiný správní delikt ........................................................ 68

7.6

Typy řízení ve věcech státní sociální podpory ................................................................... 69 7.6.1

Řízení o přiznání dávky ........................................................................................ 69

7.6.2

Řízení o změně výše jiţ přiznané dávky nebo o jejím odnětí nebo o zastavení její výplaty ............................................................................................................ 71

8

9

7.6.3

Řízení o volbě nároku na rodičovský příspěvek ................................................... 74

7.6.4

Řízení o vyloučení osoby společně posuzované ................................................... 74

7.6.5

Řízení o ustanovení zvláštního příjemce .............................................................. 76

7.6.6

Řízení o tom, komu se bude dávka vyplácet ........................................................ 77

7.6.7

Řízení o povinnosti vrátit přeplatek na dávce ....................................................... 78

7.6.8

Řízení o prominutí podmínky trvalého pobytu ..................................................... 80

Přestupky a správní delikty ve státní sociální podpoře .......................................................... 82 8.1

Přestupky ........................................................................................................................... 82

8.2

Správní delikty fyzických a právnických osob .................................................................. 85

Vyplácení rodinných dávek v rámci Evropské unie z pohledu ČR ....................................... 87 9.1

Právní úprava a základní principy ..................................................................................... 87

9.2

Osobní rozsah koordinačních nařízení z hlediska rodinných dávek .................................. 88

9.3

Rodinné dávky a rodinný příslušník .................................................................................. 89

9.4

Určení kompetentního státu ............................................................................................... 90

9.5

Pravidla a pořadí přednosti v případě souběhu dávek ....................................................... 91

Závěr ........................................................................................................................................... 95 Resumé........................................................................................................................................ 98 Použité prameny a literatura .................................................................................................. 100 Přílohy ...................................................................................................................................... 105

Úvod Podpora rodin s dětmi ze strany státu nabývá různých podob a opatření a realizuje se jak v systému sociálního zabezpečení, tak i na základě různých daňových úlev či opatření v rámci pracovněprávní oblasti či jiných opatření. Poskytování dávek ze systému státní sociální podpory na základě zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o SSP“), představuje jednu z těchto forem pomoci. Touto pomocí se „stát podílí na krytí nákladů na výživu a ostatní základní osobní potřeby dětí a rodin a poskytuje ji i při některých dalších sociálních situacích.“1 Ačkoliv se stát podílel na poskytování pomoci rodinám s dětmi jiţ dlouho před přijetím zákona o SSP, teprve aţ s přijetím tohoto zákona vznikl ucelený systém podpory státu pro rodiny s dětmi, který sjednotil státní sociální dávky do jednoho komplexu a navíc nově definoval v tomto systému i ty dávky, které byly do té doby součástí jiných systémů, např. nemocenského pojištění (přídavek na dítě, porodné), a zároveň zavedl i zcela nové dávky, reagující na do té doby neřešené sociální situace (např. příspěvek na bydlení).2 V souvislosti se vznikem státní sociální podpory (dále jen „SSP“) došlo k fundamentální změně v přístupu role státu v sociální politice - nastal odklon od státního paternalismu k participaci. Celý systém SSP byl budován tak, aby vyhovoval podmínkám trţní ekonomiky, aby ţivotní úroveň občanů a rodin s dětmi vycházela především z pracovních příjmů a sociální redistribuce nedeformovala, ale pouze účelně korigovala příjmovou diferenciaci tak, aby osoby motivovala ke zvyšování příjmů a aby se sníţila závislost občanů a rodin s dětmi na sociálních dávkách. Celý proces vzniku SSP byl veden snahou vytvořit systém hospodárný, účelný a adresný, který bude vycházet z konkrétní sociální události a situace.3 Tématem své diplomové práce „Organizace a řízení ve věcech státní sociální podpory“ se pokusím navázat na téma své bakalářské práce, v níţ jsem se zaobírala systémem dávek ze SSP, kdy předmětem práce byla především hmotněprávní úprava zákonných podmínek nároku na jednotlivé dávky poskytované z tohoto systému. Ačkoliv ani v diplomové práci se v úvodních kapitolách nelze vyhnout stručnému přehledu jednotlivých dávek, není - vzhledem k obsahovému zadání a poţadovanému rozsahu práce - mým záměrem jejich podrobná charakteristika, nýbrţ charakteristika SSP z hlediska jejího organizačního uspořádání a rovněţ charakteristika SSP z pohledu práva procesního, resp. rozbor vztahů, které se realizují v souvislosti s aplikací zákona o SSP. Hlavní pozornost bude ponejvíce zaměřena na správní 1 2 3

Viz ustanovení § 1 zákona o SSP. TRÖSTER, O. et al. Právo sociálního zabezpečení. 4. přeprac. a doplněné vyd.. Praha: C.H.Beck, 2008. str. 247 - 249. Důvodová zpráva k návrhu zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře. Beck-online [online databáze]. Nakladatelství C. H. Beck, © 2012 [cit. 2012-05-12]. Dostupné z: < http://www.beck-online.cz/>.

11

řízení ve věcech SSP jakoţto procedurální postup, prostřednictvím něhoţ dochází k aplikaci právních norem hmotného práva, obsaţených v zákoně o SSP, vymezení vztahu obecného správního řízení dle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) a zvláštního správního řízení v reţimu zákona o SSP, tak jak je upraveno v jeho hlavě třetí. Dané téma se snaţím uchopit nejen z hlediska teorie procesněprávní úpravy, ale i z hlediska praktické aplikace hmotněprávních norem tak, aby na základě analýzy procesních institutů, upravených v zákoně o SSP, a jejich komparace s instituty upravenými ve správním řádu, popř. v jiných právních předpisech, bylo moţné vyvodit konkrétní závěry či doporučení. Pokusím se vyuţít navázaný kontakt s praxí a takto nabyté zkušenosti do textu práce začlenit a zároveň se pokusím zodpovědět na otázku, nakolik zvláštní úprava správního řízení, obsaţená v zákoně o SSP, odpovídá a reflektuje potřeby tak specifické oblasti výkonu státní správy, jako je výkon SSP. Cílem práce je tedy podat ucelený rozbor o organizaci a řízení ve věcech SSP a zhodnocení současné právní úpravy týkající se aplikace hmotněprávních norem, obsaţených v zákoně o SSP, a případně téţ navrhnout změny. Při zpracování práce je vyuţita především metoda analýzy, komparace a deskripce. Svou práci jsem rozdělila do několika částí. Nejdříve charakterizuji SSP jako systémovou součást práva sociálního zabezpečení včetně jejího stručného vývoje, pramenů právní úpravy oblasti SSP, základních principů, které tento systém ovládají, a stručného nastínění věcného rozsahu. V další části diplomové práce vymezím subjekty, které vystupují v právních vztazích SSP, a to jak v pozici samotných vykonavatelů SSP, tak i adresátů veřejnoprávního působení a také další fyzické a právnické osoby či správní orgány, které s vykonavateli SSP spolupracují, resp. jim poskytují informace o skutečnostech potřebných pro realizaci tohoto systému. Hlavní pozornost potom zaměřím na řízení ve věcech SSP, věcnou a místní příslušnost správního orgánu, oprávněného ve věcech SSP rozhodovat, účastníky správního řízení (dále téţ jen „účastníci“), jejich zastoupení a také jejich práva a povinnosti. Poté rozeberu jednotlivá stádia správního řízení - od zahájení správního řízení (včetně postupu před zahájením řízení), řízení v prvním stupni, aţ po fakultativní stadia správního řízení v podobě řádných a mimořádných opravných prostředků a výkonu rozhodnutí - a vybrané procesní instituty. V další části se poté zaměřím na jednotlivé typy řízení, které se na úseku SSP realizují a pokusím se vymezit jejich základní charakteristiky - zejména způsob zahájení řízení konkrétního typu řízení, okruh účastníků řízení, vymezení předmětu řízení a způsob dokazování aţ po konečné rozhodnutí v dané věci. Součástí diplomové práce je i problematika odpovědnosti za přestupky a správní delikty fyzických a právnických osob a ukládání sankcí za jejich spáchání jakoţto významných ochranných institutů, které přispívají 12

k plynulému a efektivnímu výkonu státní správy v oblasti SSP. V souvislosti s členstvím České republiky (dále jen „ČR“) v Evropské unii (dále jen „EU“), které se dotýká a ovlivňuje i organizaci a řízení ve věcech SSP, nelze v závěrečné části pominout stručné nastínění základních mechanismů a pravidel v oblasti SSP, které jsou s koordinací systémů sociálního zabezpečení jednotlivých členských států EU a zejména s rostoucí migrací osob v rámci EU spojeny. Při práci vycházím nejen z odborné literatury a rozličných právních předpisů, ale taktéţ z rozhodovací činnosti soudů a z vlastních poznatků, a to tak, aby práce poskytla pokud moţno ucelený souhrn informací z oblasti organizace a řízení ve věcech SSP. Text práce vychází z právního stavu platného ke dni 30. 6. 2012.

13

1 Státní sociální podpora jako součást systému sociálního zabezpečení Kaţdý moderní stát, a nejinak je tomu i v ČR, povaţuje za nezbytné napomáhat svým občanům (v některých případech nejen občanům, ale i cizincům, ţijících na území daného státu) v řešení jejich nepříznivých sociálních událostí, které se jim v průběhu jejich ţivota přihodily, popř. jim pomáhat se na tyto nepříznivé sociální události připravit dopředu. Vymezení okruhu těchto nepříznivých sociálních událostí, stejně jako forma a rozsah pomoci ze strany státu, popř. jiného subjektu, je předmětem právní úpravy sociálního zabezpečení konkrétního státu. Sociální zabezpečení jako pojem lze tedy chápat jako pojem komplexní, který je vnitřně dále členěný a znamená soubor právních norem, institutů, institucí a vztahů, jejichţ účelem je předcházet moţným sociálním rizikům, odstraňovat nepříznivé následky, které vzniknou jedincům v důsledku stanovených sociálních událostí, a vytvářet tak příznivé podmínky pro všestranný sociální rozvoj člověka.4 V ČR byla po roce 1989 „nastartována“ sociální reforma, na jejímţ základě vznikla tzv. třípilířová struktura sociálního zabezpečení, která dle současné platné právní úpravy zahrnuje sociální pojištění (nemocenské pojištění, důchodové pojištění, zdravotní pojištění a úrazové pojištění5), SSP a sociální pomoc. Jednotlivé systémové součásti sociálního zabezpečení se od sebe liší jednak tím, jakou úlohu v tomto systému sehrává stát, tzn., jak se podílí na tvorbě zdrojů a organizaci sociálního zabezpečení, a jednak tím, jaké postavení v tomto systému zaujímá občan - tzn. jak se podílí na tvorbě zdrojů a jaké musí splnit podmínky, aby systém vůči němu začal působit. Z hlediska postavení jedince je systém SSP systémem zaopatřovacím, tzn., ţe jedinec k tomu, aby čerpal plnění, resp. pobíral dávku, nemusí být v předstihu účasten nějakého pojistného systému ani předem odkládat část finančních prostředků k zajištění budoucích potřeb. Pomoc ze systému nastává v okamţiku, jakmile nastane zákonem předvídaná skutečnost (narození dítěte, péče o dítě, pěstounská péče apod.).6 Poskytování dávek je často vázáno na splnění dalších, zákonem o SSP, předem jasně vymezených podmínek, coţ fakticky znamená, ţe i při vzniku zákonem předpokládané skutečnosti nemusí na dávku dosáhnout kaţdý, ale jen ten, kdo ji skutečně potřebuje. Z tohoto důvodu zákon o SSP v některých případech váţe přiznávání dávek státní sociální podpory (dále jen „dávky SSP“ nebo téţ jen „dávky“) na dosaţení, resp. nepřekročení určené výše příjmů v rodině. 4 5 6

GREGOROVÁ, Z., GALVAS, M. Sociální zabezpečení. 2. aktualizované a doplněné vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2005, str. 26. V současné době je problematika úrazového pojištění řešena v rámci pracovního práva a to aţ do doby účinnosti zákona č. 266/2006 Sb., o úrazovém pojištění zaměstnanců, ve znění pozdějších předpisů. GREGOROVÁ, Z., GALVAS, M. Sociální zabezpečení. 2. aktualizované a doplněné vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2005, str. 37 - 39.

14

Z hlediska postavení státu při tvorbě zdrojů na financování SSP a organizaci této oblasti je stát nositelem SSP. To znamená, ţe příjmy a výdaje na financování SSP jsou přímo napojeny na státní rozpočet a stát organizuje provádění sociálního zabezpečení i institucionálně systém SSP řídí, určuje podmínky, za kterých se bude pomoc ze systému uskutečňovat, systém SSP spravuje a realizuje prostřednictvím svých orgánů. Financování SSP je nutné chápat ze dvou hledisek, a to jednak z pohledu financování výkonu státní správy v oblasti SSP a jednak z hlediska financování samotných dávek SSP. V obou případech je financování v plné míře zajištěno ze státního rozpočtu, tedy z daní v rámci nejširší celospolečenské solidarity. Tato skutečnost přímo vyplývá ze zákona o SSP, který stanoví, ţe náklady na státní sociální podporu hradí stát.7 SSP představuje subsystém sociálního zabezpečení, který umoţňuje státu realizovat mnoho variant státní podpory pro rodiny s dětmi (a nejen pro rodiny s dětmi), kdy různým nastavením konstant systému a stanovením právní úpravy umoţňuje velmi účinně realizovat sociální politiku jak úsporného, tak i štědrého charakteru a v závislosti na tom můţe ve prospěch rodin transferovat takové mnoţství finančních prostředků, které je potřeba, resp. které je z hlediska ekonomického pro stát únosné. Stát rovněţ prostřednictvím tohoto systému můţe rozhodovat o tom, zda bude provádět sociální politiku cílenou, adresně zaměřenou na osoby potřebné, či bude poskytovat dávky celoplošně - všem rodinám.8

7 8

Viz ustanovení § 1 odst. 2 zákona o SSP. Průša, Ladislav. Obecné poţadavky na nový systém státní sociální podpory. Státní správa a samospráva. 1995, roč. 6, č. 29, str. 8 - 12.

15

2 Vývoj státní sociální podpory Dnes, po ohlédnutí za téměř sedmnáctiletou historií účinnosti zákona o SSP,9 lze říct, ţe systém SSP je systémem dynamickým, ţivým, neustále se vyvíjejícím, neustále se přizpůsobuje aktuálním potřebám řešit sociální situace a rovněţ představám, jak tyto situace řešit, a nepochybně také reaguje na vývoj ekonomické situace v ČR, resp. ekonomické moţnosti státu financovat tento systém. Mnoţství různých změn nejlépe dosvědčuje jeho několikanásobná novelizace - od dob přijetí byl zákon novelizován 63krát. Z hlediska hmotněprávních změn patří k nejvýznamnějším změnám vývoj z hlediska věcného rozsahu SSP, tzn. z hlediska okruhu dávek, které byly ze systému SSP v minulosti po určitou dobu poskytovány, ovšem dnes jiţ součástí tohoto systému nejsou. K takovým dávkám patří - sociální příspěvek k vyrovnání zvýšení cen tepelné energie a sociální příspěvek k vyrovnání zvýšení nájemného,10 dále příspěvek na dopravu,11 zaopatřovací příspěvek,12 příspěvek na péči o dítě v zařízení pro děti vyţadující okamţitou pomoc,13 příspěvek na školní pomůcky14 a sociální příplatek. Posledně jmenovaný sociální přípatek byl zrušen k 1. 1. 2012, ovšem v období od 1. 1. 2011 do 31. 12. 2011 jiţ byl vyplácen jen omezenému okruhu příjemců, neboť jeho poskytování bylo vázáno na nepříznivý zdravotní stav dítěte, popř. rodiče.15 Alternativou za

9 10

11

12

13

14

15

Zákon o SSP zčásti nabyl účinnost k 1. 10. 1995 a v plném rozsahu k 1. 1. 1996. Ač byly oba příspěvky upraveny samostatnými právními předpisy (zákon č. 132/1997 Sb., o sociálním příspěvku k vyrovnání zvýšení nájemného a o změně zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění zákona č. 137/1996 Sb. a zákon č. 75/1997 Sb., o sociálním příspěvku k vyrovnání zvýšení cen tepelné energie) a byly nazvány jako zvláštní sociální dávky, lze je vzhledem k jejich charakteru a orgánům, které je administrovaly, povaţovat za dávky SSP. Jak vyplývá z důvodové zprávy k zákonu č. 453/2003 Sb., kterým se mění zákon o SSP a některé další zákony, hlavním důvodem tohoto kroku bylo zavedení efektivnější podpory dojíţdění dětí do školy, a to ţákovského a studentského jízdného v hromadné dopravě, které je adresnější a sociálně spravedlivější a hlavně umoţní podporovat děti, které skutečně do školy dojíţdějí. Zákonem č. 453/2003 Sb., kterým se mění zákon o SSP a některé další zákony, došlo pouze ke zrušení zaopatřovacího příspěvku, který bylo moţné přiznat osobě, vůči které plnil voják vyţivovací povinnost (např. rodiči, prarodiči). Jak vyplývá z důvodové zprávy k tomuto zákonu, hlavním důvodem pro zrušení uvedené dávky bylo zamezení spekulativního zneuţívání dávky. Vojenskou sluţbu totiţ konaly zpravidla osoby, které bezprostředně před nástupem této sluţby skončily studium, nebo byly výdělečně činné jen velmi krátkou dobu, a tím i dosahovaly nízkých příjmů. Plnění vyţivovací povinnosti tak z jejich strany ve skutečnosti nepřicházelo v úvahu, ovšem právní úprava zaopatřovacího příspěvku umoţňovala čerpat dávku na základě formální a čistě účelové dohody o vyţivovací povinnosti. Zaopatřovací příspěvek pro děti a manţelku vojáka byl zrušen přirozenou cestou - spolu s profesionalizací Armády ČR. Fakticky nedošlo k zániku uvedeného příspěvku, ale pouze k jeho modifikaci na „státní příspěvek pro zřizovatele zařízení pro děti vyţadující okamţitou pomoc“, na který má nárok nikoliv dítě umístěné v tomto zařízení, ale sám zřizovatel, a zároveň došlo k vyčlenění uvedené dávky ze zákona o SSP a k jeho začlenění do zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, ve znění pozdějších předpisů. Jak vyplývá z důvodové zprávy k zákonu č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, příspěvek na školní pomůcky se ukázal jako dávka ne příliš efektivně vyplácená zbytečně širokému okruhu osob. Jen velmi omezeně přispíval k zajištění potřeb dítěte v souvislosti se zahájením povinné školní docházky a tím vlastně neplnil účel, k němuţ byl zřízen, a prostředky vynakládané na jeho poskytování byly vynakládány neúčelně. Nárok na sociální přípatek v uvedeném období měl při splnění ekonomické podmínky rodič pečující alespoň o 1 nezaopatřené dítě, které je dlouhodobě nemocné, dlouhodobě zdravotně postiţené nebo dlouhodobě těţce zdravotně postiţené, anebo je-li alespoň 1 z rodičů dlouhodobě těţce zdravotně postiţený nebo sám rodič nezaopatřeným dítětem, které je dlouhodobě zdravotně postiţené nebo dlouhodobě nemocné (viz čl. VIII bod 2 zákona č. 347/2010, kterým se

16

zrušený sociální příplatek pro rodiny se zdravotním handicapem je změna právní úpravy týkající se příspěvku na péči dle zákona č. 108/2006, o sociálních sluţbách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o sociálních sluţbách“). S účinností od 1. 1. 2012 je v ustanovení § 12 upraveno tzv. zvýšení příspěvku na péči, které náleţí nezaopatřenému dítěti do 18 let věku, kterému náleţí příspěvek na péči (s výjimkami zde uvedenými), a rodiči, kterému náleţí příspěvek a který pečuje o nezaopatřené dítě do 18 let věku, jestliţe rozhodný příjem oprávněné osoby a osob s ní společně posuzovaných je niţší neţ dvojnásobek částky ţivotního minima oprávněné osoby a osob s ní společně posuzovaných. Z hlediska ekonomické podmínky je tedy okruh potencionálních příjemců zvýšeného příspěvku na péči vymezen totoţně jako v případě sociálního příplatku, ovšem není tomu tak z hlediska zdravotního postiţení. Sociální příplatek zohledňoval tzv. nepříznivý zdravotní stav, který byl v závislosti na stupni zdravotního postiţení povaţován za dlouhodobou nemoc dítěte, dlouhodobé zdravotní postiţení nebo dlouhodobé těţké zdravotní postiţení, kdeţto příspěvek na péči náleţí tzv. osobě závislé na pomoci jiné fyzické osoby v příslušném stupni závislosti (stupni I - lehká závislost, stupni II - středně těţká závislost, stupni III - těţká závislost, stupni IV - úplná závislost), která vyţaduje kaţdodenní mimořádnou péči jiné fyzické osoby.16 Je tedy nasnadě, ţe posuzování zdravotního stavu pro účely příspěvku na péči je zcela odlišné od posuzování nepříznivého zdravotního stavu pro účely sociálního příplatku a tudíţ se domnívám, ţe okruh příjemců, kteří dosáhnou na zvýšení příspěvku na péči, nebude totoţný s příjemci sociálního příplatku, ale bude menší. Kromě změn ve věcném rozsahu SSP byly provedeny i jiné změny, např. změny v zákonných podmínkách nároku na dávky,17 byly změněny konstrukce výpočtu dávek,18 u testovaných dávek došlo k řadě dílčích změn - ať uţ jde o okruh započitatelných příjmů nebo o způsob stanovení příjmů.19

16 17 18

19

mění některé zákony v souvislosti s úspornými opatřeními v působnosti MPSV, a nález Ústavního soudu ze dne 1. 3. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 55/10). Srov. ustanovení § 9 zákona o SSP, ve znění do 31. 12. 2011, a ustanovení § 7 a § 8 zákona o sociálních sluţbách. Snad nejčastější a nejvýznamnější jsou změny v zákonných podmínkách nároku na rodičovský příspěvek, poslední významná novela nabyla účinnosti od 1. 1. 2012. Např. s účinností od 1. 1. 2008 došlo zákonem č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, k novému pojetí dávek SSP, které spočívalo v odstranění vazby výše dávky na ţivotní minimum (s výjimkou odměny pěstouna a příspěvku na úhradu potřeb dítěte) a stanovení výše dávek absolutními částkami. Okruh příjemců u testovaných dávek je však i nadále vymezen příjmem rodiny vyjádřeným jako příslušný násobek ţivotního minima rodiny. Jak vyplývá z důvodové zprávy, důvodem těchto změn byla snaha o sníţení mandatorních výdajů státního rozpočtu. Snad největší změnou bylo zakotvení tzv. fikce minimálního příjmu z podnikání a z jiné samostatné výdělečné činnosti ve výši 50 % průměrné měsíční mzdy v národním hospodářství, který se započítává namísto niţšího skutečného příjmu. O tom, jak velkou nevoli tato změna vyvolala, svědčí i návrh k Ústavnímu soudu na zrušení části § 5 odst. 1 písm. a) bod 2. zákona o SSP, který fikce minimálního příjmu byla stanovena. Návrh byl usnesením senátu Ústavního soudu odmítnut jako návrh zjevně neopodstatněný (usnesení Ústavního soudu ze dne 26. 3. 2009, sp. zn. IV. ÚS 497/09). Navrhovatel v citovaném ustanovení spatřoval diskriminační přístup k osobám samostatně výdělečně činným, neboť u těchto osob se nepřihlíţí ke skutečně dosahovanému příjmu, nýbrţ k zákonné fikci minimálního příjmu, naproti tomu u osob, které nejsou osobami samostatně výdělečně činnými, se vychází ze skutečného fakticky dosahovaného příjmu. Jiţ

17

Jak je z výše uvedeného patrné - za dobu své existence prošel systém SSP celou řadou výrazných i méně výrazných změn. Změny se však netýkaly pouze hmotněprávních úprav jednotlivých dávek SSP, ale týkaly se i procesněprávních úprav, zejména v souvislosti s přijetím správního řádu doznal procedurální postup řízení o dávkách SSP s účinností od 1. 1. 2006 řady výrazných změn, včetně nutnosti respektovat a vyuţívat nové, do té doby nepouţívané procesní instituty.20 V neposlední řadě se vývoj v oblasti SSP dotkl i organizačně právních změn, spojených se změnou orgánů, vykonávajících státní správu na úseku SSP (k tomu podrobněji v kap. 6.1).

20

v předchozím rozsudku Nejvyššího správního soudu ve stejné věci soud konstatoval, ţe „započítání fiktivního příjmu namísto nižšího skutečného příjmu nepovažuje za diskriminační. Jedná se o výraz sociální politiky státu, který nechtěl sociálními dávkami podporovat osoby, jež si zvolily předmět podnikání výkonu činnosti tak, že sebe a svou rodinu nedokázaly zabezpečit. Stát tedy v rámci sociální politiky odmítl dotovat ztrátové či nedostatečně ziskové podnikání těchto osob“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. července 2008, sp. zn. 4 Ads 62/2007). Správní řád např. upravuje postup před zahájením řízení - viz ustanovení § 42 - § 43 správního řádu, dále zakotvuje usnesení jakoţto individuální správní akt procesní povahy - viz ustanovení § 76 správního řádu.

18

3 Základní principy státní sociální podpory Kromě obecných principů, kterými je ovládána sociální politika jako celek (princip sociální spravedlnosti, princip sociální solidarity, princip subsidiarity a princip participace),21 je SSP ovládána dalšími principy, které jsou vlastní právě pro tento subsystém sociálního zabezpečení. Princip sociální potřebnosti - dávky SSP jsou osobám poskytovány v návaznosti na podmínku, která nastala objektivně a jejich poskytování není vázáno na předchozí finanční účast v systému (v rámci SSP se realizují toliko vztahy dávkové, nikoliv pojistné, jako je tomu např. v důchodovém či nemocenském pojištění). Princip redistribuce - v souvislosti s financováním dávek ze státního rozpočtu se v systému SSP uplatňuje princip solidarity ve dvou základních rovinách přerozdělení příjmů, a to přerozdělení příjmů od rodin vysokopříjmových k rodinám nízkopříjmovým (vertikální princip) a přerozdělení příjmů od rodin bezdětných k rodinám s dětmi (horizontální princip).22 Princip rovnosti - všechny oprávněné osoby u konkrétní dávky musí splnit stejné podmínky pro vznik nároku na dávku a rovněţ výše těchto dávek je při stejné sociální situaci u všech oprávněných osob totoţná (dávky nejsou diferencovány v závislosti na ţádných kritériích či zásluhách).23 Princip nárokovosti - dávky SSP jsou konstruovány jako dávky obligatorní, tzn., ţe nárok na dávku vzniká kumulativním splněním zákonem stanovených podmínek, tudíţ orgán SSP, který o přiznání dávky rozhoduje, rozhodnutím pouze tuto skutečnost deklaruje24 (v systému SSP se z hlediska posouzení nároku neuplatňuje institut správního uváţení - jako je tomu např. u dávky mimořádné okamţité pomoci25 ze systému pomoci v hmotné nouzi). Princip adresnosti - celý systém SSP je budován na tom, aby se dávka dostala tomu, kdo ji skutečně potřebuje. Výrazem tohoto principu jsou především dávky poskytované v závislosti 21 22 23

24 25

K tomu podrobněji Z. Gregorová - GREGOROVÁ, Z., GALVAS, M. Sociální zabezpečení. 2. aktualizované a doplněné vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2005, s. 16 - 19. Průša, Ladislav. Obecné poţadavky na nový systém státní sociální podpory. Státní správa a samospráva. 1995, roč. 6, č. 29, str. 8 - 9. Domnívám se, ţe z části byl tento princip narušen právní úpravou rodičovského příspěvku do 31. 12. 2011, kdy celková výše finančních prostředků, které mohl rodič na rodičovském příspěvku vyčerpat, se lišila v závislosti na volbě délky rodičovského příspěvku, přičemţ tuto volbu mohl provést jen rodič, který měl před vznikem nároku na rodičovský příspěvek nárok na peněţitou pomoc v mateřství nebo nemocenské poskytované v souvislosti s porodem, tudíţ byl ekonomicky aktivní. S účinností od 1. 1. 2012 je sice moţnost volby rovněţ vázána na ekonomickou aktivitu alespoň jednoho z rodičů (tedy na jakousi zásluhu rodiče), ovšem celková výše moţných vyčerpaných finančních prostředků na rodičovském příspěvku u jakéhokoliv rodiče je téměř totoţná (u rodiče, který můţe volit délku a výši rodičovského příspěvku je to celkem maximálně 220 000 Kč, u ekonomicky neaktivního rodiče, který nemůţe provést volbu, je to celkem 216 600 Kč). Moţnost volit délku a výši rodičovského příspěvku od 1. 1. 2012 tedy neznamená inkasovat více peněz od státu, ale získat výhodu vhodněji si tyto peníze rozloţit v závislosti na momentální situaci v rodině. GREGOROVÁ, Z., GALVAS, M. Sociální zabezpečení. 2. aktualizované a doplněné vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2005, s. 95. Srov. ustanovení § 49 zákona o SSP a § 68 odst. zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů.

19

na výši příjmu (přídavek na dítě, porodné a příspěvek na bydlení), kdy zákonodárce nastavenou ekonomickou podmínkou cíleně omezil okruh moţných příjemců na osoby, které povaţuje za potřebné. Princip valorizační - některé dávky jsou konstruovány tak, aby se jejich výše přizpůsobovala vnějším ekonomickým podmínkám, zejména růstu cen, mezd, nákladů spojených s bydlením.26

26

V souvislosti s odstraněním automatické valorizace částek ţivotního minima od 1. 1. 2008 jiţ není povinností vlády nařízením valorizovat částky ţivotního minima a tím i související dávky (dle současné platné právní úpravy jiţ jen příspěvku na úhradu potřeb dítěte a odměny pěstouna) vţdy počátkem roku po naplnění valorizační podmínky, nýbrţ její moţností (§ 9 zákona č. 110/2006 Sb., o ţivotním a existenčním minimu, ve znění pozdějších předpisů). Nutno však dodat, ţe valorizační princip se projevuje i u příspěvku na bydlení v souvislosti s povinností vlády vţdy k 1. lednu nařízením stanovit výši tzv. nákladů srovnatelných s nájemným, částek, které se započítávají za pevná paliva a částek normativních nákladů na bydlení (§ 28 zákona o SSP).

20

4 Prameny státní sociální podpory Východiska právní úpravy SSP je nutné hledat v Listině základních práv a svobod, která zakotvuje „právo rodičů, kteří pečují o děti, na pomoc státu“ (čl. 32 odst. 5), jako jedno z nezcizitelných a nezrušitelných sociálních práv. Vzhledem k členství ČR v EU jsou významným pramenem práva přímo pouţitelné předpisy Evropských společenství v oblasti státních sociálních dávek, které jsou nadřazeny vnitrostátním právním předpisů (viz kap. 9). Základním pramenem právní úpravy dávek SSP je zákon o SSP. Součástí zákona o SSP je také zmocnění k vydávání prováděcích předpisů. Ministerstvem školství, mládeţe a tělovýchovy v dohodě s Ministerstvem práce a sociálních věcí (dále jen „MPSV“) byla na základě zmocnění v ustanovení § 15 zákona o SSP vydána vyhláška č. 322/2005 Sb., o dalším studiu, popřípadě výuce, které se pro účely státní sociální podpory a důchodového pojištění povaţují za studium na středních nebo vysokých školách. V souladu s ustanovením § 28 zákona o SSP vláda kaţdoročně vţdy k 1. lednu pro účely příspěvku na bydlení nařízením stanoví výši nákladů srovnatelných s nájemným, částky, které se započítávají za pevná paliva, a částky normativních nákladů na bydlení. MPSV také kaţdoročně ve Sbírce zákonů vyhlašuje částku odpovídající 50%průměrné měsíční mzdy v národním hospodářství pro účely ţivotního a existenčního minima a částku 50 % a 25 % průměrné měsíční mzdy v národním hospodářství pro účely SSP. Významným právním předpisem z hlediska procesněprávní úpravy řízení ve věcech SSP je správní řád, který v obecné rovině upravuje nejen správní řízení, ale i jiné formy činnosti orgánů SSP (např. řešení stíţností, oznámení a podnětů). Zákon o SSP v mnohých svých ustanoveních odkazuje rovněţ na jiné právní předpisy, ať uţ výslovně nebo nepřímo - tím, ţe vyuţívá instituty, které jsou upraveny v jiných právních předpisech. K těmto právním předpisům náleţí především zákon č. 110/2006 Sb., o ţivotním a existenčním minimu, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů, zákon č 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, zákon o sociálních sluţbách, zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 99/1963, občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů a zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů. 21

5 Vybrané pojmy a věcný rozsah státní sociální podpory Zákon o SSP definuje některé pojmy jednotně pro všechny druhy dávek. Některé z těchto pojmů mají návaznost i na jiné systémy sociálního zabezpečení27 a naopak některé instituty v oblasti SSP pouţívané jsou vymezeny v jiné oblasti sociálního zabezpečením,28 popř. v jiném odvětví právního řádu.29 K základním pojmům patří: ■

Rozhodné období - tj. období, za které se zjišťuje rozhodný příjem pro přiznání dávky (v závislosti na typu dávky jím můţe být kalendářní čtvrtletí nebo kalendářní rok).30

■

Příjem rozhodný pro přiznání dávky - tj. měsíční průměr příjmů rodiny připadající na rozhodné období. Tento příjem se zkoumá u dávek poskytovaných v závislosti na výši příjmu, přičemţ zákon o SSP taxativně vymezuje okruh příjmů, které jsou započitatelné pro stanovení rozhodného příjmu.31

■

Výdělečná činnost - tj. činnost v ČR, která zakládá účast na nemocenském pojištění, dále činnost osoby samostatně výdělečně činné a činnost vykonávaná v zahraničí za účelem dosaţení příjmu. Vymezení tohoto pojmu má význam zejména pro stanovení rozhodného příjmu, pro posouzení nezaopatřenosti dítěte, pro posouzení splnění podmínky osobní celodenní a řádné péče o dítě u rodičovského příspěvku a pro posouzení nároku na odměnu pěstouna a příspěvek na zakoupení motorového vozidla.32

■

Nezaopatřené dítě - tj. dítě do skončení povinné školní docházky a poté, nejdéle však do 26. roku věku, jestliţe se soustavně připravuje na budoucí povolání, nebo se nemůţe soustavně připravovat na budoucí povolání nebo vykonávat výdělečnou činnost pro nemoc nebo úraz, anebo z důvodu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu je neschopno vykonávat soustavnou výdělečnou činnost.33

Dle současné platné právní úpravy do věcného rozsahu systému SSP náleţí přídavek na dítě, příspěvek na bydlení, porodné, rodičovský příspěvek, pohřebné a dávky pěstounské péče.

27

28

29

30 31 32 33

Např. pojem nezaopatřenost dítěte se pouţívá i ve zdravotním pojištění - viz ustanovení § 7 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, ve znění pozdějších předpisů. K takovým institutům nepochybně patří pojem „bydliště“ definovaný v zákoně zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v

hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů. Např. dle ustanovení § 24 zákona o SSP má za stanovených podmínek nárok na příspěvek na bydlení vlastník nebo nájemce bytu. Vymezení nájemce, resp. náleţitosti nájemního vztahu jsou definovány v hlavě sedmé zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. Viz ustanovení § 6 zákona o SSP. Viz ustanovení § 4 - § 5 zákona o SSP. Viz ustanovení § 10, § 11 odst. 1 písm. b) a c), § 12 odst. 1 písm. b, § 13 odst. 3 písm. a) a c), § 14 odst. 2 písm. b), § 16 odst. 2, § 31 odst. 3 písm. e), § 40a odst. 2 a § 42 odst. 1 zákona o SSP. Za nezaopatřené dítě však nelze povaţovat dítě, které je poţivatelem invalidního důchodu z důchodového pojištění pro invaliditu třetího stupně. Za nezaopatřené dítě se povaţuje i dítě, a to aţ do 18. roku věku, které je vedeno v evidenci krajské pobočky Úřadu práce ČR jako uchazeč o zaměstnání a nemá nárok na podporu v nezaměstnanosti nebo podporu při rekvalifikaci - viz ustanovení § 11 a násl. zákona o SSP.

22

Uvedené dávky lze členit podle různých kritérií. V závislosti na tom, zda je z hlediska posouzení nároku na dávku sledována příjmová situace rodiny, lze dávky dělit na: ■

Dávky poskytované bez ohledu na výši příjmu v rodině (dávky netestované) - ačkoliv se u těchto dávek příjem rodiny nezkoumá, neznamená to, ţe nárok či výše dávky nemůţe být určitým příjmem ovlivněna.34 -

Rodičovský příspěvek - dávka, prostřednictvím které se stát podílí na finančním zajištění rodiče v době, kdy pečuje o dítě do určitého věku. Oprávněnou osobou je tedy rodič, který osobně celodenně a řádně pečuje o nejmladší dítě v rodině, nejdéle do 4 let věku dítěte.35

-

Pohřebné - dávka, kterou se stát jednorázově podílí na nákladech spojených s vypravením pohřbu. Oprávněnou osobou je osoba, která vypravila pohřeb dítěti, které bylo ke dni smrti nezaopatřeným dítětem, nebo osobě, která byla ke dni smrti rodičem nezaopatřeného dítěte.36

-

Příspěvek na úhradu potřeb dítěte - dávka, kterou se stát podílí na krytí nákladů spojených s péčí o dítě v pěstounské péči. Oprávněnou osobou je dítě svěřené do pěstounské péče, a to bez ohledu na to, zda jde o dítě nezaopatřené či zaopatřené.37

-

Odměna pěstouna - dávka, která představuje určitým způsobem společenské uznání a finanční podporu osobě, která pečuje zpravidla o cizí dítě, jeţ má v pěstounské péči. Oprávněnou osobou je zde pěstoun, kterému bylo svěřeno dítě do pěstounské péče.

-

Příspěvek při převzetí dítěte - dávka, kterou se stát částečně podílí na nákladech, souvisejících s pořízením základního vybavení pro dítě při jeho převzetí do pěstounské péče. Oprávněnou osobou je pěstoun, který převzal dítě do pěstounské péče.

-

Příspěvek na zakoupení motorového vozidla - dávka, prostřednictvím které stát přispívá na pořízení či nezbytnou celkovou opravu osobního motorového vozidla pěstounovi, který pečuje o čtyři a více dětí v pěstounské péči. Oprávněnou osobou je

34

35 36 37

Např. nárok a výši příspěvku na úhradu potřeb dítěte vţdy ovlivní, jestliţe oprávněná osoba, tedy dítě poţívá důchod z důchodového pojištění (§ 39 zákona o SSP), nárok a výši rodičovského příspěvku zase ovlivní dávky nemocenského pojištění (peněţitá pomoc mateřství nebo nemocenské poskytované v souvislosti s porodem), které jsou poskytovány oprávněné osobě nebo druhému z rodičů (§ 30b odst. 3 zákona o SSP). Zcela výjimečnou dávkou je odměna pěstouna, poskytovaná ve zvláštních případech dle ustanovení § 40a zákona o SSP. Nárok na tuto dávku totiţ neovlivňuje přímo výše příjmu z výdělečné činnosti, ale samotný výkon výdělečné činnosti - odměna pěstouna ve zvláštních případech náleţí pouze tehdy, pokud pěstoun není po celý kalendářní měsíc výdělečně činný. Viz ustanovení § 30 a násl. zákona SSP. Viz ustanovení § 47 - § 48 zákona o SSP. Po dosaţení zletilosti - tedy po skončení pěstounské péče - zůstává nárok na dávku zachován (nejdéle do 26 let věku dítěte) v případě, kdy dítě je i nadále nezaopatřeným dítětem a ţije ve společné domácnosti s pěstounem (§ 37 a násl. zákona o SSP).

23

pěstoun, který má v pěstounské péči nejméně čtyři děti nebo má nárok na odměnu pěstouna z důvodu péče o čtyři děti. ■

Dávky poskytované v závislosti na výši příjmu v rodině (dávky testované) v souvislosti se zkoumáním příjmu v rodině patří tyto dávky k administrativně náročnějším, a to jak z hlediska zpracování, tak i z hlediska dokládání skutečností, jeţ tvoří náleţitosti ţádosti. Zvláštní pozornost potom vyţaduje příspěvek na bydlení, u něhoţ vedle zkoumání rozhodného příjmu v rodině za příslušné kalendářní čtvrtletí se zjišťují i uhrazené náklady na bydlení v příslušném čtvrtletí. -

Přídavek na dítě - dávka, prostřednictvím které stát částečně kompenzuje rodinám s nezaopatřenými dětmi skutečnost, ţe dlouhodobě značnou částí svých příjmů zabezpečují potřeby svých dětí a v důsledku toho mohou mít dlouhodobě niţší ţivotní úroveň ve srovnání s rodinami bezdětnými při stejných pracovních zásluhách. Při splnění zákonných podmínek je oprávněnou osobou nezaopatřené dítě.38

-

Příspěvek na bydlení - dávka, která má rodinám (nejen s nezaopatřenými dětmi) přispívat na náklady spojené s bydlením, s přihlédnutím k jejich příjmové situaci, nákladům spojených s bydlením a počtu osob v domácnosti, přičemţ je nepodstatné, zda tito občané bydlí v bytě státním, druţstevním či soukromém. Oprávněnou osobou je vlastník nebo nájemce bytu.39

-

Porodné - dávka, jejímţ účelem je jednorázově přispět rodině ke krytí zvýšených nákladů, vzniklých v souvislosti s narozením prvního dítěte, popř. převzetím prvního dítěte do péče na základě rozhodnutí soudu o svěření dítěte do výchovy nebo na základě rozhodnutí soudu o osvojení dítěte. Při splnění zákonných podmínek je oprávněnou osobou v prvé řadě ţena, která porodila své první ţivé dítě (namísto ţeny se při splnění zákonných podmínek můţe oprávněnou osobou stát i otec tohoto dítěte). Vedle matky, resp. otce dítěte můţe být oprávněnou osobou rovněţ osoba, která převzala dítě do péče na základě rozhodnutí soudu o svěření dítěte do výchovy nebo na základě rozhodnutí soudu o osvojení dítěte, a to do 1 roku věku dítěte.40

Z hlediska četnosti vyplácení dávek lze potom rozlišovat:41

38 39

40 41

Viz ustanovení § 17 a násl. zákona o SSP. Viz ustanovení § 24 a násl. zákona o SSP. Nárok na dávku nelze přiznat osobě, která uţívá byt na základě podnájemní smlouvy ani osobě, které právo uţívání svědčí na základě práva věcného břemene. Obdobně téţ rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 6. 12. 2000, sp. zn. 3 A 103/99. Viz ustanovení § 44 a násl. zákona o SSP. Viz ustanovení § 57 odst. 1 a 2 zákona o SSP.

24

■

dávky jednorázové - které jsou vyplaceny nejpozději do konce kalendářního měsíce následujícího po měsíci, v němţ byla dávka přiznána (porodné, pohřebné, příspěvek při převzetí dítěte a příspěvek na zakoupení motorového vozidla) a

■

dávky opakující se - které se vyplácejí měsíčně, a to po uplynutí kalendářního měsíce, za který náleţely (přídavek na dítě, příspěvek na bydlení, rodičovský příspěvek, odměna pěstouna a příspěvek na úhradu potřeb dítěte).

25

6

Subjekty ve státní sociální podpoře

V oblasti SSP vystupují na jedné straně oprávněné osoby jakoţto subjekty, kvůli nimţ samotný systém SSP existuje, na straně druhé správní orgány, jakoţto vykonavatelé státní správy na úseku SSP. Kromě předchozích subjektů však zde vystupují i další správní orgány a další fyzické a právnické osoby. Všem těmto subjektům zákon o SSP přiznává rozličná práva a povinnosti. 6.1

Orgány provádějící státní sociální podporu

V nejširším slova smyslu je vykonavatelem státní správy v oblasti SSP stát - ten je totiţ nejen nositelem tohoto subsystému, ale ho i provádí prostřednictvím svých orgánů.42 Od účinnosti zákona o SSP do současné doby se vykonavatelé této správy, kromě MPSV, změnili několikrát. S účinností zákona o SSP, tj. od 1. 10. 1995, vykonávaly státní správu v oblasti SSP okresní úřady, jakoţto územní orgány státní správy s všeobecnou působností, a to aţ do jejich zrušení, tedy do 31. 12. 2002.43 V souvislosti se vznikem krajských úřadů se s účinností k 1. 1. 2001 poněkud nesystémově staly vykonavatelem státní správy v oblasti SSP orgány vyšších územně samosprávných celků - krajské úřady, a to jako orgány druhoinstanční.44 Důvodem, proč došlo k začlenění tohoto orgánu mezi orgány vykonávající SSP, byl předpoklad, ţe v budoucnu bude výkon SSP přenesen v prvním stupni zcela na obecní úřady obcí s rozšířenou působností, a tudíţ by jako orgán druhoinstanční logicky připadal v úvahu příslušný krajský úřad.45 K faktickému přenesení výkonu SSP v prvním stupni na orgány samosprávy došlo aţ k 1. 1. 2003, a to jen na přechodnou dobu, kdy v období od 1. 1. 2003 do 31. 3. 2004 byl výkon SSP přenesen na obecní úřady zákonem taxativně vyjmenovaných obcí, které tuto působnost vykonávaly jako tzv. přenesenou působnost. Zákonem vymezené obce se v převáţné míře svým názvem shodovaly se sídlem bývalých okresních úřadů. Po uplynutí tohoto přechodného období, tj. od 1. 4. 2004, měly provádění SSP zajišťovat všechny obecní úřady obcí s rozšířenou působností46. K tomu však jiţ nedošlo, neboť v poněkud delší legisvakanční době byl přijat zákon, kterým s účinností od 1. 4. 2004 přešel výkon státní

42 43 44 45 46

GREGOROVÁ, Z., GALVAS, M. Sociální zabezpečení. 2. aktualizované a doplněné vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2005, s. 153. Viz ustanovení čl. CXVII odst. 1 zákona č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů (dále jen „zákon č. 320/2002 Sb.“). Viz čl. XXXI zákona č. 132/2000, o změně a zrušení některých zákonů souvisejících se zákonem o krajích, zákonem o obcích, zákonem o okresních úřadech a zákonem o hlavním městě Praze. ŠERÁ, Dagmar. Úřad práce jako územně dekoncentrovaný orgán státní správy. 2010. S. 6 - 7. Písemná esej do předmětu „Organizace veřejné správy“. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. Viz ustanovení čl. XXIX odst. 57 bod 1, 2 a 3 zákona č. 320/2002 Sb.

26

správy v této oblasti v prvním stupni na úřady práce.47 K další významné změně z hlediska organizace SSP došlo k 1. 4. 2011, kdy byl namísto dosavadních 77 samostatných úřadů práce zřízen jeden ústřední orgán státní správy s celostátní působností tzv. Úřad práce České republiky (dále jen „Úřad práce ČR“)48 a výkon státní správy na úseku SSP přešel v prvním stupni na tento nově vzniklý správní úřad.49 Doposud poslední změnou je vyčlenění krajských úřadů z vykonavatelů SSP, jakoţto orgánů druhoinstančních, a to s účinností od 1. 1. 2012. Od uvedeného data, tj. od 1. 1. 2012, tak státní správu na úseku SSP vykonává v prvním stupni Úřad práce ČR, resp. jeho krajské pobočky a pobočka pro hlavní město Prahu a ve druhém stupni MPSV (dále téţ souhrnně „orgány SSP“).50 6.1.1

MPSV

MPSV, jako ústřední orgán státní správy, je přímým vykonavatelem státní správy se specializovanou celostátní působností.51 Jeho specializovaná (dílčí) působnost byla vymezena zákonem České národní rady č. 203/1990 Sb., o změnách v organizaci a působnosti ministerstev České republiky, ve znění pozdějších předpisů.52 Podrobněji pro oblast SSP je jeho působnost vymezena zákonem č. 73/2011, o Úřadu práce České republiky a o změně souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o Úřadu práce ČR“), a zejména zákonem o SSP.53

47

48

49 50 51 52

53

Viz ustanovení čl. 1 odst. 2 zákona č. 453/2003 Sb., kterým se mění zákon o SSP a některé další zákony. Jak vyplývá z důvodové zprávy k tomuto zákonu, hlavním důvodem, proč nakonec výkon SSP nepřešel na všechny obecní úřady obcí s rozšířenou působností, ale na úřady práce, byla především obava, zda tyto obecní úřady by byly schopny tak sloţitou a náročnou agendu, jakou SSP je, bez obtíţí a nedostatků naplňovat a rovněţ obava z finančního dopadu tohoto řešení. V průběhu roku 2003 by bylo nutno plně vybavit výpočetní technikou i personálně dalších 126 úřadů obcí s rozšířenou působností. Náklady, které by tímto vznikly, byly vyčísleny na 1,6 mld. Kč, z toho pro MPSV 1 mld. Kč na zajištění a vybudování informačního systému a 0,6 mld. Kč pro obce. Předkladatelé návrhu zákona si byli vědomi, ţe systém SSP představuje významnou část sociálního zajištění občanů a jakékoliv problémy tohoto systému by měly značný nepříznivý sociální dopad. Úřady práce se jevily jako vhodné zejména z důvodu, ţe působily v územních obvodech okresů (77 v okresních městech, zbývajících cca 171 v dislokovaných pracovištích úřadů práce), byly správními úřady se specializovanou působností, tzn., ţe přímý vliv státu na poskytování státních sociálních dávek by byl zachován, bylo by moţné tuto oblast jednotně řídit a ovlivňovat finanční a administrativní náročnost i kvalitu. Jak vyplývá z důvodové zprávy k zákonu o Úřadu práce ČR, hlavním důvodem sjednocení 77 úřadů práce v Úřad práce ČR jako samostatné organizační sloţky státu, byla především snaha o větší efektivitu při řízení výkonu státní správy v oblastech zaměstnanosti a SSP, sjednocení organizačního uspořádání a sníţení provozních nákladů, které vznikají v souvislosti se zajištěním výkonu státní správy v těchto oblastech. Nové uspořádání představovalo i přípravu pro sjednocení výplaty všech nepojistných sociálních dávek na jedno výplatní místo. Viz ustanovení § 1 a násl. zákona č. 73/2011 Sb., o Úřadu práce České republiky a o změně souvisejících zákonů. Viz část třetí, čl. V, bod 1. zákona č. 366/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů, zákon o sociálních sluţbách, zákon o SSP a další související zákony. HENDRYCH, D. et al. Správní právo. Obecná část. 7. vydání. Praha: C.H.Beck 2009, str. 105, 120 - 123. Viz ustanovení § 9 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy ČSR, ve znění pozdějších předpisů. MPSV mj. vykonává působnost v oblasti pracovněprávních vztahů, bezpečnosti práce, zaměstnanosti a rekvalifikace, mezd a jiných odměn za práci, sociální péče, péče o pracovní podmínky ţen a mladistvých, právní ochrany mateřství, péče o rodinu a děti a pro další otázky mzdové a sociální politiky. ŠERÁ, Dagmar. Úřad práce jako územně dekoncentrovaný orgán státní správy. 2010. S. 7. Písemná esej do předmětu „Organizace veřejné správy“. Masarykova univerzita, Právnická fakulta.

27

K hlavním úkolům v této oblasti patří především vydávání prováděcích předpisů, metodických pokynů a výkladových stanovisek k zákonu o SSP.54 MPSV je rovněţ správcem informačního systému o dávkách SSP a jejich výši, o poţivatelích těchto dávek a ţadatelích o tyto dávky a osobách s nimi společně posuzovaných. Veškeré údaje, které jsou vedeny v tomto informačním systému, jsou od 1. 1. 2012 součástí tzv. Jednotného informačního systému práce a sociálních věcí, jehoţ hlavním úkolem je zajištění vyšší efektivity při správě a distribuci sociálních dávek, a jehoţ správcem je rovněţ MPSV. Součástí Jednotného informačního systému práce a sociálních věcí jsou nejen údaje z informačního systému o dávkách SSP, ale i údaje z informačních systémů o pomoci v hmotné nouzi, o příspěvku na péči, o dávkách pro osoby se zdravotním postiţením a v oblasti státní politiky zaměstnanosti. Kromě toho MPSV také zajišťuje pro provádění zákona o SSP aplikační program automatizovaného zpracování údajů, potřebný pro rozhodování o dávkách, jejich výplatu a jejich kontrolu a poskytuje tento aplikační program krajským pobočkám Úřadu práce ČR. Jak jiţ bylo uvedeno v předchozí kapitole - s účinností od 1. 1. 2012 je MPSV namísto krajských úřadů odvolacím orgánem v oblasti SSP.55 Z mého subjektivního pohledu lze změnu odvolacího orgánu povaţovat za správný počin, neboť předchozí začlenění krajských úřadů, jako samosprávných orgánů, mezi vykonavatele státní správy v oblasti SSP nebylo zcela optimální a v konečném důsledku vedlo jak k neefektivnosti řízení, tak i k nejednotnosti v rozhodování v celostátním měřítku v oblasti SSP. Problém spočíval především ve vymezení působnosti krajských úřadů, kterým dle právní úpravy účinné do 31. 12. 2011 bylo svěřeno nejen přezkoumávání rozhodnutí, vydaných v rámci správního řízení ve věcech SSP, ale i působnost metodická, kdy krajské úřady měly na úseku SSP poskytovat krajským pobočkám Úřadu práce ČR odbornou a metodickou pomoc, a působnost kontrolní, kdy krajské úřady vykonávaly kontrolu jejich činnosti. Zákon o SSP ani jiný právní předpis však krajským úřadům nesvěřoval působnost řídící (coţ by ani dost dobře nešlo, neboť jde o orgán samosprávy), či činnost koordinační.56 Domnívám se, ţe jak z hlediska efektivity řízení, tak i z hlediska jednotnosti rozhodování bylo zcela nevyhovující, ţe orgán druhoinstanční nebyl ve vztahu k orgánu prvoinstančnímu zároveň i orgánem řídícím. Toto uspořádání přinášelo jakousi „dvojkolejnost informačních toků“, kdy orgán prvního stupně získával informace ze dvou různých zdrojů - v prvém případě v rámci metodického a přezkumného působení od orgánu druhoinstančního a ve druhém případě od orgánu řídícího. V konečném důsledku 54 55 56

Např. dle § 5 odst. 7 písm. b) zákona o SSP vyhlašuje MPSV sdělením částku odpovídající 50 % průměrné měsíční mzdy v národním hospodářství za kalendářní rok, která je potřebná pro účely určení rozhodného příjmu. Viz ustanovení § 71 odst. 1 zákona o SSP. Viz ustanovení § 71 a § 73b zákona o SSP, ve znění účinném do 31. 12. 2011.

28

takové řešení vedlo nejen k nedostatečné koordinaci činností v rámci ČR v oblasti SSP (či dokonce k absenci koordinace), ale i k nejednotnosti v rozhodování v této oblasti, např. v odlišném výkladu a aplikaci sporných ustanovení zákona o SSP, neboť výklad i aplikaci citovaného zákona bylo v celostátním měřítku velmi obtíţné sjednotit. Sjednocení nebylo často moţné ani prostřednictvím krajských úřadů, neboť jimi poskytované informace v rámci metodického působení, byly-li vůbec poskytovány, měly charakter pouze doporučení, nikoliv charakter řídících aktů.57 6.1.2

Úřad práce České republiky

Úřad práce ČR se sídlem v Praze je správním úřadem s celostátní specializovanou působností, jehoţ specializovaná věcná působnost je vymezena především zákonem o Úřadu práce ČR.58 Z hlediska organizačního se Úřad práce ČR člení na generální ředitelství, krajské pobočky a pobočku pro hlavní město Prahu (dále jen „krajské pobočky“). Územní působnost krajských poboček je shodná s územními obvody krajů podle zvláštního zákona.59 Součástí krajských poboček jsou tzv. kontaktní pracoviště, součástí kontaktních pracovišť potom mohou být tzv. detašovaná pracoviště či výjezdní pracoviště.60 Z hlediska sloţení správního orgánu a způsobu jeho rozhodování se obdobně jako u MPSV uplatňuje tzv. monokratický princip, kdy pravomoc rozhodovat je svěřena generálnímu řediteli, který stojí v čele Úřadu práce ČR a řídí jej, z hlediska ustanovování se uplatňuje tzv. princip jmenovací, kdy generálního ředitele jmenuje a odvolává ministr práce a sociálních věcí. Krajskou pobočku řídí krajský ředitel. Bliţší podmínky organizačního uspořádání Úřadu práce ČR stanoví statut a organizační řád, které vydává generální ředitel s předchozím písemným souhlasem ministra práce a sociálních věcí.61 Nejen na úseku SSP, ale i v jiných oblastech, v nichţ Úřad práce ČR plní úkoly, deleguje tento správní orgán svoji pravomoc na krajské pobočky, potaţmo na jejich kontaktní pracoviště.62 57 58

59

60 61 62

ŠERÁ, Dagmar. Úřad práce jako územně dekoncentrovaný orgán státní správy. 2010. S. 9 - 10. Písemná esej do předmětu „Organizace veřejné správy“. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. Tímto zákonem je stanoveno, ţe Úřad práce ČR plní úkoly v oblastech zaměstnanosti, ochrany zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele, SSP, dávek pro osoby se zdravotním postiţením, příspěvku na péči a inspekce poskytování sociálních sluţeb a pomoci v hmotné nouzi, a to v rozsahu a za podmínek stanovených příslušnými právními předpisy, které výše uvedené oblasti státní správy upravují (§ 4 zákona o Úřadu práce ČR). Ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků a o změně ústavního zákona České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění ústavního zákona č. 176/2001 Sb. a ústavního zákona č. 135/2011 Sb. Dle organizačního řádu Úřadu práce ČR má Úřad práce ČR celkem 14 krajských poboček, jejichţ součástí je celkem 231 kontaktních pracovišť. Viz ustanovení § 1 a násl. zákona o Úřadu práce ČR. Organizační řád Úřadu práce České republiky, str. 1, 17 - 18, 27 - 29.

29

Na základě organizačního řádu krajské pobočky plní v oblasti SSP zejména úkoly koncepčního a strategického charakteru, koordinují a metodicky řídí činnost kontaktních pracovišť v rámci daného kraje. Za tím účelem vydávají různé interní normy a řídící akty směrnice, organizační opatření, příkazy, rozhodnutí či sdělení. Krajské pobočky rovněţ zpracovávají statistiky, analýzy a rozbory v dané oblasti a poskytují podklady generálnímu ředitelství, popř. MPSV. Kontaktní pracoviště na úseku SSP dle organizačního řádu zajišťují prvotní základní konzultační činnost, poskytují sociálně-právní poradenství v této oblasti a především plní úkoly správního orgánu prvního stupně, tzn. ţe přijímají a kontrolují ţádosti včetně jejich náleţitostí, zahajují správní řízení z moci úřední a rozhodují ve správním řízení. Kontaktní pracoviště dále zajišťují agendu v oblasti SSP pro občany EU a rozhodují, který stát je příslušný k výplatě tzv. rodinných dávek - za tímto účelem spolupracují s příslušnými orgány v rámci EU (k tomu podrobněji v kap. 9). Za účelem zvýšení komfortu klientů z hlediska územní dostupnosti mohou vznikat zpravidla po dohodě s obcí či jiným orgánem veřejné správy - jako součásti kontaktních pracovišť tzv. detašovaná pracoviště či výjezdní pracoviště. I na těchto pracovištích by měly být pro klienty zajištěny veškeré sluţby, které je Úřad práce ČR povinen poskytovat. 6.2

Oprávněná osoba

Oprávněná osoba je fyzická osoba, které vzniká na dávku SSP nárok - má tedy na ni právo. Kdo můţe být oprávněnou osobou, vymezuje zákon o SSP jednak obecně pro všechny druhy dávek,63 a jednak ve vztahu ke kaţdé jednotlivé dávce. Obecně můţe být oprávněnou osobou pouze fyzická osoba (dále jen "osoba"), která je občanem ČR, jestliţe tato osoba (a u dávek poskytovaných v závislosti na výši příjmu v rodině i tzv. osoby společně s ní posuzované) je na území ČR hlášena k trvalému pobytu podle zvláštního právního předpisu,64 nebo fyzická osoba, která sice není občanem ČR, ale má na území ČR trvalý pobyt podle zvláštního právního předpisu,65 za předpokladu, ţe všechny výše uvedené osoby mají na území ČR bydliště. Podmínka bydliště bude splněna zejména tehdy, pokud se zde osoba „dlouhodobě zdržuje, vykonává zde výdělečnou činnost, žije zde s rodinou, plní zde povinnou školní docházku nebo se zde soustavně připravuje na budoucí povolání, popřípadě existují jiné 63 64 65

Viz ustanovení § 3 zákona o SSP. Viz ustanovení § 10 a 10a zákona č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů (zákon o evidenci obyvatel), ve znění pozdějších předpisů. Viz ustanovení § 76 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů, a ustanovení § 66 aţ 68, § 87g a § 87h zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých, ve znění pozdějších předpisů.

30

významné důvody, zájmy či aktivity, jejichž vzájemná souvislost dokládá sepětí této osoby s Českou republikou.“66 Dle mého názoru je zakotvení zákonné podmínky bydliště na území ČR, jakoţto nezbytné podmínky nároku na dávku SSP, pozitivní legislativní změnou. Do 31. 12. 2011 se podmínka bydliště totiţ zjišťovala jen v případech, kdy šlo o vztahy, které byly upraveny přímo pouţitelným předpisem Evropských společenství v oblasti tzv. rodinných dávek - nikoliv však pro posouzení nároku na dávku, ale pro určení kompetentní instituce k vyplácení rodinných dávek. Vyţadování podmínky bydliště jen v případech, kdy se vedle zákona o SSP současně aplikoval i příslušný předpis Evropských společenství nezřídka vedlo k tomu, ţe se dostávali do nerovného postavení občané ČR, kteří na území ČR neměli ani bydliště ani ţádnou ekonomickou aktivitu (ani jejich rodinný příslušník), ale měli zde trvalý pobyt, přičemţ jejich bydliště či ekonomická aktivita byla v některém státě EU a kterým z tohoto důvodu nebylo moţné některé dávky SSP na území ČR poskytovat (a to i přesto, ţe zákonem o SSP vymezené podmínky nároku na dávky splnili), s občany ČR ve stejném postavení (tzn. bez bydliště a ekonomické aktivity v ČR), kteří měli faktické bydliště, popř. i ekonomickou aktivitu, mimo státy EU (např. v USA) a kterým při splnění zákonem o SSP stanovených podmínek byly dávky vypláceny. Zákon o SSP vymezuje i výjimky, kdy se obecná podmínka trvalého pobytu (nikoliv bydliště) na území ČR nevyţaduje. Jde zejména o případy, kdy cizinci na území ČR pobývají dlouhodobě, avšak nemají zde trvalý pobyt, dále o případy, kdy by vyţadování splnění výše uvedené podmínky bylo nepřiměřené nebo naopak, kdy je v zájmu ČR, aby se na území ČR konkrétní cizinci zdrţovali, a proto je i ţádoucí, aby jim byly ze systému SSP poskytnuty dávky za stejných podmínek jako občanům ČR.67 Vzhledem k různorodosti sociálních situací v jednotlivých rodinách zákon o SSP také připouští, aby v případě, kdy není splněna podmínka trvalého pobytu - a zároveň nejde ani o případ, kdy se splnění podmínky trvalého pobytu nevyţaduje - byla dána moţnost v odůvodněných případech podmínku trvalého pobytu prominout. Ve vztahu k jednotlivým dávkám zákon o SSP vymezuje další zvláštní podmínky, které musí fyzická osoba splnit, aby ji vznikl nárok na dávku, tedy aby se stala oprávněnou osobou. 6.3

Osoba společně posuzovaná

Osoba společně posuzovaná je fyzická osoba, která je v určitém vztahu k oprávněné osobě, resp. tvoří s oprávněnou osobou rodinu. Správné vymezení okruhu osob společně 66 67

Viz ustanovení § 5 odst. 6 zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů. Viz ustanovení § 3 odst. 2 a 4 zákona o SSP.

31

posuzovaných s oprávněnou osobou - tedy rodiny - má význam zejména u dávek testovaných, neboť u těchto dávek se příjem rozhodný pro přiznání dávek stanoví jako měsíční průměr příjmů rodiny připadajících na rozhodné období.68 Vymezení těch osob, které se za rodinu povaţují, je velmi důleţité i u rodičovského příspěvku, neboť u této dávky je dítětem zakládajícím nárok na rodičovský příspěvek tzv. nejmladší dítě v rodině. Zákon o SSP jinak definuje okruh společně posuzovaných osob pro nárok na přídavek na dítě, porodné a rodičovský příspěvek a jiným způsobem pro nárok na příspěvek na bydlení. 69 Okruh společně posuzovaných osob je třeba vţdy zvaţovat ve vztahu ke konkrétní oprávněné osobě, přičemţ není rozhodující, zda tyto osoby ţijí v jednom domě a mají shodnou adresu bydliště a trvalého pobytu či nikoliv.70 Obecně jsou společně posuzovanými osobami nezaopatřené děti, rodiče nezaopatřených dětí, manţel, partner nebo druh a druţka, pokud s oprávněnou osobou spolu trvale ţijí a společně uhrazují náklady na své potřeby. V některých případech platí ze zákona o SSP nevyvratitelná domněnka, ţe osoby spolu vţdy trvale ţijí a společně uhrazují náklady na své potřeby - tedy vedou společnou domácnost.71 Tato domněnka platí v případě, kdy jde o nezletilé nezaopatřené dítě a jeho rodiče (nejsou-li rodiče rozvedeni), dále jde-li o zletilé nezaopatřené dítě a jeho rodiče, jestliţe rodiče a dítě jsou v témţe bytě hlášeni k trvalému pobytu a také v případě, kdy se jedná o manţele či partnery ţijící v registrovaném partnerství. Za rodiče je povaţována i osoba, které byly nezaopatřené děti svěřeny do péče nahrazující péči rodičů na základě rozhodnutí příslušného orgánu,72 manţel, partner rodiče nebo uvedené osoby, vdovec nebo vdova po rodiči nebo uvedené osobě a druh (druţka) rodiče nebo uvedené osoby. Pro účely příspěvku na bydlení se za rodinu povaţují všechny osoby (s výjimkami uvedenými v zákoně o SSP), které jsou v bytě, na který je uplatněn nárok na příspěvek na bydlení, hlášeny k trvalému pobytu. 6.4

Další subjekty ve státní sociální podpoře

Při výkonu státní správy na úseku SSP vystupuje celá řada dalších subjektů - státních orgánů, fyzických či právnických osob, které orgánům SSP poskytují důleţité informace, nezbytné pro rozhodování v oblasti SSP. Tyto subjekty jsou povinny na výzvu příslušného orgánu SSP, 68 69 70 71 72

Viz ustanovení § 4 - 5 a § 7 zákona o SSP. Viz ustanovení § 7 zákona o SSP. Obdobně téţ rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 6. 2. 2002, sp. zn. 1 A 7/2000. Domácnost definuje ustanovení § 115 zákona č. 40/1964, občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. Viz ustanovení § 7 odst. 10 a 11 zákona o SSP.

32

který o dávce rozhoduje nebo ji vyplácí, nebo na poţádání ţadatele o dávku a osoby společně posuzované, sdělit údaje rozhodné pro nárok na dávku, její výši nebo výplatu. V souvislosti s rostoucí elektronizací veřejné správy komunikují orgány SSP s jinými správními orgány povětšinou elektronicky, kdy si buď přímo v jejich agendových informačních systémech zjišťují potřebné informace, k nimţ mají přístup, nebo je jim tato informace poskytována na základě elektronického dotazu. V ostatních případech se orgány SSP dotazují u ostatních správních orgánů potřebných informací písemně zpravidla prostřednictvím datových schránek.73 Pokud jde o další fyzické a právnické osoby - nejčastěji půjde o zaměstnavatele, školy a zdravotní pojišťovny, kterých se orgány dotazují na informace nezbytné pro rozhodování.

73

Dle ustanovení § 50 zákona o SSP je podmínkou nároku na výplatu dávky písemný souhlas oprávněné osoby a společně s ní posuzovaných osob s tím, aby státní orgány a další právnické a fyzické osoby uvedené skutečnosti orgánům SSP sdělily. Téměř od samotného počátku existence dávkového systému SSP orgány státní správy - orgány SSP, finanční úřady, okresní správy sociálního zabezpečení, katastrální úřady aj. - mezi sebou komunikují elektronicky a poskytují tak orgánu SSP všechny skutečnosti rozhodné pro nárok na dávku a její výši, kterými tyto jednotlivé orgány disponují, elektronicky tak, aby tyto údaje, i přesto ţe jsou náleţitostmi ţádosti, nemusel zjišťovat ţadatel. Naplnila se tak nosná myšlenka při zavádění dávkového systému SSP, a sice ţe „obíhat bude nikoliv klient, ale formulář.“

33

7

Správní řízení ve věcech státní sociální podpory

Obecně správní řízení (namísto „správní řízení“ dále téţ jen „řízení“) představuje nejfrekventovanější a nejtypičtější procedurální postup, který se v souvislosti s aplikací správního práva hmotného ve veřejné správě realizuje. V odborné literatuře se vyskytuje celá řada různých definic,74 které vymezují nejen samotný pojem správního řízení, ale i jeho jednotlivé fáze. Výstiţná definice správního řízení je upravena i v samotném právním předpise, jenţ v obecné rovině tento procedurální postup upravuje, tj. ve správním řádu: „Správní řízení je postup správního orgánu, jehož účelem je vydání rozhodnutí, jímž se v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo jímž se v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá.“75 Z citované definice je patrné, ţe cílem tohoto procesními normami upraveného postupu je vydání správního rozhodnutí jakoţto meritorního rozhodnutí, jimţ správní orgán rozhoduje ve věci samé, čili je jakýmsi „výsledným produktem“ správního řízení. Kromě meritorních rozhodnutí správní řád vymezuje i další individuální správní akty, tzv. procesní rozhodnutí (nejčastěji pojmenovaná jako usnesení), prostřednictvím kterých správní orgán můţe, resp. v zákonem stanovených případech je povinen rozhodovat i v průběhu správního řízení o procedurálních otázkách. Správní řízení, jakoţto postup směřující k vydání rozhodnutí konstitutivní či deklaratorní povahy, je upraveno obecně správním řádem, s moţnými odchylkami stanovenými zvláštními zákony, upravujícími rozličnou oblast působnosti veřejné správy.76 Správní řád má ve vztahu k těmto zvláštním právním předpisům subsidiární působnost (lex specialis derogat generali), tzn., ţe se pouţije v případě, kdy zvláštní právní předpis nestanoví jinak.77 Zcela zvláštní vztah má správní řád potom k těm procedurálním postupům správních orgánů, v nichţ je pouţití správního řádu vyloučeno - správní řád totiţ stanoví, ţe se „základní zásady činnosti

74

75

76

77

Např. dle P. Průchy je správní řízení „procesními normami správního práva upravený postup správních orgánů, jehož cílem je, vždy v konkrétní věci, vydání správního rozhodnutí jakožto individuálního správního aktu, přičemž součástí tohoto postupu je dále i řízení přezkumné, na nějž v jistém smyslu a za zákonem stanovených podmínek navazuje i řízení exekuční“ (SKULOVÁ, S. et al. Správní právo procesní. Plzeň : Aleš Čeněk, 2008. s. 27). Viz ustanovení § 9 správního řádu. Ve smyslu ustanovení § 1 odst. 1 správního řádu se legislativní zkratkou „správní orgán“ rozumí orgány moci výkonné, orgány územních samosprávných celků (tj. obcí a krajů) a jiných orgánů, právnických a fyzických osob, pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy. Správní řád se vztahuje na postup orgánů moci výkonné, orgánů územních samosprávných celků a jiných orgánů, právnických a fyzických osob, pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy. Naopak se správní řád nepouţije pro občanskoprávní, obchodněprávní a pracovněprávní úkony prováděné správními orgány a na vztahy mezi orgány téhoţ územního samosprávného celku při výkonu samostatné působnosti (§ 1 odst. 1 a 3 správního řádu). Kromě obecné zásady subsidiarity vymezené v ustanovení § 1 odst. 1 správního řádu - „Tento zákon nebo jeho jednotlivá ustanovení se použijí, nestanoví-li zvláštní zákon jiný postup.“ - vztahuje správní řád tuto zásadu i na právní předpisy, které nabyly účinnosti před 1. 1. 2006 - viz ustanovení § 180 odst. 1 správního řádu.

34

správních orgánů použijí při výkonu veřejné správy i v případech, kdy zvláštní zákon stanoví, že se správní řád nepoužije, ale sám úpravu odpovídající těmto zásadám neobsahuje.“78 Pouţití správního řádu a princip subsidiarity se uplatní i v případě správního řízení ve věcech SSP. Ačkoliv zákon o SSP výslovně na uţití správního řádu neodkazuje,79 lze jeho obecné pouţití vysledovat - jak bylo naznačeno výše - přímo ve správním řádu, v ustanoveních vymezující působnost tohoto právního předpisu. Vzhledem k tomu, ţe zákon o SSP kromě hmotněprávních, organizačních a sankčních norem, upravujících oblast SSP, obsahuje i právní normy procesní, jde v případě řízení ve věcech SSP o tzv. zvláštní správní řízení, kdy je primárně postupováno dle zákona o SSP, a subsidiárně, tzn. v procesních otázkách, jejichţ úprava v zákoně o SSP absentuje, resp. není upravena odchylně dle správního řádu.80 Ve světle výše uvedené definice správního řízení je rovněţ účelem řízení ve věcech SSP vydání individuálního správního aktu konstitutivní či deklaratorní povahy. S ohledem na ustanovení § 49 odst. 1 a 2 zákona o SSP, kdy „nárok na dávku vzniká dnem splnění všech podmínek stanovených tímto zákonem a nárok na výplatu dávky vzniká splněním podmínek stanovených tímto zákonem pro vznik nároku na dávku a na její výplatu a podáním žádosti o přiznání dávky,“ bude mít většina meritorních rozhodnutí deklaratorní povahu, tzn. ţe orgán SSP při splnění či nesplnění zákonných podmínek nároku na dávku pouze prohlašuje, ţe jmenovitě určená osoba nárok na dávku má, resp. při nesplnění zákonných podmínek nemá. Rozhodnutí konstitutivní povahy však zcela vyloučeno není - za takové rozhodnutí lze označit např. rozhodnutí o povinnosti vrátit přeplatek dávky SSP či rozhodnutí o přestupku. 7.1

Subjekty správního řízení

Obecně označení subjekty správního řízení se vztahuje na nositele procesních práv a procesních povinností, kteří mají rozhodující vliv na průběh a výsledek správního řízení.

78 79

80

Viz ustanovení § 177 odst. 1 správního řádu. Ustanovení § 73 zákona o SSP, které přímo odkazovalo na pouţití správního řádu - „v řízení podle tohoto zákona se postupuje podle obecných předpisů o správním řízení, pokud se v tomto zákoně nestanoví jinak“ - pozbylo účinnosti k 31. 12. 2011. Domnívám se, ţe vzhledem k právní úpravě působnosti správního řádu bylo zakotvení subsidiarity v zákoně o SSP nadbytečné. Skutečnost, ţe se rozhodnutí v oblasti SSP vydávají ve správním řízení, vyplývá mj. i z ustanovení § 71 zákona o SSP, který upravuje věcnou příslušnost v případě přezkumu správních rozhodnutí: „Rozhodnutí vydaná podle tohoto zákona ve správním řízení krajskými pobočkami Úřadu práce přezkoumává Ministerstvo práce a sociálních věcí.“ SKULOVÁ, S. et. al. Správní právo procesní. 1. vyd. Plzeň: Nakladatelství Aleš Čeněk, 2008. s. 28 - P. Průcha zde uţívá pojem zvláštní správní řízení pro správní řízení, jejichţ úprava je výrazem kombinace obecné úpravy správního řízení a odchylek od něj, s předností úpravy zvláštní a tzv. subsidiárním ("podpůrným") vyuţitím správního řádu."

35

Subjektem správního řízení ve věcech SSP je na jedné straně vţdy věcně a místně příslušný správní orgán, který vykonává státní správu ve věcech SSP, a na straně druhé účastníci řízení. Kromě výše uvedených subjektů se v řízení ve věcech SSP mohou vyskytovat i další subjekty - tzv. osoby zúčastněné na řízení, jako jsou např. zástupci účastníků řízení, svědci a tlumočníci. Tyto subjekty však uţ nelze označit za subjekty řízení, protoţe vlastním jménem nemohou řízení ovlivňovat, nehájí své zájmy a nejsou nositeli procesních práv a povinností ve vztahu k řízení.81 7.1.1

Věcně a místně příslušný správní orgán

Určení věcné a místní příslušnosti správního orgánu je pro správní řízení velmi důleţité věcná příslušnost určuje, který typ správního orgánu je příslušný k vedení řízení a rozhodnutí ve věci v prvním stupni a rovněţ který typ správního orgánu je příslušný rozhodnout v řízení odvolacím. Místní příslušnost potom určuje, který z věcně příslušných správních orgánů je z hlediska své územní působnosti konkrétně příslušný k vedení řízení a rozhodnutí ve věci. Věcná příslušnost Úřadu práce ČR k řízení ve věcech SSP vyplývá jednak ze zákona o Úřadu práce ČR, který vymezuje oblasti, v nichţ plní Úřad práce ČR úkoly a zároveň i stanoví, prostřednictvím které organizační jednotky z hlediska vnitřní organizační struktury rozhoduje ve správním řízení v prvním stupni a který správní orgán je orgánem odvolacím,82 a jednak ze zákona o SSP, který uţ jen ve vztahu k oblasti SSP vymezuje jako orgány rozhodující o dávkách SSP krajské pobočky, přičemţ rozhodnutí jimi vydaná jsou přezkoumatelná MPSV.83 Vzhledem k organizační struktuře Úřadu práce ČR se v této souvislosti nabízí otázka, proč není odvolacím orgánem namísto MPSV přímo generální ředitelství Úřadu práce ČR, kdyţ v prvním stupni v oblasti SSP rozhodují toliko krajské pobočky. Tato moţnost byla zákonodárcem vyloučena jak zákonem o SSP, tak i ustanovením § 5 zákona o Úřadu práce ČR, neboť toto ustanovení vymezuje generální ředitelství jako orgán prvoinstanční. Domnívám se, ţe důvodem pro takto vymezené instanční vztahy je především snaha o to, aby MPSV jakoţto orgán, který usměrňuje a kontroluje výkon státní 81

82

83

HENDRYCH, D. et al. Správní právo. Obecná část. 7. vydání. Praha: C.H.Beck 2009. str. 388 - Vopálka zde příkladmo jmenuje jako tzv. osoby zúčastněné na řízení i znalce. Ačkoliv znalce jako osoby zúčastněné na řízení ve věcech SSP zcela vyloučit nelze, bude jejich účast v tomto řízení de facto výjimečná. Dle ustanovení § 5 zákona o Úřadu práce ČR rozhoduje Úřad práce ČR ve správním řízení v prvním stupni prostřednictvím krajských poboček a generálního ředitelství a o odvolání proti rozhodnutí rozhoduje ministerstvo. Jde-li však o řízení ve věci prominutí podmínky trvalého pobytu, je dána věcná příslušnost přímo MPSV, přičemţ proti jeho rozhodnutí se v této věci jiţ nelze dále odvolat. Viz ustanovení § 66 a § 71 odst. 1 zákona o SSP. Zvlášť je potom řešena příslušnost orgánu SSP, jde-li o řízení o správních deliktech - srov. ustanovení § 65c zákona o SSP (viz kap. 8).

36

správy v oblasti SSP, tak činil jak metodickým řízením, tak i prostřednictvím rozhodování o odvolání.84 Vzhledem k výše uvedené zákonné úpravě a přesně vymezenému předmětu a účelu zákona o SSP by prakticky neměly přicházet v úvahu spory o věcnou příslušnost ve smyslu ustanovení § 133 správního řádu, kdy nelze určit věcnou příslušnost podle zvláštního zákona, dále spory, kdy se za věcně příslušné k vedení řízení v téţe věci povaţuje více správních orgánů, anebo naopak ani jeden z nich. Pokud jde o místní příslušnost krajské pobočky - tato je upravena v zákoně o SSP a řídí se dle místa trvalého pobytu oprávněné osoby.85 V případě, kdy oprávněná osoba na území ČR trvalý pobyt nemá, je k vedení řízení a rozhodnutí ve věci příslušná ta krajská pobočka, v jejímţ územním obvodu je oprávněná osoba hlášena k pobytu.86 V souvislosti s touto speciální úpravou, obsaţenou v zákoně o SSP, bude i v řízeních, v nichţ je účastníkem řízení právnická osoba, místní příslušnosti krajské pobočky určena dle místa trvalého pobytu (pobytu) oprávněné osoby.87 Ačkoliv zákon o SSP vymezuje místní příslušnost na úrovni krajských poboček, fakticky správní řízení provádí a ve věci rozhodují kontaktní pracoviště jakoţto součást příslušné krajské pobočky. Tato speciální úprava místní příslušnosti dává účastníkům řízení poměrně velký prostor k jejich uváţení, které kontaktní pracoviště v rámci krajské pobočky zvolí jako místo podání ţádosti.88 7.1.2

Změna příslušnosti správního orgánu

Stejně jako v případě obecného řízení dle správního řádu, i v řízení ve věcech SSP je teoreticky moţná změna příslušnosti, a to tzv. atrakce, kdy správní řízení, včetně vydání rozhodnutí ve věci, převezme MPSV a rozhodne namísto krajské pobočky, nebo tzv. delegace, kdy MPSV pověří řízením a rozhodnutím jinou krajskou pobočku.89

84 85 86

87

88 89

MPSV je odvolacím orgánem nejen v oblasti SSP, ale i na úseku ostatních agend, které Úřad práce ČR vykonává. Viz ustanovení § 66 odst. 2 zákona o SSP - např. v řízení o přiznání rodičovského příspěvku dle trvalého pobytu pečujícího rodiče. Dle ustanovení § 93 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, mají cizí státní příslušníci povinnost do 3 pracovních dnů ode dne vstupu na území ČR ohlásit místo pobytu na území. Občanům Evropské unie tato povinnost vzniká pouze v případě, kdy bude jejich předpokládaný pobyt delší neţ 30 dnů. Např. v řízení o přeplatku dávky SSP, kde příjemcem této dávky byl ústav (zařízení) pro péči o děti nebo mládeţ a rovněţ tento příjemce nese odpovědnost za vznik přeplatku. Obdobně bude účastníkem řízení o přeplatku právnická osoba tehdy, kdy příjemcem dávky byla sice fyzická osoba, ovšem odpovědnost za přeplatek nese právnická osoba např. zaměstnavatel v důsledku nesprávně osvědčených skutečností, týkajících se výše příjmu. V praxi tak mohou účastníci řízení volit jako místo podání své ţádosti kontaktní pracoviště, které je pro ně z hlediska dostupnosti nejvhodnější, např. kontaktní pracoviště, kde skutečně bydlí, kde pracují, popř. studují. Důvody pro atrakci a delegaci vymezuje v ustanovení § 131 odst. 1, 2 a odst. 4 toliko správní řád.

37

Kromě atrakce a delegace přichází v úvahu i změna příslušnosti krajské pobočky v důsledku tzv. postoupení z důvodu vhodnosti. Před postoupením je postupující krajská pobočka povinna vyţádat si souhlas krajské pobočky, které má být věc postoupena, přičemţ tohoto souhlasu není potřeba v případech, kdy má ţadatel v územním obvodu krajské pobočky, které má být věc postoupena, místo trvalého pobytu, popř. se v tomto územním obvodu zdrţuje (v řízení o ţádosti je postoupení moţné jen na ţádost ţadatele či s jeho souhlasem).90 V oblasti SSP se postoupení z důvodu vhodnosti jeví jako obzvlášť vhodné v případě, kdy dochází ke kumulaci ţádostí o dávky SSP v rámci jedné rodiny, přičemţ jednotlivé oprávněné osoby mají trvalý pobyt v různých správních obvodech.91 Vedle obecných změn místní příslušnosti pro vedení řízení, upravených správním řádem, obsahuje zákon o SSP ještě změnu místní příslušnosti v případě výplaty dávky, tzn. v období, kdy uţ fakticky řízení ve věci přiznání dávky bylo ukončeno a jiţ probíhá samotná výplata dávky. Jestliţe dojde v této době ke změně místa, kde je oprávněná osoba hlášena k trvalému pobytu, zastaví krajská pobočka, která dávku vyplácí, výplatu dávky a předá podklady, na jejichţ základě byla dávka přiznána, místně příslušné krajské pobočce (dle trvalého pobytu oprávněné osoby), která bude ve vyplácení dávky pokračovat.92 7.1.3

Oprávněné úřední osoby a jejich úkony

Řízení ve věcech SSP je ovládáno zásadou písemnosti - tzn., ţe jednotlivé úkony se činí písemně, pokud to nevylučuje povaha věci. Ústní forma úkonu přichází v úvahu pouze tehdy, pokud účastník řízení na písemné formě netrvá. Jednotlivé úkony provádějí tzv. oprávněné úřední osoby - toto jejich oprávnění vyplývá buď přímo z vnitřních předpisů, nebo k němu byly pověřeny vedoucím správního orgánu. Skutečnost, kdo konkrétně danou věc vyřizuje, včetně vydání a podepsání rozhodnutí ve věci, se provede písemný záznam do spisu a na poţádání se o tom účastník řízení informuje. Oprávněné úřední osoby mají povinnost zachovávat mlčenlivost o skutečnostech, o kterých se dozvěděly v souvislosti s řízením a které v zájmu zajištění řádného výkonu veřejné správy nebo v zájmu jiných osob vyţadují, aby zůstaly utajeny. Této povinnosti jsou zproštěny jen z důvodů stanovených zvláštním zákonem nebo na základě výslovného 90 91

92

Viz ustanovení § 131 odst. 5 správního řádu. Např. rodič jakoţto vlastník nemovitosti ţádá o příspěvek na bydlení u krajské pobočky dle místa svého trvalého pobytu, a jeho dítě, které má trvalý pobyt ve správním obdobu jiné krajské pobočky, ţádá o přídavek na dítě u této jiné krajské pobočky (obdobně v případě jakékoliv náhradní rodinné péče, kdy zpravidla dítě, které přichází do náhradní rodiny, má odlišný trvalý pobyt - např. pěstoun a dítě v pěstounské péči mají trvalý pobyt v různých správních obvodech). Viz ustanovení § 58 odst. 2 zákona o SSP.

38

souhlasu osoby, jíţ se předmětná skutečnost dotýká.93 Tato správním řádem obecně vymezená povinnost zachovávat mlčenlivost je v zákoně o SSP dále upřesněna právě ve vztahu k oblasti SSP - je vymezena jako povinnost zachovávat mlčenlivost o všech skutečnostech, se kterými se zaměstnanci seznámili při provádění SSP nebo v přímé souvislosti s ní a oproti správnímu řádu je rozšířena na všechny zaměstnance ČR (nikoliv jen oprávněné úřední osoby) a na celou dobu trvání jejich pracovněprávního vztahu a i po jeho skončení (nikoliv tedy jen na dobu trvání správního řízení). Zproštění uvedené povinnosti přichází v úvahu jen tehdy, učiní-li tak subjekt, v jehoţ zájmu tuto povinnost mají. Na druhou stranu však zákon o SSP výslovně stanoví, kdy jsou orgány SSP povinny sdělovat údaje týkající se oprávněných osob nebo příjemců dávek, státních orgánů nebo jiných fyzických nebo právnických osob, které se při své činnosti dozvědí, jiným subjektům, a to v případě, ţe tak stanoví zvláštní zákon94 nebo zákon o SSP. Zároveň zákon o SSP taxativně vymezuje jak okruh těchto informací, tak i okruh subjektů, kterým jsou orgány SSP povinny tyto údaje na ţádost poskytovat.95 Jiným subjektům by bylo moţné stanovené údaje poskytovat jen se souhlasem těch, kterých se informace týká. Pro fyzické či právnické osoby, které mají vůči oprávněné osobě splatnou pohledávku, má zvláštní význam prolomení povinnosti mlčenlivosti orgánů SSP v případě, kdy tyto fyzické nebo právnické osoby tuto skutečnost prokáţí pravomocným a vykonatelným rozhodnutím. V takovém případě je orgán SSP povinen těmto subjektům písemně sdělit, zda oprávněná osoba je poţivatelem dávky a v jaké výši je tato dávka vyplácena. V souvislosti s členstvím ČR v EU a s tím spojené koordinaci sociálního zabezpečení migrujících osob, je významné i zproštění mlčenlivosti a povinnost poskytovat údaje ze strany orgánů SSP příslušným institucím v cizině, a to údaje nezbytné pro plnění úkolů vyplývajících pro tyto instituce z práva Evropských společenství. Nejen oprávněné úřední osoby, ale jakékoliv osoby, které se bezprostředně podílí na výkonu pravomoci orgánu SSP,96 a rovněţ případní znalci a tlumočníci jsou povinni jednat a 93 94

95

96

Viz ustanovení § 15 správního řádu. Např. zákon č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Z vlastní zkušenosti mohu konstatovat, ţe tento druh poskytovaných informací je nejpočetnější a představuje pro krajské pobočky výraznou administrativní zátěţ. Moţným řešením, které by vedlo k odlehčení této administrativní zátěţe, by bezesporu bylo umoţnění exekutorům získávat potřebné údaje v elektronické podobě způsobem umoţňujícím dálkový přístup přímo z informačního systému o dávkách SSP, jehoţ správcem je MPSV. V současné době MPSV tímto způsobem poskytuje zákonem o SSP stanovené údaje pouze Rejstříku trestů a orgánům zeměměřickým a katastrálním - viz ustanovení § 63 odst. 3 zákona o SSP. Viz ustanovení § 64 zákona o SSP. Do okruhu subjektů patří nejrůznější orgány státní správy i samosprávy, které poskytované informace potřebují pro vlastní plnění zákonem svěřených úkolů - např. orgány sociálního zabezpečení, obecní úřady, krajské úřady, Úřad pro mezinárodněprávní ochranu dětí, správci daně, zdravotní pojišťovny. VEDRAL, J. Správní řád - komentář. Praha: Bova Polygon 2006. s. 126 - 127 - Vedral zde jako osobu, která sice není oprávněnou úřední osobou, ale bezprostředně se podílí na výkonu pravomoci správního orgánu, vymezuje např. osobu, jeţ v rámci správního orgánu doručuje písemnosti.

39

rozhodovat nestranně a zdrţet se takového jednání, které by mohlo důvěru v jejich nestrannost ohrozit. V opačném případě by byl dán důvod k vyuţití tzv. institutu podjatosti, jehoţ důsledkem je vyloučení podjaté osoby, resp. dle ustanovení 14 odst. 1 správního řádu „osoby, o níž lze důvodně předpokládat, že má s ohledem na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům takový zájem na výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat o její nepodjatosti,“ ze všech úkonů v řízení, při jejichţ provádění by mohl být výsledek řízení z jejich strany ovlivněn.97 7.1.4

Účastníci správního řízení

Stejně jako je důleţité správné vymezení věcně a místně příslušného správního orgánu k vedení řízení a rozhodnutí ve věci, je neméně důleţité i správné vymezení osob, které budou tímto rozhodnutím správního orgánu dotčeny, tj. okruh účastníků řízení. Správní řád rozeznává tři skupiny účastníků správního řízení, a to účastníky hlavní (v řízení o ţádosti jsou jimi ţadatel a další dotčené osoby, na které se pro společenství práv nebo povinností s ţadatelem musí vztahovat rozhodnutí správního orgánu), účastníci dotčení (bez ohledu na způsob zahájení řízení jsou jimi dotčené osoby, pokud mohou být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech) a účastníci, o nichţ to stanoví zvláštní zákon.98 Pokud jde o okruh účastníků v řízení o dávku, má zákon o SSP speciální úpravu, která má před správním řádem přednost. Zákon o SSP v ustanovení § 68c taxativně vymezuje, kdo se v řízení o dávku SSP povaţuje za účastníka řízení, a to ve vztahu k jednotlivým typům řízení, přičemţ je nerozhodné, zda jde o řízení zahajované na ţádost ţadatele či z moci úřední. V řízení o dávku SSP jsou za účastníky řízení povaţováni oprávněná osoba a příjemce dávky.99 V řízení o přeplatku na dávce SSP je vedle oprávněné osoby a příjemce dávky účastníkem řízení i ten, komu má být povinnost přeplatek dávky SSP uhradit stanovena. V případě řízení o ustanovení zvláštního příjemce je vedle oprávněné osoby a příjemce dávky účastníkem řízení i fyzická nebo právnická osoba, která se má stát zvláštním příjemcem. Ačkoliv zákon o SSP má - pokud jde o účastníky řízení - vlastní právní úpravu, nevyčerpává tato úprava všechny vztahy, které se v oblasti SSP realizují. V případě řízení o 97 98 99

Předpoklad podjatosti v řízení ve věcech SSP by byl naplněn zejména v případech, kdy by pracovník orgánu SSP činil úkony v řízení, v němţ by měl postavení oprávněné osoby či příjemce dávky nebo by byl osobou společně posuzovanou. SKULOVÁ, S. et al. Správní právo procesní. Plzeň : Aleš Čeněk, 2008, s. 102 - 105. Domnívám se, ţe pouţití pojmu oprávněná osoba a příjemce dávky jakoţto účastníků řízení v řízení o přiznání dávky, kdy není do rozhodnutí orgánu SSP zřejmé, zda nárok na dávku vznikne či nikoli, není příliš vhodné. Chápeme-li oprávněnou osobu jako osobu, která splnila zákonné podmínky nároku na dávku, a má tudíţ na tuto dávku nárok, a příjemce dávky jako osobu, která dávku přijímá, pak logicky ve správním řízení o ţádosti, kdy nárok na dávku ţadateli nevznikne, ţádných takových osob není.

40

přestupku je vymezení toho, kdo je účastníkem řízení, upraveno v zákoně č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o přestupcích“), a je jím obviněný z přestupku.100 V případě řízení o správním deliktu právnických osob a podnikajících fyzických osob101 je okruh účastníků řízení vymezen přímo správním řádem.102 7.1.4.1 Procesní způsobilost Procesní způsobilost neboli způsobilost vlastními úkony nabývat práv a brát na sebe povinnosti se v obecném správním řízení odvíjí od způsobilosti k právním úkonům ve smyslu ustanovení § 8 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, kdy „způsobilost fyzické osoby vlastními právními úkony nabývat práv a brát na sebe povinnosti vzniká v plném rozsahu zletilostí,“ přičemţ zletilosti se nabývá dovršením osmnáctého roku. „Před dosažením tohoto věku se zletilosti nabývá jen uzavřením manželství a takto nabytá zletilost se neztrácí ani zánikem manželství ani prohlášením manželství za neplatné. Nezletilí mají způsobilost jen k takovým právním úkonům, které jsou svou povahou přiměřené rozumové a volní vyspělosti odpovídající jejich věku.“ Obecné správní řízení stanoví správnímu orgánu povinnost postupovat tak, aby v řízení, jehoţ účastníkem je nezletilé dítě, které je schopno formulovat své názory, byl zjištěn názor nezletilého dítěte ve věci, přičemţ dítě můţe být vyslyšeno přímo, nebo prostřednictvím zástupce nebo příslušného orgánu sociálně-právní ochrany dětí.103 Procesní způsobilosti upravená v zákoně o SSP pamatuje toliko na procesní způsobilost oprávněné osoby (nikoliv na jiné osoby, které mohou být vedle oprávněné osoby rovněţ účastníky řízení) a odchylně od správního řádu stanoví rozsah procesní způsobilosti, pokud jde o správní řízení ve věci rodičovského příspěvku a porodného. U obou těchto řízení je přiznána plná procesní způsobilost i nezletilému rodiči staršímu 16 let. U všech ostatních řízení ve věcech SSP je to aţ dovršením zletilosti.104

100 101 102

103

104

Ačkoliv zákon o přestupcích počítá ještě s dalšími moţnými účastníky řízení (poškozený, vlastník věci, navrhovatel) tito se v řízení o přestupcích na úseku SSP neuplatní - srov. ustanovení § 65a zákona o SSP a § 72 zákona o přestupcích. Viz ustanovení § 65c zákona o SSP Viz ustanovení § 27 a § 28 správního řádu. Vzhledem k tomu, ţe řízení o správním deliktu právnických osob a podnikajících fyzických osob bude vţdy zahajováno ex officio, budou účastníkem řízení vţdy tzv. dotčené osoby, které budou konstitutivním rozhodnutím dotčeny. Dle ustanovení § 29 odst. 4 správního řádu je správní orgán povinen přihlíţet k názoru dítěte s přihlédnutím k jeho věku a rozumové vyspělosti. S ohledem na povahu jednotlivých řízení ve věcech SSP si dovedu představit vyuţití tohoto institutu především v řízení o neposuzování osoby jako osoby společně posuzované, kdy se v průběhu řízení zjišťuje faktické souţití a vedení domácnosti osob společně posuzovaných s nezletilým dítětem, jde-li o přídavek na dítě. Vzhledem k tomu, ţe v těchto případech bývá situace mezi rodiči často vztahově a komunikačně vyhrocená, je nutné posuzovat schopnost dítěte formulovat své názory zejména s ohledem na jeho věk a celkovou situaci v rodině a v případě přikročení k zjištění jeho názoru je namístě maximálně citlivý přístup. Viz ustanovení § 67 odst. 4 zákona o SSP.

41

Fyzické osoby, jejichţ způsobilost k právním úkonům byla soudem omezena, nemají procesní způsobilost v rozsahu tohoto omezení a fyzické osoby, které byly způsobilosti k právním úkonům soudem zbaveny, potom procesní způsobilost nemají vůbec. Nicméně je dle správního řádu na zváţení správního orgánu, zda těmto osobám dá příleţitost, aby se k věci v průběhu řízení vyjádřily. Právnická osoba je procesně způsobilá od okamţiku svého vzniku, přičemţ úkony v řízení za tuto osobu činí ten, kdo je k tomu oprávněn v řízení před soudem dle ustanovení § 21 zákona č. 99/1963, občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „občanský soudní řád“), tj. statutární orgán právnické osoby, zaměstnanec právnické osoby, který k tomu byl statutárním orgánem pověřen, vedoucí organizační sloţky, prokurista na základě udělené prokury.105 7.1.4.2 Zastoupení zákonným zástupcem V tom rozsahu, v jakém nemá účastník řízení procesní způsobilost, musí být zastoupen zákonným zástupcem. Pokud účastník řízení nemá procesní způsobilost vůbec, musí být zastoupen zákonným zástupcem v plném rozsahu a v případě omezení procesní způsobilosti, musí být zastupován v rozsahu tohoto omezení. Za zákonného zástupce je v tomto případě povaţován soudem ustanovený opatrovník. V případě nezletilého dítěte je za zákonného zástupce povaţován rodič, dále osvojitelé, soudem ustanovený poručník, jestliţe rodiče dítěte zemřeli, byli zbaveni rodičovské zodpovědnosti, výkon jejich rodičovské zodpovědnosti byl pozastaven nebo nemají způsobilost k právním úkonům v plném rozsahu.106 Vedle výše uvedené obecné úpravy zastoupení počítá zákon o SSP i s dalšími zástupci dítěte. V případě, ţe je dítě jakoţto oprávněná osoba svěřeno na základě rozhodnutí příslušného orgánu do péče jiné osoby, zastupuje toto dítě v řízení o dávkách namísto zákonného zástupce tato osoba a pokud je nezletilé dítě v plném přímém zaopatření ústavu (zařízení) pro péči o děti nebo mládeţ, zastupuje dítě tento ústav (zařízení), avšak pouze v případě, ţe zákonný zástupce, resp. rodič nepoţádal o dávku na základě písemné výzvy krajské pobočky, kterou byl vyzván, aby o dávku pro nezletilé dítě ve lhůtě dvou měsíců ode dne doručení poţádal, nebo v případě, kdy pobyt zákonného zástupce není znám. Domnívám se, ţe zákonem stanovená dvouměsíční lhůta, v níţ má zákonný zástupce (zpravidla

105 106

Viz ustanovení § 29 - § 30 správního řádu. SKULOVÁ, S. et al. Správní právo procesní. Plzeň : Aleš Čeněk, 2008, s. 108 - 113.

42

biologický rodič) povinnost, resp. moţnost107 poţádat o dávku (přídavek na dítě), je nepřiměřeně dlouhá a nemá opodstatněný význam. V případě, ţe je zákonnému zástupci výzva fakticky doručena, tzn. ţe si ji fyzicky převzal a měl moţnost se s jejím obsahem seznámit, nenalézám smysluplný důvod, proč ponechávat tomuto zákonnému zástupci dvouměsíční lhůtu k tomu, aby ţádost o dávku podal.108 Má-li totiţ zákonný zástupce zájem ţádost podat, pravděpodobně tak učiní i v případě stanovení kratší lhůty. Naopak v případě, ţe ţádost o dávku podat nehodlá, dochází v důsledku čekání na marné uplynutí této lhůty ke zbytečnému prodlení v moţném rozhodnutí o ţádosti, kterou jiţ podal (nebo v závislosti na reakci zákonného zástupce podat hodlá) ústav (zařízení), kde je dítě umístěno, potaţmo v prodlení ve výplatě dávky (dítě umístěné v zařízení pro péči o děti nebo mládeţ je posuzováno samostatně, tzn. ţe není zkoumán příjem jiných osob společně posuzovaných a nárok na dávku zpravidla vţdy vzniká). Jako zcela absurdní se zákonná dvouměsíční lhůta jeví v případech, kdy je písemná výzva doručena fikcí,109 tzn., ţe je nade vší pochybnost zřejmé, ţe se rodič s obsahem písemnosti fakticky neseznámil, a je tudíţ pravděpodobné, ţe ţádost o dávku ve stanovené lhůtě nepodá. 7.1.4.3 Zastoupení na základě plné moci a procesní opatrovník Stejně jako v obecném správním řízení, tak i v řízení ve věcech SSP přichází v úvahu další případy, kdy právní úkony nečiní přímo účastník řízení, ale činí tak jiná osoba, a to v případě, kdy je účastník řízení zastoupen na základě plné moci zmocněncem a v případě ustanovení tzv. procesního opatrovníka. Vzhledem k tomu, ţe zákon o SSP nestanoví speciální úpravu těchto institutů, postupuje se v případě jejich uţití dle obecného správního řízení. Institut zastoupení na základě plné moci představuje fakultativní formu zastoupení, tzn., ţe je zcela na účastníku řízení, zda tuto formu zastoupení zvolí či nikoliv. Zastoupení zmocněncem můţe být jen u konkrétního úkonu (např. podání ţádosti o dávku), skupiny úkonů, pro určitou část řízení (např. pro řízení o odvolání), pro celé řízení (např. pro řízení o přeplatku) nebo pro neurčitý počet řízení s určitým předmětem, která budou zahájena v budoucnu (např. pro řízení ve věcech SSP konkrétně vymezené oprávněné osoby). Plná moc, kterou se zmocněnec orgánu SSP prokazuje, musí být udělena písemně, přičemţ není vyţadováno úřední ověření pravosti podpisu zmocnitele (s výjimkou blanketní plné moci), či 107

108 109

I kdyţ zákon o SSP podání ţádosti za dítě umístěné v ústavu rodičem tohoto dítěte přímo nevymezuje jako jeho povinnost, obecně je úkolem rodičem dítěte chránit jeho zájmy (dítěte) - srov. § 31 a násl. zákona č. 94/1963 Sb., o rodině, ve znění pozdějších předpisů. V ostatních případech zákon o SSP obecně stanoví ke splnění povinnosti osmidenní lhůtu (viz ustanovení § 61 odst. 1 a 2 zákona o SSP). Viz ustanovení § 24 odst. 1 správního řádu.

43

ústně do protokolu. V řízení vţdy jedná zmocněnec jménem svého zmocnitele a na základě úkonů zmocněnce potom vznikají práva a povinnosti přímo zmocniteli.110 Výběr zmocněnce je zcela na zváţení samotného účastníka řízení, přičemţ jeho výběr není limitován ani občanstvím zmocněnce, ani jeho místem pobytu. Účastník řízení je tak oprávněn si za zmocněnce zvolit - a orgán SSP je povinen k této plné moci přihlíţet - i cizího státního příslušníka, pokud bude procesně způsobilý a zároveň má takové jazykové schopnosti, pro které nebudou vznikat komunikační problémy mezi zmocněncem a orgánem SSP.111 Neakceptování plné moci orgánem SSP by přicházelo v úvahu pouze ve zcela výjimečných případech (ultima ratio), kdy by bylo nepochybné, ţe v daném případě došlo ke zneuţití práva na zastoupení ze strany účastníka řízení např. tím, ţe si účastník řízení zvolil jako svého zástupce osobu ze zahraničí s cílem zmařit a paralyzovat správní řízení, v důsledku čehoţ by nakonec mohlo dojít např. k uplynutí prekluzívní lhůty, v níţ lze přeplatek vymáhat.112 Zastoupení procesním opatrovníkem představuje nikoliv fakultativní zastupování, nýbrţ obligatorní zastupování, a to v případě, kdy je účastníku řízení ustanoven orgánem SSP opatrovník. Správní řád taxativně vymezuje okruh případů, kdy je povinností správního orgánu, potaţmo i orgánu SSP, procesního opatrovníka ustanovit.113 Ustanovení procesního opatrovníka účastníku v řízení ve věcech SSP můţe přicházet v úvahu ve všech případech vymezených správním řádem - někdy častěji, jindy méně, snad jen s výjimkou případu, kdy obecně je správní orgán povinen ustanovit opatrovníka osobám, které nejsou známy, tzn. kdy není známa identita účastníka řízení. Z povahy SSP jakoţto dávkového systému plyne, ţe samotné řízení o přiznání dávky lze zahájit toliko na základě ţádosti, jejíţ nezbytnou náleţitostí je mj. i vymezení účastníka (účastníků) řízení a v případě absence této správním řádem předepsané náleţitosti ţádosti je ţadatel povinen ji doplnit, resp. nedostatky odstranit. Správní řízení o přiznání dávky je tedy prvotní řízení, které vymezuje okruh účastníků řízení, od nichţ se potom odvíjí i okruh účastníků řízení v případě jiných typů správních řízení zahajovaných v budoucnu, které souvisí s konkrétní dávkou konkrétní rodiny (např. řízení o změně výše dávky, řízení o zastavení výplaty, řízení o odnětí dávky). Z hlediska uţití institutu procesního opatrovníka je zcela zásadní otázkou - koho tímto opatrovníkem ustanovit. Z ustanovení § 32 odst. 4 a 7 správního řádu plyne, ţe „opatrovníkem lze ustanovit toho, u koho je osoba, jíž se opatrovník ustanovuje, v péči, anebo

110 111 112 113

Viz ustanovení § 33 a § 34 správního řádu. Dle ustanovení § 16 odst. 1 správního řádu se v řízení jedná v českém jazyce. Účastníci řízení mohou jednat a písemnosti mohou být předkládány i v jazyce slovenském. Obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 5. 2011, sp. zn. 1 As 27/2011. Viz ustanovení § 32 odst. 2 správního řádu.

44

jinou vhodnou osobu, přičemž opatrovníkem nelze ustanovit osobu, o níž lze mít důvodně za to, že má takový zájem na výsledku řízení, který odůvodňuje obavu, že nebude řádně hájit zájmy opatrovance,“ a rovněţ dbát o ochranu práv nebo zájmů opatrovance.114 Posouzení otázky, kdo je z hlediska ochrany práv a hájení zájmů opatrovance tzv. vhodnou osobou, je na zváţení orgánu SSP. Bezesporu nejvhodnějším opatrovníkem bude osoba, která je k účastníku řízení v takovém vztahu, pro který nebude pochyb o tom, ţe bude chránit jeho práva a hájit jeho zájmy. Z tohoto důvodu by měl orgán SSP „opatrovníka hledat především v okruhu osob blízkých osobě zastupovaného, resp. těch, jež jsou schopny skutečně reprezentovat zájmy účastníka řízení.“115 Opatrovníkem můţe být ustanovena jak osoba fyzická, tak i osoba právnická - nepodaří-li se opatrovník nalézt v okruhu rodinných či blízkých osob, přichází v úvahu i ustanovení opatrovníkem obec (zpravidla v jejímţ územním obvodu má účastník řízení trvalý pobyt) jakoţto osobu právnickou.116 Ačkoliv správní řád nevyţaduje předchozí souhlas osoby, která má být opatrovníkem ustanovena, s tímto ustanovením, je namístě - v případě jejího jakkoliv projevovaného nesouhlasu - se o to více zabývat otázkou, nakolik bude taková osoba schopna a ochotna hájit zájmy svého opatrovance. Za zcela nevhodnou osobu, ustanovenou opatrovníkem, je potom povaţován sám zaměstnanec orgánu SSP, který o dávce rozhoduje, resp. správní řízení vede. Ačkoliv Vedral117 připouští moţnost ustanovit opatrovníkem i úřední osobu ze správního orgánu, který vede správní řízení, nikoliv však oprávněnou úřední osobu, která v daném správní řízení činí za správní orgán úkony řízení, ale nějakou neutrální úřední osobu z daného správního orgánu, Ústavní soud k tomu jednoznačně judikoval, ţe ustanovený opatrovník, který je zaměstnancem správního orgánu, jenţ řízení vede, „z povahy věci nemůže účinně hájit práva účastníka řízení, čímž je znemožněna účast na řízení a možnost domoci se v něm svých práv.“ Na obranu ustanovování opatrovníků z řad zaměstnanců nelze akceptovat ani argument, ţe „opatrovník ustanovený z řad zaměstnanců bude lépe vykonávat funkci s ohledem na lepší znalost problematiky, neboť úkolem opatrovníka není posuzovat případ z hlediska věcné stránky, a v podstatě tak předjímat rozhodnutí, ale hájit zájmy zastoupeného.“118

114

115 116

117 118

Nález Ústavního soudu ze dne 19. 5. 2010 sp. zn. IV. ÚS 2992/08: „Funkce opatrovníka byla vytvořena proto, aby do důsledku hájila zájmy nepřítomného, což představuje mj. studium spisu, podávání vyjádření a vedení celého sporu za nepřítomného tak, jak by takovou povinnost byl nucen plnit smluvní zástupce.“ Viz nález Ústavního soudu ze dne 25. 9. 2002, sp. zn. I. ÚS 559/2000. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2011, sp. zn. 8 As 22/2011: „Obec může být podle konkrétních okolností toho kterého případu považována za vhodnou osobu pro ustanovení opatrovníka ve smyslu § 32 odst. 4 správního řádu z roku 2004.“ VEDRAL, J. Správní řád - komentář. Praha: Bova Polygon 2006. s. 246. Viz nález Ústavního soudu ze dne 23. 2. 2010, sp. zn. II. ÚS 2966/09. Obdobně téţ nález Ústavního soudu ze dne 24. 5. 2011, sp. zn. II. ÚS 817/11.

45

Domnívám se, ţe z hlediska výběru vhodné osoby bude ustanovení procesního opatrovníka činit největší problémy v případě osob, které se zdrţují neznámo kde, přičemţ jsou hlášeny k trvalému pobytu v místě ohlašovny (zpravidla jde o osoby, které jsou bez přístřeší, nebo o osoby, které záměrně adresu svého skutečného pobytu či doručovací adresu neuvedou). 7.1.4.4 Úkony účastníků řízení, jejich práva a povinnosti Úkony účastníků řízení souvisí s moţností uplatňování jejich procesních práv a povinností. Je-li účastníku řízení přiznáno určité právo, má orgán SSP povinnost konat úkony, aby toto právo bylo naplněno, resp. nečinit úkony, které by uplatnění jeho práv mohly jakkoliv bránit, a naopak je-li účastníku řízení stanovena určitá povinnost, má orgán SSP právo, resp. povinnost splnění této povinnosti po účastníku řízení vyţadovat. V souladu se zásadou veřejné správy jako sluţby a ochrany práv dotčených osob,119 je orgán SSP povinen poskytnout účastníkům řízení přiměřené poučení o jejich právech a povinnostech v souvislosti se svým úkonem a umoţnit jim uplatňovat jejich práva a oprávněné zájmy. K důleţitým procesním právům účastníka řízení náleţí právo navrhovat důkazy a podávat návrhy v průběhu správního řízení, vyjadřovat svá stanoviska, podávat vyjádření k podkladům pro rozhodnutí před vydáním meritorního rozhodnutí, právo na informace o řízení ze strany orgánu SSP a právo nahlíţet do spisu a pořizovat si z něj výpisy.120 Na druhou stranu má účastník řízení povinnost předloţit na výzvu oprávněné úřední osoby průkaz totoţnosti, je-li účastník řízení ţadatelem, má povinnost označit všechny jemu známé účastníky řízení, dále je účastník řízení povinen poskytovat správnímu orgánu potřebnou součinnost při opatřování podkladů pro vydání rozhodnutí a je povinen označit důkazy na podporu svého tvrzení.121 V souvislosti s právem vyjádřit se k podkladům rozhodnutí (§ 36 odst. 3 správního řádu) má orgán SSP povinnost dát účastníkům řízení před vydáním meritorního rozhodnutí moţnost, aby se k podkladům tohoto rozhodnutí mohli vyjádřit. Tato povinnost obecně nevzniká, pokud se ţádosti účastníka řízení v plném rozsahu vyhovuje, anebo pokud se účastník tohoto svého práva vzdal. Vzhledem k tomu, ţe účastník řízení nemůţe vědět, kdy orgán SSP má k dispozici všechny podklady pro rozhodnutí ve věci, je tato povinnost ze strany orgánu SSP realizována prostřednictvím písemné výzvy, kterou účastníka řízení o jeho 119 120 121

SKULOVÁ, S. et al. Správní právo procesní. Plzeň : Aleš Čeněk, 2008, s. 72 - 74. Viz ustanovení § 36 a § 38 správního řádu. Viz ustanovení § 36 odst. 4, § 45 odst. 1, § 50 odst. 2 a § 52 správního řádu.

46

právu informuje a stanoví mu lhůtu, kdy tak můţe učinit.122 Jelikoţ zákon o SSP nestanoví ţádné odchylky od uvedených procesních práv účastníka řízení, vymezených správním řádem, znamená to, ţe orgán SSP je povinen vţdy poskytnout moţnost účastníku řízení, aby se mohl vyjádřit k podkladům pro rozhodnutí, nejde-li o případ, ţe se jeho ţádosti vyhovuje (např. přiznává se mu dávka) nebo ţe se předem svého práva vzdal. Uvedené povinnosti orgán SSP nezbavuje ani skutečnost, ţe v řízení o dávce neprobíhá dokazování a zjišťování podkladů pro rozhodnutí tak, jak předpokládá obecně správní řád, ale podkladem, na základě kterého orgán SSP rozhoduje, je zpravidla jiţ samotná ţádost o dávku a její náleţitosti, tzn., podklady, které předloţil sám účastník řízení a je, resp. měl by být s těmito podklady jiţ srozuměn a seznámen. Domnívám se, ţe v tomto případě by bylo vhodné v zákoně o SSP upravit odchylku od výše uvedené obecné povinnosti, např. tak, jak to stanoví § 74 zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů, který stanoví, ţe „povinnost správního orgánu dát účastníku řízení před vydáním rozhodnutí možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí neplatí, jedná-li se pouze o podklady, které správnímu orgánu předložil tento účastník řízení“. Změna zákona o SSP by nepochybně přispěla k naplněním zásady rychlosti a procesní ekonomie správního řízení a nedocházelo by ke zcela zbytečnému prodluţování správního řízení v případech, kdy orgán SSP nemůţe účastníka řízení seznámit s jinými podklady neţ těmi, které sám účastník řízení předloţil (typicky jde-li o rozhodnutí o nepřiznání dávky). 7.2

Postup před zahájením řízení

Správní řízení ve věcech SSP jakoţto postup směřující k vydání meritorního rozhodnutí má několik stádií. K těmto jednotlivým stádiím, která lze vysledovat jiţ ze samotné systematiky správního řádu, patří postup orgánu SSP před zahájením správního řízení (i kdyţ v této fázi ještě samotné správní řízení zahájeno není), průběh řízení v prvním stupni a fakultativně téţ řízení o odvolání a výkon rozhodnutí (exekuce). V průběhu jednotlivých fází činí subjekty, zúčastněné na správním řízení, řadu úkonů, jejichţ provedení pro ně vyplývá jakoţto povinnost či oprávnění buď ze zákona o SSP nebo subsidiárně ze správního řádu. Postup před zahájením správního řízení je stadium, které bezprostředně předchází správnímu řízení. Orgán SSP je povinen přijímat podněty, aby bylo zahájeno řízení z moci úřední a pokud ten, kdo podal podnět, poţádá, aby mu orgán SSP sdělil, jak s podnětem 122

Obdobně téţ rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 25. 6. 2009, sp. zn. 15 Ca 258/2008.

47

naloţil (zda řízení zahájil, nebo ţe neshledal důvody k zahájení řízení, popř. ţe podnět postoupil příslušnému správnímu orgánu), je orgán SSP povinen toto učinit ve lhůtě 30 dnů ode dne, kdy podnět obdrţel. Orgán SSP tak není povinen vyrozumět podatele podnětu o tom, jak s jeho podnětem naloţil, tehdy, kdy o to podatel nepoţádal a také tehdy, kdy orgán SSP zahájil řízení z moci úřední a podatel je v této věci sám účastníkem řízení, tudíţ je vyrozuměn o výsledku jeho podnětu prostřednictvím oznámení zahájení řízení z moci úřední.123 V oblasti SSP přichází v úvahu celá řada moţných podnětů, které lze v zásadě rozdělit do dvou skupin, a to podněty, které činí sami budoucí účastníci řízení. Takovým podnětem bude např. oznámení o ukončení nezaopatřenosti dítěte, které učiní samo zletilé dítě jakoţto oprávněná osoba a příjemce přídavku na dítě v jedné osobě. Pokud toto zletilé dítě zároveň nepoţádá o zahájení řízení o odnětí dávky, je správní orgán povinen bezodkladně zahájit řízení o odnětí dávky z moci úřední, přičemţ účastníkem řízení bude právě toto dítě jakoţto příjemce dávky. Druhou skupinou moţných podnětů jsou podněty, které činí jiné subjekty, tj. subjekty, které v případě zahájení řízení z moci úřední nebudou účastníky řízení. Takovým podnětem můţe být oznámení orgánu sociálně právní ochrany dětí o tom, ţe dávka, která náleţí nezaopatřenému dítěti jakoţto oprávněné osobě, není vyuţívána ve prospěch tohoto dítěte. V tomto případě je správní orgán povinen posoudit, zda je dán důvod pro zahájení řízení o ustanovení zvláštního příjemce či nikoliv. V případě zahájení řízení z moci úřední nebude orgán sociálně právní ochrany dětí účastníkem řízení s výjimkou případů, kdy by byl sám tento orgán vhodný jako zvláštní příjemce. Vţdy je na zváţení orgánu SSP, zda podnět odůvodňuje zahájení správního řízení či nikoliv, popř. zda je k posouzení této otázky příslušný jiný správní orgán, kterému orgán SSP podnět postoupí. Orgán SSP se musí zabývat i anonymním podáním a pečlivě posoudit jeho obsah s tím rozdílem, ţe u takového podnětu nepřichází v úvahu vyrozumění podatele o tom, jak s podnětem naloţil. K prověření skutečnosti, zda podání odůvodňuje zahájení řízení z moci úřední, můţe orgán SSP vyuţít i institutu vysvětlení. Kaţdý je povinen na výzvu orgánu SSP podat vysvětlení, přičemţ odepření je přípustné pouze z důvodů, pro které lze odepřít součinnost při dokazování a zákaz výslechu.124 Vysvětlení však lze poţadovat pouze tehdy, pokud nelze rozhodné skutečnosti zjistit jiným úředním postupem - např. doţádáním u jiného správního orgánu a zejména vyuţitím ustanovení § 61 zákona o SSP, které dává orgánu SSP moţnost vyzvat jak příjemce dávek, tak i osobu společně posuzovanou

123 124

Viz ustanovení § 42 správního řádu. Viz ustanovení § 55 a § 137 správního řádu

48

k osvědčení skutečností rozhodných pro nárok na dávku, její výši nebo výplatu, přičemţ vyzvaná osoba je povinna této výzvy uposlechnout a poţadované skutečnosti osvědčit. 7.3

Průběh řízení v prvním stupni

Celý průběh správního řízení v prvním stupni je důleţitým stadiem správního řízení, jehoţ výsledkem je vydání rozhodnutí v prvním stupni. V průběhu tohoto stadia dochází k realizaci řady procesních práv a povinností subjektů správního řízení a vyuţívá se - obligatorně či fakultativně - celá škála procesních institutů, jako např. zahájení správního řízení, odloţení věci, přerušení správního řízení, zastavení správního řízení, ústní jednání, dokazování, předběţná otázka, zajištění průběhu a účelu správního řízení. Samotný okamţik zahájení řízení je potom důleţitý zejména z hlediska dodrţení lhůty pro vydání rozhodnutí, neboť ta se počítá právě od okamţiku zahájení řízení.125 7.3.1

Zahájení řízení

Správní řízení ve věcech SSP je ovládáno zásadou oficiality i zásadou dispoziční, tzn., ţe v závislosti na typu řízení můţe být správní řízení zahájeno jak na ţádost účastníka řízení, tak i z moci úřední. I přesto, ţe zákon o SSP obsahuje z hlediska zahájení řízení speciální úpravu, uplatní se podpůrně i některá ustanovení správního řádu. 7.3.1.1 Zahájení řízení na žádost a náležitosti žádosti Správní řízení o ţádosti je zahájeno dnem, kdy ţádost nebo jiný návrh, kterým se zahajuje řízení (dále jen „ţádost"), došel místně příslušné krajské pobočce, jde-li např. o ţádost o dávku SSP, nebo MPSV, jde-li o ţádost o prominutí podmínky trvalého pobytu. Ţádost musí mít předepsané náleţitosti jako jakékoliv jiné podání, musí z ní být patrné, co ţadatel ţádá nebo čeho se domáhá a rovněţ musí být označeni účastníci řízení, kteří jsou ţadateli známi.126 Zvláštní úprava v zákoně o SSP se týká řízení o přiznání dávky a řízení o volbě nároku na rodičovský příspěvek, kdy tato řízení lze zahájit výhradně na ţádost oprávněné osoby. Zvláštní úprava, týkající se náleţitostí ţádosti a lhůty, v níţ lze ţádost podat nejdříve, se vztahuje k ţádosti o jakoukoliv dávku.127 Ţádost o dávku musí být písemná (ţádost nelze 125 126

127

Viz ustanovení § 44 - § 79 správního řádu. Viz ustanovení § 44 a násl. správního řádu. Dle ustanovení § 37 odst. 2 správního řádu musí být z podání patrno, kdo je činí, které věci se týká a co se navrhuje. Fyzická osoba uvede v podání jméno, příjmení, datum narození a místo trvalého pobytu, popř. doručovací adresu. Podání musí rovněţ obsahovat označení správního orgánu, kterému je určeno, další náleţitosti, které stanoví zákon, a podpis osoby, která podání činí. Viz ustanovení § 67 odst. 1 a 3 a § 68 zákona o SSP.

49

podat ústně do protokolu) a musí být podána na tiskopisu předepsaném MPSV,128 přičemţ nelze tuto ţádost podat dříve neţ 60 dnů přede dnem, od kterého oprávněná osoba o dávku ţádá.129 Vedle obecných náleţitostí ţádosti, vymezených správním řádem, musí ţádost o dávku SSP obsahovat i další zákonem o SSP předepsané náleţitosti. Nemá-li podaná ţádost uvedené předepsané náleţitosti či trpí-li jinými vadami, je orgán SSP povinen pomoci ţadateli tyto nedostatky odstranit na místě, popř. ţadatele vyzvat, aby nedostatky v přiměřené lhůtě, kterou mu poskytne, odstranil, přičemţ zároveň s výzvou můţe i řízení přerušit.130 Zároveň orgán SSP ţadatele poučí o následcích, s nimiţ spojuje neodstranění nedostatků ţádosti ve stanovené lhůtě, tj. zastavení řízení o ţádosti. V souladu s dispoziční zásadou má ţadatel právo disponovat s předmětem ţádosti, konkrétně zúţit předmět své ţádosti (coţ v případě ţádostí o dávku dost dobře nelze) nebo vzít ţádost v celém rozsahu zpět (rozšíření obsahu podání je přípustné pouze na základě povolení orgánu SSP, o němţ rozhoduje usnesením), a to po celou dobu řízení s výjimkou doby od vydání prvoinstančního rozhodnutí krajské pobočky do zahájení odvolacího řízení.131 V souvislosti s podáním ţádosti je nutné zmínit ještě tzv. institut odloţení věci, při jehoţ uţití není řízení o ţádosti zahájeno a orgán SSP věc usnesením odloţí. Stane se tak tehdy, kdy vůči němu byl učiněn úkon, který zjevně není ţádostí, nebo z něj nelze zjistit, kdo jej učinil, nebo pokud bylo učiněno podání, k jehoţ vyřízení není věcně příslušný ţádný správní orgán.132 Takovým podáním by byla např. ţádost o dávku, která jiţ není součástí systému dávek SSP, resp. není součástí ţádného dávkového systému. 7.3.1.2 Zahájení řízení z moci úřední Řízení z moci úřední je zahájeno dnem, kdy orgán SSP oznámil zahájení řízení účastníkovi řízení doručením oznámení o zahájení řízení nebo ústním prohlášením (je-li v řízení více účastníků řízení, má pro určení dne, od něhoţ je řízení zahájeno, rozhodující význam 128

129

130

131 132

Ţádost lze podat téţ na počítačové sestavě, zveřejněné v elektronické podobě MPSV nebo v elektronické podobě a elektronicky podepsat - viz ustanovení § 68b zákona o SSP. Uvedené elektronické formuláře nejen ţádostí, ale i dalších potvrzení, dokladů a prohlášení pro účely dávek státní sociální podpory lze nalézt na webové stránce MPSV https://formulare.mpsv.cz/okdavky/cs/welcome. Zákonem o SSP stanovená lhůta, která vymezuje, kdy lze podat ţádost o dávku nejdříve, dává orgánu SSP jistotu, ţe v zájmu dodrţení zákonem stanovené lhůty pro vydání rozhodnutí nebude nucen o nároku na dávku rozhodovat do budoucna (tj. přede dnem, k němuţ oprávněná osoba o přiznání dávky ţádá). Viz ustanovení § 64 odst. 1 písm. a), § 66 odst. odst. 1 písm. c) správního řádu Ani správní řád ani zákon o SSP nestanoví, kdy je nutné, resp. kdy je vhodné, aby současně s výzvou bylo přerušeno správní řízení. Je tak na orgánu SSP, aby posoudil závaţnost nedostatků ţádosti a adekvátně zhodnotil lhůtu, kterou bude ţadatel potřebovat k jejich odstranění - v případě potřeby delší lhůty k odstranění nedostatků je vhodné řízení přerušit, neboť po dobu přerušení řízení neběţí lhůta pro vydání rozhodnutí ve věci a tato lhůta neskončí dříve neţ 15 dnů ode dne, kdy přerušení řízení skončilo (§ 65 odst. 1 správního řádu). Viz ustanovení § 41 odst. 8 správního řádu. Viz ustanovení § 43 správního řádu.

50

oznámení prvnímu z nich). Oznámení o zahájení řízení musí obsahovat označení příslušné krajské pobočky, předmět řízení (např. řízení o přeplatku na dávce), a dále jméno, příjmení, funkci nebo sluţební číslo a podpis oprávněné úřední osoby. Oznámení o zahájení řízení můţe být spojeno s jiným úkonem v řízení.133 V případech, kdy osoba, které má být zahájení řízení z moci úřední oznámeno, je přítomna u orgánu SSP, je v souladu se zásadou procesní ekonomie takovou osobu neobesílat oznámením o zahájení řízení, nýbrţ ji tento úkon oznámit ústním prohlášením (jde zejména o případ, kdy příjemce dávky osobně oznámí změnu skutečností rozhodných pro nárok na dávku či její výši, avšak v důsledku nedodrţení zákonné lhůty pro oznámení těchto skutečností vznikne přeplatek na dávce a je tudíţ nutné bezodkladně zahájit řízení o přeplatku na dávce). O ústním oznámení zahájení správního řízení je vhodné pořídit písemný záznam např. protokol, tak, aby v budoucnu nebylo pochyb o tom, ţe správní řízení bylo zahájeno a v souvislosti s dodrţením lhůty pro vydání rozhodnutí, aby nebylo rovněţ pochyb o tom, kdy tak bylo učiněno.134 7.3.2

Podklady pro rozhodnutí a dokazování

Orgán SSP je vázán zásadou materiální pravdy, tzn. ţe je povinen zjistit skutečný stav věci, o němţ nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonů s ostatními zásadami správního řízení - tj. zásadou legality, zásadou proporcionality, zásadou ochrany dobré víry a oprávněných zájmů, zásadou souladu s veřejným zájmem, zásadou legitimního očekávání a zásadou právní jistoty.135 Zásada materiální pravdy a zásada procesní ekonomie je jakousi minimou a maximou pro rozsah dokazování a zjišťování podkladů pro rozhodnutí - musí jich být totiţ právě tolik, kolik postačí, aby byl zjištěn skutečný stav věci, přičemţ obstarávání podkladů pro rozhodnutí nad rámec zásady materiální pravdy by jiţ bylo v rozporu se zásadou procesní ekonomie.136 Z hlediska zjišťování skutečného stavu věci je v řízení o ţádosti nutné zjistit všechny okolnosti důleţité pro ochranu veřejného zájmu. V řízení, v němţ má být z moci úřední uloţena povinnost, je navíc povinností orgánu SSP i bez návrhu zjistit všechny rozhodné

133

134 135 136

Např. s oznámením o konání ústního jednání (zákon o SSP s ústním jednáním přímo nepočítá, avšak lze tak obecně učinit v případech, kdy je to ke splnění účelu řízení a uplatnění práv účastníků nezbytné - zejména v řízení o vyloučení osoby společně posuzované, kdy bez ústního jednání nelze spolehlivě zjistit skutečný stav věci - § 49 správního řádu). Viz ustanovení § 18, § 46 a § 47 správního řádu. SKULOVÁ, S. et al. Správní právo procesní. Plzeň : Aleš Čeněk, 2008, s. 57 - 85. Viz ustanovení § 2 - § 8 správního řádu.

51

okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, komu má být povinnost uloţena (tj. v řízení o přeplatku, v řízení o přestupku, v řízení o jiném správním deliktu).137 Co můţe být podkladem pro vydání rozhodnutí, příkladmo uvádí správní řád. Mohou to být zejména návrhy účastníků, důkazy, skutečnosti známé orgánu SSP z úřední činnosti, podklady od jiných správních orgánů nebo orgánů veřejné moci, jakoţ i skutečnosti obecně známé, tzv. notoriety138 - skutečnosti, které jsou známé širokému okruhu osob, tj. jak orgánu SSP, tak i účastníkům řízení a dalším osobám, a nejsou proto předmětem sporu. Důkazem můţe být jakýkoliv důkazní prostředek, který je vhodný ke zjištění skutečného stavu, o němţ nejsou důvodné pochybnosti a který je získán v souladu s právními předpisy. Nejčastějším důkazním prostředkem je listina, ohledání, svědecká výpověď a znalecký posudek. Nad rámec této obecné úpravy příkladmo uvedených důkazních prostředků stanoví zákon o SSP další prostředky, které lze - pouze v řízení o dávkách - pouţít k důkazu namísto originálu listiny, tj. záznamy na technických nosičích dat, mikrografické záznamy, tištěné produkty optického archivačního systému a tištěné nebo fotografické produkty jiné výpočetní techniky, které byly pořízeny podle obsahu listiny.139 Podklady pro rozhodnutí je obecně povinen opatřovat orgán SSP. Účastník řízení má pouze povinnost poskytovat orgánu SSP potřebnou součinnost, zejména označit důkazy na podporu svých tvrzení. Po účastníku řízení nemůţe orgán SSP poţadovat, aby za něj podklady pro rozhodnutí opatřil, ledaţe sám účastník řízení o toto orgán SSP poţádá a ten aktivitu účastníka řízení připustí. V některých typech řízení ve věcech SSP neprobíhá dokazování a zjišťování podkladů pro rozhodnutí v pravém slova smyslu, tj. tak jak předpokládá správní řád, ale významným zdrojem podkladů, resp. informací pro rozhodnutí ve věci je jiţ samotná ţádost o dávku a její náleţitosti - typicky jde-li o řízení o přiznání dávky. V návaznosti na zásadu procesní ekonomie nevyţaduje orgán SSP povinné náleţitosti ţádosti o dávku v případech, kdy lze tyto skutečnosti ověřit z rozhodnutí příslušných orgánů nebo z jiných dokladů, které má k dispozici - nevyţaduje stejný doklad pro různé účely, resp. dávky, ale potřebné údaje zjistí z jiţ doloţeného dokladu u jiné dávky (např. doklad o nezaopatřenosti, který byl doloţen u přídavku na dítě, nebude orgán SSP opětovně vyţadovat u jiné dávky). V zájmu získání všech potřebných skutečností a zároveň i z důvodu správného poučení osob, kterých se dané skutečnosti týkají, jsou při provádění SSP (nejen v souvislosti

137 138 139

Viz ustanovení § 50 - § 57 správního řádu. VEDRAL, J. Správní řád - komentář. Praha: Bova Polygon 2006. s. 333. Viz ustanovení § 68a zákona o SSP.

52

s řízením, ale i v průběhu vyplácení dávky) vyuţívány různé tiskopisy. Ačkoliv zákon o SSP nestanoví formu těchto tiskopisů, ani povinnost je pouţívat (s výjimkou ţádosti o přiznání dávky), lze jejich pouţívání jen doporučit. Orgán SSP tak bude mít jistotu, ţe zjistil všechny potřebné skutečnosti, které pro rozhodnutí potřebuje, na druhou stranu osoba, které se údaje týkají, bude prostřednictvím tiskopisu přesně srozuměna, co je potřeba orgánu SSP doloţit a zároveň náleţitě poučena o následcích, které pro ni z případných nepravdivě uvedených údajů vyplynou.140 Stejně jako obstarávání podkladů pro rozhodnutí, tak i jejich hodnocení je výhradním právem, resp. povinností orgánu SSP. Orgán SSP hodnotí všechny podklady podle své úvahy, přitom pečlivě přihlíţí ke všemu, co vyšlo v řízení najevo a co uvedl účastník (účastníci) řízení. Ačkoliv zákon o SSP přímo nestanoví, ţe některý podklad je pro něj závazný, bezesporu závazným podkladem bude rozhodnutí o předběţné otázce (např. posouzení stupně závislosti dítěte na pomoci jiné fyzické osoby podle zákona o sociálních sluţbách).141 7.3.3

Přerušení správního řízení

Institut přerušení správního řízení nemá v zákoně o SSP zvláštní úpravu, zákon o SSP neobsahuje ţádné další či jiné důvody, pro které by mohl orgán SSP řízení přerušit, a tudíţ platí obecná úprava dle správního řádu, přičemţ některé zde uvedené moţnosti, kdy lze řízení přerušit, se neuplatní.142 Orgán SSP můţe na nezbytně nutnou dobu usnesením přerušit řízení současně s výzvou k odstranění nedostatků ţádosti (např. chybějící podpis či další náleţitosti ţádosti - potvrzení o výši příjmu, potvrzení o studiu apod.), dále probíhá-li řízení o předběţné otázce (např. po dobu řízení o prominutí podmínky trvalého pobytu) anebo v případě, kdy je účastník řízení procesně nezpůsobilý, a to do doby ustanovení opatrovníka tomuto účastníku řízení. Důvod pro přerušení řízení, vymezený v ustanovení § 64 odst. 1 písm. b) správního řádu, kdy obecně jakýkoliv správní orgán můţe přerušit řízení současně s výzvou k zaplacení správního poplatku, který je spojen s určitým úkonem v řízení, se v řízení ve věcech SSP neuplatní. Obecně platí, ţe náklady na SSP hradí stát (§ 1 odst. 2 zákona o SSP), a to jak náklady na dávky samotné, tak i náklady v souvislosti s řízením ve věcech SSP, tudíţ orgán SSP nemůţe v souvislosti s řízením poţadovat jakýkoliv poplatek za úkony, které provádí. Na druhou stranu pokud jde o náklady správního řízení jako takového - nemají orgány SSP ani 140 141 142

Formuláře však nejsou všespasitelné - pořád bude existovat určitá skupina osob, pro něţ budou tyto formuláře příliš sloţité a budou obsahovat příliš mnoho informací na to, aby se s nimi důsledně seznámily, resp. aby jim rozuměly. Srov. ustanovení § 31 odst. 3 písm. d), § 37 odst. 3 a § 40a odst. 1 zákona o SSP. Viz ustanovení § 64 - § 65 správního řádu.

53

účastníci řízení a osoby společně posuzované nárok na náhradu nákladů vzniklých v řízení o dávkách (§ 72 zákona o SSP), tzn., ţe ani účastníci řízení ani osoby společně posuzované nemohou poţadovat zaplacení nákladů, které jim v souvislosti s tímto řízením vznikly.143 Řízení ve věcech SSP, které bylo zahájeno nikoliv z moci úřední, ale na ţádost účastníka řízení, přeruší orgán SSP i na poţádání ţadatele, přičemţ při určení doby přerušení přihlédne k návrhu ţadatele. Řízení zahájené z moci úřední lze z téhoţ důvodu, tj. na poţádání účastníka řízení, přerušit jen z důleţitých důvodů a v případě, ţe to není v rozporu s veřejným zájmem. Orgán SSP sleduje po celou dobu přerušení řízení, zdali i nadále existují překáţky, pro které řízení přerušil a zároveň je oprávněn (včetně účastníků řízení) činit jen úkony, kterých je zapotřebí k odstranění důvodů přerušení (orgán SSP např. neprovádí dokazování, nevydává procesní usnesení ani rozhodnutí ve věci).144 Po dobu přerušení řízení neběţí lhůty týkající se provádění úkonů včetně vydání meritorního rozhodnutí. Jakmile odpadne překáţka, pro kterou bylo řízení přerušeno, nebo uplynutím lhůty, která byla pro přerušení řízení stanovena, pokračuje orgán SSP v řízení. 7.3.4

Zastavení správního řízení

Institut zastavení řízení má v zákoně o SSP jen zčásti zvláštní úpravu, a to v případě úmrtí oprávněné osoby, v ostatních věcech, resp. důvodech, pro které je orgán SSP povinen zastavit řízení, platí obecná úprava dle správního řádu.145 Obdobně jako v případě přerušení řízení i pro zastavení řízení správní řád taxativně vymezuje důvody, pro které je nutné tento postup zvolit, a to zvlášť pro řízení zahájené na ţádost a zvlášť pro řízení zahájené z moci úřední. Na rozdíl od přerušení řízení však tentokrát není na zváţení orgánu SSP, zda tak učiní či nikoliv, ale vţdy, kdy nastane jakýkoliv zákonný důvod pro tento postup, musí řízení zastavit. Řízení zahájené na ţádost orgán SSP usnesením zastaví, jestliţe ţadatel vzal svou ţádost zpět, byla-li podána ţádost zjevně právně nepřípustná,146 ţadatel v určené lhůtě neodstranil podstatné vady své ţádosti, které brání pokračování v řízení, dále pro překáţku řízení, kdy v téţe věci z téhoţ důvodu je zahájeno řízení u jiné krajské pobočky, nebo proto, ţe ţádost se stala zjevně bezpředmětnou. Řízení zahájené z moci úřední orgán SSP usnesením zastaví 143 144 145 146

Ve smyslu ustanovení § 79 správního řádu jsou za náklady řízení povaţovány zejména hotové výdaje, ušlý výdělek, náklady důkazů, tlumočné a odměna za zastupování. ONDRUŠ, R. Správní řád - nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami. Praha: Linde 2005. s. 221. Viz ustanovení § 66 správního řádu a ustanovení § 56 zákona o SSP. Dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 5. 2008, sp. zn. 2 As 74/2007, představuje „zjevná právní nepřípustnost” neurčitý právní pojem, „který je však nutno vykládat restriktivním způsobem. Z důvodu ochrany práv účastníků řízení je možno k zastavení řízení přikročit jen tehdy, jestliže je skutečně již na první pohled zřejmé, že žádosti nelze vyhovět. Tato nepřípustnost musí být patrna již ze samotné žádosti, nikoliv teprve z výsledků dalšího dokazování.“

54

obdobně pro překáţku věci zahájené u jiné krajské pobočky (v tomto případě se usnesení pouze poznamená do spisu a účastníci řízení se o tom vhodným způsobem vyrozumí). V případě, kdy oprávněná osoba zemře po uplatnění nároku na dávku, tzn. po podání ţádosti o předmětnou dávku, není dán důvod pro zastavení řízení, ale do dalšího řízení o dávce vstupují a nabývají nárok na částky splatné do dne smrti oprávněné osoby stejným dílem osoby společně posuzované. V případě, kdy oprávněná osoba zemře v průběhu vyplácení dávky, tzn. po tom, co jiţ o dávce bylo pravomocně rozhodnuto, se splatné částky do dne smrti oprávněné osoby, které jí nebyly vyplaceny, vyplatí stejným dílem osobám společně posuzovaným. Nároky na dávky SSP však nejsou předmětem dědictví. Další důvody vymezené správním řádem, pro které lze řízení zastavit - zanikla-li věc nebo právo, kterého se řízení týká, se v řízení ve věcech SSP neuplatní. Tyto důvody se sice nabízí v případě řízení ve věci nároku na dávku příspěvek na bydlení, kdy můţe dojít k tomu, ţe v právním smyslu zanikne byt, kterého se příspěvek na bydlení týká, nebo např. vlastnické právo oprávněné osoby k tomuto bytu, ovšem dojde-li k zániku věci či práva aţ po uplatnění nároku, nemůţe dojít k zastavení řízení, neboť je nutné rozhodnout o nároku na dávku ke dni, k němuţ oprávněná osoba o dávku poţádala, tzn. kdy ještě byt v právním smyslu existoval, či vlastnické právo trvalo. V případě, ţe by vlastnické právo k bytu neexistovalo jiţ ke dni, k němuţ ţadatel uplatnil nárok na dávku, bylo by rozhodnuto o nepřiznání dávky z důvodu nesplnění zákonné podmínky nároku na dávku, nikoliv k zastavení řízení. 7.3.5

Rozhodnutí

Rozhodnutí ve věci jakoţto individuální správní akt představuje obecně jakýsi „výsledný produkt“ správního řízení, prostřednictvím kterého správní orgány autoritativně rozhodují o právních poměrech adresátů veřejnoprávního působení. „Rozhodnutím správní orgán v určité věci zakládá, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá, nebo v zákonem stanovených případech rozhoduje o procesních otázkách.“147 Jak je vidno, správní řád nevymezuje pouze správní rozhodnutí jakoţto meritorní rozhodnutí, prostřednictvím něhoţ se rozhoduje ve věci samé, ale vymezuje i tzv. procesní rozhodnutí (nejčastěji pojmenovaná jako usnesení), prostřednictvím kterých můţe, resp. v zákonem stanovených případech je povinen orgán SSP rozhodovat o procedurálních otázkách i v průběhu správního řízení.

147

Viz ustanovení § 67 odst. 1 správního řádu.

55

Jakékoliv rozhodnutí musí splňovat určité poţadavky a vyhovovat podmínkám, stanoveným správním řádem a vyplývajících ze základních zásad činnosti správních orgánů tyto poţadavky lze označit jako kompetenční, obsahové, formální a procedurální náleţitosti správního rozhodnutí.148

Kompetenční

náleţitosti

správního

rozhodnutí

představují

poţadavek, aby rozhodnutí bylo vydáno pouze věcně a místně příslušným správním orgánem, a zároveň musí být vydáno také příslušným procedurálním postupem. Pokud jde o obsahové a formální náleţitosti rozhodnutí, obecně správní řád neupravuje zvlášť náleţitosti meritorních správních rozhodnutí a zvlášť procesních správních rozhodnutí, ale upravuje je ve své části druhé obecně pro oba tyto typy rozhodnutí.149 Vzhledem k tomu, ţe zákon o SSP neobsahuje zvláštní úpravu týkající se obsahových náleţitostí rozhodnutí, je nutné vycházet z obecné úpravy správního řádu. Naproti tomu zákon o SSP počítá i s jinou formou rozhodování, a to prostřednictvím oznámení o dávce. K obligatorním obsahovým náleţitostem rozhodnutí patří - výrok, odůvodnění a poučení o opravných prostředcích, přičemţ výrok a poučení jsou obligatorními náleţitostmi vţdy, naproti tomu odůvodnění není potřeba, jestliţe krajská pobočka všem účastníkům řízení v plném rozsahu vyhoví. Naopak rozhoduje-li MPSV jako orgán druhoinstační, je odůvodnění stejně tak obligatorní náleţitostí, jako výrok a poučení. Z poţadavku na srozumitelnost rozhodnutí i ze samotného textu správního řádu plyne, ţe jednotlivé obsahové náleţitosti rozhodnutí musí být zřetelně odděleny, rozlišeny. Není-li tomu tak, můţe být rozhodnutí za určitých okolností shledáno nepřezkoumatelným.150 Výrok představuje vůbec nejdůleţitější část rozhodnutí, neboť je to právě ta část rozhodnutí, která autoritativně upravuje právní poměry adresátů rozhodnutí.151 Součástí výroku je řešení otázky, která byla předmětem řízení, vymezení ustanovení právní normy, podle níţ bylo rozhodováno, a označení účastníků řízení. Je-li rozhodnutím ukládána povinnost, uvede se ve výrokové části i lhůta ke splnění této povinnosti, popř. další údaje potřebné k jejímu řádnému splnění. Aţ na výjimky, kdy správní řád stanoví, ţe odůvodnění můţe být vypuštěno, je odůvodnění neméně důleţitou součástí rozhodnutí. Povinnost orgánu SSP řádně odůvodnit 148 149 150

151

Hendrych, D. et al. Správní právo. Obecná část. 7. vydání. Praha: C.H.Beck 2009, str. 217. Viz ustanovení § 67 a násl. správního řádu. Skulová, S. et al. Správní právo procesní. Plzeň: Aleš Čeněk, 2008. s. 214. Obdobně téţ rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 21. 10. 1994, sp. zn. 6 A 63/93: „Nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro jeho nesrozumitelnost nastává i tehdy, není-li rozhodnutí správního orgánu vůbec rozčleněno na výrok a odůvodnění, takže nelze seznat, zda správní orgán skutečně rozhodl o všech návrzích účastníka správního řízení anebo zda jen v důvodech vyložil, proč o nich případně nerozhodl.“ „Výrok rozhodnutí je ústředním bodem celého rozhodnutí, kterým se přiznává účastníkovi řízení určité právo nebo se mu stanoví určitá povinnost, popř. závazně deklaruje, že určité právo nebo povinnost je či není.“- viz nález Ústavního soudu ze dne 3. 11. 2003, sp. zn. IV. ÚS 772/02.

56

výrok svého rozhodnutí, uvést podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se při jejich hodnocení řídil, navazuje na zásadu volného hodnocení důkazů,152 na základě které orgán SSP hodnotí podklady pro rozhodnutí, zejména důkazy, podle své úvahy, přičemţ pečlivě přihlíţí ke všemu, co vyšlo v řízení najevo, včetně toho, co uvedli účastníci řízení. Z podkladů, které v průběhu správního řízení opatřil sám orgán SSP, je nutné v odůvodnění uvést zejména ty, které měly jakýkoliv vliv na výrokovou část rozhodnutí. Naopak s podklady, které byly opatřeny na návrh účastníka řízení nebo je dokonce sám účastník řízení opatřil, se orgán SSP musí vypořádat vţdy, bez ohledu na to, zda měly vliv na rozhodnutí či nikoliv, a to i v případě, ţe je orgán SSP neprovedl, protoţe to povaţoval za nadbytečné. Rozhodnutí, které je nedostatečně odůvodněné, nejenţe můţe často vést ke zbytečnému uplatnění opravného prostředku ze strany účastníka řízení, neboť nebude schopen pochopit, proč bylo rozhodnuto tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí, ale můţe být rovněţ důvodem i pro zrušení napadeného rozhodnutí pro vady řízení v případě soudního přezkumu.153 Třetí obligatorní částí rozhodnutí je poučení účastníka řízení o tom, zda je rozhodnutí konečné nebo zda je moţné proti němu podat odvolání, v jaké lhůtě154 je moţno tak učinit, od kterého dne se tato lhůta počítá, který správní orgán o odvolání rozhodne a u kterého správního orgánu se odvolání podává. Vzhledem k tomu, ţe zákon o SSP vylučuje odkladný účinek odvolání, musí být tato skutečnost v poučení rovněţ uvedena.155 Z hlediska formálních náleţitostí musí mít rozhodnutí vţdy písemnou formu, musí být označeno jako "rozhodnutí" nebo „usnesení,“ dále musí obsahovat označení orgánu SSP, který rozhodnutí vydal, číslo jednací, datum vyhotovení rozhodnutí, dále otisk úředního razítka, jméno, příjmení, funkci nebo sluţební číslo a podpis oprávněné úřední osoby.156 Rozhodnutí musí být vydáno v zákonem stanovených lhůtách a musí být řádně oznámeno - nejčastěji doručením stejnopisu písemného vyhotovení rozhodnutí do vlastních rukou. Zákon o SSP taxativně vymezuje případy, kdy je výsledkem rozhodovací činnosti orgánu SSP písemné rozhodnutí - tj. v případě, kdy dávka nebyla přiznána vůbec nebo v

152

153 154 155 156

156

„Zásada volného hodnocení důkazů však neznamená, že by soud měl na výběr, které z provedených důkazů vyhodnotí a které nikoli nebo o které opře své skutkové závěry a které opomene. Z odůvodnění soudního rozhodnutí musí totiž vždy dostatečným způsobem vyplývat vztah mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů a právními závěry soudu, i když není samozřejmě nutno každé rozhodnutí odůvodňovat natolik obsáhle, že by bylo třeba vyžadovat podrobnou odpověď na každý argument účastníků řízení.“- viz nález Ústavního soudu ze dne 8. 12. 2005, sp. zn. I. ÚS 729/2000. Viz ustanovení § 76 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů. Je-li poučení nesprávné, neúplné nebo chybí úplně je lhůta stanovena odlišně (§ 83 odst. 1 a 2 správního řádu). Viz ustanovení § 68 odst. 5 a 6 správního řádu a ustanovení 71 odst. 2 zákona o SSP. Správní řád v některých případech stanoví, ţe se rozhodnutí v písemně podobě nevyhotovuje - např. tehdy, kdy se všichni účastnící řízení vzdali práva na doručení písemného vyhotovení rozhodnutí - v takovém případě se výroková část rozhodnutí, podstatné části jeho odůvodnění a poučení pouze vyhlásí, přičemţ do spisu se učiní záznam. Viz ustanovení § 69 odst. 1 správního řádu.

57

poţadovaném rozsahu, v případech, kdy přichází v úvahu více oprávněných a orgán SSP rozhoduje o tom, komu se bude dávka vyplácet, rozhoduje-li o vyloučení osoby z okruhu společně posuzovaných osob nebo o nepřihlíţení k osobě společně posuzované, o zvláštním příjemci, o prominutí podmínky trvalého pobytu, anebo o zamítnutí volby nároku rodiče na rodičovský příspěvek. Dále se písemné rozhodnutí vydává v případech, kdy dávka byla odejmuta, výplata dávky byla zastavena nebo jde-li o přeplatek na dávce (s výjimkami stanovenými v zákoně o SSP). 157 7.3.5.1 Oznámení jako zvláštní forma rozhodnutí V případech, kdy orgán SSP nevydává písemné rozhodnutí, je povinen ţadateli doručit písemné oznámení o dávce a její výši (např. o přiznání dávky, o zvýšení dávky, o sníţení dávky, o doplatku na dávce), které se nedoručuje do vlastních rukou.158 Vydání oznámení však neznamená, ţe by se ţadatel nemohl proti této formě „rozhodnutí“ bránit. V případě jeho nesouhlasu s oznámením můţe v zákonem stanovené třicetidenní lhůtě159 podat u příslušné krajské pobočky, která dávku přiznala, písemné námitky, na jejichţ základě tato krajská pobočka vydá do 30 dnů ode dne, kdy námitky došly, písemné rozhodnutí o dávce.160 V návaznosti na ustanovení § 69 odst. 1 písm. a) zákona o SSP, které mj. stanoví, ţe „písemné rozhodnutí se vydává v případě, že dávka nebyla přiznána v požadovaném rozsahu“ se domnívám, ţe nelze spolehlivě dovodit, který případ měl zákonodárce na mysli. Předmětem nejasností je zmíněný „poţadovaný rozsah“, neboť v současné době lze řízení o přiznání dávky zahájit toliko na základě písemné ţádosti, podané výhradně na tiskopisu předepsaném MPSV, který ţadateli neumoţňuje volit konkrétní výši dávky, kterou poţaduje (s výjimkou rodičovského příspěvku). Fakticky tak dochází k tomu, ţe oznámení o přiznání dávky je vydáváno vţdy, je-li dávka přiznána - bez ohledu na poţadavek či představu ţadatele o výši jemu přiznané dávky.161 Předmětem nejasností je také otázka, nakolik řízení, o jehoţ výsledku krajská pobočka ţadatele vyrozumí „jen“ oznámením (nikoliv rozhodnutím), je správním řízením v pravém slova smyslu, či zda jde o jakýsi specifický procedurální postup. Zákon o SSP totiţ v tomto 157 158

159 160 161

Viz ustanovení § 69 zákona o SSP. Viz ustanovení § 70a zákona o SSP. Dle ustanovení § 70a zákona o SSP mohou být oznámení a další písemnosti (kromě rozhodnutí), které jsou vyhotovovány s pouţitím automatizované výpočetní techniky, vydány s předtištěným razítkem úřadu a s předtištěným jménem, příjmením a funkcí oprávněné osoby. Počátek lhůty pro podání písemných námitek není závislý ode dne doručení oznámení, nýbrţ ode dne výplaty první splátky dávky po jejím přiznání nebo ode dne výplaty dávky (§ 70 odst. 2 zákona o SSP). Viz ustanovení § 70 zákona o SSP. ŠERÁ, Dagmar. Správní rozhodnutí jako individuální správní akt. 2011, s. 9. Písemná esej do předmětu „Činnost veřejné správy“. Masarykova univerzita, Právnická fakulta.

58

směru nestanovuje ţádná zvláštní pravidla řízení, ani neupravuje lhůtu pro vydání oznámení o dávce, pouze konstatuje, ţe „rozhoduje-li krajská pobočka o dávce v případech, kdy se nevydává rozhodnutí, je povinna žadateli doručit písemné oznámení o dávce a její výši.“162 Dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2009, sp. zn. 4 Ads 90/2009, nebylo shledáno jako pochybení nedodrţení zákonné lhůty pro vydání rozhodnutí v případě, kdy orgán SSP měl povinnost namísto rozhodnutí vydat toliko oznámení. Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku konstatoval, ţe „zákon o SSP obsahuje zvláštní pravidla týkající se vydávání správních rozhodnutí a v tomto směru rovněž obsahuje zvláštní úpravu lhůt. Fáze řízení od okamžiku podání žádosti o dávku po okamžik oznámení o přiznání dávky však neprobíhá v „klasickém“ správním řízení, neboť oznámení o přiznání dávky není ještě správním rozhodnutím ve smyslu § 9 správního řádu. Pro tuto fázi řízení o přiznání dávky zákon o SSP neurčuje žádnou zvláštní lhůtu.“ V návaznosti na moţnost ţadatele podat proti oznámení o dávce písemné námitky a povinnost krajské pobočky vydat do 30 dnů ode dne doručení písemných námitek rozhodnutí o dávce, Nejvyšší správní soud v rozsudku dále konstatoval, ţe „lhůtou pro vydání rozhodnutí, po jejímž marném uplynutí lze uplatňovat prostředky ochrany proti nečinnosti, je v režimu zákona o SSP limitována teprve fáze řízení počínající okamžikem doručení námitek žadatele až po vydání rozhodnutí o dávce.“ Na základě výše uvedeného judikátu by bylo nanejvýš vhodné jednoznačně v zákoně o SSP upravit lhůty pro vydání oznámení o dávce a její výši, potaţmo jakéhokoliv oznámení, které vydává orgán SSP namísto rozhodnutí. Jelikoţ tomu tak v současné době není, domnívám se, ţe ačkoliv judikát nepovaţuje řízení ve věcech SSP za „klasické správní řízení“, je nutné se obecným procedurálním reţimem dle správního řádu řídit a povaţovat oznámení o dávce za zvláštní formu rozhodnutí, a tudíţ dodrţovat i v případě vydání oznámení o dávce lhůty, které jsou stanoveny ve správním řádu pro vydání rozhodnutí. Jiný výklad by totiţ vedl k právní nejistotě ţadatele, v jaké lhůtě či zda vůbec bude o jeho ţádosti rozhodnuto. 7.4

Opravné prostředky

Opravné prostředky představují souhrn procesních institutů, které vytváří právní reţim k přezkoumatelnosti správních rozhodnutí. Účelem přezkoumání správních rozhodnutí je zjednání nápravy pro případ, ţe vydaná rozhodnutí jsou stiţena takovými vadami, pro které je nutné rozhodnutí změnit nebo zrušit. V závislosti na tom, zda jde o přezkoumání rozhodnutí, 162

Viz ustanovení § 70 odst. 1 zákona o SSP.

59

která ještě nenabyla právní moci, nebo o přezkoumání rozhodnutí jiţ pravomocných, rozlišujeme řádné a mimořádné opravné prostředky.163 K řádným opravným prostředkům se řadí odvolání a rozklad.164 K mimořádným opravným prostředkům patří obnova řízení, nové rozhodnutí a přezkumné řízení.165 7.4.1

Odvolání

Pomineme-li námitky, které představují jakýsi specifický typ opravného prostředku proti oznámení166 a vyloučení odkladného účinku odvolání, neuplatní se v případě opravných prostředků ve věcech SSP zvláštní reţim, nýbrţ toliko obecný reţim dle správního řádu. Kromě rozhodnutí o prominutí podmínky trvalého pobytu můţe být jakékoliv meritorní rozhodnutí ve věcech SSP napadnuto odvoláním (procesní rozhodnutí lze napadnout odvoláním jen tehdy, kdy tak stanoví správní řád).167 Odvolací řízení, pro které se pouţije přiměřeně postup, který platí pro prvoinstanční řízení, představuje další fázi správního řízení, jeţ nenásleduje obligatorně, ale pouze v případě, ţe účastník řízení podal odvolání. Odvolání se podává u místně příslušné krajské pobočky, která napadené rozhodnutí vydala, a to ve lhůtě stanovené správním řádem (15 dnů). Podané odvolání má tzv. suspenzivní účinek, tzn., ţe dokud není o odvolání rozhodnuto, nenabývá rozhodnutí právní moci, a devolutivní účinek, který spočívá v tom, ţe se odvolací řízení přesouvá z orgánu prvního stupně na orgán instančně nadřízený. Krajská pobočka, která rozhodnutí vydala, by mohla o odvolání rozhodnout jen v případě tzv. autoremedury, kdyby plně vyhověla odvolání a jestliţe tím nemůţe být způsobena újma ţádnému z účastníků, ledaţe s tím všichni, kterých se to týká, vyslovili souhlas. Vzhledem k vyloučení odkladného účinku odvolání jsou odvoláním napadená rozhodnutí vykonatelná, tzn., ţe ačkoliv se účastník řízení odvolal, např. proti rozhodnutí o přiznání dávky, napadené rozhodnutí je vykonatelné a dávka je vyplácena i přesto, ţe ještě není rozhodnutí pravomocné.

163 164

165 166

167

Skulová, S. et al. Správní právo procesní. Plzeň: Aleš Čeněk, 2008. s. 263. Viz ustanovení § 81 - § 93 správního řádu. Rozklad, který je řádným opravným prostředkem u prvoinstančních rozhodnutí ústředních orgánů státní správy, se v oblasti SSP neuplatní, protoţe MPSV v prvním stupni rozhoduje pouze o prominutí podmínky trvalého pobytu, proti němuţ je odvolání, resp. rozklad nepřípustný. Viz ustanovení § 94 - § 102 správního řádu. Zákon o SSP nijak neupravuje postup krajské pobočky po podání námitek, pouze se omezuje na konstatování, ţe krajská pobočka „vydá do 30 dnů ode dne, kdy jí námitky došly, rozhodnutí o dávce“ (§ 70 odst. 3 zákona o SSP). Nicméně se domnívám, ţe z této konstrukce nelze dovozovat, ţe by vydaným rozhodnutím o dávce muselo být rozhodnuto totoţně o dávce jako v písemném oznámení. Krajská pobočka je bezpochyby povinna - i kdyţ to zákon o SSP výslovně nestanoví - písemné námitky prověřit a v případě, ţe je shledá jako odůvodněné a dojde ke změně výše dávky, vydá rozhodnutí o dávce, jeţ bude odlišné oproti písemnému oznámení. Viz ustanovení § 69 odst. 2 a § 71 odst. 2 zákona o SSP.

60

Z hlediska náleţitostí a formy musí být odvolání učiněno stejně jako jakékoliv jiné podání. Vedle toho však musí obsahovat i další údaje - proti čemu směřuje, co napadá a v čem spatřuje odvolatel nesprávnost či rozpor s právními předpisy. Odvolání musí napadat výrok nebo jeho vedlejší ustanovení, odvolání jen proti odůvodnění je nepřípustné. Neshledá-li krajská pobočka důvody pro vyřízení odvolání autoremedurou, postoupí spis spolu se svým stanoviskem MPSV. Lhůta pro postoupení je obecně 30 dnů, je-li však odvolání nepřípustné či opoţděné, činí lhůta toliko 10 dnů.168 K novým skutečnostem a k návrhům na provedení nových důkazů, uvedených v odvolání nebo v průběhu odvolacího řízení navrţených, se přihlédne jen tehdy, jde-li o takové skutečnosti nebo důkazy, které účastník řízení nemohl uplatnit dříve. Jde v podstatě o uplatnění zásady koncentrace řízení v prvním stupni, kdy má účastník řízení uvést všechny skutečnosti a návrhy v řízení před krajskou pobočkou. Tato zásada se však neuplatní, jde-li o řízení zahájené z moci úřední, v němţ má být z moci úřední uloţena povinnost - typicky povinnost vrátit přeplatek na dávce. V takovém řízení je totiţ krajská pobočka povinna i bez návrhu zjistit všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, komu má být povinnost uloţena a z logiky věci tato povinnost platí i pro odvolací řízení. MPSV se proto nemůţe ohledně návrhů na provedení dalších důkazů osoby, jíţ byla povinnost vrátit přeplatek na dávce stanovena, dovolávat koncentrace řízení v prvním stupni.169 Po provedeném řízení odvolací orgán na základě svých zjištění napadené rozhodnutí (nebo jeho část) svým rozhodnutím zruší a řízení zastaví, nebo napadené rozhodnutí (nebo jeho část) zruší a věc vrátí k novému pojednání krajské pobočce, která napadené rozhodnutí vydala, přičemţ v odůvodnění svého rozhodnutí vysloví právní názor, kterým je krajská pobočka vázána, anebo napadené rozhodnutí či jeho část změní. Ve všech ostatních případech, nebylo-li rozhodnutí ani zamítnuto pro opoţděnost či nepřípustnost, odvolání zamítne a napadené rozhodnutí potvrdí.170 Rozhodnutí MPSV je konečné a nelze se proti němu dále odvolat. Zruší-li však MPSV napadené rozhodnutí a věc vrátí zpět krajské pobočce k novému projednání, je moţné nové rozhodnutí krajské pobočky opět napadnout odvoláním.171

168

169 170 171

MPSV se zabývá i opoţděným nebo nepřípustným odvoláním, a to z hlediska toho, zda není dán předpoklad pro přezkoumání rozhodnutí v přezkumném řízení, pro obnovu řízení nebo pro vydání nového rozhodnutí (§ 92 odst. 1 správního řádu). Obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2011, sp. zn. 5 As 7/2011. V úvahu ještě přichází i zpětvzetí odvolání ze strany účastníka řízení (účastníků řízení) čímţ by došlo k zastavení odvolacího řízení (§ 91 odst. 3 správního řádu). Skulová, S. et al. Správní právo procesní. Plzeň: Aleš Čeněk, 2008. s. 265 - 276.

61

7.4.2

Přezkumné řízení

Přezkumné řízení představuje mimořádný opravný prostředek,172 jehoţ účelem je náprava pravomocných rozhodnutí, která nejsou v souladu s právními předpisy (nepravomocná rozhodnutí lze takto přezkoumávat, jen pokud jsou předběţně vykonatelná). Z hlediska meritorních rozhodnutí ve věcech SSP je přezkoumání vyloučeno v případě rozhodnutí o prominutí podmínky trvalého pobytu - tím se zvláštní úprava přezkumného řízení dle zákona o SSP zcela vyčerpává, tudíţ se při přezkumu postupuje dle správního řádu.173 Přezkumné řízení lze zahájit toliko z moci úřední, a to tehdy, kdy příslušný orgán SSP na základě předběţného posouzení podnětu účastníka řízení či jiného subjektu anebo vlastního zjištění ve vztahu k předmětné věci dojde k závěru, ţe lze mít důvodně za to, ţe rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s právními předpisy.174 O zahájení řízení rozhodne orgán SSP usnesením, které lze vydat nejdéle do 2 měsíců ode dne, kdy se o důvodu zahájení přezkumného řízení dozvěděl, nejpozději však do 1 roku od právní moci rozhodnutí ve věci. Věcně příslušným správním orgánem k zahájení přezkumného řízení z moci úřední, jeho provedení a rozhodnutí je nadřízený správnímu orgánu, který rozhodnutí vydal, tzn. ţe pokud jde o rozhodnutí krajské pobočky, je k přezkumnému řízení příslušné MPSV. Jde-li však o rozhodnutí MPSV, je příslušný k rozhodování ministr práce a sociálních věcí, přičemţ návrh na rozhodnutí mu předkládá tzv. rozkladová komise. Orgán SSP, který rozhodnutí vydal, můţe přezkumné řízení provést za předpokladu, ţe podnět k zahájení přezkumu dal účastník řízení, a zároveň pokud tomuto účastníkovi plně vyhoví a tímto postupem nemůţe být způsobena újma ţádnému jinému účastníkovi, ledaţe s tím všichni vyslovili souhlas. Správní řád zároveň taxativně vymezuje případy, kdy je přezkumné řízení nepřípustné.175 Po zahájení přezkumného řízení orgán SSP provádí plnohodnotné přezkoumání věci, včetně případného dokazování. Jen v případech, kdy je porušení zákona zcela zjevné a jsou naplněny i další podmínky stanovené správním řádem, je moţné, aby prvním úkonem bylo přímo rozhodnutí - jde o tzv. zkrácené přezkumné řízení. Jestliţe orgán SSP po zahájení přezkumného řízení zjistí, ţe nedošlo k porušení právního předpisu, řízení usnesením, které se poznamenává pouze do spisu, zastaví, přičemţ účastníky 172

173 174

175

Vopálka nepovaţuje přezkumné řízení za mimořádný opravný prostředek, ale za „dozorčí nástroj v rukou správních orgánů, uplatňovaný z moci úřední podle instanční hierarchie. Účastníci řízení totiž nemohou podat návrh či žádost o přezkumné řízení, mohou - stejně jako kdokoliv jiný - pouze upozornit na nezákonná rozhodnutí podnětem“ (HENDRYCH, D. et al. Správní právo. Obecná část. 7. vydání. Praha: C.H.Beck 2009, str. 417 - 419). Viz ustanovení § 94 - § 99 správního řádu. Soulad rozhodnutí s právními předpisy se posuzuje podle právního stavu a skutkových okolností v době jeho vydání. K vadám řízení, o nichţ nelze mít důvodně za to, ţe mohly mít vliv na soulad napadeného rozhodnutí s právními předpisy, popř. na jeho správnost, se nepřihlíţí. Viz ustanovení § 94 odst. 2 a 3 správního řádu.

62

řízení o tom vhodným způsobem vyrozumí. Rozhodnutí, které však bylo vydáno v rozporu s právními předpisy, zruší nebo změní, popřípadě zruší a věc vrátí příslušnému orgánu SSP, který je právním názorem přezkoumávajícího orgánu SSP vázán. Rozhodnutí vydané v přezkumném řízení má charakter prvoinstančního rozhodnutí a lze se proti němu odvolat. Toto rozhodnutí však nelze vydat po uplynutí 15 měsíců ode dne právní moci rozhodnutí ve věci. Uplynutím této lhůty orgán SSP přezkumné řízení usnesením zastaví.176 7.4.3

Obnova řízení a nové rozhodnutí

Obnova řízení jakoţto mimořádný opravný prostředek, který směřuje proti pravomocnému rozhodnutí, které vykazuje nedostatky ve zjištění skutečného stavu věci, je přípustný jen ze správním řádem taxativně vymezených důvodů, a to „jestliže vyšly najevo dříve neznámé skutečnosti nebo důkazy, které existovaly v době původního řízení a které účastník, jemuž jsou ku prospěchu, nemohl v původním řízení uplatnit, anebo se provedené důkazy ukázaly nepravdivými, nebo bylo zrušeno či změněno rozhodnutí, které bylo podkladem rozhodnutí vydaného v řízení, které má být obnoveno, a pokud tyto skutečnosti, důkazy nebo rozhodnutí mohou odůvodňovat jiné řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování.“177 Obnova řízení má dvě stádia, a to řízení o povolení, resp. nařízení obnovy řízení a nové řízení ve věci. Ţádost o povolení obnovy řízení musí účastník řízení podat nejpozději do tří měsíců ode dne, kdy se účastník o důvodech obnovy řízení dozvěděl, nejpozději do tří let od právní moci rozhodnutí, přičemţ se jí nemůţe domáhat ten účastník řízení, který mohl důvod obnovy uplatnit v odvolacím řízení. Ve stejné lhůtě, tj. do tří let od právní moci rozhodnutí, můţe bez ţádosti účastníka řízení o obnově řízení rozhodnout orgán SSP, který ve věci rozhodl v posledním stupni, jestliţe je dán některý z důvodů pro povolení obnovy řízení178 a na novém řízení je veřejný zájem (v tomto případě však musí být rozhodnutí ve tříleté lhůtě i vydáno). V obou případech obnovu řízení rozhodnutím povoluje či nařizuje správní orgán, který rozhodl v posledním stupni, přičemţ toto rozhodnutí má charakter prvoinstančního rozhodnutí, tzn., ţe se lze proti němu odvolat. Nové řízení a rozhodnutí ve věci provádí správní orgán, jehoţ rozhodnutí se důvody pro obnovu řízení týkají, pokud by se důvody týkaly rozhodnutí prvoinstančního i odvolacího 176 177 178

Skulová, S. et al. Správní právo procesní. Plzeň: Aleš Čeněk, 2008. s. 278 - 288. Viz ustanovení § 100 správního řádu. Dle ustanovení § 100 odst. 4 správního řádu bude o obnově řízení rozhodnuto z moci úřední také v případě, kdy rozhodnutí bylo dosaţeno trestným činem. Tříletá lhůta v tomto případě počíná běţet dnem následujícím po dni nabytí právní moci rozsudku v dané trestní věci.

63

orgánu, provede nové řízení orgán prvního stupně. Rozhodnutím vydaným v novém řízení, které je opět rozhodnutím prvoinstančním, se původní rozhodnutí ruší.179 7.4.4

Nové rozhodnutí

Institut nového rozhodnutí není typickým opravným prostředkem, protoţe nejde o nápravu vad dříve přijatého rozhodnutí, ale o nové posouzení jiţ pravomocně rozhodnuté věci, a to buď za stejných nebo změněných výchozích podmínek. Jde tedy o zásah do věci jiţ jednou pravomocně rozhodnuté. Obdobně jako v případě obnovy řízení, i zde správní řád taxativně vymezuje důvody, pro které lze provést nové řízení a vydat nové rozhodnutí ve věci,180 a to tehdy, jestliţe je to nezbytné v souvislosti s vydáním usnesení o prominutí zmeškání úkonu dle ustanovení § 41 odst. 6 správního řádu, dále jestliţe novým rozhodnutím bude vyhověno ţádosti, která byla pravomocně zamítnuta, jestliţe nové rozhodnutí z váţných důvodů dodatečně stanoví nebo změní dobu platnosti nebo účinnosti rozhodnutí anebo lhůtu ke splnění povinnosti či dodatečně povolí plnění ve splátkách, popřípadě po částech, a také v případě, kdy rozhodnutí ve věci bylo zrušeno jiným orgánem veřejné moci podle zvláštního zákona (typicky zrušení rozhodnutí dle § 78 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů). Nové řízení lze zahájit na ţádost i v případě, ţe původní řízení bylo zahájeno z moci úřední, a naopak. K novému řízení a rozhodnutí ve věci je příslušný prvoinstanční orgán, odvolací orgán je příslušný jen tehdy, pokud řízení bylo obnoveno z důvodů, které se týkaly výlučně řízení před tímto odvolacím orgánem. Rozhodnutí vydané v novém řízení, které má charakter prvoinstančního rozhodnutí, se ruší původní rozhodnutí.181 7.4.5

Mimořádné opravné prostředky a zákon o SSP

Ačkoliv zákon o SSP přímo nevylučuje pouţití mimořádných opravných či dozorčích prostředků - přezkumné řízení, obnovu řízení a nové rozhodnutí, domnívám se, ţe z hlediska praktického bude jejich uţití při výkonu SSP minimální. Fakticky si lze jejich vyuţití představit pouze u rozhodnutí, které nesouvisí s přiznáním dávky, jejím zvýšením, sníţením

179 180 181

Skulová, S. et al. Správní právo procesní. Plzeň: Aleš Čeněk, 2008. s. 289 - 295. Na rozdíl od obnovy řízení však v tomto případě není na nové řízení a nové rozhodnutí ve věci obecně právní nárok, ale uplatní se institut správního uváţení. VEDRAL, J. Správní řád - komentář. Praha: Bova Polygon 2006. s. 608 - 624.

64

či odejmutím, ale např. v případě pravomocného rozhodnutí o povinnosti vrátit přeplatek na dávce. Situace, kdy byla dávka pravomocně přiznána v nesprávné výši nebo byla dávka neprávem odejmuta či odepřena, je v zákoně o SSP řešena zvláštní úpravou, která zároveň i upravuje prekluzivní lhůty. „Dávka neprávem přiznaná v nižší částce, než v jaké náleží, nevyplácená nebo vyplacená v nižší částce, než v jaké náleží, odepřená, nebo přiznaná od pozdějšího data, než od jakého náleží, se přizná nebo zvýší, a to ode dne, od něhož dávka nebo její zvýšení náleží, nejvýše však tři roky nazpět ode dne, kdy to orgán SSP zjistil, nebo ode dne, kdy o zvýšení dávky nebo o přiznání dávky oprávněná osoba požádala.“182 Jde o případy, kdy k přiznání dávky v nesprávné výši či k jejímu odepření nedošlo z viny účastníka řízení, ale naopak zaviněním orgánu SSP. Tříletá prekluzivní lhůta, po jejímţ uplynutí nárok na dávku či její doplacení zaniká, je průlomem do obecné prekluzivní lhůty.183 Naopak v případě, kdy „dávka byla neprávem přiznaná, vyplácená, nebo vyplácená ve vyšší částce, než v jaké náleží, se odejme nebo se její výplata zastaví nebo sníží, a to dnem následujícím po dni, jímž uplynulo období, za které již byla vyplacena.“184 Zároveň ale orgán SSP musí zkoumat, zda na dávce vznikl přeplatek a kdo přeplatek na dávce způsobil a následně zahájit řízení o přeplatku. Zákon o SSP upravuje i prekluzivní lhůty pro případ, kdy dávka byla přiznána v niţší výši, neţ náleţela či nebyla přiznána, ačkoliv přiznána být měla, ovšem nikoliv z viny orgánu SSP, ale toliko z viny účastníka řízení. „Došlo-li k novému posouzení nároku na dávku nebo její výši, dávka se přizná, vyplatí nebo se její výše zvýší, a to zpětně nejvýše tři měsíce ode dne, kdy orgán rozhodující o dávce zjistil, že je třeba nově nárok na dávku nebo její výši posoudit, nebo kdy oprávněná osoba o přiznání dávky, její výplatu nebo zvýšení požádá, anebo se dávka odejme, její výplata se zastaví nebo se její výše sníží, a to ode dne následujícího po dni, jimž uplynulo období, za které již byla dávka vyplacena.“185 Jak je z výše uvedeného patrné, tato zvláštní právní úprava prakticky dopadá na všechny případy pravomocných rozhodnutí o přiznání dávky, jejím zvýšení, sníţení či odejmutí, ale také na případy, kdy ve věci přiznání dávky, sníţení či zvýšení bylo rozhodnuto oznámením o dávce a její výši.

182 183

184 185

Viz ustanovení § 53 odst. 1 zákona o SSP. Nárok na výplatu dávky nebo její části, jde-li o opakující se dávku, zaniká uplynutím tří měsíců ode dne, od kterého dávka nebo její část náleţí (tato lhůta neplyne po dobu řízení o dávce). Nárok na jednorázovou dávku zaniká, nebyl-li uplatněn do jednoho roku ode dne, kdy došlo ke skutečnosti rozhodné pro přiznání dávky (§ 54 zákona o SSP). Viz ustanovení § 53 odst. 2 zákona o SSP. Viz ustanovení § 53 odst. 3 zákona o SSP.

65

7.5

Výkon rozhodnutí

Exekuce či nucený výkon rozhodnutí je poslední fází správního řízení. Nenastává automaticky, ale jen v tom případě, kdy povinný subjekt, kterému byla rozhodnutím stanovena určitá povinnost, tuto povinnost ve stanovené lhůtě dobrovolně nesplnil. Moţnost uplatnění této fáze správního řízení plní ve vztahu k povinným subjektům výchovnou funkci, neboť přispívá k tomu, aby povinnosti uloţené rozhodnutím splnily řádně a včas. Ve věcech SSP můţe být exekučním titulem pouze vykonatelné rozhodnutí na peněţité plnění - o přeplatku na dávce SSP, o uloţení pořádkové pokuty, o uloţení pokuty za přestupek nebo o uloţení pokuty za jiný správní delikt.186 7.5.1

Výkon rozhodnutí o přeplatku na dávce

Rozhodnutí o přeplatku vydaná orgány SSP vykonávají přímo tyto orgány, pokud není podán návrh na soudní výkon rozhodnutí.187 Orgány SSP jsou tedy příslušné nejen k vybírání přeplatků, ale jsou i věcně příslušným orgánem - tzv. exekučním správním orgánem k provedení výkonu rozhodnutí. Místně příslušným exekučním správním orgánem je potom ta krajská pobočka, která vydala prvoinstanční rozhodnutí o přeplatku. Před započetím samotného výkonu rozhodnutí musí orgán SSP zváţit, zda zvolí cestu soudního výkonu rozhodnutí či zda má sám provést exekuci správní. Oprávnění k prvnímu způsobu vyplývá z ustanovení § 106 odst. 2 správního řádu, kdy příslušný exekuční správní orgán „může o provedení exekuce požádat též soud nebo soudního exekutora.“ Při hledání vhodného řešení musí přihlédnout ke svému personálnímu, odbornému i organizačnímu vybavení a zvolit takový způsob exekuce, který bude z hlediska vymoţení dluţné částky efektivnější. V případě, ţe zvolí druhý způsob exekuce, tedy exekuci správní, řídí se reţim výkonu rozhodnutí správním řádem,188 který dále odkazuje na zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „daňový řád“),189 neboť stanoví, ţe „pro exekuci, vybírání a evidenci peněžitých plnění se uplatní postup pro správu daní.“ Ani daňový řád však exekuci neupravuje vyčerpávajícím způsobem, ale počítá se subsidiárním vyuţitím občanského soudního řádu.190 Exekučním titulem, na jehoţ základě orgán SSP nařídí exekuci, je vykonatelné rozhodnutí o peněţitém plnění, konkrétně o povinnosti vrátit přeplatek dávky 186 187 188 189

190

Srov. ustanovení § 62, § 65 odst. 3 a 4, § 65a odst. 3, § 65b odst. 3 zákona o SSP. Viz ustanovení § 72a zákona o SSP. Viz ustanovení § 103 - § 106 správního řádu. Viz ustanovení § 175 a násl. daňového řádu. Ve smyslu ustanovení § 161 odst. 1 daňového řádu dochází k tzv. procesní dělené správě: „Orgán veřejné moci věcně příslušný ke správě placení peněžitého plnění je v tomto rozsahu správcem daně. Osoba povinná k placení peněžitého plnění má stejná práva a povinnosti jako daňový subjekt při placení daní.“ Viz ustanovení § 177 daňového řádu.

66

SSP. Vykonatelné se toto rozhodnutí stalo marným uplynutím lhůty, která byla ve výroku rozhodnutí stanovena ke splnění povinnosti. Exekuční řízení je zahájeno vydáním exekučního příkazu. Kromě náleţitostí vymezených daňovým řádem obecně pro rozhodnutí,191 musí exekuční příkaz obsahovat další náleţitosti, a to způsob provedení daňové exekuce, výši pohledávky, pro kterou je exekuce nařizována, výši exekučních nákladů a odkaz na exekuční titul. Exekuční příkaz se doručuje povinné osobě - dluţníkovi a dalším příjemcům tohoto rozhodnutí (okruh příjemců se liší v závislosti na zvoleném způsobu exekuce) a lze se proti němu odvolat do 15 dnů ode dne doručení.192 Ačkoliv daňový řád taxativně vymezuje poměrně široký okruh moţných způsobů, jak lze exekuci provést,193 měl by orgán SSP volit takový způsob provedení exekuce, který je nejméně náročný, ale na druhou stranu, který povede k vymoţení pohledávky - zpravidla tak bude volit způsob provedení exekuce přikázáním pohledávky z účtu u poskytovatele platebních sluţeb nebo sráţkami ze mzdy (popř. z jiných příjmů, na které se rovněţ vztahují ustanovení o výkonu rozhodnutí sráţkami ze mzdy - např. z nemocenské, peněţité pomoci v mateřství, důchodu, podpory v nezaměstnanosti, podpory při rekvalifikaci a dávek SSP).194 Na posledně uvedený způsob provedení exekuce - sráţkami z dávek SSP - odkazuje i zákon o SSP.195 Dávky SSP, které nejsou vypláceny jednorázově (s výjimkou příspěvku na bydlení), vţdy podléhají výkonu rozhodnutí jen podle předpisů upravujících výkon rozhodnutí sráţkou ze mzdy. Jednorázové dávky nepodléhají výkonu rozhodnutí vůbec.196 Zákon o SSP rovněţ upravuje prekluzívní lhůtu, v níţ má stát nárok na vrácení dávky poskytnuté neprávem nebo v nesprávné výši - tato lhůta zaniká uplynutím tří let ode dne, kdy byla dávka vyplacena, přičemţ tato lhůta neplyne po dobu řízení o opravném prostředku nebo o ţalobě, po dobu řízení a provádění výkonu rozhodnutí, nebo kdy jsou na úhradu přeplatku prováděny sráţky z dávky nebo příjmu nebo kdy jsou placeny splátky na základě dohody o uznání dluhu.197

191 192 193

194 195

196 197

Viz ustanovení § 102 odst. 1 daňového řádu. Vedle odvolání zná daňový řád i další prostředek ochrany (§ 159 daňového řádu) - tzv. námitky, které lze uplatnit proti jakémukoli úkonu správce daně, proti němuţ se nelze odvolat. Daňovou exekuci lze provést sráţkami ze mzdy, přikázáním pohledávky z účtu u poskytovatele platebních sluţeb, přikázáním jiné peněţité pohledávky, postiţením jiných majetkových práv, prodejem movitých věcí, nebo prodejem nemovitostí (§178 odst. 5 daňového řádu). Viz ustanovení § 299 a násl. občanského soudního řádu. Viz ustanovení § 62 odst. 7 zákona o SSP „Částky neprávem přijaté mohou být sráženy též z běžně vyplácené nebo později přiznané dávky, a to i v případě, že jde o jinou dávku, než na jaké vznikl přeplatek; přitom platí obdobně předpisy o výkonu soudních rozhodnutí srážkou ze mzdy.“ Viz ustanovení § 72a odst. 2 zákona o SSP a § 317 odst. 2 občanského soudního řádu. S výjimkou přeplatku na příspěvku na zakoupení motorového vozidla, u něhoţ je prekluzivní lhůta upravena odchylně srov. ustanovení § 62 odst. 4 a § 42 odst. 4 zákona o SSP.

67

V průběhu exekuce můţe být exekuce na návrh dluţníka či z moci úřední částečně či zcela odloţena, a to zejména tehdy, kdy se šetří skutečnosti rozhodné pro zastavení daňové exekuce, vyloučení předmětu exekuce ze soupisu věcí nebo podmínky pro posečkání úhrady nedoplatku. Odpadne-li důvod pro odloţení exekuce, pokračuje orgán SSP na základě rozhodnutí o pokračování v odloţené daňové exekuci v dalším exekučním řízení. Po zahájení exekuce je orgán SSP povinen exekuci na návrh příjemce exekučního příkazu nebo z moci úřední zčásti nebo zcela zastavit, a to tehdy, kdy pro to nastal některý daňovým řádem taxativně vymezený případ.198 Obecně platí, ţe exekuci lze provést pouze v takovém rozsahu, který povede k vymoţení dluţné částky, v opačném případě musí být přebytek výtěţku dluţníkovi vrácen.199 7.5.2

Výkon rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty, o uložení pokuty za přestupek nebo o uložení pokuty za jiný správní delikt

V případě dalších moţných exekučních titulů na peněţitá plnění v oblasti SSP - vykonatelné rozhodnutí o uloţení pořádkové pokuty, o uloţení pokuty za přestupek, o uloţení pokuty za jiný správní delikt - se uplatní institut tzv. věcné dělené správy, kdy sice orgán SSP platební povinnost k peněţitému plnění uloţil, uloţené peněţité plnění i vybírá, ovšem není příslušný k vymáhání takového peněţitého plnění. Zákon o SSP totiţ stanoví, ţe orgán SSP je příslušný toliko k vybírání uvedeného peněţitého plnění, nikoliv k jeho vymáhání.200 Vzhledem k absenci ustanovení v zákoně o SSP, které by vymezilo věcnou příslušnost k provedení exekuce, je nutné subsidiárně vyuţít správní řád, který stanoví, ţe exekučním správním orgánem je obecný správce daně. Při určení obecného správce daně, je nutné vycházet z ustanovení § 5 odst. 4 písm. m) zákona č. 185/2004 Sb., o Celní správě České republiky, ve znění pozdějších předpisů, které pověřuje místně příslušné celní úřady zajišťováním tzv. placení peněţitých plnění. Placení peněţitých plnění je citovaným zákonem definováno jako „vybírání a vymáhání peněžitých plnění, která vznikla bez vydání správního aktu ze zákona, nebo která byla uložena jinými správními úřady v řízení podle správního řádu, a která jsou příjmem státního rozpočtu, státních fondů nebo rozpočtů územních samosprávných celků.“201 Peněţité plnění uloţené orgánem SSP je ve smyslu uvedené

198 199 200 201

Viz ustanovení § 181 daňového řádu. BAKEŠ, M., KARFÍKOVÁ, M., KOTÁB, P. et al. Finanční právo. 5. upravené vydání. Praha: C.H.Beck 2009, str. 275 - 277. Viz ustanovení § 65 odst. 4 a § 65c odst. 6 zákona o SSP. Viz ustanovení § 2 písm. d) zákona č. 185/2004 Sb., o Celní správě České republiky, ve znění pozdějších předpisů.

68

definice podřaditelné pod peněţité plnění, tudíţ k jehoţ zajišťování je věcně příslušný celní úřad. Místně příslušný celní úřad provede exekuci na ţádost orgánu SSP, jestliţe peněţité plnění nebylo dobrovolně uhrazeno do 30 dnů po marném uplynutí lhůty jeho splatnosti. Orgán SSP, který uloţil platební povinnost k peněţitému plnění, je povinen předat místně příslušnému celnímu úřadu nezbytné údaje o uloţení nebo vzniku této platební povinnosti, včetně stejnopisu vykonatelného rozhodnutí s vyznačením právní moci a přehledu předávaných rozhodnutí. Místní příslušnost celního úřadu se řídí podle sídla krajské pobočky, která platební povinnost k peněţitému plnění uloţila. Dále je jiţ krajská pobočka povinna jen poskytovat celnímu úřadu potřebnou součinnost a neprodleně mu sdělovat jakékoliv změny, které nastaly nebo mohou nastat při správě placení těchto peněţitých plnění. Celní úřad je zase povinen na doţádání krajské pobočky poskytnout informace o placení tohoto peněţitého plnění.202 7.6

Typy řízení ve věcech státní sociální podpory

Ve věcech SSP se realizuje celá řada správních řízení. Některé typy správních řízení lze vysledovat z ustanovení zákona o SSP, které přímo typy správních řízení vyjmenovávají (řízení o přiznání dávky, řízení o odnětí dávky, řízení o změně výše jiţ přiznané dávky, řízení o zastavení výplaty dávky, řízení o volbě nároku na rodičovský příspěvek),203 jiné lze vysledovat v zákoně o SSP tam, kde zákonodárce předpokládá vydávání rozhodnutí orgánem SSP204 a posledním typem řízení, která se v souvislosti s výkonem SSP realizují, jsou správní řízení související s ukládáním sankcí za porušení povinností stanovených zákonem o SSP (řízení o pořádkové pokutě, řízení o přestupku a řízení o jiném správním deliktu). 7.6.1

Řízení o přiznání dávky

Řízení o přiznání dávky je specifickým typem řízení, které je zahajováno výhradně na ţádost oprávněné osoby. Tato ţádost musí být písemná a musí být podána na tiskopisu předepsaném MPSV nebo na počítačové sestavě, zveřejněné v elektronické podobě MPSV nebo v elektronické podobě a elektronicky podepsaná (ţádost lze podat nejdříve 60 dnů přede dnem, od kterého oprávněná osoba o dávku ţádá).205 Vedle obecných náleţitostí ţádosti,

202 203 204 205

Viz ustanovení § 162 odst. 2 aţ 5 daňového řádu. Viz ustanovení § 67 odst. 1, 2 a 3 zákona o SSP. Viz ustanovení § 69 zákona o SSP. Viz ustanovení § 67 odst. 1 a § 68b zákona o SSP.

69

vymezených správním řádem, musí ţádost o dávku SSP obsahovat i další náleţitosti, z nichţ některé jsou společné pro jakoukoliv dávku (určení, jakým způsobem má být dávka vyplácena či vyplacena), jiné se liší v závislosti na tom, o jakou dávku oprávněná osoba ţádá. Účastníkem řízení je oprávněná osoba a příjemce dávky. Oprávněná osoba se liší v závislosti na druhu dávky a mnohdy je zároveň i příjemcem dávky. Namísto ní však zákon o SSP předpokládá i jiné příjemce dávky,206 a to zákonného zástupce oprávněné osoby (nejčastěji rodič nezaopatřeného dítěte), v ostatních případech potom jiná osoba, které byla nezletilá oprávněná osoba svěřena do péče na základě rozhodnutí příslušného orgánu, popř. osoba, která má nezletilou oprávněnou osobu v přímém zaopatření anebo ústav (zařízení) pro péči o děti nebo mládeţ, je-li nezletilá oprávněná osoba v plném přímém zaopatření tohoto zařízení. Příjemcem dávky však můţe být i tzv. zvláštní příjemce, ustanovený na základě rozhodnutí krajské pobočky (viz kap. 7.6.5). Předmětem řízení o přiznání dávky je posouzení splnění zákonných podmínek pro vznik nároku na konkrétní dávku SSP. Některé zákonné podmínky nároku na dávku jsou obecně společné pro všechny druhy dávek,207 jiné jsou stanoveny pro určitý okruh dávek.208 Většina zákonných podmínek je však vlastní právě konkrétní dávce SSP. Teprve kumulativním splněním všech zákonem o SSP předpokládaných podmínek vzniká nárok na konkrétní dávku. V řízení o přiznání dávky neprobíhá dokazování a zjišťování podkladů pro rozhodnutí tak, jak předpokládá správní řád. Významným zdrojem podkladů pro rozhodnutí je jiţ samotná ţádost o dávku a její náleţitosti. Zákon o SSP přímo vymezuje náleţitosti, které je účastník řízení povinen spolu s ţádostí o přiznání dávky předloţit (např. doklad o výši příjmů, potvrzení o nezaopatřenosti). Zároveň zákon o SSP v některých případech vymezuje i formu poţadovaného dokladu (potvrzení či prohlášení), kterým lze, resp. je nutné poţadované skutečnosti osvědčit.209 Tato zvláštní právní úprava, kdy nejdůleţitější podklady pro rozhodnutí jsou vymezeny jako náleţitosti ţádosti, umoţňuje, aby podklady pro rozhodnutí byl povinen předloţit sám účastník řízení a orgán SSP mohl o dávce rozhodnout toliko na základě ţádosti a jejich náleţitostí. Na druhou stranu orgán SSP nemusí být pasivní, ale má moţnost údaje, které tvoří náleţitosti ţádosti, zjišťovat sám. V případě, ţe po posouzení nároku na dávku a její výši na základě předloţených dokladů ze strany účastníka řízení, popř. doplněných orgánem SSP, jsou splněny všechny zákonné 206 207 208 209

Viz ustanovení § 59 zákona o SSP. Podmínka trvalého pobytu, resp. pobytu a písemný souhlas ke sdělení rozhodných skutečností oprávněné osoby a osob společně posuzovaných (§ 3 a § 50 zákona o SSP). Např. nezaopatřenost dítěte u dávek poskytovaných v souvislosti s nezaopatřeností dítěte (přídavek na dítě, dávky pěstounské péče, pohřebné) nebo ekonomická podmínka nároku na dávku u testovaných dávek. Viz ustanovení § 68 a § 68a zákona o SSP.

70

podmínky nároku na dávku a nároku na výplatu dávky, rozhodne orgán SSP o přiznání dávky. V návaznosti na ustanovení § 69 zákona o SSP se v těchto případech nevydává rozhodnutí o přiznání dávky, ale ţadateli se doručuje písemné oznámení o dávce a její výši. V případě, ţe po posouzení ţádosti, náleţitostí ţádosti, popř. dalších podkladů pro rozhodnutí ve věci, nejsou splněny všechny zákonné podmínky nároku na dávku, vydá orgán SSP písemné rozhodnutí o nepřiznání dávky, resp. zamítnutí ţádosti o předmětnou dávku. 7.6.2

Řízení o změně výše již přiznané dávky nebo o jejím odnětí nebo o zastavení její výplaty

Řízení o změně výše jiţ přiznané dávky nebo o jejím odnětí nebo o zastavení výplaty dávky jsou řízení, která se realizují v souvislosti s vyplácením opakovaných dávek a jsou zahajována jak na návrh oprávněné osoby, tak i z moci úřední. Obdobně jako v řízení o přiznání dávky i v těchto případech je účastníkem řízení oprávněná osoba a příjemce dávky. Při podávání ţádosti o dávku se prokazují skutečnosti potřebné pro rozhodování o této dávce, a pokud v budoucnu dojde ke změně těchto skutečností, má příjemce dávky povinnost takové změny ohlásit příslušné krajské pobočce do osmi dnů.210 Ke změně rozhodných skutečností či ke změně v okruhu společně posuzovaných osob můţe dojít kdykoliv v průběhu vyplácení dávky. V některých případech však zákon o SSP ukládá, aby příjemce dávky některé skutečnosti prokázal vţdy, bez ohledu na to, zda k nějaké změně došlo či nikoliv. Jde zejména o povinnost v zákonem stanovených intervalech u opakovaně vyplácených dávek prokázat výši příjmů (u přídavku na dítě a příspěvku na bydlení) a výši nákladů na bydlení (u příspěvku na bydlení).211 Není-li výše příjmů či nákladů na bydlení prokázána, nedojde ihned k odnětí dávky, ale výplata této dávky se nejdříve zastaví s tím, ţe je zákonem o SSP vymezena další lhůta ke splnění povinnosti. Aţ v případě marného uplynutí i této další lhůty, v níţ nedošlo ke splnění povinnosti, nárok na dávku zaniká. O zániku nároku na dávku je účastník řízení vyrozuměn oznámením o zániku nároku na dávku. O zastavení výplaty dávky rozhoduje orgán SSP rovněţ oznámením - oznámením o zastavení výplaty, které se ovšem účastníkům řízení nedoručuje.

210 211

Viz ustanovení § 61 odst. 2 zákona o SSP. Změna rozhodných skutečností můţe být zjištěna i na základě kontrolní činnosti orgánu SSP či zjištěna na základě podnětu, který orgán SSP obdrţel. BŘESKÁ, N., BURDOVÁ, E., VRÁNOVÁ, L.. Státní sociální podpora s komentářem a příklady k 1. 6. 2010. Olomouc: Anag 2010. s. 197.

71

Předmětem posouzení dávky je zjištění, nakolik změna rozhodných skutečností ovlivnila nárok na dávku či její výši, tzn., zda nárok na dávku dále trvá či nikoliv a je tak dán důvod k jejímu odejmutí, nebo zda dojde ke zvýšení dávky či k jejímu sníţení.212 Jestliţe na základě nového posouzení dojde ke zvýšení nebo sníţení dávky, vydá orgán SSP oznámení o změně výše dávky - oznámení o zvýšení dávky či oznámení o sníţení dávky. V případě uplatnění námitky ze strany účastníka řízení je vydáno rozhodnutí o zvýšení dávky, resp. o sníţení dávky. Jestliţe je však na základě nového posouzení zjištěno, ţe nejsou splněny zákonné podmínky nároku na dávku či není splněna některá z těchto podmínek, je výsledkem řízení vydání rozhodnutí o odnětí dávky. Jsou-li naplněny zákonné předpoklady pro zastavení výplaty dávky, je výsledkem řízení rozhodnutí o zastavení výplaty dávky. Ke změně výše dávky můţe dojít také z důvodu zvýšení částek ţivotního minima podle zákona o ţivotním a existenčním minimu nebo u nezaopatřeného dítěte z důvodu dosaţení věku stanoveného pro pouţívání vyšší částky ţivotního minima. V obou těchto případech se oznámení o zvýšení dávky nedoručuje, nicméně právo uplatnit námitky není upřeno.213 Řízení o odnětí dávky nebo o zastavení její výplaty přichází v úvahu rovněţ v souvislosti s nesplněním povinnosti osvědčit skutečnosti rozhodné pro nárok na dávku, její výši nebo výplatu, ze strany příjemce dávky na výzvu orgánu SSP. Zákon o SSP stanoví, ţe výplata dávky můţe být zastavena, dávka můţe být odejmuta nebo nepřiznána, jestliţe příjemce byl ve výzvě na tento následek prokazatelně upozorněn. Zákonodárce v tomto ustanovení nijak nerozlišil, ve kterých případech má orgán SSP „jen“ zastavit výplatu dávky a ve kterých případech můţe rovnou přistoupit k zahájení řízení o odnětí dávky a následně dávku odejmout. V případě vyuţití institutu zastavení výplaty by bylo moţné po pozdějším doloţení poţadovaných dokladů dávku vyplatit, ovšem vzhledem k běhu prekluzivních lhůt lze dávku vyplatit zpětně nejvýše tři měsíce ode dne, kdy oprávněná osoba o výplatu dávky poţádá.214 Zastavení výplaty dávky se uplatní rovněţ v souvislosti se změnou trvalého pobytu oprávněné osoby, k níţ dojde v době, kdy je dávka vyplácena. Je-li nové místo trvalého pobytu oprávněné osoby v územní působnosti jiné krajské pobočky, neţ která doposud dávku vyplácela, zastaví tato krajská pobočka výplatu dávky a předá krajské pobočce, která je nově příslušná k výplatě dávky, podklady, na jejichţ základě byla dávka přiznána. O zastavení

212 213 214

Ne vţdy však změna výše uvedených ohlášených, pravidelně dokládaných či orgánem SSP zjištěných skutečností musí nutně ovlivnit nárok na dávku či její výši. Viz ustanovení § 53 odst. 4 a § 70 odst. 4 zákona o SSP. Viz ustanovení § 53 odst. 3, § 54 odst. 2 a § 61 odst. 2 zákona o SSP.

72

výplaty orgán SSP nerozhoduje rozhodnutím, nýbrţ oznámením o zastavení výplaty, které se účastníkům řízení doručuje, nikoliv ovšem do vlastních rukou.215 Jak vyplývá z předchozího pojednání - nelze ze zákona o SSP spolehlivě dovodit, ţe je moţno v některých případech vydat rozhodnutí, aniţ by fakticky došlo k zahájení řízení. Zvláštní právní úprava řízení ve věcech SSP pouze předpokládá, ţe v některých případech se v řízení nevydává rozhodnutí, ale toliko oznámení, které se nedoručuje do vlastních rukou, a v některých případech dokonce předpokládá, ţe se nedoručuje vůbec. Ačkoliv i to je určitě v návaznosti na zásadu procesní ekonomie výrazný počin, nelze říct, ţe se těmito případy vyčerpávají moţnosti zjednodušení a zrychlení správního řízení ve věcech SSP zcela. Domnívám se, ţe de lege ferenda by bylo na místě zváţit další úpravy zákona o SSP, které by lépe reflektovaly specifiku právě těchto typů správního řízení. Takovým specifikem je např. zánik nároku na dávku v souvislosti s dovršením určitého věku dítěte, tj. řízení o odnětí dávky přídavek na dítě v souvislosti s dovršením 26 let věku dítěte, neboť došlo k ukončení jeho nezaopatřenosti, a řízení o odnětí rodičovského příspěvku v souvislosti s dovršením věku 4 let u dítěte, které zakládá nárok na rodičovský příspěvek. V obou případech v souvislosti s dovršením příslušné věkové hranice sice dochází ke změně skutečností, které jsou rozhodné pro nárok na dávku, a tudíţ by mělo dojít k novému posouzení dle ustanovení § 52 zákona o SSP a následně k odnětí dávky, ovšem o tom, ţe k této změně dojde, je zřejmé od samotného počátku řízení o přiznání dávky a nelze předpokládat, ţe tuto skutečnost bude jakkoli napadat sám účastník řízení. Dostát v těchto případech všem fázím správního řízení (od zahájení řízení přes seznámení účastníka řízení s podklady pro rozhodnutí - které fakticky ani nejsou, neboť orgán SSP v tomto případě ani neprovádí dokazování a ani účastník řízení nemusí doloţit ţádné nové podklady, aţ po vydání meritorního rozhodnutí o odnětí dávky) představuje příliš sloţitý proces, který není na místě ani stran ochrany účastníků řízení. Namísto řízení o odnětí dávky a vydání rozhodnutí o odnětí dávky by vhodnějším postupem v tomto případě bylo pouze vydání sdělení či oznámení o zániku nároku na dávku216 v souvislosti s dovršením příslušné věkové hranice, aniţ by bylo nutné zahajovat správní řízení. Zjednodušení správního řízení ve smyslu nezahajování řízení o odnětí dávky či zastavení její výplaty a nevydávání meritorního rozhodnutí, nýbrţ pouze neformální oznámení či sdělení o odnětí dávky či zastavení výplaty se de lege ferenda nabízí rovněţ v těch případech, kdy byl účastník řízení písemnou výzvou prokazatelně vyzván ke splnění zákonem o SSP

215 216

Viz ustanovení § 58 odst. 2 a § 69 odst. 1 písm. c) zákona o SSP. Obdobně jako je oznamován zánik nároku na dávku v případě nesplnění povinnosti dle § 51 odst. 1 a 2 zákona o SSP.

73

stanovené povinnosti a on tak ve stanovené lhůtě neučinil (např. nedoloţil v zákonem stanovené lhůtě potvrzení o studiu). 7.6.3

Řízení o volbě nároku na rodičovský příspěvek

Řízení o volbě nároku na rodičovský příspěvek je specifickým typem řízení, které se obdobně jako řízení o přiznání dávky zahajuje výhradně na základě písemné ţádosti oprávněné osoby, přičemţ volbu výše rodičovského příspěvku je oprávněn provést jen rodič, který uplatnil nárok na rodičovský příspěvek.217 V průběhu čerpání dávky můţe být toto řízení provedeno opakovaně v návaznosti na to, jak často bude rodič volbu provádět. Účastníkem řízení je oprávněná osoba a příjemce dávky (téměř vţdy jde o jednu a tutéţ osobu, a to rodiče, který osobně celodenně a řádně pečuje o dítě). Předmětem tohoto řízení je posouzení splnění zákonných podmínek pro volbu nároku, resp. volbu výše rodičovského příspěvku, tzn. existenci tzv. denního vyměřovacího základu (dále jen „DVZ“) alespoň jednoho z rodičů pro stanovení peněţité pomoci v mateřství nebo nemocenského v souvislosti s porodem nebo převzetím dítěte podle zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a v návaznosti na výši DVZ rovněţ posouzení výše rodičovského příspěvku, o kterou rodič ţádá, resp. na jakou poţaduje rodičovský příspěvek navýšit či sníţit. Hlavním podkladem pro rozhodnutí ve věci je doklad o DVZ. V případě, ţe jsou splněny zákonné podmínky pro provedení volby a změnu výše rodičovského příspěvku, vydá orgán SSP oznámení o změně výše dávky, které se nedoručuje do vlastních rukou a lze proti němu uplatnit písemné námitky. V případě, ţe zákonné podmínky pro změnu výše dávky splněny nebudou (např. z důvodu nedostatečné výše DVZ), bude orgánem SSP rozhodnuto o zamítnutí volby. 7.6.4

Řízení o vyloučení osoby společně posuzované

Vymezení osob, které se povaţují za rodinu, je nezbytné pro účely testovaných dávek, tj. přídavek na dítě, příspěvek na bydlení a porodné, a rovněţ v případě rodičovského příspěvku, neboť u této dávky je dítětem, které zakládá nárok na dávku, nejmladší dítě v rodině, tudíţ je nutné tuto rodinu přesně vymezit. Řízení o neposuzování osoby jako osoby společně posuzované se uplatní v případě přídavku na dítě, porodného a rodičovského příspěvku, kdy zákon o SSP v ustanovení § 7 217

Viz ustanovení § 30 a násl. a § 67 odst. 3 zákona o SSP.

74

zákona o SSP na jedné straně taxativně vymezuje, kdo se povaţuje za osoby společně posuzované, ale zároveň dává orgánu SSP moţnost, aby v případech, kdy tento zákonem vytvořený předpoklad neplatí a osoby spolu nejméně po dobu tří měsíců prokazatelně neţijí, mohl rozhodnout, ţe se neposuzují jako osoby společně posuzované. Řízení o nepřihlíţení k osobě společně posuzované připadá v úvahu u příspěvku na bydlení, kdy u této dávky se sice za rodinu povaţují všechny osoby, které jsou na adrese bytu, na který ţadatel uplatňuje nárok na dávku, hlášeny k trvalému pobytu, ale zároveň zákon o SSP umoţňuje v případech, kdy některá ze společně posuzovaných osob nejméně po dobu tří měsíců prokazatelně byt neuţívá, rozhodnout, ţe se k ní při posouzení nároku na příspěvek na bydlení a jeho výši nepřihlíţí, i kdyţ je v bytě hlášena k trvalému pobytu. Ačkoliv zákon o SSP nevylučuje zahájení řízení z moci úřední, je málo pravděpodobné, ţe by výše uvedené typy řízení byly zahajovány jinak neţ na ţádost oprávněné osoby. Je to totiţ právě tato osoba, potaţmo její zákonný zástupce, kdo orgán SSP informuje o tom, ţe situace v rodině, týkající se vedení společné domácnosti, resp. uţívání bytu není fakticky taková, jak předpokládá zákon o SSP, a zároveň poţádá o neposuzování určité osoby jako osoby společně posuzované či v případě příspěvku na bydlení o nepřihlíţení k osobě společně posuzované (dále u obou shodně jen „vyloučení osoby společně posuzované“). Pokud jde o okruh účastníků řízení, zákon o SSP ve vztahu k tomuto typu řízení neobsahuje ţádnou zvláštní úpravu, tzn. ţe určení těch, kdo se za účastníky řízení povaţují, je vymezeno správním řádem. Účastníkem řízení je oprávněná osoba, jakoţto ţadatel a rovněţ osoba společně posuzovaná, která bude rozhodnutím orgánu SSP o vyloučení své osoby z rodiny dotčena ve svých právech a zejména povinnostech, neboť v souvislosti s jejím vyloučením z rodiny ji orgán SSP zákonem stanovených povinností zbavuje.218 Nadto je účast osoby, jeţ má být z rodiny vyloučena, v řízení důleţitá i z důvodu, ţe můţe prostřednictvím navrţených důkazních prostředků napomoci objasnit faktický stav souţití v rodině. Předmětem řízení je řešení otázky, které osoby spolu fakticky tvoří rodinu a budou v dalším řízení o dávce posuzovány jako osoby společně posuzované. Jde o samostatné řízení, které předchází řízení o dávce - v podstatě jde o institut předběţné otázky, neboť bez vyřešení okruhu společně posuzovaných osob nemůţe být rozhodnuto o nároku na dávku a její výši.219 V průběhu řízení musí být prokázáno, zda jsou dány důvody pro vyloučení osoby z okruhu

218 219

Např. povinnost osvědčovaní a ohlašovací ve smyslu ustanovení § 61 odst. 3 a 4 zákona o SSP, kterou je osoba společně posuzovaná povinna splnit na poţádání oprávněné osoby, popř. na výzvu orgánu SSP. Obdobně usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 3. 2004, sp. zn. 5 A 76/2002, vymezuje rozhodnutí o vyloučení osoby z okruhu společně posuzovaných osob jako „podkladové rozhodnutí k rozhodnutí o dávce státní sociální podpory.“

75

společně posuzovaných osob nebo nepřihlíţení k osobě společně posuzované tak, jak to ţadatel ve své ţádosti navrhuje. Podkladem pro rozhodnutí je jakýkoliv přípustný důkazní prostředek, který objasňuje skutkový stav týkající se vedení společné domácnosti, resp. uţívání bytu. Konečným výsledkem výše uvedených typů správních řízení je rozhodnutí o nepřihlíţení ke konkrétní osobě jako k osobě společně posuzované, resp. rozhodnutí o neposuzování konkrétní osoby jako osoby společně posuzované v případě, ţe byla prokázána existence důvodů, pro které tak orgán SSP můţe učinit. V opačném případě je rozhodnuto o zamítnutí ţádosti o vyloučení osoby společně posuzované. 7.6.5

Řízení o ustanovení zvláštního příjemce

S ohledem na potřebu řešit některé specifické situace přichází v úvahu namísto obvyklých příjemců dávek i ustanovení tzv. zvláštního příjemce, tzn. osobu jinou, neţ se kterou počítá zákon o SSP.220 Zákon o SSP taxativně vymezuje případy, kdy je povinností orgánu SSP zvláštního příjemce dávky ustanovit, a to tehdy, kdy by se výplatou dávky dosavadnímu příjemci zřejmě nedosáhlo účelu, kterému má dávka slouţit, nebo kdyby tím byly poškozeny zájmy osob, které je příjemce dávky povinen vyţivovat, anebo nemůţe-li oprávněná osoba výplatu přijímat. Uţ z povahy věci vyplývá, ţe v případě prvních dvou zákonných důvodů bude řízení zahajováno výhradně z moci úřední, často na základě podnětu, který orgán SSP obdrţí zpravidla od orgánu sociálně právní ochrany dětí, kterým tento orgán upozorní orgán SSP, ţe přídavek na dítě není vyuţíván ve prospěch dítěte, kterému je tato dávka určena. Jestliţe orgán SSP shledá tento podnět důvodný, je povinen bezodkladně zahájit řízení ex officio. Nastane-li situace, ţe oprávněná osoba nemůţe dávku přijímat (např. ze zdravotních důvodů), můţe být řízení zahájeno jak na ţádost oprávněné osoby, resp. dosavadního příjemce dávky, tak i z moci úřední, vţdy však musí být dán souhlas oprávněné osoby s ustanovením zvláštního příjemce a ten je potom povinen pouţívat dávku dle pokynů oprávněné osoby. V některých případech je povinností orgánu SSP vţdy zahájit řízení o ustanovení zvláštního příjemce a v průběhu tohoto řízení zkoumat naplnění výše uvedených zákonných 220

Viz ustanovení § 59 zákona o SSP. Příjemcem dávky můţe být oprávněná osoba, popř. její zákonný zástupce, jiná osoba, jíţ byla nezletilá oprávněná osoba svěřena do péče, osoba, která má nezletilou oprávněnou osobu v přímém zaopatření nebo zařízení pro péči o děti nebo mládeţ, v jehoţ plném přímém zaopatření se nezletilá oprávněná osoba nachází.

76

důvodů pro ustanovení zvláštního příjemce. Je to tehdy, kdy příjemci opakovaných dávek SSP je vyplácen prostřednictvím zvláštního příjemce nebo formou poukázek také příspěvek na ţivobytí nebo doplatek na bydlení ze systému pomoci v hmotné nouzi, a to alespoň po dobu 6 kalendářních měsíců po sobě jdoucích. 221 V případě řízení o ustanovení zvláštního příjemce je vedle oprávněné osoby a příjemce dávky účastníkem řízení i fyzická nebo právnická osoba, která se má stát zvláštním příjemcem. Shledá-li orgán SSP v průběhu řízení existenci zákonného důvodu pro ustanovení zvláštního příjemce a tento s ustanovením souhlasí, je výsledkem řízení meritorní rozhodnutí o ustanovení zvláštního příjemce. Toto rozhodnutí má konstitutivní povahu - orgán SSP zvláštnímu příjemci v souvislosti s jeho ustanovením zároveň i ukládá povinnost pouţít dávku ve prospěch oprávněné osoby. V případě, ţe v průběhu řízení, které bylo zahájeno na ţádost, nebyl zjištěn zákonný důvod pro ustanovení zvláštního příjemce, je vydáno rozhodnutí o zamítnutí ţádosti. Pokud zákonný důvod orgán SSP neshledá v řízení, které sám zahájil, vydá usnesení o zastavení řízení z moci úřední, které se poznamenává toliko do spisu a účastníci řízení se o tom vhodným způsobem vyrozumí.222 7.6.6

Řízení o tom, komu se bude dávka vyplácet

Řízení o tom, komu se bude dávka vyplácet, se uplatní tehdy, kdy přichází v úvahu více oprávněných osob a orgán SSP rozhoduje o tom, komu se dávka přizná, potaţmo komu se bude vyplácet. Vícero oprávněných osob přichází v úvahu u rodičovského příspěvku, příspěvku na bydlení, porodného a také v případě dávek pěstounské péče. Zákon o SSP v těchto případech stanoví, ţe dávka náleţí jen jednou, a to osobě určené na základě dohody těchto osob.223 K dohodě dochází většinou zcela neformálně tak, ţe o dávku poţádá jen jedna z těchto osob. Nedohodnou-li se o tom, rozhodne o této skutečnosti orgán SSP. V případě nedohody vícero oprávněných osob by prakticky došlo k tomu, ţe by o tutéţ dávku ze stejného důvodu (např. z titulu péče o totéţ dítě, z titulu vlastnictví stejného bytu) poţádalo více oprávněných osob. V tomto případě se nabízí vyuţití institutu společného řízení ve smyslu ustanovení § 140 správního řádu, kdy orgán SSP „může na požádání účastníka 221 222 223

Viz ustanovení § 59 odst. 3 zákona o SSP. Srov. ustanovení § 66 odst. 2 a § 76 odst. 3 správního řádu. Srov. ustanovení § 19 odst. 2, § 24 odst. 3, § 30a odst. 2, § 43 odst. 1, § 45 odst. 4 zákona o SSP. Jen u pohřebného je souběh nároku více oprávněných osob řešen tzv. předstiţením, tzn., ţe dávka náleţí osobě, která uplatní nárok na dávku jako první (§ 47 odst. 2 zákona o SSP).

77

řízení nebo z moci úřední usnesením spojit různá řízení, k nimž je příslušný, pokud se týkají téhož předmětu řízení nebo spolu jinak věcně souvisejí anebo se týkají týchž účastníků, nebrání-li tomu povaha věci, účel řízení anebo ochrana práv nebo oprávněných zájmů účastníků.“ Uţitím tohoto institutu dojde v případě konkrétní oprávněné osoby a její ţádosti ke spojení řízení o přiznání dávky a řízení o tom, komu se bude dávka vyplácet. Předmětem společného řízení je jednak řízení o přiznání dávky, tzn. posouzení splnění zákonných podmínek pro vznik nároku na konkrétní dávku SSP a zároveň i posouzení otázky, komu bude dávka, v případě splnění zákonných podmínek, vyplacena či vyplácena. Výsledkem společného řízení je tzv. společné rozhodnutí, které by v tomto případě obsahovalo jak výrok o tom, zda jsou splněny zákonné podmínky nároku na dávku v případě konkrétní oprávněné osoby, tak i výrok o určení osoby, které bude dávka vyplácena. V odůvodnění je potom potřeba, aby orgán SSP řádně zdůvodnil své rozhodnutí a vypořádal se se všemi návrhy účastníků řízení, zejména je nutné řádně odůvodnit, proč orgán SSP přiznal dávku právě konkrétní oprávněné osobě. 7.6.7

Řízení o povinnosti vrátit přeplatek na dávce

Přeplatek na dávce SSP vznikne tehdy, kdy je dávka vyplacena neprávem, tzn. ţe byla dávka vyplacena či vyplácena, aniţ nárok na dávku vznikl, nebo je vyplácena v nesprávné výši, tzn. ve vyšší částce, neţ na jakou má oprávněná osoba nárok. Příčiny, pro které je dávka SSP vyplácena neprávem nebo v nesprávné výši, mohou být v zásadě trojího druhu - za prvé je to z viny účastníka řízení, který uvedl nepravdivé údaje v ţádosti o dávku, popř. v dalších náleţitostech ţádosti nebo v zákonem stanovené lhůtě nesplnil svou ohlašovací povinnost a neohlásil změnu rozhodných skutečností, v důsledku čehoţ přeplatek na opakované dávce vznikl. Druhou příčinou vzniku přeplatku je pochybení na straně třetích osob, tj. fyzických a právnických osob, které poskytovaly orgánu SSP údaje rozhodné pro nárok na dávku či její výplatu. V návaznosti na konkrétní příčinu vzniku přeplatku je potom určena i odpovědnost za přeplatek. A konečně poslední příčinou vzniku přeplatku je pochybení samotného orgánu SSP, resp. oprávněné úřední osoby, která o dávce rozhoduje (odpovědnost zaměstnance za škodu způsobenou zaměstnavateli by v tomto případě byla řešena v rámci pracovněprávní odpovědnosti ve smyslu ustanovení § 250 zákona č. 262/2006, zákoníku práce, ve znění pozdějších předpisů).224

224

BĚLINA, M. et al. Pracovní právo. 4. doplněné a přepracované vydání. Praha : C. H. Beck, 2010, s. 392 - 393.

78

Ačkoliv zákon o SSP neupravuje způsob zahájení řízení o přeplatku, a nevylučuje tudíţ ani zahájení řízení na ţádost, z povahy tohoto typu řízení si nelze představit jiný způsob zahájení řízení neţ z moci úřední. Orgán SSP posoudí nové skutečnosti, o nichţ se dozvěděl ať jiţ z vlastní činnosti, nebo na základě oznámení ze strany účastníků řízení anebo na základě podnětů jiných fyzických či právnických osob, a posoudí, zda odůvodňují zahájení řízení o přeplatku či nikoliv. Pakliţe odůvodňují, bezodkladně toto řízení zahájí. V řízeních o přeplatku je vedle oprávněné osoby a příjemce dávky účastníkem řízení i ten, komu má být povinnost přeplatek dávky SSP uhradit stanovena. Tímto účastníkem řízení můţe být právě jen oprávněná osoba a to tehdy, je-li tato osoba zároveň i příjemcem dávky, který je za vznik přeplatku odpovědný. Další moţností je, ţe oprávněná osoba je od příjemce dávky jakoţto osoby, která přeplatek způsobila, osobou odlišnou. Potom účastníkem řízení budou dvě odlišné osoby, a to oprávněná osoba a příjemce dávky. Namísto příjemce dávky můţe být osobou odpovědnou za vznik přeplatku i osoba společně posuzovaná či jiná fyzická nebo právnická osoba.225 V závislosti na odpovědnosti za přeplatek můţe být vedle oprávněné osoby a příjemce dávky účastníkem řízení i osoba společně posuzovaná nebo další fyzická či právnická osoba. Zákon o SSP počítá i se vznikem tzv. solidární odpovědnosti, a to v případě, kdy přeplatek na dávce způsobí více těchto osob - potom tyto osoby odpovídají krajské pobočce, která dávku vyplatila, za vrácení přeplatku na dávce společně a nerozdílně226 a účastníky řízení budou všechny tyto osoby. Předmětem řízení o přeplatku je posouzení - v jaké výši fakticky přeplatek vznikl, kdo a jak vznik přeplatku způsobil a kdo tedy nese za vznik přeplatku odpovědnost. Příjemce dávky, který nesplnil některou jemu uloţenou povinnost nebo přijal dávku nebo její část, ačkoliv musel z okolností předpokládat, ţe byla vyplacena neprávem nebo ve vyšší částce, neţ náleţela, nebo jinak způsobil, ţe dávka byla vyplacena neprávem nebo v nesprávné výši, je povinen částky neprávem přijaté vrátit. Tyto podmínky pro vznik odpovědnosti příjemce dávky jsou formulovány alternativně. Proto není zapotřebí se zabývat otázkou dobré víry při přijetí dávky a posuzovat, zdali příjemce musel z okolností předpokládat, ţe dávka byla vyplacena ve vyšší částce, neţ mu náleţela.227 Jiným případem je přeplatek na rodičovském příspěvku, u něhoţ se odpovědnost za přeplatek nezkoumá ve vztahu ke konkrétní osobě, ale vzniká objektivně vţdy, kdy byla rodiči vyplacena tato dávka, aniţ byly splněny podmínky

225

226 227

Např. zaměstnavatel oprávněné osoby nebo osoby společně posuzované, který nesplnil povinnost dle ustanovení § 63a odst. 1 zákona o SSP a nepředloţil, resp. předloţil nesprávné údaje potřebné pro stanovení nároku na dávku, její výši či výplatu - v případě zaměstnavatele půjde zpravidla o skutečnosti týkající se rozhodného příjmu. Viz ustanovení § 62 odst. 3 a § 63a odst. 2 zákona o SSP. Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 3. 2009, sp. zn. 6 Ads 22/2009.

79

nároku na rodičovský příspěvek. Osoba společně posuzovaná je povinna přeplatek na dávce nahradit vţdy, kdy způsobila, ţe dávka byla vyplacena neprávem nebo v nesprávné výši, a v důsledku toho přeplatek vznikl. Další fyzická nebo právnická osoba je povinna vzniklý přeplatek na dávce nahradit v případě, kdy na výzvu orgánu SSP nepředloţila údaje potřebné pro nárok na dávku, její výši nebo výplatu, nebo jestliţe tyto údaje byly nesprávné a v důsledku toho vznikl přeplatek na dávce (tato povinnost můţe dopadat i na správní orgány).228 V případě, ţe v průběhu řízení bylo spolehlivě zjištěno, kdo nese za vznik přeplatku odpovědnost a v jaké výši přeplatek vznikl, je vydáno meritorní rozhodnutí, kterým orgán SSP ukládá odpovědné osobě, popř. osobám, povinnost nahradit vzniklý přeplatek a zároveň stanoví i lhůtu, v níţ tak musí tuto povinnost splnit. V opačném případě, kdy by výše uvedené skutečnosti spolehlivě zjištěny nebyly (s výjimkou rodičovského příspěvku, kde se uplatňuje objektivní odpovědnost) nebo kdyby v průběhu řízení bylo zjištěno, ţe přeplatek na dávce fakticky nevznikl, orgán SSP řízení o přeplatku usnesením, které poznamená pouze do spisu, zastaví a účastníky řízení o tom vhodným způsobem vyrozumí. Zvláštní úprava v zákoně o SSP se týká tzv. bagatelních přeplatků, tj. přeplatků jejich výše není vyšší neţ 100 Kč u jednoho druhu dávky. U bagatelních přeplatků nelze povinnost přeplatek nahradit stanovit a rovněţ se v případě jejich vzniku nevydává písemné rozhodnutí o přeplatku.229 7.6.8

Řízení o prominutí podmínky trvalého pobytu

Jak jiţ bylo uvedeno v kapitole 6.2, jednou ze zákonných podmínek nároku na jakoukoliv dávku SSP je, aby oprávněná osoba a v případě testovaných dávek téţ osoby společně posuzované, měly trvalý pobyt (popř. jiný druh pobytu, který je z hlediska ustanovení § 3 zákona o SSP za trvalý pobyt povaţován) na území ČR. V případě, ţe tato podmínka splněna není a nejde ani o zákonem o SSP taxativně vymezený případ, kdy se podmínka trvalého pobytu nevyţaduje, můţe v odůvodněných případech podmínku trvalého pobytu prominout MPSV. I kdyţ zákon o SSP neupravuje nijak zvlášť způsob zahájení řízení a měla by tudíţ platit obecná úprava správního řízení dle správního řádu, je nepravděpodobné, ţe toto řízení by bylo zahajováno jinak neţ na ţádost oprávněné osoby. Je to totiţ právě oprávněná osoba, resp. její zákonný zástupce, která nejprve příslušný orgán SSP, u něhoţ zvaţuje podání

228 229

Viz ustanovení § 62 odst. 1 a 2 a § 63a odst. 1zákona o SSP. Viz ustanovení § 62 odst. 6 a § 69 zákona o SSP.

80

ţádosti o dávku, informuje o těchto skutečnostech a v návaznosti na poučení orgánu SSP, jakým způsobem lze postupovat, si ţádost o prominutí podmínky trvalého pobytu uplatní. Účastníkem řízení je oprávněná osoba jakoţto ţadatel a rovněţ osoba společně posuzovaná, týká-li se ţádost o prominutí podmínky trvalého pobytu i této osoby. Předmětem řízení o prominutí podmínky trvalého pobytu je řešení otázky, zda konkrétní situace v rodině dostatečně odůvodňuje prominutí podmínky trvalého pobytu. Zákon o SSP nestanoví ţádná pevná apriorní pravidla, která by vymezila, kdy tak můţe MPSV rozhodnout.230 Ačkoliv jde o samostatné řízení, fakticky toto řízení předchází řízení o dávce jako takové - od zodpovězení předběţné otázky, zda podmínka trvalého pobytu prominuta bude či nikoliv, závisí rozhodnutí o nároku na dávku a její výši. Pakliţe MPSV posoudí ţádost oprávněné osoby jako odůvodněný případ, rozhodne o prominutí podmínky trvalého pobytu dotčených osob. V opačném případě ţádost oprávněné osoby zamítne. Rozhodnutí ve věci prominutí podmínky trvalého pobytu nelze napadnout odvoláním, ani přezkoumat v přezkumném řízení a je vyloučeno i ze soudního přezkumu.231

230

231

V tomto případě jde v podstatě o jediný případ, kdy se v rámci řízení ve věcech SSP uplatní tzv. institut správního uváţení jakoţto diskreční pravomoc příslušného orgánu, která je na jedné straně přísně svázána principem legality a na straně druhé je autentickým výrazem schopnosti oprávněných úředních osob jednat za určitých okolností dle vlastního úsudku a svědomí (POMAHAČ, R. Základy teorie veřejné správy. Plzeň : Aleš Čeněk, 2011, s. 175) Viz ustanovení § 69 odst. 2 a 73a zákona o SSP.

81

8

Přestupky a správní delikty ve státní sociální podpoře

Odpovědnost za přestupky a správní delikty fyzických a právnických osob (souhrnně „správní delikty“) a ukládání sankcí za jejich spáchání jsou významné ochranné instituty, které přispívají k plynulému a efektivnímu výkonu státní správy v oblasti SSP. Objektem správních deliktů je zájem společnosti na řádném a bezproblémovém výkonu státní správy v této oblasti a také ochrana veřejných financí, z nichţ jsou dávky SSP vypláceny. Ačkoliv správní trestání není - ve srovnání s rozhodováním o dávkách - zdaleka tak běţnou a obecně rozšířenou činností, má tato problematika v oblasti SSP své nezastupitelné místo. Z hlediska právní úpravy správních deliktů se zákon o SSP omezuje toliko na výčet skutkových podstat správních deliktů, sankce, které lze za jejich spáchání uloţit, a lhůty, v nichţ tak lze učinit, a určení orgánu SSP, který o nich rozhoduje. V případě právnických a podnikajících fyzických osob pak ještě vymezuje liberační důvody a zánik odpovědnosti za správní delikt v souvislosti s uplynutím času.232 Ve všech ostatních otázkách je nutné hledat pomoc v jiných právních předpisech. V případě řízení o přestupku postupuje orgán SSP primárně podle zákona o přestupcích, subsidiárně dle správního řádu. Jde-li o řízení o správním deliktu fyzické či právnické osoby, postupuje výhradně dle správního řádu. 8.1

Přestupky

Dle obecné definice je za přestupek povaţováno „zaviněné jednání, které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti a je za přestupek výslovně označeno v zákoně o přestupcích nebo v jiném zákoně, nejde-li o jiný správní delikt postižitelný podle jiných zvláštních právních předpisů anebo o trestný čin.“233 Vedle skutkových podstat přestupků proti pořádku ve státní správě, a přestupků na úseku sociálních věcí,234 vymezených v zákoně o přestupcích, jsou v zákoně o SSP konkretizovány a formulovány v úvahu přicházející skutkové podstaty přestupků, vznikající porušením povinností stanovených zákonem o SSP. Oprávněná osoba, osoba společně posuzovaná nebo příjemce dávky se dopustí přestupku tím, ţe nesplní tzv. osvědčovaní povinnost (povinnost osvědčit na výzvu orgánu SSP 232 233 234

Viz ustanovení § 65a - 65 c zákona o SSP. ČERVENÝ, Z., ŠLAUF, V., TAUBER, M. Přestupkové právo. 17. aktualizované vydání podle stavu k 1. 1. 2011. Praha : Linde, 2011, s. 24. V souvislosti s právní úpravou výplaty dávek (§ 58 odst. 3 zákona o SSP), kdy se nejen dávky SSP, ale i další nepojistné sociální dávky (dávky pomoci v hmotné nouzi, příspěvek na péči, dávky pro zdravotně postiţené) budou vyplácet prostřednictvím karty sociálních systémů, je s účinností od 1. 1. 2012 v zákoně o přestupcích upravena nová skutková podstata přestupku na úseku sociálních věcí (§ 28) - „Přestupku se dopustí ten, kdo úmyslně zničí, poškodí, pozmění nebo zneužije kartu sociálních systémů. Za tento přestupek lze uložit pokutu až do výše 20 000 Kč.“

82

skutečnosti rozhodné pro trvání nároku na dávku, její výši či výplatu) nebo nesplní tzv. ohlašovací povinnost (povinnost ohlásit do osmi dnů změny v těchto skutečnostech). Přestupku se oprávněná osoba nebo osoba společně posuzovaná dopustí rovněţ tehdy, kdy se nepodrobí ve stanovené lhůtě vyšetření zdravotního stavu či jinému odbornému vyšetření v případech, kdy dávka nebo její výše je podmíněna nepříznivým zdravotním stavem této osoby.235 K řízení o přestupku v prvním stupni je v tomto případě příslušný ten orgán SSP, kterému měly být rozhodné skutečnosti osvědčeny, nebo který vyzval k vyšetření zdravotního stavu. Za spáchání výše uvedených přestupků lze uloţit pokutu aţ do výše 10 000 Kč. Jiná fyzická osoba (nepodnikající) se dopustí přestupku tím, ţe na výzvu orgánu SSP nebo na poţádání ţadatele o dávku a osoby společně posuzované nesplní povinnost sdělit bezplatně údaje rozhodné pro nárok na dávku, její výši či výplatu. V tomto případě je k řízení o přestupku v prvním stupni příslušný ten orgán SSP, který ke sdělení údajů vyzval. Za spáchání přestupku můţe orgán SSP uloţit pokutu aţ do výše 250 000 Kč. Subjektem přestupku můţe být pouze fyzická osoba, která je deliktně způsobilá.236 Odpovědnost fyzické osoby za přestupek zaniká a nelze jej projednat, jestliţe od jeho spáchání uplynul jeden rok, přičemţ do běhu této lhůty se nezapočítává doba, po kterou se pro tentýţ skutek vedlo trestní řízení podle zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů.237 Na rozdíl od skutkových podstat přestupků proti pořádku ve státní správě a na úseku sociálních věcí dle zákona o přestupcích, kdy se pro naplnění skutkové podstaty předpokládá úmysl, v případě skutkových podstat přestupků, vymezených zákonem o SSP, postačí z hlediska subjektivní stránky pachatele nedbalost, a to i nedbalost nevědomá. Pokud jde o přestupky spáchané v důsledku nesplnění osvědčovací povinnosti, bude pro naplnění subjektivní stránky zavinění nutné, aby bylo řádně vykázáno doručení písemné výzvy konkrétní osobě, kterou ke splnění povinnosti orgán SSP vyzýval, a bylo tak zcela zřejmé, ţe tato osoba věděla, co svým jednáním můţe způsobit, neboť o tom byla srozuměna prostřednictvím právě písemné výzvy. Zavinění tak bude zpravidla vţdy ve formě vědomé nedbalosti, popř. nepřímého úmyslu. Pokud však jde o přestupek spáchaný v důsledku nesplnění oznamovací povinnosti, je v duchu zásady „neznalost zákona neomlouvá“ prakticky vţdy splněna minimálně nedbalostní forma zavinění, a to nedbalost nevědomá, kdy pachatel

235 236 237

Viz ustanovení § 61 zákon o SSP. Viz ustanovení § 5 zákona o přestupcích. Viz ustanovení § 20 zákona o přestupcích.

83

přestupku zpravidla nevěděl, ţe můţe způsobit škodlivé následky svým opomenutím, ačkoliv vzhledem k okolnostem a svým osobním poměrům to vědět mohl a měl.238 Jak vyplývá z praxe, nesplnění ohlašovací povinnosti je vůbec nejčastějším porušením stanovených povinností v oblasti SSP a je zpravidla i příčinou toho, ţe dávky jsou jejich příjemcům vypláceny v nesprávné výši či neprávem. A to i přesto, ţe poučení o oznamovací povinnosti je součástí kaţdé standardizované ţádosti o dávku239 a také je součástí oznámení o přiznání dávky SSP. Pokud tedy příjemce dávky neoznámí rozhodnou skutečnost, ačkoliv byl na to v uvedených písemnostech opakovaně upozorněn, nelze tuto skutečnost hodnotit jinak, neţ jako nesplnění jedné ze základních povinností příjemce dávek ve smyslu zákona o SSP, a to jako nesplnění povinnosti zaviněné, minimálně ve formě nedbalosti nevědomé.240 Orgán SSP musí vţdy posuzovat a zkoumat skutečnost, zda se pachatel dopustil přestupku z nedbalosti či tomu tak bylo úmyslně, neboť k formě zavinění by bylo potřeba přihlédnout nejen při určení druhu a výměry sankce,241 ale rovněţ je potřeba šetřit, zda nedošlo ke spáchání přestupku proti majetku ve smyslu příslušných ustanovení zákona o přestupcích,242 popř. zda není naplněna skutková podstata trestného činu.243 Konečným rozhodnutím přestupkového řízení je rozhodnutí o přestupku,244 jímţ je obviněný z přestupku uznán vinným. Výrok musí kromě obecných obsahových náleţitostí obsahovat i popis skutku, vyslovení viny, druh a výměru sankce, popřípadě rozhodnutí o upuštění od uloţení sankce a o náhradě nákladů řízení.245 O upuštění od uloţení sankce orgán SSP rozhodne v případě, kdy je zřejmé, ţe k dosaţení nápravy pachatele přestupku bude plně dostačující samotné projednání přestupku. Domnívám se, ţe drtivá většina pachatelů svým protiprávním jednáním - zejména v souvislosti s nesplněním oznamovací povinnosti - skutečně nezamýšlela způsobit škodlivý

238 239

240 241 242 243 244

245

PRŮCHA, P. Správní právo. Obecná část. 7., doplněné a aktualizované vydání: Edice učebnic PF MU v Brně 2007, s. 393. Pravděpodobně je to způsobeno tím, ţe od okamţiku, kdy je ţadatel o této povinnosti poučen, do okamţiku, kdy fakticky dojde k rozhodné skutečnosti, kterou musí příjemce dávky oznámit, můţe uplynout - zejména u dlouhodobě vyplácených dávek - dlouhá doba a příjemce tak často zapomene, ţe nějakou oznamovací povinnost má, resp. čeho se tato oznamovací povinnost týká. Na druhou stranu to můţe být způsobeno i neznalostí zákonných podmínek stran příjemců dávky, v důsledku čehoţ potom ani netuší, ţe konkrétné skutečnost, která v jejich případě nastala, musí být orgánu SSP oznámena. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2010, sp. zn. 4 Ads 2/2010. MATES, P. et al. Základy správního práva trestního. 4. vydání. Praha: C.H.Beck, 2008, str. 59. Viz ustanovení § 50 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích. Viz ustanovení § 209 zákona č. 40/2009, trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů. Řízení o přestupku nemusí být nutně ukončeno vydáním rozhodnutím, ale z taxativně vymezených důvodů přichází v úvahu i zastavení přestupkového řízení (§ 76 přestupkového zákona). Kromě postupu dle obecných ustanovení zákona o přestupcích, kdy je konečným výsledkem rozhodnutí o přestupku, lze přestupek vyřídit i ve zkráceném řízení (§ 84 - § 87 zákona o přestupcích), v tzv. blokovém řízení (v tomto případě je konečným správním aktem orgánu SSP vydání pokutového bloku nikoliv rozhodnutí) a v příkazním řízení (v němţ orgán SSP rozhoduje namísto rozhodnutím tzv. příkazem). Viz ustanovení § 70 zákona o přestupcích.

84

následek, potaţmo majetkovou škodu. V těchto případech je zcela namístě rozhodnutí o upuštění od sankce. Na druhou stranu, je-li z průběhu řízení o přestupku zřejmé, ţe jde o úmyslné zavinění či opakované nedbalostní zavinění a zejména kdy v důsledku neoznámení rozhodných skutečností jsou dávky opakovaně čerpány neoprávněně či v nesprávné výši, je namístě nesnaţit se o zjednání nápravy pachatele přestupku jen jeho samotným projednáním, protoţe náprava pachatele by v tomto případě byla s největší pravděpodobností neúčinná a neodradila by jej od spáchání podobného přestupku v budoucnu, ale je zcela namístě rozhodnout o uloţení sankce. Vzhledem k tomu, ţe příjemci dávek SSP jsou povětšinou osoby sociálně slabé, měl by orgán SSP při určení výše pokuty zohlednit - vedle dalších kritérií stanovených zákonem o přestupcích246 - především majetkové poměry pachatele tak, aby uloţená pokuta působila pro pachatele výchovně a preventivně, nikoliv však likvidačně. 8.2

Správní delikty fyzických a právnických osob

Vedle přestupků upravuje zákon o SSP i odpovědnost právnických osob a podnikajících fyzických osob za správní delikt, tj. odpovědnost za protiprávní jednání, k němuţ dochází v souvislosti s porušením ohlašovací a osvědčovací povinnosti stanovené těmto osobám zákonem o SSP. Odpovědnost je v těchto případech uplatňována shodně pro obě kategorie osob, shodně jsou pro ně stanoveny skutkové podstaty správního deliktu a neliší se ani výše ukládaných pokut ani moţné liberační důvody. Právnická osoba nebo podnikající fyzická osoba, která je příjemcem dávky, se dopustí správního deliktu tím, ţe nesplní osvědčovací povinnost nebo ohlašovací povinnost. K řízení o přestupku v prvním stupni je příslušný ten orgán SSP, kterému měly být rozhodné skutečnosti sděleny nebo osvědčeny. Jiná právnická osoba nebo podnikající fyzická osoba (ta, která není příjemcem dávky) se dopustí přestupku tím, ţe na výzvu orgánu SSP nebo na poţádání ţadatele o dávku a osoby společně posuzované nesplní osvědčovací povinnost. V tomto případě je k řízení o přestupku v prvním stupni příslušný ten orgán SSP, který ke sdělení údajů vyzval. Subjektem správního deliktu je deliktně způsobilá právnická osoba nebo podnikající fyzická osoba, která svým jednáním naplnila všechny znaky správního deliktu. Odpovědnost právnické osoby či podnikající fyzické osoby za správní delikt zaniká, jestliţe orgán SSP o něm nezahájil řízení do 1 roku ode dne, kdy se o něm dověděl, nejpozději však do 3 let ode dne, kdy byl spáchán. 246

Viz ustanovení § 12 odst. 1 zákona o přestupcích.

85

Z hlediska subjektivní stránky se pro naplnění skutkové podstaty správního deliktu nepoţaduje zavinění. Odpovědnost za správní delikt právnické a podnikající fyzické osoby je odpovědností objektivní, tzn. ţe k vyvození odpovědnosti postačí samotný fakt porušení nebo nesplnění povinnosti stanovené zákonem o SSP. Z důvodu odstranění nepřiměřené tvrdosti a moţné nespravedlnosti jsou součástí právní úpravy správních deliktů těchto osob i tzv. liberační důvody, jejichţ prokázáním se právnická či podnikající osoba zprostí odpovědnosti za správní delikt. Liberační důvod je formulován tak, ţe právnická či podnikající fyzická osoba za delikt neodpovídá, jestliţe prokáţe, ţe vynaloţila veškeré úsilí, které bylo moţno poţadovat, aby porušení právní povinnosti zabránila.247 O spáchání správního deliktu konkrétní právnickou či podnikající fyzickou osobou můţe být orgánem SSP rozhodnuto pouze meritorním rozhodnutím, vydaným ve správním řízení. Výroková část bude kromě obecných obsahových náleţitostí rozhodnutí obsahovat rovněţ popis správního deliktu, výměru sankce a rozhodnutí o náhradě nákladů řízení. Za výše uvedené správní delikty můţe orgán SSP uloţit pokutu aţ do výše 250 000 Kč. Při určení výše pokuty přihlíţí k závaţnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichţ byl spáchán.

247

MATES, P. et al. Základy správního práva trestního. 4. vydání. Praha: C.H.Beck, 2008, str. 141 - § 146.

86

9

Vyplácení rodinných dávek v rámci Evropské unie z pohledu ČR

Ačkoliv se moţná pozornému čtenáři bude zdát, ţe tato část písemné práce je zde zařazena poněkud nesystematicky či zde nepatří vůbec, opak je pravdou. Členství ČR v EU ovlivňuje totiţ materii problematiky SSP do takové míry, ţe i přesto, ţe v některém případě nebude u oprávněné osoby, popř. osoby společně posuzované, splněna podmínka dle ustanovení § 3 zákona o SSP, nárok na dávku oprávněné osobě vznikne a dávka bude vyplácena, na druhou stranu v některých případech můţe orgán SSP v průběhu správního řízení zjistit, ţe jsou splněny všechny zákonem o SSP stanovené podmínky pro přiznání dávky (včetně zmíněného § 3), a přesto dávka přiznána nebude. V některých případech pak můţe dojít k tomu, ţe dávka sice přiznána a vyplácena bude, ovšem nikoliv ve výši, kterou stanoví zákon o SSP, ale pouze ve výši rozdílu, oproti dávce stejného druhu pro stejnou osobu, která je vyplácena jiným členským státem EU. Účelem následujícího pojednání je především stručně osvětlit základní otázky v organizaci a řízení ve věcech SSP, které jsou s členstvím ČR v EU a zejména s rostoucí migrací osob v rámci EU spojeny. 9.1

Právní úprava a základní principy

Od samotného počátku evropské integrace byla snaha o vytvoření společného (dnes vnitřního) evropského trhu, který je charakteristický jako prostor bez vnitřních hranic a v rámci kterého je zabezpečený volný pohyb zboţí, osob, sluţeb a kapitálu. Volný pohyb osob jakoţto jedna ze základních svobod vnitřního trhu EU můţe reálně fungovat jen tehdy, nebude-li mít negativní dopad na práva v sociálním zabezpečení, mj. i v oblasti poskytování dávek rodinám v souvislosti s péčí a výchovou dětí. Podstatné rozdíly sociálních systémů jednotlivých členských států EU by se totiţ mohly stát faktickou překáţkou volného pohybu osob, neboť rozhodování o struktuře národních systémů sociálního zabezpečení patří nadále do výlučné pravomoci členských států. EU náleţí jen pravomoc přijímat koordinační opatření, které jsou nevyhnutelné na zabezpečení reálného fungování volného pohybu osob. 248 K těmto tzv. koordinačních opatřením náleţí i přímo aplikovatelné Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004, o koordinaci systémů sociálního zabezpečení (dále jen „nařízení“), a Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 987/2009, kterým se stanovují pravidla k nařízení (ES) č. 883/2004, o koordinaci systémů sociálního zabezpečení (dále jen „prováděcí nařízení“), která mají před národní právní úpravou konkrétního členského státu 248

KUNOVÁ, V., SVITANA, R. Voĺný pohyb osôb v EU. Bratislava : Nakladatelství P + M, 2008, str. 43 - 49

87

přednost a jejichţ účelem je - jak uţ z názvu nařízení vyplývá - koordinace systémů sociálního zabezpečení jednotlivých členských států EU, resp. koordinace širokého spektra sociálních dávek, mj. i tzv. rodinných dávek.249 Z hlediska rodinných dávek představuje koordinace zejména určení, podle kterých právních předpisů, resp. kterého členského státu se bude v případě migrace osob nárok na rodinnou dávku posuzovat a stanovit pravidla přednosti při případném souběhu právních předpisů více členských států, a to tak, aby migrující osoba, resp. její rodinní příslušníci nemohli být na svých právech kráceni, ale na druhou stranu aby dávka nebyla ze stejného důvodu pro stejnou osobu přiznána a vyplácena ve vícero členských státech. Obecně je koordinace sociálního zabezpečení zaloţena na čtyřech základních principech, a to:250 

principu rovného zacházení - migrující osoby na území členských států podléhají stejným povinnostem a uţívají stejných výhod jako státní příslušníci dotyčného státu,



principu aplikace právních předpisů jediného státu - migrující osoba podléhá právním předpisům pouze jednoho státu (v oblasti rodinných dávek však můţe nastat situace, kdy dochází k vyplácení stejného druhu dávky pro stejnou oprávněnou osobu od dvou institucí dvou různých členských států),



principu sčítání dob pojištění - pro nabytí práva na dávky je třeba tam, kde to připadá v úvahu, započítat migrující osobě pojistná období dosaţená v jiných členských státech (ve vztahu k rodinným dávkám se toto pravidlo v ČR neuplatní, neboť pro nárok na rodinné dávky není splnění určité doby pojištění vyţadováno),



principu zachování nabytých práv (princip výplaty dávek do ciziny) - při aplikaci nařízení jsou rodinné dávky exportovatelné do jiných členských států EU, a to i přesto, ţe to národní předpis zakazuje.251

9.2

Osobní rozsah koordinačních nařízení z hlediska rodinných dávek

Správné vymezení osobního rozsahu nařízení je nezbytné pro zodpovězení otázky, zda v konkrétním případě řízení o dávce je nutné současně aplikovat i nařízení či nikoliv. Dle čl. 2 nařízení se nařízení vztahuje na „státní příslušníky členského státu, osoby bez státní příslušnosti a uprchlíky bydlící v některém členském státě, kteří podléhají nebo podléhali 249

250 251

Do věcné působnosti nařízení patří zejména dávky v nemoci, dávky v mateřství a rovnocenné dávky otcovské, dávky v invaliditě, dávky ve stáří, pozůstalostní dávky, dávky při pracovních úrazech a nemocech z povolání, pohřebné, dávky v nezaměstnanosti, předdůchodové dávky, rodinné dávky a zvláštní nepříspěvkové dávky (viz kapitola 1 - 9 nařízení). KOLDINSKÁ, K., PIKOROVÁ, G., ŠVEC, L. et al. Sociální zabezpečení osob migrujících v rámci EU. 1. vydání. Praha : C. H. Beck, 2007, s. 164 - 169. Viz ustanovení § 60 zákona o SSP: „Dávky se do ciziny nevyplácejí.“

88

právním předpisům jednoho nebo více členských států, jakož i na jejich rodinné příslušníky a pozůstalé.“ Dále se nařízení vztahuje i na „pozůstalé osob, které podléhaly právním předpisům jednoho nebo více členských států, a to bez ohledu na jejich státní příslušnost, jsou-li jejich pozůstalí státními příslušníky členského státu nebo osobami bez státní příslušnosti anebo uprchlíky bydlícími na území členského státu.“252 Nařízení a prováděcí nařízení se od 1. 4. 2012 vztahují i na Švýcarsko, od 1. 6. 2012 i na Island, Lichtenštejnsko a Norsko a s účinností od 1. 1. 2011 na základě nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1231/2010, kterým se rozšiřuje působnost nařízení a prováděcího nařízení na státní příslušníky třetích zemí, na které se tato nařízení dosud nevztahují pouze z důvodu jejich státní příslušnosti, i na občany třetích zemí migrující v rámci EU.253 Ochrana výše uvedených osob je omezena na práva, která lze odvodit z pojištění, přičemţ postačí být pojištěn i proti jedinému riziku v rámci všeobecné nebo speciální soustavy sociálního zabezpečení členského státu (např. u tzv. osob neaktivních postačí být pojištěn zdravotně). Na státní zaměstnance a jejich rodinné příslušníky se nařízení vztahuje pouze za předpokladu, ţe nejsou pojištěni ve zvláštních systémech pojištění pro státní zaměstnance, ale ve všeobecném systému, který pokrývá veškeré (aktivní) obyvatelstvo.254 9.3

Rodinné dávky a rodinný příslušník

Do věcného rozsahu nařízení nespadají všechny dávky SSP, ale pouze tzv. rodinné dávky a pohřebné. Rodinnými dávkami se ve smyslu čl. 1 písm. z) nařízení rozumí „všechny věcné nebo peněžité dávky určené k vyrovnání rodinných výdajů, s výjimkou záloh na výživné a zvláštních dávek při narození dítěte a při osvojení dítěte uvedených v příloze I nařízení.“ I přesto, ţe mají rodinné dávky a systémy, z nichţ jsou tyto dávky poskytovány, jednotlivých členských států mnoho společného, můţe být povaha, určení a podmínky pro získání jednotlivých typů dávek v jednotlivých státech definována různě. Vzhledem k tomu, ţe nařízení taxativním způsobem nevymezuje výčet rodinných dávek v jednotlivých členských

252 253

254

Viz čl. 2 nařízení. Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1231/2010 se však neaplikuje ve vztahu k Norsku, Islandu, Lichtenštejnsku, Švýcarsku, Dánsku a Velké Británii (na občany třetích zemí, kteří migrují v rámci těchto zemí, se vztahuje nařízení Rady (ES) č. 859/2003, kterým se rozšiřuje působnost původních koordinační nařízení na příslušníky třetích zemí). Ministerstvo práce a sociálních věcí České republiky. Sociální zabezpečení osob migrujících v rámci Evropské unie [online]. Praha: Ministerstvo práce a sociálních věcí, změněno 17. 12. 2009 [cit. 2012-05-29]: Dostupné z: . ISBN 978-80-7421-009-9.

89

státech (a ani by to dost dobře nešlo), můţe docházet v praxi ke sporům o určení, zda se vůbec jedná o rodinnou dávku ve smyslu její definice, či nikoliv.255 Z hlediska dávek vymezených zákonem o SSP je ve smyslu této definice za rodinnou dávku povaţován přídavek na dítě, rodičovský příspěvek a opakující se dávky pěstounské péče - odměna pěstouna a příspěvek na úhradu potřeb dítěte. Koordinaci rovněţ podléhá pohřebné, které je upraveno jako samostatná dávka (nikoliv rodinná) článkem 42 nařízení. Porodné je z koordinace vyňato přílohou č. I nařízení. Ostatní dávky ze systému SSP příspěvek na bydlení a jednorázové dávky pěstounské péče nepodléhají koordinaci vůbec.256 Za rodinného příslušníka je povaţována osoba stanovená nebo uznaná za takovou osobu nebo označená za člena domácnosti právními předpisy, podle kterých se poskytují dávky. Pokud tyto právní předpisy nerozlišují mezi rodinnými příslušníky a jinými osobami, na které se pouţijí, povaţují se za rodinné příslušníky manţel nebo manţelka, nezletilé děti a nezaopatřené děti, které dosáhly zletilosti. Jestliţe je určitá osoba povaţována za rodinného příslušníka nebo člena domácnosti, pouze pokud ţije v téţe domácnosti jako pojištěná osoba nebo důchodce, pokládá se tato podmínka za splněnou, jestliţe dotyčná osoba je závislá hlavně na pojištěné osobě nebo důchodci.257 Vzhledem k tomu, ţe okruh společně posuzovaných osob dle ustanovení § 7 zákona o SSP, je vymezen na základě společné domácnosti, je pro správné určení okruhu rodinných příslušníků ve vztahu k určení kompetentního státu nutné vycházet z širšího okruhu osob, vymezených na základě závislosti a za rodinného příslušníka tak povaţovat např. i dítě, které s rodičem neţije ve společné domácnosti, ale je na něm závislé.258 9.4

Určení kompetentního státu

Z pohledu správního řízení ve věcech SSP v případě, kdy orgán SSP rozhoduje o dávce, která je svým charakterem dávkou rodinnou a zároveň oprávněná osoba či její rodinný příslušník z hlediska osobního rozsahu spadá pod ochranu nařízení, nelze posuzovat nárok na dávku 255 256

257 258

KOLDINSKÁ, K., PIKOROVÁ, G., ŠVEC, L. et al. Sociální zabezpečení osob migrujících v rámci EU. 1. vydání. Praha : C. H. Beck, 2007, s. 164. Kepková, M. EU - Informace č. 1/2010. Metodický pokyn k provádění Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení pro účely dávek státní sociální podpory. MPSV. 2010. str. 6 - 7. Porodné, příspěvek na bydlení a jednorázové dávky pěstounské péče spadají pod reţim Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 492/2011, o volném pohybu pracovníků uvnitř Unie, které je označuje jako sociální výhody. Toto nařízení zajišťuje rovnost nakládání v záleţitostech, které upravuje, na území členského státu osobám, které se v tomto státě nacházejí. Nařízení má uţší osobní rozsah - vztahuje se toliko na pracovníky, kteří vykonávají výdělečnou činnost na území dotčeného státu. Jejich rodinní příslušníci mohou na základě tohoto předpisu nárokovat pouze sociální dávky, které se svou povahou odvozují od činnosti pracovníka. Viz čl. 1 písm. i) nařízení. K tomu obdobně i rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 26. 11. 2009, ve věci C-363/08 (publikováno v Úředním věstníku EU dne 30. 1. 2010, 2010/C 24/18).

90

výhradně podle zákona o SSP, ale je nutné zároveň aplikovat i základní a prováděcí nařízení, které je z hlediska právní síly zákonu o SSP nadřazeno, přičemţ splnění podmínky trvalého pobytu a bydliště je při aplikaci nařízení zcela nerozhodné. Před samotným stanovením nároku na dávku je nezbytné nejdříve dle pravidel příslušnosti určit, podle kterých právních předpisů, resp. kterého členského státu se bude nárok na rodinnou dávku posuzovat, tzn. posoudit, zda je vůbec ČR k vyplácení rodinné dávky kompetentní, popř. stanovit pravidla přednosti při souběhu právních předpisů více členských států. Z toho vyplývá i relativně náročnější správní řízení a to jak z hlediska času, tak i z hlediska zjištění důkazních prostředků, které jsou podkladem pro konečné rozhodnutí v dané věci. V zájmu zjištění rozhodných skutečností a správného posouzení nároku na dávku, resp. kompetentního státu je nutné zjišťovat a osvědčit i další potřebné skutečnosti a často je rovněţ potřeba komunikovat s institucemi v jiných členských státech. 9.5

Pravidla a pořadí přednosti v případě souběhu dávek

K tomu, aby bylo moţné poskytnout rodinné dávky ze systému SSP, je nejprve třeba, aby byla ČR tzv. kompetentním státem, resp. aby byly předpisy ČR pro daný případ pouţitelné. Ve smyslu příslušných ustanovení nařízení,259 kdy základním obecným pravidlem je aplikace právního řádu jediného státu, má osoba zaměstnaná nebo samostatně výdělečně činná260 (dále jen souhrnně „výdělečně činná“) nárok na rodinné dávky podle právních předpisů členského státu výdělečné činnosti, a to včetně dávek pro rodinné příslušníky, kteří bydlí v jiném členském státě. V případě, kdy je činnost jednou osobou vykonávána ve vícero členských státech, potom platí zvláštní pravidla pro určení příslušnosti právních předpisů, které se na danou osobu vztahují, potaţmo určení státu, který bude rodinné dávky poskytovat (v závislosti na konkrétním případě jím bude stát hlavní činnosti nebo stát bydliště).261 Důchodce má nárok na rodinné dávky v souladu s právními předpisy členského státu příslušného pro poskytování jeho důchodu. Neaktivní osoba (osoba, která není výdělečně činná, nepobírá dávky v nezaměstnanosti a není ani příjemcem důchodu, včetně rodinných příslušníků této osoby) podléhá vţdy právním předpisům státu svého bydliště. 259 260

261

Čl. 11 - 16 a čl. 67 a 68 nařízení a čl. 6, 11, čl. 14 - 21 a čl. 58 prováděcího nařízení. Za zaměstnání nebo samostatnou výdělečnou činnost je povaţována kaţdá činnost nebo obdobná situace, která je za takovou povaţována pro účely právních předpisů sociálního zabezpečení členského státu, v němţ taková činnost nebo obdobná situace existuje (čl. 1 písm. a) a b) nařízení). Ve smyslu čl. 12 nařízení platí zvláštní pravidla pro tzv. vyslanou osobu (osoba vyslaná zaměstnavatelem do jiného státu či vyslaná osoba samostatně výdělečně činná), která ač vykonává výdělečnou činnost na území jiného členského státu, vztahují se na ni po dobu maximálně 24 měsíců právní předpisy členského státu, odkud byla vyslána.

91

V případě, kdy nebude existovat na ČR vazba, daná zaměstnáním, důchodem, a ani bydlištěm některého z rodinných příslušníků, nebudou právní předpisy ČR pouţitelné pro poskytování rodinných dávek, a ČR tudíţ nebude kompetentním státem k vyplácení rodinných dávek. I přesto, ţe by oprávněná osoba splnila všechny zákonem o SSP poţadované podmínky pro vznik nároku na dávku, nárok na dávku nevznikne a orgán SSP rozhodne o zamítnutí ţádosti o dávku, popř. dojde-li ke změně těchto skutečností (ke změně kompetence) v průběhu vyplácení opakované dávky, rozhodne o jejím odejmutí. Na druhou stranu v některých případech můţe být kompetentních států více. Vzhledem k tomu, ţe pro účely určení státu, dle jehoţ právních předpisů bude nárok na rodinnou dávku posouzen, se přihlíţí k situaci celé rodiny, můţe být výše uvedené obecné pravidlo „aplikace právního řádu jediného státu“ modifikováno do podoby primární a sekundární kompetence k výplatě rodinných dávek. Z hlediska praktického to znamená, ţe v některých situacích dochází k výplatě stejného druhu dávky pro stejnou oprávněnou osobu od dvou institucí dvou různých členských států - typicky jde o situace, kdy existuje nárok na přídavek na dítě od státu výkonu výdělečné činnosti otce dítěte a zároveň od státu bydliště dítěte. V případě, kdy k takovému faktickému souběhu nároku dojde, je nutné určit, který stát je kompetentní k poskytování rodinných dávek jako první v pořadí, tzv. primární stát, a který jako druhý v pořadí, tzn. jako stát sekundární. Neznamená to však, ţe stejná oprávněná osoba dostane od obou států vţdy maximální výši dávky - tuto maximální výši poskytuje pouze primární stát, sekundární stát poskytuje tzv. doplatek, a to pouze v případě, ţe výše dávky dle právních předpisů sekundárního státu je vyšší neţ dle právních předpisů primárního státu (výše doplatku je potom poskytována ve výši rozdílu mezi těmito dávkami). Z hlediska pravidel přednosti nařízení liší, zda lze během stejné doby poskytovat rodinné dávky stejnému rodinnému příslušníku podle právních předpisů více neţ jednoho členského státu z různých důvodů (např. v jednom členském státě z důvodu zaměstnání, ve druhém členském státě z důvodu bydliště) anebo ze stejného důvodu (v obou členských státech z důvodu výdělečné činnosti, ale vţdy jiného rodinného příslušníka). V případě souběhu nároků z různých důvodů jsou rodinné dávky dle pravidel přednosti poskytovány na prvním místě podle právních předpisů členského státu, v němţ je vykonávána výdělečná činnost,262

262

Dle rozhodnutí správní komise pro koordinaci systémů sociálního zabezpečení č. F1, ze dne 12. 6. 2009, se za výdělečnou činnost, kromě reálného výkonu takové činnosti, povaţuje i období přerušení výdělečné činnosti z důvodu nemoci, mateřství, pracovního úrazu, nemoci z povolání nebo nezaměstnanosti, pokud jsou v těchto případech vypláceny mzdy nebo dávky, nebo během placené dovolené, stávky nebo výluky nebo během neplacené dovolené za účelem výchovy dítěte, pokud je tato dovolená povaţována za rovnocennou výdělečné činnosti. Je tomu tak proto, aby v období narození dětí, kdy zpravidla dochází k přerušení faktického výkonu výdělečné činnosti, nedošlo v důsledku toho ke změně příslušného či primárně kompetentního státu.

92

na druhém místě dle právních předpisů členského státu, který je příslušný pro poskytování důchodu a nakonec dle právních předpisů členského státu, v němţ se nachází bydliště (střed zájmů rodiny). V případě souběhu nároků ze stejného důvodu je stanoveno pořadí přednosti na základě těchto pomocných kritérií - v případě nároků přiznaných z důvodu výdělečné činnosti je primárně kompetentním státem stát bydliště dětí, za předpokladu, ţe ve státě bydliště je i výdělečná činnost některého rodinného příslušníka vykonávána (pokud je výdělečná činnost vykonávána v různých státech, odlišných od místa bydliště dítěte, je primárně kompetentní stát, dle jehoţ právních předpisů lze poskytovat vyšší dávky)263. V případě nároků přiznaných z důvodu pobírání důchodů je primárně kompetentní opět stát bydliště dětí, je-li stát bydliště zároveň i státem, který poskytuje jednomu z rodinných příslušníků důchod (v případě, ţe jsou důchody poskytovány různými státy, odlišnými od státu bydliště dítěte, vyuţije se při určení primární a sekundární kompetence podpůrně případná nejdelší doba pojištění nebo bydlení). V případě neaktivních osob, kdy je více nároků poskytovaných z důvodu bydliště, tzn., ţe část rodiny bydlí v jednom členském státě a jiná část rodinných příslušníků v jiném členském státě, je rozhodujícím kritériem pro primární poskytování dávek místo bydliště dětí. Z hlediska praktického přináší největší problém právě posuzování místa bydliště rodiny. Při posuzování místa bydliště se berou v úvahu všechny dostupné a významné informace, týkající se délky a nepřetrţitosti přítomnosti na území dotčených členských států, osobní situace a rodinné situace konkrétní osoby a jejích rodinných vazeb, vykonávání jakýchkoli výdělečných a nevýdělečných činností, bydlení (zejména nakolik je toto bydlení trvalé), určení členského státu, v němţ je daná osoba povaţována za daňového rezidenta apod.264 Ačkoliv je mnoho ţadatelů přesvědčeno o opaku, samotný trvalý pobyt (hlášení k trvalému pobytu) na území ČR, není důkazem bydliště v ČR a k zaloţení nároku na dávku nestačí. Trvalý pobyt je pouze evidenční kategorií, kterou řada členských států nemá zavedenou, a rovněţ nařízení tento pojem nezná. Jak je patrné z výše uvedeného pojednání, pro posouzení, který stát je kompetentní k poskytování rodinných dávek, je nutné z hlediska celé rodiny zkoumat tři základní veličiny - výdělečnou činnost, poskytování důchodu a bydliště dětí, potaţmo střed zájmů rodiny. Na základě správného posouzení a zjištění všech uvedených skutečností v rodině můţe být ČR

263

264

Dle čl. 58 prováděcího nařízení se v tomto případě kompetentní státy o náklady na dávky vzájemně podělí - příslušná instituce členského státu, jehoţ právní předpisy stanoví vyšší úroveň dávek, poskytne dávku v této plné výši a příslušná instituce druhého členského státu jí refunduje polovinu této částky, a to aţ do výše částky stanovené právními předpisy druhého uvedeného členského státu. Viz čl. 11 prováděcího nařízení.

93

výhradně kompetentním státem pro poskytování dávek (tzn., ţe v jiném státě ţádná výše uvedená aktivita ani bydliště rodinných příslušníků není), dále můţe být primárně kompetentním státem (poskytuje dávky jako první stát v pořadí), sekundárně kompetentním státem (poskytuje dávky jako druhý stát v pořadí) anebo není vůbec příslušná k poskytování rodinných dávek, tudíţ dávky i přes splnění všech zákonných podmínek nelze přiznat.

94

Závěr Na předchozích stranách mé diplomové práce jsem se pokusila naplnit cíl práce, a sice podat ucelený přehled o organizaci a řízení ve věcech SSP, tzn. charakterizovat SSP jako systémovou součást práva sociálního zabezpečení, její nejvýznamnější změny, základní principy, které tento systém ovládají a jeho věcný rozsah. Stěţejní část práce byla věnována organizačnímu uspořádání SSP (ať uţ jde o změny v jednotlivých vykonavatelích SSP za dobu účinnosti zákona o SSP či o vykonavatele současné) a řízení ve věcech SSP. Řízení ve věcech SSP se nevyčerpává pouze řízením souvisejícím s rozhodováním o dávkách (o přiznání dávky, zvýšení či sníţení dávky, o odnětí dávky, zastavení výplaty dávky či vrácení přeplatku na dávce), ale realizuje se i v souvislosti s řízením o vyloučení osoby společně posuzované, řízení o určení zvláštního příjemce či řízení ve věci prominutí podmínky trvalého pobytu. A konečně se správní řízení realizuje i v souvislosti s rozhodováním o přestupcích fyzických osob a o správních deliktech fyzických a právnických osob a rovněţ o pořádkové pokutě. Z hlediska jednotlivých procedurálních postupů, které se v oblasti SSP uskutečňují, je nutné konstatovat, ţe tato problematika je o to náročnější, ţe nelze v ţádném případě vystačit pouze s právní úpravou obsaţenou v zákoně o SSP, ale je nutno - v závislosti na typu řízení vycházet i z jiných právních předpisů, např. správního řádu, přestupkového zákona, daňového řádu či občanského soudního řádu. Z hlediska řízení byla hlavní pozornost zaměřena na správní řízení v reţimu zákona o SSP jakoţto zvláštního správního řízení a jeho vztah ke správnímu řádu, který vymezuje správní řízení v obecné rovině. Na základě analýzy procesních institutů a charakteristik jednotlivých typů řízení jsem se pokusila naplnit další cíl mé práce, a to na základě analýzy procesních institutů, upravených v zákoně o SSP, a jejich komparace s instituty upravenými ve správním řádu či v jiných právních předpisech, vyvodit konkrétní závěry či doporučení a nalézt odpověď na otázku, nakolik zvláštní úprava správního řízení v reţimu zákona o SSP odpovídá a reflektuje potřeby SSP. Zvláštní úprava správního řízení je v zákoně o SSP upravena poměrně minimalisticky prakticky se omezuje toliko na 11 paragrafových znění, které nemohou obsáhnout odlišnosti a specifika tohoto řízení oproti obecné úpravě správního řízení. Na základě provedené analýzy se domnívám, ţe tato právní úprava zvláštního správního řízení není dostatečná a v dostatečné míře neodpovídá specifické problematice SSP a povětšinou poměrně jednoduchému průběhu řízení, které prakticky vede k okamţitému vydání rozhodnutí, resp. oznámení ve věci, ale naopak je v některých případech neúměrně a nadbytečně sloţitá. Z hlediska právní úpravy de 95

lege ferenda by jistě stálo za úvahu některé vybrané instituty správního řízení upravit tak, aby ve světle základních zásad správního řízení, zejména zásady rychlosti a procesní ekonomie, více reflektovaly některé typy řízení ve věcech SSP - typicky řízení o přiznání dávky, řízení o změně výše dávky či řízení o odnětí dávky. Jednou z moţných úprav de lege ferenda je omezení, resp. vyloučení povinnosti orgánu SSP dát účastníku řízení před vydáním rozhodnutí moţnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí v případech, kdy se jedná pouze o podklady, které správnímu orgánu předloţil sám tento účastník řízení. Záměrně je totiţ řízení ve věcech dávek SSP modifikováno tak, ţe neprobíhá dokazování a zjišťování podkladů pro rozhodnutí v pravém slova smyslu, tj. tak jak předpokládá správní řád, ale významným zdrojem podkladů rozhodnutí je jiţ samotná ţádost o dávku a její náleţitosti. Je tomu tak proto, aby důkazní břemeno bylo primárně přeneseno na účastníka řízení a také z důvodu, aby o dávkách, které mají rodině poskytnout finanční pomoc, bylo rozhodnuto co nejdříve. Zásadě rychlosti a procesní ekonomie by proto prospělo, kdyby se řízení zbytečně neprodluţovalo a neprodraţovalo o výzvu orgánu SSP účastníku řízení, kterou mu dává moţnost seznámit se s podklady pro rozhodnutí a kterou rovněţ stanoví i přiměřenou lhůtu k tomu, kdy tak můţe učinit. Další prostor k právní úpravě de lege ferenda je řešení otázky, nakolik řízení, o jehoţ výsledku orgán SSP rozhoduje oznámením, je správním řízením v pravém slova smyslu, či zda jde o jakýsi specifický procedurální postup. Zákon o SSP v tomto směru nestanoví ani náleţitosti oznámení, nestanoví ţádná zvláštní pravidla řízení a rovněţ ani neupravuje lhůtu pro vydání oznámení o dávce. Současná právní úprava, která vede k dvojímu výkladu, zda se jedná o „klasické správní řízení“ či nikoliv můţe vést k právní nejistotě ţadatele, v jaké lhůtě bude o jeho ţádosti rozhodnuto. Významný prostor pro změnu právní úpravy de lege ferenda skýtá i moţnost zjednodušení správního řízení v případech, kdy orgán SSP dávku odnímá v důsledku dovršení věkové hranice dítěte, jelikoţ nárok na dávku je konkrétní věkovou hranicí omezen. Zjednodušení ve smyslu nezahajování řízení ve věci odnětí dávky, neseznamování účastníka řízení s podklady pro rozhodnutí, potaţmo nevydávání meritorního rozhodnutí ve věci, ale toliko oznámení o zániku nároku na dávku v souvislosti s dovršením příslušné věkové hranice by jistě přispělo nejen k výrazným ekonomickým úsporám na nákladech řízení, ale i k významnému zrychlení a zjednodušení tohoto řízení. Zjednodušení správního řízení ve smyslu nezahajování řízení o odnětí dávky či zastavení její výplaty a nevydávání meritorního rozhodnutí, nýbrţ pouze neformální oznámení či sdělení o odnětí dávky či zastavení výplaty se de lege ferenda nabízí

96

rovněţ v případě, kdy byl účastník řízení písemnou výzvou prokazatelně vyzván ke splnění zákonem o SSP stanovené povinnosti a on tak ve stanovené lhůtě neučinil. Věřím, ţe tak jako převáţná část poznatků z praxe byla postupně do zákona o SSP zapracována, bude časem i řízení ve věcech SSP ještě více zjednodušeno a bude tak více reflektovat potřeby a specifika této oblasti a sniţovat administrativní náročnost tohoto systému.

97

Resumé Support from the state for families with children takes different forms and measures and is realized both in the social security system and based on various tax reliefs or measures within the labour field or other measures. Provision of benefits under state social support represents one of these forms of support. Through this aid, the state participates in covering food costs and other basic personal needs of children and families and also provides it in some other social situations. The subject of this thesis on “Organization and Procedures Concerning the State Social Support” is not only a brief overview and the characteristics of individual benefits from the state social support system (child allowance, housing allowance, maternity grant, funeral grant, foster care, and parental allowance) but, primarily, the characteristics of state social support in terms of its organizational structure as well as the characteristics of this area in terms of procedural law, i.e. analyzing relationships realized in connection with the application of the law on state social support. The thesis subject is primarily an analysis of the administrative proceedings in state social support matters that is made in respect of the application of rules of substantive law contained in the Act on State Social Support, definition of the relationship of administrative proceedings under the Rules of Administrative Procedure and special administrative proceedings under the Act on State Social Support. Based on this analysis of procedural institutes modified in the Act on State Social Support and their comparison with institutes modified in the Rules of Administrative Procedure, or in other legal regulations, specific conclusions and recommendations have been drawn. Due to the author’s connection with practice, experience gained is included in the thesis and also the question - how much the special regulations of administrative proceedings correspond and reflect the needs of so much specific area of state administration as state social support is has been answered. The work is divided into several chapters. In the introductory chapters, the author first describes state social support as a system part of social security law, including its brief development, sources of legislation, and basic principles controlling this system. In a further part of this thesis, the range of benefits possible to draw from this system, and definition of the entities acting in state social support legal relations are defined. The main attention is directed to the administration proceedings in state social support matters, as a procedural process, through the substantive law of which, legal rules are applied. Not only subject-matter and local competencies of administrative authority competent to make a decision in matters of 98

state social support but, mainly, all the participants in administrative proceedings, their representation and also their rights and duties are defined here. The following chapters deal with individual stages of administrative proceedings – from the initiation of administrative proceedings (including the procedure prior to the proceedings initiation), first instance proceedings to the facultative stages of administrative proceedings in the form of ordinary and extraordinary remedies and the execution of a judgment – and selected process matters, such as termination of administrative proceedings, suspension of administrative proceedings, decision as an individual administrative act, and notice as a special form of decision. Also individual types of proceedings realized in the state social support field are a part of the chapter on administrative proceedings in state social support matters. This concerns proceedings in respect of granting benefit, proceedings on changing the amount of benefit already granted, on its withdrawal or suspending its payment, proceedings on the option of parental allowance, proceedings on the exclusion of persons considered, proceedings on the appointment of a special recipient, proceedings on the obligation to return benefit overpayment, and proceedings on the remission of permanent residence condition. Respective types of proceedings are characterized in terms of initiation of proceedings, range of participants in proceedings, definition of the subject of proceedings, and the method of evidence to the final decision on the respective matter. Also the issue of responsibility for offences and administrative torts of natural persons and legal entities and imposing penalties for their commission as major protective institutions contributing to smooth and effective performance of state administration in the state social support field is a part of this thesis. Regarding membership of the Czech Republic in the European Union that also affects and influences the organization and proceedings in state social support matters, the final chapter is devoted to a brief outline of basic aspects in the state social support field connected with coordination of social security systems of individual Member States of the European Union and, especially, with the increasing migration of people within the EU.

99

Použité prameny a literatura Monografie, publikace: BAKEŠ, M., KARFÍKOVÁ, M., KOTÁB, P. et al. Finanční právo. 5. upravené vydání. Praha : C.H.Beck 2009. 548 s. ISBN 978-80-7400-801-6. BĚLINA, M. et al. Pracovní právo. 4. vydání. Praha : C. H. Beck, 2010, 576 s. ISBN 978-807400-186-4. BŘESKÁ, N., BURDOVÁ, E., VRÁNOVÁ, L.. Státní sociální podpora s komentářem a příklady k 1. 6. 2010. Olomouc : Anag 2010. 239 s. ISBN 978-80-7263-609-9. ČERVENÝ, Z., ŠLAUF, V., TAUBER, M. Přestupkové právo. 17. aktualizované vydání podle stavu k 1. 1. 2011. Praha : Linde, 2011. 457 s. ISBN 978-80-7201-830-7. GREGOROVÁ, Z., GALVAS, M. Sociální zabezpečení. 2. aktualiz. a dopl. vyd. Brno : Masarykova univerzita, 2005. 280 s. ISBN 80-7239-176-3. HENDRYCH, D. et al. Správní právo. Obecná část. 7. vydání. Praha : C.H.Beck 2009. 875 s. ISBN 978-80-7400-049-2. KOLDINSKÁ, K., PIKOROVÁ, G., ŠVEC, L. et al. Sociální zabezpečení osob migrujících v rámci EU. 1. vyd. Praha : C. H. Beck, 2007. 229 s. ISBN 978-80-7179-622-0. KUNOVÁ, V., SVITANA, R. Voĺný pohyb osôb v EU. Bratislava : Nakladatelství P + M, 2008. 256 s. ISBN 978-80-7400-049-2. MATES, P. et al. Základy správního práva trestního. 4. vydání. Praha : C.H.Beck, 2008. 202 s. ISBN 978-80-89363-05-6. ONDRUŠ, R. Správní řád - nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami. Praha : Linde 2005. 515 s. ISBN 80-7201-523-0. POMAHAČ, R.: Základy teorie veřejné správy. Plzeň : Aleš Čeněk, 2011. 267 s. ISBN 97880-7380-330-8. PRŮCHA, P. Správní právo. Obecná část. 7. aktualiz. a dopl. vyd. Brno : Masarykova univerzita, 2007. 420 s. ISBN 978-80-7239-207-0. SKULOVÁ, S. et al. Správní právo procesní. Plzeň : Aleš Čeněk, 2008. 428 s. ISBN 978-807380-110-6. TRÖSTER, O. et al. Právo sociálního zabezpečení. 4. přeprac. a doplněné vyd.. Praha : C.H.Beck, 2008. 367 s. ISBN 978-80-7400-032-4. VEDRAL, J. Správní řád - komentář. Praha : Bova Polygon 2006. 1042 s. ISBN 8072731343.

Odborné články: Průša, Ladislav. Obecné poţadavky na nový systém státní sociální podpory. Státní správa a samospráva. 1995, roč. 6, č. 29, 21 s.

100

Právní předpisy: Nařízení Rady (ES) č. 859/2003 ze dne 14. května 2003, kterým se rozšiřuje pouţívání ustanovení Nařízení (EHS) č. 1408/71 a Nařízení (EHS) č. 574/72 na občany třetích zemí, kterých se tato ustanovení dosud netýkala výhradně z důvodu jejich občanství Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004, o koordinaci systémů sociálního zabezpečení. Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 ze dne 29. dubna 2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení. Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 987/2009 ze dne16. září 2009, kterým se stanovují pravidla k nařízení (ES) č. 883/2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení. Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1231/2010 ze dne 24. listopadu 2010, kterým se rozšiřuje působnost nařízení (ES) č. 883/2004 a nařízení (ES) č. 987/2009 na státní příslušníky třetích zemí, na které se tato nařízení dosud nevztahují pouze z důvodu jejich státní příslušnosti. Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 492/2011 ze dne 5. dubna 2011 o volném pohybu pracovníků uvnitř Unie. Usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky. Ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků a o změně ústavního zákona České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění ústavního zákona č. 176/2001 Sb. a ústavního zákona č. 135/2011 Sb. Zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 94/1963 Sb., o rodině, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy ČSR, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 203/1990 Sb., o změnách v organizaci a působnosti ministerstev České republiky. Zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 75/1997 Sb., o sociálním příspěvku k vyrovnání zvýšení cen tepelné energie. Zákon č. 132/1997 Sb., o sociálním příspěvku k vyrovnání zvýšení nájemného a o změně zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění zákona č. 137/1996 Sb. Zákon č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů.

101

Zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 132/2000 Sb., o změně a zrušení některých zákonů souvisejících se zákonem o krajích, zákonem o obcích, zákonem o okresních úřadech a zákonem o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů (zákon o evidenci obyvatel), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 453/2003 Sb., kterým se mění zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, ve znění zákona č. 436/2004 Sb. Zákon č. 185/2004 Sb., o Celní správě České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních sluţbách, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 110/2006 Sb., o ţivotním a existenčním minimu, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 266/2006 Sb., o úrazovém pojištění zaměstnanců, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 347/2010, kterým se mění některé zákony v souvislosti s úspornými opatřeními v působnosti Ministerstva práce a sociálních věcí. Zákon č. 73/2011 Sb., o Úřadu práce České republiky a o změně souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 366/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních sluţbách, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. Vyhláška č. 322/2005 Sb., o dalším studiu, popřípadě výuce, které se pro účely státní sociální podpory a důchodového pojištění povaţují za studium na středních nebo vysokých školách, ve znění pozdějších předpisů. 102

Judikatura: Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 26. 11. 2009, ve věci C-363/08 (publikováno v Úředním věstníku EU dne 30. 1. 2010, 2010/C 24/18). Usnesení Ústavního soudu ze dne 26. 3. 2009, sp. zn. IV.ÚS 497/09. Nález Ústavního soudu ze dne 25. 9. 2002, sp. zn. I. ÚS 559/2000. Nález Ústavního soudu ze dne 3. 11. 2003, sp. zn. IV. ÚS 772/02. Nález Ústavního soudu ze dne 8. 12. 2005, sp. zn. I. ÚS 729/2000. Nález Ústavního soudu ze dne 23. 2. 2010, sp. zn. II. ÚS 2966/09. Nález Ústavního soudu ze dne 19. 5. 2010, sp. zn. IV. ÚS 2992/08. Nález Ústavního soudu ze dne 1. 3. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 55/10. Nález Ústavního soudu ze dne 24. 5. 2011, sp. zn. II. ÚS 817/11. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 3. 2004, sp. zn. 5 A 76/2002. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 5. 2008, sp. zn. 2 As 74/2007. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2008, sp. zn. 4 Ads 62/2007. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 3. 2009, sp. zn. 6 Ads 22/2009. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2010, sp. zn. 4 Ads 2/2010. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2011, sp. zn. 5 As 7/2011. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 5. 2011, sp. zn. 1 As 27/2011. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2011, sp. zn. 8 As 22/2011. Rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 21. 10. 1994, sp. zn. 6 A 63/93. Rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 6. 12. 2000, sp. zn. 3 A 103/99. Rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 6. 2. 2002, sp. zn. 1 A 7/2000. Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 25. 6. 2009, sp. zn. 15 Ca 258/2008.

Elektronické prameny: Ministerstvo práce a sociálních věcí České republiky. Sociální zabezpečení osob migrujících v rámci Evropské unie [online]. Praha: Ministerstvo práce a sociálních věcí, změněno 17. 12. 2009 [cit. 2012-05-29]: Dostupné z: . ISBN 978-80-7421009-9.

103

Jiné: Důvodová zpráva k návrhu zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře. Beck-online [online databáze]. Nakladatelství C. H. Beck, © 2012 [cit. 2012-05-12]. Dostupné z: < http://www.beck-online.cz/>. Důvodová zpráva k návrhu zákona č. 453/2003 Sb., kterým se mění zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony. Beck-online [online databáze]. Nakladatelství C. H. Beck, © 2012 [cit. 2012-05-01]. Dostupné z: < http://www.beck-online.cz/>. Důvodová zpráva k návrhu zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů. Beckonline [online databáze]. Nakladatelství C. H. Beck, © 2012 [cit. 2012-05-08]. Dostupné z: < http://www.beck-online.cz/>. Důvodová zpráva k návrhu zákona č. 73/2011 Sb., o Úřadu práce České republiky a o změně souvisejících zákonů. Beck-online [online databáze]. Nakladatelství C. H. Beck, © 2012 [cit. 2012-05-08]. Dostupné z: < http://www.beck-online.cz/>. Rozhodnutí správní komise pro koordinaci systémů sociálního zabezpečení č. F1, ze dne 12. června 2009. Rozhodnutí generálního ředitele č. 6/2012 - Úplné znění Organizačního řádu Úřadu práce České republiky. Kepková, M. EU - Informace č. 1/2010. Metodický pokyn k provádění Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení pro účely dávek státní sociální podpory. MPSV. 2010. 24 s. ŠERÁ, Dagmar. Úřad práce jako územně dekoncentrovaný orgán státní správy. 2010. 14 s. Písemná esej do předmětu „Organizace veřejné správy“. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. ŠERÁ, Dagmar. Správní rozhodnutí jako individuální správní akt. 2011. 17 s. Písemná esej do předmětu „Činnost veřejné správy“. Masarykova univerzita, Právnická fakulta.

104

Přílohy

105

106