OPKOPEN EN COMMERCIALISERING IN DE KINDEROPVANG
dilemma’s voor de toezichthouder en bestuurder Verslag ronde tafelbijeenkomst 27 September 2010, te Doorn
Bureau NVTK Koraalrood 25 2718 SB Zoetermeer Telefoon: 079-3638105 Email:
[email protected] www.nvtk.nl
Inhoudsopgave Inhoudsopgave ........................................................................................................................................ 2 Opkopen en commercialisering in de kinderopvang: ............................................................................... 3 Aanleiding ...................................................................................................................................................3 Doel van de bijeenkomst ............................................................................................................................3 Inleiding: Waar doen we het voor? ............................................................................................................4 Rol van de nationale overheid ....................................................................................................................4 Stigma .........................................................................................................................................................5 “Appel op het verantwoordelijkheidsgevoel” ............................................................................................5 Criteria voor kwaliteit? ...............................................................................................................................5 Cases ...........................................................................................................................................................6 ‘Eenpitters’: een risicogroep...................................................................................................................6 Het einde van de eenpitter?: Crowded out effect ..................................................................................7 Risico’s bij overnames ............................................................................................................................7 Conclusie: Naar een leidraad voor kwaliteit ...............................................................................................7 Samenvattend.......................................................................................................................................... 8
2 Opkopen en commercialisering in de kinderopvang Dilemma’s voor de toezichthouder en bestuurder
Opkopen en commercialisering in de kinderopvang: dilemma’s voor de toezichthouder en bestuurder Verslag ronde tafelgesprek 27 september 2010, te Doorn
Deelnemerslijst De heer drs. J.F. Boskma De heer drs. M. Bosma De heer S. Dekker De heer M. van Goor De heer B.J. Hidding RA De heer ir.drs. C. Hol Mevrouw drs. M. Jongsma Mevrouw A. van Kampen De heer drs. L. van de Kerkhof De heer P. Kuiper Mevrouw C. Mattijssen Mevrouw drs. A.M. Muusse-Schrevel De heer dr. S.C. Peij Mevrouw prof.dr. J. Plantenga De heer J.C.M. Ringens De heer C. Rinket De heer G. van Rozendaal Mevrouw mr.drs. T.S.M. van Schie Mevrouw M.L. Sedee De heer G.A. Spijksma RA De heer A. Verschuur De heer drs. E. de Vette De heer drs. S. Vinders De heer drs. C.P.W.M.
SWKGroep Stichting Eigen &Wijzer Gemeente Den Haag Ministerie van OC&W KPMG Accountants N.V. Vlietkinderen NVTK Stichting 2Samen, voorzitter NVTK Waarborgfonds Kinderopvang Kinderopvang Nederland Ministerie van OC&W Vlietkinderen, bestuur NVTK Governance University KinderRijk, hoogleraar Utrecht School of Economics Waarborgfonds Kinderopvang SKID Kinderopvang Het Kinderopvangfonds Stichting Kinderopvang Humanitas Stichting Kinderopvang Haarlemmermeer De Wipneusgroep, bestuur NVTK BBMP, freelancer Speelwerkgroep, bestuur NVTK Triodus Puck & co
Aanleiding Het zijn woelige tijden in kinderopvangland. De kinderopvangbranche kost de staat 2,9 miljard. Dat betekent dat de kinderopvang een branche van belang is. Dat belang wordt door investeerders gezien. De grootste overname in de geschiedenis van de kinderopvang in Nederland vond plaats. Catalpa is door een buitenlandse investeerder opgekocht voor meer dan 500 miljoen euro. En bij de NVTK komen meer signalen binnen over ‘het opkoopfenomeen’. Reden voor de NVTK om de commercialisering in de kinderopvang onderwerp te maken van een ronde tafelgesprek.
Doel van de bijeenkomst • • •
Thema ‘commercialisering in de kinderopvang’ op de agenda krijgen Verhoging bewustzijn bij toezichthouders en bestuurleden van hun verantwoordelijkheid als het gaat om verkopen en privatisering Op een rij zetten van dilemma’s en overwegingen en bieden van handvatten voor principiële besluitvorming 3 Opkopen en commercialisering in de kinderopvang Dilemma’s voor de toezichthouder en bestuurder
Inleiding: Waar doen we het voor? Waar staan wij als kinderopvangorganisatie? Waar bevindt de sector van de kinderopvang zich op dit moment en welke ontwikkelingen kunnen wij daarin herkennen? Deze vragen staan centraal tijdens de introductie van het ronde tafelgesprek. De discussie over de positionering van de sector kinderopvang en de verantwoordelijkheid van toezichthouders wordt geleid door Anke van Kampen, voorzitter van de NVTK. De doelstellingen van een organisatie vertellen veel over waar de organisatie zich nu bevindt (positioneert) en waar de organisatie naar toe wil, of naar streeft. Organisaties zouden zich mogen afvragen welke van de volgende doelstellingen voor hun organisatie het meest belangrijk zijn. Welk dienstenaanbod (smal of breed) past daarbij en welke organisatiestructuur (bestuursmodel) is het meest geschikt om deze doelen te verwezenlijken? Doelstellingen 1. Voldoen aan de vraag naar kinderopvang op de manier waarop uw klanten dat wensen 2. Een financieel-economisch gezonde onderneming draaiende houden 3. Aandeelhouderswinst realiseren 4. Groeien door overname van concurrentie 5. Bestrijden van achterstanden 6. Bevorderen arbeidsmarktparticipatie van vrouwen 7. Bevorderen van de ontwikkeling van kinderen Tijdens de discussie wordt duidelijk dat bovengenoemde doelstellingen vaak met elkaar samenhangen. Maatschappelijke doelstellingen kunnen pas gerealiseerd worden wanneer de organisatie voldoende financieel rendement heeft behaald bijvoorbeeld (bovengenoemde doelstellingen 1 en 2 kunnen in dit licht gezien worden als een voorwaarde voor doelstellingen 5 tot 7). De ‘meest belangrijke doelstelling’ bestaat dus niet. Doelstellingen zijn met elkaar verbonden. In deze context is vervolgens niet alleen het besturingsmodel van de organisatie van belang. Andere vragen die voor de kinderopvangsector als geheel relevant zijn zijn: wie zijn de eigenaars van kinderopvangorganisaties? Wat gebeurt er met het geld dat door de overheid in de sector wordt gestoken? Wat te doen met kwaliteitsbewaking en meer transparantie? En wat zijn de spelregels om te zorgen dat de publieke middelen niet zo maar uit de sector vloeien? Hoe wordt daar controle op gevoerd? Volgens de aanwezigen blijven, ondanks de vermeende commercialisering van de kinderopvang, maatschappelijke doelstellingen voor het merendeel van de kinderopvangorganisaties erg belangrijk. Het relatief kleine, maar wellicht groeiende aantal kinderopvangorganisaties met financieel rendement als primaire doelstelling is echter wel een groep die aandacht verdient. Verder werd tijdens de bijeenkomst duidelijk dat veel organisaties, klein en groot, te maken hebben gehad met een aanbod tot overname, soms direct, soms via intermediairs.
Rol van de landelijke overheid Aanwezigen verwijten de overheid een diffuus beleid ten aanzien van de kinderopvang te voeren. Dit wordt gereflecteerd in de geschiedenis van de kinderopvang in ons land. In de loop van de tijd hebben steeds wisselende doelstellingen voor de kinderopvang ten grondslag gelegen aan het beleid van de nationale overheid. Deze wisselende doelstellingen zijn zichtbaar in verschuivingen van de verantwoordelijk voor de portefeuille kinderopvang tussen verschillende ministeries. Oorspronkelijk is de kinderopvang ontstaan als zorgvoorziening, welke werd opgericht als opvang voor verwaarloosde kinderen en kinderen uit achterstandsgezinnen. Daarna zien we verschuivingen van verantwoordelijkheden voor de kinderopvang van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) naar Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) (met een focus op de arbeidsparticipatie van vrouwen) en Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) (waar de ontwikkeling van kinderen op de opvang 4 Opkopen en commercialisering in de kinderopvang Dilemma’s voor de toezichthouder en bestuurder
extra aandacht krijgt). En het nieuwe kabinet heeft weer gekozen voor SZW, waardoor de indruk gewekt wordt dat de arbeidsparticipatie van vrouwen de doelstelling van kinderopvang wordt. De directe subsidierelatie die de overheid had met de kinderopvangorganisaties, is formeel verdwenen. Maar via de belastingtoeslagen voor ouders die gebruik maken van kinderopvang, levert de overheid nog steeds een grote, zij het indirecte, financiële bijdrage aan de sector. Met andere woorden: overheidsdoelstellingen voor de kinderopvang veranderen door de tijd heen. Voor de sector is het lastig om op de wisselende wensen van de overheid in te spelen. Tijdens het ronde tafel gesprek wordt gesignaleerd dat dit leidt tot een overheid die een kinderopvangtoeslag aan ouders verstrekt en het belangrijk vindt dat kinderopvang aan kwaliteitseisen voldoet en toegankelijk is, maar tegelijkertijd deze eisen niet helder geformuleerd heeft. De toezichtrol van de overheid zou duidelijker gestalte moeten krijgen. Het ministerie gaat ervan uit dat kinderopvang als private sector zelf verantwoordelijk is voor de wijze waarop organisaties vorm krijgen, maar wijst er wel op dat een sterk commercieel imago niet bevorderlijk is voor de neiging van de overheid om financieel bij te blijven dragen aan het gebruik van kinderopvang.
Stigma Verschillende bestuurders en toezichthouders ervaren de berichtgeving omtrent de overname van Catalpa als stigmatiserend. Er is een negatief imago ontstaan dat de kinderopvang schetst als een branche waar buitenlandse investeerders snel hun zakken komen vullen. In een poging dit beeld te ontkrachten blijven sommige organisaties in de kinderopvang krampachtig vasthouden aan de doelstelling van maatschappelijk rendement, terwijl dit de continuïteit van de organisatie niet altijd ten goede komt. De kinderopvang is geen publieke voorziening meer. De vermarkting van de kinderopvang heeft tot groei in de sector geleid, dit is positief, maar betekent ook dat kinderopvangorganisaties ook financieel rendement (moeten) nastreven.
“Appèl op het verantwoordelijkheidsgevoel” De kern van de zaak, aldus de deelnemers, is dat er momenteel een groot appel gedaan wordt op het verantwoordelijkheidsgevoel van individuele bestuurders en/of toezichthouders. Daarbij zit in grote overnames in de sector zoals van Catalpa, niet per definitie het grootste probleem. De controle op transparantie en integriteit bij kleine organisaties is vaak veel lastiger vast te leggen en te organiseren. Bij een overname van een stichting dienen zich morele vraagstukken aan die een groot appel doen op het verantwoordelijkheidsgevoel van de bestuurder en/of toezichthouder. Aan wie worden overnamegelden van een stichting betaald bijvoorbeeld? Worden die geherinvesteerd in de stichting, verdeeld onder het personeel, of komen deze ten gunste van een aantal bestuurders? De verleiding van de laatste opties is groot. Het verantwoordelijkheidsgevoel van de individuele bestuurder cq. toezichthouder is op dit moment echter wel een essentieel onderdeel in het voortbestaan van de sector kinderopvang. Een maatschappelijk betrokken kinderopvangsector is niet alleen uit morele overwegingen wenselijk, maar ook uit economische. Wanneer de kinderopvang haar maatschappelijke positie verliest is de overheid ook niet meer bereid in de sector te investeren. Daarom is het voor de sector belangrijk om te laten zien dat de maatschappelijke kant van kinderopvang wel degelijk erg belangrijk is. Aandacht kan gaan naar het opvangen van moeilijke groepen en moeilijke regio’s met weinig rendement, het bevorderen van kwaliteit en transparantie, etc. Dit helpt in de politieke discussie. Dit brengt ons terug bij de vraag ‘wat is integer?’ Aan welke regels of richtlijnen moeten welwillende bestuurders en toezichthouders zich houden?
Criteria voor verantwoord omgaan met commercialisering? Binnen de kinderopvangsector is er behoefte aan eenduidige en concrete richtlijnen voor het verantwoord omgaan met commercialisering. Dit stuk pretendeert geen handreiking te zijn, maar wel een 5 Opkopen en commercialisering in de kinderopvang Dilemma’s voor de toezichthouder en bestuurder
eerste aanzet daar toe. De uiteindelijke richtlijnen zouden door de overheid bepaald kunnen worden of door zelfregulering tot stand kunnen komen. Criteria die tijdens het ronde tafelgesprek besproken werden hebben betrekking op: • • • • • • • •
Kwaliteit van de opvang Integriteit van bestuur en toezicht Toegankelijkheid Transparantie van bestuur en toezicht Waarborgen doelstellingen van de organisatie Waarborgen continuïteit van de organisatie Organiseren van eigenaarschap Communicatie (o.a. tussen RvB en RvT)
Afhankelijk van de mate waarin maatschappelijke doelstellingen voor de organisatie van belang zijn kan er nagedacht worden over de volgende vragen: Organisaties met maatschappelijke doelen als primaire doelstelling: 1. Hoe kunnen maatschappelijk rendement en economisch rendement met elkaar in evenwicht worden gebracht? 2. Welke sturingsmogelijkheden voor instellingen en voor andere belanghebbenden? 3. Veranderingen in de doelgroep? 4. Wat zijn de consequenties met betrekking tot 1. Relatie met andere kinderopvangorganisaties 2. Relatie met de lokale overheid 3. Relatie met andere instellingen, zoals scholen en culturele instellingen? 4. locaties van kindercentra Organisaties met maatschappelijke doelen als secondaire doelstelling: 1. Wat betekent dat voor de doelstelling en de organisatievorm? 2. Wat betekent dit voor ouders/kinderen? 3. Hoe bepaal je de waarde van een onderneming? 4. Wie worden financieel belanghebbend? 5. Waar blijft de opbrengst 6. Waarde van het onroerend goed? 7. Eigendomsverhoudingen? 8. Rol van directeur/bestuurder 9. Verantwoordelijkheid van toezichthouders Deze punten zijn bedoelt als aanzet voor verdere discussie. Het verdient dan ook aanbeveling om hier nog verder over na te denken.
Cases Wat voor de grote organisaties in de kinderopvang opgaat (de ‘grote jongens’), hoeft niet te gelden voor kleinschaliger opvang initiatieven (‘éénpitters’) in de branche. Hieronder worden een aantal situaties toegelicht.
‘Eenpitters’: een risicogroep Meer nog dan grote organisaties als Catalpa, worden kleine ‘éénpitters’ gezien als een risicogroep in de trend van commercialisering in de kinderopvang. Er is weinig zicht op het doen en laten van juist deze kleine organisaties wat controle lastig maakt. Overnames bij dit type organisatie zijn daarom extra risicovol.
6 Opkopen en commercialisering in de kinderopvang Dilemma’s voor de toezichthouder en bestuurder
Het einde van de eenpitter?: Crowded out effect Tijdens het ronde tafelgesprek wordt de zorg geuit dat binnen de kinderopvangsector het crowded out effect zich voor kan doen. Het crowded out effect treedt op wanneer organisaties door marktdynamiek het zich niet meer kunnen veroorloven vast te houden aan maatschappelijke doelstellingen. Het volgende voorbeeld wordt aangedragen: Wat doe je als je 30% vraagdaling opmoet vangen binnen je locaties in de achterstandswijken en in de Vinex wijk? Er bestaan opbrengstverschillen tussen deze wijken. De vraag is wat houdt je in stand en wat stoot je af? Kiest een organisatie in een dergelijk geval voor een maatschappelijk doel en een lager rendement, of wordt de voorkeur gegeven aan het winstoogmerk van de organisatie en als voor het eerste wordt gekozen: hoe lang kun je dit volhouden in concurrentie met andere instellingen? Grote organisaties hebben vaak meer financiële ruimte om deze keuzes te maken dan de kleine éénpitters. Deze organisaties zullen dus –wellicht noodgedwongen- sneller verdwijnen uit minder aantrekkelijke wijken. Dit is een potentiële keerzijde van marktwerking in de kinderopvang. Maar ook voor grotere organisaties bestaat een grens bij het laten betalen van kapitaalkrachtige ouders voor het in stand houden van niet rendabele voorzieningen.
Risico’s bij overnames Verschillende aandachtspunten werden aangedragen om in gedachten te houden bij een overname. Ten eerste werd de vraag gesteld wie wil overnemen? Binnen de kinderopvang branche blijken ‘cowboys’ actief te zijn die zich, met of zonder medeweten van een zogenaamde opdrachtgever, opwerpen als intermediair voor een overname tussen organisaties. Een belangrijke vraag wordt nu: met we praat ik eigenlijk? Praat ik met een beslisser of een tussenpersoon? Wat zijn de motieven van deze persoon en passen die bij de doelstellingen van onze organisatie? Ten tweede leiden fusies (soms) tot onrust, zowel voor de medewerkers als voor de kinderen. Dit kan gevolgen hebben voor het imago van de organisatie, de groeiontwikkeling en de kwaliteit van het dienstenaanbod. Tevens kan het leiden tot hoger ziekteverzuim. Overnames moeten dus goed getimed worden. Daarnaast moeten negatieve effecten vooraf ingecalculeerd worden.
Conclusie: Naar een leidraad voor verantwoord omgaan met commercialisering Uit de gevoerde discussie omtrent de commercialisering in de kinderopvang werden een aantal zaken duidelijk. Het doel van de bijeenkomst is niet om ‘goede’ en ‘foute’ bedrijfsvisies naast elkaar te leggen. Er is in deze discussie geen sprake van een eenduidig onderscheid tussen goed en fout, maar van verschillende belangen en doelstellingen die op verschillende manieren tegen elkaar afgewogen kunnen worden. Daarbij is het bereiken van de ene doelstelling vaak een voorwaarde voor het behalen van andere doelstellingen (bijvoorbeeld financieel rendement kan een voorwaarde zijn voor het bereiken van maatschappelijke doelen). Verder is duidelijk geworden dat op dit moment (te) sterk vertrouwd wordt op de integriteit van individuen om te zorgen dat maatschappelijk kapitaal (bijvoorbeeld onroerend goed dat door de gemeente is gefinancierd) voor maatschappelijke doelen gebruikt blijft worden. Haar maatschappelijke functie is voor de kinderopvang echter van groot belang, uit moreel oogpunt, maar ook omdat dit een voorwaarde is voor het verkrijgen van overheidssubsidies. Een leidraad voor het verantwoord omgaan met commercialisering daarom wenselijk. Een dergelijke code kan door zelfregulering tot stand komen. Gezien de diversiteit van de sector is het niet haalbaar, noch wenselijk, een gedragscode verplicht te stellen. Het doel is dan ook bewustwording te creëren binnen kinderopvang organisaties: scenario’s voor overnames moeten klaar liggen voordat de situatie zich aandient. 7 Opkopen en commercialisering in de kinderopvang Dilemma’s voor de toezichthouder en bestuurder
Voor de NVTK is een rol als vraagbaak weggelegd, waar organisaties terecht kunnen met vragen en de ruimte krijgen om met elkaar ervaringen uit te wisselen en te netwerken.
Samenvattend Puntsgewijze samenvatting 1
2
3
4
De kinderopvang is: • een privaat georganiseerde sector, • die alleen kan voortbestaan als de organisaties commercieel rendabel zijn en • die voor een deel afhankelijk is van (via de ouders beschikbaar gestelde) overheidsmiddelen en • maatschappelijke doelen nastreeft. Het zou goed zijn wanneer de overheid de maatschappelijke doelstellingen (arbeidsmarktparticipatie, voorkomen van onderwijsachterstanden e.d.) voor de langere termijn definieert en de bijdrage uit gemeenschapsgelden daaraan relateert zodat organisaties weten met welke verwachtingen van de overheid rekening moet worden gehouden. Organisaties die op het punt staan een overname te doen of overgenomen te worden dienen zich ervan te vergewissen dat in de nieuwe situatie de missie van de organisatie gewaarborgd is en dat de opbrengst van publiek gefinancierde voorzieningen (zoals onroerend goed) niet in private handen komt. Daarom is het nuttig een check-list of code op te stellen voor toezichthouders die betrokken zijn bij een fusie of overname waardoor ze kunnen nagaan of de fusie/overname op een wijze gebeurt die beantwoordt aan eisen van integriteit, kwaliteit en continuïteit.
8 Opkopen en commercialisering in de kinderopvang Dilemma’s voor de toezichthouder en bestuurder
