Op zoek naar een modern ontslagsysteem

beleidsnota 44

nove mb e r 2010

• Evenwichtige ontslagregeling? • Ontslagregeling in België • Het Oostenrijkse model • Voorbeeld voor België? • Oostenrijkse peper met een vleugje Deens zout

Op zoek naar een modern ontslagsysteem Oostenrijkse peper met een snuifje Deens zout In een moderne markteconomie is het ontslag van werknemers een onvermijdelijk kwaad. De wijze waarop men de procedure afwikkelt, kan echter een enorm verschil maken. De ontslagregeling is binnen het arbeidsrecht geen eiland. Ze zit meestal stevig ingebed in een geheel van in de tijd gegroeide arbeidsmarktinstituties, die bovendien enorm kunnen variëren van land tot land. Deze historische verwevenheid vergroot echter het risico op disfunctionaliteiten, zeker in een snel veranderende wereld. In deze nota betogen we dat het Belgisch ontslagsysteem zijn doel in grote mate voorbij schiet. We leggen uit waarom we veel te leren hebben van het Oostenrijks model van ontslagvergoedingen. Gekoppeld aan enkele recepten uit het Deens model van ‘flexicurity’ zou een nieuw ontslagsysteem het Belgische sociaal model kunnen optillen tot een van de betere in Europa.

1. Evenwichtige ontslagregeling? Een hoeksteen van de sociaal gecorrigeerde markteconomie is de bescherming van de werknemer tegen ontslag. Daarbij moet worden gestreefd naar een evenwichtige tewerkstellingszekerheid: niet teveel maar ook niet te weinig. Een adequaat ontslagsysteem fungeert in eerste orde als buffer tegen sociale risico’s. Na een ontslag volgt vaak een periode van werkloosheid of soms een functie aan een lager loon of tegen slechtere voorwaarden. Vooral indien er niet snel een nieuwe job wordt gevonden, kan het inkomensverlies hoog oplopen. Vanuit het oogpunt van de werknemer kan een ontslagregeling daarom niet royaal genoeg zijn. Toch houdt dit nieuwe risico’s in:

Auteurs: Kris Boschmans en Geert Janssens Redactieadres: Sneeuwbeslaan 20 - 2610 Wilrijk Tel.: 03 829 25 06 Fax: 03 829 25 22 E-mail: [email protected] www.vkwmetena.be Verantwoordelijke uitgever: VKW Denktank

• Indien werkgevers slechts moeilijk of tegen een hoge prijs kunnen overgaan tot ontslag, zal men twee keer nadenken vooraleer personeel aan te werven. Al te strenge ontslagprocedures ontmoedigen aanwervingen en aldus tewerkstellingscreatie.1 Het ideaal is een ontslagsysteem dat de werknemer beschermt, vooral tegen onredelijk ontslag, aan minimale kosten voor de werkgever. • Het vermoeden bestaat dat te veel strenge of strikte regels de arbeidsmobiliteit afremmen. Zowel functies, ondernemingen als mensen evolueren in de tijd, waardoor er een mismatch kan ontstaan tussen de competenties van de werknemer en de noden van het bedrijf. In dat geval kan een verandering van job aangewezen zijn, zowel in het belang van de werkgever als van de betrokken werknemer. Deze laatste verhoogt zijn tewerkstelbaarheid door nieuwe ervaringen op te doen. Al te strenge ontslagprocedures zijn nadelig voor dit proces van ‘creative destruction’. Werkgevers gaan vaak niet over tot het afscheid van slecht functionerend personeel, uit vrees voor de hoge kosten. Ook werknemers zetten de stap naar een nieuwe functie vaak niet, omdat ze bang zijn hun beschermde positie te verliezen. Hierbij denken we vooral aan de Belgi1 Voor het verband tussen jobcreatie en ontslagregelingen verwijzen we bijvoorbeeld naar een studie van de Europese Centrale Bank (Gomez-Salvador et al., 2004).

w w w.vk wMETENA .be

1

sche opzegtermijnen voor bedienden. Door van werkgever te veranderen, verliest men de door anciënniteit opgebouwde bescherming. Behalve oplopende opzegtermijnen werkt de strakke relatie tussen anciënniteit en loon personeelsverloop tegen. Loon neemt toe met anciënniteit, vaak ongeacht de arbeidsproductiviteit. Dit maakt het voor oudere werknemers moeilijk om ander werk te vinden aan gelijkaardige voorwaarden.2 • Deze beperkte arbeidsmobiliteit weegt op de arbeidsproductiviteit en de economische groei, zoals empirisch aangetoond in Bassanini et al. (2008). Nieuwe ondernemingen en sectoren, waar arbeid vaak productiever ingezet kan worden, vinden vaak niet genoeg mensen indien er onvoldoende mobiliteit bestaat op de arbeidsmarkt, waardoor de groei achterblijft ten opzichte van meer flexibele landen. • Door een sterke bescherming van werknemers met een onbepaald contract, wordt een duale arbeidsmarkt gecreëerd. Insiders, mensen met een (goede) job, worden uitermate beschermd ten koste van de outsiders. Dit zijn werklozen of diegenen in een tijdelijke functie. Deze categorie bevindt zich ‘buiten het systeem’ en geniet nauwelijks bescherming. Wie aan het werk is, blijft aan het werk in ons land en erg vaak in dezelfde onderneming. De keerzijde van deze medaille is dat wie niet aan het werk is, veel kans heeft om werkloos te blijven. Zware ontslagprocedures en –kosten gaan net in tegen de belangen van de outsiders; het bemoeilijkt een volwaardige intrede in onze arbeidsmarkt. De grote bescherming heeft aldus nadelige gevolgen voor kwetsbare groepen zoals jongeren met geen of beperkte werkervaring, allochtonen en lang-

durig werklozen.3 Overigens is deze problematiek nog meer prangend gezien de bescherming tegen werkloosheid net toeneemt met anciënniteit en functieniveau. Diegenen die het best beschermd zijn, hebben het vaak het minst nodig. In dit verband denken we bijvoorbeeld ook aan de riante opzeggingsvergoedingen voor managers die over het algemeen relatief vlot een nieuwe functie kunnen vinden. Er moet kortom een goed evenwicht gezocht worden tussen werknemersbescherming aan de ene kant en een flexibele arbeidsmarkt aan de andere. In ons land is dit evenwicht zoek.

3 Opnieuw kunnen we verwijzen naar ‘Employment in Europe 2009’ van de Europese Commissie. In dit onderzoek wordt de sterke correlatie tussen lange termijn werkloosheid aan de ene kant en ontslagbescherming aan de andere kant bevestigd. Volgens deze studie kan de langetermijnwerkloosheid het meest effectief worden teruggedrongen door de ontslagbescherming af te bouwen en het vrijgekomen geld te investeren om de overgang naar nieuwe jobs te bevorderen (via arbeidsbemiddeling, herscholing, premies, outplacementprogramma’s en dergelijke meer). Voor België, waar de lange termijnwerkloosheid een stuk boven het Europese gemiddelde ligt, verdient dit aanbeveling.

2. Ontslagregeling in België De voornaamste data inzake ontslagregeling komen van de OESO, die daarover sinds begin jaren ’90 een 21-tal indicatoren verzamelt, variërend van de zwaarte van de procedure en extra bescherming van bepaalde groepen (zoals vakbondsafgevaardigden of zwangere vrouwen) tot de regulering van tijdelijke contracten. Ons land bevindt zich in de kopgroep als het aankomt op sociale bescherming tegen ontslag (Venn, 2009). Toch zijn er volgens de OESO-classificatie landen waar de bescherming tegen ontslag nog beter uitgebouwd is. Twee nuancerende opmerkingen zijn hierbij op zijn plaats. In tegenstelling tot de meeste andere Europese landen bestaat er geen motivatieplicht bij ontslag in België, behalve bij ontslag om dwingende redenen of van beschermde werknemers. Dit gegeven drukt onze score fors, zonder dat het de flexibiliteit van onze arbeidsmarkt ten goede komt. Bovendien is het gebrek aan een motivatieplicht waarschijnlijk in strijd met Europese regelgeving en op termijn onhoudbaar. Daarnaast houden de OESO-indicatoren enkel rekening met de wettelijke regelingen. Voor zogenaamde hogere bedienden vormt de wettelijke regeling veelal een ondergrens en worden opzegtermijnen meestal bepaald door de zogenoemde formule Claeys (zie verder).

25

20 Bedienden Arbeiders

15

10

5

2 Voor een literatuuroverzicht omtrent de relatie tussen ontslagregelingen en arbeidsmobiliteit verwijzen we naar ‘Employment in Europe 2009’ van de Europese Commissie. Hoe zwaarder de ontslagprocedure of –kosten, hoe minder er van werk wordt veranderd, zo luidt de conclusie van dit rapport.

2

0

BE EL DE FI SE DK AT IT NL NW CH PL SK HU UK FR CZ PT IR TR ES

Figuur 1: Opzegtermijnen in België en buitenland Bron: VBO, 2009

Hierdoor worden werkelijke opzeggingstermijnen en –premies onderschat. Deze opzeggingstermijnen zijn de allerhoogste ter wereld, zoals figuur 1 aantoont. Terwijl de opzegtermijnen in de meeste landen, inclusief buurlanden Nederland en Frankrijk, schommelen rond de drie maanden, bedraagt dit in België maar liefst 22 maanden, met vele uitschieters naar boven. Deze opzegtermijnen worden in ons land meestal niet gepresteerd, maar veelal uitbetaald onder de vorm van een opzeggingsvergoeding. Het hoeft dan ook niet te verbazen dat een ontslag zeer duur is in ons land. De gemiddelde opzeggingsvergoeding in ons land ligt hoger dan in 18 andere Europese landen, zo becijferde advocatenbureau Laga. De verschillen met de ons omringende landen zijn vaak erg uitgesproken. Deze cijfers wijzen er op dat de balans in ons land waarschijnlijk te ver is doorgeschoven. Een soepeler ontslagregeling zou onze economie ten goede komen. We sommen een zestal redenen op waarom een hertekening van het Belgische systeem aan de orde is. 1. Zoals in figuur 1 opvalt, wordt er in de meeste landen geen onderscheid gemaakt tussen bedienden en arbeiders; de opzeggingstermijnen zijn identiek. In de weinige landen waar de opzeggingstermijnen tussen arbeiders en bedienden nog verschillen, zijn deze verschillen nergens zo uitgesproken als in België. De discriminatie komt vooral tot uiting in de sociale bescherming van beide groepen. Bedienden, zeker diegenen met een zekere anciënniteit en een hoge functie, strijken een relatief hoge ontslagvergoeding op ten opzichte van het Europese gemiddelde. Het omgekeerde geldt voor arbeiders. Deze volstrekt achterhaalde discriminatie van arbeiders vormt een allereerste reden om ons systeem in vraag te stellen. 2. Daarenboven bestaat er geen wettelijke opzegtermijn voor zogenaamde ‘hogere bedienden.’ Voor elk individueel ontslag binnen deze categorie wordt er door onderhandelingen (en eventueel via de rechtbank) een regeling uitgewerkt. Dit gebeurt meestal op basis van de ‘formule Claeys’, waarbij geke-

ken wordt naar recente uitspraken van rechtbanken. Ondanks deze leidraad blijft er heel wat ruimte voor interpretatie en discussie. Een duidelijker en in de wet vastgelegde regeling zou heel wat tijd en energie besparen en een meer gelijke behandeling garanderen. 3. Dit alles maakt dat er grote variatie bestaat in ontslagbescherming en opzegvergoedingen. Behalve het onderscheid tussen arbeiders en bedienden of tussen hogere bedienden en anderen, bestaan er ook grote sectorale verschillen en verschillen van onderneming tot onderneming. Van een gelijke behandeling is er dan ook geen sprake. Men kan zich afvragen of deze verschillen gerechtvaardigd zijn en overeenstemmen met de behoefte. 4. Hierboven werd reeds verwezen naar de gevaren voor een duale arbeidsmarkt, waarbij insiders overmatig worden beschermd ten koste van outsiders. Er is heel wat bewijs dat de Belgische arbeidsmarkt gebukt gaat onder dit euvel. Wie bij ons de trein van de arbeidsmarkt mist of moet lossen, zal het knap lastig hebben om opnieuw aansluiting te vinden. Dit blijkt onder meer uit het feit dat de langdurige werkloosheid bij ons een stuk hoger ligt in vergelijking met de Europese gemiddelden. Ook andere doelgroepen krijgen bij ons in verhouding weinig kansen We denken aan jongeren met beperkte ervaring,

30 25

55-plussers en allochtonen (zie figuren 2 en 3). 5. Er zijn heel wat goede redenen om te veronderstellen dat de ontslagbescherming in ons land debet is aan een beperkte arbeidsmobiliteit. Niet alleen kijken werkgevers op tegen de hoge ontslagkosten. Werknemers zouden ook wel eens de neiging kunnen hebben om zich langer te nestelen dan goed is voor hun eigen tewerkstelbaarheid op langere termijn. Wie zelf opstapt, verzaakt aan potentiële ontslagrechten op basis van anciënniteit. Jan Denys spreekt in dit verband van ronduit middeleeuwse toestanden in ons land, waarbij werknemer en werkgever in een wederzijds afhankelijke positie voor lange tijd tot elkaar veroordeeld zijn, net zoals een landheer uit de 12e eeuw en zijn horigen (Denys, 2010). Figuur 4 geeft weer dat de Belg inderdaad erg weinig van job verandert. Enkel in Griekenland, Italië en, enigszins verrassend, Zweden ligt het arbeidsverloop lager. 6. Tot slot kan een hervorming van ons ontslagsysteem een forse boost inhouden voor onze werkgelegenheid, arbeidsproductiviteit en economische groei. Onze potentiële groei ligt volgens zowel de OESO als het IMF systematisch onder het gemiddelde van de voorbije decennia. Structurele maatregelen kunnen dit groeipotentieel opnieuw opkrikken. Gezien onze gebrekkige arbeids-

Mannen Vrouwen Totaal

20 15 10 5 0

Belgen

EU-onderdanen

Niet-EU

Figuur 2: Werkloosheidsgraad naar origine (Vlaams gewest maart 2009) Bron: VDAB & FOD Economie - Algemene Directie Statistiek (EAK) - bewerking VDAB studiedienst.

3

90

eurogemiddelde

80

België

3. Het Oostenrijkse model

70 60 50 40 30 20-24

25-49

55-64

Figuur 3: Werkgelegenheidsgraad voor verschillende leeftijdscategorieën, eerste kwartaal 2010. Bron: Eurostat, eigen berekeningen.

marktparticipatie, liggen hervormingen op dit gebied voor de hand. Een grondige doorlichting van de ontslagreglementering maakt hiervan vast en zeker deel uit. Uiteraard hoeven we onze ontslagreglementering niet met alle zonden Israëls te beladen. Er zijn nog andere factoren die bijdragen tot onze lage werkgelegenheidsgraad of gebrekkige arbeidsmobiliteit. Toch is het duidelijk dat de

ontslagreglementering als hoeksteen van het arbeidsmarktbeleid dringend toe is aan herziening. Hierbij moeten we zoeken naar een evenwicht tussen meer arbeidsflexibiliteit en -mobiliteit enerzijds en het in standhouden van een behoorlijk sociaal vangnet anderzijds. Inspiratie voor die oefening vinden we in Oostenrijk, waar er in 2003 een rugzaksysteem voor ontslagvergoedingen werd ingevoerd onder de naam ‘Abfertigung Neu’.

30

25

20

15

10

5

0

DK

ES

FI

UK

EE

FR EU-8 PL

Aanwervingen

DE

HU

PT

Totaal personeelsverloop

CZ RO

BE

IT

4

GR

Afvloeiingen

Figuur 4: Aanwervingen, afvloeiingen en totaal personeelsverloop (in % van werkgelegenheid). Bron: European Commission, 2009.

SE

De Oostenrijkse ontslagregeling is grondig hervormd in 2003. Sindsdien worden rechten inzake ontslagvergoedingen opgebouwd op basis van het aantal maanden dat men heeft gewerkt (zie figuur 5). Vanaf de tweede maand van tewerkstelling stort de werkgever 1,53% van het brutoloon in een individueel spaarpotje dat beheerd wordt door speciaal daartoe opgerichte ontslagfondsen (Vorsorgekasse). In tegenstelling tot het oude systeem, waarin rechten trapsgewijs werden opgebouwd, wordt het spaarpotje in het nieuwe systeem gradueel aangevuld. Anders dan vroeger zijn de rechten bij verandering van werkgever meeneembaar. Verschillende opties liggen open. Wie minstens drie jaar heeft bijgedragen, kan zowel bij gedwongen ontslag als bij ontslag in onderlinge overeenkomst het opgespaarde geld opnemen. In dat geval wordt de uitbetaling belast à rato van 6%. De werknemer kan er echter ook voor opteren om het geld op de rekening te laten staan, in welk geval het intresten blijft genereren. Het geldpotje wordt dan belastingvrij in een rugzak meegenomen naar het ontslagfonds van de toekomstige nieuwe werkgever. Een laatste optie is dat de werknemer het bedrag waarop hij of zij recht heeft, overhevelt naar een pensioenfonds. Het voordeel van die operatie is dat de transfer ook belastingsvrij is en evolueert met het rendement van het betreffende pensioenfonds. In het geval de werknemer zelf ontslag neemt of krijgt om dringende redenen, vervalt het recht op de cash- uitkering. Ook in dat geval wordt het rugzakprincipe toegepast en blijft het geld op een rekening staan. De wettelijke aanspraak op de bij elkaar gespaarde tegoeden wordt hoe dan ook bereikt vanaf de leeftijd van 56,5 jaar voor vrouwen en 61,5 jaar voor mannen, ook indien de werknemer langer blijft werken. De tegen die leeftijd bijeen gespaarde middelen zouden het equivalent moeten zijn van het gemiddeld jaarinkomen van de werknemer. Ze kunnen ofwel integraal uitgekeerd worden in cash, ofwel omgezet worden in een maandelijkse pensioenrente (i.e. in de praktijk een bedrag van 300 tot 600

In het oude Oostenrijkse systeem, vóór de hervorming van 2003, werden rechten trapsgewijs opgebouwd (rode lijn), precies zoals dit vandaag in het Belgische systeem het geval is. In het nieuwe systeem (blauwe stippellijn) nemen de rechten gradueel toe met het aantal dienstjaren. Hoewel de ontslagrechten tussentijds kunnen worden opgenomen (in cash of overgedragen naar een pensioenfonds), zou het opgebouwde bedrag aan rechten over de ganse carrière ongeveer overeenstemmen met het laatst verdiende jaarloon.

Overgangsregeling Aangezien er voor 2003 reeds een ontslagsysteem met wijdverbreid opgebouwde rechten bestond, moest er een overgangsregeling worden uitgedokterd. Er werden drie mogelijkheden voorzien. In het oude systeem blijven • In principe vallen alle arbeidscontracten van voor 1 januari 2003 onder de oude regeling, tenzij de werkgever en de werknemer in onderling overleg overeenkomen dat men overschakelt naar het nieuwe systeem. In dat geval zijn er twee nieuwe mogelijkheden. Volledige overstap naar het nieuwe systeem • Op basis van de ontslagrechten die men in het oude systeem had verworven, bepalen de werkgever en de werknemer in onderling overleg een bedrag dat vervolgens wordt gestort op een spaarrekening van het nieuwe systeem. De wet legt op dat dit bedrag zich moet situeren

15 12 9 2 3 45 6

Ontslagvergoeding in termen van laatst verdiende brutoloon

De modaliteiten van het Oostenrijkse systeem

0

3

5

10

15

20

25

30

37

40

Aantal dienstjaren Nieuw systeem*

Oud systeem

* De berekeningen gaan uit van een groei van het reële loon met 3% per jaar en een rendement van 6% op het gespaarde vermogen Figuur 5: Systeem ontslagvergoedingen in Oostenrijk. Bron: Koman et.al., 2005

binnen een vork van 50 tot 100% van de oude rechten. Gedeeltelijke overstap naar het nieuwe systeem • In dit geval worden de reeds vergaarde ontslagrechten bevroren onder de wettelijke bepalingen van het oude systeem. Tegelijk worden onder het nieuwe systeem rechten opgebouwd volgens de betreffende modaliteiten. Bij ontslag zijn beide regelingen van toepassing. De overgang van het oude naar het nieuwe systeem is goed verlopen. Vandaag valt reeds meer dan twee derde van de gesalarieerde werknemers onder het nieuwe systeem.

Ontslagfondsen De ‘Vorsorgekassen’ die het geld beheren zijn onderworpen aan het financiële toezicht en vallen onder de bepalingen van de bankenwet. Het minimumkapitaal van een dergelijk fonds bedraagt 1,5 miljoen euro. In de raad van bestuur zetelen vertegenwoordigers van de werknemers en de werkgevers. Inzake investe-

ringsbeleid moeten de regels van de pensioenfondsen worden gevolgd. Maximaal 40% van het kapitaal mag in aandelen worden belegd. Op de ingelegde bijdragen mogen de kassen wettelijk 1 tot 3,5% administratiekosten aanrekenen. Elk fonds is verplicht om via een pensioenfonds haar klanten de mogelijkheid te bieden de uitgekeerde bedragen om te zetten in toekomstige pensioenrechten. Met de financiële crisis nog vers in het achterhoofd, is het goed om weten dat alle opgebouwde rechten door een kapitaalgarantie worden gedekt. Dit is positief maar weegt op het rendement dat gemiddeld slechts 2,8% bedroeg in die periode 2004-2008. De verzekeringskosten van die kapitaalgarantie lopen immers hoog op. Ook het feit dat werknemers bij ontslag hun tegoeden tussentijds kunnen opnemen, drukt het rendement. De liquiditeitsvereiste, die er in bestaat dat een deel van het gespaarde geld op elk moment opneembaar moet zijn, noopt tot een korte termijn beleggingstrategie waardoor men hogere rendementen op producten met een langere looptijd misloopt.

5

Anciëniteit in jaren

Opzegtermijn

Tot 2 jaar

6 weken

Meer dan 2 jaren

2 maanden

Meer dan 5 jaren

3 maanden

Meer dan 15 jaren

4 maanden

Meer dan 25 jaren

5 maanden

Tabel 1: Wettelijke opzegtermijnen in Oostenrijk. Bron: ILO

euro per maand), ofwel integraal overgeheveld worden naar een pensioenfonds. Werknemers kunnen vanaf de leeftijd van 40 jaar reeds opteren voor het systeem van de pensioenrente, wat met een hogere jaarlijkse kapitaalopbrengst wordt beloond. Noteer dat de pensioenrechten die worden opgebouwd via het systeem van de ontslagvergoedingen niets afdoen aan andere rechten die men heeft opgebouwd onder de tweede of derde peiler. Het systeem van ontslagvergoedingen belet niet dat er in Oostenrijk nog altijd wettelijke opzegtermijnen bestaan (zie tabel 1). Die termijnen acht men nodig om zowel werkgever als werknemer tijd te geven om zich in te stellen op de nieuwe situatie. Het is evenwel niet duidelijk in welke mate deze termijnen effectief worden gepresteerd en de ontslagfactuur voor de werkgever eventueel verder opdrijven. Naar onze mening zijn de termijnen in elk geval vrij realistisch. Gecombineerd met een ontslagvergoeding die neerkomt op een jaarloon aan het eind van de carrière, is de bescherming voor een arbeider in Oostenrijk een stuk beter dan bij ons. Voor bedienden geldt precies het omgekeerde. Dit biedt perspectieven.

4. Voorbeeld voor België? De vraag is in hoeverre België het Oostenrijks systeem, eventueel met modificaties, zou kunnen overnemen. Zoals

6

we uitvoerig hebben geargumenteerd, is onze ontslagregeling aan een grondige update toe. De impasse tussen de gelijkschakeling van arbeiders en bedienden, een dossier dat al vele jaren aansleept, stemt niet bepaald hoopvol. Alle gesprekken over een hervorming van het ontslagvergoedingssysteem zijn vroegtijdig gestrand. Hoopvol voor ons is dat men er in Oostenrijk ook lang heeft over gedaan om te komen tot het nieuwe systeem. Dit systeem, met alle modaliteiten, is ook na lange onderhandelingen uitgewerkt door de sociale partners en niet door het politiek beleid. Het waren voornamelijk de Oostenrijkse vakbonden die vragende partij waren voor een grondige verandering van het ontslagsysteem. Een belangrijk argument voor hen was de onrechtvaardige verdeling van ontslagrechten over de werknemerspopulatie in het oude systeem, een kritiek die ook in ons land weerklinkt. Een tabula rasa naar Oostenrijks model biedt een heel belangrijk strategisch voordeel dat in onze socio-economische context wel eens cruciaal zou kunnen zijn. Het punt is dat men in één klap tegemoet kan komen aan verschillende tekortkomingen in het vigerende systeem. Dit is minder utopisch dan op het eerste gezicht lijkt. Wat het sociaal overlegmodel betreft, vertoont Oostenrijk immers heel wat overeenkomsten met ons land. Beide landen zijn sterk gesyndicaliseerd, met sterke werkgevers- en werknemersorganisaties. Zowel in Oostenrijk als in België kunnen de loon- en arbeidsvoorwaarden op verschillende niveaus worden afgesproken. In België worden deze voorwaarden voor 96 procent van alle werknemers vastgelegd in een dergelijk akkoord. In Oostenrijk ligt dit percentage op 99 procent, eveneens sterk boven het EU gemiddelde van 63 procent (Industrial relations in Europe, 2008). Zowel in Oostenrijk als in ons land bestaat er een arbeiders- en bediendestatuut. Verder heeft men in Oostenrijk een ruime overgangsperiode voorzien waarbij huidige contracten enkel aangepast kunnen worden met instemming van beide partijen. Werknemers met goede ontslagrechten hoeven er dus niet op achteruit te gaan. Andere landen kunnen lering trekken uit deze ervaring.

We zetten de voor- en nadelen van het Oostenrijkse systeem op een rijtje.

Voordelen Het nieuwe systeem heeft een aantal onmiskenbare voordelen, waaronder de transparantie. De spelregels zijn duidelijk en de ontslagvergoeding is niet afhankelijk van de wijze waarop de arbeidsovereenkomst wordt beëindigd. In de mate dat gelijk werk wordt beloond met gelijk loon, kunnen we spreken van een gelijke behandeling. Het percentage van 1,53% geldt voor iedereen, ongeacht statuut (arbeider/bediende), sector, leeftijd, geslacht en dergelijke meer. Mochten we het Oostenrijks systeem in België invoeren, dan zouden alvast een aantal discriminaties in ons ontslagrecht geëlimineerd worden. Uiteraard denken we dan in eerste instantie aan de verschillen tussen arbeiders en bedienden, maar ook het onderscheid tussen werknemers met vaste en tijdelijke contracten zou wegvallen aangezien zowel tijdelijke als vaste contracten onder het systeem van de rugzak vallen. Ook vanuit het standpunt van de werkgever is het rugzaksysteem interessant. Vooral het liquiditeitsbeheer vaart er wel bij. Ontslagkosten worden uitgevlakt tot een vrij goed voorspelbaar bedrag per maand terwijl deze momenteel erg onzeker zijn, zeker bij een collectief ontslag. Vooral voor KMO’s blijken plots opduikende ontslagkosten vaak een struikelblok. Interessant is ook dat bij aanwerving de onzekerheid over de hoogte van mogelijke latere ontslagkosten wegvalt. In het Oostenrijkse systeem is voorzien dat de opgebouwde rechten opgenomen kunnen worden als pensioenen. Het systeem is aldus een hybride vorm van pensioensparen en bescherming tegen werkloosheid. Aangezien de Belgische (wettelijke) pensioenen tot de laagste van Europa behoren, is het geen slecht idee om de tweede pijler van ons pensioen voor iedereen verder uit te bouwen. Vanuit arbeidsmarktstandpunt wordt er van het rugzakmodel veel heil verwacht met betrekking tot het stimuleren

van de arbeidsmobiliteit. De werknemer verliest immers geen rechten, ook niet wanneer hij zelf over gaat tot ontslag. De vergoeding is afhankelijk van de bijdrage gedurende de totale loopbaan in plaats van de anciënniteit bij de huidige werkgever, waardoor een overstap naar een nieuwe werkgever niet langer ontmoedigd wordt. Daniela Krömer, onderzoekster aan de Universiteit van Wenen, onderzocht de mobiliteit van een bestaande job naar een andere job en stelde vast dat die sinds de invoering van het rugzakmodel met 2% is toegenomen.4 Bassanini et al. (2008) wijzen er op dat het Oostenrijkse model de arbeidsproductiviteit en aldus de economische groei ten goede komt. Volgens hun model zou de jaarlijkse groei van het Oostenrijkse BBP door deze hervormingen op zijn minst 0,1 procentpunt hoger liggen. Dit zijn eerder bescheiden percentages, maar ze mogen toch niet onderschat worden. Allereerst valt ongeveer een derde van de Oostenrijkse arbeidspopulatie, allicht zij die goed beschermd werden in het oude stelsel, nog buiten het rugzaksysteem. Het rugzaksysteem is ook nog niet zo lang in voege, waardoor verondersteld kan worden dat de effecten op de arbeidsmobiliteit nog verder zullen oplopen in de komende jaren. Daarnaast vergt het creëren van een dynamische arbeidsmarkt meer dan enkel een aanpassing van het ontslagsysteem. De nauwe koppeling tussen de loonsevolutie en de anciënniteit, zoals ook in Oostenrijk het geval is, remt bijvoorbeeld de prikkel tot het zoeken van een andere job en komt de arbeidsmobiliteit niet ten goede.

Nadelen Men kan zich ook bedenkingen maken bij het Oostenrijks rugzakmodel. Biedt een systeem waarbij de kost van ontslag wordt losgekoppeld van de incidentie nog wel voldoende ontslagbescherming? Mogelijk dragen werkgevers een te lage kost? En wat doen we met werk-

4 Op basis van gesprekken met Daniela Krömer en Helmut Hofer.

gevers met een heel hoog verloop van personeel? Misbruiken zij het systeem?

5. Oostenrijkse peper met een vleugje Deens zout

Vanuit werknemerszijde zou men zich zorgen kunnen maken over het elimineren van een financieel schokeffect. Dat zou bedrijven ertoe kunnen aanzetten (althans in theorie) mensen naar hartenlust te ontslaan. Dat is niet alleen nefast voor de betrokken werknemers maar ook voor de maatschappij die hen een werkloosheidsuitkering verschaft en allerlei kosten voor begeleiding en arbeidsbemiddeling op zich neemt. Ook het percentage van 1,53% zorgt voor controverse en is volgens sommige bronnen een te lage barrière. Gelukkig liggen de zaken in de praktijk heel wat gecompliceerder en gaan werkgevers omwille van persoonlijke maar ook andere redenen doorgaans niet lichtzinnig om met ontslag5.

Het Oostenrijks systeem lijkt ons een waardevolle denkpiste, waarbij de precieze modaliteiten, in navolging van Oostenrijk, bepaald kunnen worden door sociale onderhandelingen. De slotsom van voorgaande bedenkingen leert ons wel dat in een complex sociaal model als het onze het Oostenrijks systeem voor ontslagvergoedingen idealiter gecombineerd moet worden met andere maatregelen. Sleutelen aan het systeem van ontslagvergoedingen noopt tot het herdenken van het volledige sociaal model.

Een naar onze mening meer terechte kritiek is dat het Oostenrijks model risico’s inhoudt inzake activering. Ook in het nieuwe model zijn de uitbetaalde tegoeden vrijelijk te besteden. De werknemer kan met het geld bij wijze van spreken een wereldreis maken. Veelzeggend is dat in 2009 niet minder dan 96,8% van de werknemers die in aanmerking kwamen voor opname van het opgespaarde geld, dit ook daadwerkelijk deden, uiteraard in cash. In theorie zouden de werknemers zich met dit extra inkomen een langere periode van inactiviteit kunnen veroorloven, wat de herintrede op de arbeidsmarkt zou kunnen bemoeilijken of alleszins vertragen. Ook langs werkgeverszijde zijn er activeringsvalkuilen. Nu ontslag een meer neutraal gegeven is geworden, zouden bedrijven – al of niet bewust - geneigd kunnen zijn om minder inspanningen te leveren op het vlak van coaching, loopbaanbegeleiding en vorming. Gelukkig zijn deze tekortkomingen overbrugbaar. Meer nog, door ze te ondervangen kan de mobiliteitsbevorderende werking van het rugzakmodel alleen maar groter worden.

5 Zie in dat verband ook eerdere beleidsnota’s van VKW Metena: De ontslagbeslissing (november 2009), Employer branding (mei 2009), terug te vinden op www.vkwmetena.be

Een eerste element in dit verband is de afwezigheid van een verplichting tot ontslagmotivatie uit hoofde van de werkgever. Daarmee is België in Europa een vreemde eend in de bijt. Hoewel een modernisering van het ontslagrecht niet staat of valt met deze plicht tot motivatie, hoeft het nauwelijks betoog dat het objectiveren van ontslag bijdraagt tot de bescherming van de werknemer en tevens een middel is om willekeur uit te sluiten. Feitelijk is de motivatie ook een stil appèl op de mogelijke medeverantwoordelijkheid van de ontslagen werknemer. Een tweede element betreft het ontslagsysteem zelf. Om te vermijden dat de activeringsvallen open gaan, moeten we de rugzak voorzien van een batterij flankerende maatregelen. Het goed benutten van de opzeggingstermijnen is in dat verband cruciaal. Opzegtermijnen zijn zinvol en geven zowel de werkgever als de werknemer tijd om zich in te stellen op de nieuwe situatie. Ze moeten die tijd echter ook nuttig gebruiken. Om te vermijden dat de werknemer terecht komt in een niemandsland tussen werk en werkloosheid zou het goed zijn de termijnen kort te houden, bijvoorbeeld maximaal drie maanden. Een bijkomende voorwaarde is dat men gedurende deze periode reeds start met bijscholing, opleiding en arbeidsbemiddeling. Een piste die ons de moeite van het overwegen waard lijkt, is de werkgever te laten beslissen over het tijdstip waarop de arbeidsovereenkomst officieel wordt beëindigd. Kiest hij ervoor om de werk-

7

nemer nog te laten werken, dan betaalt hij het huidige loon (tot maximaal drie maanden). Zo niet wordt de werknemer werkloos en valt hij sneller terug op een werkloosheidsuitkering. Dat laatste heeft als voordeel dat de werknemer sneller wordt opgenomen in de activeringsmachine van het werkloosheidssysteem. Het zogenaamde getrapte begeleidingsmodel van onze eigen VDAB is in dat verband al een heel eind gevorderd. Sinds 2004 wordt de VDAB-dienstverlening voor werkzoekenden aangepast naargelang de behoeften van de individuele werkzoekende en de fase van de werkloosheid waarin deze zich bevindt. In de eerste trap van de dienstverlening ligt de nadruk op arbeidsbemiddeling. Na 3 à 6 maanden schakelt men over naar telefonische screening en vanaf de 6e tot de 9e maand volgt het sluitstuk met een uitnodiging voor deelname aan de trajectwerking. De hier voorgestelde werkwijze zou het Oostenrijks systeem van ontslagvergoedingen en opzegtermijn combineren met kenmerken van het Deense model inzake ‘flexicurity’. Deze term refereert aan een uitgebalanceerde combinatie van arbeidsflexibiliteit, zowel extern als intern, en een hoge graad van inkomenszekerheid. Externe flexibiliteit verwijst naar het feit dat men gemakkelijk van job kan veranderen, onder meer door realistische ontslagrechten en een niet te restrictieve ontslagwetgeving. Interne flexibiliteit verwijst naar de arbeidstijden en de gevraagde competenties. Tegenover die flexibiliteit staat evenwel een grote tewerkstellingszekerheid. Om te beginnen is er een sterk sociaal vangnet voor wie uit de boot valt, maar dit wordt aangevuld met een zeer doeltreffend activerings- en scholingsbeleid dat erop gericht is om nietactieve groepen zo snel mogelijk weer naar de arbeidsmarkt te begeleiden. Een eerste gevolg is dat Denemarken goed schoort qua tewerkstelling. Een tweede gevolg is dat de arbeidsmobiliteit in Denemarken vele malen hoger ligt dan bij ons. Mensen zijn vaker werkloos, maar slechts kortstondig. De langdurige werkloosheid ligt dus veel lager en het insider-outsider probleem dat we eerder aanhaalden is er haast onbestaand. Om dit ook te bereiken, moet nog een hele weg moet afgelegd worden. De

Oostenrijks-Deense combinatie vraagt niet enkel een veel meer gedisciplineerd activerings- en scholingsbeleid dat er nog meer op gericht is om werklozen weer snel en als het even kan ook beter gekwalificeerd aan de aftrap te brengen. De sterke activering na ontslag vraagt ook om een sterkere preventieve aanpak. Loopbaanplanning, coaching en vorming op bedrijfsniveau moeten een tandem vormen met adequate nazorg. Uiteraard is dit in eerste instantie een taak voor de bedrijven, maar toch is hier ook werk aan de winkel voor het sociaal overleg. Een techniek om de tewerkstelbaarheid van werknemers te verhogen, zou erin kunnen bestaan om in toekomstige inter-professionele akkoorden een deel van de loonsverhogingen om te zetten in loopbaancoaching- en/of opleidingsrechten. Een herziening van het stelsel van het Betaald Educatief Verlof valt hier ook onder. Een andere techniek zou erin kunnen bestaan de werknemer de mogelijkheid te geven om een deel van het opgespaarde rugzakgeld naar Oostenrijks model te gebruiken voor loopbaanbegeleiding en aanverwanten. Verder worden veel periodes van inactiviteit, waarvan een loopbaanonderbreking voor een wereldreis een typisch voorbeeld is, gelijkgesteld voor de opbouw van pensioenrechten en dergelijke meer. Om arbeid maximaal aan te moedigen, kan ook dit in vraag gesteld worden. Het eindresultaat van deze Oostenrijkse en Deense symbiose is alvast veelbelovend en brengt ons een soepele bescherming tegen ontslag in een genereus sociaal model dat gekoppeld wordt aan een intensief programma van activering en loopbaanbegeleiding. Mochten we er in slagen dit in eigen land te implementeren, dan zouden we van België meteen een van de meest geavanceerde sociale modellen van Europa maken.

Referenties BASSANINI, A., NUNZIATA, L., VENN, D., (2008), Job protection legislation and productivity growth in OECD countries., IZA Discussion paper nr 3555. Bonn: Institute  for the Study of Labor. Online op: ftp.iza. org/dp3555.pdf

BOSCHMANS, K., JANSSENS, G., (2009), De ontslagbeslissing., Beleidsnota nr. 36, Wilrijk: VKW Metena. BOSCHMANS, K., DENYS, J., JANSSENS, G., (2009), Employer branding., Beleidsnota nr. 32, Wilrijk: VKW Metena. DENYS, J., (2010), Free to work voor een open en moderne arbeidsmarkt., Antwerpen: Linkeroever Uitgevers nv Houtekiet. EUROPEAN COMMISSION, (2009), Employment in Europe. Online op: http:// ec.europa.eu GOMEZ-SALVADOR, R., MESSINA, J., VALLANTI, G., (2004), Job flows and institutions in Europe., ECB Working Paper Series nr. 318, Frankfurt am Main: European Central Bank. HOFER, H., (2007), The Severance Pay Reform in Austria (‘Abfertigung Neu’)., CESifo DICE Report, 4/2007, pp. 41-48, Munich: CESifo, Online op: www.ifo.de/ DocCIDL/dicereport407-rm1.pdf KLEC, G., (2007), Flexicurity and the reform of the Austrian severancepay system, European Economic and Employment Policy Brief, no. 4, Brussel: ETUI-REHS, Online op: www.etui.org/research/Media/Files/ EEEPB/2007/4-2007 KOMAN, R., SCHUH, U., WEBER, A., (2005), The Austrian Severance Pay Reform: Toward a Funded Pension Pillar, Empirica 32, pp. 255-74. Online op: http://www.springerlink.com/ content/9281u8273h13h5tg/ LAGA, (2009), Survey of international labour law concerning dismissal. Brussel: Laga, 65 p. SELS, L., (2008), Beschermde mobiliteit of beschermen tegen mobiliteit?: Recepten voor een (te?) stabiele arbeidsmarkt, OVER-WERK, Tijdschrift van het Steunpunt WSE, vol. 18, nr. 2, pp. 54-70, Leuven: Steunpunt Werk en Sociale Economie. VENN, D., (2009), Legislation, collective bargaining and enforcement: Updating the OECD employment protection indicators. Online op: www.oecd.org/els/ workingpapers. Wettelijk depot D/2010/10.346/7

8