Ontwikkeling van de Onderwijsuitgaven

Ontwikkeling van de Onderwijsuitgaven Een studie naar de Nederlandse collectieve en particuliere uitgaven met een speciale focus op onderwijs

Universiteit Maastricht Faculteit der Economische Wetenschappen en Bedrijfskunde Maastricht, 25 september 2006 Auteur: Robert Vermeulen (Universiteit Maastricht) E-mail: [email protected] Opdrachtgever: Robert Sikkes (Algemene Onderwijsbond) Begeleider: Lex Borghans (ROA / Universiteit Maastricht)

Samenvatting Dit verslag geeft een historisch overzicht van de collectieve en particuliere uitgaven van de Nederlandse economie en analyseert de ontwikkelingen binnen het onderwijs, onderverdeeld in sectoren. De ontwikkeling van collectieve uitgaven worden verdeeld naar beleidsterrein voor de periode 1921-2007. Duidelijk zichtbaar is de opbouw van de welvaartsstaat door stijgende uitgaven aan onder andere sociale zekerheid en onderwijs. In de jaren tachtig daalden deze uitgaven. De collectieve zorg laat een vrijwel ononderbroken groei zien sinds de jaren vijftig. Gegevens over de particuliere uitgaven zijn beschikbaar voor 19782004, een periode die een daling van het besteedbare inkomen laat zien. Huishoudens geven minder uit aan eerste levensbehoeften zoals voeding en kleding. Er is een lichte stijging zichtbaar bij de uitgaven aan ontwikkeling, ontspanning en verkeer. Daarnaast wordt de ontwikkeling van de kosten voor oudedagsvoorzieningen besproken. Door goede rendementen in de jaren negentig daalden de uitgaven licht, maar na het barsten van de internetbubbel is deze trend omgekeerd door veel hogere pensioenpremies. Uitgaven aan AOW en ANW zijn in een dalende trend sinds de jaren tachtig.

De publieke onderwijsuitgaven per deelnemer laten een wisselend beeld gedurende zien indien primair, secundair en tertiair onderwijs vergeleken worden. Het secundair onderwijs is opgesplitst, waar mogelijk, in voortgezet onderwijs en mbo-vavo. Tertiar onderwijs is altijd verdeeld in hbo en wetenschappelijk onderwijs. Twee correctiemethodes voor geldontwaarding worden toegepast: 1) Consumenten Prijsindex en 2) CAO Overheidslonen. Opvallend is een convergentie van de uitgaven per deelnemer. De reële uitgaven in het primair onderwijs stijgen het sterkste, die van het secundair onderwijs minder sterk, geen stijging bij het hbo en een daling bij het wetenschappelijk onderwijs. De uitgaven aan het mbo-vavo (middelbaar beroepsonderwijs en volwassenenonderwijs) stegen gedurende de laatste jaren sterker dan die van het voortgezet onderwijs. De correctie voor CAO Overheidslonen lijkt de voorkeur te krijgen, door een gematigdere ontwikkeling van de uitgaven per leerling/student.

1

Inhoudsopgave 1. Inleiding

3

2. Collectieve en Particuliere Uitgaven

5

2.1 Collectieve Uitgaven

5

2.2 Particuliere Uitgaven

18

2.3 Oudedagsvoorzieningen

25

3. Onderwijsuitgaven

28

3.1 Primair Onderwijs

30

3.2 Secundair Onderwijs

34

3.3 Hoger Beroepsonderwijs

39

3.4 Wetenschappelijk Onderwijs

43

3.5 Een Vergelijking met de Verenigde Staten

46

3.6 Het Belang van Inflatiecorrecties

49

4. Conclusie

52

Bronvermelding

56

2

1. Inleiding Waar geven wij als Nederlanders ons geld aan uit? Waar zijn we in de loop der jaren meer aan gaan uitgeven en waaraan minder? De Algemene Onderwijsbond (AOb) kwam met het verzoek inzicht te krijgen in deze belangrijke vragen en specifiek de ontwikkelingen binnen het onderwijs, opgesplitst naar de verschillende onderwijsniveaus. Het probleem is dat cijfers volgens de nieuwe OESO richtlijnen pas sinds 1995 beschikbaar zijn, hierdoor is er weinig inzicht in de ontwikkelingen over de langere termijn. In de aanloop naar de vervroegde verkiezingen van 2006 en voor een nieuw regeerakkoord moeten economische keuzes worden gemaakt: moet er meer geld naar bijvoorbeeld defensie, onderwijs of infrastructuur? Bij het beantwoorden van deze vraag is het belangrijk om een goed overzicht te krijgen van de ontwikkelingen in het verleden en een lange tijdreeks kan de besluitvorming vergemakkelijken.

Concreet resulteerde dit in twee onderzoeksvragen die beide in dit verslag uitgebreid behandeld worden. Hoe hebben de Nederlandse collectieve en particuliere uitgaven zich ontwikkeld over de lange termijn? Hoe ontwikkelden de onderwijsuitgaven zich per onderwijssector? De verschillende sectoren zijn primair onderwijs, secundair onderwijs (voortgezet onderwijs en beroepsonderwijs & volwasseneneducatie), hoger beroepsonderwijs (hbo) en wetenschappelijk onderwijs (wo). Om de ontwikkelingen van specifieke collectieve en particuliere uitgaven te beoordelen is gekozen om deze als percentage van het bruto binnenlands product (BBP) uit te drukken. Het BBP is de waarde van de totale productie van de Nederlandse economie en door uitgaven als percentage van het BBP uit te drukken is vast te stellen wat de druk van bepaalde uitgaven op de economie zijn. Bij de gedetailleerde analyse van de onderwijssector is gekozen om de ontwikkeling van kosten uit te drukken in euro per deelnemer. Deze maatstaf om onderwijsuitgaven te vergelijken wordt ook door het ministerie van onderwijs, cultuur en wetenschappen (OCW) en de organisatie voor economische samenwerking en ontwikkeling (OESO) gebruikt.

Hoofdstuk 2 behandelt de collectieve en particuliere uitgaven en hoofdstuk 3 presenteert de ontwikkeling van de onderwijsuitgaven. In hoofdstuk 2 worden eerst de collectieve uitgaven besproken en daarna de particuliere uitgaven, in sectie 2.1 en 2.2 respectievelijk. De collectieve sector omvat niet alleen de Rijksoverheid, hier vallen ook de

3

provincies, gemeenten, etcetera onder. Daarnaast wordt in paragraaf 2.3 de ontwikkeling van de kosten voor oudedagsvoorzieningen besproken. Hoofdstuk 3 begint met een introductie en in sectie 3.1 wordt het primair onderwijs behandeld. In sectie 3.2 het secundair onderwijs, wat ook

onderverdeeld

wordt

in

het

voortgezet

onderwijs

en

beroepsonderwijs

&

volwasseneneducatie (bve). Daarna volgen in sectie 3.3 en 3.4 het hbo en wo. In 3.5 wordt een vergelijking getrokken met de ontwikkelingen in de Verenigde Staten en 3.6 benadrukt het belang van reële uitgaven en de gevaren als er niet voor inflatie gecorrigeerd wordt. Hoofdstuk 4 geeft een uitgebreide samenvatting en conclusies.

4

2. Collectieve en Particuliere Uitgaven

2.1 Collectieve Uitgaven De Nederlandse overheid is verantwoordelijk voor 29,4 procent van de totale werkgelegenheid in 2005 en haar uitgaven omvatten 46,7 procent van het BBP in 2006.1 Hierdoor drukt de overheid een belangrijk stempel op de economie. In dit gedeelte worden de collectieve uitgaven beschreven voor de periodes 1921-1938 en 1950-2007. De benodigde cijferreeksen zijn grotendeels verkregen uit de studie De Nederlandse collectieve uitgaven in historisch perspectief van Frits Bos (Bos, 2006). De bijbehorende data van dit onderzoek is gepubliceerd op de website van het Centraal Plan Bureau (CPB) (www.cpb.nl). Deze reeksen zijn beschikbaar van 1921-1938 en 1950-2003 en zijn gebaseerd op de methodologie van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) vóór de revisie van 2001. Vanaf 2001 tot en met 2007 zijn nieuwe statistieken beschikbaar volgens de nieuwste methodologie van het CBS. Deze verschillende reeksen kunnen niet direct vergeleken worden en moeten gecorrigeerd worden. Daarnaast berusten de cijfers over 2005 tot en met 2007 op schattingen van het CPB.

Alle beschikbare gegevens zijn als percentage van het BBP en deze hoeven in principe niet gecorrigeerd te worden indien de totale collectieve uitgaven met hetzelfde percentage toenemen als het BBP. Dit is niet het geval, de collectieve uitgaven bedragen 46,8 procent van het BBP voor de revisie en 45,2 procent na de revisie in het jaar 2001. Ook de verschillende uitgavenposten o.a. sociale zekerheid, collectieve zorg en defensie laten verschillen zien. De auteur heeft ervoor gekozen om de cijfers 1921-1938 en 1950-2000 te corrigeren, zodat alle cijfers te vergelijken zijn met de nieuwe methodologie.

Deze correctie heeft als volgt plaatsgevonden: voor een beleidscluster, bijvoorbeeld onderwijs, worden uitgaven als percentage van het BBP bepaald volgens de oude en nieuwe methodologie voor het jaar 2001. In het geval van onderwijs is dit 4,778 procent volgens de oude berekeningen en 4,863 procent volgens de nieuwe, beide in 2001. Dit betekent dat het nieuwe percentage 1,78 procent (= 4,863/4,778 - 1) hoger is. Hierdoor worden alle getallen m.b.t. onderwijs van 1921-1938 en 1950-2000 vermenigvuldigd met 1,0178 om de revisie te benaderen. De auteur is er zich van bewust dat dit een benadering is en niet officieel gepubliceerd is door het CBS en/of CPB. De belangrijkste reden om te corrigeren is 1

De Nederlandse overheid omvat het Rijk, de provincies en de lokale overheden.

5

vergelijkbaarheid van “oudere” cijfers met “nieuwe” cijfers en door op deze manier te corrigeren blijft de trend intact. De cijfers zijn allemaal met hetzelfde getal vermenigvuldigd. Benadrukt moet ook worden dat de correctie geen grote invloed heeft, alle vermenigvuldigingsfactoren zijn tussen 0,9326 (infrastructuur) en 1,0178 (onderwijs).

Om een beeld te krijgen van de “grootte” van de overheid binnen de Nederlandse economie zullen eerst de collectieve inkomsten en bruto collectieve uitgaven besproken worden. De inkomsten en uitgaven worden gepresenteerd vanaf 1950. Hoewel er gedetailleerde informatie over de collectieve uitgaven voor 1950 aanwezig is, worden er door het CBS en CPB geen betrouwbare cijfers over de inkomsten vóór 1950 gepubliceerd. De collectieve inkomsten bestaan uit belastingen, premies wettelijke sociale verzekeringen, materiële verkopen, gasbaten en overige inkomsten.2

65 60 55 50 45 40 35 30 25 20

Bruto Collectieve Uitgaven Collectieve Inkomsten

19 50 19 54 19 58 19 62 19 66 19 70 19 74 19 78 19 82 19 86 19 90 19 94 19 98 20 02 20 06

% BBP

Figuur 1 - Collectieve Inkomsten en Uitgaven

Jaar

Figuur 1 omvat de totale overheid (Rijk, provincie en lokale overheden). Opvallend is dat de inkomsten in 1950 fors hoger zijn dan de uitgaven, maar dit kan verklaard worden door het Marshall plan. Vanaf 1954 zijn de uitgaven en inkomsten vrijwel gelijk, beide stijgen geleidelijk, maar in 1974 begint een periode met grotere overheidstekorten en tot 1998 zijn de uitgaven altijd hoger dan de inkomsten. Het begin van deze periode van tekorten valt samen met de oliecrisis die een afremmende economische groei veroorzaakte.

De overheid bereikt een piek in 1983, waar de collectieve uitgaven bijna 59 procent van het BBP vertegenwoordigen. Gedurende de jaren tachtig wordt de overheid ”verkleind” en begin jaren negentig zet deze trend zich door. De overheidsuitgaven en –inkomsten 2

Zie ook de tabel tijdreeksenoverheidsfinancien.xls te downloaden op de website van het CPB (www.cpb.nl).

6

schommelen sinds 1995 rond 46 procent van het BBP. Deze ontwikkelingen zullen in meer detail besproken worden per beleidscluster.

Naast collectieve uitgaven als percentage van het BBP is een andere maatstaf het aandeel van de collectieve sector in de nationale werkgelegenheid. De cijfers over 1950-1999 zijn verkregen via bovengenoemde studie van het CPB en de cijfers over 2000-2005 komen uit de Nationale rekeningen 2005 van het CBS (2006), waarbij de jaren 2004 en 2005 nog een voorlopig karakter hebben. De sector Openbaar Bestuur en Veiligheid is deels geschat met inachtneming van de methodologie van het CPB. Figuur 2 geeft de ontwikkeling van de werkgelegenheid in de collectieve sector weer. Figuur 2 - Aandeel Werkgelegenheid Collectieve Sector

% Totale werkgelegenheid

35% 30% 25% 20% Collectieve sector (incl. zorg)

15%

19 50 19 54 19 58 19 62 19 66 19 70 19 74 19 78 19 82 19 86 19 90 19 94 19 98 20 02

10% Jaar

Begin jaren vijftig vertegenwoordigde de collectieve sector iets meer dan vijftien procent van de werkgelegenheid. Het aandeel in de werkgelegenheid stijgt snel vanaf eind jaren zestig en bereikt een piek in 1983 waar het aandeel dertig procent is. Hierna daalt dit tot eind jaren negentig, waarna het fors stijgt voornamelijk door de zorgsector. Indien deze trend doorgezet wordt zal binnenkort de piek van 1983 gepasseerd worden.

Uit figuren 1 en 2 blijkt dat de overheidsuitgaven en de collectieve werkgelegenheid niet constant zijn geweest gedurende de periode 1950-2007. Deze ontwikkelingen zullen in meer detail besproken worden om erachter te komen waardoor deze veranderingen veroorzaakt worden. De collectieve sector kan onderverdeeld worden in onderstaande beleidsclusters welke in meer detail besproken worden, allen voor de periode 1921-1938 en 1950-2007: a. Sociale Zekerheid b. Collectieve Zorg

7

c. Onderwijs d. Overdrachten aan Bedrijven e. Openbaar Bestuur en Veiligheid f. Defensie g. Infrastructuur h. Rente i. Internationale Samenwerking A. Sociale Zekerheid

20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0

Sociale zekerheid

19 21 19 26 19 31 19 36 19 41 19 46 19 51 19 56 19 61 19 66 19 71 19 76 19 81 19 86 19 91 19 96 20 01 20 06

% BBP

Figuur 3: Sociale Zekerheid (% BBP)

Jaar

Figuur 3 laat de ontwikkeling van de uitgaven aan sociale zekerheid als percentage van het BBP vanaf 1921- 2007 zien. De gegevens van 1939 tot en met 1949 ontbreken in alle figuren vanwege de oorlogsjaren en het Marshall plan (Bos, 2006). Sociale zekerheid is naast Openbaar bestuur & veiligheid de grootste uitgavenpost van de overheid anno 2006. Opvallend is de sterke stijging van de uitgaven aan sociale zekerheid vanaf 1956 tot 1983. De sterke stijging vanaf eind jaren vijftig komt door de invoering van AOW (1956) en AWW (1959)3, gevolgd door de invoering van de AKW (1962) en WAO (1966). Door toenemende werkloosheid stijgen ook de kosten van de Werkloosheidswet (1952). Bos (2006) benadrukt dat eind jaren zeventig de reële lonen sneller stegen dan de arbeidsproductiviteit. Aangezien veel sociale regelingen gekoppeld waren aan de loongroei stegen de kosten hiervoor relatief sterk gedurende deze periode. Vanaf 1984 begint een sterke daling door een versobering van sociale regelingen en lagere loongroei (Akkoord van Wassenaar, 1982), een stijgende arbeidsparticipatie en demografische ontwikkelingen (lichte stijging ouderen, grotere afname 3

AOW: Algemene Ouderdomswet, AWW: Algemene Weduwen- en Wezenwet. De AWW valt momenteel onder de ANW: Algemene Nabestaandenwet.

8

jongeren). De daling gedurende de jaren negentig wordt versneld door een dalend beroep op sociale voorzieningen door de sterke economische groei. Het laagste punt wordt bereikt in 2001 (11,4 %), waarna het licht stijgt tot 11.9 procent in 2003. Deze lichte stijging kan verklaard worden door de verslechterde economische omstandigheden vanaf 2001. In de jaren na 2003 is het aandeel redelijk stabiel en schommelt tussen 11,7 en 11,8 procent van het BBP, dat dit aandeel niet verder daalt, komt door de introductie van de zorgtoeslag in 2006.

B. Collectieve Zorg Figuur 4: Collectieve Zorg (% BBP) 12

Collectieve Zorg

10

Totale Zorgconsumptie

% BBP

8 6 4 2

19 21 19 26 19 31 19 36 19 41 19 46 19 51 19 56 19 61 19 66 19 71 19 76 19 81 19 86 19 91 19 96 20 01 20 06

0

Jaar

De uitgaven aan collectieve zorg (AWBZ en Ziekenfondswet4) laten een continue stijging zien, van 1 procent in 1950 tot bijna 9 procent voor 2007. Uit figuur 4 blijkt dat collectieve zorg een steeds groter deel van de totale zorg beslaat, van eenderde in 1950 tot vijfennegentig procent in 2006. Een snelle vergelijking met Bos (2006) laat zien dat totale zorg en collectieve zorg beide sterk stijgen over de periode 1950-2003. Als belangrijkste reden van de stijging geeft hij de achterblijvende productiviteitsgroei, die leidt tot prijsstijgingen, gecombineerd met een sterke groei in het volume van de aangeboden zorg. Door demografische ontwikkelingen stijgt de vraag naar zorg. De piek van de collectieve zorg in 2006 wordt veroorzaakt door het nieuwe zorgstelsel. Anderzijds wordt de lichte daling van de totale zorg veroorzaakt, omdat het CPB vanaf 2005 de overheidsuitgaven aan zorg niet meer opneemt bij zorgconsumptie (de zorgtoeslag valt onder sociale zekerheid). Indien we deze toch opnemen is de zorgconsumptie gestabiliseerd rond 9,75 procent van het BBP vanaf 2004. Deze cijfers berusten op verwachtingen van het CPB ten tijde van de Macro

4

Vanaf 2006 is de Ziekenfondswet gewijzigd in de Zorgverzekeringswet.

9

Economische Verkenningen 2006 en hier dalen de zorgkosten, o.a. door het nieuwe zorgstelsel, maar of dit het geval is zal ex post moeten blijken.

Het aandeel van zorg in de totale werkgelegenheid steeg sterk van ongeveer 3 procent in 1950 tot 13 procent in 2005. De zorgsector is een grotere werkgever geworden dan de volledige industrie in Nederland. Hiermee is de zorg een van de grootste en (afhankelijk van definities) misschien wel de grootste sector van de Nederlandse economie. Figuur 5 illustreert deze enorme groei.

16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0%

Zorg

19 50 19 54 19 58 19 62 19 66 19 70 19 74 19 78 19 82 19 86 19 90 19 94 19 98 20 02

% Totale werkgelegenheid

Figuur 5 - Aandeel Werkgelegenheid Zorg

Jaar

Het aandeel van de werkgelegenheid is berekend door het arbeidsvolume van werkzame personen (in arbeidsjaren) van de zorgsector, te delen door het arbeidsvolume van de Nederlandse economie. De cijfers 1950-2003 zijn verkregen via het CPB en die over 2004 en 2005 zijn berekend d.m.v. tabel A.3.1.1 uit de Nationale Rekeningen 2005 van het CBS. Dit geldt ook voor de sectoren onderwijs en defensie in punt C en F.

10

C. Onderwijs

8 7 6 5 4 3 2 1 0

Onderwijs

19 21 19 26 19 31 19 36 19 41 19 46 19 51 19 56 19 61 19 66 19 71 19 76 19 81 19 86 19 91 19 96 20 01 20 06

% BBP

Figuur 6: Onderwijs (% BBP)

Jaar

Uitgaven aan onderwijs schommelen aan het begin van de twintigste eeuw rond drie procent van het BBP. Na de tweede wereldoorlog stijgen deze sterk van 2,5 procent in 1950 tot een maximum van bijna 7 procent in 1975. Daarna daalde het tot 4,7 procent in 2000, waarna een lichte stijging volgde tot 5,2 procent van het BBP in 2006. Bos (2006) verklaart de sterke stijging van de uitgaven tussen 1950 en 1983 door achterliggende productiviteit en deze worden maar deels teniet gedaan door een daling van de groei van het aantal leerlingen t.o.v. de groei van het BBP. Vanaf 1984 is de daling van het volume groter, dan de stijgende kosten, dit komt voornamelijk door de bezuinigingen ingezet door het kabinet Van Agt. Hoofdstuk 3 gaat dieper in op de specifieke sector onderwijs, waardoor de uitleg in dit gedeelte beknopt is.

Vanaf 1950 tot 1982 stijgt het aandeel van onderwijs in de totale werkgelegenheid van iets minder dan 3 tot bijna 6 procent. Daarna daalt de werkgelegenheid in het onderwijs tot 1999, waarna een lichte stijging zichtbaar is. Uit figuur 7 blijkt ook dat het aandeel vanaf begin jaren negentig rond 5 procent ligt.

11

8% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0%

2004

2001

1998

Jaar

1995

1992

1989

1986

1983

1980

1977

1974

1971

1968

1965

1962

1959

1956

1953

Onderwijs 1950

% Totale werkgelegenheid

Figuur 7 - Aandeel Werkgelegenheid Onderwijs

D. Overdrachten aan Bedrijven

8 7 6 5 4 3 2 1 0

Overdrachten aan Bedrijven

19 21 19 26 19 31 19 36 19 41 19 46 19 51 19 56 19 61 19 66 19 71 19 76 19 81 19 86 19 91 19 96 20 01 20 06

% BBP

Figuur 8: Overdrachten aan Bedrijven (% BBP)

Jaar

De overdrachten aan bedrijven zijn een zeer volatiel onderdeel van de overheidsuitgaven, schommelend tussen minder dan 1 procent en meer dan 7 procent van het BBP. Vanaf 1922 stijgen de overdrachten sterk tot een piek van 4,5 procent in 1955. Daarna dalen ze licht, maar vanaf begin jaren zeventig stijgen de uitgaven sterk tot een maximum van 7 procent in 1987. Hierna wordt een scherpe daling tot heden ingezet, die alleen onderbroken wordt door een scherpe piek in 1995. Deze piek wordt veroorzaakt door de afkoop van de jaarlijkse subsidies aan woningbouwcorporaties door de overheid voor 4,9 procent van het BBP (Bos, 2006). Bos (2006) verklaart de stijging vanaf begin jaren zeventig door een toename van subsidies voor landbouw, volkshuisvesting, openbaar vervoer en de WIR. De WIR was een regeling om investeringen te stimuleren. De piek begin jaren vijftig komt door subsidies voor oorlogsschade en de watersnoodramp van 1953. Vanaf eind jaren tachtig zijn 12

de landbouwsubsidies sterk verminderd en de laatste jaren is het aandeel lager door de al eerder genoemde afkoop van jaarlijkse subsidies aan woningbouwcorporaties.

E. Openbaar bestuur en Veiligheid

14 12 10 8 6 4 2 0

Openbaar bestuur en Veiligheid

19 21 19 26 19 31 19 36 19 41 19 46 19 51 19 56 19 61 19 66 19 71 19 76 19 81 19 86 19 91 19 96 20 01 20 06

% BBP

Figuur 9:Openbaar Bestuur en Veiligheid (% BBP)

Jaar

De kosten voor openbaar bestuur en veiligheid stijgen vrijwel ononderbroken tot ongeveer 12 procent in 1983, waarna deze tot eind jaren negentig redelijk constant blijven. Hierna is een lichte stijging zichtbaar, maar in de laatste jaren dalen de uitgaven weer tot beneden 12 procent. De piek in 2003 kan verklaard worden door de extra veiligheidsuitgaven vanwege 11 september. Bos (2006) verklaart de sterke stijging tot 1983 door een sterke groei van de relatieve prijs van openbaar bestuur en veiligheid, omdat de productiviteitsgroei achterblijft bij het gemiddelde van de economie, maar de salarissen wel stijgen.

Uit figuur 10 blijkt dat dit niet de enige reden voor de stijging is, want de stijging tussen 1950 en 1983 wordt versterkt door een groei van het aandeel in de werkgelegenheid van openbaar bestuur en veiligheid. Vanaf 1986 daalt het aandeel in de werkgelegenheid om te stabiliseren rond 10 procent.

13

Figuur 10 - Aandeel Werkgelegenheid Openbaar Bestuur en Veiligheid 16% % Totale werkgelegenheid

14% 12% 10% 8% 6% Openbaar bestuur en veiligheid

4% 2%

19 50 19 54 19 58 19 62 19 66 19 70 19 74 19 78 19 82 19 86 19 90 19 94 19 98 20 02

0% Jaar

F. Defensie Figuur 11: Defensie (% BBP) 5.0

% BBP

4.0 3.0 2.0 1.0

Defensie

19 21 19 26 19 31 19 36 19 41 19 46 19 51 19 56 19 61 19 66 19 71 19 76 19 81 19 86 19 91 19 96 20 01 20 06

0.0

Jaar

De bestedingen aan defensie bereiken een top van 4,75 procent in 1954. De uitgaven in de jaren vijftig waren hoog door het geschil met Indonesië over Nederlands Nieuw-Guinea. Begin jaren zestig namen de uitgaven af, maar deze herstelden zich enigszins in de jaren zestig. Vanaf 1970 daalden de uitgaven gestaag tot 1,2 procent in 2007. Vooral na de Koude Oorlog en gedurende de jaren negentig dalen de kosten sterk. Door deze ontwikkelingen is defensie een steeds kleiner deel van de totale overheidsuitgaven gaan vormen.

De werkgelegenheid in deze sector neemt af van 3 procent in 1954 tot 1 procent in 2005. Uit figuur 12 blijkt dat de scherpe daling van de kosten na het einde van de Koude Oorlog samengaan met een forse daling van het aandeel in de werkgelegenheid. Daarnaast is

14

de dienstplicht opgeschort vanaf 1997, maar hiervoor daalde het aantal opgeroepen dienstplichtigen al, waardoor de werkgelegenheid versnelt daalde.

5.0% 4.5% 4.0% 3.5% 3.0% 2.5% 2.0% 1.5% 1.0% 0.5% 0.0%

Defensie

19 50 19 54 19 58 19 62 19 66 19 70 19 74 19 78 19 82 19 86 19 90 19 94 19 98 20 02

% Totale werkgelegenheid

Figuur 12 - Aandeel Werkgelegenheid Defensie

Jaar

G. Infrastructuur Figuur 13: Infrastructuur (% BBP) 5.0 4.5 4.0 3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0

2006

2001

1996

1991

1986

1981

Jaar

1976

1971

1966

1961

1956

1951

1946

1941

1936

1931

1926

1921

% BBP

Infrastructuur

De uitgaven aan infrastructuur zijn hoog gedurende eind jaren twintig en begin jaren dertig door de constructie van o.a. de Afsluitdijk. Na de Watersnoodramp nemen de uitgaven fors toe mede door de constructie van de Deltawerken (Bos, 2006). Vanaf 1971 daalt dit fors tot midden jaren negentig, waarna een kleine opleving zichtbaar is door projecten als de HSL en Betuwelijn. Bos (2006) vermeld dat de stijging vanaf 1995 een gedeeltelijk vertekend is door de toevoeging van NS-Railinfrabeheer aan infrastructuur. Momenteel schommelen de uitgaven rond 1,5 procent van het BBP.

15

H. Rente

8.0 7.0 6.0 5.0 4.0 3.0 2.0 1.0 0.0

Rente

19 21 19 26 19 31 19 36 19 41 19 46 19 51 19 56 19 61 19 66 19 71 19 76 19 81 19 86 19 91 19 96 20 01 20 06

% BBP

Figuur 14: Rente (% BBP)

Jaar

Tot begin jaren zeventig schommelen de uitgaven aan rentebetalingen tussen de 2 en 2,5 procent. Vanaf begin jaren zeventig gebeuren twee belangrijke ontwikkelingen, de rente stijgt, maar de overheidsschuld daalt tot 1978 waardoor de uitgaven niet snel stijgen. Vanaf 1978 begint de overheidsschuld als percentage van het BBP te stijgen, terwijl de gemiddelde rentevoet doorstijgt tot begin jaren tachtig. Deze ontwikkelingen, samen met afzwakkende economische groei, noemt Bos (2006) als de belangrijkste reden van de stijging van de rentequote tot 6 procent van het BBP eind jaren tachtig tot begin jaren negentig. Vanaf 1982 daalt de rentevoet en vanaf 1996 begint de overheidsschuld te dalen. Deze twee effecten dragen er aan bij dat de uitgaven aan rente in 2007 gedaald is tot 2 procent van het BBP.

I. Internationale Samenwerking

4.0 3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0

Internationale Samenwerking

19 21 19 26 19 31 19 36 19 41 19 46 19 51 19 56 19 61 19 66 19 71 19 76 19 81 19 86 19 91 19 96 20 01 20 06

% BBP

Figuur 15: Internationale Samenwerking (% BBP)

Jaar

16

Gegevens voor 1950 zijn niet beschikbaar voor deze post. Gedurende de jaren vijftig en begin jaren zestig schommelt het aandeel van internationale samenwerking sterk. Bos (2006) geeft aan dat de volatiliteit in deze periode veroorzaakt wordt door EU subsidies en afdrachten. Vanaf begin jaren zeventig is de reeks stabieler en stijgt ligt. Deze stijging wordt veroorzaakt door meer uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking. Het maximum wordt begin jaren negentig bereikt en is anno 2006 iets boven 2 procent van het BBP.

Tabel 1 geeft een samenvattend overzicht van de ontwikkelingen van de verschillende beleidsterreinen, allen uitgedrukt als percentage van het BBP. Duidelijk zichtbaar zijn de sterke groei van sociale zekerheid en collectieve zorg. De uitgaven aan collectieve zorg zijn in 2006 ongeveer 8,5 procent door het nieuwe zorgstelsel. Voor 1995 zijn de overdrachten aan bedrijven 7,3 procent, dit is geen typfout, maar is veroorzaakt door de al eerder genoemde uitkering aan de woningcorporaties.

Tabel 1: Ontwikkeling Uitgaven Beleidsterreinen (% BBP) 1950

1960

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

4.7%

6.7%

11.1%

15.3%

17.0%

17.4%

16.3%

14.2%

11.5%

11.7%

0.8%

1.2%

2.7%

4.0%

4.4%

5.0%

5.6%

6.3%

6.0%

7.3%

2.5%

4.1%

6.1%

6.9%

6.7%

5.6%

5.4%

5.2%

4.7%

5.3%

3.3%

2.7%

2.9%

3.5%

5.1%

5.7%

4.4%

7.3%

2.3%

2.0%

6.8%

7.9%

10.1%

11.0%

11.6%

11.3%

11.2%

11.8%

11.5%

12.0%

3.7%

3.1%

2.8%

2.6%

2.8%

2.6%

2.3%

1.7%

1.3%

1.3%

2.1%

2.2%

2.6%

2.1%

1.8%

1.6%

1.3%

1.3%

1.6%

1.5%

2.7%

2.3%

2.7%

2.8%

3.6%

5.9%

5.5%

5.5%

3.6%

2.5%

1.5%

1.6%

1.8%

1.6%

1.9%

2.0%

2.1%

2.3%

2.2%

2.3%

Sociale Zekerheid Collectieve Zorg Onderwijs Overdrachten aan bedrijven Openbaar Bestuur

en

Veiligheid Defensie Infrastructuur Rente Internationale Samenwerking

De overheid groeide fors na de Tweede Wereldoorlog om daarna vanaf de jaren tachtig weer in grootte af te nemen. Na een analyse van de verschillende beleidsterreinen is gebleken dat niet ieder beleidsterrein hetzelfde beeld vertoont als de overheid in zijn geheel. Om inzicht te krijgen in wat de prioriteiten van de overheid waren en waar deze zich meer of

17

minder mee is bezig gaan houden geeft tabel 2 de uitgaven van elk beleidsterrein als percentage van de totale overheidsuitgaven weer.

Tabel 2: Ontwikkeling Uitgaven Beleidsterreinen (% totale overheidsuitgaven) 1950

1960

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

16.8%

21.2%

26.1%

30.9%

31.1%

30.4%

30.2%

25.5%

25.7%

25.5%

3.0%

3.7%

6.2%

8.0%

8.1%

8.8%

10.3%

11.3%

13.4%

15.9%

8.9%

12.9%

14.2%

13.9%

12.2%

9.9%

10.1%

9.4%

10.6%

11.5%

11.9%

8.6%

6.8%

7.1%

9.4%

9.9%

8.1%

13.2%

5.1%

4.4%

24.2%

24.8%

23.8%

22.1%

21.2%

19.8%

20.7%

21.2%

25.7%

26.2%

Defensie

13.1%

9.9%

6.6%

5.3%

5.1%

4.6%

4.3%

3.1%

3.0%

2.7%

Infrastructuur

7.4%

7.0%

6.2%

4.2%

3.2%

2.7%

2.5%

2.4%

3.5%

3.4%

Rente

9.6%

7.4%

6.3%

5.7%

6.5%

10.4%

10.2%

9.9%

8.0%

5.4%

5.4%

5.0%

4.1%

3.2%

3.4%

3.5%

3.9%

4.1%

4.9%

4.9%

Sociale Zekerheid Collectieve Zorg Onderwijs Overdrachten aan bedrijven Openbaar Bestuur

en

Veiligheid

Internationale Samenwerking

Uit tabel 2b blijkt dat er grote verschillen hebben plaatsgevonden, zo verdubbelt het aandeel van sociale zekerheid tussen 1950 en 1980 om af te nemen tot 25 procent in 1995 en dit blijft ongeveer een kwart van alle overheidsuitgaven omvatten. Het aandeel van de collectieve zorg is meer dan vervijfvoudigd en met invoering van het nieuwe zorgstelsel in 2006 zal dit tot bijna 19 procent klimmen. Onderwijs is relatief constant en na een forse daling in de jaren tachtig lijkt dit aandeel weer iets te klimmen. Het aandeel van overdrachten aan bedrijven in 1995 in een uitschieter door de afkoop van de subsidies aan woningcorporaties in dat jaar. Hier is vanaf de jaren tachtig een duidelijke daling zichtbaar. Defensie laat een continue daling zien, meer dan 13 procent in 1950 tot onder 3 procent in 2005. Ook infrastructuur laat een forse daling zien, het aandeel van deze uitgavenpost halveerde in vijftig jaar tijd. De rente-uitgaven schommelen meer, maar na de top eind jaren tachtig daalt dit aandeel gestaag. Tot begin jaren zeventig daalde internationale samenwerking, maar dit aandeel is nu weer rond 5 procent van de overheidsuitgaven.

18

2.2 Particuliere Uitgaven Na de behandeling van de Nederlandse overheid worden in dit gedeelte de privé uitgaven van consumenten geanalyseerd. Vanaf 1978 tot en met 2004 (m.u.v. 2001 en 2002) houdt het CBS het Budgetonderzoek en als onderdeel hiervan publiceert het CBS jaarlijks tabellen over het privé verbruik van huishoudens. Deze worden d.m.v. steekproeven bepaald en zijn te downloaden via Statline op www.cbs.nl. Tussentijds hebben er verschillende revisies plaatsgevonden in 1992 en 2000, waardoor er niet één consistente tijdreeks beschikbaar is. De uitgaven van huishoudens zijn ingedeeld naar verschillende categorieën en worden gepubliceerd in euro’s. Deze cijfers zijn vermenigvuldigd met het aantal huishoudens in een bepaald jaar, waardoor deze uitgedrukt kunnen worden als een percentage van het BBP.

Bij de berekening van het besteedbare inkomen worden van het bruto-inkomen al een aantal uitgaven, naast belastingen en verplichte premies, afgetrokken. Deze behoren daarom ook niet tot privé bestedingen van huishoudens. Het gaat om de categorieën: premies ziektekostenverzekering, premies vrijwillige loondervingverzekeringen, rente consumptief krediet, betaalde alimentatie, periodieke uitgaven t.b.v. onderhoud derden, hypotheekrente, eigenaardeel onroerendzaakbelasting (OZB), groot onderhoud/afschrijving eigen woning, premie opstal- en brandverzekering eigen woning (CBS, 2006). Voor huiseigenaren wordt de geschatte huurwaarde opgenomen bij de bestedingen onder de categorie wonen.

In de grafieken is de volledige serie van 1978 tot 2004 verwerkt, om een trend zichtbaar te maken. Het is uiterst belangrijk om benadrukken dat niet alle cijfers volgens dezelfde methodologie zijn berekend. De reeks 1978-2004 valt te verdelen in drie afzonderlijke reeksen:1978-1992, 1992-2000 en 2000-2004.

Alvorens verder te gaan naar de categorieën waar het besteedbare inkomen onderverdeeld wordt is het nuttig om de ontwikkeling van het besteedbare inkomen tussen 1978 en 2004 te bekijken. Hoewel de verschillende series niet met elkaar vergeleken mogen worden laat figuur 16 een dalende trend zien. Dit betekent dat een steeds kleiner percentage van BBP vrij te besteden is door huishoudens en door de loonmatiging zal dit percentage in

19

2005 en 2006 verder gedaald zijn. Deze maatstaf moet niet verward worden met de reële netto lonen, want deze zijn (uitgedrukt in euro) wel gestegen.

Figuur 16: Besteedbaar Inkomen (% BBP) 60%

% BBP

50% 40% 30% 20% Besteedbaar Inkomen

10% 0% 1978

1982

1986

1990

1992

1996

2000

2004

Jaar

De volgende hoofdcategorieën komen voor in dit onderzoek en zullen elk individueel besproken worden: a. Voeding b. Woning c. Kleding en Schoeisel d. Hygiëne en Geneeskundige Verzorging e. Ontwikkeling, Ontspanning en Verkeer f. Overig Verbruik

A. Voeding Figuur 17: Voeding (% BBP) 12%

% BBP

10% 8% 6% 4% 2%

Voeding

0% 1978

1982

1986

1990

Jaar

20

1992

1996

2000

2004

De Nederlandse huishoudens zijn steeds minder aan voeding gaan uitgeven. In 1978 was dit nog iets meet dan 10 procent van het BBP, maar dit daalt tot ongeveer 8 procent in 1992. De twee andere reeksen laten ook een daling over hun interval zien en in 2004 wordt nog maar 7 procent van het BBP aan voeding besteed. Een belangrijke reden voor de daling zijn de stijgende inkomens en voeding staat bekend als een inferieur goed, de uitgaven voor voeding stijgen minder snel als het inkomen.

B. Woning

% BBP

Figuur 18: Woning (% BBP) 18% 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0%

Woning 1978

1982

1986

1990

1992

1996

2000

2004

Jaar

Woning is de grootste kostenpost van Nederlandse huishoudens. Deze uitgavenpost is zeer stabiel uitgedrukt als percentage van het BBP. In de eerste reeks is een licht stijgende trend zichtbaar van 14 procent in 1978 tot 16 procent in 1984, waarna deze licht daalt. De tweede reeks is voor 1992 iets hoger dan de eerste reeks, maar na een lichte stijging volgt een daling naar 14 procent. De laatste gegevens laten een stabilisatie zien. Uit bovenstaande figuur kan geconcludeerd worden dat woning sinds 1978 een zeer stabiele uitgavenpost is. De subcategorieën waaruit woning is opgebouwd vormen ook een vrij constant deel van de totale uitgavenpost.5 Alleen verwarming en verlichting laten in de laatste reeks een stijging zijn.

5

Deze categorieën zijn: 220 Huur en onderhoud van woning, tuin; 224 Meubelen, stoffering en linnengoed; 226 Huishoudelijke apparaten en gereedschappen; 229 Verwarming en verlichting.

21

C. Kleding en Schoeisel

% BBP

Figuur 19: Kleding en Schoeisel (% BBP) 4.5% 4.0% 3.5% 3.0% 2.5% 2.0% 1.5% 1.0% 0.5% 0.0%

Kleding & Schoeisel 1978

1982

1986

1990

1992

1996

2000

2004

Jaar

Deze uitgavenpost laat een duidelijke daling zien van 4 procent in 1978 tot 3 procent in 1992. Dit aandeel daalt verder in de periode na 1992 en is in 2004 ongeveer 2,7 procent van het BBP. Kleding en schoeisel kunnen net als voeding en woning worden gezien als onderdeel van de eerste levensbehoeften. De eerste twee laten een duidelijke daling zien, terwijl woning vrij stabiel is. Kleding en schoeisel zijn dus inferieure goederen

D. Hygiëne en Geneeskundige Verzorging

% BBP

Figuur 20: Hygiëne en Geneeskundige Verzorging (% BBP) 8.0% 7.0% 6.0% 5.0% 4.0% 3.0% 2.0% 1.0% 0.0%

Hygiëne en geneeskundige verzorging 1978

1982

1986

1990

1992

1996

2000

2004

Jaar

Deze grafiek laat duidelijk zien dat er een scherpe daling in 1992 na de verandering in methodologie heeft plaatsgevonden. Vóór 1992 werden de premies voor ziektekosten opgenomen bij de bestedingen, terwijl deze vanaf 1992 al van het inkomen werden afgetrokken. De individuele reeksen laten stijging van 6 naar 7 procent zien tussen 1978 en 1988. Hierna volgt weer een daling tot 6 procent in 1992. De tweede reeks is stabiel rond 2,5 22

procent en de derde reeks laat een stijging zien. In 2004 wordt 3 procent aan deze kostenpost uitgegeven. Dit is mogelijk lager in 2006 door de invoering van het nieuwe zorgstelsel, waar meer zorg collectief gefinancierd wordt.

E. Ontwikkeling, Ontspanning en Verkeer

% BBP

Figuur 21: Ontwikkeling, Ontspanning en Verkeer (% BBP) 16.0% 14.0% 12.0% 10.0% 8.0% 6.0% 4.0% 2.0% 0.0%

Ontwikkeling, Ontspanning en Verkeer 1978

1982

1986

1990

1992

1996

2000

2004

Jaar

Uitgaven aan deze categorie zijn vrij stabiel rond 12 à 13 procent in de eerste reeks van 1978 tot 1992. De tweede reeks is ook stabiel rond 13 procent, maar laat vanaf 1998 een stijging zien. De uitgaven bedragen 2004 13,5 procent waardoor deze categorie na wonen de grootste is. Deze categorie lijkt zeer stabiel, maar dit misleidt wel, omdat de categorieën waaruit deze is opgebouwd wel enigszins veranderen tussen 1992 en 2004. Helaas zijn er geen gedetailleerde gegevens beschikbaar van vóór 1992, dus tabel 3 geeft de ontwikkelingen na 1992 weer.

Tabel 3: Opbouw Ontwikkeling, Ontspanning en Verkeer (% van totale categorie)

Ontwikkeling

2000

2000

e

e

2003

2004

13.0%

12.1%

12.4%

20.7%

20.8%

20.3%

21.2%

14.4%

12.8%

12.7%

13.3%

12.7%

3.0%

3.0%

3.0%

3.0%

3.0%

2.7%

45.8%

48.9%

50.9%

50.9%

50.9%

51.5%

1992

1996

13.4%

(2 reeks)

(3 reeks)

13.4%

12.8%

22.1%

20.3%

15.7%

Sport, Spel en Vakantie Overige Ontspanning Roken Verkeer en Vervoer

23

Het aandeel van ontwikkeling lijkt kleiner te worden, net als overige ontspanning en roken. Verkeer en vervoer zijn duidelijk groter geworden en dit zal voor een groot deel veroorzaakt zijn door hogere brandstofkosten. Daarnaast is sport, spel en vakantie na een lichte daling weer iets groter geworden. Vakantie wordt vaak gezien als een luxegoed, maar wordt er ook echt meer uitgegeven aan vakantie?

Sinds 1969 voert het CBS onderzoek uit naar het vakantiegedrag van de Nederlandse bevolking. In de periode 1969-1986 heeft het CBS dit onderzoek zelf uitgevoerd, de gegevens tussen 1987 en 2001 zijn afkomstig van het ContinuVakantieOnderzoek (uitgevoerd door de stichting met diezelfde naam) en vanaf 2002 wordt het onderzoek uitgevoerd door de BV Nederlands Vakantie en Vrijetijdsonderzoek (CBS, 2006). De cijfers vanaf 2002 zijn niet goed vergelijkbaar met voorgaande cijfers, omdat het begrip vakantie verruimd is. De cijfers 1969-2001 bevatten alleen kosten direct toe te schrijven aan een vakantie, kosten van duurzame goederen (caravan, tent, etcetera) zijn buiten beschouwing gelaten.

Figuur 22 laat een verrassend beeld zien: Nederlanders zijn niet een groter deel van hun het BBP aan vakanties gaan besteden. Als percentage van het BBP is deze uitgavenpost vrij constant en schommelt tussen 2 en 2,5 procent vanaf 1980. Figuur 22: Vakantieuitgaven (% BBP) 3.0%

% BBP

2.5% 2.0% 1.5% 1.0%

Vakantie

0.5%

2003

2001

1999

1997

1995

1993

1991

1989

1987

1985

1983

1981

1979

1977

1975

1973

1971

1969

0.0%

Jaar

Een mogelijke reden dat de uitgaven niet gestegen zijn, kan het uitsluiten van duurzame vakantiegoederen in de gegevens zijn. Door grotere uitgaven aan caravans, camper, e.d. zijn deze mogelijk gestegen. Toch zijn deze bewust niet door het CBS opgenomen, omdat deze niet aan een specifieke vakantie en bepaald jaar toe te schrijven zijn. Het is in ieder geval opvallend dat we niet meer aan vakanties zijn gaan uitgeven, verwacht zou worden dat

24

vakantie het luxegoed bij uitstek is, maar met een dalende trend in de koopkracht (uitgedrukt in procent van het BBP) kan dit verklaard worden.

F. Overig Verbruik

% BBP

Figuur 23: Overig Verbruik(% BBP) 1.6% 1.4% 1.2% 1.0% 0.8% 0.6% 0.4% 0.2% 0.0%

Overig Verbruik 1978

1982

1986

1990

1992

1996

2000

2004

Jaar

De categorie overig verbruik is klein en moet gezien worden als een restcategorie, waar o.a. particuliere verzekeringen niet eerder genoemd, contributies en giften toe behoren. Dit aandeel schommelt rond de 0,6 en 0,8 procent in de eerste reeks. Een duidelijke trendbreuk is zichtbaar tussen de eerste en tweede serie, waarbij de laatste klimt tot 1,4 procent, maar dan weer daalt tot beneden 1 procent. De laatste reeks laat een lichte stijging zien, maar deze is verwaarloosbaar.

Uit bovenstaande cijfers blijkt dat Nederlandse huishoudens steeds minder aan eerste levensbehoeften als voeding, kleding en schoeisel zijn gaan uitgeven, maar dat de andere categorieën vrij stabiel zijn. Opvallend is het dalen van koopkracht uitgedrukt als percentage van het BBP van ongeveer 50 procent naar iets meer dan 40 procent. Hier moet rekening gehouden worden met het uitsluiten van ziektekostenpremies in de tweede en derde tijdreeks, maar een dalende trend blijft zeker zichtbaar. Deze verklaring is niet voldoende om de daling volledig te verklaren. Verkeer en vervoer vormen een steeds grotere uitgavenpost en met de gestegen brandstofprijzen zal dit aandeel alleen maar toenemen. Het dalende besteedbare inkomen is een belangrijke reden dat bepaalde uitgavenposten niet stegen, maar gelijk bleven uitgedrukt als percentage van het BBP.

25

2.3 Oudedagsvoorzieningen De discussie over de betaalbaarheid en mogelijke hervormingen van de AOW wordt steeds groter, maar hoeveel geven we nu echt uit aan oudedagsvoorzieningen? Veel discussies gaan over de toekomstige betaalbaarheid van AOW en pensioenen, maar het is nuttig om inzicht te krijgen hoeveel er momenteel en in het verleden aan de oudedagsvoorzieningen wordt uitgegeven. Allereerst worden de cijfers van Eurostat besproken, die een beeld geven van de totale druk op de economie van oudedagsvoorzieningen en daarna wordt dieper ingegaan op de ontwikkeling van verschillende kostenposten waaronder de AOW.

Eurostat (http://epp.eurostat.ec.europa.eu) heeft een heel thema over “Ageing Society” op haar website, waarin gegevens staan over o.a. armoede onder ouderen, demografische ontwikkelingen en uitgaven aan zorg en pensioen. Voor alle 25 EU landen zijn gegevens beschikbaar, maar vaak niet compleet en soms zijn er maar enkele observaties. De cijfers voor totale uitgaven aan oudedagsvoorzieningen zijn berekend door de som van de volgende categorieën te nemen: ouderdomspensioen, geanticipeerde ouderdomspensioen, gedeeltelijke pensioen, arbeidsongeschiktheidspensioen, nabestaandenpensioen en vervroegt pensioen.6

16 14 12 10 8 6 4 2 0

(% BBP)

Nederland

19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03

% BBP

Figuur 24: Uitgaven Oudedagsvoorzieningen

Jaar

Opvallend is dat er gedurende de periode 1990-2003 steeds minder aan oudedagsvoorzieningen uitgegeven wordt. Er is een duidelijk dalende trend aanwezig tussen 1993 en 2001, veroorzaakt door sterk stijgende aandelenkoersen en lagere pensioenpremies. Deze trend lijkt te zijn doorbroken rond 2001 door een afzwakkende economie en het barsten 6

Gegevens zijn beschikbaar van 1990-2003. De exacte samenstelling kan op verzoek verkregen worden via Eurostat/ESDS Voorburg.

26

van de internetbubbel. In reactie op dalende aandelenkoersen hebben pensioenfondsen de premies verhoogd en verwacht mag worden dat de uitgaven in 2004 en 2005 gestegen zijn o.a. door de hogere premies van pensioenfondsen.

De cijfers van AOW en ANW uitgaven zijn beschikbaar vanaf 1957 en zijn verkregen via de Sociale Verzekeringsbank (SVB). Betrouwbare reeksen m.b.t. pensioenpremies en pensioenuitkeringen zijn beschikbaar vanaf 1996 (DNB Statistics) en uit figuur 25 blijkt duidelijk dat de uitgaven aan pensioenen (premies) stijgen.7 Figuur 25: Oudedagsvoorzieningen 6% 5% % BBP

4% 3% 2% 1%

AOW ANW Pensioenpremies Pensioenuitkeringen

19 57 19 60 19 63 19 66 19 69 19 72 19 75 19 78 19 81 19 84 19 87 19 90 19 93 19 96 19 99 20 02 20 05

0% Jaar

De kosten van de AOW stijgen van 2,4 procent in 1957 tot 5,3 procent in 1987. Hierna daalt dit percentage en bedraagt 4,7 procent in 2005. De uitgaven voor de ANW schommelen in de periode 1965-1990 tussen 0,7 en 0,9 procent van het BBP. Dit aandeel daalt licht tot 1995, maar deze daling wordt versneld door strengere eisen voor het in aanmerking komen van deze uitkering. Momenteel bedraagt het aandeel nog maar 0,3 procent van het BBP. Bij de pensioenpremies is een duidelijke stijging zichtbaar vanaf 2001, terwijl de pensioenuitkeringen een licht stijgende trend laten zien.

Door onderzoek naar demografische ontwikkelingen kunnen voorspellingen gemaakt worden over de toekomstige uitgaven aan de AOW. Hierboven wordt alleen een beeld geschetst van de ontwikkelingen tot heden, waar een dalende trend aan totale uitgaven lijkt te zijn omgekeerd. Stijgende uitgaven worden gedreven door hogere pensioenpremies vanaf 2001.

7

In de pensioenpremies zijn alle pensioenfondsen opgenomen die onder overheidstoezicht staan.

27

3. Ontwikkeling Onderwijsuitgaven Na het bespreken van de uitgaven van de Nederlandse overheid en bevolking wordt in dit hoofdstuk dieper op de ontwikkelingen van de onderwijssector ingegaan. Het Nederlandse onderwijs is een kerntaak van de overheid en deze bekostigt vrijwel al het onderwijs binnen Nederland. Hierdoor is onderwijs een belangrijk beleidsterrein van de overheid. Dit hoofdstuk behandelt uitsluitend de overheidsuitgaven aan onderwijs, m.a.w. de bestedingen van de overheden aan onderwijsinstellingen. Het onderwijs kan grofweg onderverdeeld worden in primair, secundair en tertiair onderwijs. Onder het primair onderwijs valt het basisonderwijs, het speciaal onderwijs en de expertisecentra. Het secundair onderwijs beslaat het voortgezet onderwijs (vmbo, havo en vwo), voortgezet speciaal onderwijs, middelbaar beroepsonderwijs en volwassenenonderwijs (mbo-vavo).8 Ten slotte, het tertiair onderwijs (hoger onderwijs) bestaat uit het hoger beroepsonderwijs en wetenschappelijk onderwijs.

Het doel van dit hoofdstuk is de ontwikkeling van onderwijsuitgaven over een lange periode te onderzoeken en het verklaren van veranderingen. Als maatstaf worden de uitgaven per leerling gebruikt, een populaire manier om de ontwikkelingen binnen het onderwijs weer te geven. Dit cijfer kan heel gemakkelijk berekend worden door de totale uitgaven te delen door het aantal leerlingen. Deze reeksen worden gepubliceerd door het CBS en kunnen via Statline (www.cbs.nl) verkregen worden. Om de uitgaven per leerling over de volledige periode te vergelijken worden de berekende getallen gecorrigeerd met de CPI index van het CBS, verkregen via Datastream. Deze index bevat meer dan 1.600 items en meet de gemiddelde prijsveranderingen voor goederen en diensten gekocht door huishoudens. Hierdoor worden de reële uitgaven per leerling verkregen. Een alternatieve manier om reële cijfers te berekenen is corrigeren met de CAO index van overheidssalarissen. Deze correctie gaat uit van een simpele productiefunctie waar een leraar onderwijs “produceert”. De aanname is dat leraren volledig verantwoordelijk zijn voor de kosten van onderwijs en deze salarissen kunnen benaderd worden door die van de gehele overheidssector.9

In de analyse zullen vier hoofdgroepen onderscheiden worden: primair onderwijs, secundair onderwijs, hoger beroepsonderwijs (hbo) en wetenschappelijk onderwijs (wo). Het tertiaire onderwijs kan opgesplitst worden omdat betrouwbare cijfers voor het hbo en wo beschikbaar 8 9

Van de volwasseneneducatie zijn alleen de kosten van het vavo opgenomen. Salariskosten bedragen ongeveer driekwart van de totale onderwijsuitgaven.

28

zijn. Voor deze vier groepen zijn lange tijdreeksen, 1961-2005 voor CPI correctie en 19562005 voor CAO correctie beschikbaar.10 Het secundair onderwijs wordt opgesplitst in het voortgezet onderwijs (vo) en mbo-vavo voor de periode 1995-2005. Daarnaast is er tussen 1994 en 1995 sprake van een trendbreuk in de gegevens veroorzaakt door een verandering van methodologie. Vanaf 1995 zijn alle cijfers volgens de OESO definities waardoor cijfers internationaal beter vergelijkbaar zijn.

De reeksen in dit hoofdstuk zijn zo zorgvuldig mogelijk samengesteld, met inachtneming van veranderingen binnen het onderwijs. Helaas zijn marginale verschillen niet uit te sluiten en indien deze zich voordoen komen ze volledig voor rekening van de auteur. In iedere sectie wordt zorgvuldig beschreven uit welke reeksen de berekende cijfers zijn opgebouwd. Daarnaast moet worden benadrukt dat de reeksen via het CBS verkregen zijn en daarom niet rechtstreeks vergelijkbaar zijn met de publicatie Kerncijfers van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OCW). Deze publicatie is wel gebruikt om de cijfers voor het jaar 2005 te schatten, omdat CBS cijfers maar tot 2004 beschikbaar zijn.

Na het bespreken van het primair onderwijs, secundaire onderwijs, hbo en wetenschappelijke onderwijs wordt een vergelijking getrokken met de ontwikkelingen in de Verenigde Staten in sectie 3.5. Caroline Hoxby heeft de ontwikkelingen van de uitgaven binnen het Amerikaanse primaire en secundaire onderwijs geanalyseerd en haar resultaten zullen vergeleken worden met de resultaten uit dit hoofdstuk. In sectie 3.6 wordt het belang van correcties voor inflatie benadrukt.

10

De CAO correctie is voor het primair onderwijs ook mogelijk voor het jaar 1955.

29

3.1 Primair Onderwijs Het primair onderwijs omvat het basisonderwijs, speciaal onderwijs en tot 1984 het kleuteronderwijs. Om het totale aantal leerlingen binnen het primair onderwijs te berekenen zijn de series van het kleuteronderwijs (1950-1984), basisonderwijs (1950-2005), speciaal basisonderwijs

(1991-2005),

totaal

(voortgezet)

speciaal

onderwijs

(1950-1990),

expertisecentra speciaal onderwijs (1991-2005), voortgezet speciaal onderwijs (1991-1997). Figuur 26 geeft het aantal leerlingen weer binnen het primair onderwijs.

2500 2000 1500 1000 500

Primair Onderwijs

0 19 50 19 54 19 58 19 62 19 66 19 70 19 74 19 78 19 82 19 86 19 90 19 94 19 96 20 00 20 04

Aantal leerlingen (x 1000)

Figuur 26: Aantal Leerlingen Primair Onderwijs (x 1000)

Jaar

Vanaf 1950 is een stijgende trend zichtbaar tot 1975, toen meer dan 2 miljoen leerlingen gebruik maakten van het primair onderwijs. Hierna daalde het aantal leerlingen met een kwart tot ongeveer 1,5 miljoen in 1986. Dit blijft stabiel tot 1995, waarna een lichte stijging zichtbaar is. In het begin van de eenentwintigste eeuw stijgt het aantal leerlingen nog licht, maar verwacht wordt dat binnen enkele jaren de top zal worden bereikt waarna het aantal deelnemers weer zal dalen.

De totale kosten van het basisonderwijs zijn berekend door de totale kosten van het kleuteronderwijs (t/m 1984), basisonderwijs en speciaal onderwijs bij elkaar op te tellen. Door deze kosten te delen door het aantal leerlingen en te corrigeren met de CPI index resulteert dit in figuur 27. Als basisjaar is 2005 gekozen, dus alle kosten zijn in jaar 2005 euro’s.

30

Figuur 27: Uitgaven per leerling Primair Onderwijs (CPI deflator, jaar 2005 euro's)

Jaar 2005 euro's

6000 5000 4000 3000 2000 1000

Primair Onderwijs

19 50 19 54 19 58 19 62 19 66 19 70 19 74 19 78 19 82 19 86 19 90 19 94 19 96 20 00 20 04

0

Jaar

De gemiddelde stijging tussen 1961-2005 is 3,6 procent per jaar. Indien de reeks wordt gesplitst valt op dat tussen 1961 en 1978 een sterke stijging plaatsvindt, jaarlijks stijgen de uitgaven per leerling gemiddeld met 6,7 procent per jaar. Met het aantreden van het Kabinet Van Agt I in 1977 wordt er hard op de rem getrapt, tussen 1979 en 1997 stijgen de uitgaven maar met 0,4 procent per jaar. Pas met het aantreden van het Kabinet Kok II in 1998, begint een

forse

stijging

van

de

uitgaven.

Belangrijkste

redenen

hiervoor

zijn

de

klassenverkleiningen en investeringen in ICT. De Kabinetten Balkenende I, II en III zetten deze groei niet voort, tussen 2002 en 2004 groeien de uitgaven met 2 procent per jaar. Deze gematigde groei lijkt zich voort te zetten gedurende 2005 en 2006.

Jaar 2005 euro's

6000

Figuur 28: Uitgaven per leerling Primair Onderwijs (CAO Overheid deflator, jaar 2005 euro's)

5000 4000 3000 2000 1000

Primair Onderwijs

19 50 19 54 19 58 19 62 19 66 19 70 19 74 19 78 19 82 19 86 19 90 19 94 19 96 20 00 20 04

0

Jaar Gemiddeld is de stijging tussen 1955 en 2005 2,6 procent per jaar. De correctie met de CAO Overheid laat eenzelfde beeld zien, hoewel de stijging van de uitgaven tot 1986 duurt

31

tot er voor eerst een daling zichtbaar is. Tot 1997 blijven de uitgaven constant, maar ook hier stijgen ze fors tussen 1998 en 2002, maar na 2002 is de groei gematigd.

Als belangrijke redenen voor kostenstijgingen worden vaak klassenverkleiningen en ICT genoemd. Het aantal banen binnen het primair onderwijs is fors gestegen, niet alleen voor leraren, maar ook onderwijs ondersteunend personeel. Tabel 4 laat de ontwikkeling van het aantal FTE per leerling zien tussen 1994 en 2005.11 De grootste stijging heeft plaatsgevonden tussen 1998 en 2002 met de maatregelen van Kok II, die de forse uitgavenstijging uit de vorige grafieken verklaart. Vanaf 2003 zijn de klassen niet verder verkleind. Gekozen is voor FTE per leerling om het probleem van deeltijdwerk te omzeilen en vergelijkbaarheid met de uitgaven per leerling te vergemakkelijken.

Tabel 4: Aantal FTE per leerling Primair Onderwijs

Jaar

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

0,060

0,061

0,062

0,064

0,065

0,068

0,073

0,077

0,079

0,079

0,080

Leerlingen /FTE

Tussen 1995 en 2005 nam het aantal FTE per leerling toe van 0,060 tot 0,080. Dit is een toename van 33 procent. In 2005 waren de uitgaven per leerling 47 procent hoger, indien gecorrigeerd wordt voor de CAO Overheid loonindex. Dit betekent dat 14 procent van de stijging een andere oorzaak heeft, bijvoorbeeld ICT of hogere startsalarissen in het onderwijs die mogelijk sneller stegen dan bij andere overheidssectoren. De investeringen in ICT zijn minder belangrijk bij de kostenstijging, omdat deze minder dan 75 euro per leerling per jaar bedragen. Daarnaast spelen de verhogingen van startsalarissen in 1991, 1993 en 1997 mogelijk ook een rol (SBO, 2006). Uit de leeftijdsopbouw binnen het primair onderwijs hebben deze hogere startsalarissen mogelijk een effect gehad bij het aantrekken van nieuwe leerkrachten. Dit blijkt o.a. uit figuur 4.9 uit de Kerncijfers 2001-2005 van het Ministerie van OCW.

11

De cijfers 1995-2004 zijn verkregen via sboinfo.nl en die van 2005 uit de Kerncijfers 2001-2005 van OCW.

32

De rode lijn is 1994, de groene 1999 en de blauwe 2004; hier blijkt duidelijk dat de piek rechts steeds verder naar rechts verschuift. In 1994 was deze piek bij 39 jaar, in 1999 44 jaar en in 2004 49 jaar. Opvallend is vorming van een nieuwe piek jonge leerkrachten links, deze is bij 25 jaar.

In conclusie, de reële uitgaven per leerling zijn tussen 1961-1994 gemiddeld met 3,6 procent per jaar gestegen (2,4 procent per jaar bij de CAO overheid deflator) en tussen 19952005 gemiddeld met 4,1 procent per jaar (3,9 procent met CAO overheid deflator). De periodes van grootste groei waren de jaren 60 en 70 en de periode 1998-2002. De voornaamste reden van groei gedurende deze laatste periode kwam door het aantrekken van meer personeel om de klassenverkleiningen te realiseren.

33

3.2 Secundair Onderwijs In deze studie omvat het secundair onderwijs het voortgezet onderwijs (vmbo, havo en vwo) samen met het mbo-vavo (bol en bbl). Het CBS publiceert alleen de totale kosten voor deze twee onderwijssectoren samen, dus worden de leerlingen en kosten van voortgezet onderwijs en mbo-vavo bij elkaar opgeteld om een lange tijdreeks mogelijk te maken. Vanaf 1995 is het mogelijk om deze twee categorieën te splitsen. Het totale aantal leerlingen vo en mbo-vavo is berekend door de series totaal voortgezet onderwijs (1950-2005), totaal mbo-bol voltijd en deeltijd (1950-2005), overig mbo (1984-1999), totaal bbo-bbl (1950-2005) en totaal vavo (1950-2005) bij elkaar op te tellen. Figuur 29 geeft de ontwikkeling van het aantal leerlingen sinds 1950 weer.

2000 1500 1000 500

Secundair Onderwijs

0

19 50 19 54 19 58 19 62 19 66 19 70 19 74 19 78 19 82 19 86 19 90 19 94 19 96 20 00 20 04

Aantal leerlingen (x 1000)

Figuur 29: Aantal Leerlingen Secundair Onderwijs (x 1000)

Jaar

Tussen 1950 en 1984 verviervoudigt het aantal leerlingen van 440.000 tot 1.730.000. Dit zijn forse demografische ontwikkelingen primair veroorzaakt door de babyboom, maar daarnaast steeg ook de participatiegraad. Deze stijging, hoewel groter, komt overeen met de ontwikkelingen zichtbaar in het basisonderwijs, waar de piek in 1975 bereikt is. Na 1984 daalt het aantal leerlingen tot 1.325.000 in 1997, waarna het licht stijgt tot iets boven 1.400.000 in 2005. De cijfers 1998-2005 komen vrijwel exact overeen met die van het ministerie van OC&W (publicatie Kerncijfers 2001-2005), hoewel er bij de volwasseneneducatie verschillen zijn, omdat in de CBS cijfers alleen het vavo is opgenomen.

Ook voor het secundair onderwijs zijn de uitgaven per leerling berekend. Verklaren van verschillen wordt bemoeilijk, omdat het voortgezet onderwijs en het mbo twee verschillende beleidsterreinen zijn. Ook moet benadrukt worden dat de uitgaven de 34

overdrachten van de overheid aan instellingen zijn en hier vallen studiefinanciering, collegeen lesgeld niet onder. Dit geldt ook voor de andere onderwijssectoren.

7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0

Secundair Onderwijs

19 50 19 54 19 58 19 62 19 66 19 70 19 74 19 78 19 82 19 86 19 90 19 94 19 96 20 00 20 04

Jaar 2005 euro's

Figuur 30: Uitgaven per leerling Secundair Onderwijs (CPI deflator, jaar 2005 euro's)

Jaar

De gemiddelde stijging 1956-2005 bedraagt 2,3 procent per jaar. Een sterke stijging van de uitgaven per leerling was zichtbaar van 1961 tot 1975 met een gemiddelde van 5,5 procent per jaar. Hierna volgt een stabilisatie en scherpe daling tot 1984 welke samenvalt met de bezuinigingen van de kabinetten Van Agt I, II en III (1977-1982). Gemiddeld was de daling tussen 1975 en 1984 2,5 procent per jaar. Met het aantreden van Lubbers (1982-1994) stijgen de uitgaven stabiel, net als tijdens Kok I (1994-1998), gedurende 1984 en 1994 was dit gemiddeld 1,8 procent per jaar. Uiteindelijk wordt in 1997 weer het uitgavenniveau per leerling van 1975 bereikt. Ten slotte is een sterke stijging zichtbaar tijdens Kok II, tussen 1998 en 2002 groeien de uitgaven met 4,0 procent per jaar. In 2003 en 2004 is de groei ongeveer 1 procent per jaar, terwijl deze in 2005 en 2006 rond 2 procent ligt.

7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0

Secundair Onderwijs

19 50 19 54 19 58 19 62 19 66 19 70 19 74 19 78 19 82 19 86 19 90 19 94 19 96 20 00 20 04

Jaar 2005 euro's

Figuur 31: Uitgaven per leerling Secundair Onderwijs (CAO Overheid deflator, jaar 2005 euro's)

Jaar

35

Wanneer niet de CPI als deflator gebruikt wordt, maar de CAO Overheidslonen index is er een ander beeld te zien als in figuur 30. Tussen 1956 en 1975 is er maar een lage groei, gemiddeld slechts 1,3 procent per jaar. Daarnaast is er ook geen scherpe daling zichtbaar, zoals in figuur 29. Vanaf 1984 is een duidelijke stijging zichtbaar, die tijdens Kok II steiler wordt. Tussen 2001 en 2003 is er geen groei zichtbaar, maar hierna stijgen de uitgaven licht. De scherpe groei tussen 1998 en 2002 weer samen met een forse uitbreiding van het personeelsbestand. Tabel 5 laat zien dat het aantal FTE per leerling tussen 1998 en 2003 toeneemt met 19 procent, terwijl de kosten per leerling met 15 procent toenemen (CAO Overheid deflator).

Tabel 5: Aantal FTE per leerling Secundair Onderwijs Jaar

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

0,066

0,067

0,071

0,070

0,073

0,075

0,077

0,079

0,083

0,084

0,083

Leerlingen /FTE

Vanaf 1995 is het mogelijk om het voortgezet onderwijs en mbo-vavo op te splitsen en tabel 6 en 7 geven de ontwikkeling binnen deze richtingen weer. Tabel 6: Uitgaven per leerling voortgezet onderwijs (jaar 2005 €) Jaar

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

5511

5608

5524

5751

5977

6198

6601

6787

6899

6616

6846

5597

5729

5636

5854

6030

6215

6606

6724

6758

6533

6846

CPI Deflator CAO Overheid

Uit bovenstaande tabel blijkt dat de uitgaven per leerling tussen 1995 en 2005 gemiddeld met 2,2 procent (2,0 procent met CAO Overheid correctie) per jaar toenemen als de CPI deflator gebruikt wordt. Gedurende Balkende I en II, de jaren 2002 tot en met 2005, was dit 0,2 procent (0,6 procent met CAO Overheid) per jaar. Tabel 7 geeft de ontwikkeling binnen het mbo-vavo weer.

Tabel 7: Uitgaven per leerling mbo-vavo (jaar 2005 €) Jaar

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

3530

3869

3825

4337

3988

4512

4492

4512

4388

5223

5295

3585

3952

3903

4415

4023

4524

4495

4470

4298

5158

5295

CPI Deflator CAO Overheid

36

De groei binnen het mbo-vavo was groter gedurende 1995-2005, nl. 4,1 procent (4,0 procent met CAO Overheid) per jaar. Dit groeicijfer is ongeveer het dubbele van het voortgezet onderwijs. Tussen 2002 en 2005 groeiden de uitgaven met 5,5 procent (5,8 procent met CAO Overheid) per jaar. Een kanttekening bij deze groei is dat de cijfers geen rekening houden met deeltijdonderwijs. Indien het percentage deelnemers in deeltijd verandert kunnen de cijfers enigszins misleidend zijn, omdat alle leerlingen als 1 leerling worden opgenomen in de berekeningen. Uit de gegevens blijkt dat dit een rol kan spelen, omdat het aantal deelnemers in het deeltijdonderwijs tussen 1995-2001 toeneemt van ongeveer 39 tot 44 procent en hierna afneemt tot minder dan 35 procent in 2005. Een deel van de groei van de uitgaven per leerling tussen 2002 en 2005 kan dan verklaard worden door de toename van het voltijdonderwijs.

Net als binnen het primair onderwijs is er ook een duidelijke vergrijzing zichtbaar bij het voortgezet onderwijs en bve. Figuren 5.8 en 6.10 uit de Kerncijfers 2001-2005 illustreren dit.

Duidelijk is dat de groene piek naar rechts verschuift naar de rode piek. Uit de blauwe piek blijkt dat veel leraren gebruik maken van een vervroegde uittreding of het onderwijs verlaten voor een andere baan. Ook binnen het voortgezet onderwijs is ook een piekvorming links zichtbaar, wat duidt op een groot aantal nieuwe jonge leraren.

37

Voor het bve zijn alleen gegevens over 1999 en 2004 in de figuur verwerkt. Hier is ook sprake van vergrijzing en de gele piek rechts gaat richting de pensioenleeftijd. Opvallend is dat er bij het bve geen sprake is van een piek links.

De uitgaven per leerling binnen het secundair onderwijs geven een wisselend beeld, als de CPI gecorrigeerde cijfers worden gebruikt is een stijging gedurende de jaren zestig, stabilisatie in de zeventiger jaren, gevolgd door dalingen in de jaren tachtig en vanaf de jaren negentig stijgen de uitgaven weer. De voor CAO Overheidslonen gecorrigeerde cijfers laten een kleine groei zien tot 1990 en vanaf dit jaar stijgen de uitgaven sneller. De sterkste groei vond plaats tijdens Kok II door het aantrekken van meer personeel. Als het secundair onderwijs gesplitst wordt in voorgezet onderwijs en mbo-vavo wordt duidelijk dat de grootste groei plaatsvond in deze laatste categorie. Binnen het vo en mbo-vavo lijkt de vergrijzing van het personeel al in een verder stadium als bij het basisonderwijs.

38

3.3 Hoger Beroepsonderwijs (HBO) Het hoger onderwijs in Nederland bestaat uit het hbo en universiteiten, waarbij laatstgenoemde de nadruk legt op theorie, terwijl het hbo zich niet puur richt op theorie, maar vooral ook veel op praktijk en vaardigheden. Uit onderstaande grafiek blijkt dat het hbo steeds populairder is geworden. In 1961 waren er 71.000 studenten en tot 2005 is dit aantal gegroeid tot 355.600, maar er is nog steeds groei zichtbaar. De aantallen genoemd zijn het totale aantal studenten voltijd en deeltijd, zoals opgegeven door het CBS (waarbij de cijfers voor 2005 zijn verkregen uit de Kerncijfers van OCW).

400 350 300 250 200 150 100 50 0

HBO

19 50 19 54 19 58 19 62 19 66 19 70 19 74 19 78 19 82 19 86 19 90 19 94 19 96 20 00 20 04

Aantal leerlingen (x 1000)

Figuur 32: Aantal Studenten HBO (x 1000)

Jaar Opvallend, als deze grafiek met die van het primaire en secundaire onderwijs wordt vergeleken is dat er geen enkele demografische ontwikkelingen zichtbaar zijn. Tussen 1950 en de voorlopige top in 1982 groeit het aantal studenten gemiddeld met 6,4 procent per jaar. Hierna daalde het aantal licht van 229.000 in 1982 tot 210.000 in 1984. Vanaf 1984 groeide het aantal studenten gemiddeld met 2,2 procent per jaar tot 2005. Tussen 1950 en 2005 was er een vertienvoudiging van het aantal deelnemers binnen het hbo.

Deze sterke groei van het aantal studenten zorgt ervoor dat de uitgaven van het hbo sterk zullen moeten stijgen om de uitgaven per student gelijk te houden. De grafiek op de volgende pagina laat een opvallend beeld zien.

39

8000 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0

HBO

19 50 19 54 19 58 19 62 19 66 19 70 19 74 19 78 19 82 19 86 19 90 19 94 19 96 20 00 20 04

Jaar 2005 euro's

Figuur 33: Uitgaven per HBO student (CPI deflator, jaar 2005 euro's)

Jaar

De gemiddelde stijging tussen 1961 en 2005 bedraagt gemiddeld 0,8 procent per jaar. Bovenstaande grafiek laat zien dat de uitgaven per student sterk toenemen tussen 1961 en 1978. Hierna is het effect van het kabinet Van Agt zichtbaar, De reële uitgaven per student dalen met 16,5 procent tussen 1978 en 1982. Na een lichte stijging dalen de uitgaven weer tot een dal in 1998. Ter vergelijking, in 1998 waren de reële uitgaven per hbo student ongeveer even hoog als in 1967. Door het kabinet Kok II wordt een lichte stijging ingezet, die door de kabinetten Balkende I en II niet wordt doorgezet.

Wanneer er gekeken wordt naar de periode 1989-2004 zijn de uitgaven per student vrijwel gelijk gebleven. Belangrijk om te realiseren is dat dit niet betekent dat er minder geld aan het hbo is uitgegeven. Tussen 1989 en 2005 namen de reële uitgaven aan de sector hbo in zijn geheel met 2,4 procent per jaar toe. Ook voor het hbo is een correctie met de CAO Overheidslonen index mogelijk, de resultaten van figuur 34 spreken voor zich.

40

7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0

HBO

19 50 19 54 19 58 19 62 19 66 19 70 19 74 19 78 19 82 19 86 19 90 19 94 19 96 20 00 20 04

Jaar 2005 euro's

Figuur 34: Uitgaven per HBO student (CAO Overheid deflator, jaar 2005 euro's)

Jaar

Er is geen groei in de reële uitgaven per student zichtbaar, er wordt per student in 2005 ongeveer evenveel uitgegeven als in 1956. Gemiddeld was er tussen beide jaren sprake van een daling van 0,1 procent per jaar. De piek van 1982 tot 1989 is te verklaren door de lichte daling van het aantal studenten in die jaren. Opvallend is dat de bezuinigingen gedurende het kabinet van Agt geen invloed lijken te hebben op de uitgaven per student.

Mogelijk punt van kritiek op de berekening is dat het niet goed is om de uitgaven per student te berekenen door het totale aantal studenten, voltijd en deeltijd, te gebruiken. Bij een toename van het aantal deeltijdstudenten zouden de cijfers “kunstmatig” laag zijn gehouden, er vanuit gaande dat deeltijdstudenten minder kosten dan voltijd. Onderstaande grafiek laat de ontwikkeling van het percentage deeltijdstudenten van het totaal zien en spreekt dit argument tegen. Er is een sterke groei gedurende de jaren vijftig, maar tussen 1960 en 1980 is dit aandeel vrij constant. Vanaf begin jaren tachtig neemt het aantal deeltijdstudenten snel af. Dit betekent dat als de uitgaven per voltijd student berekend worden er een nog dramatischer beeld zichtbaar is voor die jaren. Tussen 1995 en 2000 neemt het aandeel weer iets toe, maar na 2000 volgt alweer een lichte daling.

41

Figuur 35: Percentage Deeltijdstudenten HBO (% van het totale aantal studenten) 50.0% % totaal

40.0% 30.0% 20.0% 10.0%

HBO

19 50 19 54 19 58 19 62 19 66 19 70 19 74 19 78 19 82 19 86 19 90 19 94 19 96 20 00 20 04

0.0%

Jaar

Helaas is er in de Kerncijfers geen figuur van de leeftijdsontwikkeling van het personeel binnen het hbo. Er zijn wel gegevens over de gemiddelde leeftijd van het personeel en deze stijgt van 43,8 in 1996 tot 45,2 jaar in 2005. Er is een sterke stijging zichtbaar van het percentage 50 plussers bij het onderwijzende personeel, van 33,2 procent in 1996 naar 47 procent in 2005.

De uitgaven per student in het hbo laten een verontrustend beeld zien, indien de CAO Overheid correctie wordt toegepast is er tussen 1950 en 2005 geen groei zichtbaar. Indien de CPI correctie wordt toegepast is er wel sprake van een stijging tot 1980, maar hierna is er ook een forse daling zichtbaar tot 1990. Na 1990 blijven de uitgaven per student vrijwel constant en in tegenstelling tot het primaire en secundaire onderwijs is er vrijwel geen stijging tijdens het kabinet Kok II. Het personeel van het hbo lijkt ook te vergrijzen als de andere sectoren eerder behandeld.

42

3.4 Wetenschappelijke Onderwijs Het wetenschappelijk onderwijs in Nederland wordt gegeven aan 13 universiteiten en de Open Universiteit, die 18 locaties heeft. Universiteiten hebben twee kerntaken: kennisoverdracht en onderzoek, waarbij de kennisoverdracht voornamelijk theoretisch is. De onderstaande grafiek laat zien dat het wetenschappelijk onderwijs sterk gegroeid is. Deze groei is niet continu geweest, tussen 1961 en 1992 groeide het aantal studenten gemiddeld met 5,0 procent per jaar tot 201.000 studenten. Hierna daalde het aantal tot 171.000 in 1998, om daarna weer te stijgen tot iets meer dan 200.000 in 2005.12

Figuur 36: Aantal Studenten WO (x 1000) Aantal leerlingen (x 1000)

250 200 150 100 50

WO

19 50 19 54 19 58 19 62 19 66 19 70 19 74 19 78 19 82 19 86 19 90 19 94 19 96 20 00 20 04

0

Jaar

De uitgaven aan het wetenschappelijk onderwijs bestaan uit onderwijsuitgaven en onderzoeksuitgaven. Daarnaast vallen de academische ziekenhuizen ook onder het wetenschappelijk onderwijs. De cijfers van 1950-1994 zijn inclusief academische ziekenhuizen, maar vanaf 1995 worden alleen de onderwijsuitgaven van de academische ziekenhuizen opgenomen in de cijfers. Vanaf 1960 zijn ook de kosten opgenomen van niet universitair wo, maar zijn de kosten van studentenvoorzieningen geschrapt. De reeks vanaf 1995 is net als bij de andere categorieën volgens de OESO definities. Cijfers exclusief wetenschappelijk onderzoek zijn niet beschikbaar op de CBS website, maar omdat onderzoek een belangrijk doel van universiteiten is en studenten (indirect) profiteren van dit onderzoek is 12

Een klein detail is dat voor de jaren 1972 en 1973 geen cijfers over het aantal studenten door het CBS gepubliceerd zijn, veroorzaakt door de collegegeldboycot gedurende die jaren. Dank aan Robert Sikkes voor deze verklaring. Dit is opgelost door de jaren 1971 en 1974 te bestuderen, waar de aantallen 113.000 en 113.900 waren. Er is aangenomen dat de groei tussen 1971 en 1974 constant is geweest, daarom is gekozen voor 113.300 studenten in 1972 en 113.600 in 1973.

43

het zeker van belang om deze cijfers op te nemen. Figuur 37 geeft de ontwikkeling van de uitgaven weer. Figuur 37: Uitgaven per WO student (CPI deflator, jaar 2005 euro's)

Jaar 2005 euro's

35000 30000 25000 20000 15000 10000 WO

5000

19 50 19 54 19 58 19 62 19 66 19 70 19 74 19 78 19 82 19 86 19 90 19 94 19 96 20 00 20 04

0

Jaar In de jaren zestig zijn de uitgaven per student flink toegenomen van 17.000 euro per student in 1961 naar 27.800 euro in 1967. Hierna schommelt dit cijfer, om in 1974 een top van 28.000 euro per student te bereiken. Vanaf 1976 volgt een scherpe daling tot 15.400 euro per student in 1985, wat toe te schrijven valt aan de bezuinigingen van de kabinetten Van Agt. Dit betekent een daling van gemiddeld 5,4 procent per jaar tussen 1976 en 1985. Na 1985 volgt een stabilisatie met lichte daling. Het dieptepunt wordt bereikt in 1993, waarna het kabinet Kok I een stijging inzet die tot 2000 duurt, waarna de uitgaven per student weer dalen. Ter vergelijking, in 2005 wordt 20 procent minder per student uitgegeven als in 1961, wat neerkomt op een gemiddelde daling van 0,5 procent per jaar.

Figuur 38 laat de uitgaven per student zien wanneer er met de CAO Overheidslonen wordt gecorrigeerd. Het algemene beeld is gelijk, maar nu dalen de uitgaven per student al vanaf 1968. De daling in figuur 38 is iets gematigder dan in figuur 37, maar nog steeds bijna een halvering van de uitgaven per student tussen 1967 en 1993. De daling vanaf 2001 is ook zichtbaar in deze figuur. De gemiddelde daling tussen 1956 en 2005 bedraagt 0,4 procent per jaar.

44

35000 30000 25000 20000 15000 10000 5000 0

WO

19 50 19 54 19 58 19 62 19 66 19 70 19 74 19 78 19 82 19 86 19 90 19 94 19 96 20 00 20 04

Jaar 2005 euro's

Figuur 38: Uitgaven per WO student (CAO Overheid deflator, jaar 2005 euro's)

Jaar

Binnen het wo stijgt de gemiddelde leeftijd van het personeel, maar helaas bestaan er geen figuren zoals bij het primair en secundair onderwijs. Duidelijk is wel dat het aantal 50plussers toeneemt, maar bij welke leeftijd de piek van het personeel is kan niet bepaald worden. Hierdoor kan er geen goed beeld geschetst worden van een mogelijke vergrijzing van het personeel.

De uitgaven per student binnen het wo zijn in 2005 lager dan in 1961 zowel met de CPI en CAO Overheid correctie. De grootste daling vindt plaats tussen 1976 en 1985 indien de CPI gecorrigeerde cijfers worden gebruikt. Worden de CAO Overheid gecorrigeerde cijfers gebruikt, dan is de daling gelijkmatiger, maar duurt ook langer. Het personeel van het wo lijkt te vergrijzen, maar er kan niet geconcludeerd worden in welk stadium de vergrijzing is.

45

3.5 Een Vergelijking met de Verenigde Staten Caroline Hoxby (Harvard University) publiceerde in 2004 een artikel waarin de productiviteit van het Amerikaanse primaire en secundaire onderwijs (K-12 education) wordt geanalyseerd.13 Uit haar onderzoek blijkt dat het primaire en secundaire onderwijs steeds minder efficiënt wordt, iets wat toekomstige problemen voor de Amerikaanse economie kan opleveren, omdat onderwijs, aldus Hoxby, essentieel is om de hoge productiviteit van de Amerikaanse economie te handhaven. In deze sectie wordt geen indicatie gegeven over de kwaliteit van het Nederlandse onderwijs, alleen de kosten worden besproken. Eerst zullen Hoxby’s resultaten voor de VS besproken worden en daarna worden deze vergeleken met de ontwikkelingen in Nederland.

In de VS wordt jaarlijks eenzelfde test afgenomen bij laatstejaars leerlingen, wat vergelijking

van

resultaten

over

een

langere

periode

mogelijk

maakt.14

Haar

onderzoeksstatistieken bevatten uitsluitend gegevens over het publiek onderwijs. Terwijl de uitgaven per leerling in het publieke onderwijs vrijwel verdubbelen tussen 1970 en 2003 (gecorrigeerd met de CPI), stijgen de testscores niet. Met een simpel rekensommetje kan (uit deze optiek) geredeneerd worden dat de productiviteit in dertig jaar gehalveerd is. Men kan twijfelen aan de betrouwbaarheid van deze techniek, maar duidelijk is dat de kosten fors stijgen, terwijl er bij deze manier van meten weinig vooruitgang lijkt te zijn. Een mogelijke verklaring voor de stijging van de kosten zouden klassenverkleiningen in de VS kunnen zijn, maar hier is door de auteur geen verder onderzoek naar gedaan.

Voor Nederland is het niet mogelijk om op deze wijze productiviteit te meten. Wel kan de kostenstijging in de VS vergeleken worden met die in Nederland. Voor het primair onderwijs was er tussen 1970 en 2003 een stijging van de uitgaven per leerling met 142 procent volgens de CPI gecorrigeerde cijfers (159 procent met CAO Overheid correctie), met als kanttekening dat de berekeningsmethoden in beide jaren anders waren.15 Indien de trendbreuk gerespecteerd wordt is de stijging 69 (85) procent tussen 1970-1994 en 45 (40) procent in de periode 1995-2003. Dit zou een stijging van 145 (159) procent betekenen. Beide 13

Hoxby, M. (2004). Productivity in Education: The Quintessential Upstream Industry. Southern Economic Journal, 2004, 71(2), pp. 209-231. 14 Dit is vergelijkbaar met de cito toets. Deze cito toets wordt ieder jaar aangepast, maar dit is niet het geval met de toets in de VS. 15 De cijfers tussen haakjes die volgen zijn berekent volgens de CAO Overheid gecorrigeerde kosten.

46

methodes zijn niet exact, maar er kan vrijwel zeker worden geconcludeerd dat de kosten in Nederland sneller gestegen zijn dan in de VS. Het secundair onderwijs (vo en mbo-vavo) laat een andere ontwikkeling zien, hier is de stijging 1970-2003 34 (43) procent. Indien de serie wordt opgesplitst een daling (stijging) van 2 (7) procent tussen 1970-1994 en een stijging van 26 (21) procent tussen 1995-2003. Dit resulteert in een stijging tussen 1970 en 2003 van 23 (30) procent. Worden beide categorieën samengevoegd dan resulteert dit in een lagere stijging dan in de VS, nl. 87 (61) procent tussen 1970-2003 en als de serie wordt opgesplitst 80 (52) procent.

Om de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren in de VS geeft Hoxby (2004) twee oplossingen: competitie en prestatieloon. In de VS bestaan de zogenaamde schooldistricten, waar ouders min of meer gedwongen worden hun kind naar een bepaalde school te sturen. Deze districten werden steeds groter, wat zorgt voor minder competitie tussen scholen en Hoxby (2004) noemt dit een mogelijke verklaring voor de daling in productiviteit. In Nederland zijn ouders vrij om te kiezen naar welke school hun kind gaat, dus dit probleem is minder relevant. De sterke groei van de gemiddelde schoolgrootte kan mogelijk wel voor problemen zorgen door competitie in de weg te staan. Over de schoolgrootte is in de VS is een felle discussie ontstaan. Veel scholen zijn zo groot geworden dat persoonlijk contact vrijwel niet meer aanwezig is en er gaan stemmen op om weer naar kleinere scholen te gaan. Meest prominente voorstanders hiervan zijn misschien wel Bill & Melinda Gates, die als doel hebben gesteld de kwaliteit van het Amerikaans onderwijs flink te verbeteren.16

Hoxby’s tweede argument is prestatieloon in het onderwijs. Uit een proef in Milwaukee, Wisconsin blijkt dat scholen die prestatieloon gebruiken betere resultaten bereiken (Hoxby, 2004). Een mogelijke verklaring is als leraren beloond worden voor goede prestaties en niet alleen leeftijd, worden deze gemotiveerder en vindt er een zelfselectie plaats van “goede” leraren en “minder goede” leraren. Hoxby laat met behulp van een grafiek van Rockoff (2004) zien dat leraren ontzettend belangrijk zijn bij het bereiken van goede leerresultaten. Uit de Tennessee Star Study blijkt dat het effect van de leraar vele malen groter is dan van klassenverkleiningen. In hoeverre prestatieloon realistisch en wenselijk is in Nederland is onduidelijk, maar prestatieloon zou het beroep van leraar mogelijk aantrekkelijk maken voor mensen in het bedrijfsleven en studiekiezers.

16

Bill & Melinda Gates foundation: http://www.gatesfoundation.org/Education/

47

Dat een hoger salaris (of het vooruitzicht daarvan) invloed heeft, ook al zijn hier strikte voorwaarden voor de leraar aan verbonden, blijk uit een proef in de staat Connecticut (VS). De staat Connecticut heeft de salarissen van leraren fors laten stijgen sinds de jaren tachtig, samen met strengere condities aan het uitvoeren van het beroep van leraar. Het resultaat hiervan was een verdrievoudiging van het aantal studenten voor leraar en een veel hoger gemiddeld cijfer van de studenten (EdSource, 2002).

Indien het Nederlandse primaire en secundaire onderwijs met de VS wordt vergeleken is er in beide landen sprake van een forse uitgavenstijging per leerling. Zo verdubbelen de uitgaven per leerling in de VS en is er sprake van een stijging van meer dan tachtig procent in Nederland. De belangrijkste bron van deze stijging is het primair onderwijs. Hoxby (2004) presenteert voor de VS twee maatregelen om de kosten in de hand te houden en kwaliteit te verbeteren: competitie en prestatieloon. In Nederland is er een ruime vrijheid om zelf de school te kiezen, dus dit eerste punt is niet zo relevant. Prestatieloon is wel relevant en de effecten hiervan zullen verder bestudeerd moeten worden.

48

3.6 Het Belang van Inflatiecorrecties In bovenstaande analyse zijn steeds twee correctiemethodes toegepast, CPI Index en CAO Overheidslonen. Hierdoor wordt er gecorrigeerd voor geldontwaarding en kunnen cijfers over verschillende jaren vergeleken worden. Deze sectie illustreert de gevaren van het niet corrigeren en hoe dit de interpretatie beïnvloed. Als voorbeeld wordt de columnreeks van Frank van Kalshoven - gepubliceerd in Vrij Nederland17 (Week 3 t/m Week 6, 2006) gebruikt. De door hem gebruikte cijfers zijn gepubliceerd door het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) en zullen ook hier gebruikt worden. Van Kalshoven (2006) claimt een stijging van 3000 naar 5400 euro per leerling in het basisonderwijs, waaruit blijkt dat hij zich baseert op lopende prijzen en niet voor inflatie corrigeert. Tabel 8 illustreert de door Van Kalshoven gebruikte CBS cijfers, m.u.v. de cursieve kolommen die door de auteur zijn toegevoegd.18 Benadrukt moet worden dat de cursieve cijfers alleen de publieke uitgaven per deelnemer beslaan, terwijl de andere cijfers de totale (publiek en privaat) uitgaven weergeven.

Tabel 8: Onderwijsuitgaven per deelnemer (lopende prijzen) Tertiair

(Pré-)primair

Secundair

Voortgezet

onderwijs

onderwijs

Onderwijs

1995

3000

4200

4380

2806

9800

6100

1996

3100

4400

4547

3137

10200

6200

1997

3100

4500

4576

3169

10400

6200

1998

3300

4800

4862

3666

11000

6900

1999

3500

5100

5163

3445

11300

7000

2000

3900

5500

5480

3989

11500

7100

2001

4400

6000

6081

4138

12100

7500

2002

5000

6300

6457

4293

12500

7800

2003*

5300

6500

6704

4264

12400

7700

2004*

5400

6600

6505

5136

12100

.

Jaar

MBO-Vavo

Tertiair onderwijs

onderwijs (excl. R&D)

* Deze getallen hebben nog een voorlopig karakter.

Op deze wijze worden ook de uitgaven voor het secundair en tertiair onderwijs gepresenteerd. Het secundair onderwijs bestaat weer uit het voortgezet onderwijs (vo) en 17

Deze reeks kan online gelezen worden door de onderstaande link te volgen: http://www.vn.nl/vn/show/id=50540 18 Deze reeksen komen overeen met de cijfers uit sectie 2.2 en zijn toegevoegd om de verschillen tussen vo en mbo-vavo te illustreren. De cijfers van het tertiair onderwijs zijn niet gesplitst in hbo en wo.

49

beroepsonderwijs & volwasseneneducatie (bve). Bovenstaande tabel laat een duidelijke stijging op alle fronten zien, maar het is belangrijk om uitgaven op een correcte manier met elkaar te vergelijken. Een gebruikelijke manier om op een “eerlijke” manier te vergelijken is te corrigeren voor inflatie. Wanneer er gecorrigeerd wordt voor inflatie komen de cijfers in tabel 9 naar voren (CBS).

Tabel 9: Onderwijsuitgaven per deelnemer (in constante prijzen, niveau 1995) Tertiair

(Pré-)primair

Secundair

Voortgezet

onderwijs

onderwijs

Onderwijs

1995

3000

4200

4380

2806

9800

6100

1996

3100

4300

4458

3075

10100

6100

1997

3000

4300

4391

3041

10000

6000

1998

3200

4600

4572

3448

10500

6500

1999

3300

4800

4751

3170

10600

6600

2000

3500

4900

4927

3586

10400

6400

2001

3800

5100

5247

3570

10400

6500

2002

4100

5200

5395

3587

10400

6500

2003*

4300

5200

5484

3488

10000

6200

2004*

4400

5300

5259

4152

9700

.

Jaar

MBO-Vavo

Tertiair onderwijs

onderwijs (excl. R&D)

Bovenstaande tabel geeft een volledig ander beeld. De uitgaven in het primair onderwijs stijgen weliswaar fors, maar minder sterk (gemiddeld 4,3 % per jaar). De stijging van de kosten per leerling in het secundair onderwijs is lager (gemiddeld 2,6 % per jaar) en als de jaren 1995 en 2004 binnen het tertiair onderwijs (totaal en exclusief R&D) worden vergeleken is er geen stijging zichtbaar. Om de druk van onderwijs op de economie te beoordelen zullen de totale kosten als percentage van het BBP bekeken moeten worden. Dit kan met behulp van tabel 10 op de volgende pagina. De genoemde cijfers in deze tabel verschillen met de eerdere cijfers uit hoofdstuk 2. Dit is veroorzaakt door verschillende definities: hoofdstuk 2 neemt o.a. studiefinanciering ook op in de cijfers, maar in tabel 10 worden alleen de onderwijsuitgaven van de overheid genoemd.

50

Tabel 10: Onderwijsuitgaven (% BBP) Totaal aan

(Pré-)primair

Secundair

Voortgezet

onderwijs

onderwijs

Onderwijs

1995

1,51

1,73

1,24

0,46

1,15

4,39

1996

1,52

1,70

1,22

0,47

1,11

4,33

1997

1,48

1,63

1,14

0,44

1,04

4,15

1998

1,51

1,68

1,19

0,47

1,03

4,23

1999

1,51

1,68

1,19

0,41

1,03

4,22

2000

1,58

1,69

1,17

0,45

1,00

4,27

2001

1,61

1,69

1,23

0,45

0,97

4,27

2002

1,73

1,72

1,27

0,45

0,99

4,44

2003*

1,77

1,75

1,30

0,44

0,99

4,51

2004*

1,76

1,75

1,25

0,51

0,99

4,50

Jaar

MBO-Vavo

Tertiair onderwijs

onderwijsins tellingen

Tussen 1995 en 2004 is een lichte stijging van de totale uitgaven aan het onderwijs zichtbaar, van 4,39 % naar 4,50 % van het BBP. De stijging van de uitgaven aan het primair onderwijs is zichtbaar, van 1,51 % naar 1,76 % van het BBP in 2004. De uitgaven aan het secundair onderwijs blijven vrijwel constant, terwijl die aan het tertiair onderwijs dalen. De reden van de sterke stijging tussen 1997 en 2003 binnen het primair onderwijs kwam door de klassenverkleiningen ingezet door het kabinet Kok II.

Indien de cijfers 1995-2004 vergeleken worden met de lange tijdreeksen eerder in dit hoofdstuk valt meteen op dat dit een uitzonderlijke periode is. De groei was het scherpst in deze jaren, daarom is het ook belangrijk om de ontwikkelingen van voor 1995 te bekijken.De klassenverkleiningen en het daardoor aantrekken van meer personeel is vrijwel geheel verantwoordelijk voor de kostenstijgingen. Dit voorbeeld illustreert het belang van inflatiecorrecties en dat de cijfers er geheel anders uitzien indien hiervoor gecorrigeerd wordt.

51

4. Conclusie De Nederlandse collectieve en particuliere uitgaven laten net als de uitgaven aan onderwijs een wisselend beeld zien gedurende de laatste decennia. Vanaf 1950 groeit de rol van de overheid binnen de economie van 29 procent tot 59 procent van het BBP in 1983. Na 1983 krimpt de overheid tot ongeveer 46 procent van het BBP in 2006. De sectoren collectieve zekerheid en onderwijs laten een vergelijkbaar beeld zien, eerst een sterke groei gevolgd door een krimp. De uitgaven aan onderwijs groeiden van 2,5 procent in 1950 tot 7 procent van het BBP in 1975. Anno 2006 zijn de uitgaven ongeveer 5 procent van het BBP. Uitgaven aan openbaar bestuur en veiligheid groeiden sterk tot 1983 maar stabiliseerden toen rond 12 procent. De zorguitgaven van de overheid laten een constante groei zien, maar hier moet aan toegevoegd worden dat de overheid een steeds grotere rol binnen de zorg is gaan spelen. De totale zorgconsumptie steeg vrijwel niet tussen 1980 en 2000, maar na 2000 is een duidelijke stijging zichtbaar.

Investeringen in infrastructuur daalden vanaf 1950, hoewel er eind jaren negentig en aan het begin van de 21ste eeuw een opleving zichtbaar is door o.a. de Betuwelijn en de HSL. De uitgaven aan internationale samenwerking begonnen volatiel, maar lijken zich te stabiliseren rond 2 procent van het BBP. Deze volatiliteit was ook zichtbaar bij overdrachten aan bedrijven, maar na inkrimping van deze post door o.a. de uitkering aan de woningcorporaties is deze stabiel rond 2 procent van het BBP. Defensie-uitgaven laten een vrijwel continue daling vanaf eind jaren vijftig zien. De rente-uitgaven worden gekarakteriseerd door een uitgavenexplosie begin jaren tachtig en dalen pas fors in de tweede helft van de jaren negentig. Duidelijk is dat de verschillende beleidsterreinen van de overheid een divers beeld laten zien m.b.t. de ontwikkeling van de uitgaven.

Naast de collectieve uitgaven is er ook aandacht besteed aan de werkgelegenheid in de collectieve sector. Het aandeel in de werkgelegenheid verdubbelde van 15 procent in 1950 tot 30 procent in 1983. Hierna volgde een lichte daling, maar in 2005 bedraagt het aandeel weer 30 procent van de werkgelegenheid. Indien er gekeken wordt naar de ontwikkeling binnen de verschillende sectoren zijn er duidelijke verschillen zichtbaar. Openbaar bestuur steeg van 8 procent in 1950 naar 12 procent in 1983, waarna een lichte daling volgde en vanaf eind jaren negentig is het aandeel stabiel rond tien procent. Het aandeel van de sector onderwijs stijgt

52

van iets minder dan 3 procent in 1950 tot bijna 6 procent in de jaren tachtig. De daling die volgt zet door tot 1999, waar een dal van 4,7 procent bereikt wordt. In 2005 is dit aandeel geklommen tot 5,2 procent voornamelijk veroorzaakt door klassenverkleiningen. Defensie laat een gestage daling zien van 3 procent begin jaren vijftig tot minder dan 1 procent in 2005. De uitschieter in de collectieve sector is de zorg, welke een stijging van 3 procent in 1950 tot 13 procent in 2005 laat zien.

Na de collectieve sector volgden de particuliere uitgaven, die in twee categorieën verdeeld kunnen worden: categorie 1 laat een dalende trend zien en categorie 2 is stabiel. In de eerste categorie die een daling laat zien vallen voeding en kleding & schoeisel. Deze eerste levensbehoeften vormen een steeds kleiner deel van de totale uitgaven. De uitgaven aan de woning zijn zeer stabiel (categorie 2) en vormen de grootste uitgavenpost van Nederlandse huishoudens. Daarnaast lijken de uitgaven aan hygiëne en geneeskundige verzorging ook onder deze categorie te vallen. Dit is zo in de serie 1978-1992 en 1992-2000, maar in de laatste serie is een stijging zichtbaar. De sector ontwikkeling, ontspanning en verkeer is relatief stabiel, maar is erg breed. Uitgaven aan verkeer en vervoer stijgen binnen deze categorie en te verwachten valt dat deze verder stijgen door hoge brandstofprijzen. Opvallend is dat er bijna nergens een stijging zichtbaar is. Dit valt te verklaren door de afname van het besteedbare inkomen van 49 procent in 1983 tot 41 procent in 2004 en door de loonmatiging in 2005 en 2006 zal dit waarschijnlijk tot beneden 40 procent gedaald zijn in 2006.

De uitgaven aan oudedagsvoorzieningen zijn tussen 1993 en 2003 gedaald van 15 procent tot 12,6 procent van het BBP. Dit cijfer kan helaas niet helemaal ontleed worden, waardoor de daling niet volledig te verklaren valt. Vanaf 2002 is er een duidelijke stijging van de pensioenpremies ingezet, waardoor de premie-uitgaven momenteel groter zullen zijn dan de AOW uitgaven. De AOW en ANW uitgaven stegen in de jaren vijftig, zestig en zeventig, maar vanaf de jaren tachtig is een daling zichtbaar. Uit deze cijfers blijkt dat we het afgelopen decennia niet meer aan oudedagsvoorzieningen zijn gaan uitgaven, maar door stijgende pensioenpremies is de dalende trend omgebogen.

Deel twee van dit verslag analyseert de uitgaven aan onderwijs en verdeelt deze in verschillende sectoren die allen een volledig andere ontwikkeling laten zien. Het primair onderwijs laat een sterke stijging van het aantal leerlingen van 1950 tot 1975 zien waar een top van meer dan 2 miljoen leerlingen wordt bereikt. Gedurende de jaren tachtig volgt een 53

scherpe daling tot ongeveer 1,5 miljoen leerlingen, maar in de jaren negentig wordt een stijging ingezet tot iets meer dan 1,6 miljoen in 2005. Indien gekeken wordt naar de CPI gecorrigeerde uitgaven per leerling is een zeer sterke stijging tussen 1961 en 1978 zichtbaar. Tussen 1979 en 1997 zijn deze uitgaven vrijwel constant, maar gedurende het kabinet Kok II is een scherpe stijging zichtbaar door de klassenverkleiningen. Tijdens de kabinetten Balkenende is een lichtere stijging zichtbaar. In CAO Overheid correctie wordt toegepast is tussen 1956 en 1986 een gematigdere stijging zichtbaar, maar vanaf dit jaar blijven de uitgaven per leerling ook constant tot 1997. Ook hier zijn de effecten van Kok II duidelijk zichtbaar en tijdens Balkenende is de groei gematigder.

Het secundair onderwijs laat een sterke expansie zien van 400.000 leerlingen in 1950 tot 1.700.000 in 1984. Dit aantal daalt tot 1,3 miljoen in 1997, maar hierna stijgt het aantal weer tot iets boven 1,4 miljoen. De CPI gecorrigeerde uitgaven stijgen scherp tussen 1961 en 1975, waarna ze ook weer hard dalen gedurende begin jaren tachtig. Vanaf de jaren tachtig laten de uitgaven per leerling een continue groei zien, die tijdens Kok II versneld wordt, maar tijdens Balkenende is er vrijwel geen groei zichtbaar. Indien er voor de CAO Overheid gecorrigeerd wordt komt een ander beeld naar voren. Tussen 1956 en 1985 is er bijna geen groei zichtbaar, maar hierna stijgen de uitgaven. Gedurende Kok II is de groei iets groter, maar tijdens Balkenende is er bijna geen groei meer zichtbaar.

Gedurende de laatste 55 jaar is het aantal hbo studenten meer dan vertienvoudigd van 32.000 in 1950 tot 356.000 in 2005. Deze forse groei is vrijwel continue en wordt alleen begin jaren tachtig kort onderbroken. De CPI gecorrigeerde uitgaven per student groeien hard tussen 1961 en 1978, er sprake van een verdubbeling, maar tussen 1978 en 1992 dalen de uitgaven met een kwart. Tussen 1992 en 2005 blijven de uitgaven per student constant, er zijn nauwelijks effecten zichtbaar van de kabinetten Kok en Balkenende. Als CAO Overheid gecorrigeerde cijfers gebruikt worden zijn de uitgaven constant tussen 1956 en 2005. Deze constante trend is alleen onderbroken door een piek in 1985.

Het aantal studenten van het wetenschappelijk onderwijs is ook sterk gegroeid, van 30.000 in 1950 tot 204.000 in 2005. De stijgende trend wordt onderbroken in de jaren negentig, waar het aantal studenten daalde, maar sinds 2000 is weer een duidelijke stijging zichtbaar. De CPI gecorrigeerde cijfers laten een forse stijging zien tussen 1961 en 1967, maar tot 1975 zijn de uitgaven redelijk stabiel. Tussen 1975 en 1984 worden de uitgaven per 54

student bijna gehalveerd en deze dalen nog licht tussen 1984 en 1994. Vanaf 1995 zijn de uitgaven redelijk stabiel, maar tijdens de kabinetten Balkenende is er weer een lichte daling zichtbaar. Bij de CAO Overheid gecorrigeerde cijfers is een vergelijkbaar beeld zichtbaar. Eerst stijgen de uitgaven tussen 1956 en 1964 en na 1967 worden de uitgaven per student tot 1994 bijna gehalveerd. Na een lichte stijging eind jaren negentig is er weer een daling ingezet, hierdoor zijn de uitgaven in 2005 lager dan 1956.

Indien de sector onderwijs bekeken wordt zal er specifiek naar de verschillende beleidsterreinen gekeken moeten worden. De beleidsterreinen laten elk een ander beeld zien en hier zal rekening mee gehouden moeten worden. Indien Nederland met de Verenigde Staten vergeleken wordt, lijken de uitgaven per leerling binnen het primaire en secundaire onderwijs lager te groeien dan in de VS. Een exacte vergelijking is vrij moeilijk en om een exact cijfer te vinden zal meer onderzoek gedaan moeten worden. Twee mogelijke opties om de kosten in de hand te houden zijn vrijheid van schoolkeuze, dit is al het geval in Nederland, en prestatieloon. De haalbaarheid en wenselijkheid van deze optie zal onderzocht moeten worden.

Sectie 3.6 benadrukt het belang om cijfers voor inflatie te corrigeren, omdat anders een verkeerd beeld van de werkelijke kosten gevormd wordt. In dit verslag zijn twee correctiemethodes toegepast om rekening te houden met inflatie. De eerste manier was gebruik van de consumenten prijsindex en de tweede manier was corrigeren voor de CAO Overheidslonen. Deze laatste manier neemt aan dat de kosten van onderwijs uitsluitend bestaan uit lerarensalarissen en dat deze de gemiddelde CAO Overheidslonen volgen.

55

Bronvermelding Bos, F. (2006). De Nederlandse collectieve uitgaven in historisch perspectief. CPB Document No. 109 (februari 2006).

CBS – Statline (http://www.cbs.nl/nl-NL/menu/cijfers/statline/toegang/default.htm): -

tijdreeks aantal leerlingen (vanaf 1950)

-

tijdreeks onderwijsuitgaven (vanaf 1950)

-

tijdreeks CAO Overheidslonen (vanaf 1956)

-

tijdreeks bestedingen huishoudens (vanaf 1992)

-

tijdreeks verbruik huishoudens (1978-1992)

-

tijdreeks vakantie-uitgaven (vanaf 1969)

CPB (http://www.cpb.nl/nl/data/): -

tijdreeks overheidsfinanciën (tijdreeksenoverheidsfinancien.xls)

-

update overheidsfinanciën 2001-2007 (toegestuurd door Frits Bos)

-

tabel A8 en A11 van de Macro Economische Verkenning 2006

Datastream -

CPI Index, Datastreams bron is CBS (vanaf 1961)

DNB (http://www.statistics.dnb.nl): -

Financiële gegevens pensioenfondsen: Tabel 8.2

EdSource (2002). Teacher Pay in California: Is it Fair? Is it Competitive? Is it Enough?. EdSource Report April 2002. http://www.edsource.org

Eurostat – Sustainable Development, theme 3 Ageing Society (http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page?_pageid=1996,45323734&_dad=portal&_schem a=PORTAL&screen=welcomeref&open=/&product=sdi_as&depth=2) -

Pensioenuitgaven Nederland (in %BBP, vanaf 1993)

56

Hoxby, C. (2004). Productivity in Education: The Quintessential Upstream Industry. Southern Economic Journal, 2004, 71(2), pp. 209-231.

Ministerie van OC&W (2006). Kerncijfers 2001-2005. Uitgave mei 2006. ISBN 90-5910144-8.

Rockoff, J. (2004). The impact of teachers on student achievement: New evidence from panel data. PhD thesis, Harvard University, Cambridge, MA.

SVB (http://www.svb.nl/internet/nl/kennisbank/cijfers/index.jsp) -

Uitgaven AOW en ANW (vanaf 1957), deze zijn op verzoek verkrijgbaar

Van Kalshoven, F. (2006). De uitgavenexplosie in het onderwijs. Columnreeks in Vrij Nederland, week 3 t/m week 6. (http://www.vn.nl/vn/show/id=50540)

57